tid en ca-dr final can 2004 esp -...

Evaluación IPEC

Evaluación final del proyecto “Prevención y eliminación de las peores formas de trabajo

infantil doméstico en América Central y República Dominicana” (Fases I y II)

RLA/01/02/PCAN RLA/02/54/PCAN

Evaluación independiente realizada por

DWIGHT ORDOÑEZ, PhD (Consultor Internacional – Responsable del Equipo)

y Lic. PATRICIA BRACAMONTE (Consultora Internacional - Experta)

San José Noviembre 2004

IPEC – OIT Proyectos: RLA/01/02P/PCAN y RLA/02/54/PCN

Evaluación final independiente

2

INDICE Glosario de Acrónimos....................................................................................................3 Resumen Ejecutivo.........................................................................................................4 1. INTRODUCCIÓN 1.1 Antecedentes del proyecto........................................................................................8 1.2 Metodología de la evaluación...................................................................................12 2. VALIDEZ DEL DISEÑO 2.1 El primer documento de proyecto (Primera Fase)...................................................15 2.2 El segundo documento de proyecto (Segunda Fase)...............................................17 2.3 Revisión de los presupuestos de ambos documentos de proyecto............................18 3. HALLAZGOS 3.1 Ejecución..................................................................................................................20 3.2 Pertinencia................................................................................................................27 3.3 Eficacia.....................................................................................................................29 3.4 Eficiencia..................................................................................................................44 3.5 Sostenibilidad...........................................................................................................54 3.6 Efectos no previstos..................................................................................................57 3.7 Cuestiones de interés especial..................................................................................57 4.CONCLUSIONES......................................................................................................61 5. RECOMENDACIONES..........................................................................................62 6. LECCIONES APRENDIDAS.................................................................................67 7. BUENAS PRÁCTICAS..........................................................................................69 Anexo 1: Información sobre indicadores, técnicas de recolección, fuentes e instrumentos, muestras y cronograma de la evaluación...............................71 Anexo 2: Resumen de gastos del proyecto por componente, país y año.....................80 Anexo 3: Lista de informantes-clave de la evaluación................................................84



3

Glosario de acrónimos CCAN Comisión Coordinadora de Atención a la Niñez (Nicaragua) CEM-H Centro de Estudios de la Mujer (Honduras) CEPAS Centro de Estudios, Promoción y Asistencia Social (Panamá) CIPAF Centro de Investigación para la Acción Femenina (Rep. Dominicana) CNEPTI Comisión Nacional para la Eliminación Progresiva del Trabajo Infantil (Nicaragua) COLATRAHO Confederación Latinoamericana de Trabajadoras del Hogar DNI Defensa Internacional de los Niños (Costa Rica) IDEMI Instituto para el Desarrollo de la Mujer y la Infancia (Panamá) EMAE Edad mínima de admisión al empleo INPRHU Instituto de Promoción Humana IPEC Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil NNA Niñas, niños y adolescentes NNUU Naciones Unidas OATIA Oficina de Atención del Trabajo infantil y Adolescente OG Organización Gubernamental OIT Organización Internacional del Trabajo ONG Organización No Gubernamental OSC Organización de la Sociedad Civil OSR Oficina Sub-Regional de OIT en San José, Costa Rica PA Programa de Acción PNUD Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas RAS Rapid Assessment Survey SCF-UK Save the Children Fund - Gran Bretaña SEM Asociación Servicio de Noticias de la Mujer SIDA Síndrome de inmuno-deficiencia adquirida SMTI Sistema de Monitoreo del Trabajo Infantil UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia TBP Time-bound program TI Trabajo infantil TIAD Trabajo infantil y adolescente doméstico TIADs Trabajadora(es) infantiles y adolescentes doméstica(o)s TID Trabajo infantil doméstico TIDs Trabajadora(e)s infantiles doméstica(o)s



4

RESUMEN EJECUTIVO Este informe es el producto de la evaluación final independiente del proyecto sub-regional “Prevención y eliminación de las peores formas de trabajo infantil doméstico en la América Central y el Caribe” (Fases I –RLA/01/02/PCAN- y II –RLA/02/54/PCAN-), que comprendiera los países de Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, y, en un primer momento, El Salvador. El proyecto fue implementado por el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil de la Organización Internacional del Trabajo (IPEC-OIT) con el apoyo financiero del Gobierno de Canadá. La evaluación, desarrollada en Octubre de 2004, tuvo un carácter sumativo y fue de naturaleza participativa. Como temas centrales, la evaluación abordó los siguientes aspectos: validez de diseño del proyecto, pertinencia de la estrategia, ejecución e implementación del proyecto (eficacia, eficiencia, efectos no previstos), cuestiones especiales (género, etnicidad, sistema de monitoreo de trabajo infantil) y sostenibilidad. El proyecto, se desarrolló en dos fases en base a documentos de proyecto independientes aunque secuenciales y conexos, y tuvo como objetivo de desarrollo “Contribuir a la prevención y eliminación de las peores formas de trabajo infantil doméstico en Centroamérica y la República Dominicana”. Los siete objetivos inmediatos establecidos entre ambos documentos de proyecto se plasmaron en cinco componentes estratégicos destinados a:

a. Generar una importante base de conocimientos sobre el fenómeno del trabajo infantil doméstico (TID) en la región;

b. Desarrollar un vasto proceso de sensibilización y movilización social destinado a sensibilizar a la población y a agentes institucionales-clave, “visibilizar” socialmente el problema del TID en los distintos países y generar alternativas frente al mismo;

c. Desarrollar acciones de capacitación y fortalecimiento institucional de organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y de la sociedad civil en vistas a su desenvolvimiento en la lucha contra el TID;

d. Promover estudios y propuestas legislativas en vista a una modificación de la legislación sobre este tema en los diferentes países;

e. Desarrollar programas y acciones destinadas a prevenir y eliminar el TID y brindar servicios a la población de trabajadora(e)s infantiles y adolescentes doméstica(o)s (TIADs).

IPEC-OIT estima que alrededor e 175,000 personas menores de 18 años, y mayoritariamente de sexo femenino, laboran como trabajadoras domésticas en los mencionados países centroamericanos y la República Dominicana. El trabajo infantil doméstico (TID) es un fenómeno económico, social y cultural de carácter complejo, que somete a las personas que participan de él a una triple discriminación: de género, por tratarse de labores consideradas como “femeninas” y culturalmente desvalorizadas; económica o “de clase”, afectando a personas provenientes de los sectores más pobres de la población, y de carácter laboral, por tratarse de una actividad que carece de las garantías y protecciones legales mínimas de otros rubros de empleo. Las TIADs, sobre todo si habitan en casa de la empleadora, suelen trabajar más de 8 horas diarias (incluso hasta 16 horas por día), reciben remuneraciones inferiores al salario mínimo legal y no



5

cuentan con beneficios sociales ni derecho a vacaciones. Asimismo, con frecuencia se observa la violación de los más básicos derechos de estas niñas y adolescentes, tales como su derecho a la educación, a la recreación y al bienestar emocional de estar con su grupo de pertenencia, así como de sus derechos laborales (e.g. pago “en especies”, bajo la forma de “techo y comida”, mínima paga o pago alguno; desarrollo de tareas peligrosas, o no acordes a su madurez física y/o mental, etc.). En otros casos incluso las TIADs son víctimas de violencia verbal, física y a veces sexual por parte de sus empleadores. Todo ello hace que la condición de trabajadora infantil o adolescente doméstica constituya una situación que atenta gravemente contra el bienestar y desarrollo de estas niñas, niños y adolescentes, desprotegidas e “in-visibilizadas” ante la sociedad no sólo por los muros de las casas en las que desarrollan sus labores, sino por la elevada tolerancia social frente a este problema. Como conclusión general de la evaluación de ambas fases del proyecto, se puede afirmar que el proyecto fue exitoso en cumplir con la mayoría de sus objetivos y que mostró asimismo flexibilidad y sensitividad frente a las demandas locales, habiendo tenido como principales logros el establecimiento de un importante cuerpo de conocimientos sobre el fenómeno del trabajo infantil en la sub-región y la visibilización e inicio de problematización social de un fenómeno que, hasta ese momento era objeto de elevada tolerancia social y aceptación cultural. Asimismo, el proyecto logró la sensibilización y posicionamiento de los principales actores institucionales-clave (organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y de la sociedad civil), en favor de la prevención y eliminación progresiva del TID, así como el involucramiento de distintas organizaciones y de redes institucionales y comunitarias de los diversos países en el desarrollo de acciones contra el trabajo infantil doméstico, tanto a nivel de la prevención, la mejora de las condiciones educativas y de vida de las niña(o)s trabajadores domésticos y el retiro de niña(o)s del TID. Las principales debilidades del proyecto, y que son objeto de diversas recomendaciones de este informe, se refieren principalmente a la falta de homogeneidad en la definición de los conceptos de prevención y retiro utilizados por las distintas agencias implementadoras participantes en el proyecto; la ausencia de estrategias para la generación de un ensamblaje más coherente entre los esfuerzos institucionales de nivel nacional y local, que se tradujeran en mecanismos estables de atención a las necesidades de las TIADs; la insuficiente incidencia del proyecto sobre los cuerpos legislativos de los países; y la presencia aún limitada y discontínua del mismo en los medios de comunicación, lo que limitó su impacto en la opinión pública. Asimismo, se observó la existencia de un conjunto de factores administrativos y de gestión, que incidieron negativamente sobre el nivel de eficiencia del proyecto, tales como: la excesiva complejidad de procedimientos administrativos de IPEC-OIT; la centralización de decisiones en la OSR; la ausencia de un sistema de planeamiento operativo descentralizado y anticipativo, basado en una estructura de costos por producto; la existencia de un ratio elevado de costos indirectos relacionados principalmente con las actividades de HQ y OSR; y el insuficiente desarrollo del sistema de seguimiento de actividades y monitoreo de beneficiarios del proyecto. La siguiente ficha -resumen sobre las principales fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas en cada país permite apreciar en forma general aquellos aspectos a



6

potenciar o a compensar en cada caso, de plantearse una continuación de las acciones del proyecto en alguno de estos países:

País Fortalezas/ oportunidades Debilidades/amenazas Costa Rica • Elevado nivel de compromiso y autonomía del

Comité Nacional y el Ministerio de Trabajo, lo que ha incidido en un excelente soporte externo para el logro de los objetivos del proyecto

• Desde el Comité Nacional y el Ministerio de Trabajo se ha logrado definir y validar un sistema interinstitucional para la atención de casos de trabajo infantil incluyendo el TID, que podría servir como modelo para los otros países

• Incipiente inclusión del tema del TIAD en los esfuerzos de ONGs que trabajan proyectos de desarrollo en el sector rural

• Se ha implementado pocos programas de acción, habiendo enfocado más esfuerzos a actividades de advocacy ejecutadas directamente por la Oficina Sub-Regional pero de manera insuficiente y no sostenida

• Insuficiente integración entre el programa TID y otros programas de la Oficina SubRegional (lo contrario podría haber servido para potenciar los recursos y generar modelos de trabajo integrado para los demás países)

• Ausencia de un plan maestro nacional para los denominados “miniprogramas” y carácter esencialmente reactivo de los mismos a los pedidos hechos por organizaciones locales limitan la efectividad en el uso de los recursos y el aporte de dichos programas al logro de los objetivos del programa TID en general

Guatemala • Sólida metodología de ONG contraparte para la revalorización y fortalecimiento de la identidad cultural étnica de las TIADs, basado en la organización participativa de las beneficiarias

• Esquema de atención educativa escolarizada adaptado a necesidades de TIADs disponible

• Estrategia de comunicación adaptada a particularidades lingüísticas/ culturales de la población beneficiaria

• Precariedad del marco institucional y cambios frecuentes en actores gubernamentales debilitan posibilidades de institucionalización de políticas y programas a nivel nacional

• Deficitario involucramiento de Comité Directivo Nacional en la lucha contra el TID


Honduras • Esquema de atención educativa escolarizada adaptado a necesidades de TIADs disponible

• Incipiente trabajo de prevención comunitaria del TID en el sector rural (SP de Sula), con participación protagónica de grupos de jóvenes

• Incipiente trabajo de activación de activación de redes comunitarias e institucionales con apoyo de gobiernos locales (SP de Sula)

• Deficitario involucramiento de Comité Directivo Nacional en la lucha contra el TID

• Escaso involucramiento de Asociaciones de Empleadores y de Trabajadores en el tema

• Dificultades iniciales del equipo de gestión del proyecto incidieron negativamente en su desarrollo

Nicaragua • Importante trabajo de activación de redes comunitarias e institucionales, con apoyo de gobiernos locales (León)

• Comité Nacional activamente comprometido en la lucha contra el TIAD

• Liderazgo por parte de la representante de país para IPEC y capacidad de negociación con diversas instancias públicas a institucionales han facilitado el desarrollo de las actividades del programa

• Limitada sostenibilidad del modelo de retiro implementado

• El modelo integral implementado en el marco de uno de los programas de acción no considera estrategias de intervención específicas para TIDs respecto de otras poblaciones de niños y adolescentes trabajadores, a pesar de tratarse el primero de un tipo de trabajo infantil con un fuerte componente cultural asentado en la rigidez del rol doméstico de la mujer, prácticas de discriminación y servilismo y ocultamiento del problema que ameritan intervenciones diferenciadas desde la detección




7

Panamá • Prometedor trabajo de redes comunitarias e institucionales, con rol protagónico de gobiernos locales (Veraguas)

• Clara definición y criterios de operacionalización del concepto “retiro” (efectivo) de TIDs, consensuados por el Comité Provincial de Veraguas

• Algunas instituciones han incorporado el tema TID en su agenda institucional y como elemento transversal en otras acciones de las mismas

• Precariedad del marco institucional y cambios frecuentes en actores gubernamentales debilitan posibilidades de institucionalización de políticas y programas a nivel nacional; deficitario involucramiento de Comité Directivo Nacional en la lucha contra el TID

• Limitada sostenibilidad del modelo de retiro implementado por ONGs

• Desarticulación del programa TID respecto del resto de programas de la Oficina de País de IPEC en Panamá limita la eficiencia en el uso de los recursos disponibles y la consistencia de los mensajes referidos al abordaje del TID y otras formas de trabajo infantil

República Dominicana

• Legislación de avanzada sobre el TIAD promulgada

• Equipo de gestión del TBP consolidado, que compromete recursos y personal en apoyo del proyecto; implementación de PA’s con monto mayor a $ 20.000 facilita el seguimiento de más largo plazo del logro de los objetivos

• Algunas instituciones han incorporado el tema TID en su agenda institucional y como elemento transversal en otras acciones de las mismas

• Limitada sostenibilidad del modelo de retiro implementado


Finalmente, el reporte de evaluación sistematiza varias “lecciones aprendidas” con respecto a las áreas de diseño de proyecto y selección de estrategias, ejecución, eficacia, eficiencia y sostenibilidad, así como un número de buenas prácticas que potencialmente serían útiles y replicables en otros proyectos de IPEC-OIT en este tema.



