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UNIÓN INTERNACIONAL PARA LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA
PROGRAMA FORESTAL NACIONAL
MECANISMOS DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES RELACIONADOS
CON BOSQUES QUE DEBIERAN SER INCLUIDOS EN UN PROGRAMA DE
INCENTIVOS FORESTALES Y UN ANÁLISIS DE COYUNTURA SOBRE LA
DISTRIBUCIÓN DE INCENTIVOS ORIENTADOS A LA PRODUCTIVIDAD, AL
MANEJO Y CONSERVACIÓN DE BOSQUES NATURALES
INFORME FINAL
Ariel Ortiz
Consultor
GUATEMALA, ABRIL DE 2013
ÍNDICE GENERAL
Acápite Contenido Página
1. Introducción 1
2. Objetivo 2
3. Estado del arte en el pago (compensación) por servicios ambientales
(ecosistémicos) del bosque en América Latina
2
3.1. Características mínimas deseables en un mecanismo de pago por
servicios ambientales
3
3.2. Pasos mínimos para establecer un mecanismo de pago por servicios
ambientales
4
3.3. Experiencias de pago por servicios ambientales en América Latina 5
3.4. Experiencias de pago por servicios ambientales en Guatemala 6
4. Propuesta base para PROBOSQUE 8
4.1. Servicios ambientales a ser incluídos 8
4.2. Probable esquema de funcionamiento 9
4.3. Derechos de propiedad 10
4.4. Algunos aspectos legales a considerar en la propuesta de PROBOSQUE 10
5. Consideraciones para la distribución de incentivos en PROBOSQUE 11
5.1. Comportamiento de la distribución de incentivos a las plantaciones
forestales y al bosque natural y posibilidad de cambios
11
5.2. Opinión técnica sobre el planteamiento actual de metas, en superficie y
montos, de las modalidades de PROBOSQUE y justificación de
cambios
17
5.3. Propuesta de distribución de montos de inversión anual para cada
modalidad a ser incentivada en PROBOSQUE
24
6. Conclusiones 26
7. Referencias bibliográficas 27
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro Contenido Página
1. Medias y rangos de las principales variables de plantaciones y manejo
de bosque natural, incentivados por el PINFOR, periodo 1998-2012
11
2. Porcentaje de montos pagados, número de proyectos y área, en
plantaciones y en manejo de bosque natural, periodo 1998-2012
13
3. Montos pagados por el PINFOR en incentivos a plantaciones así como
a manejo de bosque natural, y sus respectivos porcentajes, periodo
1998-2012
14
4. Tasas de crecimiento para montos pagados, número de proyectos y área
en plantaciones y en manejo de bosque natural, periodo 1998-2012
15
5. Montos asignados, brechas porcentuales entre montos asignados y
pagados para plantaciones y manejo de bosque natural, periodo 1998-
2012
16
6. Metas planteadas en la propuesta para PROBOSQUE, de acuerdo con
las diferentes modalidades sugeridas
17
7. Metas de área, montos por hectárea y montos totales, propuestos para el
PROBOSQUE
18
8. Montos necesarios para cumplir con las metas anuales del
PROBOSQUE y asignación proyectada de fondos, en millones de
quetzales corrientes, periodo 2017-2041
20
9. Montos necesarios para cumplir con las metas anuales del
PROBOSQUE y asignación proyectada de fondos, asumiendo una tasa
de crecimiento del 3% anual, montos en millones de quetzales
corrientes, periodo 2017-2041
22
10. Proyecciones de montos necesarios para el pago de incentivos,
ajustados para 30 años, así como montos asignados de fondos con una
tasa de crecimiento del 3% anual y la deducción del 20% por costos de
administración del Programa, montos en millones de quetzales
corrientes, periodo 2017-2046
23
11. Porcentajes que las diferentes modalidades, a ser incentivadas por el
PROBOSQUE, recibirían del total de fondos necesarios para pagar el
incentivo, periodo 2017-2046
25
1
1. INTRODUCCIÓN
Guatemala cuenta aún con alrededor del 34% del territorio terrestre con cobertura
forestal (equivalente aproximadamente a 3.722.595 hectáreas). No obstante, la mayor
proporción de cobertura forestal se encuentra dentro del SIGAP (52%). Sin embargo, la
deforestación continúa siendo un fenómeno que cada año reduce la proporción del territorio
con cobertura forestal, la tasa bruta de pérdida de cobertura forestal es de 2,2% anual dentro
de áreas protegidas y 4,3% anual fuera de áreas protegidas. Pero existen signos
relativamente positivos pues al tomar en cuenta los esfuerzos de reforestación, se aprecia
que las tasas netas de pérdida bajan a 1,5% anual y 0,4% anual respectivamente. Las tasas
netas insinúan que los esfuerzos de reforestación han sido más intensos fuera de áreas
protegidas que dentro de las mismas (Informe final del mapa de cobertura forestal de
Guatemala 2010 y dinámica de la cobertura forestal 2006-2010).
En la historia reciente del país, han existido diferentes iniciativas tendientes a
reducir la pérdida de cobertura forestal en el territorio nacional. Los ejemplos más
frecuentemente citados son: incentivos fiscales, 5 mil hectáreas, PINFOR, PPFAD y
PINPEP. Probablemente, en términos de superficie incentivada el programa que mayor
impacto ha logrado es el PINFOR. Según datos del INAB, el PINFOR ha logrado, hasta el
año 2011, 107.765 hectáreas de nuevas plantaciones forestales y 201.786 hectáreas de
manejo de bosque natural, contribuyendo así a la reducción de la pérdida neta de cobertura
forestal.
El PINFOR fue diseñado para el periodo 1997 – 2017, por lo que está a punto de
finalizar. Se considera que, aunque no ha alcanzado las metas propuestas, su contribución a
la reducción de la pérdida neta de cobertura forestal es importante y, debido a ello, se
piensa que es conveniente realizar la propuesta de un programa mejorado, que incluya las
lecciones aprendidas durante la vida útil del PINFOR, para que el esfuerzo de reducción de
la pérdida neta de cobertura forestal sea sostenido.
El programa que está siendo diseñado, PROBOSQUE, sugiere la inclusión formal
de modalidades adicionales a ser incentivadas y también incluye la propuesta de un
esfuerzo consciente por el establecimiento de mecanismos de compensación por los
servicios ambientales que los ecosistemas de bosque generan. Ello con la esperanza de que
el bosque tenga más opciones de permanencia en el largo plazo.
Derivado de esa iniciativa ha sido realizado el estudio que se presenta en este
documento, con la intención de contribuir con elementos de juicio al diseño del nuevo
Programa. El estudio contiene elementos agrupados en dos aspectos, uno relacionado con
elementos del esquema de pago por servicios ambientales y otro relacionado con la
distribución de incentivos, en términos de la proporción por modalidad a ser incentivada.
2
2. OBJETIVO
El objetivo del informe de consultoría es contribuir, con elementos de juicio sobre
compensación por servicios ambientales y distribución de los incentivos, en la integración
de la propuesta que pretende reducir la pérdida neta de cobertura forestal en el país por
medio de un programa de incentivos forestales post PINFOR.
3. ESTADO DEL ARTE EN EL PAGO (COMPENSACIÓN) POR SERVICIOS
AMBIENTALES (ECOSISTÉMICOS) DEL BOSQUE EN AMÉRICA LATINA
En palabras sencillas, “Los Servicios Ambientales del Bosque (SAB) son los
beneficios que la gente recibe de los diferentes ecosistemas forestales, ya sea de manera
natural o por medio de su manejo sustentable, ya sea a nivel local, regional o global. Los
servicios ambientales influyen directamente en el mantenimiento de la vida, generando
beneficios y bienestar para las personas y las comunidades” (CONAFOR, 2013).
Existen, en la literatura, diferentes formas de agrupar los servicios ambientales
generados por los ecosistemas, por ejemplo la fuente Evaluación Ecosistemas del Milenio
(2005) citada por OEA (2008), agrupa los servicios ambientales en: servicios de soporte,
servicios de provisión, servicios de regulación y servicios culturales. No obstante, en
términos de servicios ambientales proveídos por los ecosistemas de bosque, de acuerdo con
Duncan (2005) citado por OEA (2008), los 4 principales son: secuestro y almacenamiento
de carbono, protección de cuencas hidrográficas, conservación de la biodiversidad y,
finalmente, belleza escénica.
Se considera que el secuestro y almacenamiento de carbono es un servicio ambiental
generado por el bosque porque, en el proceso fotosintético, el carbono es tomado de la
atmósfera y almacenado en el tejido de la madera, con lo que contribuye a mitigar el
calentamiento global. El servicio ambiental de protección de cuencas hidrográficas puede
ser concretado en términos del rol del bosque en la regulación de flujos superficiales y
subterráneos de agua, mantenimiento de la calidad del agua, control de la erosión del suelo,
por ejemplo. El servicio de conservación de la biodiversidad se manifiesta en forma de
provisión del habitat adecuado para la existencia de diversidad de especies vegetales y
animales, así como de recursos genéticos que representan potencial para el desarrollo de
medicamentos y de alimento para el ser humano. Por su parte, el servicio de belleza
escénica se traduce en términos del uso que las personas hacen del bosque, con fines de
recreación (solaz, esparcimiento).
Dado que normalmente los servicios ambientales de los ecosistemas de bosque son
disfrutados por los beneficiarios sin pagar por ellos, frecuentemente los poseedores del
bosque no reciben todo el beneficio que podrían recibir por mantener y conservar el
ecosistema a través del tiempo. En ese sentido, se genera presión para que ocurra un
cambio en el uso de la tierra, con la consecuencia de que los servicios ambientales dejen de
3
ser generados. Es esa situación potencial la que impulsa la implementación de mecanismos
de compensación por servicios ambientales.
El concepto de compensación por servicios ambientales puede ser descrito como, de
acuerdo con Wunder (2006) citado por OEA (2008), “una transacción voluntaria, donde un
SA bien definido (o un uso de la tierra que aseguraría ese servicio) es ‘comprado’ por al
menos un comprador de SA, a por lo menos un proveedor de SA sólo si el proveedor
asegura la provisión del SA transado (condicionamiento)”.
