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Número 6

- Universidad Central -Departamento de Economía

Noviembre de 2008

ISSN 1794-6352

Boletín Estudiantil deAnálisis Socioeconómico

estudiantilesvisiones

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Publicación del Observatorio de Política SocialFacultad de Ciencias Administrativas, Económicas y Contables

Departamento de EconomíaUniversidad Central

Índice General

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Consejo Superior Jaime Arias Ramírez (Presidente)

Fernando Sánchez TorresRafael Santos Calderón

Jaime Posada DíazJuan Manuel Chaparro

(Representante de los docentes)Diego Alejandro Garzón

(Representante estudiantil)

RectorGuillermo Páramo Rocha

Vicerrector AcadémicoPablo Leyva Franco

Vicerrector Administrativoy Financiero

Nelson Gnecco Iglesias

Secretario GeneralFabio Raúl Trompa

DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

Directora (e)Lucía del Pilar Bohórquez

Director del Observatorio de PolíticaSocial y Coordinador de la Publicación

Julián F. Bautista R.

Consejo EditorialJulián F. Bautista R.

Ricardo Güell CamachoJairo Santander

Lucia del Pilar BohórquezArturo Cancino

Hernán EnríquezMagda RiveraDiego Pulido

DEPARTAMENTO DE

COMUNICACIÓN Y PUBLICACIONES

(Concepto, diseño e impresión) Directora Editorial

Edna Rocío Rivera P.Corrección de estilo

Pedro María Mejía VillaRicardo Gómez R.

Diseño y diagramaciónAna María Cabezas Matta

Número 6Noviembre de 2008

ISSN 1794-6352

Boletín Estudiantil deAnálisis Socioeconómico

visionesestudiantiles

Editorial

Profesor Julián F. Bautista R.

4

¿Es la educación un mecanismo eficiente para mejorar lascondiciones de vida de la población vulnerable?

Susana Katherine Chacón Espejo

7

Análisis de la política pública en salud y la importancia de lamedicina tradicional en el departamento del Chocó. Limitaciones

a partir del régimen subsidiado

Mónica Ríos García

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América latina: Una lección de historia

José Ignacio Martínez Bustos

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Editorial

E l tema de la movilidad social es muy recurrente en el análisis delas políticas públicas, sobre todo según la consideración de que uno

de los objetivos clave de éstas es generar mejores condiciones de calidadde vida y bienestar en poblaciones que carecen de ellas. Es a partir deesta concepción como los estudios temáticos buscan dar evidencias quepermitan comprender no solo la construcción de la política y suimplementación, sino también los impactos, ya no sobre los objetivos ymetas de la política, sino en la capacidad de poder mover a las poblacio-nes hacia situaciones de bienestar sostenidas en el largo plazo; es decir,evitar la vulnerabilidad frente a fenómenos como la pobreza o la exclusión.

Abordar la problemática de ciertos sectores y regiones permite reco-pilar información para aplicar las definiciones teóricas que, en conjuntocon las condiciones diagnósticas y los datos de dicha problemática, ayu-den a construir marcos analíticos para ampliar las discusiones sobre laspolíticas más relevantes para afrontar estas situaciones.

El tema de la movilidad surge de una serie de condiciones históricas,fundamentalmente de la pregunta sobre la superación de ciertas circuns-tancias de forma intergeneracional; es decir, si los hijos superan las posi-ciones económicas, sociales o políticas de los padres o, de otra manera,si los individuos pueden ejercer otras actividades en su propio estatus. Aestas diferentes formas de movilidad se les denomina horizontal o verti-cal, según sea el caso.

Uno de los sectores, por excelencia, que promueve la movilidad es laeducación y su impacto en la capacidad de ejercer titularidades que,según Amartya Sen, son entendidas éstas como la capacidad de adquirirbienes o servicios a partir de unas dotaciones iniciales de cada persona,que por su ejercicio le permite acceder a ellos de manera legal y legítima.

Esas dotaciones tienen que ver con los diferentes entornos en loscuales las personas se desarrollan, por ejemplo el familiar, el grupo socialdirecto y extendido, la cantidad de redes con las que permanece en con-tacto y su capacidad para interactuar en los procesos de intercambio delmercado, así como condiciones relacionadas con su estado de nutricióny su capacidad de comunicarse y de relacionarse con la vida comunitaria.De esto dependería que un individuo tuviese un alto o bajo ejercicio de

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titularidades y así también posibilidades de lograr una movilidad socialefectiva.

El uso y disfrute de bienes y servicios que promueven el bienestar apartir de las políticas públicas se convierten en una fuente importantepara reconocer el accionar institucional del gobierno, ya no solo obser-vando el impacto de dichas políticas, sino en los procesos que llevan a suconstrucción, indagando, de manera analítica, las concepciones y los ac-tores que tienen una injerencia en las decisiones y en las acciones, entodo caso pensadas para el alcance de un desarrollo social sostenido,desde la perspectiva de una distribución equitativa de recursos y riqueza,todo ello enmarcado en una sociedad tan compleja y tan expuesta a ladesigualdad y pobreza como la nuestra.

Este tipo de aproximaciones teóricas encauza los lineamientos de in-vestigación desarrollados por el Observatorio de Política Social, adscri-to al Departamento de Economía de la Universidad Central.

De esta manera, los documentos que presentamos en este número denuestro boletín Visiones Estudiantiles pretenden abordar el tema de lasalud y la educación como sectores clave en el desarrollo de políticaspúblicas y que son responsables de atacar las condiciones de vulnerabili-dad y exclusión de amplios grupos sociales que, debido a sus bajas dota-ciones y titularidades, afrontan limitaciones para el goce y disfrute de unavida digna y reconocida.

Así, el primero de los ensayos parte de la pregunta: ¿es la educaciónun mecanismo eficiente para superar la vulnerabilidad social?, y sobreello analiza una serie de evidencias para introducir la discusión. El se-gundo ensayo presenta un análisis del sector de la salud y apela al casoparticular de la medicina tradicional ejercida en el departamento del Chocó,estableciendo su importancia en el diseño de la política pública. Eltercer ensayo, recogiendo el espíritu y perfil de formación en la Carrerade Economía de la Universidad Central, presenta una serie de reflexio-nes sobre los procesos históricos que explican las condiciones y obstácu-los que se han tenido en la región para lograr un desarrollo y crecimientoautónomos y endógenos, todo esto como aportes para la discusión sobrelas identidades y compromisos que deberían pensarse para reconocerseen los valores y las herencias que nos hacen latinoamericanos.

Esta publicación surge desde la estrategia de la investigación formativa,como hemos reiterado en los anteriores boletines, y representa el nivel deformación que se imparte en el Departamento de Economía además con-tinúa aportando productos de indagación que fortalecen los espacios de

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discusión académica. Como siempre, agradecemos los aportes, las ges-tiones y sugerencias de los profesores de la Carrera de Economía, de laFacultad de Ciencias Administrativas, Económicas y Contables y delDepartamento de Comunicación y Publicaciones, quienes con su apoyohacen posible esta publicación. Mil gracias a todos.

JULIÁN F. BAUTISTA R.DIRECTOR DEL OBSERVATORIO DE POLÍTICA SOCIAL

COORDINADOR DE PUBLICACIONES

DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

UNIVERSIDAD CENTRAL

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¿Es la educación un mecanismoeficiente para mejorar lascondiciones de vida de la

población vulnerable?

Susana Katherine Chacón EspejoEstudiante de la Carrera de Economía

La pobreza en los países de AméricaLatina se ha convertido en uno de los pro-blemas más graves y más importantes para laacción del gobierno central, ONG, organis-mos internacionales, etc. Las políticas y losplanes de desarrollo de cada país se han cen-trado en el diseño de mecanismos y estrate-gias para combatir esta problemáticasocioeconómica y así, simultáneamente,generar procesos de desarrollo que permitanun mayor bienestar del país.

El caso colombiano, de acuerdo con ladeclaración del secretario de la Cepal, José

Antonio Ocampo, resulta dramático: «Nin-gún otro país del hemisferio alcanza las tasasde desocupación que se presentan en Colom-bia» (Tulcán, 2007). Las altas tasas de des-empleo, pobreza e índice de Gini evidencianuna realidad que no es ajena al pensamientocomún de la población; el país realmente tie-ne graves deficiencias económicas y la socie-dad sufre las consecuencias.

Cuadro 1Índices Colombia 1995-2000

Fuente: LIBARDO SARMIENTO ANZOLA, Exclusión, conflicto y desarrollo societal, Bogotá, Ed. Desde Abajo y ‘Datos dedesplazamiento forzado’ en Codees Informa N.° 26, nov. de 1999, p. 3.

Desplazadosinternos por año

CrecimientoPIB (%)

Índice deconcentración Gini

PobrezaNBI (%)

1995

AñoTasa de

desempleo (%)Pobreza por

ingresos

5,4 8,7 0,569 55 n.d. 89.000

1996 2 11,9 0,544 53,8 n.d. 181.000

1997 3,2 12,1 0,55 54,2 26,9 257.000

1998 0,57 15,7 0,563 55,7 26,3 308.000

1999 -4,2 22 0,556 60,1 26,1 225.000

2000 1,56 0,556

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De manera general, se puede señalar queel país paulatinamente ha incrementado elnúmero de desempleados, aun cuando el PIB,antes de la crisis de 1999, había venido cre-ciendo. De manera similar a la tasa de des-empleo, la línea de pobreza presenta uncomportamiento creciente a través del tiempoy el número de desplazados hacia el interiordel país ha crecido considerablemente debi-do al conflicto interno colombiano. El índicede Gini confirma que Colombia es uno delos países con mayores índices de desigual-dad en la distribución del ingreso en Améri-ca Latina, situación que agrava y alimentalas inconformidades sociales.

La búsqueda de mecanismos para lograrreducir los niveles de pobreza y desigualdaden todo el mundo «especialmente, para nues-tro estudio, en América Latina» ha sido con-tinua y exhaustiva; sin embargo, sucumplimiento ha quedado reducido a lasbuenas intenciones de los actores inmersosen la problemática. Pero, si se han hecho es-fuerzos económicos en el mundo para dismi-nuir o, utópicamente, acabar con los nivelesde pobreza, ¿por qué cada vez hay mayornúmero de personas pobres? ¿Es un círculovicioso? ¿Cuál podría ser la mejor forma decerrar estas brechas? ¿El Estado debe inter-venir? ¿Cómo un país pobre podría mejorarsu condición económica? Y en este contextose desarrolla el objeto de estudio del presentedocumento; su objetivo general es indagar sila pobreza está relacionada con el estado debaja escolaridad en los sectores más pobres omarginales de la sociedad y cómo la accióndel Estado puede romper con este esquema.

Caso colombiano 1991-2005

El cálculo del número de personas pobreses bastante complejo debido a que las medi-ciones son sujeto de discusión y hay profun-dos desacuerdos respecto a la mecánica y lossupuestos incorporados. Frente a los datosproporcionados, aquellos denominados comopublicaciones oficiales (para este caso, porel equipo de expertos ‘Misión de la pobreza’)y los entendidos como información aportadapor organizaciones independientes a las ra-mas del Gobierno (el Centro de In-vestigaciones para el Desarrollo CID), seencuentran dos tendencias: la primera, deacuerdo con el primer tipo de datos, es con-siderada optimista porque evidencia una dis-minución considerable del número de pobresa lo largo del tiempo, y la segunda corres-ponde al segundo grupo mencionado, lamenos optimista, debido a que sus cálculosmuestran que el número de pobres en el países mayor al registro señalado por los datosoficiales.

Sin embargo, según lo planteado porRicardo Bonilla (González, 2006), «cual-quiera que sea el caso, en Colombia hay en-tre 22,5 millones de pobres, versión Misiónde la pobreza, y 29 millones, versión CID;es decir que, en el mejor de los casos, aproxi-madamente la mitad de la población colom-biana es calificada como pobre». El siguientecuadro, proporcionado por el Departamen-to Administrativo Nacional de Estadística(DANE), muestra las líneas de indigencia yde pobreza para el país desde 1991 hasta elaño 2005:

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Cuadro 2Líneas de indigencia y pobreza

ENH y ECH, septiembre de 1991 a 2005 (canasta novísima)

Fuente: DA

NE

, EN

H y E

CH

, mes de septiem

bre. Cálculos D

NP

/Merpd y

OC

SE-C

ID-U

N.

1991

Año yzona

Total

Línea de indigencia

Cabecera Resto Total

Línea de pobreza

Cabecera Resto

18,7 13,6 30 52,5 46,6 65,8

1992 20,9 15,2 33,5 52,9 46,8 66,5

1993 17,7 11,3 31,2 50 42,2 66,5

1994 17,6 11,7 30,3 49,9 42,6 65,4

1995 15,5 10,9 26,6 49,5 43 65,1

1996 17,2 10,6 33 50,9 42,9 70

1997 18,5 11,2 36,5 52,7 44,2 73,8

1998 20,8 13,3 40,1 55,3 47,4 75,4

1999 25,4 18,3 48,6 57,5 49,4 78,1

2000 19 13,5 33,2 55 48,2 72,8

2001 18,7 13,4 32,6 55,2 49,4 70,5

2002 20,7 15,5 34,9 57 50,2 75,1

2003 15,8 12,6 24,8 50,7 46,3 62,9

2004 17,4 13,7 27,6 52,7 47,3 67,5

2005 14,7 10,2 27,5 49,2 42,3 68,2

Ahora, si se quiere analizar cómo está elpaís en materia educativa, debe empezarsediciendo que ha habido avances significati-vos en cobertura en el nivel básico (primerosnueve años de escolaridad) durante los últi-mos diez años, al alcanzar en algunas grandesciudades como Bogotá tasas de cobertura del90%; no obstante, todavía existen desigual-dades regionales considerables. Pese a que sehan dado logros destacables en la educacióndel país, subsisten todavía importantes pro-blemas en esta asistencia social (Campo,2006), tales como los siguientes:

A)Bajo nivel de educación y calificación la-boral en el conjunto de la Población Eco-nómicamente Activa (PEA), con efectosnegativos sobre las posibilidades de desa-rrollo económico.

B) Alta polarización social y regional en el país:grandes diferencias (desigualdades) socia-les y regionales en las oportunidades decompletar la educación secundaria: altaconcentración de oportunidades en las tresprincipales ciudades y en estratos altos ypocas oportunidades en ciudades pequeñase intermedias y para estratos socioeco-nómicos bajos.En este sentido, es claro que existen in-

suficiencias en las políticas públicas enmar-cadas en el plano de la pobreza y la educación,pues, como se infiere a partir de las estadísti-cas que describen la situación del país, Co-lombia todavía está muy lejos de lograr losobjetivos del milenio y mucho menos de pa-sar a un siguiente nivel de desarrollo. Aho-ra, ¿será que existe una relación entre los

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índices de pobreza y la tasa de escolaridad?¿En algún sentido están involucradas la unacon la otra? ¿Cómo puede atacarse el pro-blema de la pobreza atacando a su vez el pro-blema educativo del país? Frente a esto,Miguel Bazdresch afirma: «La relación en-tre la educación y la pobreza es una relaciónconstruida. No es obvia o natural; no obs-tante, una idea muy difundida es que laeducación es una de las formas privilegiadas deevitar y/o salir de la pobreza» (Parada, 2007).

Pobreza y educación: ¿Relaciónasociativa o excluyente?

«El lento crecimiento de la educaciónpromedio de la población más pobre durante

largos períodos, permite esperar una escasamovilidad intergeneracional en la transmi-sión de capital educativo, elemento funda-

mental, de la estructura social de Colombia.Con la evidencia empírica disponible en las

Encuestas de Hogares y de Calidad de Vidase puede medir la probabilidad que tienen losdiferentes grupos de ingreso para ascender y

descender en la escala social. Esta probabili-dad de moverse, como aproximación de lasoportunidades de ascenso social a través de

la educación, es una medida alternativa a lamedición de qué tan equitativa y abierta es

una sociedad».(Informe de Desarrollo Humano para

Colombia, 1999)Un país caracterizado por desigualdad,

inequidad, falta de oportunidades, desempleo,pobreza, etc. lleva a que las personas conmenores ingresos tengan que vivir únicamenteo en función de conseguir la alimentacióndiaria. Frente a la necesidad de sobrevivir yviéndose impedido de superar los niveles depobreza, las familias deben hacer una elec-

ción: «mayor bienestar» a costa de que sushijos renuncien a educarse o menores ingresospara subsistir, por el aumento de sus costos,con el fin de que sus hijos estudien. Si bienes una difícil decisión que implica costos deoportunidad muy altos, el camino que decidetomar la mayoría de las familias pobres resul-ta ser el más «razonable» y «beneficioso» paraellos: sus hijos deben incorporarse lo máspronto posible a la fuerza laboral para contri-buir al mantenimiento del hogar.

La situación en la que se desenvuelvenestas familias conduce, indirecta o directa-mente, a que los niños y jóvenes abandonenfácil y tempranamente sus estudios paracomenzar a generar nuevos ingresos al hogar;sin embargo, el efecto no para ahí, pues siestos niños o jóvenes renunciaron a estudiarse espera que, dado que no tienen una capa-citación adecuada durante su vida adulta, sedediquen a realizar tareas de poca producti-vidad con una mínima remuneración salarialy que reproduzcan el esquema de incorpora-ción temprana de sus hijos al trabajo del cualellos formaron parte durante su infancia. Éstaes la forma más común para que se perpetúela pobreza de una generación a otra, fenómenoconocido como ‘transmisión intergeneracional’.

Siguiendo el argumento anterior, Balta-zar, Astudillo y Malaver señalan: «La trans-misión intergeneracional del capital humanoes la dependencia entre la educación de loshijos y la de sus padres. Es decir, que el nivelde educación de los adultos de hoy está afec-tado por los niveles de escolaridad de suspadres; cuando los niños de hoy se convier-tan en padres, la educación de sus hijos tam-bién dependerá de la suya, y así sucesivamentede generación en generación» (Baltazar,Astudillo y Malaver, 2003, p. 121).