8

1. INTRODUCCIÓN 1.1 Antecedentes del proyecto 1.1.1 El problema En el marco de los esfuerzos que a nivel mundial realiza IPEC-OIT por prevenir y eliminar el trabajo infantil, entre el año 2001 y 2004 implementó, con apoyo del gobierno del Canadá, el proyecto “Prevención y eliminación de las peores formas de trabajo infantil doméstico en la América Central y el Caribe” (Fases I y II). Los países comprendidos en esta iniciativa fueron Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, y, en un primer momento, El Salvador, país en el que se realizó algunas actividades preliminares de sensibilización pero en el que finalmente no se continuó con el proyecto. La primera fase del proyecto se inició en Abril de 2001 y debía durar un año, pero fue prolongada, por acuerdo con el donante hasta Diciembre de 2003. La segunda fase, prevista para dos años e iniciada en Junio de 2002 terminará previsiblemente en Marzo de 2005. El problema abordado por el proyecto es de la mayor relevancia en esta región, tanto por la naturaleza del mismo y la identidad de la víctimas como por el número de personas afectadas por este fenómeno. IPEC-OIT estima que alrededor e 175,000 personas menores de 18 años, y mayoritariamente de sexo femenino, laboran como trabajadoras domésticas en los mencionados países centroamericanos y la República Dominicana. Debe sin embargo precisarse que esta cifra, basada en extrapolaciones estadísticas a partir de encuestas de hogares, debe ser tomada de manera referencial, dado el sub-registro que sin duda se origina a partir de la “invisibilidad” social de este fenómeno. En términos generales puede decirse que el trabajo infantil doméstico (TID) es un fenómeno económico, social y cultural de carácter complejo, que somete a las personas que participan de él a una triple discriminación: de género, por tratarse de labores consideradas como “femeninas” y culturalmente desvalorizadas, por lo que en muchos casos no son vistas como “trabajo”; económica o “de clase”, por tratarse de labores desvalorizadas socialmente, analogadas en algunos casos con relaciones de servidumbre bajo el motto de “servicio”, y destinadas a los sectores más pobres de la población, (incluyendo miembros de grupos étnicos originarios de los países); y de carácter laboral, por tratarse de una actividad que carece de las garantías y protecciones legales mínimas de otros rubros de empleo, lo que determina que en los países en cuestión las empleadas domésticas, independientemente de su edad y sobre todo si habitan en casa de la empleadora, deban trabajar más de 8 horas diarias (incluso hasta 16 horas por día), recibir remuneraciones inferiores al salario mínimo legal y no contar en la práctica con beneficios sociales ni derecho a vacaciones. Añádase a todo lo anterior que en el caso de las trabajadoras infantiles y adolescentes domésticas (TIADs)con frecuencia se observa la violación de los más básicos derechos del niño (según la Convención de los Derechos del Niño y el Adolescente de NNUU) y personales (e.g. derecho a la educación, a la recreación, al bienestar emocional de estar con su grupo de pertenencia), laborales (e.g. pago “en especies”, bajo la forma de “techo y comida”, mínima paga o



9

pago alguno; desarrollo de tareas peligrosas, o no acordes a su madurez física y/o mental) e incluso violencia hacia las niñas y adolescentes, de carácter verbal, física y a veces sexual, y se comprenderá por qué la condición de trabajadora infantil o adolescente doméstica constituye una situación que atenta gravemente contra el bienestar y desarrollo de estas niñas, niños y adolescentes (NNA). A ello se añaden, asimismo, otros riesgos que afectan en forma negativa el desarrollo integral de los NNA, tales como la deserción, repitencia y retraso escolar, la salud física y emocional, incluyendo la seguridad básica y autoestima, y, en el caso de niña(o)s provenientes de culturas indígenas, el sentimiento de ver rechazada la propia identidad cultural. Sin embargo, a pesar de la importancia de los riesgos y daños a los NNA mencionados anteriormente, éstos no son percibidos en primera instancia como tales por buena parte de la población, empezando por los familiares de los propios NNA, siendo que el fenómeno del TID se encuentra “invisibilizado” no sólo detrás de las paredes de los hogares en donde se da, sino a partir de la propia elevada tolerancia cultural frente a este fenómeno. Así, el trabajo doméstico es percibido como una actividad “naturalmente” femenina y como ayuda que los niños naturalmente dan en los hogares e incluso como un conjunto de “tareas ligeras”. Con frecuencia el TID no es connotado como una actividad laboral ni por las empleadoras ni por la familia de origen, siendo aquél connotado paradójicamente como un “apoyo” que la familia empleadora da al menor” (a partir de la pervivencia en algunos países y zonas geográficas de la antigua práctica social de las “niñas de crianza”, por la cual, desde la época colonial familias pobres entregaban a sus hija(o)s pequeños a familias más pudientes como “ayudantes domésticos” a cambio de que los mantuviesen y enviasen a la escuela, algo que estaba fuera de las posibilidades económicas de las familias pero con lo que no necesariamente los adultos empleadores cumplían. O en otros casos, y con cierta frecuencia, se observa situaciones de transmisión transgeneracional de la actividad laboral, por la cual las hija(o)s de una trabajadora doméstica adulta se inician en esta labor al lado de sus madres1. Desde el siglo pasado es posible sin embargo afirmar que la mayor parte de trabajadores infantiles domésticos caen dentro de esta situación lo hacen debido a las condiciones de pobreza generalizada que afectan a la mayoría de estos países y en especial a los sectores de los que provienen estos NNA, siendo que en algunos casos el TID puede ser entendido como una suerte de “estrategia de supervivencia” de los sectores rurales y de migración de la población pobre rural del campo a la ciudad, la que envía a sus hija(o)s a esta última en la esperanza de que ahí, si bien tendrán que “ganarse la vida” desde pequeños, “tendrán un mejor futuro” que si se quedan a residir en el campo. Así, en no pocos casos se establece una suerte de “crítica” por la que un “trabajador doméstico infantil” en su propio hogar o una niña trabajadora en tareas agrícolas (ayuda familiar), migra a la ciudad para insertarse como trabajadora infantil doméstica a cambio de

1 En general se observa que salvo Nicaragua (principalmente en Managua) y República Dominicana, en los que un porcentaje importante de las TIADs reside con su familia y va a trabajar por horas a casa de los empleadores, en los demás países de la sub-región la mayor parte del TID se desarrolla bajo la condición de residencia/ pernocte de las TIADs en lugar de trabajo.



10

alojamiento y comida y una escasa paga, para luego, ya adolescente o adulta, intentar insertarse laboralmente en otros rubros. Sin embargo, esta perspectiva de “movilidad social” o laboral de los más pobres no siempre se concreta, siendo que muchas personas permanecen como trabajadoras domésticas hasta bien entrada la vida adulta. A pesar de ello, decenas de miles de NNA se incorporan por razones económicas todos los años a la actividad laboral en la región, cumpliendo el rol de pequeña(o)s proveedores o “ayuda” para sus familias o en otros casos, incluso, para paradójicamente poder pagar el costo de sus estudios escolares. Desde el puntos de vista legal, dos son los instrumentos de la legislación internacional que permiten establecer por qué el TID constituye una actividad potencialmente violatoria de los derechos más básicos de la niñez: � El Convenio 182 de la OIT (y la Recomendación 190 derivada de éste), contra las

peores formas del trabajo infantil, que establece la inaceptabilidad y urge a los Estados a eliminar ciertas actividades y condiciones laborales consideradas como inaceptables para los adolescentes, incluyendo situaciones peligrosas o de explotación (entre las que se cuentan algunas de las peores formas del trabajo infantil doméstico), tales como el trabajo forzado (incluyendo el derivado de la trata de menores) o realizado en condiciones de esclavitud o servidumbre, situaciones laborales que exponen a los menores de edad al abuso y/o explotación sexual, situaciones en las que se ejerce violencia física o psicológica contra los mismos, situaciones en las que se encuentran sometidos a riesgos de salud y/o seguridad ocupacional importantes y actividades que implican horarios de trabajo excesivos o nocturno, entre otros.

� El Convenio 138 de la OIT, que establece la edad mínima de admisión al empleo

(EMAE) por debajo de la cual ningún niño(a) debe trabajar. En la mayoría de países de la sub-región, salvo Costa Rica que la fijó en 15 años, la EMAE corresponde a 14 años de edad. En el caso del TID, IPEC-OIT estima que la edad promedio de inicio en el trabajo doméstico en la sub-región es de 13 años; sin embargo, indica asimismo que un porcentaje importante de niña(o)s involucrada(o)s en esta actividad se inician en la misma aún más temprano, incluso desde los 7 años. Esta situación es violatoria del Convenio 138 y atenta contra los Derechos más básicos de los niños.

Los 6 países de la sub-región han ratificado ambos Convenios de la OIT, aunque los marcos legales de la mayoría de ellos requieren realizar algunas modificaciones y concordar dispositivos en relación al TID de manera de garantizar plenamente la prohibición del trabajo infantil, la protección de la(o)s adolescentes trabajadores y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil. Sin embargo, uno de los mayores problemas es que los países carecen de mecanismos eficaces y recursos para hacer cumplir la legislación en este campo. 1.1.2 Lineamientos generales del proyecto Como se mencionó al inicio de la sección precedente, el proyecto estuvo conformado por dos fases. La primera fase recibió una contribución efectiva de U$ 1,345,423 para



11

su ejecución, mientras que la segunda fase recibirá un total de U$ 1,142,857 hacia su término (de U$ 1,200,000 previstos originalmente, por acuerdo con el donante). El Objetivo de desarrollo de ambas fases es contribuir a la Prevención y Eliminación de las peores formas de Trabajo Infantil Doméstico en América Central y República Dominicana. Los objetivos inmediatos del proyecto son los siguientes: Primera Fase � OI 1: Al final del Proyecto se habrá obtenido información sobre el trabajo

doméstico infantil en Costa Rica, República Dominicana, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá y los niños, niñas y adolescentes trabajadores domésticos identificados habrán recibido la atención requerida

� OI 2: Al final del Proyecto la opinión pública, las instancias de toma de decisión y los niños y niñas trabajadores domésticos, sus familias y empleadores habrán sido informados y sensibilizados sobre sus derechos, riesgos y consecuencias de este tipo de trabajo.

� OI 3: Al final del Programa de Acción, se habrá diseñado una estrategia integral para combatir el trabajo infantil doméstico en los siete países.

Segunda Fase � OI 1: Al finalizar el proyecto, la sociedad en general estará sensibilizados con

respecto al tema del trabajo infantil, y niñ@s trabajadores y sus familias estarán informados y sensibilizados con respecto a sus derechos y mecanismos legales disponibles.

� OI 2: Al finalizar el proyecto, instituciones públicas, organizaciones de trabajadores, empleadores e instituciones de la sociedad civil habrán sido fortalecidas y movilizadas contra el TID.

� OI 3: Al finalizar el proyecto, se habrá presentado a los parlamentos nacionales una lista de recomendaciones para mejorar las legislaciones nacionales y su aplicación efectiva con relación al TID.

� OI 4: Al finalizar el proyecto, 200 niña(o)s habrán sido retirados de condiciones del abuso y de la explotación, y recibirán apoyo educativo, económico, y salud. Sus familias tendrán acceso a alternativas económicas.

Para el logro de los mencionados objetivos inmediatos de ambas fases el proyecto desarrolló múltiples actividades en los distintos países en el marco de los siguientes componentes: a. Generación de conocimientos: El proyecto desarrolló estudios cualitativos y

cuantitativos (rapid assessment survey -RAS-) sobre el tema del TID en los 6 países y publicó y difundió ampliamente sus resultados a nivel de los principales actores institucionales-clave y la opinión pública en general.

b. Sensibilización: El proyecto desarrolló un vasto programa de acciones de

sensibilización y capacitación, dirigidas a la opinión pública, actores institucionales clave, incluyendo OGs, ONGs y OSCs y TIADs y sus familias, con empleo de



12

medios masivos de comunicación (prensa escrita, radio y TV) y actividades cara-a-cara con grupos-objetivo.

c. Capacitación y fortalecimiento institucional: El proyecto desarrolló diversas

acciones, principalmente de carácter educativo y de difusión, para promover el involucramiento activo de distintos actores institucionales-clave en iniciativas concretas en pro de la eliminación del TID.

d. Reforma de Legislación Nacional: El proyecto apoyó la elaboración de estudios

legales en los distintos países que favorecieran la mejor comprensión y debate de las cuestiones legales relacionadas con el TID en vistas a la reforma de legislación en cada país, así como la elaboración de propuestas de ley para este fin.

e. Acción Directa: El proyecto apoyó un conjunto de iniciativas de prevención y

retiro del TID, basadas en diversas metodologías, incluyendo la utilización de redes comunitarias e institucionales. A través de algunas de estas opciones se brindó a la(o)s niña(o)s beneficiarios servicios de salud, educación, apoyo legal y psicológico, y, en algunos casos, sus familias recibieron apoyo con pequeños créditos para la mejora de sus ingresos.