3.1 Características mínimas deseables en un mecanismo de pago por servicios
ambientales
De acuerdo con la literatura del tema, las principales características generales mínimas
que un mecanismo de PSA debe poseer son:
a) Participación voluntaria. Los oferentes y los demandantes de los servicios
ambientales, sujetos del mecanismo establecido, participan voluntariamente. De
manera similar a la que compradores y vendedores voluntariamente se relacionan en
un mercado de bienes de consumo y bienes de uso, el mecanismo de PSA requiere
que la participación de proveedores y beneficiarios de los servicios ambientales
participen voluntariamente.
b) Definición clara de los servicios ambientales objeto del mecanismo. El o los
servicios ambientales a ser proveídos, dentro del mecanismo de PSA, deben estar
claramente definidos. Eso significa que los servicios ambientales deben poder ser
medidos y caracterizados. Por ejemplo, si el servicio ecosistémico proveído es la
protección del suelo contra la erosión hídrica, entonces debe haber resultados de
investigación, que den cuenta precisamente de la relación entre el grado de
cobertura forestal y el nivel de erosión hídrica del suelo correspondiente. En otras
palabras, debe haber un claro entendimiento de lo que sucedería con el nivel de
erosión del suelo si la cobertura forestal es disminuida. Es más, los cambios en las
variables relacionadas deben poder ser medidos.
c) Establecimiento y asignación clara de los derechos de propiedad. Los derechos de
propiedad del servicio o servicios ambientales, objeto del mecanismo de PSA,
deben estar claramente establecidos y asignados. Generalmente es acepado que los
derechos de propiedad de los servicios ambientales generados corresponden a las
personas que poseen el control sobre el ecosistema que provee el o los servicios a
ser incluidos en el mecanismo de PSA, en este caso el bosque. En ese sentido, el
control para el manejo de un ecosistema boscoso está estrechamente relacionado
con la forma de posesión de la tierra. En muchos casos no existe un título de
propiedad de la tierra formalmente registrado, pero si existen formas de tenencia
que aseguran la posibilidad del uso y control de la tierra y sus recursos. En esos
casos, los poseedores también pueden ser proveedores eficientes de servicios
ambientales.
4
d) Existencia de un marco regulatorio bien establecido. Es necesario el diseño e
implementación de un marco regulatorio que indique los derechos y obligaciones de
las partes que participan en el mecanismo. El marco regulatorio puede estar
constituido por un reglamento, el respectivo manual de procedimientos y los
contratos necesarios, para que el mecanismo pueda funcionar sin muchos conflictos.
e) Participación de entidad facilitadora del mecanismo. Generalmente, al inicio, cuando
el mecanismo involucra muchos compradores y muchos vendedores, es necesaria la
participación de una entidad que facilite el funcionamiento del mecanismo. Debido
a los altos costos de transacción que supone el que compradores y vendedores
entren en contacto directo, así como las acciones de verificación, seguimiento y
evaluación del funcionamiento del mecanismo, frecuentemente es necesaria la
participación de una entidad que facilite el intercambio del servicio ambiental por el
pago. La necesidad es más notoria cuando los mecanismos tienen cobertura en los
niveles regional, nacional e internacional. La entidad facilitadora puede tener
carácter público o privado y, generalmente, participa para garantizar la
transparencia, aplicación, cumplimiento y duración de los servicios ambientales
tranzados, así como para la transferencia de derechos de propiedad.
3.2 Pasos mínimos para establecer un mecanismo de pago por servicios ambientales
El documento “Guía conceptual y metodológica para el diseño de esquemas de
pagos por servicios ambientales en Latino-América y el Caribe”, de la Organización de
Estados Americanos, presenta una descripción detallada de los pasos mínimos que deben
ser implementados para el establecimiento de mecanismos de ese tipo. En esta parte del
informe únicamente se presenta un breve resumen basado en el documento indicado.
a) Descripción del contexto biofísico y socioeconómico en que el mecanismo de pago
por servicios ambientales va a ser implementado
El primer paso consiste en colectar y sistematizar toda la información secundaria
que exista sobre los componentes biofísico y socioeconómico del territorio en que el
mecanismo será establecido. La idea es que con la información colectada y
analizada pueda ser posible tener una primera aproximación a la posibilidad real que
existe para el establecimiento de un mecanismo de pago por servicios ambientales.
b) Evaluación rural rápida y evaluación de los servicios ambientales con potencial para
ser incluidos en el mecanismo de pago
El segundo paso es realizar un acercamiento más directo con la posibilidad existente
de poder implementar el mecanismo de pago por servicios ambientales. En este
caso, debe ser colectada información primaria en las localidades que podrían ser
involucaradas en el mecanismo. El propósito es identificar y caracterizar con mayor
precisión a los proveedores de los servicios ambientales, a los demandantes de esos
servicios y las relaciones institucionales que existen en el ámbito, como para
identificar probables facilitadores del mecanismo. En este paso también debe ser
5
medido, objetivamente, el o los servicios ambientales objeto del mecanismo a ser
establecido.
c) Análisis de la institucionalidad, identificación de los intermediarios y de los costos
de transacción
Este paso hace énfasis en la caracterización de la institucionalidad existente, que
puede ayudar o bien desestimular la implementación del mecanismo de pago por
servicios ambientales. El análisis identifica entidades que potencialmente pueden
servir como facilitadoras, la percepción que existe de esas entidades tanto por parte
de los proveedores como de los demandantes del servicio ambiental, leyes, normas y
costumbres reguladoras que existen. También, en este paso, es realizada una
estimación de los costos de transacción que la administración del mecanismo
implica (valoraciones económicas, consultas, planeación, organización, dirección,
control, entre otros).
d) Diseño del esquema de pago por servicios ambientales y de los acuerdos entre las
partes
Con toda la información colectada y analizada en los pasos previos, se llega al
momento de las negociaciones entre las partes para llegar a acuerdos de la forma en
que el mecanismo será integrado, los roles que cada componente jugará en el
mecanismo, los instrumentos que serán utilizados para asegurar la provisión del
servicio ambiental y del pago a ser realizado, etc. Acuerdos clave son, el precio a ser
pagado por el servicio, la cantidad de servicio a ser proveída, la entidad facilitadora
y su rol, contenido de los contratos y convenios necesarios. En otras palabras, el
producto de este paso es el proyecto del mecanismo, planteado en papel, o sea que
con este paso se agota la etapa de pre inversión (planeación y organización, en el
ámbito de la administración).
e) Implementación de los acuerdos negociados, seguimiento y evaluación del
mecanismo
Este paso implica pasar del papel a la acción. En ese sentido, se ingresa a las etapas
de ejecución, seguimiento y evaluación (funciones de integración, dirección y
control, en el ámbito de la administración). El producto esperado de la aplicación de
este paso es el mecanismo establecido y funcionando. Obviamente, con este paso se
cierra el ciclo del proyecto y habrá que comenzar con la implementación de ajustes
para ir logrando el funcionamiento eficiente del mecanismo, a lo largo del tiempo.
3.3 Experiencias de pago por servicios ambientales en América Latina
En América Latina ha habido experiencias de implementación de mecanismos de
pago por servicios ambientales a partir de la década de 1990. Un recuento rápido de la
literatura indica que, en la mayoría de los casos, los mecanismos han sido establecidos en
torno al reconocimiento del servicio ambiental hídrico que los bosques proveen. También
6
ha sido reconocido el servicio ambiental de protección del suelo contra la erosión y con ello
la reducción de la carga de sedimentos. Además se ha trabajado en el tema de fijación y
almacenamiento de carbono. Con menor frecuencia son mencionados casos de
conservación de biodiversidad para prospección farmacéutica, así como casos de belleza
escénica para fines de ecoturismo (Moreno, 2005; Gonzáles y Riascos, 2007; OEA, 2008;
FONAFIFO, CONAFOR y Ministerio de Medio Ambiente de Ecuador, 2012; OEA, sf).
Para citar algunos casos, descritos en la literatura, han sido establecidos mecanismos
de pago por los servicios de regulación hídrica y control de la erosión del suelo, en Panamá
(Cuenca del Canal de Panamá), Colombia (micro cuenca de Chaina), República
Dominicana (cuenca alta del río Yaque del Norte), Perú (micro cuencas de Rumiyacu-
Mishquiyacu y Almendra), Ecuador (San Pedro de Pimampiro), Costa Rica, México, entre
otros. También ha habido implementación de proyectos por el servicio de fijación de
carbono, como el caso de Bolivia (Proyecto de acción climática Noel Kempff Mercado),
financiado por empresas multinacionales, American Electric Power, Pacificorp y British
Petroleum, así como el caso de Costa Rica en el que ha habido financiamiento del gobierno
de Noruega, la GEF y KFW. En estos dos últimos casos también han sido incluidos otros
servicios ambientales como la conservación de biodiversidad para prospección
farmacéutica y la belleza escénica para ecoturismo.
Las lecciones aprendidas en la implementación de mecanismos de compensación
por servicios ambientales en América Latina están precisamente descritas en el documento
preparado con la participación del FONAFIFO de Costa Rica, el CONAFOR de México y
el Ministerio de Medio Ambiente del Ecuador. En el documento citado aparece el listado de
29 lecciones aprendidas agrupadas en cinco componentes de un mecanismo de PSA.
Aunque en el documento se indica que son lecciones aprendidas para REDD+ desde los
PSA e incentivos para la conservación, la mayoría de lecciones allí abordadas son
aplicables no solo a reducción de emisiones sino a varios de los servicios ambientales
generados por el ecosistema bosque y, en general a los mecanismos que se planee
establecer. Varias de las lecciones coinciden con recomendaciones hechas en el documento
sobre los pasos a seguir para el establecimiento de mecanismos de PSA, publicado por la
OEA. No obstante, hay aspectos que no aparecen en el documento de la OEA y que es
aconsejable tomar en cuenta en el diseño de los mecanismos.
3.4 Experiencias de pago por servicios ambientales en Guatemala
En Guatemala son pocas las experiencias documentadas sobre el funcionamiento de
esquemas de pago o de compensación por servicios ambientales. En este caso únicamente
se hará referencia a tres casos: el Fondo del Agua, el Programa Piloto de Apoyos Forestales
Directos (caso de la micro cuenca del río Xayá) y, el de la Financiera de Occidente.
