y gestión ambiental - aempresarial.comaempresarial.com/servicios/revista/41_56... · ral, los...

Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental XIII

1XIIIActualidad Gubernamental N° 41 - Marzo 2012

XIII

Info

rmes

Esp

ecia

les

Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental

Área

Ambiente y derecho de propiedad para una adecuada gestión ambiental

Autor : Dr. Pierre Foy Valencia*

Título : Ambiente y derecho de propiedad para una adecuada gestión ambiental - Parte I

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 41 - Marzo 2012

Ficha Técnica

1. Ambientalización contemporánea del Dere-cho

2. Función “ecológica” (ambiental) de la pro-piedad

3. Constitución, ambiente y propiedad

Sumario

Parte IParte I

1. Ambientalización contempo-ránea del Derecho

La moderna crisis ambiental1 traducida a manera de fuente material del Derecho, ha conducido a una suerte de ecologiza-ción, o mejor aun ambientalización, de las bases de los sistemas jurídicos, inclu-yendo sus fundamentos constitucionales2, de suerte que tendencialmente podría decirse que hoy en día prácticamente no hay institución jurídica, tradicional o moderna, que no haya sido impactada

* Profesor asociado de la PUCP. Docente en Derecho Ambiental de la U. de Lima. Miembro del IDEA PUCP. Gerente y socio del Estudio Foy & Valdez. Consorcio en Derecho Ambiental. Docente de la UNMSM en los cursos de Derecho Ecológico, Ecología Política y Legislación del Ordenamiento del Territorio. Docente de Legislación Ambiental y de los Recursos Naturales en la UNALM.

1 Ver El Cuarto Informe Perspectivas del Medio Ambiente Mundial: medio ambiente para el desarrollo (GEO-4), constituye el proceso GEO más exhaustivo elaborado hasta la fecha. Fue diseñado para garantizar sinergias entre la ciencia y la política, y al mismo tiempo mantener su credibilidad científica, dando respuesta a las necesidades y objetivos en materia política. http://www.oei.es/decada/GEO-4_Report_Full_ES.pdf. Sobre Problemas ambientales nacionales ver Grupo de trabajo multisectorial propuesta para un Ministerio del Ambiente (R. M. Nº 025-2008-PCM). En especial El capital natural del Perú situación del ambiente y de los recursos naturales y los impactos http://www.pucp.edu.pe/idea/docs/diagnos.pdf

2 Ver de CANOSA, Raúl. Constitución y Ambiente. Jurista Editores, Lima, 2004. Foy Valencia Pierre “Consideraciones sobre Derecho Constitucional, Desarrollo y Medio Ambiente” Revista del Foro, CAL, Nº 2. Lima, 1992.

por las consideraciones ambientales3. La institución de la propiedad no podía estar ajena a este proceso, de modo que cabría una o varias miradas al derecho de pro-piedad desde una perspectiva ambiental o desde criterios de sostenibilidad4. Si consideramos que una de las premisas del enfoque de la sostenibilidad es su carácter sistémico, es decir integrativo e interdisciplinar, podemos afi rmar que la propiedad es precisamente un referente paradigmático y emblemático que se presta para esa mirada sistémica, ya sea en términos jurídicos (vg. la propiedad como objeto de estudio económico, cultural, tecnológico, ambiental, entre otros) o extrajurídicos. Ahora bien, la mirada múltiple desde lo jurídico ciertamente es muy enriquecedora, si lo consideramos tanto desde el objeto como del sujeto de la propiedad, al igual que si hiciéramos una “entrada” intra y extra jus ambiental. Apreciemos mejor el siguiente cuadro sinóptico:

Mirada sistémica interdisciplinar de la propiedad

Enfoque no ambiental

Enfoqueambiental

Enfo-que

extraju-rídico

Ej. Su dimensión económica, cultu-ral, tecnológica, sanitaria, histórico cultural, intelec-tual, administra-tivo, asociado a las diversas activi-dades humanas, como el transpor-te, la infraestruc-tura, entre otros.

Ej. Asociado a l a d i v e r s i dad biológica, a la contaminación (vg. propiedad contaminante y contaminable) al uso insostenible de la tierra y de los recursos naturales, contabilidad am-biental, etc.

3 FOY VALENCIA, Pierre. “Función político ambiental del abogado en el marco de la política y gestión ambiental”. En: Revista Advocatus. Universidad de Lima, Nº 18 2008 I, pp. 419-428.

4 La sostenibilidad se deriva o conecta con el término desarrollo sostenible, referido a su vez al desarrollo socioeconómico, que fuera acuñado por primera vez en el denominado Informe Brundtland (1987), resultado de la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas, creada en Asamblea de las Naciones Unidas en 1983. Esta defi nición será asumida en el Principio 3.º de la Declaración de Río (1992): Satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades. El ámbito del desarrollo sostenible supone tres aspectos: ambiental, económica y social.

Mirada sistémica interdisciplinar de la propiedad

Enfoque no ambiental

Enfoqueambiental

Enfo-que

jurídico

Ej. Constitucional, civil-patrimonial, penal, comercial, e m p r e s a r i a l , propiedad inte-lectual, dominio público, derechos pluriculturales, entre otros.

Ej. Derecho de propiedad y re-cursos naturales (aguas, forestal, tierras, etc.), re-siduos sólidos; Áreas Naturales Protegidas; diver-sidad biológica y recursos genéticos, patrimonio cultu-ral, los animales como objeto de propiedad, las ser-vidumbres ecoló-gicas, entre otros.

Como se desprende de lo expuesto, la pro-piedad constituye una creación cultural5 de enfoque multi e intertemático6, a la cual hoy en día se le suma –entre otras– la perspectiva ambiental.