La dinámica de implementación del proyecto y los resultados alcanzados por cada objetivo inmediato son objeto de análisis detallado en la tercera sección de este informe. 1.2 Metodología de la evaluación 1.2.1 Tipo de evaluación Se trata de una Evaluación Final de Proyecto de tipo sumativo, porque recopila información sobre las prácticas que el Proyecto Sub-Regional “Prevención y eliminación de las Peores Formas de Trabajo Infantil Doméstico en América Central y República Dominicana” ha logrado implementar entre los años 2001 y 2004 en los países de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, y las lecciones aprendidas acerca de las mismas, rescatando las fortalezas y aportes de sus ejecutores y de los beneficiarios. La evaluación implicó asimismo, en casos puntuales, la evaluación a posteriori de algunos Programas de Acción –PAs- que al momento de la evaluación llevaban entre 12 y 18 meses de culminados. Las características generales de la evaluación son las siguientes:



13

Cuadro 1: Ficha Técnica de la evaluación 1. Proyecto evaluado “Prevención y eliminación de las Peores Formas de

Trabajo Infantil Doméstico en América Central y República Dominicana” Fase I: 01 abril 2001 – 31 de Diciembre 2003

2. Período evaluado

Fase II: 30 Junio 2002 – a la fecha (Octubre 2004)2 Costa Rica (Sede Sub-Regional y acciones nacionales) El Salvador (a nivel documentario) Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

3. Países que abarca la evaluación

República Dominicana a. Validez del diseño b. Ejecución c. Pertinencia d. Eficacia e. Eficiencia f. Sostenibilidad

4. Ejes de análisis (ver indicadores principales por eje en Anexo 1)

g. Efectos no –previstos En el Anexo 1 de este informe el lector podrá encontrar el detalle de los indicadores principales por eje de análisis, una descripción de las técnicas de recolección, fuentes de información e instrumentos empleados, las muestras por país y el cronograma de la evaluación3. 1.2.2 Tipos de análisis desarrollados Para desarrollar la evaluación, se realizó una triangulación (o cruce) de información que dio lugar a análisis paralelos de los diferentes aspectos del programa, los cuales arrojaron información tanto cualitativa como cuantitativa. Los análisis realizados fueron los siguientes: 1. Eficacia: una evaluación de los niveles de cumplimiento de los objetivos, cobertura, efectos esperados y no esperados del programa. Incluyó la determinación de las poblaciones excluidas, así como un análisis del grado de satisfacción de los usuarios y

2 La segunda fase del programa termina técnicamente el 31 de Diciembre del 2004 y, administrativamente, el 30 de marzo del 2005. 3 La visita de campo y recojo de información en los 6 países evaluados por parte de los dos evaluadores se realizó entre el 17 y el 30 de Octubre de 2004 (13 días), incluyendo visitas a los sitios de programas de acción los sábados y domingos. . El 1 de Noviembre se realizó un taller de restitución preliminar de información con las partes interesadas. Se estima que el tiempo para realizar esta evaluación, que en 4 de los 6 países comprendió la visita a 2 ciudades fue muy reducida, por lo que se estima que sería conveniente que la metodología de evaluación de IPEC considere un mayor número de días para las visita de campo por país.



14

su percepción de haber recibido beneficios, tangibles o no, por parte del programa dentro del contexto de la metodología establecida por el programa (ie., fases). 2. Validez del diseño, pertinencia y ejecución: un análisis cualitativo sobre la calidad y adecuación de la metodología, estrategias y servicios implementados por el programa de acuerdo a las características de las distintas poblaciones objetivo. Se consideró aquí como variables clave de corte: edad mínima de admisión al empleo, género, pertenencia o no a un grupo étnico tradicionalmente excluido y condiciones que determinan que la actividad realizada corresponda a una peor forma de trabajo infantil. Incluye la identificación de los mensajes clave transmitidos a la población beneficiaria por parte del programa y los medios utilizados para ello (estrategia cara a cara, afiches, cuñas radiales, medios de comunicación masiva, etc.). 3. Eficiencia: una evaluación de los diversos aspectos de la gestión del programa, el uso y aprovechamiento de los recursos disponibles (gestión general, programación / monitoreo de metas, gestión financiera y recursos humanos), etc. 4. Sostenibilidad: un análisis de las acciones iniciadas para asegurar la sostenibilidad social y financiera del proyecto, incluyendo la conformación de estructuras nacionales y locales de soporte al proyecto e integración del tema en la agenda de las contrapartes clave, los mecanismos de coordinación disponibles y la inserción interinstitucional alcanzada con instituciones públicas, privadas, gremiales. 5. Efectos no previstos: una evaluación sobre los efectos que el proyecto no consideró en su diseño y que fueron apareciendo durante la implementación, así como una valoración de las estrategias implementadas para abordarlos si era pertinente. Incluye efectos tanto positivos como negativos de la intervención, como son los efectos multiplicadores y sinergias generadas, así como eventuales estímulos que habrían podido generar un efecto perverso en los beneficiarios finales o en otros actores clave del proyecto. 2. VALIDEZ DEL DISEÑO Como una observación general sobre el diseño del proyecto puede decirse que éste fue poco realista, pues si bien la propuesta contiene objetivos adecuados y una secuencia lógica de acciones, las metas del proyecto son demasiado ambiciosas para un lapso muy corto de ejecución. Quizá la principal debilidad del diseño fue no haber considerado un tiempo suficiente para la sensibilización, generación de conciencia y visibilización del problema, aspectos que se han empezado a consolidar hacia finales d la segunda fase del proyecto, luego de haber comprometido la acción de múltiples actores clave. Asimismo, un importante elemento, el de la generación de mecanismos nacionales y locales para canalizar y atender la violación de derechos de las TIDs, no recibió suficiente atención en el diseño de ambos documentos de proyecto. Sin embargo, es necesario también tener en cuenta que en un principio el nivel de conciencia de los distintos actores locales en relación al problema del TID, los prejuicios que influían en su incorrecta conceptualización y el desconocimiento de la magnitud del mismo, hacían difícil el involucrar activamente el compromiso de los



15

principales actores en el diseño de estrategias en contra de este flagelo, incluyendo a las autoridades nacionales de los distintos países, las que incluso en algunos casos, como los de Panamá y República Dominicana, mostraron inicialmente ciertas reticencias para implementar un proyectos sobre el TID. Las acciones desplegadas desde la coordinación sub-regional tuvieron un rol clave en introducir el tema en estos países, a pesar de las iniciales reservas de los mismos. El proyecto fue diseñado en dos momentos distintos, correspondientes cada uno a un documento de proyecto distinto aunque ambos constituyesen una secuencia, en tanto conjunto de dos fases sucesivas, con una duración prevista de un año y dos años respectivamente. A continuación se analiza ambos documentos en forma separada. 2.1 El Primer Documento de Proyecto (Primera Fase) El primer documento de proyecto, correspondiente a la primera fase presenta un diseño lógico, con una adecuada concatenación entre objetivos, metas, productos e insumos, siendo que los objetivos (de desarrollo e inmediatos) del proyecto son claros. La mayor limitante del diseño de este primer documento de proyecto (lo que se repetiría también con el segundo documento de proyecto) es que en el mismo se planteó plazos insuficientes y poco realistas para la ejecución de las metas planteadas, habida cuenta de la invisibilidad social del fenómeno del TID (lo que requería también de un mayor tiempo para introducir el tema en la opinión pública), el relativo desconocimiento inicial de las instituciones socias de algunos países con respecto a la temática del TID, el mayor plazo necesario en algunos países para ubicar y contactar a la muestra de niños y adolescentes para los estudios iniciales, las esperables dificultades para alcanzar consenso interinstitucionales rápidos en un tema nuevo y a veces conflictivo y la lentitud de los propios procedimientos administrativos de OIT. Visto en retrospectiva es posible afirmar que para la ejecución de esta primera fase hubiera sido necesario prever unos dos años de duración. En la práctica, ello fue lo que sucedió, pues el uso de los fondos de este primer proyecto fue extendido hasta por dos años y medio de duración, superponiéndose la ejecución de algunas acciones de este primer proyecto con la ejecución de otras del segundo proyecto/ fase. En realidad, los objetivos de lograr un impacto importante en la opinión pública y lograr diseñar y consensuar estrategias nacionales frente al TID fueron excesivamente ambiciosos en función al plazo de un año planteado para el proyecto. Tales procesos de cambio social, en relación a temas “invisibilizados” y culturalmente aceptados por una sociedad, requieren de plazos más prolongados y de mayores recursos para su ejecución y el logro de cambios culturales sostenibles. La estrategia planteada en este primer documento de proyecto (generación de conocimiento-sensibilización-organización de actores clave-fondo para apoyo a casos detectados y diseño de estrategias de intervención) parece adecuada como un primer acercamiento general a los problemas a resolver, de los que en ese momento se sabía poco. La población beneficiaria (TIDs) se encuentra descrita en términos claros y concretos. La descripción de los principales productos, actividades e insumos necesarios para alcanzar los objetivos es también adecuada en términos generales, aunque sólo se incluyó los costos de producción de spots de TV y radio, lo que dejaba la periodicidad de la difusión de los mensajes y campañas librado a la buena voluntad y generosidad de los medios de comunicación existentes en cada país.



16

La mayoría de indicadores son válidos y pertinentes y en la mayoría de casos los medios de verificación planteados son adecuados. Sin embargo, se identificó tres indicadores que, de haber sido correctamente planteados, y medidos tanto al inicio como al final del proyecto, hubieran permitido conocer más claramente el impacto de las actividades de sensibilización de la primera fase. Nos referimos aquí a los indicadores referidos al IO2 de “informar y hacer conscientes de los riesgos del TID y de los derechos de los niños trabajadores a.... “la opinión pública”, “los tomadores de decisión” y los propios niños y adolescentes TID. En primer lugar, a fin de favorecer una más clara medición del impacto del proyecto sobre tan distintos públicos-meta, hubiera sido conveniente dividir este objetivo inmediato en dos sub-objetivos o incluso en dos objetivos independientes a ser medios por separado: uno, referido a acciones generales por medios de comunicación masiva y destinado a plantear el impacto indirecto sobre las actitudes de la opinión pública en general, y otro referido al impacto directo del proyecto sobre sus beneficiarios finales. A su vez, el efecto del proyecto sobre los “agentes claves” (que constituía parte de los destinatarios del proyecto) podría haber sido planteado como un indicador más del objetivo inmediato 3, referido a la existencia hacia el final del proyecto de una estrategia comprensiva y consensuada en cada país para combatir el trabajo infantil doméstico. En segundo lugar, hubiera sido conveniente incluir indicadores y medios de verificación que permitiesen medir directamente el impacto de las campañas y otras acciones de sensibilización de la opinión pública previo al inicio del proyecto y hacia el final del mismo. Esta limitación metodológica del diseño del proyecto, presente también en la segunda fase/ documento del mismo, se tradujo en el hecho de que aunque el proyecto desarrolló una importante acción de sensibilización en medios de comunicación, el impacto real de este esfuerzo sobre la opinión pública (en términos de información y cambio de actitudes) no pudo ser establecido en forma válida y confiable. De otro lado, el énfasis con el que se trabajaría en la sensibilización de cada segmento de agentes institucionales no está precisamente definido en este primer documento de proyecto. Se identifica interlocutores pero no se precisa en todos los casos los roles que cumplirán en la ejecución del Proyecto. Asimismo, no existen sugerencias en cuanto a la segmentación de las audiencias y mensajes a ser transmitidos por los medios de comunicación. Aunque el documento de proyecto reconoce que el problema del TID tiene un importante elemento cultural de discriminación a la mujer, no aborda suficientemente la cuestión de la discriminación étnica ni de la necesidad de establecer estrategias de abordaje de acuerdo a la edad de las TID (niñas y adolescentes). Finalmente, el primer documento de proyecto carecía de supuestos y no evaluó adecuadamente los factores externos que podrían afectar, como de hecho lo hicieron, la ejecución del proyecto. Entre estos se contó las demoras que experimentaron algunas agencias implementadoras debido a las dificultades de acceso a la muestra de TIADs y los diferentes niveles de respuesta alcanzados con los actores clave (especialmente en



17

los niveles gubernamentales), en términos de comprometerlos en una estrategia nacional y sub-regional para abordar el problema del TID. 2.2 Segundo Documento de Proyecto (Segunda Fase) El segundo documento de proyecto apunta a construir nuevas acciones de sensibilización de distintos públicos-meta y programas de acción directa en base a los logros de la fase anterior (estudios y una muestra de TIDs en riesgo contactadas) lo que en ese momento parecía una inferencia razonable y lógica. Sin embargo, en la medida en que ambas fases se superpusieron entre sí, la lógica del proyecto, de potenciar con los logros de una fase las acciones de la siguiente, perdió vigencia. El diseño del segundo documento de proyecto aparece a primera vista como lógico y la concatenación de los cuatro componentes estratégicos del mismo (sensibilización-desarrollo institucional-legislación y acción directa con niña(o)s y sus familias) aparece como adecuada. En este marco, la descripción de principales productos, actividades e insumos necesarios para alcanzar los objetivos es adecuada, aunque se repiten las mismas limitaciones del primer documento de proyecto en cuanto a los reducidos plazos de ejecución (en particular en lo referente a actividades de acción directa), y las dificultades derivadas de incluir bajo el mismo objetivo la sensibilización de la opinión pública y de audiencias específicas, sin por lo tanto incluir un presupuesto importante en respaldo de este objetivo ni indicadores que permitan registrar el impacto del componente comunicacional en el gran público. El componente de fortalecimiento institucional de actores-clave contiene acciones detalladas en términos de la sensibilización de los mismos (talleres). Sin embargo, la descripción de los mecanismos planteados para lograr otros dos aspectos de este componente (promoción del desarrollo de programas y políticas sobre TID, trabajo de redes y coordinación interinstitucional) no parecen suficientes (“talleres”) y la descripción de los actores claves es genérica, no definiendo los papeles y responsabilidades de los mismos ni las obligaciones previas que deben cumplir. Esta limitación puede haberse visto luego reflejada en la propia ejecución del proyecto, aún si el conjunto de acciones del proyecto fue coordinado y aprobado por el Comité Nacional para la Eliminación del Trabajo Infantil de cada país. La descripción de los procesos necesarios para promover modificaciones de la legislación vigente sobre TID aparece como insuficiente y la estrategia planteada parece poco efectiva frente a la complejidad que caracteriza los procesos de reforma legal en los países latinoamericanos y el carácter especializado de los cuerpos encargados de este tipo de tareas. Tal tipo de procesos de modificación de la legislación de un país requiere de acciones de incidencia más directas e intensivas sobre los Parlamentos de cada país, lo que no fue previsto por el documento del proyecto. Asimismo, el plazo fijado para la ejecución de este componente (24 meses) era también estrecho si se aspiraba a promover acuerdos nacionales en vistas a modificaciones sustantivas de los códigos y legislación laboral de los seis países, en un tema en el que primero habría que modificar actitudes y percepciones culturales.