Quizá la experiencia más significativa en mecanismos de compensación por
servicios ambientales sea el impulsado por Defensores de la Naturaleza en el sistema
Motagua-Polochic. El mecanismo de compensación es administrado por el Fondo del Agua
y fue creado en el año 2003. El servicio ambiental objeto del mecanismo es la provisión de
agua y su calidad, proveniente de la zona núcleo de la reserva de biosfera Sierra de Las
7
Minas. Los participantes en el mecanismo por el lado de la oferta son propietarios privados
ubicados dentro de la zona núcleo de la reserva de biosfera de la sierra de Las Minas, o en
la parte alta de las cuencas hidrográficas de los ríos que nacen en la Sierra. El Conap y
Defensores de la Naturaleza son los mayores propietarios dentro de la zona núcleo,
abarcando aproximadamente el 40% de la misma (56,000 ha). Por el lado de la demanda
del servicio, se estima que existen alrededor de 300 mil usuarios del agua que proviene del
área protegida, entre ellos habitantes de las áreas pobladas dentro de la zona de influencia
quienes utilizan el agua para consumo doméstico. También forman parte de la demanda los
usuarios del agua para irrigación de cultivos agrícolas, las industrias embotelladoras de
bebidas, y las empresas hidroeléctricas que han establecido proyectos de generación de
electricidad en la zona. La entidad administradora del mecanismo es el Fondo del Agua que
es dirigido por la junta directiva en la que están representados tanto los oferentes como los
demandantes del servicio ambiental. En los primeros años de funcionamiento, el
mecanismo recibió un mayor aporte de fondos por parte de la cooperación externa, pero en
la medida que el mecanismo ha ido madurando, la proporción de fondos provenientes de
aportes voluntarios de los usuarios directos ha ido creciendo. El Fondo contempla varias
formas de compensación que incluyen el pago con dinero, el pago en especie (por ejemplo,
algunas municipalidades contratan guarda recursos para que trabajen en el área protegida),
créditos, donaciones, entre otras.
La experiencia del Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos, en lo que
respecta a la micro cuenca del río Xayá, se refiere a un mecanismo de compensación por la
provisión de agua proveniente de 1941 hectáreas de bosque. En este caso el demandante
principal del servicio ambiental es la municipalidad del municipio de Guatemala que deriva
agua del río Xayá para abastecimiento domiciliar de la ciudad capital del país. Los
oferentes son propietarios privados de las tierras con cobertura forestal, seis consejos
comunitarios de desarrollo urbano y rural (COCODES) y la municipalidad del municipio de
Tecpán Guatemala, que conserva bosque en parte del astillero municipal que se ubica
dentro de la micro cuenca. El mecanismo es administrado por la asociación civil ambiental
Xayá (ACAX), en cuya junta directiva están representados los oferentes (COCODES,
fincas privadas y municipalidad de Tecpán), la empresa municipal de agua (EMPAGUA)
de la ciudad Capital del país (como demandante del servicio) y otros actores como el sector
salud pública y organizaciones no gubernamentales. El inicio del proyecto consistió en un
incentivo monetario entregado por el Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación
(MAGA) a los propietarios de bosque en la micro cuenca, con el propósito de conservación
de los bienes y servicios ambientales. El monto global del incentivo fue de 400 mil
quetzales por año (USD 52,631.00), durante cinco años consecutivos. El monto equivale a
206 quetzales por hectárea por año (aproximadamente 25 USD). Se busca un acuerdo con
la EMPAGUA para darle sostenibilidad al mecanismo luego de la finalización del pago del
incentivo estatal.
La experiencia del grupo financiero de Occidente se refiere a proyectos de fijación
de carbono en plantaciones de hule (Hevea brasilensis). En este caso son cuatro oferentes
del servicio, en siete fincas (cuatro ubicadas en la costa sur del país, una en el municipio de
Cobán, Alta Verapaz y una en Izabal). La demandante es una empresa privada alemana que
participa en el mercado voluntario de carbono. La venta es administrada por una empresa
del grupo financiero de Occidente. La empresa se encarga de hacer los contactos con los
8
compradores de los certificados de carbono, así como de asesorar el manejo de la
plantación y la medición de carbono fijado. Además contacta con la empresa certificadora y
coordina las auditorías externas. La empresa recibe el pago por los certificados de carbono
y, luego de deducir los costos de administración, traslada el monto correspondiente a los
proveedores del servicio ambiental.
Entre las lecciones aprendidas citadas en la experiencia del Fondo del Agua y del
PPAFD, pueden ser resumidas así: (a) la necesidad de investigación científica para precisar
la provisión del servicio ambiental y poder realizar un seguimiento adecuado que genere
confianza en las partes involucradas en el mecanismo de compensación; (b) el carácter
inclusivo que el mecanismo debe poseer, en el sentido de tratar de involucrar a todos los
actores que sea necesario, lo que a veces se dificulta por la falta de sensibilización y la
naturaleza voluntaria de la participación; (c) invertir en procesos de sensibilización,
educación formal y educación no formal generan altos retornos en términos de facilitación
de la implementación y funcionamiento del mecanismo; y, (d) generalmente en las etapas
iniciales de funcionamiento del mecanismo es necesaria la participación financiera de
cooperación externa ya que el involucramiento de los beneficiarios locales es progresivo.
Existen otros ejemplos de casos de mecanismos de compensación por servicios
ambientales, la mayoría de ellos en torno al recurso hídrico. No obstante son unos pocos los
que se encuentran actualmente documentados y debido a ello no se incluyen en este
informe.
4. PROPUESTA BASE PARA PRO BOSQUE
4.1 Servicios ambientales a ser incluidos
De acuerdo con el documento base “Sistema guatemalteco de áreas protegidas:
beneficios, valoración, instrumentos, gestión”, realizado para el CONAP en el año 1999, el
SIGAP genera varios servicios ambientales. Los principales servicios ambientales
atribuidos a las áreas protegidas del país son: belleza escénica para recreación; protección
de fuentes de agua y zonas de recarga hídrica, con fines de regulación de caudales para
actividades como consumo doméstico, industrial, irrigación de cultivos agrícolas,
generación de energía eléctrica, y recreación; captura y almacenamiento de carbono;
resguardo de biodiversidad; y, protección contra desastres naturales. Dentro de los servicios
ambientales identificados para las áreas protegidas, varios pueden estar siendo generados
también por los bosques fuera de áreas protegidas. De ellos principalmente la fijación y
almacenamiento de carbono, la protección de fuentes de agua, la protección de
biodiversidad, y la recreación.
La revisión de experiencias en América Latina y el Caribe muestra que la mayor
parte de mecanismos de compensación por servicios ambientales, de ecosistemas forestales,
giran en torno a la protección de fuentes de agua. En Guatemala también, de acuerdo con la
literatura consultada, la mayor proporción de casos de valoración económica y de
experiencias en esquemas de pago por servicios ambientales ha ocurrido en torno a
servicios relacionados con el agua. En segundo término el caso de la fijación y
9
almacenamiento de carbono ha sido también bastante estudiado y ya existen varias
experiencias de venta de ese servicio ambiental en América Latina. En Guatemala existe
evidencia de varios estudios realizados en torno a la fijación y almacenamiento de carbono
en los bosques y plantaciones forestales. Inclusive, se encuentra bastante avanzado el
proceso de generación del mapa nacional de carbono capturado por plantaciones y bosques
naturales de Guatemala. Aunque las experiencias de venta del servicio de fijación de
carbono son pocas en el país, se considera que el potencial con que se cuenta es alto.
En menos cantidad existen estudios en Guatemala sobre valoración de belleza
escénica para ecoturismo y recreación. En muchos casos, el servicio ambiental ya está
reconocido por los beneficiarios y, en los casos que el el disfrute del servicio es exclusivo,
ya forma parte del mercado turístico. En ese sentido, se considera que el margen para la
participación del INAB en un mecanismo de compensación por el servicio de belleza
escénica para ecoturismo y recreación es bastante limitado. El otro servicio ambiental que
puede tener potencial para el establecimiento de mecanismos de compensación es el de
conservación de la biodiversidad. No obstante, las experiencias en América Latina son
escasas y en Guatemala aún más. Ello probablemente porque hace falta mucha
investigación base para sustentar el flujo del servicio a través del tiempo.
En resumen, con base en la literatura consultada, puede ser sugerido que los
servicios ambientales de los bosques que pueden ser priorizados para el impulso de un
mecanismo de compensación, en Guatemala, con la participación del INAB, son los
relacionados con el agua (regulación de caudales para distintos fines) y con la fijación y
almacenamiento de carbono. Se recomienda sistematizar la investigación en torno a la
conservación de biodiversidad para formar una base sólida que, en el futuro, permita
ensayar el establecimiento de mecanismos de compensación a ese respecto.
4.2 Probable esquema de funcionamiento
El INAB será la entidad coordinadora del mecanismo. En la etapa de pre inversión,
tendrá entre sus principales actividades, el promover el mecanismo; identificar áreas
potenciales, así como los servicios ambientales que en cada área tienen potencial de entrar
en un proyecto de PSA; encargar la formulación de los proyectos de PSA, en el nivel de pre
factibilidad; calificar y definir cuáles de los proyectos pueden pasar a la etapa de
formulación en el nivel de factibilidad; encargar la formulación de los proyectos en el nivel
de factibilidad; priorizar los proyectos a ser implementados. Para esta etapa será necesaria
la búsqueda de financiamiento de cooperación externa, dado que los proyectos de PSA no
estarán en funcionamiento.
En las etapas de inversión, seguimiento y evaluación, el INAB se encargará de
impulsar la creación del ente administrador de cada proyecto de PSA, en el que tendrá
representación. El esquema de funcionamiento de cada proyecto de PSA está integrado por
tres grandes componentes. Uno es el componente que aglutina a todos los oferentes de los
servicios ambientales (vendedores, proveedores o productores de dichos servicios).
