Evasión y Gasto Tributario en América Latina

M. Victoria Espada TejedorÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Publica

ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

IV CURSO INTERNACIONAL ESTIMACIONES TRIBUTARIASBuenos Aires, 25 al 29 de septiembre de 2006

Contenido

I. Estructura impositiva

II. Evasión de impuestos

III. Gasto Tributario

IV. Reflexiones finales

I.- Estructura impositiva

Objetivo de un Sistema Tributario: proporcionar recursos suficientes para financiar Gasto Público.

Sin embargo, en América Latina:

los ingresos no tributarios son limitados

los ingresos tributarios son crónicamente débiles

no consiguen acompañar la dinámica del gasto

el déficit fiscal persiste

Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2005

América Latina: Ingresos y Gastos Públicos del Gobierno Central, 1950-2005

(Promedio simple, como % de PIB)

5

10

15

20

25

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Ingresos Gastos

Comparación Internacional de la Carga Tributaria, 2005(en % de PIB)

Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2005. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2004. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país.

Notas: a/ Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay; b/ Los datos de los países de América Latina corresponden al año 2005, excepto Brasil, Colombia y Ecuador, que son del 2004; Bolivia, correspondientes al 2003, y Uruguay, que pertenecen al año 2002; c/ Los datos de los países OECD corresponden al año 2003, así como los de Filipinas, Malasia y Tailandia; d/ Los datos de Singapur pertenecen al año 2002 y los de Korea e Indonesia son del año 2001.

14.9 16.2 14.2

7.0 5.08.8 10.4

7.2 6.1

11.812.6

4.6

7.2 9.5

14.7 10.7

11.5 11.7

9.5

11.6

6.8

3.1

3.3

14.8

7.2

0.8

1.4

25.0

40.5

35.9

15.0 17.5

26.7

20.2

36.3

25.6

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

OECD UE (15) EstadosUnidos

SudesteAsiático (6)

AméricaLatina (19)

Argentina Brasil Chile Uruguay

Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social

Composición de los Ingresos Tributarios en América Latina, 2005 (en % sobre el total)

Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.

Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central para todos los países, salvo Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay, cuyos datos corresponden a Gobierno General; b/ Los datos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador corresponden al año 2004, mientras que los de Uruguay son del año 2002 y los de México del 2000.

Renta y Ganancias de Capital, 20.2%

Propiedad, 6.0%

Otros directos, 1.0%

Generales s/ Bienes y Servicios, 34.3%

Específicos s/ Bienes y Servicios,

10.9%

Comercio y Transacciones Internacionales,

8.3%

Contribuciones Seguridad Social,

17.4%

Otros indirectos, 1.9%

Sin embargo…existe margen de maniobra para trabajar sobre los ST actuales sin necesidad de crear nuevos impuestos con afán meramente

recaudatorio:

Ampliación de la base tributaria Reducción evasión y elusión fiscal Control del gasto tributario Fortalecimiento de la AT Cultura de “conciencia tributaria”

II. Evasión Impositiva

• Evasión es cualquier forma de evitar el pago de impuestos, fruto de una acción fraudulenta.

• En los países desarrollados la evasión oscila entre 5% y 15% de la recaudación potencial.

• En países en desarrollo la evasión supera el 30% y es inversamente proporcional al ingreso por habitante.

Ingreso por habitante / Países / Evasión

Fuente: "Frediani, R (2001).

Inferior a US$ 1.200 Entre US$ 1.200 Entre US$ 4.000y US$ 4.000 y US$ 7.000

Haití Colombia UruguayHonduras Venezuela BrasilNicaragua Perú México

Bolivia Argentina

Evasión entre Evasión entre Evasión entre 60% y 75% 40% y 65% 25% y 40%

Algunas causas de la evasión

• Complejidad del Sistema Tributario

• Número y cuantía de las alícuotas

• Sanciones

• Baja fiscalización de la Administración Tributaria

• Términos de intercambio con el Gobierno

• Imagen de los funcionarios públicos

• “Internalización” y aceptación de la evasión

Métodos de estimación de la evasión

• Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de realizar.

• Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar:

1) Estimación del “potencial teórico”.

2) Métodos muestrales de auditorías:

a) Muestra representativa de contribuyentes.

b) Método del “punto fijo”.

3) Sondeo entre contribuyentes acerca de “su” estimación de evasión.

4) Información obtenida por las oficinas recaudadoras.

• Evasión y economía informal

Fuentes: AFIP, para Argentina; SIN, para Bolivia; SII, para Chile, SHCP, para México; DGI para Rep. Dominicana; y Cobas et al., para el caso de Uruguay.

Nota: Para Argentina se ha considerado el “coeficiente de incumplimiento del IVA”, concepto más amplio que el de evasión.

Tasas de Evasión en el IVA

24.8

20.3

12.0

39.0

35.636.0

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Argentina Bolivia Chile México R. Dominicana Uruguay

Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.

Productividad del IVA en América Latina, 2005

Ve

Uy

Rd

PePy

Pa

Ni

Mx

Hn

Ht

Gt

Es

EcCr

Co

ClBr

Bo

Ar

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0%

Tasas IVA

Rec

aud

ació

n 2

005

(% P

IB)

Fuente: Silvani et al. (1993), "Medición del Cumplimiento del IVA y Análisis de sus Determinantes", en Combate el Abuso y la Defraudación Fiscales, Conferencia Técnica del CIAT, Italia.