2. Función “ecológica” (ambien-tal) de la propiedad

La crítica ecológica al derecho de pro-piedad tiene diversas concepciones, tan diversas como las teorías o escuelas eco-lógicas7, sin embargo hay un elemento convergente común, referido a la crítica a este proceso expansivo de la modernidad por querer apropiarse de la naturaleza mediante los recursos jurídicos que provee

5 Sin embargo, tampoco hay que sobre ideologizarla como si se tratara de una concepto sacro más allá del tiempo y espacio, como pretendía la Declaración de 1789 en la Francia revolucionaria cuando afi rmaba que el derecho de propiedad era inviolable y sagrado, lo cual se traducirá en términos positivos en el Código Napoleónico del año 1804, garantizando su carácter absoluto y exclusivo y la perpetuidad de los derechos del propietario. Portalis, quien sustentara la parte correspondiente a la propiedad en la Asamblea Legislativa de entonces dirá refi riéndose a la propiedad: ¿no es esta el “alma universal de la legislación” y la “base de todas las instituciones”? Discours de présentation au corps législativ du Code Civil, Flammarion, Paris, 1989, pp. 285-286. Citado por OST, François Naturaleza y derecho Bilbao: Ediciones Mensajero, 336 páginas 1.a ed. edición (01/1997), p. 53.

6 Estimo que tan importante es que la estudie por ejemplo el Análisis Económico del Derecho como la Antropología Cultural o la Bioética, sin sesgos disciplinarios.

7 FERRY, Luc. El nuevo orden ecológico: el árbol, el animal y el hombre, Barcelona: Tusquets, 1994.

Informes EspecialesXIII

2XIII Actualidad Gubernamental N° 41 - Marzo 2012

la cosmovisión del mercado (en realidad hay toda una ecología de mercado que la sustenta)8. El debate en buena cuenta radicaría en defi nir el alcance de esta expansión del sistema de derechos de propiedad urbi et orbi. Desde algunas posiciones de merca-do in extremis, se ha postulado que nada debiera escapar a este modelo, sobre todo a partir de la famosa crítica estable-cida por Harding acerca de la (supuesta) tragedia de los comunes9. No obstante, el Premio Nobel de Economía 2009 Elinor Ostrom ha demostrado la validez de la propiedad común y de su buen manejo posible, y que por el contrario el sistema de derecho de propiedad puede condu-cir a inequidades10. En todo caso, de la polémica se desprende que no hay una fórmula excluyente sobre estos enfoques, por más que desde el AEE (Análisis Econó-mico del Derecho) se pretenda o pudiera desprenderse un cierto desmerecimiento al enfoque de los bienes comunes11. Ahora bien, desde el plano más doctrinal y normativo cabe señalar que la función ecológica de la propiedad en nuestra región fue reconocida inicialmente por el Código Nacional de Recursos Na-turales Renovables y de Protección al Medio Ambiente de Colombia (1974)12 y en buena cuenta posteriormente “constitucionalizada”13 el año 199114. En la experiencia colombiana se asume que fue la “respuesta del constituyente para enfrentar el uso indiscriminado de los bienes y derechos particulares en contra de la preservación del medio ambiente sano, considerado como un derecho y bien colectivo en cuya protección debe estar comprometida la sociedad entera” (Corte Constitucional, Sentencia T - 760 del 25 de setiembre de 2007).

8 FRANÇOIS OST. Óp. cit. p. 45 y ss.9 Estudio publicado originalmente bajo el título “The Tragedy

of Commons” en Science, v. 162 (1968), pp. 1243-1248. Traducción de Horacio Bonfi l Sánchez. Gaceta Ecológica, núm. 37, Instituto Nacional de Ecología, México, 1995. http://www.eumed.net/cursecon/textos/hardin-tragedia.htm

10 OSTROM, Elinor. El gobierno de los bienes comunes. La evolu-ción de las instituciones de acción colectiva. México: Fondo de Cultura Económica,2000. Ver también de Chase Smith, Richard / Pinedo, Danny El cuidado de los Bienes Comunes. Gobierno y manejo de los lagos y bosques en la Amazonía. Lima Instituto de Estudios Peruanos, 2002,

11 GUZMÁN AGUILERA, Patricia. Introducción al análisis económico del derecho ambiental. Universidad Externado de Colombia. Bogotá: Diciembre de 2006.

12 Artículo 43º. El derecho de propiedad privada sobre recursos naturales renovables deberá ejercerse como función social, en los términos establecidos por la Constitución nacional y sujeto a las limitaciones y demás disposiciones establecidas en este código y otras leyes pertinentes.

13 En realidad fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C - 126 - 98 del 1 de abril de 1998 en el entendido que, conforme al artículo 58º de la Constitución, la propiedad privada sobre los recursos naturales renovables está sujeta a todas las limitaciones y restricciones que derivan de la función ecológica de la propiedad.

14 Artículo 58º.- Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en confl icto los de-rechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. (…)

Puede decirse que en el proceso norma-tivo comparado por correlacionar pro-piedad y su función social y ecológica, se ha llegado a una cierta relativización de la propiedad, haciéndose prevalecer el interés general. Una verifi cación de ello se aprecia en el cuadro adjunto sobre la experiencia colombiana acerca de cómo se ha enfocado esta función ecológica15 de la propiedad a partir del interés social 16diferenciando, según su carácter indivi-dual o colectivo.