Obviamente, la participación de ellos es voluntaria y pueden ser personas individuales y
entidades públicas y privadas. Otro es el componente que incluye a todos los demandantes
10
de los servicios ambientales (usuarios, beneficiarios, compradores, consumidores), que
también quieran participar voluntariamente. Pueden ser personas individuales o entidades
públicas y privadas. Como medio de facilitación para que opere la relación de intercambio
de servicios ambientales por pago o compensación, existirá una entidad administradora del
proyecto. La entidad administradora podrá ser privada, pública o mixta, según sea
recomendado en cada uno de los proyectos formulados y aprobados.
4.3 Derechos de propiedad
Un concepto sencillo de derechos de propiedad es que son instrumentos legales que
asignan el derecho de uso. Como lo indica Randall (1987), en una economía de mercado
basada en el concepto de propiedad privada, el pago por un bien o servicio resulta en la
transferencia de los derechos de uso desde el vendedor, hacia el comprador. La propiedad
incluye implícitamente el derecho de uso, en algunos casos sujeto a posibles restricciones.
La propiedad es una precondición esencial para el comercio o intercambio de bienes y
servicios. Randall (1987) termina la disertación sobre propiedad planteando la pregunta
¿quién en su sano juicio pagaría por algo sin estar seguro que podrá usarlo para su disfrute?
Preguntado en otras palabras ¿quién en su sano juicio pagaría para usar algo cuando puede
usarlo gratuitamente?
Parece ser que de la forma que se plantea la segunda pregunta es como algunos de
los servicios ambientales son vistos por la mayoría de la población. Como para muchos de
los servicios ambientales no existen derechos de propiedad claramente establecidos y
asignados, entonces no existen mercados. De ahi la necesidad de establecer los esquemas
que actualmente se intenta impulsar. En ese sentido, se entiende que inicialmente los
dueños de los derechos de propiedad de los servicios ambientales generados son los
propietarios y los poseedores de los ecosistemas de bosque. Por medio de los mecanismos
de compensación por servicios ambientales a ser establecidos, ellos pueden vender los
derechos a los beneficiarios o compradores de los servicios ambientales generados por los
bosques. En ese sentido, la propuesta es que durante el diseño del mecanismo de
compensación propuesto para PRBOSQUE, los derechos de propiedad de los servicios
ambientales generados por los bosques sean asignados a las personas y a las entidades que
hayan sido reconocidas como beneficiarios de los programas de incentivos que han existido
en el país. En otras palabras, por ejemplo, en la Ley Forestal se considera beneficiarios a
los propietarios de tierras, mientras que en la Ley del PINPEP se habla de poseedores. En
tal sentido, los derechos de propiedad de los servicios ambientales serían asignados a las
personas y entidades que pertenezcan a las figuras legales indicadas en ambas leyes.
4.4 Algunos aspectos legales a considerar en la propuesta de PROBOSQUE
En la propuesta de Ley que daría vida al PROBOSQUE, es necesario incluir las
definiciones de los términos relevantes en torno al pago o compensación por servicios
ambientales o ecosistémicos del bosque. Por ejemplo, que se entiende por servicio
ambiental o ecosistémico, que se entiende por mecanismo de compensación o pago por
servicios ambientales o ecosistémicos, principalmente. Además, también debe ser incluido
11
al menos un artículo en que se de origen o sea creado el mecanismo de pago por servicios
ambientales que el INAB promoverá. También es importante que la Ley contenga un
artículo sobre el origen y la administración de los fondos que darán sostenibilidad al
mecanismo de pago por servicios ambientales.
El reglamento de la Ley de PROBOSQUE deberá contener mayor grado de detalle
en cuanto al funcionamiento del mecanismo de pago por servicios ambientales. Por
ejemplo, deberá indicarse claramente la naturaleza de las personas individuales y las
entidades que pueden ser sujetos de participar en el mecanismo de PSA, desde el lado de la
oferta de los servicios ambientales (productores, vendedores u oferentes de los servicios).
También indicar con la mayor precisión que se pueda, quienes pueden participar como
beneficiarios, demandantes o compradores de los servicios ambientales generados por los
bosques. Además incluir la forma en que será integrado el ente que administrará el
mecanismo, así como sus funciones y atribuciones. Adicionalmente mencionar los
instrumentos legales que serán utilizados entre las partes para formalizar la relación de
intercambio de los servicios ambientales y el respectivo pago o compensación.
5. CONSIDERACIONES EN LA DISTRIBUCIÓN DE INCENTIVOS DE
PROBOSQUE
5.1 Comportamiento de la distribución de incentivos a las plantaciones forestales y al
bosque natural y posibilidad de cambios
El Artículo 81 de la ley forestal, Decreto 101-96, vigente, indica “El INAB destinará
anualmente el 80% del monto total de incentivos para la reforestación y mantenimiento de
bosques voluntarios y el 20% al manejo de bosques naturales”. A continuación se presenta
el análisis de las estadísticas del PINFOR, con énfasis en cómo ha sido el comportamiento
de las cifras dinerarias pagadas en incentivos, en relación con los porcentajes establecidos
en la Ley.
El cuadro 1 presenta datos generales que describen la situación de las dos
modalidades formalmente establecidas en el PINFOR, durante el periodo 1998 a 2012.
Aunque el monto del incentivo pagado a las plantaciones forestales no está sujeto a rangos
de área, se presenta en esa forma para ser consistente, en el análisis, con los rangos
establecidos para el manejo de bosque natural. Los datos presentados corresponden a los
proyectos nuevos que cada año ingresan al Programa.
En el cuadro 1 se aprecia que la media de número de proyectos por año es mayor en
las plantaciones que en el manejo de bosque natural, para todas las categorías de tamaño
(rangos de tamaño). En buena parte ese comportamiento es influenciado por el hecho que la
mayor proporción de los fondos para pagar incentivos es destinada a plantaciones (80%).
También parece razonable el hecho que las dos categorías de mayor tamaño presentan el
menor número de proyectos en las dos modalidades incentivadas.
12
Cuadro 1. Medias y rangos de las principales variables de plantaciones y manejo de
bosque natural, incentivados por el PINFOR, periodo 1998-2012
Categorías,
manejo
bosque (Ha)
Media
proyectos/año
Media
área/año
(Ha)
Media
monto/año
(millones
Q)
Media
tamaño
proyecto
(Ha)
Media
monto/
proyecto
(Q)
Rango
número
proyectos/
año
Rango área
anual (Ha)
Rango monto
anual
(millones Q)
0 a 5 46 178 0.47 4 10,221 150 a 1 573 a 2 1.5 a 0. 0003
5.01 a 15 74 709 1.14 10 15,423 251 a 1 2,546 a 10 4.0 a 0.003
15.01 a 45 37 1,016 0.73 28 19,762 130 a 1 3888 a 29 2.8 a 0.003
45.01 a 90 13 851 0.34 63 25,443 57 a 0 3,665 a 0 1.6 a 0
Mayor a 90 23 11,663 1.90 510 84,982 106 a 2 68,931 a 403 13.9 a 0.03
Categorías,
plantaciones
(Ha)
0 a 5 . 442 1,273 2.83 3 6,414 136 a 24 400 a 73 1.96 a 0.33
5.01 a 15 . 443 4,207 9.51 9 21,478 150 a 12 1,465 a 105 7.08 a 0.50
15.01 a 45 451 12,165 27.94 27 61,971 165 a 18 4,511 a 502 22.35 a 2.09
45.01 a 90 150 9,457 21.44 63 143,399 50 a 5 3,243 a 323 13.10 a 1.61
Mayor a 90 61 6,793 15.87 111 260,445 30 a 1 3,683 a 96 18.30 a 0.48
Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del INAB/PINFOR.
En cuanto a la media de área por año, también las plantaciones presentan mayores
áreas anuales medias para todas las categorías, a excepción de la categoría mayor (más de
90 hectáreas). En la categoría indicada el manejo de bosque natural tiene casi 2 veces
mayor área media anual que las plantaciones.
En términos del monto medio de dinero pagado en incentivo por año, es obvio que
las plantaciones presentan mayores magnitudes que el manejo de bosque natural, para todas
las categorías de área. Ese resultado está estrechamente relacionado con el hecho que 80%
de los incentivos se destinan a plantaciones y 20% a manejo de bosque natural. Es
congruente también con el mayor número medio de proyectos por año ejecutados en
plantaciones, así como la mayor área media por año destinada a plantaciones.
Las medias de tamaño de los proyectos en hectáreas son bastante similares en las
primeras cuatro categorías, en ambas modalidades incentivadas. En la categoría de más de
90 hectáreas, el tamaño medio de los proyectos es casi 5 veces mayor en la modalidad de
manejo de bosque natural que en la modalidad de plantaciones (510 hectáreas contra 111
hectáreas, respectivamente). Ello puede ser debido a la alta inversión que requiere el año de
establecimiento de una plantación forestal, comparada con la inversión necesaria para el
ingreso al PINFOR de un bosque natural bajo manejo.
En relación con el monto promedio por proyecto incentivado, el patrón es similar a
los anteriores, en el sentido que las plantaciones presentan mayores magnitudes, que el
manejo de bosque natural, para todas las categorías de área, a excepción de la menor (de 0 a
5 hectáreas). El resultado está, obviamente, muy relacionado con la distribución porcentual
del monto total de incentivos (80% plantaciones y 20% manejo de bosque natural,
respectivamente).
13
El cuadro 2 muestra las proporciones de monto de incentivos pagados, número de
proyectos incentivados y, área incentivada, por modalidad (plantaciones y manejo de
bosque natural) y por categorías de área, para los proyectos nuevos que ingresan cada año
al Programa.
Cuadro 2. Porcentaje de montos pagados, número de proyectos y área, en
plantaciones y en manejo de bosque natural, periodo 1998-2012
Categorías, manejo bosque natural
(Ha)
% del monto total
pagado
% número total de
proyectos incentivados
% área total
incentivada
0 a 5 10 24 1
5.01 a 15 25 38 5
15.01 a 45 16 19 7
45.01 a 90 7 7 6
>90 42 12 81
Categorías, plantaciones (Ha)
0 a 5 4 27 4
5.01 a 15 12 29 12
15.01 a 45 36 30 36
45.01 a 90 27 10 27
>90 21 4 21
Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del INAB/PINFOR.