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Ingreso de la familia

Generación de los padres

Educación de los padresHabilidades de los padres

Inversiones domésticasen cantidad y calidad

de bienes

Herencia Habilidad

Nivel de educaciónmáximo de los

hijos

Inversiones en posgrado

Generación de los hijos

Ingreso delos hijos

Figura 1. Educación e inversión de los padres en los hijos(adaptada de Haveman y Wolfe).

Figura 1Educación e inversión de los padres en los hijos

Fuente: Econom

ía y Desarrollo, U

niversidad Autónom

a deC

olombia, 2003.

Siguiendo este estudio (Baltazar, Astu-dillo y Malaver, 2003), se puede afirmar queel concepto de transmisión entre generacio-nes parte de un concepto más amplio: la mo-vilidad social. Este último se define como elmovimiento (ascendente o descendente) deindividuos, familias y grupos de una posiciónsocial a otra. Es básicamente este conceptoel que nos va a vincular la acción de políticacon el tema abordado en esta investigación.

Una de las consecuencias, y tal vez la másimportante, de esta transmisión interge-neracional es la conocida trampa de pobreza,que se constituye en una de las principaleslimitaciones para el desarrollo sobre bases fir-mes y la garantía del principio de equidadentre las personas. Este fenómeno de pro-fundas raíces se manifiesta en las asimetríasen la acumulación de activos, en la falta deacceso a los bienes y servicios y en la frágilinserción de la población en el sistema pro-ductivo (Rosaura Arrieta Flórez, 2004, 4).

Más allá de considerar la pobreza comoel impedimento para acceder a ciertos bienes

materiales, ésta debe ser considerada comouna limitación a las posibilidades de desarro-llo de capacidades humanas básicas. La grandificultad de estar en estas condiciones devida, además de sólo vivir en función de lasubsistencia, es que, a pesar de que muchasfamilias se esfuerzan para mejorar su estatusy así salir de la pobreza, no siempre se obtie-nen resultados. Un factor crítico que man-tiene y hace persistir la condición de pobrezaes que estos hogares no cuentan con los me-dios, la acumulación mínima de activos y lasoportunidades de hacer más productivo suesfuerzo.

De este modo, la misma dinámica de lapobreza toma forma de círculo vicioso o unatrampa de pobreza que obstaculizasustancialmente el desarrollo de aquellos in-dividuos que la sufren. La situación se agra-va cuando, además de la deficiencia en losniveles de ingresos y consecuentemente en lacapacidad adquisitiva, los niños de estas fa-milias nacen con enfermedades o tienen defi-ciencias nutricionales que disminuyen sus

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Baja acumulaciónde activos

Falta de oportunidadesde empleo

Padres Hijos

Alta fecundidad ymortalidad

Falta de acceso aservicios básicos

Baja productividadBajos ingresos

Baja calidad de vida

Baja calidad de laescolaridad

Desnutrición Salud precaria

capacidades para un desarrollo normal, lo cuallos deja en desventaja con relación a otros

niños que nacen en condiciones de vida másfavorables. Ver figura 2.

Figura 2Trampa de pobreza y vulnerabilidad

(adaptado de Progresa)

Fuente: Econom

ía y Desarrollo, U

niversidad Autónom

a deC

olombia, 2003.

Son muchos los estudios que se han reali-zado con el fin de mostrar y comprobar que,estadísticamente hablando, existe una relaciónentre la pobreza de una familia y el nivel edu-cativo de sus integrantes, pues, tal como seseñaló anteriormente, no sólo es concernien-te a la sustitución de estudio por trabajo porparte de los niños o jóvenes del hogar, sinotambién a la educación recibida por sus pa-dres y hasta sus abuelos, dado el concepto detransmisión intergeneracional.

De otro lado, un estudio llevado a cabopor las investigadoras de la Facultad de Eco-nomía y Desarrollo de la UniversidadPontificia Bolivariana Seccional de Monte-ría corroboró la hipótesis planteada en la cuallos bajos niveles educativos determinan engran parte el nivel ocupacional de los

individuos: «Los bajos niveles educativos lespermiten a los individuos insertarse al merca-do laboral dentro de actividades de baja pro-ductividad en la economía informal, por lotanto el nivel de ingresos esperado es bajo;situación que se demuestra debido a que el39% de las familias de la comunidad percibeningresos que oscilan entre $100.000 y$200.000 mensuales» (Arrieta, García yDoria, 2004, 14).

Asimismo, se ratifica esta condición pormedio de estimaciones econométricas, condeducciones muy parecidas a las anteriores:«Los resultados obtenidos en las ciudades deBogotá, Cali, Medellín, Barranquilla,Bucaramanga, Manizales y Pasto muestranque el 30% más pobre de la población tieneun alto grado inmovilidad o herencia social.

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En este grupo hay una alta probabilidad deno cambiar el nivel de educación […] existealta probabilidad de repetir los bajos niveleseducativos del padre […] Hay un círculovicioso intergeneracional, en el que lascondiciones de pobreza se transmiten depadres a hijos, con pocas probabilidades deescapar de la ‘trampa de la pobreza’. El índicede movilidad en las ciudades de Colombiaconfirma la reproducción de los pobres enlos niveles socioeconómicos más bajos, y dacuenta de cómo la pobreza se va transformandoen un componente estructural del ciclo de laherencia social que es muy difícil de romper»(Baltazar, Astudillo y Malaver, 2003).

De acuerdo con la anterior conclusión, laOrganización de las Naciones Unidas tambiénllega a un importante resultado: «La educa-ción brinda opciones a los seres humanos en

cuanto al tipo de vida que desean llevar; lespermite, asimismo, expresarse con confianza ensus relaciones personales, en la comunidad y enel trabajo. Sin embargo, hay más de 115 millo-nes de niños en edad de asistir a la escuela pri-maria que, al no poder acudir a ella, se venprivados de ejercer este derecho humano. Ensu mayoría, se trata de niños procedentes de ho-gares pobres, cuyas madres con frecuencia tam-poco han recibido educación formal» (InformeObjetivos del Milenio, 2005, 10).

Para sustentar todos los estudios anterior-mente referenciados, Luis Jorge Garay yAdriana Rodríguez llegan a cifras que expli-can la tasa de escolarización por nivel educa-tivo en las regiones en desarrollo en AméricaLatina y las causas más importantes para ladeserción escolar de la población entre 5 y17 años en Colombia.

Cuadro 3Tasa de escolarización por nivel educativo 2000-2001 en Latinoamérica

(Totales nacionales)

Fuente: Unesco, 2004 (sitio w

eb).

77 41 103 89 85 75Chile

60 60 120 100 97 79Argentina

País Preprimaria

Bruta Neta

Primaria

Bruta Neta

Secundaria

Bruta Neta

61 48 151 95 105 69Brasil

46 36 115 95 80 67Bolivia

37 33 112 89 70 57Colombia

70 58 116 99 58 48Ecuador

29 26 ... ... ... ...Paraguay

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Cuadro 4Razones de inasistencia escolar de la población entre 5 y 17 años, 1997 y 2003, en Colombia

(Total nacional, cabecera y resto)

45,7% 44,6% 40,0% 44,2% 42,2% 44,4%Razones

económicas*

Motivos Cabecera

1997 2003

Resto

1997 2003

Nacional

1997 2003

9,6% 4,6% 14,5% 7,8% 12,7% 6,2%Deficiencia del

sistema**

18,1% 19,1% 20,8% 22,8% 19,8% 20,8%No leinteresa

3,0% 6,6% 7,4% 10,1% 5,7% 8,2%Fuera de edad

3,2% 0,9% 2,5% 0,7% 2,7% 0,8%Falta de tiempo

0,5% 3,3% 2,7% 4,2% 1,9% 3,7%Responsabilidades

2,4% 2,7 1,1% 2,5% 1,6% 2,6%Tuvo que

abandonar

5,5% 6,8% 4,0% 3,0% 4,6% 5,0%Situaciones

inevitables (salud)

12% 11,4% 7,0% 4,7% 8,8% 8,4%Inseguridad y

otros

Fuente:Contraloría 2004 con base en D

AN

E-E

NC

V 1997 y E

CH

, IItrim

. 2003.

*Falta de dinero, necesidad de trabajar.**Falta de cupos, inexistencia de establecimientos.

El estudio llevado a cabo por Garay yRodríguez evidencia que en las economíassubdesarrolladas de Latinoamérica prevale-cen bajas tasas de escolaridad y que, espe-cialmente, para el caso colombiano, la causaprincipal para los niños entre 5 y 17 años deedad es de tipo económico, es decir, deben atemprana edad empezar a trabajar y así con-seguir dinero para el sostenimiento de sushogares.

Estos aportes nos traen una importanteconclusión: existe una relación asociativa en-tre nivel de escolaridad y pobreza, de lo cual sepuede inferir que la política pública puede en-trar a corregir este desajuste dada la relaciónglobal-sectorial, es decir, dado que cada sec-tor de la sociedad se reproduce transformán-dose y modificando sus relaciones con otrossectores, se pueden producir desajustes entre

ellos, razón por la cual la política públicaaparece como el proceso de mediación so-cial capaz de corregir los conflictos entredichos sectores o aun entre un sector y lasociedad global (Pierre Müller, 2006).

En este sentido, un informe elaboradopor Felipe Barrera y Camilo Domínguez(Domínguez, 2006) señala que diversos es-tudios han mostrado que la educación es undeterminante fundamental de la pobreza.Existen básicamente cuatro razones. En pri-mer lugar, la educación, como cualquier otrainversión, da retornos que son crecientes conel monto de la inversión. Segundo, la edu-cación permite procesos productivos con ma-yor nivel de complejidad y valor agregado.Tercero, el crecimiento de un país dependede la inversión en capital humano. En efec-to, un mayor nivel de educación implica ma-

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yor crecimiento y, por consiguiente, menorpobreza en general. Finalmente, la educaciónes un mecanismo concreto para disminuir lainequidad de una sociedad por cuanto, al dis-tribuir de forma más equitativa la educación,variables como pobreza van a ser afectadas enun futuro y, por consiguiente, la sociedad va aobservar una mejor distribución de ingresos.

Ahora, ¿cómo debería el Estado abordareste problema? ¿Cuáles políticas podríanampliar la cobertura educativa en el país? Deacuerdo con Pritchett (Pritchett, 2004) y laOrganización de las Naciones Unidas (In-forme Objetivos del Milenio, 2005), prin-cipalmente en los siguientes sentidos:

• Expansión de la oferta física y la amplia-ción de la inversión en insumos (por ejem-plo, infraestructura).

• Accesibilidad o disponibilidad: existen-cia de instituciones y programas.

• Mejorar calidad mediante programas ymétodos aceptables, pertinentes y adecua-dos culturalmente.

• Incrementos en ingresos de los hogaresmediante políticas de empleo consolidadasy aumentos en los retornos de educación.

• Accesibilidad: la no discriminación, ac-ceso material por razones geográficas ytecnológicas y al alcance económico detodos y todas.

• Adaptabilidad: flexibilidad para adaptar-se a condiciones sociales y culturalescambiantes.

De igual forma, por la movilidad social yla transmisión de la pobreza y desigualdadobservadas en el estudio realizado por inves-tigadores de Economía y Desarrollo de laUniversidad Autónoma de Colombia(Baltazar, Astudillo y Malaver, 2003) se

sugiere resaltar algunas recomendaciones depolítica que van a ser importantes para el aná-lisis posterior de política pública:

A)Las políticas y programas sociales foca-lizados para población pobre deben tomaren cuenta la transmisión intergeneracionalde la pobreza y de la desigualdad. El im-pacto social de las políticas sociales debeapuntar estratégicamente a ‘romper’ elcírculo vicioso de la pobreza.

B) Las estrategias para ayudar a romper latrampa de la pobreza pueden ser los pro-gramas de protección social; por ejemplo:subsidios condicionados a nutrición y edu-cación para familias pobres, priorizar lacobertura de la educación en los niñospobres y mejorar la calidad de laeducación.

C) El entorno familiar y la existencia o node redes sociales, regionales y locales sonfactores asociados con la reproducción dela trampa de la pobreza. Los hijos de lasfamilias pobres padecen la presión e in-fluencia del nivel educativo de la familia ydel entorno social. Por otro lado, la pro-visión de servicios educativos por partedel Estado (escuelas y colegios públicos)no logra atender plenamente a dicha po-blación pobre y la calidad educativa ofre-cida en las regiones con población pobreno es la adecuada.

D)El clima educacional de la familia y de lacomunidad debe ser tomado en cuenta enel diseño de programas de lucha contra lapobreza. Estos programas han de ser per-manentes, porque el proceso de lamovilidad social hacia el progresosocioeconómico requiere un período demediano y largo plazo, hasta de dos gene-raciones.

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Éstas son las contribuciones que teóricose investigadores han hecho con relación altema; por tanto, el análisis de política que serealizará en la última parte de este documen-to contendrá los aportes aquí señalados. Acontinuación, se hará una breve descripcióndel marco institucional educativo planteadopor el gobierno del presidente Álvaro UribeVélez para su período 2002-2006,enmarcado en el Plan Nacional de Desa-rrollo, denominado la ‘RevoluciónEducativa’.

Revolución educativa

«El país necesita una RevoluciónEducativa provista de participación

comunitaria, que avance hacia la coberturauniversal, la buena calidad, con acceso

democrático. Una educación crítica,científica, ética, tolerante con la diversidad y

comprometida con el medio ambiente».

(Plan Nacional de Desarrollo,2002-2006).

‘Revolución Educativa’ es la bandera delgobierno del presidente Álvaro Uribe Vélezen educación. Sus metas incluyen cincotemas:

1. Cobertura

En este sentido, se abordan los dos tiposde educación del país: la educación básica yla educación superior. Con relación a la pri-mera, las propuestas hechas por el Plan deDesarrollo Nacional son el fortalecimientode la educación pública y la oferta educativacomunitaria, la reubicación y nacionalizacióndel magisterio oficial con equidad, estableci-miento de subsidios para los colegios priva-dos que abran sus puertas a estudiantes de

los estratos pobres de la población, continua-ción del sistema semipresencial, cambio delservicio militar obligatorio por el serviciodocente obligatorio, incremento de los pro-gramas para formación de niños especialmentecapaces o con habilidades especiales, garan-tizar la alimentación (almuerzo y refrigerio)a los estudiantes más pobres de las institucio-nes educativas y ONG, entre otras.

Las propuestas para la educación supe-rior, por otro lado, son ampliación del crédi-to universitario, fusión de universidadespúblicas (todo con el fin de ahorrar costosadministrativos), formación masiva de tuto-res que atiendan los diversos programas deuniversidad a distancia por internet y conti-nuidad de los programas de infraestructuratecnológica y de comunicaciones.

2. Calidad

El Plan Nacional de Desarrollo en estadimensión se propone crear la Cátedra Trans-parencia, que se inicia con el compromiso delos padres de enseñar transparencia en el ho-gar y continuarla en la educación básica. Senecesita derrotar la corrupción y formaréticamente a los niños y jóvenes con el fin deponer el país en una senda de mejoramientopermanente con énfasis en la educación. Paraesto, se deben desarrollar cuatro accionesprincipales para mejorar la calidad: capacita-ción de profesores, conectividad, evaluaciónpermanente de profesores, alumnos y plante-les, y controles.

3. Pertinencia laboral

De acuerdo con lo proyectado paraColombia entre 1996 y 2010, se estima uncrecimiento neto de 600.000 nuevos traba-

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jadores por año, situación que demanda unamayor coordinación entre la Universidad yel mercado laboral: «Las instituciones de edu-cación superior no pueden finalizar su tareacon la entrega del diploma; deben contribuira la vinculación del graduado a la vida deltrabajo» (Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006). En este sentido, las instituciones deeducación superior deben comprometerse enla preparación de sus estudiantes, no sólodesde la academia, sino como potenciales em-presarios, es decir, la propuesta de la ‘Revo-lución Educativa’ en esta dimensión es vincularla Universidad a la actividad productiva.

¿Cómo lograrlo? Mediante el aumento dela venta de servicios de consultoría de lasuniversidades públicas, la ejecución de pro-yectos que generen confianza entre la comu-nidad empresarial, profesores y estudiantes,la exigencia de información pública y certifi-cada sobre el éxito laboral o empresarial delos egresados y la vinculación de ciertos pro-gramas de pregrado a las incubadoras de em-presas para estimular la creatividadempresarial de los estudiantes.

4. Capacitación técnica

Instituciones como el SENA han gene-rado efectos positivos sobre el nivel de apren-dizaje básico de los sectores más pobres de lasociedad; su capacitación técnica en diferen-tes artes, oficios y destrezas ha permitido lavinculación de estas personas a diversaslabores que mitigan en cierto grado el nivelde desempleo del país. Frente a esto, el Go-bierno propone preparar 150.000 personasen oficios productivos por año; de esta for-ma, al término de 10 años, 1.500.000 co-lombianos aprenderán un oficio productivo,provocando un considerable aumento en la

calidad de vida, productividad ycompetitividad del país. Por otro lado, sepropone también ampliar y diversificar el pro-grama Jóvenes en Acción con los muchachosno bachilleres a cambio del Servicio MilitarObligatorio.

La forma de alcanzar dichos objetivos espor medio de la extensión de la capacitaciónpara el empleo productivo a los reclusos, sol-dados y agentes de la Fuerza Pública, el for-talecimiento de las capacitaciones impartidaspor el SENA y demás entidades sin ánimode lucro, un mayor número de aulas virtualescon el fin de reducir la inducción asistencialy los costos administrativos y laimplementación de un mínimo de horas lecti-vas prácticas en un área técnica como requi-sito para obtener el grado de bachiller.