Función ecológica de la propiedad: alcances de la legislación y jurisprudencia colombiana17

En la propiedad individual

En la propiedad colectiva

a) Propietario de terre-no no puede abusar de su explotación, en contra de la pre-servación del medio ambiente.

b) Es causal de extinción de dominio la explo-tación de un predio que atente contra los recursos naturales y el medio ambiente.

c) Las reservas naturales de la sociedad civil, (porciones de eco-sistemas dentro del área de un inmueble, deben manejarse se-gún principios de sustentabilidad en el uso de los recursos naturales; por ende, el Estado no puede realizar inversiones que afecten una o va-rias de tales reservas, sin el consentimiento previo del titular de ellas.

d) En la adjudicación de terrenos a personas desplazadas por la violencia, el Institu-to Colombiano de Desarrollo territorial debe velar por la utilización racional y la protección de los recursos natura-les renovables y del ambiente.

a) Los resguardos indí-genas están sujetos al cumplimiento de la función social y ecológica de la pro-piedad, conforme a los usos, costumbres y cultura de la co-munidad, por ende están sometidos a las disposiciones so-bre protección de los recursos renovables y del ambiente.

b) En el territorio co-lectivo de las comu-nidades negras o afro colombianas, la propiedad colectiva sobre estas tierras y bosques debe ser ejercida conforme a su función social y ecológica; en este en-tendido, los titulares del derecho deben conservar, mante-ner o propiciar la regeneración de la vegetación protec-tora de las aguas y garantizar, mediante el uso adecuado la persistencia de los ecosistemas especial-mente frágiles, como es el caso de los man-glares y humedales; de la misma forma, deben conservar las especies de fauna y fl ora silvestres ame-nazadas o en peligro de extinción.

17

La función ecológica de la propiedad, po-dríamos enunciar, responde al imperativo de cómo ejercer los atributos que esta confi ere desde el marco jurídico, respe-

15 La función ecológica, hace referencia, entre tanto, a la preser-vación y conservación del medio ambiente y de los recursos renovables con base en el desarrollo sostenible y con la fi nalidad de garantizar a las generaciones actuales y a las futuras el goce de un ambiente sano. En desarrollo de una y otra función, los propietarios individuales y colectivos deben asumir deberes frente al Estado y a la sociedad.

16 Las obligaciones que se imponen al propietario están ligadas a la protección de los intereses del colectivo social actual y hace referencia también a la protección de determinadas formas de propiedad, como las asociativas y las solidarias.

17 GUÍO CAMARGO, Rosa Elizabeth. Función social y ecológica de la propiedad. Características y alcances. Estudios en Derecho y Gobierno, Junio de 2009: 2(1). Universidad Católica de Colombia http://portalweb.ucatolica.edu.co/easyWeb2/fi les/54_2631_ed-g-v2-n1-reguio-funcion-social-v1.pdf

tando criterios de protección y seguridad ambiental, ciertamente no admitiéndose el abuso de ese derecho, en desmedro de los valores y salvaguardas ambientales. Algo diferente, pero complementario, es la protección de la propiedad en relación con las acciones o actividades que gene-ran daños ambientales y a consecuencia de ello afectan la propiedad o valores patrimoniales en general.

3. Constitución, ambiente y pro-piedad

a. Ambiente18 La Constitución de 1979 reconocía en su art. 123º que:

Todos tienen el derecho de habitar en am-biente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación del paisaje y la naturaleza. Todos tienen el deber de conservar dicho ambiente. Es obligación del Estado prevenir y controlar la contaminación ambiental.

Ahora bien, no obstante que dicho artículo se insertaba en el Título sobre Régimen Económico, por su propia na-turaleza jurídica –independientemente de su “sede materia”– propiamente pertenecía al apartado “dogmático” de la Constitución, en tanto estipulación de derechos y deberes19. Por otra parte, se advertía en aquella carta constitucional diversos dispositivos con cierta relevancia o implicancia ambiental: es el caso del derecho a la salud integral, y su dimensión comunitaria (art. 15º); las referencias al suelo urbano (art. 18º); a los recursos na-turales y a la Amazonía (arts. 118º-122º); al régimen agrario (arts. 156º-160º); a las comunidades campesinas y nativas (arts. 161º-163º); a los gobiernos locales, sobre todo respecto a la zonifi cación y el urbanismo (art. 255º); y a los gobiernos regionales (arts. 259º-268º).La Constitución de 199320, en un contexto infl uido por el proceso de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD-92) y de los denominados “Productos de Río”21 18 Ver de FOY VALENCIA, Pierre. “A propósito de la -mal denomi-

nada- Constitución Ecológica (Expediente Nº 03610-2008-PA/TC)”. En Revista de Jurisprudencia - RAE Tomo 5 noviembre de 2008. Año 1 pp. 23-37.

19 Sobre el derecho al medio ambiente y su fundamentación cons-titucional, se han desarrollado los estudios más diversifi cados. En nuestro medio, en los textos de comentario a la Constitución tanto la de 1979 como la de 1993, se han abordado algunos tratamientos exegéticos, no siempre aparejados o sustentados en las fuentes político-jurídico ambientales correspondientes o pertinentes. Para algunos alcances doctrinales, ver el trabajo de LOPERENA, Demetrio. “El derecho humano al medio ambiente y su protección”, en Derecho y Ambiente. Nuevas Aproximaciones y Estimativas. Editor Pierre FOY. PUPC, Lima 2007.

20 Ver de CAILLAUX, Jorge. Comentarios a los artículos 66º al 29º de la Constitución Política de 1993. En: La constitución comentada: análisis artículo por artículo / GUTIÉRREZ, Walter (director). Lima, Gaceta Jurídica, Congreso de la República, 2006.

21 Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Agenda 21, el Convenio sobre Diversidad Biológica, el Convenio Marco sobre Cambio Climático, la “Declaración sobre bosques de todo tipo”. Ver de FOY Pierre “Camino de la Agenda 21”.



