utilización de criterios heurísticos para la evaluación de políticas públicas ... ·...

73

Explanans, vol. 2, núm. 2, julio-diciembre 2013, pp. 73-92

Utilización de criterios heurísticos para la evaluación de políticas públicas

Rafael Martínez Puón

Resumen

Hoy en día, la evaluación es un campo complejo con numerosas prácticas, enfoques y propósitos distintos. Sin embargo, en cualquier circunstancia, tanto los gobiernos como las colectividades científicas admiten la necesidad de evaluar el funcionamiento y resultados de las instituciones y sus políticas para fomentar de manera substancial la productividad, modernizar los procesos del sector público, contribuir a la transparencia y la rendición de cuentas con la difusión de sus efectos y alcances.

Palabras claves: Criterios Heurísticos, Evaluación Instituciones, Gobierno, Políticas Públicas

Using heuristic criteria for evaluation of public policies

Abstract

Today, the evaluation is a complex field with many practical, approaches and different purposes. However, in all circumstances, both governments and scientific communities recognize the need to evaluate the operation and performance of institutions and policies to substantially promote productivity, to modernize public sector processes, contribute to transparency and accountability to dissemination of its effects and scope.

Keywords: Heuristic Criteria, Evaluation Institutions, Government, Public Policy


74

Introducción

El presente trabajo hace una rápida revisión de los fundamentos de la evaluación de las políticas públicas, para reflexionar en una propuesta de criterios heurísticos y construcción conceptual que destaca la utilidad de la evaluación de las mismas. La exposición se estructura en cinco apartados: El primero formula un marco teórico conceptual de las políticas públicas. En su contenido se aborda el concepto de política pública, características generales de su metodología, el modelo del ciclo de políticas públicas y la inserción de la evaluación. El segundo delimita el campo de estudio y presenta una semblanza de la evaluación de las políticas públicas: concepto, antecedentes, propósitos, funciones, utilidades de la evaluación y tipos de evaluación aplicables. El tercero hace una revisión de lo que ha pasado con la evaluación en México, desde la década de los 70´s hasta la actualidad. En el cuarto se presentan algunas fortalezas y debilidades de la evaluación de políticas públicas desde una perspectiva conceptual y el caso de la evaluación de las políticas públicas en México. Por último, en el quinto apartado se expone hacia dónde va la evaluación de las políticas públicas, mediante una propuesta de criterios heurísticos que destaca su aplicación en la evaluación.

I. Marco teórico conceptual de las políticas públicasI.I Un primer acercamiento

El estudio de las políticas públicas tiene como propósito analizar los problemas públicos, su origen y soluciones en contextos democráticos. Para poder comprender ¿qué son las políticas públicas? Es esencial distinguir dos conceptos, politics (política) y policies (políticas). El primero se entiende como las relaciones de poder, los procesos electorales, las confrontaciones sociales con el gobierno; el segundo está vinculado con las acciones, decisiones y omisiones de los distintos actores implicados en los asuntos públicos. Para efectos de este escrito nos vamos a centrar en el segundo concepto, considerando que las políticas son el diseño de una acción colectiva intencional, que sigue un actor o un conjunto de actores para abordar un problema o un asunto de interés.

Al incluir a las políticas el carácter de públicas, se incorpora la intervención de actores diferentes al gobierno, como son: sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, empresas, iglesias, participación vecinal, entre otras. Este ámbito público es la esfera en la que los ciudadanos hacen política y hacen las políticas.

I.II Concepto de política pública

En los últimos decenios ha habido una abundante generación de concepciones


75

pp. 73-92

y definiciones sobre el tema. A continuación se citan los conceptos de políticas públicas:

Manuel Tamayo Sáenz (1997): Son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.

Hugh Heclo y Aarón Wildavsky (1974): Conciben a la política pública como una acción gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma.

Luis Fernando Aguilar Villanueva (2006): Las políticas son el resultado de la interacción entre el Estado y la ciudadanía.

André Roth (2006): El concepto de política pública tiene tres acepciones: Primero, la política, concebida como el ámbito del gobierno de las sociedades humanas (polity). Segundo, la política como la actividad de organización y lucha por el control del poder (politics).Tercero, la política como designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas (policy).

Pedro Medellín (2004): La estructuración de las políticas debe ser comprendida como el producto de un intenso proceso político a través del cual emergen y toman forma los proyectos e intereses de agentes (individuos), agencias (instituciones) y discursos (síntesis de la interacción entre agentes y agencias) en pugna por imponer un determinado proyecto de dirección política y de dirección ideológica sobre la Sociedad y el Estado que son gobernados.

Harold Laswell (2007): Análisis del proceso de las políticas públicas: cómo se definen los problemas y las agendas, cómo se formulan, cómo se toman las decisiones y cómo se evalúan e implementan las políticas.