18

El segundo documento de proyecto planteó implementar el componente de acción directa (prevención y retiro) principalmente en base a las misma(o)s niña(o)s que habían sido identificados como muestra de los estudios de la primera fase en cada país y sobre los cuales se habían elaborado listados. Sin embargo, el plazo previsto para realizar el proceso de retiro de 200 niña(o)s (un año) fue poco realista, habida cuenta de la complejidad de condiciones vitales que afectan a las misma(o)s, las dificultades particulares y tiempo prolongado que requiere la reinserción social de muchos de estos casos (por ejemplo, si una niña se encuentra separada de su familia de origen y viviendo donde la empleadora), y la ausencia de mecanismos interinstitucionales de atención y protección de los derechos de las TIDs. Asimismo, dada la movilidad laboral y geográfica de parte importante de la población de TIDs este procedimiento puede ser considerado mas bien como una limitante, que disminuiría inicialmente la flexibilidad requerida por el proyecto, dedicando tiempo importante a recontactar a una población que en muchos casos no era ya ubicable, o por el contrario, a identificar casos de TIDs fuera del contexto de los estudios (e.g. en escuelas –caso de Panamá, y también del P.A. de Acción Callejera en República Dominicana, no así en el caso de CIPAF-). El diseño del proyecto reconoció la necesidad de implementar un esquema de abordaje con múltiples alternativas pero no precisaba claramente el sentido de los términos “prevención”, “retiro” ni “fortalecimiento de capacidades institucionales”. Igualmente, si bien el proyecto incluía un componente de apoyo al desarrollo de actividades de generación de ingresos para la cuarta parte de la familias de la población-meta a ser retirada por el proyecto (50 familias), habida cuenta de los determinantes económicos del trabajo infantil (y en particular del TID, conformada por niña(o)s que en su mayoría provienen de los sectores más pobres de la población), hubiera sido conveniente ofrecer alternativas de generación de ingresos para un número mayor de familias como parte de la estrategia de retiro. Los criterios para la selección e inclusión de los beneficiarios en el programa de acción directa son adecuados. El indice indirecto del costo presupuestario total del programa es alto. Sin embargo, una parte importante del aumento es debido a la necesidad de contratar tecnicos en las sub regiones para abordar una mayor cantidad de objetivos y acciones que las realizadas en la primera fase. Finalmente, los supuestos considerados por el segundo documento de proyecto fueron poco realistas, pues la crisis económica por la que atraviesan estos países no permitió que las instituciones públicas y privadas de los mismos provean suficientemente servicios de protección para los TIDs o que los gobiernos incrementen el gasto social y en particular en el tema del trabajo infantil. En este sentido, la existencia de Comités Nacionales y de Planes Nacionales para la Eliminación del Trabajo Infantil no se vio aparejada de una mayor inversión gubernamental en este campo. Igualmente, la escasa importancia del tema TID en la agenda legislativa y del poder ejecutivo de la mayor parte de países no favoreció el que se realizase modificaciones legislativas en los mismos. En particular, el documento de proyecto no consideró el impacto que podía tener sobre la marcha del proyecto el cambio de gobierno en algunos países. 2.3 Revisión de los presupuestos de ambos documentos de proyecto



19

Como se evidencia en los cuadros-resumen que se muestra a continuación, la distribución de los presupuestos de ambos documentos de proyecto evidencian marcadas diferencias. Así, mientras el presupuesto referido a la primera fase presenta costos de personal y administrativos correspondientes a 13.10% del presupuesto total del proyecto, los que pueden ser considerados como adecuados, más un componente de “program support” de otro11.5% (nominalmente 13%) para cubrir costos basicos y otros de apoyo de la sede de OIT en Ginebra, el presupuesto de la segunda fase presenta costos de personal y administrativos correspondientes a 28.4% sobre el total del presupuesto más un 10.95% adicional por concepto de “program support”, totalizando 39.35% del presupuesto como costos indirectos. Este porcentaje que implica costos indirectos de 40 cts. por cada U$ invertido directamente a favor de los beneficiarios resulta demasiado elevado, habiendo aprobado así implícitamente el donante que la segunda fase del proyecto habría de tener costos de gestión bastante más caros que los de la primera fase. Se entiende sin embargo que parte importante del incremento de costos administrativos habría estado relacionada con necesidad de contar con staff técnico sub-regional y en cada uno de los países para abordar una gama más amplia de metas y acciones que en la primera fase. Cuadro 2: Presupuestos de la primera y segunda fase del proyecto4

Distribución porcentual del

presupuesto por componente - 1ra

Fase

Presupuestado en documento de Proyecto

(U$) % sobre el Total

Distribución porcentual del

presupuesto por componente -

2da Fase

Presupuestado en documento

de Proyecto (U$)

% sobre el Total

1. Personal 91,100 6.77 1. Personal 203,220 16.93

2. Administración

85,100 6.33

2. Administración

137,638 11.46

3. Estudios 318,140 23.64

3. Sensibilización

114,500 9.54

4. Sensibilización 174,000 12.93

4. Fortalecimiento institucional

128,000 10.66

5. Redes 168,858 12.6 5. Legislación 43,000 3.58

6 Atención Directa

318,858 23.7

6. Atención Directa

385,000 32.08

7. Program Support (13%)

150,678 11.5


131,479 10.95

8. Incremento de costos (5%)

35,698 2.8


57,163 4.8

Total presupuesto original

1,345,422 100


1,200,000 100

Asimismo, en la comparación de los presupuestos de ambos proyectos se observa que mientras el presupuesto de la primera fase presenta una distribución de asignaciones más balanceada entre los distintos componentes del mismo (estudios, sensibilización,

4 En algunos casos, algunas cifras disgregadas correspondientes a sub-componentes o actividades del presupuesto de cada fase han sido re-agrupadas según el componente al que pertenecían.



20

redes, atención directa), el presupuesto de la segunda fase concentra un tercio del presupuesto en el componente de “acción directa”, en desmedro de las asignaciones a otros componentes. De esta manera, al priorizar el gasto en costos indirectos y en costos de “acción directa”, el presupuesto del proyecto apenas asignaba menos de 25% de los fondos disponibles a sus otros tres importantes componentes. 3. HALLAZGOS A continuación se detalla los principales hallazgos a nivel de las categorías de: ejecución, pertinencia, eficacia, eficiencia, resultados no previstos, cuestiones especiales (SMTI, etnicidad, género) y sostenibilidad del proyecto. 3.1 EJECUCION 3.1.1 Un equipo comprometido con los objetivos del proyecto Los retrasos generados en la ejecución de la primera fase del proyecto (debido en buena parte a lo ambicioso de las metas para un plazo de ejecución reducido) derivaron en que los productos generados en esta fase (resultados de estudios, acuerdos de grupos de discusión en foros locales y nacionales) no pudieran ser utilizados tempranamente para el diseño de la segunda fase del mismo, superponiéndose la ejecución de ambas fases y sus resultados. Sin embargo, en términos generales y a pesar de la inestabilidad de algunas coyunturas locales, el proyecto mantuvo claro el rumbo hacia el logro de la mayor parte de sus objetivos. El personal de IPEC-OIT a nivel sub-regional y de los diversos países mostró un compromiso decidido con los objetivos del proyecto, brindando orientación técnica y administrativa a las agencias implementadoras, si bien en algunos países y momentos, sobre todo iniciales, debido a restricciones presupuestales y factores de dinámica institucional interna, el proyecto careció de un representante local que impulsase en forma intensiva sus objetivos. Sin embargo, las sinergias alcanzadas en varios países entre el proyecto sobre TID y otros proyectos de IPEC favorecieron el desarrollo del primero, aún si la coexistencia de estructuras nacionales de IPEC y de proyectos sub-regionales relativamente autónomos en un mismo país pudieron contribuir a generar en algún momento conflictos entre distintas instancias. El apoyo de la sub-coordinación regional a los procesos nacionales y locales fue estrecho y acertado, constituyendo un input importante para el refuerzo de la calidad técnica de los contenidos del proyecto. La oficina sub-regional cumplió asimismo un importante rol en la promoción del tema en países que inicialmente mostraron poco interés en desarrollar iniciativas sobre el TID, tales como Panamá y la República Dominicana. Asimismo, la coordinación sub-regional promovió la extensión de experiencias exitosas de ciertos países en otros, tales como el trabajo de redes en Guatemala, que fue retomado en Honduras, Panamá y la República Dominicana. Sin embargo, y a pesar de lo anterior, la centralización de buena parte de la toma de decisiones técnicas y administrativas en la sede sub-regional restó autonomía a los procesos y decisiones de país y probablemente elevó algunos costos operativos del proyecto (e.g., llamadas internacionales y otros).



21

3.1.2 Fortalezas y debilidades de las agencias implementadoras Las fortalezas de las agencias implementadoras y del proyecto fueron principalmente de carácter técnico: el conocimiento del terreno, la cultura y procesos sociales locales, el conocimiento adquirido sobre la población, la utilización de redes comunitarias e institucionales en soporte del proyecto, el manejo de técnicas de aproximación y abordaje a la problemática de poblaciones en riesgo y (en ciertos casos) las TIADs, y el diseño de programas que satisfacían algunas importantes necesidades de esta población, entre otras. Las principales debilidades de las agencias implementadoras fueron de carácter administrativo, relacionadas con su capacidad para cumplir adecuadamente en los plazos requeridos con los procedimientos y formatos de IPEC-OIT, así como de carácter financiero, vinculadas con sus dificultades para continuar las acciones en forma integral sin un apoyo financiero externo como el del proyecto. Las debilidades de carácter técnico se concentraron en la primera fase en el caso de algunas agencias ejecutoras de estudios de país (Guatemala, Panamá), las que requirieron bastante más asistencia técnica y tiempo de ejecución que el inicialmente esperado para completar sus productos. En general, la mayor debilidad del proyecto es que, habida cuenta del corto lapso de su duración, el mismo no ha desarrollado aún esquemas que aseguren la sostenibilidad e independencia de sus acciones fuera de la esfera del apoyo técnico y financiero de IPEC-OIT. En realidad, en algunos países como Nicaragua, que atraviesan una seria crisis de ingresos fiscales, ello pasa por el problema de la escasa sostenibilidad de las políticas sociales del Estado si no se contase con el apoyo de la Cooperación Internacional. 3.1.3 Incremento de capacidades de agencias implementadoras y partes involucradas A través de distintos foros y los estudios legales realizados5, el proyecto introdujo el abordaje del tema del TID en la sub-región desde un enfoque integral de derechos, algo totalmente novedoso en la misma. A nivel de la sensibilización y de las acciones de capacitación se mejoró, a través de la provisión de apoyos y materiales específicos, la capacidad de las instituciones para el desarrollo de acciones de incidencia, campañas de sensibilización a nivel nacional y local. El proyecto contribuyó a incrementar las capacidades de investigación en la sub-

5 Cf. OIT-IPEC (2004), Estudio comparado de las legislaciones de América Central y República Dominicana en materia de Trabajo Infantil Doméstico, San José, Publicación 184; SÁNCHEZ, J. y RAMÍREZ, M. (2003), Consultoría: “Trabajo Infantil Doméstico en Nicaragua” (Propuesta normativa-legislativa); ARGUETA, A. (2004), Consultoría: “Una mirada a la ley y el reto de su aplicación como garantía de la protección integral del trabajo infantil y adolescente doméstico en Guatemala”. Asimismo, cabe mencionar el apoyo dado por el Proyecto a Asociaciones de Trabajadoras Domésticas de Guatemala y otras instituciones locales, así como al Ministerio de Trabajo de Costa Rica, para la elaboración de propuestas de legislación en esta materia, así como la labor de incidencia de CIPAF, en República Dominicana, para la modificación del Código de los Niños y Adolescentes.