–pero también inducido por las políticas de reforma del Estado, privatización y promoción a las inversiones–, postula un modelo más sintético22 en cuanto al reconocimiento del derecho al medio ambiente, incluso asociándolo con otros de similar condición (denominados, por algunos, “derechos felicitarios”, como la paz, la tranquilidad, el disfrute del tiempo libre, y el descanso).Así, el inciso 22 del artículo 2º –en el Título referido a la persona y la sociedad– prescribe que toda persona tiene derecho “A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”. Sin embargo, se identifi can algunos dispositi-vos con cierta relevancia ambiental o que pueden incluso ser interpretados en esa di-reccionalidad, como podría ser el derecho a la salud o a la participación, pero esas ya serían aplicaciones normativas, mas no tratamientos ambientales explícitos.A su vez, en la parte del régimen econó-mico incorpora un Capítulo (Del ambiente y los recursos naturales) donde se hace referencia a las condiciones para el apro-vechamiento de los recursos naturales (art. 66º); la responsabilidad del Estado en la política nacional del ambiente y en el uso sostenible de los recursos naturales (art. 67º); la promoción y conservación de la diversidad biológica y de las áreas natu-rales protegidas (art. 68º); y el desarrollo sostenible de la Amazonía23 (art. 69º). En una Declaración fi nal del Congreso Consti-tuyente se reafi rma la condición antártica del Perú y la importancia de los factores ecológicos y económicos que conciernen a la Antártida24.Al respecto el desarrollo jurisprudencial viene siendo progresivo, aunque no exen-to de contrariedades25.

Introducción a La Agenda 21. Desarrollo Sostenible: un progra-ma para la acción. PUCP. Lima 1998, pp. 22-32.

22 Los artículos 123º y 118º de la Constitución de 1979 equivalen jurídicamente a los artículos 2º inciso 22 y 66º respectivamente. La primera ofrece un modelo o fórmula analítica, pretendiendo desagregar componentes relacionados a los deberes, derechos y tutela ambiental –ambiente saludable, equilibrio ecológico, paisaje, naturaleza, contaminación– y enumerar los recursos naturales (numerus apertus). El modelo de 1993 postula una fórmula sintética, pues se limita a aludir genéricamente al derecho de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida de la persona y no enumera los recursos naturales.

23 Podría resultar criticable el que se reconozca de una parte el uso sostenible de los recursos naturales y de la otra el desarrollo sostenible solamente para la Amazonía, excluyéndose de ello al resto del país, léase ciudades y agro de la costa y sierra, así como el mar y las montañas; acaso esto se explica en el contexto de la coyuntura post Río 92 en que era conveniente destacar las ventajas comparativas del Perú desde una perspectiva global, como lo era la Amazonía, la Diversidad Biológica y las Áreas Naturales Protegidas. Sobre Amazonía y globalidad.

24 El Perú es signatario del Tratado Antártico (Washington, 1959), Resolución Legislativa Nº 23307 (1981) y del Protocolo al Tra-tado Antártico (Madrid, 1991), Decreto Ley Nº 25950 (1992).

25 Ver Jurisprudencia constitucional sobre Derecho Ambiental. Jurisprudencia de Impacto. Gaceta Jurídica, Lima, Nº 8 Año 2 de mayo de 2002. Podría afi rmarse que en nuestro país esta propensión constitucional, se inicia el año con el fallo de la sentencia de primera instancia dictada en la Acción de Amparo interpuesta por el Frente Ecológico Peruano Movimiento de Juventudes, contra el Alcalde de Jesús María, por haber ordenado talar los árboles en el Campo de Marte (año 1988). Ver Anexo

en la tesis de LOZANO FLORES, Raúl. La Protección del Derecho Humano al Medio Ambiente en el Perú: La opción del Defensor del Pueblo. Tesis, Br. en Derecho, Universidad de Lima, 1990. Jurisprudencia Constitucional. Derecho al medio ambiente equilibrado. Temas: Contenido esencial / Desarrollo sostenible o sustentable / Elementos / Exigibilidad/ Medio ambiente - campos electromagnéticos / Naturaleza / Normas programáticas / Política nacional ambiental / Principio de prevención / Principio precau-

torio y Principio de prevención / Recursos forestales maderables - deber de protección del Estado / Recursos naturales / Relación con la producción económica Responsabilidad social. http://ga-ceta.tc.gob.pe/jurisprudencia-tema.shtml?x=383&cmd[25]=i-25-6986542451985a60f1686068f9ff357e

26 Externality: More than a Problem of Rights of Property. En http://www.usta.edu.co/otras_pag/revistas/r_cife/cife13/RC13_19.pdf

A N E X O

Externalidades: más que un problema de derechos de propiedad

Martha Inés Usaquén Chía26

C O N C L U S I O N E S

os derechos de propiedad pueden considerarse como las instituciones relevantes y di-namizadoras, en cuanto a la asignación y uso de los recursos disponibles. El sistema de