Como ocurre en las ciencias sociales, no existe un único concepto de políticas públicas, aunque la mayoría tienen en común definir a las políticas públicas como las acciones del Estado para solucionar determinados problemas públicos.

I.III Metodología de las políticas públicas

Desde el punto de vista de la metodología, las políticas públicas se pueden analizar a través de diferentes herramientas. Los métodos cuantitativos aplicados a las políticas públicas permiten generar información tanto para el decision maker como para los académicos e investigadores (Yang, 2007). Incluye la


76

aplicación de indicadores, consistentes en magnitudes asociadas a actividades que permiten por comparación de estándares, valorar periódicamente dichas actividades. Tienen dos funciones: una descriptiva, relacionada con aportar información sobre una situación determinada y su evolución en el tiempo; y la otra valorativa, vinculada con observar los efectos provocados por su actuación.

Por otra parte, la metodología cualitativa permite profundizar las particularidades de las diferentes políticas en contextos específicos o conocer temas particulares respecto a políticas públicas singulares. En el caso de los métodos cuantitativos, éstos han estado asociados a la economía; mientras que los cualitativos se han vinculado a estudios provenientes de otras ciencias sociales como la ciencia política, la sociología, la filosofía, la psicología, la pedagogía, etc. Asimismo, en razón de la particularidad para solucionar los problemas públicos, también se aplican estudios de caso, siendo una forma de investigación muy extendida en las políticas públicas (Borges, 1995).

I.IV Ciclo de las políticas públicas

Las políticas públicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno detecta la existencia de un problema, toma decisiones, determina acciones para solucionarlo y evalúa los resultados que han tenido las acciones realizadas. El desarrollo de una política pública se establece en varias etapas que conforman un ciclo. Las fases del ciclo son interdependientes, por lo que el replanteamiento de cualquiera de ellas afecta a las siguientes. El ciclo se cierra con un proceso de retroalimentación; sin embargo, no concluye con la evaluación de resultados, sino que puede dar lugar a la detección de un nuevo tema de intervención.

Es importante destacar los modelos de Laswell y Bardach que incluyen un número considerable de etapas. Harold Laswell (1953) propone siete: inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación y evaluación. Mientras que Eugene Bardach (1998) formula ocho: definición del problema, obtención de información, construcción de alternativas, selección de criterios, proyección de resultados, confrontación de costos y beneficios, toma de decisión y contar la historia de la política aplicada.

El modelo generalmente divide a las políticas públicas en tres partes: diseño, implementación y evaluación (Sabatier, 1999; Wegrich y Werner, 2007). De manera somera, el diseño es la etapa en la que se analiza la selección de una determinada política pública, comprende la identificación y definición del problema, la formulación de las políticas o cursos de acción y la adopción de la decisión; la implementación consiste en la gestión o aplicación de esa


77

pp. 73-92

política, en implantar la secuencia programada de acciones de la que forman parte diferentes actores y una diversidad de operaciones dirigidas a producir con medios específicos los resultados esperados; y la evaluación que se orienta a determinar en qué medida se han logrado los objetivos de la política pública en cuestión, obteniendo la información que permita formular nuevas decisiones sobre su mantenimiento o rediseño.

II. La evaluación de las políticas públicas

II.I Significado de la evaluación

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española (2005), la evaluación consiste en “la acción y el efecto de señalar el valor de una cosa”. Evaluar (del lat. valere) significa “estimar, apreciar, calcular el valor de algo”. En la esfera de las políticas públicas, la evaluación se enmarca en el mejoramiento de la democracia y la dignidad humana, así como en la intencionalidad de la modernización del sector público; tiene como propósito apreciar la eficacia de los programas o políticas públicas, comparando sus resultados e impactos con los objetivos asignados y los medios puestos a su disposición. Lo esencial de la evaluación es construir sus juicios sustentándose en una metodología que brinde las mayores garantías de credibilidad y para ello se apoya en las ciencias sociales, pero también, cada vez más, en la planeación estratégica y la gestión pública.

Para Merino (2010), evaluar significa valorar lo público con el fin de transformar lo que no funciona, pero no bajo premisas exclusivamente técnicas, sino también de interlocución social que propicie una cultura de responsabilidad y mejora continua. Destaca que el valor añadido de la evaluación es su contribución a la mejora de la calidad democrática y sólo en ello alcanza su plena legitimidad.