5. Investigación científica

El sistema educativo colombiano no cuen-ta con programas consolidados en formacióncientífica, lo cual impide que este conocimien-to sea socialmente difundido y favorezca lasactividades productivas de la economía na-cional; además, el presupuesto para este rubroresulta ser mínimo y cada vez menor, pues acomienzos del año 2000 descendió del 0,6%del PIB al 0,14%. Con el fin de recuperar elincremento del presupuesto de investigación,ciencia y tecnología, el Plan Nacional deDesarrollo busca incentivar la creatividad delos niños para convertirlos en los investiga-dores del futuro; promover la alianza del Es-tado, la comunidad académica, científica yempresarial e impulsar los centros de desa-rrollo tecnológico (Expociencia en un me-dio), entre otras.

Estos son los parámetros que se planteala Política de ‘Revolución Educativa’ pro-

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puesta para el período 2002-2006 por elgobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez;con este esquema, el sector de la educaciónha sido abordado. El análisis de esta acciónestatal se llevará a cabo en la siguiente partedel documento de acuerdo con la canaliza-ción de esta política, para mejorar las condi-ciones de vida de las personas con mayordificultad para acceder a este derecho ina-lienable. La concepción de la educación comomecanismo para romper el círculo vicioso dela pobreza es objeto de evaluación según laexperiencia de los países que, como el nues-tro, intentan generar procesos de desarrollopara todos los segmentos de la ociedad.

Análisis de política

Stakeholders: actores involucrados

Para todo análisis de una situación esimportante identificar quiénes son los acto-res cruciales a fin de comprenderla; por tan-to, para el análisis de la política pública delprograma Familias en Acción, es determinan-te quiénes son los actores que, como defineFalcao, «afectan o son afectados por los ob-jetivos o resultados de una organización dadaen diferentes grados, en la misma medida enque poseen entre uno y tres atributos bási-cos» (Filho, 1999). La metodología usadapara la formulación de los stakeholders fue laexpuesta por Mitchel, Agle y Wood (1997):el Modelo Conceptual de identificación destakeholders, la cual proporciona una teoría

de identificación de stakeholders caracteriza-dos por tres atributos: poder, legitimidad yurgencia.

El primer atributo mencionado por Falcao«trata de la existencia o de la posibilidad deobtención por un actor social de recursoscoercitivos, recursos utilitarios y recursossimbólicos para imponer su voluntad sobreotros en una relación» (Filho, 1999). Elsegundo, la legitimidad, es definido como «lapresunción o percepción generalizada de quelas acciones de un actor social son deseableso apropiadas dentro de ciertos sistemassocialmente construidos de normas, valores,creencias y definiciones» (Filho, 1999) y,por último, el atributo de la urgencia, queconsiste «en el clamor por una atencióninmediata en función de diferentes grados desensibilidad temporal, por la aceptación o nodel atraso y la criticidad relacionada con laposibilidad de daño a la propiedad,sentimiento, expectativa y exposición»(Filho, 1999).

Con el fin de determinar estas relaciones,a continuación se presentarán las matrices decada uno de estos atributos con los actoresidentificados como relevantes para el análisisde política. Los actores definitivos en el Pro-grama Familias en Acción y que estáninmersos en la problemática son: la poblaciónpobre y vulnerable, el Gobierno nacional, losMinisterios de Educación y la ProtecciónSocial, el ICBF, el SENA y Acción Social.

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De esta matriz se pueden extraer variasconclusiones importantes: es claro que el ac-tor con menor poder y que por tanto es elque debe ser atendido para mejorar su situa-ción es la población pobre y vulnerable; susgrados de poder son de tan sólo 324, lo cualseñala una relación de inferioridad en com-paración con los otros actores debido a sudifícil o casi imposible acceso a ciertos re-cursos de poder. Contrariamente, el actor conmayor grado de poder es el Gobierno nacio-nal (354.294) debido a que su condiciónde máxima autoridad le permite acceder a me-dios como las armas, recursos financieros,materiales, tecnología, etc.; por tanto, es ésteel encargado de velar por el mejoramiento delas condiciones de vida de la población pobre.

En una segunda instancia se encuentranlos Ministerios de la Educación y la Protec-ción Social, pues son los entes encargadosde intervenir el problema desde su campo deacción, y además son integrantes del Gobier-no nacional. Finalmente, tres institucionesgubernamentales, que si bien no detentan el

poder que tienen los ministerios, también sonimportantes para atacar la pobreza: el ICBF,desde su vinculación a la población infantil,debe propender por que los derechos de losniños sean cumplidos (como el de la educa-ción) y de esta forma coordinar la políticapública central; el SENA, como ente edu-cativo, puede favorecer el acceso a la educa-ción técnica a personas de escasos recursos(en este caso, la educación terciaria, ya queel Ministerio de Educación debería, de acuer-do con la Constitución política de Colom-bia, garantizar la educación básica a quienesno tienen acceso a ella por sus propios me-dios) y, finalmente, la Agencia Presidencialpara la Acción Social y la Cooperación In-ternacional, que es la entidad creada por elGobierno nacional con el fin de canalizar losrecursos nacionales e internacionales paraejecutar todos los programas sociales que de-penden de la Presidencia de la República yque atienden a poblaciones vulnerables afec-tadas por la pobreza, el narcotráfico y laviolencia.

Cuadro 6Matriz de legitimidad

Fuente: Construcción propia a partir del modelo de Mitchell, Agle y Wood. H. F. FILHO,‘¿En quién se pone el foco? Identificando stakeholders para la formulación de la misiónorganizacional’, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N.° 15, 9, 1999.

Grado de deseabilidadde los actores

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De la matriz de legitimidad se puedeinferir que el grado de deseabilidad de lospobres es de 1, es decir, la mínima posibledebido a que lo que la sociedad espera, lapoblación pobre desea y el Gobiernopropende para que no exista miseria en elpaís, que las condiciones de vida para todoslos habitantes del país sean óptimas y queefectivamente los niveles de pobreza sean, si

no nulos, mínimos. Los actores que tienenmayor compromiso social, y de los cuales senecesita el mayor número de acciones posi-bles, son el Gobierno nacional, losMinisterios de Educación y de la ProtecciónSocial y la Agencia Presidencial para la Ac-ción Social. El ICBF y el SENA tambiénson deseables, pero en menor medida que losotros actores.

Cuadro 7Matriz de urgencia

Fuente: Construcción propia a partir del modelo de Mitchell, Agle y Wood. H. F. FILHO,‘¿En quién se pone el foco? Identificando stakeholders para la formulación de la misiónorganizacional’, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N.° 15, 9, 1999.

problema; sin embargo, su grado de urgenciano es tan alto dados los procesos de ajuste yel tiempo que necesitan sus proyectos.

El Gobierno nacional, los Ministerios deEducación y de la Protección Social y elSENA no son tan urgentes, no porque nodeban intervenir rápidamente la problemáti-ca, sino porque sus acciones resultan tan demo-radas que para la población desamparada escasi ‘aceptable’ que las políticas públicas no seanllevadas a tiempo ni en el momento preciso.

Es claro que hay actores que no dan es-pera y sus grados de urgencia son los másaltos posibles: la población pobre y vulnera-ble y el ICBF (cuyos grados son de 9) tienenque ser los actores que más rápido debenabordarse; el sector pobre, dada su condi-ción deplorable, y el ICBF, por la necesidadde su rápida intervención en la identificaciónde la población infantil sin escolaridad. Losprogramas de Acción Social también son re-queridos urgentemente para la solución del

Grado de urgenciade los actores

Criterios de urgencia

Sensibilidadtemporal

Población pobre yvulnerable

Gobierno nacional

Ministerio de Educación

Ministerio de laProtección Social

ICBF

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La matriz de preponderancia permitecomparar la importancia relativa de cada unode los tres atributos para cada actor que in-terviene en la problemática. En este sentido,la normalización que se lleva a cabo a partirde los resultados arrojados por las matricesanteriormente señaladas ratifica las conclu-siones a las cuales se llego previamente.

El índice de preponderancia, que secalculó a partir de la normalización del totalde los diversos atributos, permite un análisiscomparativo entre los diferentes stakeholdersde acuerdo con su participación en el conflictosocial retomado en este documento. El Gobier-no nacional, por ejemplo, es un actor clavepara romper las trampas de pobreza que obs-

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taculizan la movilidad social y que no permi-ten un mejoramiento en la condición de vidade la población más vulnerable de la socie-dad; su índice es muy alto con relación a losdemás interventores, pues, dado su alto gra-do de poder, su involucramiento en la pro-blemática resulta crucial e indispensable.

En un segundo plano, se encuentran lasinstituciones públicas mediante las cuales elGobierno aborda la situación, pues, auncuando sus índices varían un poco, son de-terminantes para inmiscuirse directamente enel problema dados los compromisos y la mi-sión que tiene cada uno de estos entes. Conel menor índice de preponderancia se encuen-tra, precisamente, el stakeholder como conse-cuencia del descuido o la indiferencia delEstado y que da origen a este desajuste dentrode la sociedad, la población pobre yvulnerable; su menor coeficiente no es inter-pretado como que éste sea el actor menosimportante; todo lo contrario, dado sus bajosgrados de poder y legitimidad, debe ser elactor que ha de intervenirse con prontitud,tal como lo indica su grado de urgencia.

Revolución educativa:¿Revolución con exclusión?

A partir de la Constitución de 1991, laspolíticas públicas en materia educativa hanexperimentado algunas transformaciones conel fin de establecer la educación como underecho que el Estado debe garantizar a lasociedad, especialmente a quienes carecen demedios para participar de esta formación que,como lo afirma la Ley 115 de 1994, debeser permanente e integral. En este sentido, la‘Revolución Educativa’, propuesta en el PlanNacional de Desarrollo (2002-2006), tie-ne como ideas centrales la cobertura, la cali-

dad y la eficiencia; no obstante, no estableceestrategias o mecanismos específicos que pro-muevan tal eficiencia.

En el plano latinoamericano, se han ge-nerado debates pedagógicos relacionados conla forma como deben abordarse las políticaspúblicas educativas, dado el esquemaneoliberal imperante en gran parte de la re-gión, un modelo económico que «impide avan-zar en equidad social, formación deciudadanía y democratización de las formasde vida al conceptualizar la educación comoservicio y no como derecho inalienable del serhumano, subordinándola a los objetivos eco-nómicos e identificando sus procesos y finescon una perspectiva exclusivamentetecnocrática y pragmática» (III Foro SocialColombia, 2005). Frente a esto, la ‘Revolu-ción Educativa’, del actual Gobierno, pro-fundiza los compromisos anteriormenteenmarcados por el modelo neoliberal de de-sarrollo y reduce la importancia o los efectosdel debate pedagógico que busca que las ac-tuales reformas a la educación no la transfor-men en servicio económico excluyente.

Debe decirse también que ha habido avan-ces en ciertos programas de Gobierno; porejemplo, el programa Familias en Acción hatenido impactos en la educación y el trabajoinfantil; la tasa de asistencia escolar seincrementó para los niños beneficiarios ensecundaria entre 12 y 17 años en 12,1% enzonas rurales, con lo cual la asistencia pasódel 77,1% al 89,2%; por otra parte, en laszonas urbanas se registró un aumento del5,9%, con lo cual la asistencia pasó del87,7% al 93,6%. El informe final, presen-tado por el Departamento Nacional dePlaneación, también consideró importanteresaltar que «los efectos del programa son

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menores para niños en primaria entre 8 y 11años, donde se observa un aumento del 2,9%en la tasa de asistencia escolar en el área ru-ral, la cual pasó del 84% al 86,9%. Enefecto, los resultados son menores para pri-maria en zonas urbanas, dado que la tasa deasistencia, del 90,23% al inicio del progra-ma, era ya bastante alta» (DAPR, DNP yFIP, 2006).

Los aumentos en la asistencia escolar fue-ron consecuencia de la disminución que pre-sentó la tasa de trabajo infantil en general: enel área rural, el trabajo infantil de los niñosentre 10 y 13 años se redujo en un 6%, mien-tras que en las áreas urbanas disminuyó laintensidad de la jornada laboral de los niñostrabajadores, entre 14 y 17 años, entre 80 y100 horas mensuales. Simultáneamente, eltrabajo de los adultos mujeres en la zona ur-bana y hombres en la zona rural experimentóun aumento, lo cual indica una sustitucióndel trabajo infantil por el de los adultos delhogar.

A pesar de estos avances, al considerar laimportancia de tenerlos en medio de un am-biente de conflicto armado, todavía persistengrandes problemas sociales que inevitablemen-te afectan la formación de niños y jóvenes.Profunda exclusión social, desplazamientoforzado, inequidad en la distribución del in-greso, desempleo, altas tasas de natalidad enla población más joven de la sociedad, discri-minación por género, falta de oportunidades,difícil acceso a la educación superior, etc.son algunas de las razones de por qué laspolíticas públicas educativas no tienen efec-tos reales sobre el bienestar de la población.

Muchos de los niños y jóvenes beneficia-rios de este tipo de programas no logranincorporarse fácilmente al mercado laboral y,

si lo logran, la remuneración a su labor resul-ta precaria de acuerdo con las necesidadesque tienen que satisfacer; otros de ellos nopueden terminar y, en muchos casos, nicomenzar sus estudios, porque el conflictointerno los obliga a huir de sus hogares yrenunciar a toda oportunidad de formarse,porque en las ciudades sólo buscan el pan decada día; muchas de las niñas que hasta ahoracomienzan a desarrollarse como personas yatienen a su cargo otro niño que viene en ca-mino; ante esta dificultad, deben abandonartempranamente sus estudios y tienen quecomenzar a buscar una forma de sustento paraellas y sus nuevas familias.

Estos son algunos de los casos más comu-nes en el seno de un sociedad como la nues-tra, en la que no solo el Estado olvida losgrandes conflictos sociales porque se centraen uno armado en las montañas del extensoterritorio colombiano, también es incapaz degarantizar los derechos fundamentales y so-ciales de un país orgullosamente democrático.Ante esto, quedan en tela de juicio los im-pactos que tienen las políticas públicas edu-cativas. La teoría indica que la educación,efectivamente, es un mecanismo que permitemejorar las condiciones de vida del sector máspobre de la sociedad; no obstante, a pesardel esfuerzo de diferentes actores por rom-per con la trampa de pobreza, la evidenciaempírica señala que las condiciones particu-lares de las economías en desarrollo obstacu-lizan este mecanismo e impiden que se puedaavanzar en la escala social; con estos desajus-tes sectoriales-globales tan marcados, resultabastante complejo mejorar las condiciones devida de la capa de la población más vulnera-ble y encontrar la salida del subdesarrollo.

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1 Este estudio fuerealizado por elentonces Ministeriode Salud y elDepartamentoNacional dePlaneación, con elrespaldo del BancoMundial.

Análisis de la política pública ensalud y la importancia de lamedicina tradicional en eldepartamento del ChocóLimitaciones a partir del régimen subsidiadoLimitaciones a partir del régimen subsidiadoLimitaciones a partir del régimen subsidiadoLimitaciones a partir del régimen subsidiadoLimitaciones a partir del régimen subsidiado

Mónica Ríos GarcíaEstudiante de la Carrera de Economía

INTRODUCCIÓN

Es preciso establecer que este documen-to no contiene un estudio sobre los alcancesdel Sistema General de Seguridad Social enSalud desde su implantación en Colombia,ni una descripción socioeconómica del de-partamento del Chocó, sólo pretende demos-trar cómo las limitaciones del régimensubsidiado hacen que el uso de costumbres,en cuanto a medicina tradicional se refiere,tenga mayor acogida y se arraigue cada vezmás en la población chocoana.

En la primera parte se habla de todo elproceso vivido en el sistema de salud colom-biano, de las características del territoriochocoano que conciernen a esta investigacióny de los componentes de la medicina tradi-cional. En la segunda parte se realiza unadescripción sintética de lo que es el régimensubsidiado. En la tercera parte se expone lanormatividad correspondiente al SistemaGeneral de Seguridad Social en Salud. Enla cuarta parte, tras la escogencia de los acto-res (stakeholders) del tema, se realiza un aná-

lisis de cada uno de ellos según el modelo deMitchell, Agle y Wood. Finalmente se pre-sentan las conclusiones de la investigación.

Marco de análisis

En Colombia se dio una gran reforma alsistema de salud, la cual parte con el EstudioSectorial de Salud1, realizado entre 1988 y1989. En este documento se analiza el mon-taje del antiguo y precario sistema de saludexistente por aquella época. Se hace énfasisen la correlación entre condiciones ambien-tales y problemas de salud, en tanto se afirmaque «es indudable que se reducirían o elimi-narían muchos problemas de salud, desarro-llando acciones sobre los factores ambientalesque los condicionan u originan» (Ministeriode Salud, Departamento Nacional dePlaneación, 1990, 38).

Anterior a este estudio, la salud no teníael estatus de servicio público, pues no se ob-servaba o quizás se tenía una perspectiva li-mitada de la realidad en el tema de la calidadde vida de la población colombiana; por ende,no era posible que se diera una mejora en elladada la brecha de conocimiento acerca deltema.

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Luego de su publicación y paralelamentecon la aparición de la Ley 10 de 1990, sepropone un cambio en el paradigma predo-minante, esencialmente «centrado en la salud(bienestar) más que en el control de la enfer-medad» [OPS, OMS, 1980. Citado enMinisterio de Salud, Departamento Nacio-nal de Planeación (1990)]. Lo anterior dapie, con la aparición de la nueva Carta de1991, en la cual se consagró el derecho a lasalud y a la seguridad social2, a las transfor-maciones en este sector.

El punto de partida es determinado porel análisis que se le ha hecho a la teoría en loque respecta a los problemas de política. Esasí como se puede observar que hasta la Ley100 de 1993 no se había tomado en cuentaa la población con incapacidad de pago paracotizar al seguro social del territorio nacional.Ya con la aparición de está, se empieza a darun cambio en la perspectiva de la sociedad alreconocer que hay parte de la población quetiene necesidades básicas insatisfechas, en unescenario de recursos escasos para dar unmínimo nivel de vida y, por el contrario, suestado es precario y debe acudir al Gobiernocentral para asegurarse algo, por mínimo einestable que sea.