derechos de propiedad es un importante mecanismo de coordinación económica entre los agentes. Por esta razón, la defi nición y especifi cación de los derechos de propiedad en una economía dada es crucial para hacer el intercambio, ya que se convierten en un mecanismo que coordina relaciones económicas entre hogares, empresas, gobierno, mercados, en la cotidianidad de la producción, el consumo, el ahorro, la inversión y por ende la calidad de vida; presentándose como una institución estratégica de alto impacto que debe ser considerada, incluyendo su clasifi cación de derechos de propiedad privada, propiedad estatal o social y propiedad comunal.La propiedad privada determinada por la exclusión y rivalidad permite que el titular del derecho se apropie tanto del benefi cio como de los costos, generando así externalidades. La propiedad comunal, no excluyente y rival, como un derecho de propiedad que es o puede ser ejercido por los miembros de la comunidad, se tiende a sobreexplotar generando así grandes externalidades, dada la difi cultad de responsabilizar al gestor del perjuicio, siendo también un problema de gastos para el agente controlador.En cuanto a la propiedad estatal, no excluyente, no rival, los costos de una decisión sobre el uso de recursos afecta primordialmente a los contribuyentes, porque la burocracia tiene menos incentivos para buscar el mejor uso alternativo del recurso; su decisión se da no en función de la demanda de la comunidad, sino desde su valoración subjetiva sobre lo que cree que ésta requiere, llevándolo en ocasiones a generar acciones poco efi cientes.Como lo expresa Demsetz (1967), se presenta una relación entre derechos de propiedad y externalidades, pues a partir del uso de un derecho de propiedad el agente puede benefi ciar o perjudicar a un tercero. Igualmente, esos derechos promueven los incentivos que llevarían a internalizar las externalidades negativas causadas, motivación que se daría siempre y cuando los benefi cios por internalizar superen el costo de corregir el perjuicio, convirtiendo a las externalidades en un causante del deterioro del medio ambiente, lo que se confi rma en el teorema de Coase, cuando determina que los niveles óptimos de contaminación y producción pueden alcanzarse mediante una negociación entre los contaminadores y sus víctimas si los derechos de propiedad están claramente defi nidos.Las externalidades pueden ser a la producción o al consumo, estas son el efecto que un proceso puede ejercer sobre las personas, bienes o recursos ajenos al mismo, por el que no hay compensación monetaria y sin que medie participación voluntaria en el daño por parte del afectado y cuyos resultados se refl ejan generalmente en deterioro del medio ambiente, por lo que se consideran externalidades negativas; en caso contrario, aparecerían externalidades positivas. Los productores de bienes y servicios optimizan su producción considerando únicamente los costos privados, generan para el mercado una cantidad que sólo se corresponde con los intereses privados y su afán de maximizar benefi cios.Las principales externalidades que generan deterioro del medio ambiente están asociadas a la contaminación de aguas superfi ciales como subterráneas, contaminación del aire, alteraciones a la capa vegetativa, deterioro y alteraciones al paisaje, todas ellas causadas principalmente por parte de industrias,vehículos, sectores residenciales, entre otros.Bogotá, a través de la Secretaría Distrital de Ambiente, adelanta programas para mejorar las condiciones ambientales como Bogotá, cómo vamos, programa tendiente a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, a conservar y proteger el patrimonio ambiental, ejerciendo control, seguimiento y monitoreo sobre el manejo de los recursos naturales. Se han desarrollado programas de autorregulación del que no solo se benefi cia el ambiente, sino aquellas empresas que han cumplido con los compromisos ambientales adquiridos.Sin embargo, los controles ejercidos no son sufi cientes para alcanzar las metas fi jadas, se requiere de mayores controles por parte del ente regulador, pero sobre todo, de una mayor formación sobre el tema a la ciudadanía, para que ejerza sus derechos y obligue a los sectores contaminantes a autorregularse, so pena de ser sancionados; en este campo se visualiza la posibilidad de nuevos programas de capacitación a los sectores productivos y especialmente a la comunidad, siendo el medio ambiente y la calidad de vida de los ciudadanos los benefi ciarios.Conscientes de la importancia del tema aquí tratado, esta presentación espera poder servir de referente en estudios posteriores, orientados a situaciones específi cas de externalidades y deterioro del medio ambiente, así como la posibilidad de desarrollar estudios de caso.

L

Continuará en la siguiente edición...



Autores: Arq. Liliana Miranda Sara* Blgo. Sandro Chávez**

Título : La Áreas Naturales Protegidas (ANP): es-pacios estratégicos para el ordenamiento territorial - Parte I

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 41 - Marzo 2012

Ficha Técnica

La Áreas Naturales Protegidas (ANP): espacios estratégicos para el ordenamiento territorial

1. Introducción2. Los Planes Maestros, sus características y

funciones3. Composición de los Planes Maestros

Sumario

* Arquitecta, urbanista, ambientalista y planifi cadora, doctorante de la Universidad de Ámsterdam, coordinadora de investigación del Foro Ciudades para la Vida y docente de Maestría de Gestión de Riesgos de la Universidad Nacional de Ingeniería [email protected], www.ciudad.org.pe

** Biólogo, ambientalista, coordinador nacional del Foro Ecológico del Perú, exjefe del Servicio Nacional de Areas Naturales Prote-gidas por el Estado (Sernanp), [email protected] , http://cuartoambiente.blogspot.com

Parte IParte I

1. IntroducciónEn este artículo se inicia una serie con la re-visión de algunos instrumentos sectoriales territoriales ya existentes y en aplicación

por el Ejecutivo, uno de ellos, los Planes Maestros de las ANP, como una contribu-ción a la generación de una normativa y legislación del ordenamiento territorial más integradora.Las Áreas Naturales Protegidas son un espacio estratégico que sumado a las Áreas de Conservación Regional y Priva-da representan el 16.91% del territorio nacional. En la actualidad son 74 ANP de Administración Nacional por el Ser-nanp, ubicadas en unas 19,559,626.46 ha (15.21% del territorio nacional) a las cuales se suman 15 Áreas de Conserva-ción Regional (ACR) con 2,405,558.82 ha. y 45 Áreas de Conservación Privada (ACP) con 195,150.27 ha, lo cual nos da un total 134 Áreas de Conservación con una extensión de 22,135,327.17 ha, las cuales necesariamente tendrán que ser incorporadas e integradas en los futuros planes de ordenamiento territorial.