Precisa que para mejorar la capacidad de formular políticas de orden superior y para valorarlas es necesario trascender las nociones convencionales de “eficiencia” y “eficacia” y valorar “la capacidad de influir sobre el futuro en la dirección deseada” (“enlightenment”) y de profundizar o no en la calidad democrática; siendo ésta la esencia de la evaluación de las políticas públicas. Por su parte, Castro (2008) introduce un enfoque moderno sobre la evaluación de las políticas públicas, al concebirlas como un mecanismo integrador que debe proporcionar información y proveer a los usuarios (internos y externos) de conocimientos sobre el universo de las políticas públicas, desde varias aristas, perspectivas, niveles de agregación, enfoques de investigación y puntos de vista.


78

II.II Semblanza histórica de la evaluación

Con la finalidad de investigar el origen y desarrollo de la evaluación de políticas públicas, Osuna y Márquez (2001) establecen que se requiere considerar como base los efectos de tres factores tales como:

a) El cambio ideológico, político y socialb) Participar en la toma de decisiones sobre el manejo de recursos gubernamentales.c) El perfeccionamiento de las técnicas de investigación social y su empleo en el estudio de los problemas sociales.

Para los estudiosos en el tema, resulta difícil determinar en qué momento se produce la primera aplicación de la evaluación como instrumento de análisis de políticas y programas públicos. Algunos conciben que el pionero es Albert Binet en la elaboración de un estudio en 1904 conferido por el Ministro de Instrucción Pública de los Estados Unidos de América (EUA) (Monnier, 1995 citado por Osuna y Márquez, 2001) para desarrollar el método denominado: “test de inteligencia de Binet”, con el que se marca el inicio de la psicología experimental y su inclusión como enfoque científico adoptado por la administración pública.

Otros antecedentes son los siguientes:

a) Década de 1930. Análisis de programas de educación y formación profesional e iniciativas de salud pública en EUA El cambio ideológico, político y socialb) Década de 1950. Aplicación de técnicas de investigación social a los programas de bienestar social aplicados después de la II Guerra Mundial en EUA, en los programas de Naciones Unidas y en menor medida en Europac) Décadas de 1960 y 1970. Consolidación de la evaluación como área de investigación y estudio de diversas disciplinas científicas y socialesd) Décadas de 1970 y 1980. Creación de instituciones e impulso de iniciativas tales como: La Audit Comission o la National Audit Office en el Reino Unido (1988), en iniciativas, la Eficiency Strategy y la Financial Management Initiative en el Reino Unido (1979), la fundación del Comité Interministerial de Evaluación (CIME) y el Fondo Nacional para el Desarrollo de la Evaluación (FNDE) en Francia e) A partir de la década de los 80. Se genera la aplicación sistemática y generalizada de la evaluación en la mayoría de los países desarrolladosf) De la década de 1990 a la fecha. Los países de la Organización para la


79

pp. 73-92

Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han venido desarrollando reformas a su sector público con el propósito de dar respuesta eficaz a las exigencias sociales. Conscientes de la necesidad de reforzar el sistema democrático y mejorar la eficacia de sus administraciones, ese bloque de países han adquirido mayores compromisos con la transparencia pública y la rendición de cuentas y con el conjunto de la acción pública a los ciudadanos (Merino, 2010); constituyéndose la evaluación de las políticas públicas en un instrumento más al servicio de esas reformas.

II.III Propósito de la evaluación

El propósito de la evaluación en las políticas públicas es la intervención pública, puede ceñirse hacia cualquier esfera y de igual forma hacia cualquier temática que se formule; al mismo tiempo, la evaluación puede orientarse al conjunto de las etapas del ciclo de las políticas públicas, o también, puede realizarse parcialmente sobre alguna de ellas.

En ese sentido, conviene hacer referencia a algunas definiciones sobre el concepto y propósito de la evaluación de políticas públicas.

Para la OCDE, el concepto de la evaluación es:

“Apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo… Una evaluación debe proporcionar información creíble y útil, que permita incorporar las enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones…La evaluación también se refiere al proceso de determinar el valor o la significación de una actividad, política o programa. Se trata de una apreciación, tan sistemática y objetiva como sea posible, de una intervención para el desarrollo planeada, en curso o concluida”18.

En tanto, para la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) de España:

“La evaluación viene a considerarse como el proceso sistémico de observación, medida, análisis e interpretación encaminado al conocimiento de una intervención pública, sea ésta una norma, programa, plan o política, para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su diseño, puesta en marcha, efectos, resultados e impactos. La finalidad de la evaluación es ser útil a los decisores y gestores públicos y a la ciudadanía”19.18 Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados. (www.oecd.org/dac/evaluationnetwork). Citado por Guía de Evaluación de Políticas Públicas del Gobierno Vasco (2011), pág.719 http://www.aeval.es/es/evaluacion_de_politicas_publicas/que_es_la_evaluacion/ Citado por Guía de Evaluación de Políticas Públicas del Gobierno Vasco (2011), págs. 7 y 8.