En el cuadro 2 se observa que la distribución de los porcentajes de montos pagados
y área incentivada, entre las diferentes categorías, es más armónica en las plantaciones que
en el manejo de bosque natural. Ello se debe a que el monto del incentivo pagado a las
plantaciones es independiente de la categoría (no depende del rango de hectáreas del
tamaño del proyecto), mientras que en el manejo de bosque natural el pago medio por
hectárea disminuye con el aumento del área, de acuerdo con las cinco categorías. Puede ser
notado también que para el monto pagado en manejo de bosque natural, la categoría de más
de 90 hectáreas obtiene un poco más del 40% del monto total pagado, la otra parte se
reparte entre las otras 4 categorías. Eso significa que aunque haya relativamente pocos
proyectos grandes, el tamaño de ellos recibe una alta proporción de los fondos erogados por
el PINFOR, para el manejo de bosque natural. No obstante, se observa también que a pesar
que en términos de área los proyectos de más de 90 hectáreas ocupan el 81%, únicamente
captan el 42% de los montos pagados. Nuevamente, ello se debe a que en la medida que el
área aumenta, el pago medio por hectárea disminuye.
Por su parte, en la modalidad de plantaciones, los proyectos de más de 90 hectáreas
no son los que ocupan la mayor proporción del área y tampoco obtienen la mayor
proporción de monto total pagado en incentivos. Más bien, los proyectos de 45 o menos
hectáreas ocupan el 52% del área incentivada y reciben el 52% del monto total pagado en
incentivos. Obviamente la proporción de proyectos ejecutados de 45 hectáreas o menos es
la mayor (86%).
El cuadro 3 presenta datos de montos pagados anualmente tanto para plantaciones
como para manejo de bosque natural, así como los respectivos porcentajes, para el periodo
14
1998 a 2012. En este caso si son incluidos tanto los nuevos proyectos que ingresan
anualmente al Programa, como los compromisos que han sido adquiridos en años
anteriores.
Cuadro 3. Montos pagados por el PINFOR en incentivos a plantaciones así como a
manejo de bosque natural, y sus respectivos porcentajes, periodo 1998-
2012
Años
Monto pagado a
plantaciones (Q)
Monto pagado a
manejo de
bosque natural
(Q)
Porcentaje pagado a
plantaciones
Porcentaje pagado al manejo
de bosque natural
1998 5006838 48100.5 99.05 0.95
1999 23551576.6 304465.82 98.72 1.28
2000 42676074.16 582369.95 98.65 1.35
2001 57997507.48 1335457.1 97.75 2.25
2002 82603046.33 2026257.52 97.61 2.39
2003 86179141.55 2227016.87 97.48 2.52
2004 92769878.42 3107803.48 96.76 3.24
2005 89129358 13496869.48 86.85 13.15
2006 91132124 34901289.73 72.31 27.69
2007 109132244.6 31048162.41 77.85 22.15
2008 116120777.3 37524708.1 75.58 24.42
2009 109981320.8 43368683.86 71.72 28.28
2010 101451955.6 44061561.76 69.72 30.28
2011 83614954.5 30963663.29 72.98 27.02
2012 72688658.8 37520742.01 65.96 34.04
Fuente: Datos de montos proveídos por INAB/PINFOR. Cálculo porcentajes por el autor.
Los datos del cuadro 3 muestran que durante los primeros 7 años de funcionamiento
del PINFOR, el monto del incentivo destinado a manejo de bosque natural creció muy
lentamente (un poco más de 2 puntos porcentuales). En el año 2005, el monto pagado para
manejo de bosque natural dio un salto de casi 10 puntos porcentuales (de 3.24% a 13.15%).
Igualmente, en el año 2006, ese monto dio otro salto notorio, al subir de 13.15% a 27.69%
(14.54 puntos porcentuales). A partir del 2006 ha habido 3 años por debajo de 27.69% y 3
años por encima de ese porcentaje. Sin embargo, entre 2011 y 2012 ocurre un incremento
de 5.02 puntos porcentuales. Es de hacer notar que los porcentajes registrados en el cuadro
3 corresponden a montos pagados en incentivo, no a proporciones de los montos
disponibles en el Ministerio de Finanzas Públicas. Esa es la razón por la que en varios años
el porcentaje pagado para manejo de bosque natural supera el 20%.
La proporción de los montos pagados a plantaciones, comenzó siendo el 99% y, en
la medida que la proporción pagada a manejo de bosque natural aumentó, fue
disminuyendo hasta alcanzar apenas el 66% en el año 2012, la menor proporción del
periodo 1998-2012. El comportamiento de los montos pagados y sus proporciones, en
ambas modalidades, sugiere que la tasa de crecimiento del área incentivada en manejo de
15
bosque natural ha sido mayor que la tasa de crecimiento del área incentivada para
plantaciones.
El cuadro 4 presenta las tasas de crecimiento de montos pagados, número de
proyectos incentivados y área incentivada, para las 5 categorías y 2 modalidades dentro del
PINFOR. Las tasas de crecimiento fueron estimadas para el periodo 1998-2012, la
estimación incluye únicamente los proyectos nuevos que ingresan anualmente al Programa.
Cuadro 4. Tasas de crecimiento para montos pagados, número de proyectos y área
en plantaciones y en manejo de bosque natural, periodo 1998-2012
Rangos categoría manejo
de bosque natural (Ha)
Tasa crecimiento
monto pagado (%)
Tasa crecimiento número de
proyectos incentivados (%)
Tasa crecimiento área
incentivada (%)
0 A 5 67 38 42
5.01 a 15 57 41 41
15.01 a 45 42 26 26
45.01 a 90 28 14 13
> 90 22 15 9
General 7 1 9
Rangos categoría
plantaciones (Ha)
0 a 5 2 2 2
5.01 a 15 6 5 5
15.01 a 45 6 6 5
45.01 a 90 2 3 2
>90 9 7 10
General 3 -3 3
Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del INAB/PINFOR.
Los datos del cuadro 4 indican que la tasa general de crecimiento para número de
proyectos, área incentivada y montos pagados ha sido mayor en manejo de bosque natural
que en plantaciones. Inclusive, la tasa general de crecimiento en número de proyectos ha
sido decreciente en la modalidad de plantaciones. Al observar las tasas de crecimiento por
categoría, dentro de las modalidades, se nota que en la modalidad de manejo de bosque
natural las tasas de crecimiento son mayores en las categorías de menor tamaño y
disminuyen con las categorías de mayor tamaño. En otras palabras ha habido mayor
dinamismo en el crecimiento de montos pagados, número de proyectos y área incentivada
en las categorías de menor tamaño que en las de mayor tamaño. En el caso de las
plantaciones, esa tendencia no es tan marcada. Las tasas de crecimiento han sido similares
entre las categorías de tamaño.
El cuadro 5 muestra los datos de montos disponibles, porcentajes pagados en
relación con los montos disponibles y brechas en torno al incentivo pagado por el PINFOR,
para plantaciones y manejo de bosque natural, en el periodo 2006 a 2012.
16
Cuadro 5. Montos asignados, brechas porcentuales entre montos asignados y
pagados para plantaciones y manejo de bosque natural, periodo 1998-
2012
Años
Monto
asignado
(millo
nes Q)
80% para
plantaciones
(millones Q)
20% para manejo
bosque natural
(millones Q)
Porcentaje
pagado
plantaciones
Brecha
plantacio
nes (%)
Porcenta
je pagado
MBN
Brecha
MBN
(%)
2006 175 140 35 65 35 100 0
2007 159 127 34 86 14 91 9
2008 189 151 38 77 33 100 0
2009 224 180 45 61 39 96 4
2010 224 180 45 56 44 98 2
2011 215 172 43 49 51 65 35
2012 250 200 50 37 63 76 24
Fuente: INAB/PINFOR. Brechas calculadas por el autor.
Los datos del cuadro 5 indican que, en el periodo 2006 a 2012, los montos pagados
para manejo de bosque natural han estado mucho más cerca de alcanzar el 20% de fondos
disponibles, que las plantaciones. Dicho de otra forma, la brecha entre fondos disponibles y
montos pagados en incentivo, ha sido menor en la modalidad de manejo de bosque natural
que en la modalidad de plantaciones. En el caso de manejo de bosque natural el rango
observado de la brecha, en ese periodo de tiempo, osciló entre 0% y 35%. La máxima
brecha fue observada en el año 2011, año en que no fue utilizado el 35% de los fondos
disponibles para incentivar proyectos de manejo de bosque natural (fueron pagados 31
millones de quetzales y había disponibilidad de 43 millones de quetzales).
En el caso de las plantaciones el rango de la brecha osciló entre 14% y 63%. En el
año 2012 hubo disponibilidad de 200 millones de quetzales y fueron pagados 73 millones,
lo que implica una brecha de 63% (137 millones de quetzales no fueron utilizados para
pagar incentivo a proyectos de plantaciones forestales).
Las razones para que existan brechas entre los montos disponibles (presupuestados)
y los montos pagados a plantaciones y a manejo de bosque natural son diversas. Entre ellas
están, el hecho que de los proyectos aprobados para alcanzar los porcentajes establecidos,
algunos ya no se ejecutan por diferentes causas. En algunos años de funcionamiento del
PINFOR, el monto presupuestado (1% de los ingresos ordinarios del Estado) no ha estado
realmente disponible para ser utilizado. Algunos proyectos establecidos han quedado fuera
del Programa al no cumplir con las condiciones de certificación. El hecho que en algunos
años el pago del incentivo ha sido dificultado por la no disponibilidad de fondos, ha
desestimulado la demanda.
Los resultados del análisis del comportamiento de los montos pagados y sus
proporciones, indica que sí caben cambios en las proporciones establecidas (80% para
plantaciones y 20% para manejo de bosque natural). Dado que se observa mayor
dinamismo en los proyectos de manejo de bosque natural (mayor tasa de crecimiento y
17
menor brecha entre fondos disponibles y fondos ejecutados) que en proyectos de
plantaciones, se considera razonable incrementar la proporción de fondos para la modalidad
de manejo de bosque natural.