En el Chocó, las grandes distancias queexisten entre los centros de salud y las vivien-das se ven reflejadas en el altísimo costo quedebe asumir directamente la persona afecta-da, es decir, que si ésta no tiene dinero sufi-ciente para pagar el medio de transporte3,simplemente no podrá acceder a los benefi-cios del sistema. «La pobreza sostiene lostratamientos caseros… ¿No será mejor lla-mar al curandero y utilizar las yerbas del patioque detienen el mal?» (Velásquez, 2006, 33-34).

Incluso cuando la persona supera el in-conveniente en que se convierte la falta dedinero, se enfrenta en seguida a la insuficien-cia de los pocos centros de salud. En pala-bras de Pereachalá Alumá (2008), enQuibdó, el hospital en teoría es de nivel III,pero en realidad las instalaciones de éste nopresentan las características que se le atribu-yen, como la capacidad para realizar deter-minadas cirugías. Adicionalmente, lospuestos de salud en la región son atendidospor una auxiliar de enfermería cuando, comomínimo, debe estar presente un médico ge-neral y, eventualmente, se deben realizar cam-pañas odontológicas y preventivas4 .

El hecho de que exista, como tal, unasupuesta red de protección para las personascon pocos recursos económicos, no garanti-za que la prestación del servicio sea efectivay mucho menos que la cobertura sea satisfac-toria. Esto hace aún más evidente el alarmanteproblema del sector, pues éste es evidente-mente de origen estructural; por tanto, en eltranscurso de los años, la brecha entre efi-ciencia y universalidad5 se ha hecho casi im-posible de disminuir.

La ausencia de infraestructura es un granfactor que determina la preferencia por lamedicina tradicional de los habitantes delChocó. Los nativos no son los únicos quebuscan la cura a sus enfermedades en estearte ancestral, también acceden a ella los mé-dicos de otras regiones, quienes buscan me-jorar su praxis con nuevas técnicas y elementoscurativos, según la observación de Velásquez:

La carencia de vías ayuda a mantenerla tradición. «Para ir de Nuquí a Quibdó esobligatorio cruzar la cordillera del Baudó,vadear arroyos y someterse a los istmos. DePunta Ardita a Nuquí se debe armar un bote

2 Artículo 48 de laConstitución políticade 1991.3 Lanchas,chalupas, canoas.4 Conversaciónpersonal con elantropólogo RafaelPereachalá Alumáel día 8 de octubrede 2008.5 Dos de losprincipios básicosdel sistema deseguridad socialintegral consagradosen la Ley 100 de1993.

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y entregarse a las olas. De Cabo Corrientesal mismo lugar se gastan diez o doce horas enpangas inseguras. De cualquier punto delPatía, de Casasviejas, en Mataje, del Tablóno Guandipa a los puestos de salud de Tumaco,hay que volver sobre islas y bajíos. ¿Cómobuscar entonces la seguridad de la medicinamoderna, si el facultativo está lejos y cerca elcurandero?» (Velásquez, 2006, 33).

La fuerza de la cultura y la eficacia de susaciertos hacen que los médicos tradicionalestengan un reconocido prestigio, al punto quesolamente se recurre a la medicina occidentalcuando la primera demuestra su impotencia.Debe recordarse que por medio de ella, queposee una larga trayectoria gracias a su he-rencia africana, los pobladores han sociali-zado siempre.

El origen del saber contenido en lamedicina tradicional afrochocoana tiene di-versas fuentes: indígenas, hindúes, europeasy árabes, mezcladas en una matriz africana,de la siguiente manera:

En lo referente a los aportes africanos ehindúes… «A guisa de ilustración, referen-ciamos la existencia de los ‘polvos deSolimán’, que bien pueden ser drávidas(India), o del índigo (Mozambique, Mada-gascar). Estos pudieron ingresar al Chocópor contrabando o por la nao de la China,vía Acapulco» (Pereachalá Alumá, 2006,73).

El concepto de salud dentro de la medici-na tradicional en el Chocó «integra un equi-librio psicológico –mágico–, religioso,fisiológico y económico» (Pereachalá, 2006,74). Por lo que el sabio o chinango, en elmomento de diagnosticar una enfermedad,debe tener en cuenta su origen; es decir, si esde Dios (natural) o del diablo (accidental).

Pereachalá escribe al respecto:

«Cuando la enfermedad es de Dios, se acu-de a un vademécum especializado de oracio-nes, invocaciones, secretos, etc. Si no haypronta mejoría, se sabe que es Satán quienactúa. El maleficio se contrarresta con diver-sas alternativas mágicas, como las oraciones,talismanes, contras y, cuando es menester, selucha debidamente contra el propio Satán»(Pereachalá, 2006, 74).

Otro aspecto importantísimo de la medi-cina tradicional es la práctica conjunta con lamagia. «El chinango basa su estrategia en suhabilidad para manipular la naturaleza y elmundo espiritual, a fin de lograr el resultadodeseado» (Pereachalá, 2006, 74). El uso desantos católicos y fuerzas sobrenaturales, en-tre otros, es muy común en las oraciones, porejemplo: Santa Helena es utilizada para ladefensa personal y la buena suerte, el ÁnimaSola para caminar sobre el agua y flotar en latierra y la piedra de Ara para la fuerzaextraordinaria.

El caso de la tos ferina servirá para hacerun paralelo en los tratamientos curativos deambas medicinas (tradicional y occidental):

En la medicina tradicional, los pasos sonlos siguientes:

1) Abstenerse de comer alimentos agrios,picante, queso y arroz.

2) Poner al paciente una llave de cobre so-bre el pecho.

3) Tomar agua tibia con goma arábiga.

4) Tomar agua estancada de los pozos y ba-ñarse en estos.

5) Cambiar de habitación al enfermo.

Mientras que el Ministerio de la Protec-ción Social contempla la antibioticoterapia6,dentro de la cual están las siguientes opcio-

6 Estipulada en elProtocolo de tosferina, realizado porel Instituto Nacionalde Salud.

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nes, según edad y condiciones del paciente:eritromicina, claritromicina, ampicilina,amoxicilina y vacunas contra la tos ferina.

La importancia que tiene la medicina tra-dicional en este departamento es innegable,pues su conocimiento, entendido como«saberes que se transmiten mediante la tradi-ción oral y el uso cotidiano» (Pereachalá,2006, 107), al ir de generación en genera-ción, ha logrado conseguir a lo largo de suexistencia la aceptación de comunidades en-teras. Éstas acuden a ella por «confianza, res-peto y servicios más económicos» (Fedesalud,2004, 160).

El Estado «no ha mostrado al campesinolas ventajas que obtendría al recurrir a dondeel médico. Hasta ahora se ha limitado a re-primir el curanderismo…» (Velásquez,2006, 33). Esta situación afecta a la pobla-ción, pues su único referente son los proce-dimientos médicos ancestrales y no lamedicina formal. El sistema de salud no lesinforma sobre las estrategias o políticas queimplementan a partir del contexto de la re-gión chocoana, en consecuencia más relacio-nada con las prácticas tradicionales, que nosólo sustituyen, también se convierten en laúnica posibilidad de ‘curar la enfermedad’.

Descripción del sector

La falta de protección, por parte del Es-tado, a los ciudadanos que no tenían capaci-dad de pago para cotizar al Seguro Social yla derogación de la Ley 50 de 1990 revela-ron a los dirigentes y a la población en gene-ral la importancia de extender el cubrimientode salud a todo el territorio nacional. A par-tir de este nivel de afectación es cuando sepiensa que éste es un problema de política

pública, en la que se «obliga necesariamentea dar elementos sobre sus causas, por lo tan-to, a dar soluciones posibles» (Roth, 2003,59).

Estas soluciones sólo son posibles con lamediación social que logre hacerse desde lapolítica pública, porque es comúnmente co-nocido que quien vive el problema no tienela capacidad de identificar qué es lo que pasa.Si se analiza la población pobre y vulnerabledel departamento del Chocó, es muy posibleencontrarse con un alto porcentaje que noconoce los beneficios a los que accedería sise afiliase al sistema.

Con lo anterior es posible, desde un pun-to de vista teórico, evidenciar la puesta enmarcha de la política pública. La presenciade ésta es fácilmente identificable «cuandouna autoridad política local o nacional inten-ta, mediante un programa de acción coordi-nado, modificar el ámbito cultural, social oeconómico de actores sociales, consideradosen general dentro de una lógica sectorial»(Muller, 2002, 50), en este caso, la mejorasustancial en las condiciones de salud para lapoblación colombiana. En el sector salud,el compilado de acciones está determinadopor la Ley 100 de 1993, en la cual, en sulibro segundo7, están todos los parámetros delfuncionamiento del régimen subsidiado.

Entrando en materia, el régimensubsidiado forma parte del Sistema Generalde Seguridad Social en Salud (SGSSS) yes definido como un conjunto de normas querigen la vinculación de los individuos al siste-ma, cuando tal vinculación se hace con el pagode una cotización subsidiada, total o parcial-mente, con recursos fiscales o de solidaridad(Orozco, 2006).

7 Titulado así: ElSistema General deSeguridad Social enSalud.

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El régimen subsidiado tiene como pro-pósito financiar la atención en salud de laspersonas pobres y vulnerables, así como desus grupos familiares que no tienen capaci-dad de cotizar. La forma y las condicionesde operación de éste son determinadas por elConsejo Nacional de Seguridad Social enSalud. Este régimen de subsidios es comple-mentario del sistema de salud, definido porla Ley 10 de 19908.

Para la identificación de esta poblaciónes utilizada la encuesta Sisbén, que contienelos parámetros para determinar la categoríasegún la precariedad del individuo y, por tan-to, el acceso a los subsidios.

Tienen derecho al régimen subsidiado laspersonas pertenecientes a los niveles 1 y 2del Sisbén, quienes podrán acceder median-te un subsidio total y las personas del áreaurbana pertenecientes a los niveles 2 y 3 delSisbén, quienes podrán lograr un subsidioparcial (Ministerio de la Protección Social,2006).

Se encuentran dos tipos de subsidios:

Subsidios totales: contienen el conjuntobásico de servicios de atención en salud esta-blecidos en el Plan Obligatorio de Salud delRégimen Subsidiado (POS-S).

Subsidios parciales: en este caso, los be-neficios son mayores y correspondientes alPOS-S, tales como atención integral de en-fermedades de alto costo, atención integralen traumatología y ortopedia, incluida larehabilitación física necesaria en estos casos,atención integral del embarazo, parto y puer-perio, y sus complicaciones, atención inte-gral al menor de un año y los medicamentosque sean formulados como parte de las aten-ciones señaladas anteriormente (Ministeriode la Protección Social, 2006).

Análisis de las bases de ley

En abril de 1989 se terminó el EstudioSectorial de Salud y parte de las recomenda-ciones hechas en él se sustrajeron para la ela-boración de la Ley 10 de 1990. Se destacael nuevo carácter del concepto de salud: «Laprestación de los servicios de salud, en todoslos niveles, es un servicio público a cargo dela Nación, gratuito en los servicios básicospara todos los habitantes del territorio nacio-nal y administrado en asocio de las entidadesterritoriales, de sus entes descentralizados yde las personas privadas autorizadas, para elefecto, en los términos que establece la pre-sente ley» (Alcaldía de Bogotá, s.f.).

El sistema de salud se suscribió con lapuesta en marcha de todo un procedimientointegral y organizacional9, sin embargo, pre-sentaba fallas en los procesos de inclusión, yaque por su diseño sólo atendía a la poblaciónsuscrita al Seguro Social y algunas cajas deprevisión, dejando por fuera a la poblaciónflotante desempleada o con empleos informa-les (Garay, 2002, 118).

El panorama internacional hacia la déca-da de los noventa evidenciaba la reestructu-ración de la que estaba siendo objeto elEstado, por los problemas dados como resul-tado del esquema paternalista del mismo. Sebuscó principalmente delimitar su coberturainstitucional junto con la reducción de su ta-maño, también «la demarcación de su papelregulador y los procesos de desregulación, elaumento de su capacidad de ‘gobernancia’10

y el incremento de su gobernabilidad»11

(Bresser, 1998, 518).

Estos cambios pueden ser entendidoscomo la delegación de actividades por partedel Estado a otras entidades no estatales paralograr una mayor eficiencia; teniendo en cuen-

8 Por la cual sereorganiza elSistema Nacional deSalud.9 Nunca antes visto,ya que en laConstitución de1886 no existíaningún artículo quehiciera referencia alsistema de salud.10 Entendida comola «capacidadfinanciera yadministrativa ensentido amplio deuna organización deimplementar suspolíticas» (Bresser,1998, 526).11 Entendida comola capacidad degobierno que puedeejercerse sobre unterritorio (Márquez,2006).

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ta algunas premisas dentro de la teoría eco-nómica que hacen referencia a que la delega-ción permite que diversas instituciones seencarguen de una tarea específica, para queen conjunto la sociedad se vea beneficiada.Este caso no se presentaría si el Estado tu-viese que encarar todas estas responsabilida-des por sí solo.

En el lenguaje teórico, la delegación esdenominada publicitación, esto es, «transfor-mar una organización estatal en una de dere-cho privado, pero pública no estatal»(Bresser, 1998, 526). Con esta transforma-ción y con otras como la terciarización, en-tendida como el «proceso de transferir alsector privado servicios auxiliares o de apo-yo» (Bresser, 1998, 526), se dan los esce-narios posibles para aumentar tanto lagobernancia como la gobernabilidad al crearo transformar instituciones12.

Hasta este momento la salud era prestadapor un único agente, el Seguro Social. Sólose atendían a los trabajadores y a las perso-nas con los ingresos necesarios para ser asis-tidos en caso de una emergencia. Todo loanterior según los términos de la Ley 50 de1990. Sin embargo, y con todo el desarro-llo y avance jurídico, social e institucional,no se tenía en cuenta a la parte rezagada dela población que no podía fácilmente accedera un servicio tan necesario como el de salud.

Ya con los cambios del Estado, en Co-lombia, en 1991, se promulgó la nueva Cons-titución y, contenidos en ella, se encuentranlos artículos 48 y 49, donde se le confierelegitimidad a toda la denominada seguridadsocial.

Con los casos seguidos de muertes en elpaís por la falta de asistencia médica y losvacíos en la Ley 50 de 1990, se dio origen

12 Siguiendo laconceptualizaciónde la reforma delEstado desarrolladapor Bresser.

al Sistema General de Seguridad Social ensalud, SGSSS , creado mediante Ley 100del 23 de diciembre de 1993, con el objetode dotar de una nueva organización al sectorsalud, de modo que se hiciera posible la gra-dual y progresiva ampliación de coberturas yel acceso a la salud para toda la población delpaís.

El SGSSS está compuesto por dos par-tes la primera de ellas es el régimen contribu-tivo y la segunda, el régimen subsidiado. Esteúltimo es el objeto del análisis de la presenteinvestigación.

Las modificaciones que se le han hecho ala Ley 100 en lo que respecta al régimensubsidiado se encuentran en el Decreto 806de 1998, en el que se reglamenta la afiliaciónal Régimen de Seguridad Social en Salud yla prestación de los beneficios del serviciopúblico esencial de Seguridad Social enSalud. También se encuentra el Decreto 2309de 2002, en el que se define el Sistema Obli-gatorio de Garantía de Calidad de la Aten-ción de Salud del Sistema General deSeguridad Social en Salud. Adicionalmente,el Decreto 050 de 2003 adopta medidas paraoptimizar el flujo financiero de los recursosdel régimen subsidiado del Sistema Generalde Seguridad Social en Salud. El Acuerdo244 de 2003 define la forma y las condicio-nes de operación del régimen subsidiado delSistema General de Seguridad Social enSalud.

Finalmente, con la Ley 1122 de 2007 seefectuaron algunos ajustes al Sistema Gene-ral de Seguridad Social en Salud, teniendocomo prioridad el mejoramiento en la presta-ción de los servicios a los usuarios. Con estefin se hicieron reformas en los aspectos dedirección, universalización, financiación,

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13 En lo referente alRégimenSubsidiado.14 Tal como loafirma G. Majone:«La persuasiónayuda siempre aincrementar laaceptabilidad delconsejo» (Majone,Giandomenico,1996, 78).

equilibrio entre los actores del sistema,racionalización y mejoramiento en la presta-ción de servicios de salud, así como fortale-cimiento en los programas de salud pública yde las funciones de inspección, vigilancia ycontrol y la organización y funcionamientode redes para la prestación de servicios desalud.

Este panorama muestra, de manera gene-ral, el estado normativo del sector, en procu-ra de observar las direcciones y los alcancesde la política pública de salud.

Caracterización y definición deactores

Dentro del desarrollo e implantación delas decisiones de las políticas de salud13 sedesenvuelven diversos actores con mínimos yconsiderados niveles de injerencia; por tan-to, es pertinente utilizar el modelo desarro-llado por Mitchell, Agle y Wood, donde,adicional a la definición de actores, se midenen términos cuantificables el nivel de persua-sión14 de cada uno de ellos.

Para esto es fundamental determinarquiénes son los stakeholders, definidos comolos «actores (internos o externos) que afectano son afectados por los objetivos o resultadosde una organización dada, en diferentesgrados, en la medida en que poseen entre unoy tres atributos básicos: poder, legitimidad yurgencia» (Mitchell, Agle y Wood, 1999, 9).

Estos atributos son medidos en 4 matri-ces de igual nombre, salvo la última que esdenominada matriz de consolidación, dondese introducen las mediciones totales de lastres primeras matrices para determinar cuálo cuáles son los actores que tienen mayorimportancia en el desarrollo e implantaciónde políticas públicas en el área de la salud.