80

II.IV Funciones y utilidades de la evaluación

Las definiciones antes citadas brindan información sobre el propósito de la evaluación y los motivos por los que se puede determinar la realización de un proceso de esa naturaleza. Aunque puede haber diferentes motivos para efectuar una evaluación, es importante tener en cuenta que no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para la mejora de las políticas públicas.Ahora bien, ¿cuáles son las funciones de la evaluación?:

a) Función de aprendizaje continuo para la mejora del ejercicio del poder y la gestión pública b) Función de responsabilizar a los agentes involucrados en el planteamiento de políticas públicasc) Función de rendición de cuentasd) Función comunicativa, al crear transparencia e infundir confianza respecto la gestión de políticas públicas

En ese contexto, ¿cuáles son las utilidades de la evaluación?:

e) Proporcionar información sobre actividades pasadas o en curso que pueden ser útiles para el desarrollo futuro de la planificación y la formulación de políticas públicasf) Facilitar la toma de decisiones de interés público y centrar la atención sobre los objetivos perseguidosg) Proveer de mecanismos de control administrativo, de legalidad y financieroh) Contribuir en la detección y corrección de errores a nivel de políticas, programas o proyectosi) Servir como herramienta para valorar la conveniencia de las actividades emprendidas y descubrir formas de mejora de la eficacia en la ejecución20.

II.V Tipos de evaluación

Existen diferentes clasificaciones de la evaluación a partir de sus características; las dos clasificaciones más usuales son:

La que distingue entre evaluaciones internas o externas:

a) Internas. Son efectuadas por individuos que forman parte de la institución gestora de la evaluación b) Externas. Son realizadas por evaluadores externos contratados por la institución Función de rendición de cuentas

20 Guía de Evaluación de Políticas Públicas del Gobierno Vasco (2011), pág. 12.


81

pp. 73-92

c) Mixtas. Son en las que interviene un equipo de evaluación integrado por personal propio y personal externo.

La evaluación que se aplica de acuerdo al momento de ejecución de la política:

d) Evaluación ex-ante. Se lleva a cabo antes de ejecutar la política pública, su finalidad es analizar la vinculación entre las necesidades formuladas y las oportunidades de éxito de la política pública e) Evaluación intermedia. Se realiza a “medio camino” en la etapa de ejecución de la política pública, su objeto es estudiar la información obtenida sobre los procesos en curso y medir el logro de los objetivos parciales programados.f) Evaluación ex-post. Se aplica al término del programa o la política para emitir un juicio sobre su éxito o fracasog) Evaluación de impacto. Valora los efectos a largo plazo respecto a la satisfacción de las necesidades formuladas en la política pública

III. La evaluación en México

III.I La evaluación institucional

En el caso de México, la evaluación tiene pocos lustros de formar parte de las agendas públicas como un instrumento para mejorar el desempeño de las políticas y programas y la calidad del gasto público. Los esfuerzos en esta materia se ubican hace cuatro décadas, cuando en el gobierno de José López Portillo (1976-1982), se efectúan los primeros ejercicios para evaluar el desempeño de las entidades paraestatales, así como los primeros esfuerzos en materia de evaluación de programas con la creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto.

En la administración de Miguel de la Madrid (1982-1988) se da un paso importante con la conformación del Plan Nacional de Desarrollo y la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF), para coordinar, evaluar y vigilar el ejercicio público del gobierno federal. En ese periodo se establece un sistema de auditorías y evaluaciones hacia todas las entidades y dependencias del gobierno federal, sin efectos coercitivos.

En los gobiernos de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y Ernesto Zedillo (1994-2000) la evaluación continua incluyéndose en la agenda pública pero tiene un limitado desarrollo al mantenerse sólo como un medio de control burocrático. En 1994 la SECOGEF cambia su denominación por el de Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), en


82

el que mantiene sus mismas funciones, asume otras vinculadas al desarrollo administrativo y sus esfuerzos se concentran en la auditoría y fiscalización.

Con la llegada del gobierno de la alternancia de Vicente Fox (2000-2006), se adoptan nuevos modelos de gestión pública con orientación gerencial, que tienen efectos en la evaluación, con la aceptación de que la medición de resultados debe constituir una tarea ineludible dentro y fuera del sector público. A este respecto, una de las primeras medidas aplicadas es la creación del Sistema de Metas Presidenciales, que consiste en un mecanismo de concertación directa de metas y objetivos de cada dependencia federal con el Presidente de la República (Sosa, 2011).

Una situación relevante es el cambio en 2003 de SECODAM por el de Secretaría de la Función Pública (SFP), en la que se amplía la perspectiva de trabajo institucional en materia de valoración de las dependencias públicas y se le asigna la nueva atribución de organizar y operar el Sistema del Servicio Profesional de Carrera. En ese periodo se crea en 2005 el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL), organismo con autonomía y capacidad técnica, encargado de normar y coordinar la evaluación de la Política Nacional del Desarrollo Social y las políticas, programas y acciones que realizan las dependencias públicas.