22

región mediante la introducción y entrenamiento en la metodología del RAS (rapid assessment survey) para la realización de estudios iniciales sobre TID en cada país. El proyecto contribuyó a incrementar las capacidades de monitoreo de acciones de las agencias implementadoras proporcionando un sistema de monitoreo y software, para la constitución de una base de datos, primero en Access y luego en Excel, sobre los beneficiarios y avances del proyecto. Asimismo, el proyecto contribuyó a mejorar las capacidades administrativas de las agencias implementadoras en vistas a su relación con otras agencias de la cooperación internacional, a través del entrenamiento en procedimientos administrativos de la OIT. En general, ahí en donde el proyecto seleccionó socios institucionales con importante experiencia previa en la implementación de programas sociales y/o a favor de la niñez, ello favoreció el mejor desarrollo general de los programas de acción directa. Asimismo, puede decirse que en un campo de existencia relativamente reciente como lo es el de los programas de acción directa para el retiro de niña(o)s trabajadores, el proyecto no aportó un modelo metodológico particular y predefinido, sino que más bien apoyó las propuestas metodológicas que fueron surgiendo localmente. En ciertos casos, como el de Guatemala, el proyecto facilitó que la agencia local iniciase un nuevo tipo de trabajo con una población con la que había trabajado antes en forma tangencial (las adolescentes trabajadoras), haciendo en adelante de las TIADs el centro de sus esfuerzos. Asimismo, otras agencias implementadoras que no trabajaban con población TID o en el tema del trabajo infantil introdujeron, de pronto y gracias al proyecto, el tema TID en forma estable dentro de sus agendas institucionales luego de la ejecución de un P.A. (e.g. los casos de CIPAF y Acción Callejera en República Dominicana, IDEMI en Panamá e INPRHU en Nicaragua). De esta manera, la implementación del proyecto pareciera haber estado basada en una relación mas bien igualitaria entre IPEC y las instituciones socias, en la cual la confluencia de aportes de diversas instituciones con mayor o menor experiencia en el abordaje de la población objetivo determinó una aproximación general de tipo “ensayo-error” en este campo. En el segundo semestre de 2004 el proyecto implementó un programa de capacitación para reforzar la capacidad de instituciones públicas y privadas de los distintos países para establecer una relación proactiva y productiva con los medios de comunicación, aprendiendo a “utilizarlos”. Asimismo, se realizó una capacitación similar para periodistas sobre el tema del TID, de manera de tender puentes entre ambos sectores (medios y fuentes de información sobre el tema). 3.1.4 Rol de las estructuras locales y nacionales Si bien los Comités Nacionales para la Eliminación del Trabajo infantil dieron en la mayoría de casos un apoyo decidido al proyecto, éstas estructuras, por su carácter básicamente consultivo, carecían de mecanismos que asegurasen la implementación de sus recomendaciones a nivel de otros organismos del Estado. Asimismo, en la mayoría de países las unidades sobre trabajo infantil de los Ministerios de Trabajo no se encuentran suficientemente consolidadas y carecen de recursos suficientes para cumplir



23

su misión a cabalidad (salvo eventualmente Costa Rica, Nicaragua y en algún sentido Panamá). En general, el aporte del Comité al proyecto fue el de constituir un espacio de alto nivel para la discusión y sensibilización sobre este problema y un instrumento de apoyo político y facilitación de contactos institucionales para la marcha del proyecto. En la mayoría de países, el Ministerio de Trabajo es la institución que juega un rol preponderante en el Comité o Comisión Nacional para la eliminación del Trabajo Infantil, ocupando en éstos la responsabilidad de la secretaría técnica de dichos Comités. El Ministerio de Educación y otras instituciones cumplen un rol mas bien secundario en cuanto a las iniciativas impulsadas por el Comité, aunque IPEC-OIT ha logrado que en varios países distintas centrales sindicales introduzcan este tema dentro de su agenda institucional. En el caso de Guatemala, la Comisión ha logrado que se incluya a discusión dentro del presupuesto de la República presentado a aprobación del Congreso, algunas partidas presupuestales para atender el problema del trabajo infantil dentro de los pliegos de Educación y Trabajo. El proyecto ha mantenido contacto, en la medida de sus posibilidades, con asociaciones de empleadas domésticas y la Confederación Latinoamericana de Trabajadoras del Hogar (COLATRAHO) ha expresado su apoyo a las iniciativas de IPEC-OIT sobre TID en la Región Latinoamericana. Sin embargo, Las asociaciones de empleadas domésticas son por lo general débiles y no se encuentran reconocidas como asociaciones sindicales por los gobiernos. Más allá de su presencia en los Comités Nacionales para la Eliminación del Trabajo Infantil, las asociaciones de empleadores de los distintos países consideran que el tema del trabajo en la esfera doméstica escapa a su competencia. 3.1.5 El ensamblaje institucional de nivel macro y micro como tarea pendiente Una dificultad adicional para el funcionamiento del ensamblaje institucional local es que las distintas instancias de la estructura (Comités nacionales, sub-comités técnicos provinciales -o consejos tutelares- o distritales, etc.) no necesariamente existen todas en todos los países ni se encuentran concatenadas (es decir, relacionadas y con mecanismos fluidos de coordinación) entre sí. Completar y fortalecer estas instancias institucionales hasta los niveles de menor jerarquía en los distintos países es una tarea importante si se apunta a descentralizar los esfuerzos en la lucha contra el trabajo infantil. Esta apreciación resulta particularmente pertinente habida cuenta de las positivas experiencias de organización institucional a nivel comunitario en la lucha contra el TID que el proyecto ha contribuido a generar en los Comités Provincial de Veraguas y Distritales de La Mesa y Cañazas (Panamá), la Comisión Coordinadora de Atención a la Niñez-CCAN de León (Nicaragua), la Municipalidad de Desamparados (Costa Rica) y el Sub-consejo técnico regional de San Pedro de Sula (Honduras). 3.1.6 Mecanismos de intercambio de experiencias y lecciones aprendidas A inicios del proyecto (31 de Julio a 2 de Agosto de 2001) y a fin de promover la homogeneización de procedimientos en las investigaciones sobre TID a ser realizadas en cada uno de los países, el proyecto organizó un “Seminario sub-regional sobre



24

metodologías de investigación en trabajo infantil doméstico”. Asimismo, el 24 y 25 de Abril de 2002 el proyecto organizó en San José, Costa Rica un seminario tripartito de carácter sub-regional sobre estrategias para la prevención y eliminación de la peores formas de trabajo infantil en América Central y República Dominicana6. De otro lado, IPEC-OIT, en coordinación con UNICEF y Save The Children UK, organizó del 4 a 6 de Junio de 2003, en Cartagena Colombia, una Segunda reunión técnica Latinoamericana y del Caribe sobre trabajo infantil doméstico en Hogares de Terceros. En dicha actividad participaron más de 30 representantes de la sub-región, incluyendo todas las contrapartes y las consultoras nacionales de IPEC-OIT, quienes pudieron exponer sus experiencias de trabajo. Dicho evento dio lugar a la subscripción de la Carta de Cartagena de Indias sobre el Trabajo Infantil Doméstico, auspiciada por las tres instituciones organizadoras. A mediados de 2004 el proyecto encargó la realización de un estudio sobre buenas prácticas y lecciones aprendidas a un equipo de consultoras, que presentó los resultados preliminares del mismo a representantes de instituciones públicas, privadas e IPEC de los distintos países en una reunión sub-regional a principios de noviembre de ese año. Este documento puede constituir un importante insumo para el intercambio de experiencias entre los distintos países. Finalmente, el proyecto intentó promover el inter-aprendizaje en algunos países a través de la participación de expertos internacionales sobre el tema en foros nacionales, tal como en los casos de Panamá y de la República Dominicana. Fuera de estos eventos y debido en parte al elevado costo de organizar reuniones en que confluyesen representantes de los distintos países en un solo punto, el proyecto careció de mecanismos periódicos para el intercambio de experiencias entre las iniciativas de distintos países, más allá de las reuniones entre miembros del equipo del proyecto, que se realizaron por lo menos una vez por año. Asimismo, y aunque algunas instituciones sistematizaron por escrito sus experiencias y estas publicaciones fueron difundidas en la sub-región por IPEC, las recargadas funciones de las consultoras nacionales de IPEC en cada país dificultaron que los miembros del equipo del proyecto contasen con espacios de intercambio periódicos y suficientes como para que aquéllas pudiesen convertirse en un “puente de información” e inter-aprendizaje entre los diversos países. Asimismo, aunque en todos los países se intentó promover la creación de redes interinstitucionales de carácter nacional éstas no funcionaron en forma continua, por lo que no hubo un intercambio relevante entre instituciones situadas en distintas ciudades de un país. En cambio, algunas redes institucionales locales (como las de León y Veraguas) sí funcionaron en forma proactiva en los distintos países. Como corolario de lo abordado en este sub-acápite, posible afirmar que la sistematización y divulgación de los aprendizajes más importantes realizados durante la ejecución del proyecto en los distintos países es todavía una tarea pendiente, a ser asumida por IPEC-OIT más adelante.

6 Concordantemente, durante el 2004 se celebró un Taller Sub-regional de Parlamentarios en el cual uno de los temas fue el trabajo infantil doméstico y en el que se presentaron los anteproyectos de ley de Costa Rica y Nicaragua.



25

3.1.7 Las sinergias positivas y la obtención de recursos adicionales El proyecto consiguió importantes aportes en recursos no financieros que complementaron las inversiones del mismo. En particular, fueron considerables los aportes en especies conseguidos de medios de comunicación nacionales y locales a través de la donación de espacios gratuitos en radio y TV a través de los cuales se difundieron los mensajes del proyecto. Asimismo, periodistas (en R. Dominicana) y una empresa de publicidad (a nivel sub-regional) participaron en la donación de spots de televisión. Mención aparte merece, en el tema de los medios de comunicación y eficiencia en el uso de recursos, el aprovechamiento de la Radio Veraguas, perteneciente a la agencia implementadora CEPAS, como instrumento clave para impulsar las actividades del proyecto en la zona de Veraguas en Panamá, convocar a la población, sensibilizar, e identificar casos de TIDs que requieren apoyo del proyecto. Aunque al parecer no existió un procedimiento establecido en forma sistemática para identificar y cooperar con otras iniciativas e instituciones, el proyecto trabajó en forma sinérgica con las mismas en varios países. Por ejemplo, en Guatemala y Honduras el proyecto confluyó con Save The Children-UK en algunas pequeñas iniciativas y en Costa Rica se compartió los aportes de un programa sobre incidencia en el tema de TID (capacitación vía manual) con Anti-Slavery International y Defensa de los Niños Internacional. En República Dominicana, el involucramiento de World Vision International en el tema a partir de las actividades del proyecto está contribuyendo de manera importante en la sensibilización de la población, y en Panamá el apoyo de las Iglesias viene siendo asimismo muy importante. En el caso de UNICEF, por lo general se coordinó con esta institución en el seno del Comité Nacional, de manera de promover políticas y acciones sobre el TID (UNICEF brinda particular atención al tema de la Educación). Asimismo, en el marco de las coordinaciones interinstitucionales entre IPEC-OIT y otras instituciones, el proyecto confluyó en el apoyo a actividades de la Marcha Global contra el Trabajo Infantil. 3.1.8 Las definiciones divergentes de “prevención” y “retiro” En relación a la homogeneidad de la concepción de los objetivos del proyecto por parte de IPEC y las agencias implementadoras, se observó que, a pesar de los importantes logros que se señalan en la sección “Eficacia” de este informe, las distintas instituciones en los distintos países no manejaban la misma definición de los conceptos “prevención” y “retiro”. Así, aunque hubo cierto consenso sobre cuáles son las condiciones que constituirían una “peor forma” de trabajo infantil en el marco del TID, ciertas agencias y miembros del proyecto consideraban al TID en sí mismo como una “peor forma”. Esta ambigüedad se tradujo en la existencia de un conjunto de variadas (y eventualmente contradictorias) acepciones de “prevención” (absoluta, por edad, de factores causales o de ciertas condiciones) y de “retiro” (“parcial” o “total”) que se manejaron entre las distintas agencias implementadoras. En la mayoría de países no se ha utilizado operacionalmente para la priorización de los casos a ser retirados ni la edad mínima de admisión al empleo, ni la disponibilidad de las familias y los niños para



26

reinsertarse a aquéllas ni el concepto “peores formas de trabajo infantil doméstico” (o un esquema de valoración de riesgos laborales u otros para la selección de casos)7. Igualmente, y a pesar del éxito logrado a nivel preventivo, se constató que la concepción de prevención manejada por los distintos agentes institucionales y el IPEC no es homogénea. Mientras que la definición oficial de “niño prevenido” del proyecto se refiere al concepto de “hermanos y parientes de TIDs”, otras agencias hacen referencia a “comunidades de origen de los TIDs” y/o “comunidades en donde la presencia de TIDs es importante”: Todas estas definiciones no aluden a la prevención de los factores causales del TI, tales como la pobreza, la empleabilidad adulta y los niveles de ingreso de las familias. 3.1.9 El peso de las dificultades administrativas sobre la marcha del proyecto Salvo en el caso de problemas de calidad de ciertos informes de investigación de algunos países que fueron corregidos en su momento, las principales dificultades debidas a factores “internos” que experimentó el proyecto se relacionaron principalmente con la oportunidad de ciertos procesos administrativos (e.g., demoras importantes en la aprobación de programas de acción y desembolsos a contrapartes) y técnicos (principalmente el inicio tardío de los estudios sobre legislación y propuestas de modificación legislativa en varios países) más que con la cantidad o calidad de sus resultados, los que, cómo se verá bajo el rubro “Eficacia”, fueron en general positivos. Los factores de carácter administrativo e interno que afectaron la ejecución del proyecto son analizados en la sección “Eficiencia” de este informe. 3.1.10 Participación de los beneficiarios El nivel y forma de participación de los beneficiarios en las distintas fases del proyecto fue variado de acuerdo al tipo de programa de acción desarrollado por cada agencia implementadora, yendo de un nivel intensivo de participación en el que buena parte del programa reposaba en la organización de las propias TIADs, como en el caso de la

7 Sobre este punto, sería conveniente que IPEC-OIT realice un trabajo de aclaración adicional con contrapartes interesadas en el tema, con respecto a algunas acepciones del concepto de “retiro” manejadas por las mismas, de manera de promover la homogeneización de conceptos y de formas de medición de resultados. En particular, es pertinente distinguir el efectivo cese de la actividad laboral, de la simple disminución de horas de trabajo de los beneficiarios (que algunas agencias analogan con el concepto de “retiro parcial”). En realidad, esta segunda acepción de la palabra “retiro” presenta una doble deficiencia de carácter lógico: a) el “retiro parcial” es analogado y medido en la mayoría de casos vía el registro de la participación de los niños(as) en actividades educativas, sin que por lo tanto se haga un efectivo monitoreo directo de la disminución de horas de trabajo (se trata de una simple inferencia indirecta y de una sobregeneralización); b) se parte del supuesto (no comprobado) de que el número excesivo de horas de trabajo es la única condición intolerable que afectaría a los beneficiarios; para descartar en forma específica esto último se requeriría por lo menos de la aplicación periódica de listas de chequeo con las beneficiarias, referidas a un más vasto conjunto de condiciones de abuso y explotación. Asimismo, la forma como dichos casos de “retiro parcial” son contabilizados por algunas instituciones (e.g. sobre cortos períodos de tiempo, sin ulterior seguimiento de su sostenibilidad) debe ser revisada.