Cada una de éstas permite realizar un análi-sis de mayor profundidad, asignándole a cadaactor un valor según sea su «sensibilidad ydisponibilidad de los recursos de poder (ma-triz de poder), el grado de legitimidad en fun-ción de qué tan deseables y apropiadas sonlas acciones de cada actor identificado, endos perspectivas: para la organización y parala sociedad (matriz de legitimidad) y la eva-luación del clamor por la atención inmediataen relación con sus expectativas y demandas(matriz de urgencia)» (Falcao y Fontes,1999,12-13).

Con base en este modelo y analizando elSistema General de Seguridad Social enSalud, se presentan, a continuación, losstakeholders del Régimen Subsidiado para elcaso chocoano:

• Población pobre y vulnerable: son aque-llas personas sin capacidad de pago paracubrir el monto total de la cotización.Tendrán particular importancia, dentro deeste grupo, personas tales como las ma-dres durante el embarazo, parto y pospartoy período de lactancia, las madres comu-nitarias, las mujeres cabeza de familia, losniños menores de un año, los menores ensituación irregular, los enfermos deHansen, las personas mayores de 65 años,los discapacitados, los campesinos, lascomunidades indígenas, los trabajadoresy profesionales independientes, artistas ydeportistas, toreros y sus subalternos,periodistas independientes, maestros deobra de construcción, albañiles, taxistas,electricistas, desempleados y demáspersonas sin capacidad de pago (Minis-terio de la Protección Social, 2006),como las personas beneficiarias de lossubsidios.

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• Superintendencia Nacional de Salud: esun organismo de control y vigilancia quepor medio del departamento de inspec-ción y vigilancia se encarga que las ARS(Administradoras del Régimen Subsidia-do) cumplan la norma que les compete.

•Consejo Nacional de Seguridad Socialen Salud: se encarga de dictar las formasy condiciones de operación del régimensubsidiado (expedir los acuerdos por loscuales se incluyen los nuevos medica-mentos y procedimientos al Plan Obliga-torio de Salud Subsidiado, POS-S).

• Entes territoriales: por medio de las se-cretarías de salud municipales se encar-gan de realizar la encuesta Sisbén ygarantizan la afiliación al régimensubsidiado de la población pobre yvulnerable. También vigilan que las ARScumplan con sus funciones.

• Administradoras del Régimen subsidiado(ARS): son las encargadas de adminis-trar los recursos del subsidio.

• Fondo de Solidaridad y Garantía(Fosyga): es el encargado de captar losaportes de los sectores productivos (deorigen fiscal y parafiscal) para el sosteni-miento del régimen subsidiado.

• Ministerio de la Protección Social: es elque expide la normatividad que regula elfuncionamiento del Sistema General deSeguridad Social en Salud.

• Instituciones Prestadoras de Salud (IPS):éstas pueden ser de origen privado o delEstado; lo importante es que tengancontrato con las ARS, con el fin degarantizar la prestación del servicio desalud. Las IPS comprenden: hospitales,

clínicas, centros de salud, laboratoriosclínicos, etc.

• Medicina tradicional: se fundamenta enla creencia en espíritus y visiones, gene-rada por el arraigo cultural característicode las comunidades afrocolombianas, lascuales son transmitidas de generación engeneración y son practicadas poryerbateros, curanderos, brujos, botánicosy chamanes, al igual que las parteras, quea base de hierbas, rezos y oraciones brin-dan soluciones a ciertos problemas de sa-lud que la medicina científica no cura. Sedefinen así15:

- Curanderos o yerbateros: son perso-nas dedicadas a curar picaduras deinsectos y animales venenosos, al igualque los problemas relacionados conespantos.

- Botánicos o chamanes: manejan y uti-lizan plantas medicinales para tratartodo tipo de dolencias.

- Sobanderos: son personas que corri-gen torceduras y zafaduras causadaspor golpes en los huesos.

- Las parteras: se dividen en dos gru-pos: las complementadas, que son aque-llas que están capacitadas por elInstituto Departamental de Salud yreconocidas por el Ministerio de Sa-lud para prestar sus servicios, y las nocomplementadas, que han aprendidocon la práctica, pero no son reconoci-das ante los estamentos de salud. Estepersonal presta sus servicios de con-trol del embarazo, atención al parto yal recién nacido con tomas y baños deplantas medicinales.

15 Conceptos ydefiniciones tomadosde El Sistema deSeguridad Social enSalud en la regiónPacífica colombiana,La problemática de lapoblación dispersa,2004, 160.

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Fuente: elaboración de la autora, a partir del modelo de M

itchell, Agle y

Wood.

Análisis de actores (Análisis de actores (Análisis de actores (Análisis de actores (Análisis de actores (stakeholdersstakeholdersstakeholdersstakeholdersstakeholders)))))Matriz de poder

La matriz anterior permite observar queel Consejo Nacional de Seguridad Socialen Salud es el actor que mayor grado depoder posee respecto a los demás, dado quesus recursos son mayores. Sin embargo, lasAdministradoras de Riesgo Profesionales,

junto con la Superintendencia de Salud,comparten el mismo grado de poder; no se-ría posible que uno tuviese un grado de podermayor que el otro pues las ARS son vigiladaspor la Superintendencia.

Gra

dos

de

poder

Rec

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mie

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yes

tim

a

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gico

se

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os

Fin

anci

eros

Mat

eria

les

yfísi

cos

Arm

as

Fuer

zafísi

ca

Grado de sensibilidadde los recursos

Administradoras delRégimen Subsidiado (ARS)Grado de disponibilidadGrado de poder

Consejo Nacional deSeguridad Social en SaludGrado de disponibilidadGrado de poder

Entes territorialesGrado de disponibilidadGrado de poder

Fondo de Solidaridady Garantía (Fosyga)Grado de disponibilidadGrado de poder

Instituciones prestadorasde Salud (IPS)Grado de disponibilidadGrado de poder

Ministerio de la ProtecciónSocialGrado de disponibilidadGrado de poder

Población pobre y vulnerableGrado de disponibilidadGrado de poder

Superintendencia de SaludGrado de disponibilidadGrado de poder

Medicina tradicionalGrado de disponibilidadGrado de poder

0 0 3 3 3 3 2

0 0 3 3 3 3 2

0 0 9 9 9 9 4 26.244

0 0 3 3 3 3 3

0 0 9 9 9 9 6 39.366

0 0 3 3 2 2 2

0 0 9 9 6 6 4 11.664

0 0 3 3 3 2 2

0 0 9 9 9 6 24 17.496

0 0 2 2 2 2 2

0 0 6 6 6 6 4 5.184

0 0 2 2 2 3 2

0 0 6 6 6 9 4 7.776

1 2 0 1 0 0 2

0 0 0 3 0 0 4 12

0 0 3 3 3 3 2

0 0 9 9 9 9 4 26.244

0 0 3 1 3 3 2

0 0 9 3 9 9 4 8.748

Recursos de poder

Med

ios

sim

bólico

s

Med

ios

utilita

rios

(rec

urs

os)

Med

ios

coer

citivo

s

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Matriz de legitimidad

Fuente: elaboración de la autora, a partir del modelo de M

itchell, Agle y W

ood.

En general, las acciones, o la continuidadde las mismas, de los diversos actores sondeseables tanto para la misma organización,como para la sociedad. La única excepción

Matriz de urgencia

Fuente: elaboración de la autora, a partir del modelo de M

itchell,A

gle y Wood.

Niveles de deseabilidad

Grado delegitimidad total

Para lasociedad

Para laorganización

Administradoras delRégimen Subsidiado (ARS)

Consejo Nacional deSeguridad Social en Salud

Entes territoriales

Fondo de Solidaridad yGarantía (Fosyga)

Instituciones prestadorasde Salud (IPS)

Ministerio de la ProtecciónSocial

Población pobre yvulnerable

Superintendenciade Salud

Medicina Tradicional

3

3 3 9

Grado de deseabilidadde los actores

3 9

3 3 9

3 3 9

3 3 9

3 3 9

3 3 9

3 3 9

1 3 3

Criterios de urgemcia

Grado deurgencia totalCriticidadSensibilidad

temporal

Administradoras delRégimen Subsidiado (ARS)

Consejo Nacional deSeguridad Social en Salud

Entes territoriales

Fondo de Solidaridad yGarantía (Fosyga)

Instituciones prestadorasde Salud (IPS)

Ministerio de laProtección Social

Población pobre yvulnerable

Superintendenciade Salud

Medicina Tradicional

3

3 2 6

Grado de urgenciade los actores

3 9

3 3 9

3 3 9

3 3 9

3 2 6

3 3 9

3 2 6

3 1 3

es la presentada en la medicina tradicional,pues al no pertenecer legítimamente a la polí-tica pública en salud, la deseabilidad por par-te de la organización tiende a ser mínima.

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Matriz de consolidaciónÍndice de preponderancia

Fuente: elaboración de la autora, a partir del modelo de M

itchell, Agle y

Wood.

Al analizar esta matriz es posible determinarque las ARS, los entes territoriales (departa-mento del Chocó), el Fosyga, las IPS y la

población pobre y vulnerable, son los actoresque mayor demanda presentan por accionesen pro de su funcionamiento y beneficio.

La matriz de consolidación presenta elíndice de preponderancia medido en las ma-trices anteriores. Así se muestra los nivelesde importancia de los stakeholders identifi-cados. Este nivel estará determinado poraquellos valores que estén por encima de lamedia en cada una las matrices de poder,legitimidad y urgencia. Esta matriz nos mues-tra que los actores con mayor grado deinjerencia dentro de la política pública ensalud –régimen subsidiado– son: las Admi-nistradoras del Régimen Subsidiado (ARS),el Consejo Nacional de Seguridad Social enSalud, los entes territoriales (departamentodel Chocó), el Fondo de Solidaridad y

Garantía (Fosyga) y, por último, laSuperintendencia de Salud. Esto no quieredecir que los actores restantes no tengan im-portancia dentro del conjunto del régimensubsidiado; simplemente, tal y como lodemuestran los datos, su poder de injerenciano es de tal magnitud como lo es el de losanteriormente mencionados.

Conclusiones

Al hacer una revisión del documento, seidentifica la falla en la construcción de lapolítica pública en salud dentro del contextode esta investigación; es decir, en el departa-

6,4366

26.244 0,96

Fondo de Solidaridady Garantía (Fosyga)

Consejo Nacional deSeguridad Social enSalud

Ministerio de laProtecciónSocial

Superintendencia deSalud

Total

TotalA*B*C

Índice depreponderancia

NormalizadoA

NormalizadoB

NormalizadoCActores

Administradoras delRégimen Subsidiado(ARS)

Entes territoriales

Instituciones Prestadorasde Salud (IPS)

Población pobre yvulnerable

Medicina tradicional

26.244

Grado de poder Grado de legitimidad Grado de urgencia

Total Total Total

1,47 9 0,96 9 1,09 1,54 1,92

39.366 2,21 9 0,96 6 0,73 1,54 1,92

11.664 0,65 9 0,96 9 1,09 0,68 0,85

17.496 0,98 9 0,96 9 1,09 1,03 1,28

5.184 0,29 9 0,96 9 1,09 0,30 0,38

7.776 0,44 9 0,96 6 0,73 0,30 0,38

12 0,00 9 0,96 9 1,09 0,0007 0,0009

1,47 9 6 0,73 1,03 1,28

8.748 0,49 3 0,32 3 0,36 0,06 0,07

142.734 75

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16 Tenidos encuenta en estainvestigación.17 En la medida enque los esfuerzospara conservarnuestra culturaestán dentro deiniciativasextranjeras y no departe de nosotros,como«orgullosamente»colombianos nosproclamamos.18 Evitar lasinfeccionesmedianteinstrumentosestériles.

mento del Chocó, al contrario de lo que lateoría supone, se están dejando de lado losimaginarios de la población de una forma casidestructiva para la cultura chocoana, todosegún el discurso de llevarles desarrollo ybienestar.

Al tener presentes los dos factores16 queprivilegian el uso de la medicina tradicionalen el departamento, como son la ausencia deinfraestructura y la herencia africana, estádentro de la posibilidad de cambio que elconjunto de medicina occidental (praxis, re-glamentación) y tradicional se complementenpara que la cobertura en salud sea no sólomayor, sino también eficiente, pues llegará apartes más alejadas de las cabeceras munici-pales a través de los chamanes, curanderos yparteras.

Es penoso17 admitir que la cooperacióninternacional ha sido más sensible a la unifi-cación, pues la iniciativa gubernamental nose ha hecho presente. Una muestra de estoes la aparición en Buenaventura de la Aso-ciación de Parteras Unidas del Pacífico(Asoparupa), «agrupación de mujeresafrocolombianas que buscan conservar y se-guir regalando de generación a generación lossaberes ancestrales y culturales transmitidospor sus mayores como herencia en el trans-currir de los años, y procurar que se sigamanteniendo la práctica y la supervivencia

de la medicina tradicional. Resultado delforcejeo con una modernidad excluyente, exclusiva y egoísta» (Bermúdez, 2006, pá-rrafo 4). Adicionalmente, a estas comadro-nas se les ha venido entrenando en técnicasde asepsia18 para evitar enfermedadesposparto.

Es evidente que los agentes de salud tra-dicional han sido funcionales, al resolverexitosamente los problemas de salud de lacomunidad, que de una u otra forma son di-fícilmente tratables mediante las institucio-nes de salud estatales y su medicinaoccidental.

Lo interesante de la medicina tradicionales su carácter no excluyente, como sí lo es laoccidental, ya sea por carencia de infraes-tructura, factores geográficos, económicos,etc. Toda la población chocoana la utiliza, aligual que lo hacen los demás nacionales y hastalos extranjeros.

Según la opinión de la autora, se debeconfigurar el Sistema General de SeguridadSocial en Salud con la inclusión de la medi-cina tradicional, es decir, utilizarla como unaherramienta para llevar bienestar a las pobla-ciones que, dadas sus raíces y conocimientosancestrales, no creen en las técnicas curati-vas modernas. Que su dispersión y caracte-rización no se conviertan en razones para suexclusión.

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1 C. MARX Y F.ENGELS, Manifiestodel PartidoComunista. C.MARX Y F. ENGELS,Acerca delcolonialismo,Moscú, EditorialProgreso, 1967, 11.

América latina:una lección de historia

«¿Para dónde vamos? Si ni siquierasabemos de dónde venimos…»

INTRODUCCIÓN

Y no es para más y tampoco para sor-prendernos, que si ya hemos cometido erro-res en el pasado, estos no se hayan corregido,y lo peor aún es que los seguimos cometien-do. Para América Latina, el camino de suhistoria ha sido difícil, lleno de emociones ydesilusiones.

Por ello, el presente trabajo, además degenerar inquietudes, pretende generar una re-flexión en torno a América Latina y sobre loque ha pasado con ella a lo largo de su histo-ria. Pero, para englobar o delimitar todos loscuestionamientos realizados, se ha queridohacer una pregunta: ¿cuáles han sido losdeterminantes de su empobrecimiento eco-nómico, cultural, social y político en toda suhistoria?

Los planteamientos han de demostrar quela región ha sufrido cambios o transforma-ciones trascendentales desde el inicio de laconquista; este último hecho fue el motivo ola raíz del problema que ha llenado a los lati-noamericanos de angustia y desconsolación,y se convirtió en uno de los elementos de laruptura cultural que se ha transmitido de ge-neración en generación y ha desembocado,en algunos casos, en una degeneración, y asu vez el papel del poder se ha convertido enun círculo vicioso entre las élites; es decir,en una gran exclusión social. Además, el cre-cimiento de América Latina ha sido lento y

con poco desarrollo, y sus políticas económi-cas han sido incompletas y desarticuladas, locual ha hecho que la región no haya podidosalir de su sombra.

1. Una historia equivocada

Según Marx y Engels, «El descubrimien-to de América y la circunnavegación de Áfricaofrecieron a la burguesía en ascenso un nue-vo campo de actividad. Los mercados de lasIndias y de China, la colonización deAmérica, el intercambio con las colonias, lamultiplicación de los medios de cambio y delas mercancías en general imprimieron alcomercio, a la navegación y a la industria unimpulso hasta entonces desconocido, y acele-raron, con ello, el desarrollo del elementorevolucionario de la sociedad feudal en des-composición»1.

El presente de América Latina es unasituación que enmarca gran cantidad de pro-blemas económicos, sociales, culturales y po-líticos, pero esto no ha sido, de una u otraforma, reciente. Por lo tanto, cabe pregun-tarse: ¿en dónde radican los problemas de América Latina y en qué nos hemos equi-vocado?

José Ignacio Martínez Bustos

Estudiante de la Carrera de Economía

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Del párrafo anterior se puede decir quehay una descripción histórica que nos ayudaráa hacer una búsqueda de dónde surgen losproblemas latinoamericanos y las repercusio-nes de los mismos, los cuales se irán presentandoy desarrollando a lo largo de este trabajo.

Para visualizar y hacerse una idea de loque será este trabajo, es importante mostraruna estructura de lo que se va a leer en laspróximas páginas: partiendo de esa percep-ción o idea marxista acerca de las transfor-maciones derivadas de una serie deacontecimientos históricos, los cuales daránlugar a una nueva composición mundial onuevo orden global a lo largo de ciertos pe-ríodos de tiempo. Por lo tanto, se ha queri-do contextualizar a América Latina en cuatroespacios continuos de tiempo: a) conquista,b) colonización, c) independencia y d)neocolonización. La idea es resaltar losaspectos económicos, sociales, culturales ypolíticos de la región de una forma muysintética o quizás en algunos casos de mane-ra implícita, dentro de ese contexto históricolatinoamericano-europeo que no es más queuna evolución estructural en las esferas eco-nómicas, culturales, sociales y políticas. Cla-ro que en algunas partes del mundo fuecompleta y en otras no, como es el casolatinoamericano.