En la administración de Felipe Calderón (2006-2012), se aprueba el marco legal que da origen en 2007 al Presupuesto Basado en Resultados (PBR) y a su principal instrumento, el Sistema de Evaluación de Desempeño (SED), alineando la evaluación con las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y con los objetivos estratégicos de cada dependencia (González, 2010).

El PBR surge con la pretensión de transparentar la dinámica de los programas sociales y generar datos confiables para la toma de decisiones presupuestarias, mientras que el Sistema de Evaluación del Desempeño, en tanto instrumento central del PBR, se orienta a la revisión y supervisión de los programas federales; sin embargo prevalecen escasas metodologías confiables, sistemáticas y aplicables para evaluar políticas públicas más integrales, instituciones y desempeño de los servidores públicos que permitan generar insumos para la toma de decisiones (González, 2013).

En su calidad de Presidente Electo, Enrique Peña Nieto envía el 15 de noviembre de 2012 al Senado, a través de los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM), su propuesta para crear la Comisión Nacional Anticorrupción. Por otro lado, la Cámara de Diputados aprueba el 13 de diciembre de 2012 reformas a la


83

pp. 73-92

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en las que se transfiere a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la facultad de coordinar la evaluación que permita conocer los resultados de la aplicación de los recursos federales. El Senado aprueba el 13 de diciembre de 2013 el dictamen de creación de la Comisión Nacional Anticorrupción que tendrá autonomía constitucional y facultades para prevenir, investigar y sancionar las irregularidades que cometan servidores públicos y ciudadanos. El dictamen aún no se presenta en la Cámara de Diputados.

III.II La evaluación participativa

A la par de los cambios en el ámbito de las instituciones públicas y luego de los embates en contra de la acción estatal como causante de las crisis recurrentes de los años 80, paulatinamente asistimos a un replanteamiento del rol del Estado Mexicano frente a la ciudadanía. A partir de los años 90 comienza a gestarse un consenso en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar gubernamental se fundamentan en la calidad de su interacción con las organizaciones de la sociedad civil y con la ciudadanía. Las políticas públicas se trazan en un entorno caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales, en el interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado (Natera, 2002).

Los procesos de legitimación de las decisiones públicas se dinamizan y hacen más complejo el ritmo del avance de las tecnologías de información y comunicación, con la aparición de las redes sociales que imprimen creciente presión hacia una comunicación más efectiva con la ciudadanía y el establecimiento de procesos de transparencia y rendición de cuentas.Este rol cambiante ha dado lugar a la adaptación y ampliación del entramado institucional:

a) La creación de institutos de acceso a la información b) La creación de leyes e instrumentos de participación ciudadana c) La elección de órganos de representación vecinald) Creciente participación de la ciudadanía en el ejercicio de los recursos públicos (contralorías ciudadanas, presupuesto participativo, programas de coinversión, entre otros.)

En ese marco, la evaluación de las políticas públicas ha salido del control burocrático, tomando creciente importancia en la opinión pública.


84

IV. Fortalezas y debilidades de la evaluación de políticas públicas

La evaluación de políticas públicas, como todo proceso, tiene sus fortalezas y debilidades desde el punto de vista conceptual:

Cuadro 1 - Evaluación de Políticas Públicas. Fortalezas y Debilidades

En el ámbito de la evaluación de las políticas públicas en México, también se identifican áreas de fortaleza y de debilidad:

Cuadro 2 - Evaluación de las Políticas Públicas en México. Fortalezas y Debilidades

Fuente: Elaboración propia, a partir de Merino (2010).

Elaboración propia, a partir de Sosa (2011) y González (2013).


85

pp. 73-92

V. Hacia dónde va la evaluación en las políticas públicas: Utilización de criterios heurísticos para un proceso de aprendizaje comunitario.

La obligada interacción entre Gobierno y ciudadanía en el diseño, desarrollo y evaluación de políticas públicas, hace necesario innovar en materia de métodos de acercamiento sucesivo a opciones viables (no necesariamente óptimas) de solución de problemas.

Los métodos tradicionales diseñados para estructuras jerárquicas formalizadas ya no son una opción, por una consideración fundamental, a diferencia de la evaluación institucional que busca preponderantemente valorar el logro de metas y objetivos para fortalecer los procesos de toma de decisiones, la evaluación participativa tiene un objetivo de mayor alcance consistente en el empoderamiento de los participantes, el fortalecimiento del tejido social derivado de un diálogo comunitario antes inexistente y la legitimación de la acción gubernamental. En ese sentido la evaluación es un medio, más que un fin en sí mismo. Lo más relevante no es saber si se alcanzaron o no las metas, sino el proceso de formación de conocimiento común. De ahí la relevancia de la utilización de métodos de carácter heurístico.