Cuadro 1: Áreas Naturales Protegidas

Áreas Naturales Protegidas del Perú

Nº de Cat. Tipo Categoría Superfi cie

(ha)Nº de ANP

% del territorio nacional

3 Áreas de uso indirecto

Parque Nacional 7,967,119.03 12 6.20

Santuario Nacional 317,366.47 9 0.25

Santuario Histórico 41,279.38 4 0.03

Subtotal 8,325,764.88 25 6.48

6 Áreas de uso directo

Reserva Nacional 4,652,449.16 15 3.62

Refugio de Vida Silvestre 20 775.11 3 0.02

Reservas Paisajísticas 711,818.48 2 0.55

Reservas Comunales 1,777,466.39 8 1.38

Bosques de Protección 389,986.99 6 0.30

Cotos de Caza 124,735.00 2 0.10

Subtotal 7,677,231.13 36 5.97

1 Áreas en estudio Zonas Reservadas 3,556,227.98 13 2.76

Total Sinanpe Administración Nacional 19,559,626.46 74 15.21

1 Área de uso directo ACR 2,405,558.82 15 1.87

1 No aplica ACP 195,150.27 45 0.79

Total Sinanpe+ACR+ ACP

22,135,327.17 134 16.91*

Fuente: Sernanp, Servicio Nacional de ANP del Perú.

Las Áreas Naturales Protegidas son los es-pacios continentales y/o marinos del terri-torio nacional, expresamente reconocidos y declarados como tales, incluyendo sus categorías y zonifi caciones, para conservar la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural, paisajístico

y científi co, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país.Las Áreas Naturales Protegidas constituyen patrimonio de la nación. Su condición na-tural debe ser mantenida a perpetuidad, pudiendo permitirse el uso regulado del área y el aprovechamiento de recursos, o determinarse la restricción de los usos di-rectos (artículo 1°, Ley de Áreas Naturales Protegidas, Ley 26834).Como antecedente podemos decir que en 1940 una de las primeras experiencias de protección se realiza con la creación de la Zona Reservada del Río Pacaya, en Loreto, para la protección del Paiche. Luego se crean el Parque Nacional de Cutervo en Cajamarca en 1961 y el Parque Nacional de Tingo María en Huánuco en 1965. Posteriormente se establece el Parque Na-cional del Manu en 1973 y la creación del Parque Nacional Huascarán y la Reserva Nacional de Paracas en 1975, con el inte-rés de garantizar espacios representativos en cada una de las tres regiones del país.En las últimas etapas se crea el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sinanpe) en 1990 y el fortalecimiento de la base normativa que lo regula, aprobándose la Ley de Áreas Protegidas (1997) y la Estrategia Nacional de Áreas Naturales Protegidas, conocida como Plan Director (1999).Para un adecuado desarrollo de estas áreas de conservación, se ha estableci-do la necesidad de un instrumento de gestión que son los Planes Maestros, los cuales son el principal documento de planifi cación para la gestión de cada área de conservación local, regional o nacional. Para su elaboración, se utiliza el enfoque de la planifi cación estratégica participativa.La legislación que los sustenta:

• Ley N° 26834, Ley de Áreas Natu-rales Protegidas, 4 de julio de 1997 (http://www.legislacionanp.org.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=300&Itemid=65)

• Decreto Supremo Nº 008-2009-MINAM, Disposiciones para la elaboración de los Planes Maestros de las ANP, 24 de mayo de 2009 (http://www.legislacionanp.org.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=390&Itemid=65)

• Decreto Supremo Nº 038-2001-AG, Reglamento de la Ley de Áreas Natu-rales Protegidas, 26 de junio de 2001, (http://www.legislacionanp.org.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=298&Itemid=65)



• Resolución Presidencial Nº 216-2009-SER-NANP, Precisa que los PM conservan su vigencia durante proceso de actua-lización, 29 de diciembre de 2009 (http://www.legislacionanp.org.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=450&Itemid=65)

• Resolución Presidencial Nº 218-2010-SER-NANP, Precisiones en el proceso de elabo-ración de PM de las ANP respecto de los titulares de derechos, 19 de noviembre de 2010 (http://www.legislacionanp.org.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=536&Itemid=65)

• Resolución de Intendencia Nº 029- 2005-INRENA, Guía para la elaboración de Planes Maestros, 26 de julio de 2005, (http://www.legislacionanp.org.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=664&Itemid=65)

2. Los Planes Maestros, sus ca-racterísticas y funciones

Es un documento de planifi cación para la gestión de áreas de conservación local, regional o nacional. En él se establecen los objetivos, políticas y estrategias para minimizar las amenazas y lograr tanto la protección como el uso sostenible del territorio y los recursos asociados al área. Se identifi can programas de gestión y la organización y facilidades que se deben tener para una gestión efi ciente e integra-da a su entorno social, económico, cultural y ambiental.En este instrumento se defi nen los linea-mientos técnicos y las normas generales de uso de un área de conservación a través de procesos participativos, que contiene una visión común, acordada entre todos los que intervienen de alguna manera en el área y las estrategias (cómo se va a lograr la visión) necesarias para alcanzarla. Por tanto, se propone orientar la gestión del área en relación con la conservación de la diversidad biológica y desarrollo humano. Las estrategias también se traducen en una zonifi cación del área.Establecer un área de conservación im-plica cambios de uso y actividades en un territorio. Por ello, la mayor parte de los esfuerzos se van en conseguir y concretar ese cambio con la población local y todos los usuarios del área, para lograr los obje-tivos de conservación, que son de interés común y no de particulares.Para propiciar el cambio en el área, se necesita trabajar principalmente en dos aspectos:a) Promover los usos compatibles.b) Controlar o detener los usos incompa-