27

ONG Conrado de la Cruz de Guatemala, hasta esquemas de corte más asistencial en la provisión de servicios, como en el caso de la Asociación de Amigos de los Niños de Honduras, que regenta el programa para TIADs “Reyes Irene Valenzuela”, o Acción Callejera de República Dominicana, en un centro de atención y dos salas de tarea. Asimismo, algunos programas como los de IDEMI y CEPAS en Panamá o el de CIPAF en República Dominicana, así como el de Conrado de la Cruz en Guatemala y el de la Asociación Las Tías en Nicaragua se basaron en la promoción de la participación activa de la comunidad y de redes institucionales locales para el abordaje del problema de los TID en determinadas circunscripciones. Los intentos de configurar acciones y redes preventivas en zonas de origen, como los desarrollados por la ONG Reyes Irene o el Sub-consejo técnico regional de Sula en Honduras, así como por Visión Mundial en Guanacaste (zona norte de Costa Rica, fronteriza con Nicaragua) eran aún muy esporádicos o recientes como para evaluar su impacto, aunque sin duda constituyen uno de los caminos más prometedores para abordar el tema de la prevención del TID. 3.2 PERTINENCIA Si bien el proyecto puede haber planteado plazos poco realistas para el logro de sus objetivos inmediatos, el mismo fue muy pertinente ante la situación local del trabajo infantil , enfocándose en un rubro de TI que al tiempo que era generalizado en los países permanecía invisibilizado ante la mirada y conciencia de la sociedad, siendo éste un trabajo culturalmente reinvindicado como una suerte de “no trabajo”, sino mas bien como una “solución” y una “ayuda” (para los niños y sus familias) ante el problema de la pobreza rural y el desamparo infantil. El aclarar el carácter laboral de esta actividad y sus características perniciosas para el desarrollo infantil, generando conocimiento sobre la misma y sensibilizando a la población sobre la necesidad de actuar para modificar esta situación fue un objetivo por demás pertinente cuya vigencia no ha desaparecido pues es mucho aún lo que queda por hacer en cada país a fin de no sólo informar sobre el problema sino empezar a promover un cambio de actitudes y conductas. El proyecto fue pertinente asimismo en cuanto a plantear la necesidad de mejora del marco normativo de los distintos países en relación al trabajo doméstico y el TID, así como a poner en evidencia la triple discriminación que enfrentan las TIDs por ser pobres, mujeres y niñas. Las necesidades de los grupos meta fueron consideradas parcialmente, en la medida en que, si bien en la mayoría de sus programas de acción el proyecto abordó por ejemplo la cuestión de la educación, salud, capacitación vocacional y apoyo psicológico a las niñas y la información y orientación a sus familias, dio no lo hizo con el mismo énfasis y profundidad en relación a uno de los principales factores causales del TI: la cuestión del bajo nivel de ingresos familiares. Sólo en contadas intervenciones este problema fue abordado por los programas de acción. La respuesta institucional y comunitaria obtenida por el proyecto en algunas experiencias ejemplares (como la de Veraguas) plantea que la propuesta del proyecto de crear conciencia y movilizar capacidades locales para enfrentar el problema del TID sí era pertinente; sin embargo, las dificultades para galvanizar voluntades políticas e



28

involucrar recursos a nivel nacional por parte de los Estados plantean que la atención al problema del TID está lejos aún de ser una prioridad de la mayoría de gobiernos de la región (los que priorizan otros problemas sociales y carecen de programas específicos en este tema), por lo que es necesario persistir en los esfuerzos de sensibilización al tiempo que se trabaje por incluir este tema en forma transversal en la esfera de otros sectores, tales como la agenda educativa nacional, los programas de desarrollo social en el medio rural y la lucha contra la pobreza. Algo similar debe realizarse a nivel de los gobiernos locales, de manera que el TI (y por ende el TID) se convierta en uno de los ejes de atención de las políticas de niñez a este nivel. En realidad, fuera del objetivo inicial de generar conocimientos, que ha sido satisfecho suficientemente, la mayoría de objetivos del proyecto siguen en pie y su atención requiere ser extendida: sensibilizar a la población, fortalecer a los agentes institucionales, mejorar la legislación y atender la más urgentes necesidades de los beneficiarios y casos de abuso. En relación a este último punto, si bien la mayoría de las niñas beneficiadas por el proyecto pertenecían a los sectores más excluidos de la población, no se puede afirmar que necesariamente se haya atendido en todos los casos a los sectores más explotados y excluidos. Paradójicamente, éstos siempre serán los que presenten mayor dificultad para ser detectados y atendidos: aquéllas niñas y adolescentes ubicadas en los rincones más distantes de las ciudades o fuera de éstas, o aquéllas con menor acceso a información y ayuda y dificultades de ser contactados, justamente por la situación de abuso de sus empleadoras. De otro lado, la cantidad de beneficiarias directas de un proyecto como éste, si bien importante desde el punto de vista de la urgencia de atender necesidades concretas, siempre será insuficiente frente a la magnitud de los problemas a enfrentar. Por tal razón y habida cuenta del deterioro de las condiciones económicas y el gasto social en los países de la sub-región, resultará tanto o más importante que atender necesidades concretas de las TIDs, el que en adelante proyectos como éste se centren mas bien en promover la institucionalización (en la comunidad e instancias del Estado de nivel nacional y local) de mecanismos de recepción de las denuncias/ atención de demandas y necesidades de las TIDs, así como a prevenir el ingreso temprano a la actividad laboral en zonas de origen, generando sinergias con otro tipo de programas, principalmente en zonas rurales, y atando la cuestión del trabajo infantil a la del desarrollo. Pasos en este sentido han empezado a ser dados en el 2004 por el proyecto a través del apoyo puntual al trabajo de instituciones insertas en el medio rural, como Visión Mundial en Costa Rica, que apunta a hacer del tema TID uno más de los ejes de sus programas de organización comunitaria y desarrollo económico. Pero acciones similares se pueden dar también dentro del mismo IPEC-OIT, integrando el tema TID dentro el trabajo que se realiza con familias rurales dentro del programa sub-regional sobre trabajo infantil en el sector agrícola , así como en la integración del tema dentro de la estrategia global y multiplicidad de iniciativas en otros temas de cada Oficina de País. En este último marco, el funcionamiento de la Oficina de IPEC en República Dominicana constituye un modelo de trabajo en equipo a ser imitado para la



29

integración los distintos proyectos de IPEC en una estrategia de país; bajo este modelo, los distintos miembros de la oficina IPEC asumen responsabilidades sobre todos los proyectos de la Oficina de País, en forma no “compartamentalizada” sino mas bien sinérgica, con el valor agregado de no disociar el tema del TID de la cuestión más amplia y general del trabajo infantil, favoreciendo la claridad de mensajes hacia el entorno y el uso eficiente de los recursos disponibles en el medio interno. 3.3 EFICACIA En términos generales y en función a los resultados obtenidos puede afirmarse que la implementación del proyecto fue eficaz en la medida en que el mismo alcanzó satisfactoriamente la mayoría de los objetivos inmediatos propuestos en ambos documentos de proyecto/ fases en la mayoría de países (ver análisis por objetivo inmediato más adelante), y satisfizo en forma general sus objetivos de desarrollo. Estos últimos fueron los siguientes: Objetivo de Desarrollo de la Primera Fase: El proyecto contribuirá a la eliminación del trabajo infantil doméstico en siete países de Centroamérica y el Caribe, mediante la implementación de análisis situacionales y la definición de estrategias para su eliminación Objetivo de Desarrollo de la Segunda Fase: Contribuir a la prevención y eliminación de las peores formas de trabajo infantil doméstico en Centroamérica y la República Dominicana Asimismo, el proyecto mostró sensibilidad frente a las demandas locales, lo que llevó al inicio de programas de acción directa para TIDs en diversos países en donde ello no había sido previsto. Sólo en el caso de El Salvador, país en el que no se logró despertar el interés inicial y apoyo del gobierno para el desarrollo de acciones, el proyecto no pudo ser ejecutado. Logros importantes del proyecto han sido la generación de un cuerpo importante de conocimientos sobre el problema del TID en los distintos países de la sub-región, así como la visibilización del problema ante los actores claves públicos y privados y la sociedad en general de los distintos países. Asimismo, fueron logros del proyecto la incorporación del trabajo de redes institucionales y comunitarias de algunos países a la lucha contra el TID, y el apoyo a la implementación de un conjunto de prácticas culturalmente adaptadas para la prevención del TID, la mejora de las condiciones de educación y de vida de las TIDs y el retiro de niña(os) TID. El compromiso y participación (en tanto agencias implementadoras del proyecto) de instituciones que contaban con redes institucionales o comunitarias ya conformadas (o con capacidad para convocarlas de inmediato), resultó clave para la implementación eficaz de las acciones. El proyecto logró involucrar el respaldo activo de los Comités Nacionales para la Eliminación del Trabajo Infantil en los distintos países, siendo que la operatividad y el



30

apoyo brindado por éstos (o por sus Secretarías Ejecutivas) fue clave para el avance del programa en algunos países. Asimismo, contribuyeron al desarrollo del proyecto en la sub-región, la existencia de la Convención de los Derechos de los Niños y los Convenios 138 y 182 de la OIT y la existencia de un marco general sobre trabajo infantil, ya avanzado, en mayor o menor medida, por IPEC-OIT en los distintos países. La existencia de un equipo sub-regional comprometido con el logro de los objetivos del proyecto y estrechamente involucrado en el desarrollo de las acciones contribuyó importantemente al avance de las acciones en los distintos países, así como lo hizo el apoyo de las Oficinas Nacionales de IPEC en cada país, que permitió asegurar la inserción y continuidad de acciones del proyecto aún en los momentos en que, por distintas razones, el mismo careció temporalmente de personal exclusivo para su conducción. Una debilidad del proyecto, que es discutida más adelante en este texto, fue el que la implementación de la segunda fase no se centró en eliminar las “peores formas de TID” como indicaba su objetivo general (este no fue el foco ni de las campañas ni de las acciones de retiro), sino en abordajes de tipo preventivo, de mejora de condiciones de vida/ educativas de las TIDs o de eliminación del TID en general. A pesar de ello, y como se expone más adelante, el proyecto satisfizo la mayoría de los objetivos inmediatos de esta segunda fase. A continuación se analiza la eficacia del proyecto en relación a los distintos objetivos inmediatos planteados para cada una de sus fases. 3.3.1 OBJETIVO INMEDIATO 1 De la primera fase: “Hacia el final del proyecto, IPEC y sus principales socios institucionales tendrán información sobre el trabajo infantil doméstico en áreas seleccionadas de Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Los niña(o)s identificados en actividad doméstica recibirán apoyo según se necesite.” Este objetivo fue alcanzado en su integridad, habiéndose completado la realización de diversos estudios (RAS –rapid assessment survey-) utilizando metodología similar en Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. Los resultados de dichos estudios han sido difundidos en forma intensiva y profusa en cada país a través de distintos medios gráficos, escritos y audiovisuales, y la información proporcionada por los mismos ha servido como base para procesos de sensibilización de diversos agentes clave de la región. De esta manera, los estudios se han constituido en la más importante (y en algunos países única relevante), fuente de conocimiento sistematizado y referencia sobre el problema del TID en cada país. A pesar de lo señalado, los resultados de los estudios no pudieron ser inicialmente utilizados para el diseño de los primeros programas de acción del proyecto, pues las



31

dificultades para acceder a la muestra o población oculta de TIDs y las demoras debidas a la responsabilidad de las agencias implementadoras en algunos países retrasaron la disponibilidad inicial de los resultados de los mismos en algunos casos por más de 6 meses. De otro lado, 1,695 niña(o)s trabajadores domésticos identificados durante la primera fase del proyecto recibieron algún tipo de apoyo concreto durante la misma.8 Ejemplo de algunas prácticas prometedoras experimentadas por el proyecto en este campo aprovechables en una futura réplica del mismo u otros proyectos similares: • La información obtenida a través de los RAS fue complementada posteriormente por un

estudio de casos (un caso analizado por país), intitulado “7 Historias de Vida” realizado por la ONG Defensa de los Niños Internacional.

• El haber continuado la ejecución de PAs con la misma agencia que hizo el estudio inicial (INPRHU, CIPAF) favoreció en cierta medida que se aproveche el expertise ganado a raíz de la ejecución del estudio y se identifique a la población meta con mayor facilidad.

3.3.2 OBJETIVO INMEDIATO 2 (de la primera y segunda fases): Primera Fase: “Hacia el final del proyecto, la opinión pública, los tomadores de decisión y los niños trabajadores habrán sido informados y serán conscientes de los riesgos del TID y los derechos de los(las) TIDs.” Segunda Fase (OI 1): “ Hacia el final del proyecto, la sociedad en general será consciente del problema del trabajo infantil doméstico y los TIDs y sus familias habrán sido informados y serán conscientes de sus derechos y de los mecanismos de aplicación legal disponibles para ello.” Ambos objetivos fueron alcanzados mayoritariamente, pues en primer lugar el proyecto contribuyó en forma decisiva a la visibilización del fenómeno del TID, desde un enfoque de Derechos en los distintos países. Asimismo, a fin de apoyar el logro de este objetivo, se generó múltiples materiales de sensibilización de muy buena calidad y contenidos dirigidos a distintos tipos de público. En segundo lugar, y en la medida en que el tema se encontraba ausente de los escenarios nacionales y agendas institucionales, los resultados de los estudios fueron acertadamente convertidos en insumos que alimentaron los contenidos de las acciones de sensibilización de distintos tipos de actores (medios de comunicación, instituciones, beneficiarios directos). Se logró así sensibilizar a un número importante de actores-clave durante la primera fase (ver resultados de la II fase para este indicador bajo el OI 4 de esta sección).