La Heurística es la técnica de la indagación y del descubrimiento. En algunas ciencias se concibe como la manera de buscar la solución de un problema mediante métodos no rigurosos, como por tanteo, reglas empíricas, etc.21 Se puede definir como una técnica o procedimiento práctico o informal para resolver problemas. Puede describirse como el arte y la ciencia del descubrimiento y la invención para solucionar cuestiones mediante la creatividad y el pensamiento lateral o pensamiento divergente.

Según el matemático George Pólya (1945), la base de la heurística está en la experiencia de resolver problemas y en ver cómo otros lo hacen. Consecuentemente se dice que hay búsquedas ciegas, búsquedas heurísticas (basadas en la experiencia) y búsquedas racionales.

Los procedimientos heurísticos como método científico pueden dividirse en principios, reglas y estrategias.

Principios heurísticos: constituyen sugerencias para encontrar —directamente— la idea de solución; posibilita determinar, a la vez, los medios y la vía de solución. Dentro de estos principios se destacan la analogía y la reducción (modelización).

Reglas heurísticas: actúan como impulsos generales dentro del proceso de

21 Diccionario de la Real Academia Española (2005), Ed. Espasa Calpe, Madrid, España.


86

búsqueda y ayudan a encontrar especialmente los medios para resolver los problemas. Las reglas heurísticas que más se emplean son:

a) Separar lo dado de lo buscado b) Confeccionar figuras de análisis: esquemas, tablas, mapas, entre otrasc) Representar magnitudes dadas y buscadas con variablesd) Determinar si se tienen fórmulas adecuadase) Utilizar números —estructuras más simples— en lugar de datosf) Reformular el problema

Estrategias heurísticas: se comportan como recursos organizativos del proceso de resolución, que contribuyen especialmente a determinar la vía de solución del problema abordado. Existen dos estrategias:

a) El trabajo hacia adelante: se parte de lo dado para realizar las reflexiones que han de conducir a la solución del problema: hipótesisb) El trabajo hacia atrás: se examina primeramente lo que se busca y, apoyándose en los conocimientos que se tienen, se analizan posibles resultados intermedios de lo que se puede deducir lo buscado, hasta llegar a lo dado

En el caso de la evaluación de las políticas públicas, implica la generación de procesos de valoración que permitan, a través de acercamientos sucesivos, analizar en el corto, mediano y largo plazo el impacto de las políticas públicas en el bienestar y la satisfacción de los ciudadanos y en su caso, identificar las áreas de oportunidad para mejorar la orientación de las políticas hacia la población beneficiaria de éstas.

En la evaluación de la calidad, pertinencia y eficacia de las políticas públicas, éstas incorporan en su aplicación un valor público, entendido como la capacidad para satisfacer necesidades humanas mediante el uso de recursos disponibles en la sociedad. Para Mark Moore, dada la naturaleza cambiante y la demanda cada vez mayor por servicios públicos por parte de los ciudadanos, las organizaciones públicas ahora deben preocuparse no sólo por cumplir con sus funciones básicas; también deben ser capaces de experimentar, innovar y reposicionarse de mejor manera. Así, el éxito administrativo es incrementar el valor público producido por las organizaciones del sector público tanto en el corto como en el largo plazo. (Moore, 1995).

Para los ciudadanos el valor público reside en la mejora de los procesos políticos y para ello tan importante es el criterio de eficacia como el de equidad. Mientras más opacos sean los procesos decisionales, más desciende el logro del valor


87

pp. 73-92

público y más oculta queda la distribución de los intereses de los diferentes actores; lo que trata de lograr el valor público es la factibilidad económica y social (Merino, 2010).

La evaluación de las políticas públicas tiene como fundamento la reorientación de las relaciones Estado-Sociedad y entre sus propósitos subyace alcanzar una mayor eficiencia de las actuaciones públicas, evaluando tanto las cuestiones de una mala organización como la aversión que genera el desgobierno y la desmejora de los servicios públicos, lo que conlleva a un fortalecimiento de los controles y a una regulación precisa, usual y continua de las acciones, los medios y los responsables de ejecutarlas.

De esta forma, las reglas del buen gobierno convergen hacia el equilibrio de los criterios de eficiencia y eficacia con los criterios de valor público, tales como, equidad, corresponsabilidad, cohesión social, cooperación institucional, entre otros.

La evaluación contribuye a que las entidades y actores involucrados se apropien, de una manera más responsable, de los objetivos que persiguen las políticas públicas y se esfuercen en mejorar sus resultados. El tiempo genera cambios que influyen sobre los objetivos proyectados, siendo factible que un proceso dinámico como la evaluación pueda esclarecerlos, provocando mejoras en la organización del trabajo y en la entrega de los servicios a los ciudadanos.