Cumplimientodel IVA.

Comparacióninternacional.

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

N. Zelanda

Suecia

Israel

Portugal

Sudáfrica

Chile

Canadá

España

Uruguay

Argentina

Honduras

Colombia

Hungría

México

Ecuador

Filipinas

Bolivia

Guatemala

Panamá

Perú

Fuente: Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile.

El comportamiento del IVA en Chile

101.3

97.2

99.2

101.3

103.2

107.1108.4

109.9

103.8

97.9

100.4

101.4

104.3

107.7108.8

110.7

94.0

96.0

98.0

100.0

102.0

104.0

106.0

108.0

110.0

112.0

1996

1997

1998

1999

2000

(p)

2001

(p)

2002

(p)

2003

(p)

2004

(p)

Productividad del IVA Coeficiente de Cumplimiento

Economía Informal por Regiones, 2000-2002

(% de PIB)

Fuente: "Tamaño del Sector Informal y su Potencial de Recaudación en México", Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Economía, 2004.

0.0

9.0

18.0

27.0

36.0

45.0

OCDE Asia En Transición América Latina África

Ec

on

om

ía In

form

al (

% P

IB)

Recaudación y Sector Informal (% PIB)

Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE..

Nota: los datos son de 1999.

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

(% P

IB)

Sector Informal (% PIB) Recaudación Tributaria (% PIB)

III.- Qué es el Gasto Tributario ?

Exención en el IVA de libros

Alícuota reducida en transporte

Fomento a micro

empresas

Exención instituciones de

beneficencia

Importación zona franca

Crédito especial

construcción de viviendas

Gasto Tributario = = Renuncia Tributaria

“…Recaudación que el fisco deja de percibir, producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos

especiales, con diferentes objetivos…”

• Concepto desarrollado en EE.UU. y Alemania en los 60 y extendido a países de la OECD en los 70 y 80. Brasil fue el pionero en América Latina.

• En los últimos años, los GT han cobrado especial relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos como un elemento más del proceso presupuestario.

Gasto Tributario: objetivos

• Atraer inversión y/o nueva tecnología

• Fomentar desarrollo de industrias “estratégicas”

• Promover áreas geográficas “deprimidas”

• Diversificar la estructura económica (países dependientes de commodities).

• Generar empleo

Gasto Tributario: clasificación

• Según efecto que ocasionan en el Sistema Tributario:o Exoneraciones, devoluciones, deducciones, tasas reducidas o

diferenciadas, diferimientos, regímenes simplificados.

• Impuesto afectado: renta, IVA, específicos…

• Sector de actividad: editorial, automotriz, construcción…

• Funcionalidad: sanidad, educación, inmobiliario…

• Ámbito de aplicación: GC, GL, GG, etc.

Gasto Tributario: medición

Finalidad

Asegurar su efectividad, eficiencia y equidad

Dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas

Reducir la “discrecionalidad” administrativa

Identificar “perdedores” y “ganadores” y efectos distributivos

Evaluar desempeño del ST y orientar posibles mejoras…

Metodologías: recaudación perdida (ex-post), ganancia en recaudación (ex-ante) y “gasto equivalente”.

Recaudación efectiva Renta y gasto tributario(% del PIB)

Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

5.366.23

5.29

4.10

2.062.72

4.483.76

0.35

0.733.67

5.00

2.26

6.20

0.19

3.20

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

11.0

Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala México Perú

Recaudación Renta (% PIB) Gasto Tributario (% PIB)

Recaudación efectiva IVA y gasto tributario(% del PIB)

Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

9.498.36 8.13

5.524.40

3.70

5.16

2.01

5.30

2.60

0.67

1.23

0.24

1.55

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

11.0

12.0

Argentina Brasil Chile Ecuador Guatemala México Perú

Recaudación IVA (% PIB) Gasto Tributario (% PIB)

Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2001/2006

2.4

3.5

1.5

12.6

61.3

0.3

1.2

1.5

2.1

11.9

5.8

7.4

5.4

70.0

6.4

6.6

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0

Otros

Transporte

Regional

Fomento a la MYPE

Educación

Salud

Inmobiliario

Ahorro-inversión

2001 2006 (e)

Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales..

Comparación Ingresos Tributarios vs. Gastos Tributarios

(% del PIB)

0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0

Finlandia

Bélgica

Reino Unido

Australia

Canadá

Irlanda

Austria

Holanda

Francia

Portugal

Alemania

España

EE. UU.

Chile

México

Argentina

Gasto Tributario Ingresos Tributarios

Gasto Tributario: recomendaciones

1.- Prudencia en su utilización: pérdida de recaudación y dificultad de eliminación.

2.- Necesidad de conocerlos y medirlos: se favorece la transparencia de las cuentas públicas. Mayor frecuencia y detalle.

3.- Deseable incorporarlos en el proceso de elaboración de los presupuestos del Estado y darle igual tratamiento que gastos directos.

IV. Reflexiones finales

• …momento clave de las finanzas públicas: incapacidad de financiar el gasto con recursos recurrentes.

• Limitaciones para crear nuevos impuestos y aumentar alícuotas.

• Eficiencia de la AT, conciencia y cultura tributaria para combatir la evasión y elusión.

• Control de GT como nueva fuente de recursos fiscales.

Mix “base tributaria amplia + tipos impositivos reducidos”

Gracias...

M. Victoria Espada TejedorÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Publica

ILPES, CEPAL, Naciones Unidas