8 Fuente: Final Technical Report (on Phase I), February 2004.



32

Cuadro 3: Resultados del componente Sensibilización en la Primera Fase / Actores-clave

Indicador Resultado obtenido9

Líderes y tomadores de decisión sensibilizados

290

Maestros 438 Periodistas 292 Empleadores 315 Inspectores de trabajo 310 Personas sensibilizadas 4,790 Personas entrenadas 2,358 Redes institucionales sobre TIDs conformadas

4

Asimismo, en ambas fases se capacitó a un número importante de TIDs y sus familias en relación a sus derechos, superando en más de 150% las metas de los documentos de proyecto10. Cuadro 4: Comparación de metas y resultados del componente Sensibilización de la Primera y Segunda Fase / TIDs y sus familias

Primera fase Segunda fase Indicador Meta original Resultado

obtenido 11 Meta original Resultado

obtenido a Julio 2004 12

Número de TIDs informados sobre su derechos

S/d 5,457 1,000 2,589 (+ 159%)

Número de familias informadas sobre derechos de los TIDs

S/d 553 450 567

De esta manera, se puede afirmar que el proyecto alcanzó en forma adecuada y directa a buena parte de los actores a nivel gubernamental –poderes ejecutivo y judicial- y de organizaciones de la sociedad civil, así como a los beneficiarios directos del proyecto (comunidades, familias y niña(o)s), al tiempo que visibilizó quizá por primera vez el tema del TID ante la opinión pública de los distintos países.

9 Fuente: Final Technical Report (on Phase I), February 2004. 10 El hecho que el análisis de “resultados” de la Segunda Fase que se realiza en este informe haya sido elaborado haciendo un “corte de información” a Julio de 2004, cuando el proyecto tenía todavía varios meses de vida por delante implica que, en muchos casos, los resultados que aquí se muestran se incrementarán hasta el momento de cierre del proyecto. 11 Fuente: Final Technical Report (on Phase I), February 2004. 12 Fuente: Technical Progress Report, July 2004.



33

En lo que respecta a las acciones de sensibilización sobre la opinión pública, el proyecto generó material de sensibilización para medios radiales y audiovisuales de excelente calidad (incluyendo algunas cuñas en lenguas locales según las especificidades étnicas de los beneficiarios en Guatemala). A fin de extender su mensaje a distintos tipos de público, el proyecto utilizó acertadamente la colaboración gratuita de diversos medios de comunicación (escritos, radiales, televisivos) tanto de envergadura nacional como regional (local) en los distintos países, los que publicaron decenas de artículos y notas sobre el problema del TID y las acciones del proyecto y brindaron generosamente espacios para la difusión de entrevistas, programas y spots sobre el tema. Sin embargo, en la medida en que las campañas y presencia del proyecto en los medios de comunicación fueron esporádicas y discontinuas en los distintos países y que, por motivos económicos, no se pudo contar con una estrategia que favoreciese una presencia más sostenida del proyecto en los mismos, es pausible afirmar que si bien el proyecto cumplió con el objetivo de “visibilizar” el problema del TID ante la opinión pública, dichas acciones de sensibilización, basadas en generosas donaciones locales, no necesariamente alcanzaron a la mayoría de la población ni produjeron modificaciones sustantivas en la aceptación y tolerancia social que este fenómeno tiene en la sub-región. Un tal efecto, que favoreciese un mayor impacto en la opinión pública y conllevase algún nivel de modificación de actitudes de la población, hubiera requerido de acciones de mayor envergadura, frecuencia y costo de los que podía disponer el proyecto. Dicho efecto ideal hubiese requerido asimismo de un lapso mucho mayor que el tiempo de vida del proyecto y de una mayor y más continua exposición de los distintos segmentos de audiencia a campañas en medios de comunicación masiva, con mensajes específicos dirigidos a cada uno de éstos (familias de origen, empleadores, intermediarios, niños trabajadores). De otro lado, en la medida en que en este proyecto no se realizó una medición del impacto (previa y posterior) o por lo menos de recordación de las acciones en medios, ello impide conocer asimismo la tendencia de las reacciones de la opinión pública frente a los contenidos de las campañas. En relación al objetivo de generar conciencia en los TIDs y sus familias con respecto a los derechos de aquéllos, se evidencia que los niños beneficiarios del proyecto son conscientes de sus derechos, aunque en su mayoría no evidencian conocimiento de los mecanismos legales aplicables para su protección. Tales mecanismos no parecen operar tampoco en forma eficiente o extendida al conjunto del territorio nacional en la mayoría de países, quedando como tarea pendiente el establecer en forma oportuna y paralela a las campañas mecanismos de contención y atención de una demanda potencial de ayuda por parte de las TIDs. Breve valoración de la Eficacia de distintos Programas de Acción en función a su contribución a los objetivos inmediatos del proyecto: • Defensa Internacional de los Niños- DNI (Costa Rica): Las acciones públicas de

DNI en tanto representantes de la Marcha Global contra el Trabajo Infantil y su acción a nivel del sistema educativo contribuyeron importantemente a visibilizar el tema del TID en Costa Rica a nivel general y a sensibilizar a la población infantil sobre el mismo.



34

• Instituto para el Desarrollo de la Mujer y la Infancia- IDEMI(Panamá): Las

acciones de IDEMI a nivel de las escuelas en la sensibilización de niños, capacitó a estos como agentes multiplicadores; asimismo, su sensibilización de las distintas Iglesias en Panamá llevó a una declaración ecuménica en contra del TID.

• Centro de Estudios de la Mujer- CEM-H (Honduras): Los representantes de

esta institución se negaron a ser entrevistados. • Centro de Investigación para la Acción Femenina- CIPAF (República

Dominicana): Las acciones de sensibilización de grupos metas en Santo Domingo y Santiago de los Caballeros tuvieron un impacto limitado fuera de algunos actores clave, tales como organizaciones de mujeres, Directivos de secretarías de Educación y Salud y algunos medios de comunicación. CIPAF abogó exitosamente por incluir el tema TID en el Código del Niño y Adolescente y logró que organizaciones de mujeres se comprometan con el tema.

• Cooperativa de Periodistas Departamentales de Guatemala- Coopedegua

(Guatemala): Esta institución tuvo un impacto importante en los medios locales, principalmente a partir de los talleres de sensibilización que organizó para 79 periodistas de 5 provincias de Guatemala y la publicación de artículos en la prensa y entrevistas en radio y televisión.

• Instituto de Promoción Humana-INPRHU (Nicaragua): Esta institución tuvo un

impacto limitado en los medios de comunicación (trabajó principalmente a nivel de 10 radios y en la producción de material impreso) pero tuvo una importante acción en la sensibilización de actores-clave y funcionarios, escuelas y familias de TIDs.

Ejemplos de algunas prácticas prometedoras experimentadas por el proyecto en este campo aprovechables en una futura réplica del mismo u otros proyectos similares: • Algunas herramientas importantes generadas por el programa, tales como: los manuales de

SEM para periodistas e instituciones que trabajan con TIDs, los módulos de sensibilización y capacitación para TIDs y sus familias, distribuidos a nivel sub-regional; la sistematización del trabajo de DNI; cartillas con teléfonos de instituciones a las cuales recurrir en caso de necesidad sobre el tema TID, utilizadas en todos los países; guías para maestros(as) –Nicaragua-.

• La experiencia de integrar la estrategia con medios de comunicación del tema TID con el tema del trabajo infantil en general, llevada a cabo por el equipo de IPEC de República Dominicana, parecería más eficiente y con un mayor impacto proyectado que cuando se trabaja una estrategia de comunicación sólo para el tema TID

• Una interesante propuesta para capacitar a los periodistas y a ONGs y OGs para un acercamiento mutuo que impulse la incorporación del tema TID en los medios de comunicación masiva y fortalecer a las organizaciones gubernamentales de la sociedad civil se está implementando desde el nivel subregional con el concurso de SEM, y viene teniendo resultados auspiciosos referidos a la buena respuesta de su público meta. No obstante, este tipo de iniciativas debieran implementarse desde la primera fase del proyecto y no cuando éste ya está terminando

• CEPAS, agencia implementadora en Veraguas-Panamá, cuenta con una radio de amplia



35

cobertura. Ello ha dado un importante soporte para la difusión de los mensajes del proyecto a través de cuñas y segmentos radiales, y ha constituido un importante canal informativo y de convocatoria para las actividades del proyecto, además de haberse constituido en un punto de referencia para profesionales de las ciencias de la comunicación de Veraguas.

3.3.3 OBJETIVO INMEDIATO 3 De la primera fase: “ Hacia el final del proyecto, una estrategia comprehensiva para combatir el trabajo infantil doméstico en los siete países y a nivel sub-regional habrá sido diseñada y acordada.” Este objetivo fue alcanzado en forma parcial hacia el final de la SEGUNDA fase, ya que como producto del proyecto en cada país existen líneas estratégicas generales que en el futuro deben ser sistematizadas e integradas en un modelo comprensivo, estableciendo una secuencia temporal y articulación entre las mismas y un “peso” específico para cada una de ellas. En realidad, el marco sub-regional que se utilizó en la segunda fase del proyecto es en realidad el marco de “componentes” común a diversos proyectos de IPEC en el tema del trabajo infantil en general (sensibilización, fortalecimiento institucional, desarrollo de legislación y programas de acción directa). Este marco, bastante comprensivo, permitió encuadrar y orientar en forma más o menos similar las distintas acciones en los diversos países. Aunque se ha encontrado evidencias de que el proyecto realizó esfuerzos por reunir a los distintos atores-clave de los distintos países en vistas a este objetivo, el producto de la reunión de tales actores, contenido en una memoria no publicada dista de poder ser calificado como un conjunto de “estrategias nacionales” consensuadas inter-institucionalmente, tal como lo planteaba el documento original del proyecto. Tampoco parece haber existido un sistema que permitiese un seguimiento y un monitoreo estrecho de los resultados de la aplicación de dichas estrategias. En la práctica, en la medida en que la primera y segunda fase se traslaparon en su ejecución durante un año y medio, ambas perdieron parcialmente su carácter distintivo entre sí (primera fase: “preparación para la acción” -estudios, sensibilización, diseño de estrategias nacionales- y segunda fase: “implementación de la estrategias elegidas por consenso”). Así, más que en el desarrollo de una (o de varias) estrategias integradas, el proyecto habría centrado su atención en el apoyo a un conjunto de actividades y programas de acción-tipo, de características variadas según iban siendo identificados en cada país, destinados al logro de determinados productos finales y servicios para las TID. Sin embargo, si bien en la primera fase no se logró generar una estrategia comprehensiva frente al TID en cada país, hacia el final de la segunda fase se ha logrado esbozar ciertos modelos de intervención que, de ser convenientemente sistematizados e integrados, podrían contribuir al desarrollo de estrategias nacionales. Las lecciones aprendidas, derivadas de las experiencias seminales de



36

los últimos 3 años, recién empezaban a ser aquilatadas y sistematizadas hacia el final del proyecto. Ejemplos de algunas prácticas prometedoras experimentadas por el proyecto en este campo aprovechables en una futura réplica del mismo u otros proyectos similares: • La sistematización de algunas de las experiencias de abordaje a través de Programas de

Acción, como es el caso de DNI en Costa Rica (“Libros y Juegos”), CIPAF en República Dominicana e INPRHU en Nicaragua.

• El estudio de buenas prácticas a nivel sub-regional, hecho por investigadores de la Universidad de Costa Rica.

3.3.4 OBJETIVO INMEDIATO 4 De la segunda fase (OI 2): “Hacia el final del proyecto, la opinión pública, los sectores encargados de la toma de decisión, los sindicatos, los empleadores y las instituciones de la sociedad civil habrán sido informadas y entrenadas acerca de los riesgos y consecuencias del trabajo infantil doméstico, y se habrá fortalecido sus capacidades institucionales.” Este objetivo fue alcanzado en forma total en relación a la información y entrenamiento provisto a las instituciones con respecto a los riesgos y consecuencias del TID, pero en forma limitada en relación al fortalecimiento efectivo de capacidades institucionales. En relación a la primera parte de esta afirmación, se puede decir que el proyecto alcanzó un amplio y positivo impacto en cuanto a la sensibilización y capacitación de agentes institucionales en los distintos países, movilizando el interés de actores - clave por el tema del TID desde el enfoque de Derechos. Cuadro 5: Comparación de metas y resultados en cuanto a acciones de “sensibilización” dentro del componente Fortalecimiento Institucional

Segunda fase Indicador Meta original Resultado obtenido a Julio

2004 13

Número de instituciones que desarrollan iniciativas a favor de los TIDs

S/d 41 instituciones

Número de actores-clave entrenados y sensibilizados sobre el problema

360 actores clave 1,759 actores clave 437 maestros

13 Fuente Technical Progress Report, July 2004



37

Número de periodistas y líderes de opinión informados y entrenados sobre las consecuencias y riesgos del TID

60 periodistas 95 periodistas

Número de instituciones que han incorporado iniciativas contra el TID en sus programas