tibles con la conservación.Para promover los usos compatibles, se desarrollan planes de manejo de recursos naturales, los que implican el uso soste-nible de algunos recursos silvestres, o el uso del área sin consumir los recursos, con actividades como el ecoturismo. Para mi-

tigar y controlar los usos incompatibles o amenazas, se desarrollan las estrategias de protección implementando, por ejemplo, el control y la vigilancia. El proceso de planifi cación considera cam-bios en el entorno externo (otros niveles de decisión) y en el entorno interno o local al área. Los cambios externos, se originan generalmente por procesos políticos, sociales o económicos del nivel nacional, o regional, mientras que los internos pueden ser originados y resueltos por la misma gestión del área. Por eso, el plan es fl exible y dinámico, de manera que se puedan realizar mejoras y ajustes, bajo el principio del manejo adaptativo.Debe promover la intervención de los agentes locales, orientando la dirección desde el nivel central, promoviendo así la desconcentración en la toma de decisiones. Los planes maestros elaborados deben contar con mecanismos para una ade-cuada ejecución y seguimiento de las actividades propuestas. Asimismo, para no perder ni disminuir su validez, los Planes Maestros deben ser fl exibles y dinámicos.Los Planes Maestros deben incluir elemen-tos que fortalezcan la integración del ANP con su entorno socioeconómico, poniendo énfasis en los mecanismos de coordina-ción con los actores regionales y locales. También deben reducir, y eventualmente eliminar, su sesgo marcado a lo que no es esencial de la propia planifi cación.De acuerdo con el Reglamento de la Ley de ANP, se requiere que los planes maestros sean:• Participativos;• Actualizados cada 5 años;• Liderados por el jefe del ANP de

manera concertada con el Comité de Gestión;

• Y deben contar con el apoyo de go-biernos regionales, gobiernos locales, organizaciones locales e instituciones públicas y privadas vinculadas al ANP.

Los Planes Maestros deben cumplir tam-bién con las siguientes funciones:• Brindar lineamientos específi cos para

la elaboración de planes de conser-vación, manejo y recuperación de la diversidad biológica.

• Impulsar la investigación integral y multidisciplinaria de los RRNN.

• Fomentar la educación ambiental y la difusión de valores naturales del ANP.

• Desarrollar lineamientos de trabajo para el Comité de Gestión.

• Integrar la gestión del ANP a la plani-fi cación local y regional.

• Establecer mecanismos de gestión y fi nanciamiento que garanticen el cumplimiento de los objetivos.

De acuerdo con lo establecido en Re-glamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas (D.S. Nº 038-2001-AG), los Planes Maestros deben contener:• Las estrategias y políticas generales

para la gestión del ANP.• La zonifi cación del ANP.• Los objetivos estratégicos.• La organización que el ANP y las ins-

tituciones ligadas a la misma deben tener para una buena gestión.

• Lineamientos para los planes especí-fi cos.

• Lineamientos programáticos.• Marcos de cooperación, coordinación

y participación relacionadas con la ANP y sus zonas de amortiguamiento.

3. Composición de los Planes Maestros

El proceso de elaboración y actualización es continuo (fi gura Nº 1). Los Planes Maestros, el monitoreo y la evaluación anual deben producir los insumos principales para los procesos de actua-lización del Plan. Bajo esta perspectiva, los principales elementos o defi niciones a considerar en la planifi cación de ANP son:a) Objetivos, que precisan lo que se de-

sea para la conservación y desarrollo del ANP. De los objetivos se desprende lo que se debe analizar para conocer las condiciones, posibilidades y restric-ciones del ANP. Este análisis permite trazar la ruta para la planifi cación.

b) Diagnóstico, el diagnóstico permite identifi car los principales problemas y oportunidades que orientarán las pro-puestas para la toma de decisiones. Un elemento central de este diagnóstico es el estado de las amenazas al ANP.

Algunas características importantes a considerar respecto del diagnóstico son las siguientes:- El diagnóstico debe posibilitar que

el Plan Maestro tenga objetivos claros y factibles.

- El diagnóstico identifi ca las nece-sidades de información.

- El diagnóstico no depende de la cantidad de información dispo-nible, sino de un buen análisis y sistematización de la información existente enfocado a enfrentar las amenazas al ANP y aprovechar oportunidades presentes con el fi n de hacer viable su conservación.

c) Visión Estratégica y Políticas, orien-tadas por las políticas y estrategias na-cionales para las ANP (Plan Director), se construye la Visión Estratégica para el ANP y se identifi can las políticas para su gestión.



d) Estrategias y zonificación, para lograr metas concretas planteadas a partir de la construcción del escenario que la visión nos plantea. Este escena-rio resulta de los acuerdos y compro-misos asumidos con las instituciones y agentes de desarrollo de la región para cumplir los objetivos y respetar las prioridades.

e) Programas y subprogramas, se identifi can los objetivos estratégicos a nivel de los programas y objetivos específi cos a nivel de subprogramas y los indicadores de impacto correspon-dientes.

f) Gestión. Implica la realización de acciones directivas y administrativas para lograr los objetivos planteados

para el ANP. En este punto se deben identifi car las inversiones necesarias para la implementación del Plan.

g) Monitoreo y Evaluación (M y E). El monitoreo es la revisión continua y permanente de la ejecución de activi-dades de acuerdo con los objetivos y líneas básicas planifi cadas. Este proce-so permite tomar medidas correctivas cuando la situación analizada discrepa con los objetivos y propuestas. La evaluación es un proceso periódico, que lleva a determinar la efi cacia, sostenibilidad e impacto de las ac-ciones ejecutadas en relación con los objetivos de la planifi cación del ANP y sus respectivas propuestas, partiendo de un escenario inicial (punto cero).