El descubrimiento y la colonización deAmérica trazaron uno de los más grandesavances científicos de expansión de ultramarpor parte de los pueblos europeos2. Pero esosgrandes avances para Europa generaron unadegradación para América Latina en aspec-tos sociales, culturales, económicos y políti-cos. A continuación se hará una descripciónde puntos críticos que a lo largo del tiempose han ido transformando:

• Establecer una nueva cultura española sig-nificó la exterminación o aniquilación delos imperios nativos (aztecas, mayas,incas, chibchas-muiscas y demás organi-zaciones) por parte de ejércitos europeos,sin ningún motivo de compasión. Siglosde tradición se vieron frustrados.

• El saqueo de las riquezas del NuevoMundo, que constituyeron a la larga labase económica y riqueza de otros.

• Una imposición de un sistema de domi-nación política, económica y social, ejer-cida desde la metrópolis. La esclavitud yla servidumbre representaron un estudiointeresante en el pensamiento latinoame-ricano, aportando un análisis importadoa estas relaciones sociales y económicas.Una herencia cultural rota. Pensemos por

un segundo si en vez de que hubieran llegadolos españoles, las civilizaciones nativas sehubieran desarrollado en la región de formabrillante. ¿Tendríamos los mismos problemasque detienen el desarrollo de América Lati-na, en toda su historia? El problema fue quela inserción de los conquistadores en las raí-ces culturales latinoamericanas no resultó muybuena. Por ejemplo, Hernán Cortés y Fran-cisco Pizarro fueron personajes iletrados, bas-tardos, incultos, sin ninguna otra visióndiferente a hacer la guerra (matar, aniquilar);esto, por supuesto, es una extracción peque-ña de lo que fue la cultura europea.

Un aspecto que es de suma importancia,y donde radica uno de nuestros grandes atra-sos, es la colonización como base de la es-tructura económica del sistema internacional,el cual implantó un sistema primitivo de pro-ducción que generó una gran dependencia:centro-periferia, norte-sur, desarrollo-subde-sarrollo o como se quiera llamar, y la imposi-

2 ALDO FERRER,América Latina y laGlobalización, enRevista de la Cepal,Edición Especial,octubre de 1998.

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ción del mandato español, que a la larga fuedébil y sin ninguna intención de estimular laspequeñas industrias del período colonial y sededicó más bien a limitarlas, lo cual trajocomo consecuencia un estancamiento de di-chos procesos manufactureros.

La colonización representa un juego desuma cero: el aniquilamiento de una sociedadpor el desarrollo de otra sociedad. Dominio,explotación y opresión son algunas caracte-rísticas que se muestran en ese período; unaherencia nefasta que ha influido durante si-glos y que no ha permitido que AméricaLatina despierte de aquellas pesadillas.

A pesar de que ha transcurrido un pocomás de cinco siglos, nuestros indígenas en laactualidad, en su gran mayoría, no han podi-do mejorar sus condiciones de vida, que a lalarga son poco distintas de la época colonial.

Siguiendo en la línea del tiempo, el si-guiente panorama nos mostrará un cambioen el poder y un nuevo orden mundial comoconsecuencia de hechos históricos que mar-caron el ritmo en todo el mundo. Entonceshablamos de hechos internacionales que in-fluyeron en la constitución de la ‘indepen-dencia’ de los pueblos latinoamericanosligados a la metrópoli española: la indepen-dencia norteamericana, la Revolución Fran-cesa, la Revolución Industrial, el fracaso deEspaña para poder suplir las demandas demercado que exigía el mundo, en este casoLatinoamérica, y por supuesto las guerrasentre ingleses y españoles por el poder. En-tonces veamos qué pasó:

Una revolución burguesa que se originaen Europa y, por supuesto, un poco más ade-lante repercute en todo el mundo, pero eneste caso el enfoque es hacia Latinoamérica.El pensamiento emancipador empieza a

correr dentro de los criollos, que son los quea la larga originan las revueltas independen-tistas en los cascos políticos y sociales en con-tra de las coronas española y portuguesa.Además, existía un descontento entre los crio-llos porque las metrópolis frenaban sus pro-pios avances comerciales e industriales enlas colonias.

La agricultura era el aspecto más impor-tante dentro de la estructura económica colo-nial que poco a poco fue desplazando laexplotación minera. Dicha actividad, por su-puesto, va en declive por falta de inversióntecnológica y, ciertamente, más adelante porla falta de mano de obra, ya que algunos esta-dos habían ‘abolido’ el sistema esclavista yde encomienda (se puede considerar que sepasó de un estado de esclavo o mita a un es-tado o situación de peonaje con salarios pau-pérrimos). Las instituciones y las herenciaselitistas han desencadenado una serie de pro-blemas sistémicos; el haber conseguido las in-dependencias de los pueblos latinoamericanosno significó para nada un cambio real en lasestructuras sociales y económicas; lo únicoque sucedió fue un relevo en el poder de lasclases altas (de españoles a criollos) y gran-des concentraciones de tierra.

En esos momentos independentistas de laregión, paralelamente en Europa se generabauna Revolución Industrial, liderada por losingleses, cuyos objetivos se sustentaban en laexpansión del poder económico y comercial.Se da de por sí un nuevo cambio de poder enel mundo, una mutación del poder económi-co. Mientras tanto, en la región se presenta-ba una gran desestabilización política: crisisde legitimidad del poder y severas tencionespolíticas. No había un proyecto de nación,todo giraba en torno a las grandes élites.

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Por lo tanto, y debido a que el mundoempezaba a girar en torno al sistema capita-lista, se obligaba a las economías pequeñas ainsertarse como fuera en dicho proceso. Noobstante, durante las primeras décadasdespués de la independencia, los estados la-tinoamericanos se preocuparon más de las co-yunturas internas que por preparar laseconomías para un desarrollo global. Sola-mente hacia finales del siglo XIX,Latinoamérica empezó a sufrir los impactosgravitacionales del desarrollo capitalista, loque generó que algunos países latinoameri-canos buscaran una estrategia para insertar-se en la economía internacional y obtener asíbeneficios de ésta: un crecimiento hacia fue-ra. Esa apertura comercial implicó un incre-mento en las tasas migratorias y de inversionesextranjeras.

Entonces, el período de la independenciano fue más que un lento proceso estructuralo, mejor dicho, la introducción para un nue-vo orden mundial. Otro aspecto es que en laregión se abrieron las puertas a los emigranteseuropeos, sobre todo en el cono sur del conti-nente. Miremos si actualmente tenemos las mis-mas facilidades para migrar a dichos países. Yen dicho período, el librecambismo fue im-puesto a los países en desarrollo (casi obliga-torio) y un sistema proteccionista para losindustrializados: cambio de imperios. Inglate-rra lideraba con la bandera capitalista, pero rá-pidamente los Estados Unidos, con sus altosniveles competitivos, logró tomar los hilos delpoder, que eran mucho más ambiciosos.

La necesidad de insertarse en la econo-mía mundial hizo que la región tuviera uncrecimiento sustancial en el comercio inter-nacional y unos cambios sistemáticos, sobretodo en Argentina, Brasil, México, Chile y

Uruguay, que eran los que arrastraban el cre-cimiento hacia fuera, y con ello surgió unanueva clase elitista en dichos países: la éliteprimaria-exportadora.

Y como ahora, América Latina era yaespecialista en bienes primarios, pero de igualforma nuestra baja autonomía nos seguíamanteniendo en una cúspide de dependenciay dominación extranjera; por ejemplo, a losgrandes monopolios extranjeros se les sumi-nistraban enormes cantidades de materias pri-mas a precios muy bajos y la generación deeconomías de enclave, que solamente explo-taban nuestros recursos apuntando a incre-mentar sus beneficios.

Una conclusión general que se presentóen los períodos de conquista, colonia eindependencia sería que fue un proceso deevolución o cambios estructurales y cambiossistemáticos: cambios demográficos, el ascensode nuevas élites al poder y un problemacultural arraigado de los antepasados colonia-les. Cabe aclarar que esa evolución fue com-pleta para unos e incompleta para otros.Latinoamérica llegó al siglo XX de una for-ma dispareja y desigual en condiciones dedesarrollo. El nuevo período de neocolo-nialismo no es más que el traspaso del podera otras manos: España a Inglaterra, Inglate-rra a Estados Unidos, este último muchísi-mo más racional y objetivo. En otras palabras,la conquista marcó para toda la historia lati-noamericana el principio de la gran enferme-dad que hoy en día soportamos.

2. Una industrializaciónincompleta

El repaso histórico que se ha logrado ha-cer demuestra que América Latina tiene

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demasiados problemas para poder apli-car procesos de desarrollo y el único cami-no para conseguir dicho objetivo es laindustrialización.

Una industrialización, digamos, ‘a me-dias’, un proceso incompleto en AméricaLatina por la falta de una verdadera políticaque lleve al desarrollo de la región. Cabe pre-guntarse en qué parte de la historia hemosfallado o quiénes han sido los responsablesde que no se lleven a cabo los procesos deindustrialización.

Retrocediendo un poco en esta historiaequivocada, y antes de entrar en esta novela,es preciso establecer unos antecedentes im-portantes para la economía latinoamericana.La siguiente tabla muestra las tasas de creci-miento de las regiones del mundo en el perío-do 1820-1973. Si miramos el período de1870 a 1913, la segunda región que máscreció fue América Latina (AL), impulsa-da por ese gran crecimiento hacia fuera, ba-

sado en la exportación de bienes primarios,liderado por los países del Cono Sur. Sinembargo, si nos fijamos en el período de 1913a 1950 (IGM, GD, IIGM), hay una grandesaceleración en el crecimiento económicode los países industrializados y una disminu-ción muy leve en AL. Es muy claro que lasconsecuencias de las crisis (sobre todo conla crisis de los años treinta) presentadasdurante ese período repercutieron en las ba-ses exportadoras de bienes primarios por losdos siguientes choques internacionales, quefueron los más relevantes en la caídaexportadora en AL: una disminución en lademanda por parte de los países desarrolla-dos (cerraron sus economías), un debilita-miento económico de dichas potencias y unacaída muy brusca en los precios de los pro-ductos básicos en los años treinta a causa dela gran depresión. Sin embargo, ese deterio-ro de precios se ha ido presentando a largoplazo.

Fuente: Cepal.

Crecimiento del PIB y mayores regiones, 1820-1973

1820-1870 1870-1913 1913-1950 1950-1973

Europa Occidental 1,65 2,1 1,19 4,81

EE. UU., Australia, Canadá 4,33 3,92 2,81 4,03

Japón 0,41 2,44 2,21 9,29

Asia (excepto Japón) 0,03 0,94 0,9 5,18

América Latina y el Caribe 1,37 3,48 3,43 5,33

África 0,52 1,4 2,69 4,45

Mundo 0,93 2,11 1,85 4,91

(Tasas de crecimiento anual promedio ponderado)

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Ante la inminente caída del régimenexportador frente a las crisis internacionales,América Latina y el resto de los países emer-gentes en todo el mundo debían buscar unanueva agenda para encontrar el camino haciael desarrollo. Entonces, ya no se hablaba decrecimiento hacia fuera, sino de crecimientohacia dentro. Esto fue, por lo tanto, la basede un proceso hacia la industrialización. Sos-tenido y de acuerdo con un nuevo modelo, setrató de conducir a América Latina hacia laprosperidad; dicho modelo produjo un cam-bio sustancial en la composición de la impor-taciones: ya no se iban a importar bienes deconsumo sino bienes de capital que pudieranexpandir las industrias y, por ende, la deman-da acudiría a la producción interna y no a laexterna. Éste es el modelo de Industrializaciónpor Sustitución de Importaciones (ISI).Dicho modelo fue acompañado de políticasproteccionistas, es decir, altos nivelesarancelarios que protegieran la produccióninterna.

Si se observa en la tabla anterior, el pe-ríodo que comprende de 1950 a 1973 dejaa América Latina con el segundo PIB másalto después de Japón. Y es precisamente enese entonces cuando el modelo ISI llega a susaños dorados. Cabe preguntarse entonces: siíbamos tan bien, ¿qué nos pasó? En esta his-toria nos volvimos a equivocar.

Al parecer, el modelo ISI estaba gene-rando una alta concentración de riqueza enalgunos sectores industriales, es decir, en laregión se siguió manteniendo una mala dis-tribución de los ingresos. Este factor llevó avarios problemas: la integración de conglo-merados, un manejo de la industria a su anto-jo; en algunos casos, los bienes producidos(ineficiencia) eran de pésima calidad y cos-

tosos; no se llevó a cabo una generación su-ficiente de empleos, ni siquiera las multina-cionales lo lograron; un deterioro del agroporque no se le prestó la atención adecuada,ya que las fuerzas estaban dirigidas a la in-dustria (sectores más ricos). A simple vista,lo que no ocurrió fue una reforma social porparte del Estado por no lograr hacer las mo-dificaciones positivas o necesarias al mode-lo, por supuesto, dirigidas a la sociedad engeneral. Al Estado se le convirtió en un do-lor de cabeza, al entrar en altos índices dedéficit (un elevado costo) por ineficiencia,lo que generó a su vez un aumento aceleradode la inflación. Esto no desembocó en unaindustrialización sino en una ‘desindustriali-zación’.

Por lo tanto, todo este viraje histórico enLatinoamérica ha sido equivocado. ¿Endónde se ha fallado? ¿Por qué unos paísesson muy ricos y otros muy pobres? Si mira-mos con un poco más de detenimiento la evo-lución de las sociedades desde la conquistahasta la inconclusa agenda del modelo ISI enAmérica Latina, posiblemente lograremosobtener una respuesta. Tal vez, estos desafor-tunados hechos darán la razón de que el pro-blema latinoamericano radica en las raícesculturales que se plantaron en tiempo de laconquista.

3. ¿Será que todavía vamos por elbuen camino?

«El hombre tardó miles de años de evolu-ción para poder descifrar el orden económi-co y descubrir su capacidad de transformarlo,al iniciar su estudio y procurar organizarlo,hasta el punto que hoy en día esa es lacondición fundamental de cualquier estadomoderno. Pero parece que en algún punto

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entre el rústico intercambio de artículos has-ta hoy, donde el dinero se mueve de un país aotro en segundos, se negocian a futurobienes tangibles e intangibles, y en que laspolíticas económicas alcanzan todos los esce-narios donde el hombre pone su pie, en al-gún momento de este tiempo, perdió el objeto,la razón y el fin de la economía: el ser humano»3.

¿Será que las políticas modernas, en estecaso las políticas neoliberales, son eficienteso aptas para los países tercermundistas encuestiones de desarrollo social y, por ende,vamos por el buen camino?

Para empezar, cabe preguntarse en dón-de nace el neoliberalismo. Pues bien, estacorriente ideológica surge en Europa despuésde la Segunda Guerra Mundial, por parte deun grupo de intelectuales que pretendían res-catar el liberalismo clásico de Adam Smith yreemplazarlo por las teorías económicaskeynesianas. Este nuevo liberalismo se basaen la libertad individual, en el libre mercado4

y en atacar profundamente el papel del Esta-do en la economía, culpándolo de restringirlas fuerzas del mercado y la libertad individual.

Pues bien, las bases mencionadas ante-riormente conducen a un replanteamiento eco-nómico: lograr un nuevo capitalismomuchísimo más ‘salvaje’. El neoliberalismopretende lograr, dentro de los aspectos políti-cos y económicos, lo siguiente: a) acabar conel Estado benefactor y convertirlo en unEstado mínimo, otorgándole una serie defunciones y limitaciones: proteger a la socie-dad, mantener la ley y el orden, controlar eldinero y crear un buen ambiente para losmercados para que estos sean competitivos;b) destruir el sindicalismo y bajar los sala-rios, incrementando las tasas de desempleo,ya que eran los causantes de los altos costos

laborales y por lo tanto perjudicaba las ga-nancias; c) combatir la inflación; d) ajustespresu-puestales: reducción del déficit fiscalmediante el aumento de impuestos y el recor-te del gasto social; e) incrementar el nivel deprivatizaciones; f) una liberalización comer-cial y financiera; g) incrementar las tasas deinterés. En fin, estos son los lineamientos másimportantes de la política neoliberal, perohasta la crisis de 1973 no habían podido eje-cutarse. ¿Y la lucha contra la pobreza y losasuntos sociales dónde queda?

En el escenario latinoamericano, en losaños ochenta, la situación de dependencia delos países desarrollados se incrementó pro-fundamente debido a la gran crisis económi-ca y al crecimiento sin precedentes de la deudaexterna. Los mecanismos de influencia de lasfuerzas internacionales, que menciona Bár-bara Stalling: mercado, vínculos y apalan-camiento5, empiezan a ser claves para elfortalecimiento de las políticas ortodoxas ylas instituciones internacionales. Por ejemplo,el fortalecimiento del Fondo Monetario In-ternacional (FMI), a comienzos de los añosochenta, incrementó su poder para interve-nir en los asuntos políticos y económicosmediante programas de ‘ajuste’ que buscanestabilizar la economía y poder guiarla haciaun crecimiento económico. Pero definitiva-mente dichos ‘ajustes’ que querían las insti-tuciones financieras (FMI) terminaroncomplicando las cosas y Latinoamérica entróen una recesión económica mucho más gra-ve, que llevó a un deterioro social: polariza-ción, disminución de los ingresos, incrementode la pobreza, aumento del desempleo, creci-miento de la informalidad, etc. Ésta sería lallamada ‘década perdida’ de Latinoaméricaen el proceso de desarrollo.

3 EUGENIO

MARULANDA, Losverdaderos costos de laapertura, AntroposLtda., Bogotá,1999, 9.4 Según AdamSmith, hay unamano invisible quelleva el interésindividual a unbeneficio colectivo através de las fuerzasdel mercado.5 BÁRBARA

STALLING, ‘Lainfluenciainternacional en laspolíticas económicas:deuda,estabilización yreforma estructural’,en STEPHAN

HAGGARD YROBERT KUFMAN

(editores), La políticade ajuste económico.Las restriccionesinternacionales, losconflictos distributivosy el Estado, Bogotá,Cerec, 1992, 68.