5.2 Opinión técnica sobre el planteamiento actual de metas, en superficie y montos, de
las modalidades de PROBOSQUE y justificación de cambios
El cuadro 6 presenta las metas planteadas en la propuesta del PROBOSQUE. Dichas
metas fueron estimadas en el estudio hecho por el Instituto de Agricultura, Recursos
Naturales y Ambiente de la Universidad Rafael Landívar -IARNA, titulado Bases para el
Diseño y Propuesta de Metas de Instrumentos Económicos de la Política Forestal de
Guatemala, publicado en 2011.
Cuadro 6. Metas planteadas en la propuesta para PROBOSQUE, de acuerdo con las
diferentes modalidades sugeridas.
Componentes Metas de PROBOSQUE
(hectáreas)
Total (hectáreas)
PLANTACIONES
Industriales (2017-2027) 200,000
Energéticas 100,000
TOTAL PLANTACIONES 300,000
RESTAURACIÓN FORESTAL
Arreglos de protección, fuetes de agua, márgenes
ribereños, partes altas cuencas hidrográficas 200,000
TOTAL RESTAURACIÓN FORESTAL 200,000
BOSQUE NATURAL EN AP
Conservación 150,000
Producción 50,000
TOTAL BN EN ÁREAS PROTEGIDAS 200,000
BOSQUE NATURAL FUERA DE AP
Conservación 225,000
Producción 75,000
TOTAL BN FUERA DE AP 300,000
Por establecer 300,000 300,000
TOTAL SAF 300,000
TOTALES 1,300,000
FUENTE: Adaptado por el autor, de IARNA. 2011. Bases para el Diseño y Propuesta de Metas de
Instrumentos Económicos de la Política Forestal de Guatemala. Estas son las metas sugeridas en la propuesta
de PROBOSQUE.
18
El cuadro 7 presenta la propuesta de metas anuales de área a ser cumplidas en el
PROBOSQUE, así como los montos por hectárea y totales que las metas representan, para
todas las modalidades propuestas. Los montos han sido propuestos con base en promedios
ponderados de los montos pagados por el PINFOR.
Cuadro 7. Metas de área, montos por hectárea y montos totales, propuestos para el
PROBOSQUE
Componente
Monto Total
Anual
(Quetzales)
Metas Anuales
(hectáreas)
Incentivo1/
(Quetzales/hectárea)
PLANTACIONES
Industriales (2017-2027) 140,900,000 10,000 14,090
Energéticas 70,450,000 5,000 14,090
TOTAL PLANTACIONES 211,350,000
RESTAURACIÓN FORESTAL
Arreglos de protección, fuetes de agua,
márgenes ribereños, partes altas cuencas
hidrográficas 140,900,000 10,000 14,090
TOTAL RESTAURACIÓN FORESTAL 140,900,000
BOSQUE NATURAL EN AP
Conservación 14,640,000 15,000 976
Producción 6,085,000 5,000 1,217
TOTAL BN EN ÁREAS PROTEGIDAS 20,725,000
BOSQUE NATURAL FUERA DE AP
Conservación 14,640,000 15,000 976
Producción 6,085,000 5,000 1,217
TOTAL BN FUERA DE AP 20,725,000
SISTEMAS AGROFORESTALES
Por establecer 37,500,000 15000 2500
TOTAL SAF 37,500,000
TOTALES 431,200,000 1/
: Los montos de incentivos han sido ponderados de acuerdo a los tamaños de los proyectos, según los datos
del último informe de logros del PINFOR a diciembre de 2011.
Fuente: Adaptado del documento propuesta del PROBOSQUE.
Con la información de los cuadros 6 y 7 se puede deducir que la meta para el
establecimiento de plantaciones tanto con fines industriales como con fines energéticos será
cumplida en un periodo de 20 años, a partir de 2017. No obstante, habrá que seguir
pagando el mantenimiento de las plantaciones por 5 años más, de modo que en 25 años el
incentivo para plantaciones sería totalmente pagado. En el caso de la restauración forestal,
también el horizonte temporal para cumplir con la meta es de 20 años y, con base en la
forma que el PINFOR paga ese tipo de incentivos, también el pago del incentivo estaría
siendo agotado en 25 años.
19
En el caso de la modalidad de manejo de bosque natural, se propone que dentro de
áreas protegidas la meta sea cumplida en 10 años, tanto para bosque de conservación como
para el bosque de producción. En ese caso el incentivo estaría siendo totalmente pagado en
los 10 años propuestos. En la misma modalidad pero fuera de áreas protegidas, la meta
sería alcanzada en un periodo de 15 años para las dos variantes (protección y producción).
Finalmente, la modalidad de sistemas agroforestales tiene un horizonte temporal de 20
años. En esa última modalidad aunque se indica que el incentivo será distribuido entre el
año de establecimiento y 4 años más, no se explica la proporción anual en que el monto del
incentivo será pagado.
Puede ser observado, en los datos presentados, que las metas son parecidas con las
que fueron establecidas para el PINFOR. En el Programa que está terminando, la meta
inicial fue el establecimiento de 285,000 hectáreas de plantaciones y 650,000 hectáreas de
manejo de bosque natural. Ahora se está planteando 300,000 hectáreas de plantaciones
(para industria y energía) y 500,000 hectáreas para manejo de bosque natural (dentro y
fuera de áreas protegidas). Además se están creando formalmente las modalidades de
restauración forestal y sistemas agroforestales, con metas de 200,000 y 300,000 hectáreas
respectivamente. En ese sentido, las metas totales son mayores en la propuesta de
PROBOSQUE que lo que fueron en el PINFOR.
Las metas propuestas para el PROBOSQUE fueron estimadas con base en el
escenario optimista de los tres escenarios proyectados en el estudio base. La idea es detener
la pérdida neta de cobertura forestal y estabilizarla, en torno al año 2028. Desde el punto de
vista técnico, el escenario optimista es viable. No obstante, dado que las metas son
inclusive superiores, al considerar todas las modalidades, a las establecidas para el
PINFOR, el esfuerzo que habrá que realizar será mucho mayor, en el quehacer institucional
y probablemente de disponibilidad de fondos. Con el PINFOR, se proyecta un logro
aproximado al 50% de las metas propuestas, en un periodo de tiempo similar al planteado
en PROBOSQUE. En tal sentido, se considera conveniente analizar si la distribución anual
de las metas posee viabilidad financiera, frente a la tendencia de la disponibilidad de fondos
para el pago de los incentivos.
El cuadro 8 muestra las proyecciones de montos anuales que habría que pagar en
incentivos para las diferentes modalidades propuestas en el PROBOSQUE. Los montos
están expresados en millones de quetzales corrientes. El cuadro presenta información para
poder comparar el monto necesario para pagar los incentivos, sin y con la inclusión de las
modalidades de manejo de bosque natural dentro de áreas protegidas. También muestra la
disponibilidad de dinero que habría en dos escenarios, sin descontar el 20% de
administración y con el descuento de ese porcentaje. La disponibilidad de fondos fue
estimada asumiendo que la tasa de crecimiento del monto que el Ministerio de Finanzas
Públicas se mantiene en 6.6% anual, como ha sido el comportamiento en el periodo 2006-
2012.
20
Cuadro 8. Montos necesarios para cumplir con las metas anuales del PROBOSQUE
y asignación proyectada de fondos, en millones de quetzales corrientes,
periodo 2017-2041
Años PIndu PEner Rest BNFAPC BNFAPP SAF TOTSAP BNAPC BNAPP TOTCAP Disp6.6%
Disp-
20%
2017 56.16 28.08 38.00 8.56 3.43 37.50 171.73 8.56 3.43 183.73 344.61 275.69
2018 80.03 40.01 52.00 17.13 6.86 37.50 233.53 17.13 6.86 257.52 367.36 293.89
2019 101.09 50.54 59.00 25.69 10.29 37.50 284.11 25.69 10.29 320.09 391.60 313.28
2020 116.53 58.27 64.00 34.25 13.72 37.50 324.27 34.25 13.72 372.25 417.45 333.96
2021 130.57 65.29 67.10 42.82 17.15 37.50 360.43 42.82 17.15 420.39 445.00 356.00
2022 140.40 70.20 73.70 51.38 20.58 37.50 393.76 51.38 20.58 465.72 474.37 379.50
2023 140.40 70.20 73.70 59.94 24.01 37.50 405.75 59.94 24.01 489.71 505.68 404.54
2024 140.40 70.20 73.70 68.50 27.44 37.50 417.75 68.50 27.44 513.70 539.06 431.24
2025 140.40 70.20 73.70 77.07 30.87 37.50 429.74 77.07 30.87 537.68 574.63 459.71
2026 140.40 70.20 73.70 85.63 34.30 37.50 441.74 85.63 34.30 561.67 612.60 490.05
2027 140.40 70.20 73.70 94.19 37.73 37.50 453.73 453.73 652.99 522.39
2028 140.40 70.20 73.70 102.76 41.16 37.50 465.72 465.72 696.09 556.87
2029 140.40 70.20 73.70 111.32 44.60 37.50 477.72 477.72 742.03 593.62
2030 140.40 70.20 73.70 119.88 48.03 37.50 489.71 489.71 791.00 632.80
2031 140.40 70.20 73.70 128.45 51.46 37.50 501.70 501.70 843.21 674.57
2032 140.40 70.20 73.70 128.45 51.46 37.50 501.70 501.70 898.86 719.09
2033 140.40 70.20 73.70 128.45 51.46 37.50 501.70 501.70 958.18 766.55
2034 140.40 70.20 73.70 128.45 51.46 37.50 501.70 501.70 1,021.42 817.14
2035 140.40 70.20 73.70 128.45 51.46 37.50 501.70 501.70 1,088.84 871.07
2036 140.40 70.20 73.70 128.45 51.46 37.50 501.70 501.70 1,160.70 928.56
2037 84.24 42.12 35.70 128.45 51.46 341.96 341.96 1,237.31 989.85
2038 60.37 30.19 21.70 128.45 51.46 292.16 292.16 1,318.97 1,055.18
2039 39.31 19.66 14.70 128.45 51.46 253.57 253.57 1,406.02 1,124.82
2040 23.87 11.93 9.70 128.45 51.46 225.41 225.41 1,498.819 1,199.06
2041 9.83 4.91 6.60 213.42 213.42 1,597.74 1,278.19
Fuente: Cálculos del autor con base en datos de la propuesta del PROBOSQUE y montos pagados por el
PINFOR.