Figura 1. Proceso de Planifi cación de los Planes Maestros

Fuente: Sernanp1

A efectos de la implementación de las normas y guías de procedimientos, es importante determinar el tipo de ANP que se va a intervenir.1

a) ANP con Plan Maestro Si el Plan Maestro del ANP es vigente

respecto del tiempo legal de aplica-ción como respecto de la realidad del área, nos encontramos en el ciclo monitoreo - evaluación - ajuste.

En el caso de que el Plan Maestro re-quiera ser actualizado, se plantea una revisión general del Plan en aplicación. En ambos casos se debe determinar el Nivel del Plan según la evaluación por parte del jefe del ANP (Niveles 2 o 3 son los más probables).

1 Resolución de Intendencia Nº 029-2005-INRENA, Guía para la elaboración de Planes Maestros, 26 de julio de 2005, (http://www.legislacionanp.org.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=664&Itemid=65)

En principio, si ya existen Planes Maes-tros, solo deben ser actualizados, deben revisarse las propuestas, planteadas en el Plan anterior o modifi carlas según sea el caso (Nivel 2 o Nivel 3).

b) ANP sin Plan Maestro Si bien en ambos casos se pregunta

sobre el grado de complejidad que tendrá el proceso, para el caso de ANP recién creadas o que por la evolución o características de su gestión no ha habido mayor desarrollo en su planifi -cación es muy probable que tengamos dos posibles alternativas:

Nivel 1: cuando no existen planes maestros ni existe mayor presencia de la administración de ANP en el área.

Nivel 2: en algunas ANP sin tener planes maestros, existe experiencia acumulada e información mínima

necesaria para elaborar un Plan a esa escala.

El Plan puede centrarse en propuestas y aspectos específi cos de manejo, se puede lograr una mayor participación de los agentes de desarrollo regional y validar las propuestas, planteadas en el Plan.Para el caso de que el ANP tenga categoría defi nitiva, el proceso de elaboración del Plan Maestro debe tomar como base a los objetivos de conservación establecidos en el momento de su creación. Cuando se trate de una Zona Reservada, se requiere un Plan Maestro que le permita funcionar hasta que se declare una categoría defi niti-va. El plan tiene, entre sus principales obje-tivos, la categorización defi nitiva del área.El producto de esta fase es formalización de la decisión de dar inicio al proceso de ela-boración o actualización del Plan Maestro.De acuerdo al Plan Director2, en la medi-da que la sostenibilidad que se pretende mantener en las ANP, debe trascender el ámbito de las mismas hacia todo el terri-torio, por ello es clave que en un proceso de generación de la nueva norma del or-denamiento territorial sean consideradas tanto las ANP, como sus Planes Maestros como un instrumento de planifi cación que coadyuve a ordenar los elementos y acti-vidades en un espacio geográfi co mayor, como expresión y proyección espacial de las políticas y objetivos de desarrollo soste-nible en lo ambiental, social y económico.Asimismo, la Estrategia Nacional de la Diversidad Biológica del Perú3 señala que el ordenamiento territorial “tiene por objeto establecer las condiciones de uso y ocupación del territorio y de sus componentes de manera que se realice de acuerdo con las características ecológicas, económicas, culturales y sociales de estos espacios, teniendo en cuenta la fragilidad, vulnerabilidad y endemismo de los ecosis-temas y las especies, así como la erosión genética, con el fi n de obtener el máximo aprovechamiento sin comprometer su calidad y sostenibilidad”. Por lo tanto, las ANP y sus Zonas de Amortiguamiento (ZA), así como sus propios procesos de planifi cación, deben estar integradas con los procesos de or-denamiento territorial por iniciarse. Los instrumentos que hacen explícito el or-denamiento territorial deberán incorporar a las ANP y sus ZA y, progresivamente, subsimirse en este nuevo instrumento de gestión territorial, lo cual exploraremos con mayor detenimiento en la Parte II de este artículo.

2 Decreto Supremo Nº 016-2009-MINAM, http://www.legisla-cionanp.org.pe/images/documentospdf/NormasGeneralesSo-breANP/Plan_Director.pdf

3 Estrategia Nacional sobre Diversidad Biológica, D. S. N° 102-2001-PCM, http://www.minag.gob.pe/portal/download/pdf/sectoragrario/recursos_naturales/ENDB.pdf

Continuará en la siguiente edición...

A

B

C

A

B

C

A

B

C

2 a 5 años5 años 5 años

Actualización

Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3

Políticas Sistema Información Diagnóstico Amenazas

Políticas Estrategias de conservación Zonifi cación

Programas Objetivos estratégicos inversiones

M y E M y E M y E

AjusteAjuste

Ajuste

Información gene-ral. Pocos estudios, tarea principal con-solidar presencia de la administración del ANP. Zonificación preliminar modelo de Gestión

Corrección de esce-narios. Mejora de la información y proce-sos de participación de mayor escala. Se consolida el Comité de Gestión

Corrección de esce-narios. Mejora de la información. Partici-pación decisiva del Comité de Gestión

Cont

enid

o de

l Pla

n

Cont

enid

o de

l Pla

n

Actualización Actualización

Nivel 1: Menos com-

plejidad

Nivel 2: Mayor complejidad en la elaboración

Nivel 3: A partir de este nivel los costos de elabora-ción del Plan disminuyen

Cada

blo

que

tiene

pro

cedi

-m

ient

os d

e ac

tual

izaci

ón

y gestión ambiental - aempresarial.comaempresarial.com/servicios/revista/41_56... · ral, los...

Documents