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La situación de los años ochenta hizo re-troceder a la región en términos de crecimien-to económico y desarrollo (un gran deterioroen los agregados económicos). Al retrocedera las dos décadas anteriores, América Lati-na, «debido a ese gran crecimiento económi-co como resultado de esa euforia industrial»,había tenido que respaldarse con préstamos,y es aquí donde viene y subyace el gran errorque cometió la región a diferencia de los paí-ses del sudeste asiático: la gran liquidez quehabía por la abundancia de los petrodólaresen los años setenta en todo el mundo, queposteriormente fueron inyectados a la regiónde manera irresponsable por parte de los ban-cos comerciales y con el consentimiento delas instituciones multilaterales (BM, FMI,BID). Los países latinoamericanosincrementaron su nivel de deuda con lasentidades privadas del exterior (error fatal),mientras que los países del sudeste asiático lohicieron con entidades internas públicas(prestaban con intereses demasiado bajos).Hasta los setenta, el problema no era tan evi-dente, pues las tasas de interés manejadas enAmérica Latina eran relativamente bajas. Elproblema estalló cuando, a finales de los se-tenta, Estados Unidos incrementó la tasa deinterés y como consecuencia en los añosochenta la deuda se volvió insostenible.

Las características principales de la faseinicial de la deuda fueron los ajustes econó-micos impuestos a los países (las institucio-nes internacionales ya habían implementadosus mecanismos de intervención, que gira-ban en torno a los intereses financieros). Elajuste era necesario para corregir el déficitcomercial y generar más divisas para pagarlos intereses de la deuda.

Dentro de las fases de la deuda se rees-tructuraron y se determinaron nuevos présta-mos para que algunos intereses vencidos sepagasen a los mismos acreedores. Aquí, laingenuidad y el sometimiento de Latinoamé-rica prevalecieron y cayó en las ilusiones ytrampas creadas por las élites internaciona-les. México fue el primer país en participaren el Plan Baker (1985-1989), seguido porArgentina, Brasil, Chile, Uruguay y Vene-zuela. Durante este período se reestructuróun total de 176.000 millones de dólaresadeudados.

Dentro de los mecanismos ilusionistas seencuentra el Plan Brady, posterior al Baker.El Plan Brady incluía nuevos instrumen-tos para la renegociación de la deuda, entrelos cuales los más importantes eran losmecanismos de su reducción. México, Vene-zuela, Costa Rica y Uruguay fueron los pri-meros en renegociar su deuda con este plan.Estos países lograron reducciones de su deu-da por 8.000 millones de dólares y convir-tieron 34.000 millones en bonos a largo plazocon tipos de intereses fijos. En conclusión,se ha tenido que pagar mucho más.

Hubo un acceso restringido a nuevos prés-tamos, elevadas tasas de interés, un deterioroen los términos de intercambio y problemasmacroeconómicos profundos. Pero elproblema se tornó en un ‘agujero negro’. Elcuadro 1 nos indica un empeoramiento en larelación deuda/PIB, deuda/exportaciones yun flujo negativo en las transferencias netas.Por ejemplo, el coeficiente en el pago de losintereses pasó del 20% al 41% con respectoa las exportaciones y las transferencias netasanuales pasaron de +13.000 millones dedólares a -19.000 millones de dólares.

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Cuadro 1. América Latina: indicadores de la deuda, 1978 -1990

1978 1980 1981 1982 1984 1987 1990

Total deuda (miles de millones de dólares) 153 228 285 328 368 428 440

Deuda en términos de % del PIB en dólares 31 28 32 44 56 58 44

Deuda como % de exportaciones 253 215 249 322 329 399 294

Pago de intereses como % de exportaciones 16 20 28 41 37 30 25

Transferencias de fondos netas(miles de millones de dólares) 16 13 11 -19 -27 -16 -15

Cuadro 2. América Latina: pobreza, renta, educación y salud, 1980-1990

1980 1986 1990

Población pobre (% del total de pob.) 41 43 46

Población indigente (% del total) 19 21 22

Población pobre (área urbana) 30 36 39

Población pobre (áreas rurales) 60 60 61

Brecha de pobreza (% del PIB) 2,4 3,7 4,1

Salarios (% del PIB) 34 28 28

Tasa de desempleo (% de fuerza de trabajo) 7,7 9,3

Fuente: Datos para diecinueve países,

de la Cepal.

Asimismo, se registró un deterioromasivo y generalizado de los indicadores

sociales y económicos, como se puede veren el cuadro 2:

Una disminución en el crecimiento eco-nómico y un incremento en los tamaños de ladeuda han hecho que ésta se vuelvainsostenible. El problema de la cuentacomercial se ha deteriorado, lo cual haahondado el déficit. Una cuenta corrientedeteriorada, ya que no solamente se afectó elahorro público, sino también el ahorroprivado; es decir, el ahorro nacional dismi-nuyó para poder hacer pagos a la deuda. Y,sin duda, un incremento en los niveles depobreza, una disminución en seis puntos por-centuales en los salarios y un aumento en lasbrechas de pobreza. Otro hecho de suma im-portancia y que respondería a los interesesde las instituciones internacionales sería el

comienzo de las reformas hacia el Estado (locual no se tuvo en cuenta sino a partir delsegundo lustro de los ochenta) con la ventade sus activos (privatizaciones), obviamentepara poder ir abonando a la deuda. Por su-puesto, esto generó un aumento en las tasasde desempleo.

En cuanto a las políticas macroeconómicas,la fiscal y monetaria, se transformaron ensituaciones de desorden fiscal y en altosíndices de inflación incontrolables en algunospaíses de la región (hiperinflación).

A finales de los años ochenta, la ideolo-gía neoliberal, sustentada en los lineamentosya expuestos con anterioridad en este trabajo,se transformó en una medicina letal para la

Fuente: Cepal.

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Fuente: Cepal, sobre la base de cifras

oficiales.

enfermedad de América Latina: elsurgimiento del Consenso de Washington6

como mecanismo de ‘solución’ de losproblemas económicos de Latinoamérica.Dichos lineamientos sólo obedecen a lasnuevas élites neoliberales y a su interés: elfortalecimiento del sector financiero y la aper-tura comercial. Pero, ¿será que en algunaparte de dichas políticas se encuentra el me-joramiento social? ¿Son las políticas neoli-berales las correctas para desarrollar lassociedades latinoamericanas? Hay algo quemencionar, retomando lo que dice ConsueloAhumada: «Los países pobres han sido for-zados a abrir sus economías al comercio mun-dial, en tanto los de mayor desarrolloaumentan día a día sus prácticas proteccio-nistas y restringen cada vez en mayor medidael acceso de los productos del Tercer Mun-do a sus mercados internos»7. Cabe pregun-tar, entonces: ¿dónde quedan los fundamentosneoliberales de un ‘libre mercado’?

El Consenso de Washington no es másque una lista de diez objetivos encaminados

6 Y posconsenso,que serán lasconsecuencias de lasreformas.7 CONSUELO

AHUMADA, Elmodelo neoliberal ysu impacto en lasociedad colombiana,Bogotá, ÁncoraEdiciones, 1996,278.8 Ajustespresupuestales quese traducen enrecortes al gastosocial. Y un esfuerzotributario, es decir,el incremento deimpuestos, pero noprogresivos sinoregresivos.9 Se pudieronsuperar losproblemas dehiperinflación, yaque algunos paísestenían inflaciones detres dígitos.10 RICARDO FRENCH-DAVID, ‘El contextode las privati-zaciones y lasituación actual’ enrevista NuevaSociedad, N. ° 207,enero-febrero de2007.

a reformar las economías latinoamericanas yasí salir de la crisis que se estaba viviendo.Si nos preguntáramos si es necesario una re-forma, la respuesta sería sí. Por supuesto, senecesitaba una reforma profunda, pero en laque se tuviera en cuenta la situación o el in-terés común de la región, que era superar lacrisis, y no los intereses particulares que sedisfrazaban en 10 políticas, que, como se dijoanteriormente, fueron mucho más letales quela propia enfermedad. Aunque todo no fuemalo, hubo logros obtenidos en las reformas:el primero fue el incremento en las exporta-ciones (debido a la apertura de las econo-mías); sin embargo, crecieron más lasimportaciones; el segundo fue el equilibriode los déficits fiscales8 y el tercero el controlde la inflación9.

Volviendo a la mala receta de las reformas,se encontró lo siguiente, según French-David:

a) No se contó con una alta volatilidadfinanciera y macroeconómica10 (vergráfico 1).

La trayectoria de la curva de crecimientoeconómico ha sido bastante inestable,con períodos de auge y de crisis (se puedeapreciar también la vulnerabilidad fren-te a las crisis internacionales). Esto

frenaría los procesos de desarrollo y lasinversiones productivas, como conse-cuencia de los desequilibrios macroeco-nómicos, comerciales y financieros.

Gráfico 1América Latina: inestabilidad del PIB, 1990-2005 (%)

6,0

4,0

2,0

0

-2,01990 1991 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 20051992

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sis

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b) Exportaciones con bajo valor agregado «quecontienen procesos de liberalizacióncomercial», las cuales han sido implemen-tadas de forma irresponsable y hangenerado tasas de cambio poco competi-tivas, lo que ha debilitado los procesos deproducción interna y causado unincremento en las importaciones. Por otraparte, se ha progresado de manera irregularen la diversificación de la canastaexportadora; aún se siguen teniendo‘economías de postre’ en dicha canasta:café, azúcar y banano. Esto generaproblemas, porque hay una gransensibilidad o elasticidad a los vaivenesmundiales, es decir, a cambios en losprecios o en las demandas.

c) Baja modernización productiva y social,una insuficiente inversión en capital

Cuadro 3América Latina: indicadores sociales, 1990-2005

Pobreza Salario real Tasa de desempleo Población

(millones) (% de la pob.) (1995=100) (% fuerza de trabajo) (millones)

1990 200 48,3 96,2 7,2 423

2005 213 40,6 96,8 9,3 540   

Fuente: French-Davis

(2005), cap. I, y Cepal.

humano, infraestructura e innovaciónproductiva.

d) Efectos regresivos de las crisis, que han ge-nerado retrocesos en los crecimientoseconómicos (ver cuadro 4). Por ejemplo,en los noventa, América Latina retroce-dió un promedio de cinco puntos porcen-tuales del PIB obtenido en los setenta.Como consecuencia, el PIB entre 1990y 2005 fue apenas de 2,7.

e) Mala distribución, un incremento signifi-cativo en el número de pobres (ver cua-dro 3). La experiencia de los noventademuestra que las crisis afectan regresiva-mente a nuestras sociedades, por lo quealgunos autores (Ocampo, Rodrik, Wal-ton) confirman la idea de que cada crisisfinanciera genera un aumento en la pobre-za y la regresión distributiva.

Cuadro 4América Latina: crecimiento del PIB, 1971-2005 (%)

Fuente: French-Davis (2005), cap. I, y Cepal.

1971-1980 1981- 1989 1990-1997 1997-2003 2004-2005 1990-2005

A. L.* 5,6 1,3 3,2 1,3 5,1 2,7

* Aplicado a 19 países.

f) Concentración de la propiedad y el podereconómico, que se ha generalizado pormotivos de deterioro o mala distribuciónde los ingresos en América Latina. En

este aspecto, las privatizaciones han sidofactor regresivo en cuanto a lo anterior.Por ejemplo, en México, las empresas pú-

blicas pasaron de 1.155 a menos de 80 en 1994.

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11 ERIC HOBSBAWM,Politics for aRational Left,Barcelona, EditorialCritics, 1989, 14.

Por lo tanto, el papel de Estados Unidosy demás élites internacionales en Latinoamé-rica obedece más a sus intereses hegemónicos,económicos y políticos que a su preocupa-ción por ella. Sus estrategias (por ejemplo,los Tratados de Libre Comercio) nos envuel-ven más en un estado de dependencia, enfo-cadas a no dejar pensar a los puebloslatinoamericanos y seguir así sus políticas. Noshemos vuelto dependientes de las inversio-nes extranjeras, de los exagerados préstamos(en algunos casos en inversiones improducti-vas), sometidos a las decisiones de las élites.

Son reflexiones que permiten cuestionar-nos si realmente vamos por el buen camino ysi las políticas económicas adoptadas son efi-cientes para solucionar los problemas socia-les. No hay que ser un economista para darsecuenta de que la exclusión social es cada vezmás grande, que la polarización entre claseses mucho más evidente: los pobres son cadavez más pobres, mientras los ricos se vuelvenmás ricos; que la violencia genera desplaza-mientos forzados, que la pobreza carcome alser humano y el sistema nos aleja del conoci-miento. Es válido retomar una frase de EricHobsbawm, que dice: «Si no creemos que labúsqueda incontrolada de las ventajas priva-das a través del mercado produce resultadosantisociales y concebiblemente catastróficos;si no creemos que el mundo actual exige uncontrol público y una administración, gestióny planificación también públicas de los asun-tos económicos, no podemos llamarnos so-cialistas»11. En este caso, la idea no es sisomos socialistas o no; la idea es qué tan cons-cientes y sensibles somos de la realidad enque vivimos, porque si no creemos en lo quevemos y vivimos, no podemos llamarnos ‘se-res humanos’.

4. Crecimiento, desarrollo yequidad en América Latina y el

Caribe: ¿quién se comió la torta?

«Existen profundas diferencias en lalibertad, o capacidad, de diferentes indivi-duos y grupos para seguir la vida que han

escogido».

AMARTYA SEN

Sobraría decir que esto no debería seruna revisión técnica, sino una reflexión deuna simple realidad. Una realidad más queirreal para algunos, o para otros una gran in-diferencia. Tan solo por un instante hagamossilencio en medio de esta gran somnolencia,no para seguir durmiendo, sino para pensary luego así actuar con suma inteligencia, condesafío.

La pasada y actual situación de AméricaLatina aún sigue siendo de gran preocupa-ción en cuestiones económicas y todo lo queen ella se contiene. No es una exageracióndecir que somos la región del mundo con losmás altos índices de desigualdad y de creci-mientos económicos insostenibles.

Si lo anterior es cierto, cabe preguntarselo siguiente: ¿quién se comió entonces el pastelde América Latina? Por tal razón se ha que-rido hacer una descripción analítica, pormedio de cifras económicas de la situaciónlatinoamericana en los aspectos de desarrolloy crecimiento económico en el período de1980 a 2007 (con cifras preliminares).

Cuando se habla de torta se hace referen-cia a la distribución del crecimiento econó-mico; entonces la hipótesis planteada a esecuestionamiento ha sido que las élites, tantolocales como extranjeras, han sido las que secomieron la torta.

Antes de empezar se han querido esta-blecer algunos parámetros que ayudaran a es-

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tructurar las cuestiones de desarrollo y creci-miento. Lo primero, y a manera muy gene-ral, las raíces históricas de la desigualdadlatinoamericana. Segundo, el análisis perti-nente de quién se comió la torta. Y, por últi-mo, reflexiones.

Ahora sí, las tareas prioritarias de las es-trategias de crecimiento económico y de de-sarrollo a largo plazo consisten en mitigar lapobreza, promover el desarrollo de las capa-cidades de todos los grupos sociales que inte-gran la población e impedir que laconcentración de los frutos del progreso li-mite el ejercicio de una efectiva libertad a lasgeneraciones actuales y futuras. El cumpli-miento de estas tareas requerirá, por una par-te, que se estimulen políticas económicas quepropendan al crecimiento y favorezcan laequidad y, por otra, que se impulsen políti-cas de corte social que, en busca de una ma-yor equidad, den a la economía una improntade productividad y eficiencia (Cepal, 1992a).

La problemática de la desigualdad enAmérica Latina no es de tiempos recientes,ni siquiera es un resultado que proviene de lanada. Para tal caso, es preciso revisar losantecedentes o raíces de donde proviene elproblema.

Es, sin duda, y como ya se mencionó enpáginas anteriores, el período de conquista yde colonización cuando se produjo la grieta:las instituciones se encargaron de estructurarun edificio en un terreno desigual; un ejem-plo de ello son la encomienda, la mita y elrepartimiento, que se encargaron de fortale-cer solamente a las élites.

Otro período que forma parte de estaconstrucción es el posterior a la independen-cia. Por lo tanto, la ruptura con España parecehaber generado poca o ninguna reducción en

el grado de desigualdad, es decir, el manteni-miento de la desigualdad extrema parece ha-ber sido el continuo patrón de cambioinstitucional que favoreció los intereses de laélite y ofreció al grueso de la población acce-so limitado a oportunidades económicas.

Y en el siglo XX, la región ya entrabacon grandes síntomas de desigualdad. Aquíes importante insertar un poco de crecimien-to económico. De acuerdo con los procesosde globalización, América Latina ha sufridorezagos en la economía mundial, aunque nohay una relación del PIB con el comerciointernacional. Sin embargo, si se mira el cre-cimiento del PIB, en algunas ocasiones hasido más relevante que las economías desa-rrolladas, pero los declives se han generadopor crisis externas y relaciones internas de laregión. De todas maneras, la mala distribu-ción no ha permitido el buen ejercicio de laeconomía en América Latina y el Caribe.

Otra pista que nos puede ayudar a consi-derar que la torta se la comieron las élitesinternacionales fue el período de la crisis dela deuda en los años ochenta y la aperturacomercial cuando las economías en desarro-llo no estaban en condiciones para competir.

América Latina es la región más desigualdel mundo, pues posee una alta concentra-ción de recursos en pocas manos. Presentaigualmente altos niveles de volatilidadmacroeconómica, debido a políticas econó-micas tomadas en sentido contrario al soste-nimiento y una gran dependencia de lasdecisiones de las instituciones internacionales.

En síntesis, el lento crecimiento y el dete-rioro distributivo acumulado desde los añosochenta significaron un cuarto de siglo per-dido en materia de reducción de la pobreza(Ocampo, 2006).