Para Merino (2010), esta capacidad dinamizadora de la evaluación presenta varios efectos, entre los que figuran, movilización de los agentes implicados, delegación más concreta de responsabilidades, evolución de los modos de decisión y mayor preocupación por los resultados; por lo que esta capacidad se convierte en el mayor propulsor y difusor de la propia “cultura de evaluación”, tanto para los que deciden y proponen evaluaciones como para los que las dirigen y realizan.


88

Conclusiones

En un contexto cada vez más demandante hacia las instituciones públicas, la evaluación se ha venido constituyendo en una herramienta fundamental, no sólo para garantizar el logro de objetivos y metas y el uso racional de los recursos, sino también para medir los niveles de impacto de las políticas públicas y, muy importante, para coadyuvar en la legitimación de la acción pública. Su mayor fortaleza viene de la calidad de sus estudios y su capacidad de adaptarse a los ritmos políticos, así como de su disposición para dinamizar procesos de mejora (Subirats, 2005).

Es por ello que, frente a la evaluación institucional con sus métodos formales orientados a evaluar la concreción de metas y objetivos, hoy en día viene adquiriendo una mayor relevancia la incorporación de enfoques participativos, como medio para el empoderamiento de la población que recibirá los aportes del impacto de las políticas públicas aplicadas, que coadyuvará a que se fortalezca el tejido social, pues los ciudadanos se hacen partícipes y corresponsables en la gestión, concreción y administración de los proyectos y tienden a involucrar a la comunidad en su cuidado, atención y disfrute, con lo que surge un sentido de pertenencia sobre las obras realizadas, lo que redunda, finalmente, en un mejor aprovechamiento de los recursos públicos y en el fortalecimiento de la legitimidad de las decisiones, se tomarán necesariamente de forma compartida.

En ese contexto, juegan un papel relevante los métodos de carácter heurístico, pues permiten generar en la autoridad y en los ciudadanos propuestas de solución para resolver problemas, a través de la invención, la creatividad y la iniciativa; ya que valoran mediante acercamientos sucesivos los efectos de las políticas públicas en los ciudadanos, e identifican los aspectos a corregir o mejorar, haciéndose corresponsables la autoridad y la población interesada en su atención y resolución en un proceso continuo de mutuo aprendizaje; en el entendido de que las soluciones óptimas no necesariamente son viables, por lo que la viabilidad y el éxito de las políticas públicas dependen de la permanente retroalimentación, que llegó para quedarse.


89

pp. 73-92

Bibliografía

Common, Richard (2001), Public Management and policy transfer in Southeast Asia, Aldershot, UK: Ashgate.

Aguilar, Luis F. (2006). La Hechura de las Políticas Públicas. Miguel Ángel Porrúa, México.

Bardach, Eugene (1998). Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas. Un manual para la práctica. CIDE y Miguel Ángel Porrúa, México

Borges, Ramón (1995). “El Estudio de Caso como Instrumento Pedagógico y de Investigación” en Políticas Públicas. Estudio de Caso No.4. Magister en Gestión y Políticas Públicas, Universidad de Chile.

Castro Moreno, Jatzibe (2008). “Modelo de Formulación y Evaluación de Políticas Públicas para un Buen Gobierno”. “Genera”. Revista Buen Gobierno No.5 Jul-Dic. Fundamespa. México, D.F

Dávila, Mireya y Ximena Soutullo (2011). De qué se habla cuándo se habla de políticas públicas. Estado, Gobierno, Gestión Pública. Revista Chilena de Administración Pública. No.17, Santiago, Chile.

Diccionario de la Real Academia Española (2005). Ed. Espasa Calpe, Madrid, España

Eusko Jaularitza Gobierno Vasco. (2011).Plan de innovación pública. Guía de Evaluación de Políticas Públicas del Gobierno Vasco, España.

González Gómez, Javier (2010). “La evaluación de la actividad gubernamental: premisas básicas y algunas anotaciones sobre la experiencia mexicana”, en José Luis Méndez (Coord.) Los grandes problemas de México. Vol. XIII, Políticas Públicas, El Colegio de México, México, D.F.

González Gómez, Javier (2013). “El uso efectivo de los resultados de la evaluación: Un eslabón de la política de rendición de cuentas en México”. En Revista Buen Gobierno No. 14. Ene-Jun. Fundamespa, México, D.F.

Heclo, H y Wildavsky A. (1974). The Private Government of Public Money. Ed. Macmillan. London, England.


90

Laswell, Harold (1953). The decision process: Seven Categories of Functional Analysis, Bureau of Governmental Research, University of Maryland, College Park, US.