Los resultados de las proyecciones presentadas en el cuadro 8 indican que sí es
viable financieramente la distribución anual de las metas propuestas, para todas las
modalidades, en PROBOSQUE. Las condiciones para que la viabilidad se mantenga son:
que la tasa de crecimiento anual de la disponibilidad de fondos se mantenga en 6.6% y que
el monto destinado a la administración del Programa (20% del monto para pago de
incentivos) sea otorgado en forma adicional al monto destinado específicamente al pago de
los incentivos.
Sin embargo, si el monto por concepto de administración del Programa es deducido
del monto total otorgado para el Programa (1% del presupuesto de ingresos ordinarios del
Estado), entonces la viabilidad financiera del Programa se ve reducida. En este escenario,
los fondos disponibles para el pago de incentivos son menores que los necesarios para
cumplir las metas anuales, a partir del tercer año de funcionamiento del Programa y hasta el
21
décimo año. Luego, a partir del onceavo año, las necesidades de pago son nuevamente
satisfechas por la disponibilidad de fondos.
Si dentro del Programa no son contempladas las modalidades de manejo de bosque
natural, para conservación y para producción, dentro de áreas protegidas, entonces el
desbalance entre necesidad de fondos para pago de incentivos y disponibilidad de fondos,
es reducida un periodo de 3 años. En otras palabras, en ese escenario, los fondos
disponibles serían insuficientes durante los años 5, 6 y 7 de funcionamiento del Programa.
De cualquier forma, se observa que la asignación de los fondos para la
administración (planeación, organización, dirección y control) del Programa es crítica. Con
el agravante que, eventualmente, la tasa de crecimiento anual de la disponibilidad de fondos
puede ser reducida como consecuencia de la desaceleración de la economía mundial y los
efectos que ello pueda tener en Guatemala. Se sabe que la recaudación fiscal se ve afectada
por la tasa de crecimiento del producto interno bruto (PIB) y la desaceleración de la
economía mundial puede afectar la tasa de crecimiento del PIB del país.
El cuadro 9 presenta los mismos datos que el el cuadro 8, con la diferencia que la
disponibilidad de fondos para pagar los incentivos fue calculada con la suposición que la
tasa de crecimiento no es 6.6% anual, sino 3% anual. El supuesto se basa en dos hechos,
uno es que la tasa de crecimiento de la recaudación fiscal es influenciada por el crecimiento
del producto interno bruto (PIB), cuya tasa de crecimiento ha estado en torno a 3% anual,
en promedio de largo plazo. El otro hecho es que durante algunos años ha habido dificultad
para que el Minfin desembolse los fondos en los montos que corresponden, según lo
indicado en la propuesta del PROBOSQUE.
Las proyecciones presentadas en el cuadro 9 muestran que si la tasa de crecimiento
de la disponibilidad de dinero baja a 3% anual, el Programa será inviable financieramente
entre el tercero y décimo años, con la inclusión de las modalidades de manejo de bosque
natural en áreas protegidas. Si no se incluyen dichas modalidades, el Programa sería
inviable entre el cuarto y octavo años. Si además de la baja en la tasa de crecimiento de la
disponibilidad de fondos se agrega el hecho de deducción del 20% para gastos de
administración, entonces el Programa pierde viabilidad financiera entre el segundo y
quinceavo años de funcionamiento, con la inclusión de manejo de bosque en áreas
protegidas, y entre el tercero y catorceavo años sin la inclusión de manejo de bosque en
áreas protegidas. En todo caso, parece ser que la fuente de fondos para el costo de
administración sigue siendo el principal aspecto para la viabilidad financiera del Programa.
22
Cuadro 9. Montos necesarios para cumplir con las metas anuales del PROBOSQUE
y asignación proyectada de fondos, asumiendo una tasa de crecimiento
del 3% anual, montos en millones de quetzales corrientes, periodo 2017-
2041
Años PIndu PEner Rest BNFAPC BNFAPP SAF TOTSAP BNAPC BNAPP TOTCAP Disp3%
Disp-
20%
2017 56.16 28.08 38.00 8.56 3.43 37.50 171.73 8.56 3.43 183.73 257.86 206.29
2018 80.03 40.01 52.00 17.13 6.86 37.50 233.53 17.13 6.86 257.52 274.88 219.90
2019 101.09 50.54 59.00 25.69 10.29 37.50 284.11 25.69 10.29 320.09 293.02 234.42
2020 116.53 58.27 64.00 34.25 13.72 37.50 324.27 34.25 13.72 372.25 312.36 249.89
2021 130.57 65.29 67.10 42.82 17.15 37.50 360.43 42.82 17.15 420.39 332.98 266.38
2022 140.40 70.20 73.70 51.38 20.58 37.50 393.76 51.38 20.58 465.72 354.95 283.96
2023 140.40 70.20 73.70 59.94 24.01 37.50 405.75 59.94 24.01 489.71 378.38 302.70
2024 140.40 70.20 73.70 68.50 27.44 37.50 417.75 68.50 27.44 513.70 403.35 322.68
2025 140.40 70.20 73.70 77.07 30.87 37.50 429.74 77.07 30.87 537.68 429.97 343.98
2026 140.40 70.20 73.70 85.63 34.30 37.50 441.74 85.63 34.30 561.67 458.35 366.68
2027 140.40 70.20 73.70 94.19 37.73 37.50 453.73 453.73 488.60 390.88
2028 140.40 70.20 73.70 102.76 41.16 37.50 465.72 465.72 520.85 416.68
2029 140.40 70.20 73.70 111.32 44.60 37.50 477.72 477.72 555.23 444.18
2030 140.40 70.20 73.70 119.88 48.03 37.50 489.71 489.71 591.87 473.50
2031 140.40 70.20 73.70 128.45 51.46 37.50 501.70 501.70 630.94 504.75
2032 140.40 70.20 73.70 128.45 51.46 37.50 501.70 501.70 672.58 538.06
2033 140.40 70.20 73.70 128.45 51.46 37.50 501.70 501.70 716.97 573.57
2034 140.40 70.20 73.70 128.45 51.46 37.50 501.70 501.70 764.88 611.43
2035 140.40 70.20 73.70 128.45 51.46 37.50 501.70 501.70 814.73 651.79
2036 140.40 70.20 73.70 128.45 51.46 37.50 501.70 501.70 868.50 694.80
2037 84.24 42.12 35.70 128.45 51.46 341.96 341.96 925.83 740.66
2038 60.37 30.19 21.70 128.45 51.46 292.16 292.16 986.93 789.54
2039 39.31 19.66 14.70 128.45 51.46 253.57 253.57 1,052.07 841.65
2040 23.87 11.93 9.70 128.45 51.46 225.41 225.41 1,121.50 897.20
2041 9.83 4.91 6.60 213.42 213.42 1,195.52 956.42
Fuente: Cálculos del autor con base en datos de la propuesta del PROBOSQUE y montos pagados por el
PINFOR.
La situación sugerida por las proyecciones de los cuadros 8 y 9 puede ser relajada, si
las metas anuales son ajustadas de modo que sean distribuidas a lo largo del periodo de 30
años, que es el propuesto para la duración del Programa. Los resultados de ese ejercicio son
presentados en el cuadro 10.
El cuadro 10 muestra proyecciones de los montos dinerarios necesarios para el pago de
incentivos, con las metas anuales ajustadas para el periodo de 30 años de duración del
PROBOSQUE. Esas proyecciones son comparadas con las proyecciones de montos de
fondos disponibles, asumiendo 3% de crecimiento anual y, luego, asumiendo que los costos
de administración serán deducidos del aporte del 1% que el Minfin dispone para el
Programa. Ese es el escenario más pesimista contra el que la viabilidad financiera puede
enfrentarse.
23
Cuadro 10. Proyecciones de montos necesarios para el pago de incentivos, ajustados
para 30 años, así como montos asignados de fondos con una tasa de
crecimiento del 3% anual y la deducción del 20% por costos de
administración del Programa, montos en millones de quetzales
corrientes, periodo 2017-2046
Años PIndu PEner Rest BNFAPC BNFAPP SAF TotalSAP BNAPC BNAPP TotalCAP Disp3%
Disp-
20%
2017 44.930 22.46 30.40 8.56 2.85 25.00 134.21 2.85 1.14 138.21 257.86 206.29
2018 64.02 32.01 41.60 17.13 5.71 25.00 185.47 5.71 2.28 193.46 274.88 219.90
2019 80.87 40.44 47.20 25.69 8.56 25.00 227.76 8.56 3.43 239.75 293.02 234.42
2020 93.23 46.61 51.20 34.25 11.42 25.00 261.71 11.42 4.57 277.69 312.36 249.89
2021 104.46 52.23 53.68 42.82 14.27 25.00 292.45 14.27 5.71 312.43 332.98 266.38
2022 112.32 56.16 58.96 51.38 17.13 25.00 320.94 17.13 6.85 344.92 354.95 283.96
2023 112.32 56.16 58.96 59.94 19.98 25.00 332.36 19.98 7.99 360.34 378.38 302.70
2024 112.32 56.16
58.96 68.50 22.83 25.00 343.78 22.83 9.13 375.75 403.35
322.68
2025 112.32 56.16 58.96 77.07 25.69 25.00 355.20 25.69 10.28 391.16 429.97 343.98
2026 112.32 56.16 58.96 85.63 28.54 25.00 366.61 28.54 11.42 406.58 458.35 366.68
2027 112.32 56.16 58.96 94.19 31.40 25.00 378.03 31.40 12.56 421.99 488.60 390.88
2028 112.32 56.16 58.96 102.76 34.25 25.00 389.45 34.25 13.70 437.40 520.85 416.68
2029 112.32 56.16 58.96 111.32 37.11 25.00 400.87 37.11 14.84 452.82 555.23 444.18
2030 112.32 56.16 58.96 119.88 39.96 25.00 412.28 39.96 15.98 468.23 591.87 473.50
2031 112.32 56.16 58.96 128.45 42.82 25.00 423.70 42.82 17.13 483.64 630.94 504.75
2032 112.32 56.16 58.96 25.00 252.44 45.67 18.27 316.38 672.58 538.06
2033 112.32 56.16 58.96 25.00 252.44 48.52 19.41 320.37 716.97 573.57
2034 112.32 56.16 58.96 25.00 252.44 51.38 20.55 324.37 764.88 611.43
2035 112.32 56.16 58.96 25.00 252.44 54.23 21.69 328.37 814.73 651.79
2036 112.32 56.16 58.96 25.00 252.44 57.09 22.83 332.36 868.50 694.80
2037 112.32 56.16 58.96 25.00 252.44 59.94 23.98 336.36 925.83 740.66
2038 112.32 56.16 58.96 25.00 252.44 62.80 25.12 340.35 986.93 789.54
2039 112.32 56.16 58.96 25.00 252.44 65.65 26.26 344.35 1,052.07 841.65
2040 112.32 56.16 58.96 25.00 252.44 68.50 27.40 348.35 1,121.50 897.20
2041 112.32 56.16 58.96 25.00 252.44 71.36 28.54 352.34 1,195.52 956.42
2042 67.39 33.70 28.56 25.00 154.65 74.21 228.86 1,274.43 1,019.54
2043 48.30 24.15 17.36 25.00 114.81 77.07 191.87 1,358.54 1,086.83
2044 31.45 15.72 11.76 25.00 83.93 79.92 163.86 1,448.20 1,158.56
2045 19.09 9.55 7.76 25.00 61.40 82.78 144.18 1,543.78 1,235.03
2046 7.86 3.93 5.28 25.00 42.07 85.63 127.70 1,645.67 1,316.54
Fuente: Cálculos del autor con base en datos de la propuesta del PROBOSQUE y montos pagados por el
PINFOR.