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Como ya se mencionó anteriormente, enlos años 80 se produjo un deterioro de laeconomía debido a la crisis de la deuda. Losgobiernos latinoamericanos prefirieron ex-primir a sus sociedades antes que quedar malcon las instituciones extranjeras; para ellohicieron grandes transferencias de capital,

Gráfico 2América Latina y el Caribe: producto interno bruto por habitante

(tasas de variación anual)

Como se aprecia en la gráfica, la décadade los años ochenta sufrió un crecimientonegativo en cuestiones de PIB per cápita.

En los 90, el crecimiento en los primerosseis y siete años aumentó el PIB debido a laapertura económica, pero en el 97 la econo-mía latinoamericana se reventó. La capaci-dad productiva de las empresas no era losuficientemente adecuada para competir conel exterior. Por esta razón se incrementaron

que reprimieron la balanza de pagos (una dis-minución del ahorro, para pagar deuda); enotras palabras, las familias y las empresas tu-vieron que sacar mucho más dinero de susbolsillos para pagar, lo que ocasionó retroce-sos en el bienestar.

las tasas de desempleo (privatizaciones +empresas quebradas) y hubo un aumento enla pobreza, desorden fiscal y fuga de capitales.

A su vez, el debilitamiento del vínculopobreza-crecimiento denota el hecho de queaproximadamente la mitad de los países de laregión sufrió un deterioro en la distribucióndel ingreso durante los años noventa, y sólomuy pocos experimentaron una mejoría(Cepal, 2004; Banco Mundial, 2004).

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Fuente: Cepal.

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12 Del año 2007son estimaciones yde 2008,proyecciones.

La gráfica nos muestra el deterioro entérminos de pobreza/PIB per cápita en losaños ochenta, un aumento de la pobreza quepasó de 40 a 48 millones de habitantes y unmejoramiento en los noventa, con un retro-ceso entre 1997 y 2002 debido a los golpeseconómicos externos (crisis asiática, rusa,argentina). Si se observa el período de 1980a 2005, se puede evidenciar un estancamien-to en la solución del problema de pobreza.

A partir de 2003, la economía empezó atener signos de mejoramiento, sin olvidar la

crisis argentina de 2002. En los últimos cin-co años, el crecimiento ha sido sostenido: larecuperación de los términos de intercambio,el fortalecimiento de la posición externa delos países de la región, el alza de las reservasinternacionales y la reducción del endeuda-miento neto externo. La conjunción de me-nores tasas de interés internacionales, mejorestérminos de intercambio y más remesas se hatraducido en una tasa de crecimiento del in-greso nacional a precios constantes superiora la del PIB.

a. Sobre la base de promedios ponderados (PIB en dólares y tipos de cambio del año 2000) de las tasade crecimiento de los países. / b. Estimación. / c. Proyecciones.

Fuente: Com

isión Económ

ica para Am

érica Latina y el C

aribe(C

epal), sobre la base de Naciones U

nidas, World E

conomic

Situation and Prospects, 2008, en prensa.

2003 2004 2005 2006 2007 2008b c

2,7 4,0 3,4 3,9 3,7 3,4

1,9 3,0 2,4 2,8 2,5 2,2

2,5 3,6 3,1 2,9 2,2 2,0

1,3 2,5 1,8 3,0 2,9 2,5

1,4 2,7 1,9 2,2 2,0 1,7

5,2 7,0 6,5 7,0 6,9 6,5

4,6 4,8 5,2 5,7 5,8 6,2

2,1 6,2 4,6 5,6 5,6 4,9

6,8 7,8 7,5 8,1 8,1 7,5

10,0 10,1 10,4 11,1 11,4 10,1

7,1 8,5 8,8 9,4 8,5 8,2

4,7 6,9 6,5 4,6 5,7 5,2

7,2 7,6 6,6 7,5 8,0 7,1

4,0 5,2 4,8 5,4 5,6 4,9

Mundo

Países desarrollados

Estados unidos

Unión Europea (27)

Japón

Países en desarrollo

África

América Latina y el Caribe

Asia sudoriental

India

Asia occidental

Países en transición

Tasa de crecimiento mundial con

promedios ponderados según dólar PPP

China

Fuente: José Antonio O

campo.C

epal.

Gráfico 3 Pobreza y PIB per cápita

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PIB por cápita en dólares de 1995

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19972002

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Cuadro 5Crecimiento económico por regiones 2003-2008

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En la tabla se muestran las cifras decrecimiento económico del período 2003 a200812, en el que el crecimiento latinoame-ricano ha sido evidente; sin embargo, elcrecimiento mundial ha sido jalonado porChina, India y demás países asiáticos; de igualforma, las economías africanas también hanestado por encima de América Latina. Estosignifica que nuestras economías debieronhaber aprovechado los tiempos de crecimien-to de una forma más óptima.

Hay otras dos variables que también debentenerse en cuenta: los cambios políticos en laregión y la crisis financiera internacional. Laprimera se refiere a los cambios que ha expe-rimentado América Latina a lo largo de estosúltimos años en su escenario político. Por lotanto, sería necesario hacer una revisión másprofunda de esta situación, conjugando losfactores políticos, económicos y sociales. Yacerca de la segunda, cabe preguntarse lo si-guiente: ¿en qué medida la economía latinoa-

mericana podría aguantar la crisis financierainternacional (crisis inmobiliaria en EstadosUnidos), la crisis energética (aumento en losprecios del petróleo), el aumento de la de-manda de los países emergentes del Oriente(aumento en los precios de los alimentos)?No obstante, es evidente que hay unadesaceleración (ver cuadro anterior) en laeconomía latinoamericana y mundial.

Todo lo anterior se refiere a lo que sepuede observar en crecimiento económico.En cuanto a las explicaciones sobre el desa-rrollo, se puede decir que éste se garantizasiempre y cuando haya un crecimiento eco-nómico sostenible y una distribución de losrecursos más equitativo. De esta manera, sepodrán reducir los niveles de pobreza, mejo-rar los índices de bienestar… en síntesis, unaprofunda reforma social. Pero esto va sujetoademás a unas sanas políticas macroeco-nómicas que respalden el crecimiento y eldesarrollo económico.

Gráfico 4Regiones del mundo: coeficiente de concentración de Gini 1997-2004

(Concentración del ingreso per cápita a partir de grupos decílicos)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), sobre la base de tabulaciones especiales delas encuestas de hogar de los respectivos países y Banco Mundial, World Development Indicators (WDI)

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0,0OCDE Medio Oriente

y África delnorte

Europaoriental y Asia

central

Asiameridional

Asia oriental yPacífico

Áfricasubsahariana

El Caribe Iberoamérica

Valor máximo

percentil: 75

Mediana

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13 JOSÉ ANTONIO

OCAMPO, ‘Labúsqueda de unanueva agenda dedesarrollo paraAmérica Latina’,XXI CongresoNacional deEstudiantes deEconomía, Bogotá,2006.

En los últimos 25 años, además del bajocrecimiento y su volatilidad, la profunda des-igualdad en la distribución del ingreso tam-bién ha impedido una mayor disminución dela pobreza absoluta y de la exclusión en Amé-rica Latina y el Caribe. La pobreza y las bre-chas en materia de pobreza se explican, engran parte, como consecuencia de la desigual-dad distributiva, la más elevada de todas lasregiones (Cepal/Segib, 2006).

El coeficiente de Gini nos presenta queAmérica Latina, con el Caribe, es la regióncon los más altos índices de desigualdad en elmundo. Debido a la mala distribución delingreso que predomina en los países latinoa-mericanos, la región se distingue como la másrezagada del mundo en términos de equidad.

De todas maneras, las condiciones de vidade la población de América Latina y el Cari-be han mejorado significativamente en las úl-timas décadas. En menos de 30 años, se halogrado un aumento importante de la espe-ranza de vida al nacer y una notable dismi-nución de la mortalidad infantil y de menoresde cinco años, así como de la desnutrición.La mayoría de estos logros de las políticaspúblicas se ha alcanzado mediante un mayoracceso a la atención médica e importantesinversiones en infraestructura básica, que handotado a un porcentaje alto y cada vez mayorde la población de servicios de agua potabley saneamiento básico y han permitido mejo-rar las demás condiciones de vida (Cepal).

Si se considera a América Latina y elCaribe en su conjunto, apenas en 2005 pudorevertirse el retroceso de los años ochenta enmateria de pobreza, a pesar de la disminu-ción lograda por algunos países desde comien-zos de los años noventa: con un ingreso porhabitante de un 12% superior al de 1980, la

región registró, en 2005, el mismo nivel depobreza de 25 años atrás, alrededor del 40%(ver gráfica América Latina: evolución de lapobreza y la indigencia, 1990-2005). En-tonces, ¿quién se comió la torta?

De acuerdo con lo ya revisado, se puededecir que la gran desigualdad y el lento creci-miento económico han sido determinantespara que no se haya hecho nada efectivo encuestiones de desarrollo social. Pero si nosdetenemos un momento, gran parte de la tor-ta se la han comido los españoles, las institu-ciones internacionales, las multinacionales ylas élites internas (los dueños del capital); esdecir, el 10% de la población más rica poseeel 48% de los ingresos, mientras el 10% máspobre, el 1,6%.

Según unas consideraciones importantespara la región, de acuerdo con la Cepal y al-gunos autores (Ocampo, Stiglitz, French-Da-vid, Rodrik), para que Latinoamérica puedaseguir adelante, se debe tener en cuenta losiguiente: para poder salir de la pobreza demanera sostenible, los pobres necesitan igual-dad de condiciones iniciales, para poder acu-mular capital físico y humano, innovar ygestionar mejor el riesgo; las políticas públi-cas deben abordar las restricciones que en-frentan los pobres para acceder a la educación,salud, tierra, infraestructuras, crédito, segu-ridad, justicia y protección contra riesgos;condiciones macroeconómicas adecuadas;trabajos bien remunerados; políticasredistributivas ‘inteligentes’; la necesidad deuna estrategia de desarrollo integral; las insti-tuciones económicas y sociales deben estarsujetas a una elección política democrática.Esto denota el hecho de que no existe tal cosacomo un diseño único u óptimo para unaeconomía de mercado o mixta13.

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5. Un solo mundo: entreequlibrios y desequilibrios

«Las políticas económicas: sonasimétricas e hipócritas».

JOSEPH STIGLITZ

El suplicio se siente en lo más entrañablede los tejidos sociales, una abominable fuer-za inalcanzable se pierde en los intereses depocos, provocando la muerte de la ilusión demuchos y, lo peor aún, dejándolos sin pensa-miento, en un estado de miseria y de coma,donde no queda más que la sobrevivencia.

El planteamiento de generar un nuevomundo o un solo mundo no está determinadopor lo que sí debería ser. Si recordamos losfundamentos de la Revolución Francesa, re-cordaremos la igualdad, la libertad y la frater-nidad como principios generados por grandespensadores que creían en la verdadera demo-cracia; creo que esos deben ser los determi-nantes para hacer un solo mundo… ni dos,ni tres, ni los que sean, solamente uno solo.Pero, desafortunadamente, esa no es la reali-dad; las bases de los actuales mundos (prime-ro, segundo y tercero) se rigen por el egoísmo,por los intereses particulares, por la reacu-mulación de capital; en ellos se ha desembo-cado en una gran crisis social, económica,política y cultural: pobreza, desigualdad,ingobernabilidad, desidentidad.

Como se mencionó en el capítulo ante-rior, de desarrollo y crecimiento económico,la desigualdad ha sido un gran determinantepersuasivo en el intenso resquebrajamientosocial. Pero no es solamente esa desigualdadinterna de los estados, sino también la des-igualdad entre estados, lo cual genera gran-des desequilibrios económicos.

El proceso de globalización en AméricaLatina no ha sido tan compatible como se

hubiera querido. No es preciso decir que laglobalización es mala; es todo lo contrario:genera prosperidad (si se desarrolla en unambiente de Revolución Francesa). Pero lascircunstancias como se ha dado no han sidolas mejores. Así se explicó anteriormente.Además, este proceso de globalización ha idode la mano de una selectividad, egoísmos eintereses particulares.

Por lo tanto, preguntarse cómo laglobalización ha afectado a la región seríaredundar en algo que ya se sabe: altos nivelesde pobreza, grandes desigualdades, lentos cre-cimientos económicos, inestabilidad política ydegeneraciones culturales, en algunos casosirreversibles. Preguntarse cómo está la regiónen estos momentos frente a la globali-zación se-ría repetir lo mismo. Más bien, preguntémo-nos qué debemos hacer: si seguir mirando elpanorama desde fuera sin poder conseguir laslibertades necesarias para poder tener unacalidad de vida digna o insertarnos en el sis-tema de una forma coherente, cooperante, conunos intereses colectivos en la misma direc-ción, luchar por poder conseguir una socie-dad de altos estándares de vida.

El mundo de hoy está marcado por lo quese conoce como el proceso de globalización;es decir, la creciente gravitación de los pro-cesos económicos, sociales y culturales decarácter mundial sobre aquellos de naturale-za nacional o regional. Aunque no se tratade un proceso nuevo.

La globalización brinda, sin duda, opor-tunidades para el desarrollo. Pero, al mismotiempo, este proceso plantea riesgos origina-dos en nuevas fuentes de inestabilidad (tantocomercial como, especialmente, financiera),riesgos de exclusión para aquellos países queno están adecuadamente preparados para las

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fuertes demandas de competitividad, propiasdel mundo contemporáneo, y riesgos de acen-tuación de la heterogeneidad estructural en-tre sectores sociales y regiones dentro de lospaíses que se integran, de manera segmentaday marginal, a la economía mundial (Cepal,2002). Por lo tanto, el análisis enfocado enlo anterior demuestra que los capitalestransnacionales son los que determinan y con-dicionan la globalización. El fortalecimientode las multinacionales extranjeras en granparte se debe a las preferencias enmarcadaspor los países desarrollados o las grandes ins-tituciones multilaterales de orden regulatorio.La extensión de su poder basado en estrate-gias, donde geográficamente para ellos no haybarreras fronterizas de ninguna índole, con-diciona a los estados para que se les deje ac-tuar libremente (explotando los recursos abajos costos). Un ejemplo son los SistemasInternacionales de Producción Integrada(SIPI), que se sustentan en la liberalizaciónde las políticas comerciales, una mayor dis-persión geográfica (subsidiarias), fusionesy adquisiciones transfronterizas.

Las situaciones de América Latina (des-de su conquista) han sido bastante complejasy difíciles. La falta de autonomía por partede los estados; la mala distribución de losingresos, que genera altos índices de desigual-dad y pobreza «por cierto, América Latinacomparte el primer puesto»; las malas políti-cas económicas, que han demostrado ser len-tas y excluyentes. Sin duda, estos sonproblemas sistemáticos de la realidad latinoa-mericana que generan desequilibrios parapoder aprovecharse de los beneficios de laglobalización.

Todo lo anterior va acompañado de undictamen de arriba hacia abajo. Las institu-

ciones multilaterales, como lo son la Organi-zación Mundial del Comercio (OMC), elFondo Monetario Internacional (FMI) y elBanco Mundial (BM), están diseñadas porlos países industrializados que solamente ve-lan por los intereses de sus padres. Esto quieredecir que la problemática de la región va acom-pañada de una globalización selectiva y ex-cluyente (al no poder generar grados deindustrialización), que crea espacios deconsumismo y de preferencias financieras, yaque éstas sólo van a garantizar grandes ga-nancias a los dueños del mundo y no en be-neficio colectivo.

Las grandes élites, por medio de su capi-tal transnacional, han generado grandes ten-siones sociales (por ejemplo, la pérdida deidentidad o las mismas protestas sociales encontra de las rondas de negociaciónimplementadas por la OMC). Ese gran ca-pital, que pretende borrar cualquier clase defrontera, sólo quiere extender sus brazosracionales (algo así como que el fin justificalos medios).

Querer tener un solo mundo en dondecualquier persona pueda movilizarse de unlugar a otro sin ningún problema, logrargrandes desarrollos sociales, que la pobrezasólo sea un mito y una realidad, parece másuna utopía que una meta alcanzable. En lu-gar de un mundo equilibrado, lo que tene-mos es un mundo desequilibrado e ilógico,egoísta y netamente racional. Si seguimos así,Latinoamérica y los demás países en desa-rrollo, que no pudieron insertarse en el siste-ma gravitacional, tendrán que buscar unnuevo mundo porque éste ya nos tiene afuera.

América Latina, además de haberse in-sertado en condiciones inadecuadas en la eco-nomía mundial, ha presentado problemas de

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heterogeneidad regional y una gran falta devoluntad política para buscar alternativasfrente a la globalización. Siempre se ha di-cho «bueno, no siempre», como desde los cin-cuenta y sesenta, que una salida es laintegración regional para poder luchar comobloque y aumentar el poder de negociaciónfrente a los otros bloques económicos. Ac-tuar de una manera amorfa o dispersa nopermitirá que se avance en los objetivos dedesarrollo y crecimiento sostenible de laregión.

La integración regional ha sido hasta elmomento fraccionada por los intereses polí-ticos, ideológicos y económicos de los mis-mos países de la región. La falta decooperación ha sido otro determinante endicha fracción, al no haber transferencias deriquezas hacia los países latinoamericanos más

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Mientras América Latina no actúe de unaforma unida y coherente, mientras los paísesindustrializados no entiendan que hay difi-cultades y dejen actuar a los demás conautonomía, mientras las instituciones inter-nacionales y demás élites no sean equitativasy actúen sin egoísmo y sin interés, mientrasno haya también una sociedad transnacionalunida, mientras el mundo no entienda elconcepto de democracia real y pluralista,mientras no se respete la vida y a la naturale-za, el capital transnacional, con suglobalización de intereses, significará la des-trucción del mismo sistema y del mundo en-tero. Es ahí donde se generará un nuevomundo, un único mundo socialista: libre,equitativo y fraternal.

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