Laswell, Harold (2007) “La concepción emergente de las ciencias de políticas”, en Luis F. Aguilar, El estudio de las políticas públicas. Ed. Porrúa, México.

Medellín Torres, Pedro (2004). “La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad”, CEPAL. Serie: Políticas Sociales, núm. 93, Santiago, Chile.

Merino Cuesta, Marisa (2010). Fundamentos de Evaluación de Políticas Públicas. Ministerio de Política Territorial y Administración Pública, Agencia Estatal de la Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, Madrid, España.

Monnier, Eric (1995). Evaluación de la acción de los poderes públicos. Instituto de Estudios Fiscales, España.

Moore H. Mark (1995). Creating Public Value; Strategic Management in Government. Cambridge (Massachusetts), Harvard University Press, US.

Natera Peral, Antonio (2002). “La gestión de redes de gobernanza: un reto para el Estado y la democracia”, en M. Pricop, C. Dobrin y I. Popa, eds. Management si Performanta Económica. Academia de Studii Economice din Bucuresti, Bucarest.

Osuna, José Luis y Carolina Márquez (2001). Guía para la evaluación de políticas públicas, Instituto de Desarrollo Regional, Fundación Universitaria, Sevilla.

Pólya, George (1945). How to solve it. Ed. Princeton, US.

Roth Deubel, André-Nöel (2006). Políticas Públicas: Formulación, Implementación y Evaluación, Aurora, Bogotá, Colombia.

Sabatier, Paul (1999). Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press, US.

Sosa, José (2011). “Bases conceptuales para el abordaje de la Política Federal de Evaluación en México: Una propuesta analítica” En La Evaluación de políticas públicas en México. Ramos José María, Sosa José y Acosta Félix, Coord. INAP, México.


91

pp. 73-92

Subirats, Joan (2005). “¿Podemos utilizar los instrumentos de evaluación como palanca de gobierno del sector público?” IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España. 2-5 de Noviembre de 2004.

Tamayo Sáez, Manuel (1997). ”El análisis de las políticas públicas”, en La nueva administración pública, Bañón Rafael y Castillo Ernesto (comps.), Alianza editorial, Madrid, España.

Wegrich Kai, Werner Jann (2007). “Theories of the Policy Cycle”. Handbook of Public Analysis. Theory, Politics, and Methods. Edited by Frank Fischer, Gerald J. Miller, and Mara S. Sidney CRC Press pág.43-62.

Yang, Kaifeng (2007). “Quantitative Methods for Policy Analysis”. En: Fischer, F.; Miller, G. y Sidney, M. Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods. Boca Raton: CRC Press, US.

Direcciones electrónicas

http://www.lehendakaritza.ejgv.euskadi.net/r48-contsepr/es/contenidos/informacion/v2_coordinacion/es_evaluaci/adjuntos/guia_evaluacion_gv_pip.pdf

http://www.aeval.es/es/evaluacion_de_politicas_publicas/que_es_la_evaluacion/

http://coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/eval_mon/2061.pdf

http://www.oecd.org/dac/evaluationnetwork

http://mexico.cnn.com/nacional/2013/12/13/tras-un-ano-de-desacuerdos-el-senado-avala-la-comision-anticorrupcion

Recibido: 15 de enero de 2014Reenviado: 26 de febrero de 2014

Aceptado: 20 de mayo de 2014


92

Rafael Martínez Puón. Es Doctor en Gobierno y Administración Pública por el Instituto Universitario Ortega y Gasset adscrito a la Universidad Complutense de Madrid. Es catedrático de la Universidad Nacional Autónoma de México, el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de México, y del Instituto Nacional de Administración Pública. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel I. Actualmente es el Director Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral Nacional del Instituto Nacional Electoral de México, Entre sus publicaciones sobresalen: “La profesionalización de la Administración Pública en México: Dilemas y Perspectivas” publicado por el Instituto Nacional de Administración Pública de España en el 2003, obra que obtuvo el primer Premio “Andrés Bello 2001” sobre estudios e investigación en Iberoamérica; “Servicio Profesional de Carrera ¿Para qué?” publicado en el 2005 por la editorial Miguel Ángel Porrúa en México. “Directivos versus Políticos. La importancia de la función directiva en las administraciones públicas” editado por Miguel Ángel Porrúa en México en 2011. Y su más reciente obra se llama “La profesionalización de la función pública: ideas para la Latinoamérica” publicada por la Universidad de los Andes con sede en Mérida, Venezuela en 2013. Ha escrito más de 40 artículos en revistas especializadas tanto nacionales como internacionales sobre temas de servicio profesional de carrera, gestión y administración pública, la mayoría de ellas arbitradas. Correo electrónico: [email protected]

utilización de criterios heurísticos para la evaluación de políticas públicas ... ·...

Documents