Las proyecciones del cuadro 10 muestran que si la tasa de crecimiento de la
disponibilidad de fondos baja al 3% anual, pero las metas anuales son redistribuidas a lo
largo de 30 años, no existe problema alguno con la viabilidad de financiamiento de los
incentivos, tanto sin la inclusión como con la inclusión de la modalidad de manejo de
bosque natural en áreas protegidas. No obstante, cuando se deduce el costo de
administración del monto total disponible, entonces el Programa sufre en la viabilidad
financiera. En ese escenario, cuando es incluido el manejo de bosque natural en áreas
24
protegidas, los fondos disponibles no alcanzan para el pago de incentivos en el periodo
desde el tercero hasta el treceavo años. Cuando el manejo de bosque natural en áreas
protegidas es excluido del Programa, el periodo de desbalance se reduce a entre el cuarto y
noveno años.
Los escenarios analizados visibilizan la importancia que tiene la fuente de
financiamiento del costo de administración del Programa. Será necesario entonces, asegurar
una fuente fuera del 1% de aporte del Estado hacia el Programa o bien reducir la proporción
del costo de 20% probablemente a entre 15% y 10%. Es posible que la opción más viable
sea reducir la proporción y buscar el complemento en fuentes fuera del 1% que el Estado
aporta. No obstante, el cambio que si se nota necesario y viable es el de la distribución de
las metas anuales a lo largo de todo el horizonte temporal del Programa. La redistribución
de las metas anuales contribuye notoriamente a amortiguar probables reducciones en los
montos disponibles para el pago anual de los incentivos.
5.3 Propuesta de distribución de montos de inversión anual para cada modalidad a ser
incentivada en PROBOSQUE
Una de las principales razones para proponer cambios en la distribución porcentual
de la asignación de los incentivos en la propuesta de PROBOSQUE, comparada con la del
PINFOR, es que en esta nueva propuesta existe mayor número de modalidades a ser
incentivadas, al menos desde el punto de vista formal. En esta propuesta se menciona
formalmente los temas de la restauración y de sistemas agroforestales. El tema de sistemas
agroforestales se acerca más claramente a una forma de plantación, mientras que el tema de
restauración forestal posee características que a veces se acercan más a la modalidad de
plantación y a veces se acerca más a la modalidad de manejo de bosque natural.
El cuadro 11 presenta la proporción que cada modalidad, a ser incentivada en el
PROBOSQUE, obtiene del monto total a ser pagado en forma de incentivo. Las
proporciones, obviamente, están determinadas por las metas establecidas y por el monto
sugerido de pago a cada modalidad.
Dada la dificultad de manejar muchas modalidades, podría hacerse una integración
de las modalidades de plantaciones con fines industriales, plantaciones con fines
energéticos y sistemas agroforestales, en una sola que puede ser llamada plantaciones. La
otra modalidad general podría estar integrada por las modalidades de manejo de bosque
natural para conservación y protección, así como la de manejo de bosque natural para
producción, esta podría ser llamada manejo de bosque natural. Dado que la modalidad de
restauración forestal puede adoptar características de plantación y de manejo de bosque
natural, la proporción que ella obtiene podría ser distribuida por mitad para cada una de las
ya integradas.
25
Cuadro 11. Porcentajes que las diferentes modalidades, a ser incentivadas por el
PROBOSQUE, recibirían del total de fondos necesarios para pagar el
incentivo, periodo 2017-2046
Sin áreas protegidas Con áreas protegidas
Modalidades Porcentaje
del área
Porcentaje
del monto
Porcentaje
del área
Porcentaje
del monto
Plantaciones con fines
industriales
18.18
29.58
15.38
27.65
Plantaciones con fines
energéticos
9.09
14.79
7.69
13.83
Restauración forestal 18.18 15.52 15.38 14.52
Manejo bosque protección
fuera de áreas protegidas
20.45
23.00
17.31
21.50
Manejo bosque producción
fuera de áreas protegidas
6.82
9.21
5.77
8.61
Sistemas agroforestales 27.27 7.90 23.08 7.39
Manejo bosque protección
dentro de áreas protegidas
11.54
4.64
Manejo bosque producción
dentro de áreas protegidas
3.85
1.86 Fuente: Cálculos del autor con base en la propuesta de metas del PROBOSQUE y montos pagados por el
PINFOR en las modalidades actualmente existentes.
Con las consideraciones planteadas anteriormente, la modalidad integrada de
plantaciones tendría una asignación del 60% del monto para el pago de los incentivos y la
modalidad de manejo de bosque natural tendría una asignación del 40% de los fondos.
Queda claro que la Junta Directiva del Instituto Nacional de Bosques debe definir,
primeramente, si es conveniente continuar administrando el Programa con base en
porcentajes asignados a las modalidades o que sea administrado sin la asignación previa de
los porcentajes.
Si la decisión es administrar el Programa sin el uso de porcentajes establecidos
previamente, podrían ser utilizados, como referencia de un techo, los montos estimados
para el cumplimiento de las metas en el cuadro 10. Si la decisión es utilizar porcentajes
establecidos previamente, entonces la decisión será si se utilizan los propuestos o se varían
de acuerdo con la proporción del porcentaje de la modalidad de restauración forestal que se
asigna a plantaciones y el que se asigna a manejo de bosque (que no necesariamente es
mitad para cada modalidad). Inclusive, la decisión podría ser no integrar las modalidades en
solo dos, sino utilizar todas las propuestas, pero ello dependerá de la complejidad
administrativa que la diversidad de modalidades pueda acarrear.
Cabe aclarar también que el uso de porcentajes para asignar los fondos anuales entre
las modalidades no puede ser fijo para todo el periodo de funcionamiento del Programa.
Ello porque no todas las modalidades tienen la misma duración. Por ejemplo, El manejo de
bosque natural funcionaría únicamente por los primeros 15 años del periodo para el que el
Programa está diseñado. A partir del año 16, la modalidad de manejo de bosque natural ya
26
no recibiría pagos por incentivo y, solo recibirían un pago los proyectos que hubiesen
entrado en mecanismos de pago por servicios ambientales.
6. CONCLUSIONES
Existen experiencias alentadoras en América Latina sobre el funcionamiento exitoso
de mecanismos de pago o compensación por servicios ambientales o ecosistémicos.
También han sido identificadas importantes lecciones aprendidas de varias de dichas
experiencias. Aunque en Guatemala son pocas las experiencias documentadas que existen
sobre los mecanismos de PSA, también existen importantes lecciones aprendidas al
respecto.
Con toda la información existente en la literatura sobre mecanismos de PSA, se
considera viable la posibilidad de implementar un mecanismo en el nivel nacional, para
buscar mayor sostenibilidad de las áreas con cobertura forestal. El INAB puede jugar un rol
relevante en el mecanismo.
El estudio del comportamiento de los incentivos pagados en el PINFOR, muestra
que aunque la modalidad de manejo de bosque natural despegó lentamente, durante los
últimos siete años el crecimiento ha sido mayor que el de la modalidad de plantaciones.
Además, la modalidad de manejo de bosque natural ha estado más cerca de utilizar el techo
de fondos disponibles, correspondiente al 20%, que las plantaciones con el 80%.
En la propuesta del PROBOSQUE existe mayor número de modalidades a ser
incentivadas y, además, las metas de área territorial en cada modalidad han cambiado con
respecto al PINFOR. Ello implica que, si se decide seguir utilizando porcentajes para
distribuir los fondos disponibles del incentivo, habría que cambiar las proporciones que
fueron establecidas en el PINFOR.
El periodo de tiempo durante el cual el PROBOSQUE incentivará cada modalidad
propuesta no es igual para ellas. Por esa razón, la fijación de porcentajes para distribuir los
fondos del incentivo entre las diferentes modalidades no es aconsejable. Por ejemplo, las
plantaciones serán incentivadas por un mayor periodo de tiempo que el manejo de bosque
natural. Entonces la fijación inicial de porcentajes causaría problema a partir del momento
que el periodo de incentivo del manejo de bosque natural concluya.
Es aconsejable distribuir las metas globales en términos de superficie por modalidad
a ser incentivada, a lo largo de todo el período de duración del PROBOSQUE,
principalmente en las modalidades de plantaciones y sistemas agroforestales, ello reduce la
presión sobre los fondos asignados en los primeros años y hace un mejor aprovechamiento
de los mismos en los últimos años de funcionamiento del Programa.
27
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