S/d 12 talleres

18 redes contra el TID 13 talleres nacionales realizados

De otro lado, debido a la iniciativa del proyecto, el tema TID ha sido incorporado en la agenda institucional de diversas OGs, ONGs y OSCs de los diversos países, incluyendo organismos sindicales El tema TID ha sido también incorporado en la agenda de diversas redes institucionales de atención a la niñez en los distintos países, al tiempo que el mismo ha sido visibilizado en forma particular dentro del trabajo de las Comisiones o Comités Nacionales para la Eliminación del Trabajo Infantil. Sin embargo, esta última estructura, como se mencionó en la sección “Ejecución” de este informe, tuvo, como las Unidades de Trabajo Infantil de los Ministerios de Trabajo de la mayor parte de países (salvo Costa Rica y eventualmente Nicaragua) un rol limitado e incipiente en la creación de capacidades nacionales y locales para el combate contra el TID, mas allá del desarrollo de programas de capacitación para sus miembros y, en algunos casos, otras instituciones. Frente a ello, algunos Comités locales (o estructuras equivalentes) tuvieron un rol más proactivo en el abordaje del problema del TID. Así, como ya ha sido mencionado, en algunos países se avanzó en la inclusión del tema TID dentro de la agenda de redes comunitarias, municipios y de otros organismos de la sociedad civil. Este esquema constituye una de las alternativas más promisorias del proyecto. A lo largo de su duración, el proyecto tuvo una actitud proactiva en la identificación de potenciales socios y oportunidades de cooperación interinstitucional. Un efecto multiplicador importante es que como resultado de la visibilización del tema y los avances en su colocación en la agenda nacional generados por el proyecto, un número importante de instituciones ha empezado a diseminar los contenidos y a solicitar capacitación adicional de su personal Sin embargo, y a pesar de lo expresado, es posible también afirmar que si bien el proyecto tuvo un impacto positivo y amplio a nivel de la capacitación de recursos técnicos, no contribuyó en igual medida al fortalecimiento de las capacidades institucionales, pues ello hubiese requerido de la realización previa de un análisis de las áreas a fortalecer en cada institución y el desarrollo de planes de fortalecimiento y acciones específicas ad-hoc. Asimismo, salvo en un país y una provincia de otro, y más allá de las acciones directas desarrolladas por las propias agencias implementadoras, no se ha desarrollado ni fortalecido mecanismos de atención ni rutas críticas que permitan el abordaje efectivo (e independiente del proyecto) de las peores formas de trabajo infantil doméstico por parte de instituciones públicas y privadas. Esta es la tarea pendiente a ser asumida en el mediano plazo por las redes institucionales establecidas en cada país, las que deben pasar de la capacitación de recursos clave y el debate sobre las alternativas de respuesta al problema al diseño de una estrategia interinstitucional de intervención sobre el mismo (incluyendo, más no limitándose a los



38

mecanismos de inspección laboral) y la implementación de programas concretos frente al TID. Ejemplos de algunas prácticas prometedoras experimentadas por el proyecto en este campo aprovechables en una futura réplica del mismo u otros proyectos similares: • El mecanismo de intervención social – interinstitucional del trabajo infantil de la Oficina de

Atención del Trabajo Infantil y Adolescente (OATIA) del Ministerio de Trabajo de Costa Rica (extendido a la intervención y apoyo a casos de TIDs)

• El sistema de referencia y contrarreferencia de TIDs entre instituciones miembros del Comité Provincial de Veraguas

• El involucramiento activo de las Secretarías Ejecutivas de los Comités Directivos Nacionales de Nicaragua y Costa Rica con el proyecto, sus avances, gestión y/o implementación. En Panamá, la Secretaría Ejecutiva aplicó esta práctica hasta el tercer trimestre de 2004 (cambio de Gobierno) y el Comité Provincial de Veraguas la viene desarrollando también, mediante el seguimiento estrecho de la marca del programa de acción que implementa CEPAS.

3.3.5 OBJETIVO INMEDIATO 5 De la segunda fase (OI 3): “Hacia el final del proyecto un conjunto de recomendaciones para la mejora de la legislación nacional y su efectiva aplicación en términos del trabajo infantil doméstico habrá sido presentada a los Parlamentos Nacionales.” Este objetivo no había sido alcanzado aún al momento de realizarse esta evaluación (a fines de octubre de 2004, a dos meses de la fecha de cierre de la segunda fase), aunque se preveía que el mismo sería completado (fuera de República Dominicana, en donde el proyecto impulsó de manera indirecta14 la inserción del tema TID en una iniciativa gubernamental para aprobar en 2003 el Código de los Niños, Niñas y Adolescentes), en por lo menos otros 3 países, en los que se apuntaba a presentar propuestas para modificación legislativa antes de terminar el proyecto. En la práctica, las acciones del proyecto en este campo se concentraron en el desarrollo de estudios legales sobre el tema en varios de los países (algunos aún en curso o en revisión al momento de la evaluación), de procesos consultivos con distintas instituciones (de carácter extraparlamentario) y en el apoyo a la elaboración de propuestas de legislación por distintas partes interesadas en la reforma, tales como la Unión Nacional de Abogados en Panamá15, la Comisión Nacional de Eliminación Progresiva del Trabajo Infantil (CNEPTI) de Nicaragua (en donde desde hace un año una propuesta se encuentra en revisión por la Comisión Jurídica de la misma), o el 14 A través de la participación de la agencia implementadora CIPAF en la Comisión conformada para tal fin. 15 En donde un proceso consultivo para proponer lineamientos de un Plan Nacional contra el TID avanza en coordinación con la Defensoría del Pueblo, la que a su vez a realizado un estudio sobre legislación vigente en relación al TID.



39

Ministerio de Trabajo de Costa Rica (en donde el TID ha sido incluido en una lista de trabajos peligrosos presentada a consideración de la Presidencia de la República). Asimismo, en Guatemala se apoyó la presentación al Congreso de legislación sobre el Trabajo Doméstico, la que llegó a segunda lectura y fue archivada, mientras que en Honduras (en donde el TID está considerado como una peor forma de TI dentro del Plan Nacional de Eliminación del Trabajo infantil) se trabaja con los asesores de la Comisión del Niño y el Adolescente del Parlamento para formular una propuesta legislativa sobre el TID. Asimismo, en Panamá se ha ubicado un artículo constitucional que facilitaría la inspección laboral en hogares. En general puede decirse que el despliegue de acciones en este campo dentro de la vida del proyecto ha sido más bien tardío, y que aunque en dos países se habían iniciado los trámites correspondientes con instancias del poder ejecutivo para la presentación formal de propuestas al Parlamento de esos países, el trabajo de sensibilización e incidencia en la opinión de los cuerpos legislativos de los distintos países había sido muy limitado e insuficiente. El equipo de evaluación estima que el proyecto hubiera podido incidir mas bien, en forma provisoria e importante en la mejora de la aplicabilidad de los canales existentes para el abordaje legal de distintos problemas y riesgos relacionados con el TID, promoviendo el establecimiento y generalización de puentes efectivos entre distintos agentes institucionales, según la legislación vigente (ligando por ejemplo, como se ha hecho en algunos países, la acción de la Fiscalía o Juzgado del Niño y el Adolescente con la de la Inspección Laboral). Es decir, fortalecer mecanismos de aplicación de la ley mientras se mejora ésta, pues en la mayoría de países se carece de mecanismos institucionales efectivos para la recepción de denuncias y protección de derechos de los TIDs, así como de programas para sensibilizar a las(os) TIDs sobre la existencia y uso de mecanismos para la protección preventiva de sus derechos. En conclusión, si bien hacia el final del proyecto posiblemente se pueda lograr presentar propuestas legislativas ante la mayoría de cuerpos legislativos nacionales, en la medida en que las mismas no hayan sido consensuadas previamente con éstos ni se haya realizado una suficiente labor de incidencia ante los legisladores, las mismas correrían el riesgo de no ser aprobadas. Estas tareas a ser llevadas a cabo en el Parlamento, junto con la implementación de rutas críticas, protocolos y mecanismos efectivos para la atención de los problemas de las TID por parte de las OG de acuerdo a la normatividad vigente, constituyen tareas pendientes en caso de una extensión del este proyecto. Ejemplo de alguna práctica prometedora experimentada por el proyecto en este campo aprovechable en una futura réplica del mismo u otros proyectos similares: • La realización de un “Estudio comparado de las legislaciones de América Central y

República Dominicana en materia de trabajo infantil doméstico”(2004), constituye un aporte importante en vistas a la comprensión del problema y el desarrollo de cambios legales sobre el TD y el TID en dichos países.



40

3.3.6 OBJETIVO INMEDIATO 6 De la segunda fase (OI 4): “ Hacia el final del proyecto, 200 niña(o)s habrán sido retirada(o)s de condiciones de abuso y explotación y se beneficiarán de alternativas educativas, económicas y de salud; sus familias tendrán acceso a alternativas económicas. ” Este objetivo fue mayoritariamente alcanzado en la medida en que, aún debiendo enfrentar un plazo poco realista (de un año) para su ejecución, así como las difíciles y complejas condiciones culturales, sociales, educativas y económicas que afectan a la mayoría de TIDs, a la fecha de realizada esta evaluación (01 Nov. 2004) el proyecto había logrado el cese laboral de poco más de 66.5% de la meta planteada (133 TIADs de 200 propuestas)16, así como proveer servicios educativos, de atención en salud, formación vocacional y otros para más de 800 TIADs17, en vistas al futuro retiro de parte de esta población. Asimismo, 42 familias (sobre una meta final de 50) se beneficiaron de alternativas económicas: 25 familias en Nicaragua (fondo revolvente de crédito) y 17 familias en República Dominicana (donación de herramientas e insumos productivos18). Muy probablemente, en los meses que restan de vida al proyecto (hasta Marzo de 2005) estas cifras podrían incrementarse. Asimismo, además de Guatemala y Nicaragua, países que originalmente eran los únicos considerados para el desarrollo de programas de acción directa, el proyecto promovió la implementación de programas de acción directa en Costa Rica, Panamá, Honduras y República Dominicana. Aunque la mayoría de instituciones tuvieron dificultades iniciales para detectar a la población de TIDs (e incluso para recuperar a la muestra de los RAS aplicados un año y medio antes), con el tiempo varias de estas instituciones desarrollaron estrategias de detección de las TID que facilitaron su labor, algunas de las cuales resultan prometedoras para su uso en otros proyectos similares. Entre éstas se cuentan: el entrenamiento de facilitadoras (exTID) y promotoras (TID) para detección e involucramiento de beneficiarias (Guatemala); empleo de líderes comunales y redes comunitarias (Nicaragua, Panamá, República Dominicana), y el empleo de redes en escuelas (Panamá, República Dominicana). En general, puede decirse que el que el proyecto aprovechase la existencia de redes comunitarias ya existentes y de la experiencia previa de trabajo de algunas instituciones ya insertas en el tema del TI o en temas conexos (trabajo doméstico, abordaje de niños(as) en circunstancias difíciles) facilitó la detección de la población beneficiaria y el desarrollo de actividades de los programas de acción.

16 Esta cifra, referida al cese total de la actividad laboral, es menor a lo reportado por el programa en el TPR de Julio 2004, por la inclusión en ese informe de casos de “retiro parcial” (e.g. disminución del número de horas de trabajo y/o recepción de otros beneficios directos del programa) que no son considerados aún como “retiro efectivo” (e.g. cese de la actividad laboral) bajo esta evaluación. 17 Fuente: Technical Progress Report, July 2004. Según el TPR de Julio 2004, 803 TIADs habían recibido atención de instituciones apoyadas por el proyecto, de los cuales 326 niños niñas habían sido integradas a la escuela y 650 TIDs había recibido apoyo psicológico, médico o legal. 18 Información recogida por los evaluadores en Oct. 2004.



41

En lo referente al retiro de niña(o)s y adolescentes del TIAD, algunas instituciones y programas en Nicaragua, Panamá y República Dominicana (algunos casos) implementaron efectivos modelos de retiro que implicaron el cese de actividad laboral de las niñas y adolescentes en tanto TIDs. El caso/ programa de acción que presentó los mayores logros con respecto al cese de la actividad laboral de las niñas fue el de una institución en Nicaragua, que abordó la mejora de ingresos de las familias de TIDs que por lo general no pernoctaban en casa del empleador. La sostenibilidad de este tipo de acciones parecía limitada (ver análisis de este punto en la sección correspondiente). Queda sin embargo por formular y validar modelos específicos y exitosos para el cese de la actividad laboral en niña(o)s que se encuentren alejadas de su familia o grupo de origen y viviendo en casa de la empleadora. En otros casos, algunas instituciones desarrollaron interesantes modelos de compensación educativa (programas de educación primaria acelerada en Honduras y Guatemala –y secundaria, en Panamá-), complementación educacional y capacitación vocacional-laboral para TIDs, así como servicios recreativos y de asistencia médica, legal y consejería psicológica. Aunque todas estas actividades fueron llevadas a cabo dentro del componente de “acción directa”, a fin de evitar confusiones, se sugiere considerar este último tipo de alternativas de atención como de “Mejora de condiciones de vida o laborales de las TID”. Es importante mencionar que si bien en ciertos casos no es factible alcanzar el cese de la actividad laboral forma inmediata, ello no resta validez ni relevancia a este tipo de intervenciones, las que están destinadas a fortalecer capacidades y satisfacer importantes necesidades de las niñas y adolescentes. Queda pendiente la tarea de estandarizar a nivel de cada país y regional los servicios mínimos a ser brindados a las TID en este tipo de programas. Sin embargo, en futuras acciones sobre este tema se requeriría desarrollar estrategias para el abordaje efectivo de empleadoras de las TID, el que es muy limitado en los distintos países. Ejemplos de algunas prácticas prometedoras experimentadas por el proyecto en el campo del retiro y aprovechables en una futura réplica del mismo u otros proyectos similares: • La utilización de un esquema de “transferencia condicionada en especies”, unido a un

acompañamiento personalizado de las niñas y sus familias y en ciertos casos de apoyo económico a las familias (e.g. micro-créditos a familias en la Asociación “Las Tías”, Nicaragua y donaciones de dinero, herramientas e insumos productivos a familias en CIPAF en República Dominicana), constituye una metodología interesante para el cese de la actividad laboral, cuya sostenibilidad final debe ser analizada con mayor detalle.

• El esquema de organización participativa de las beneficiarias, como eje del programa de acción, utilizado por la institución Conrado de la Cruz en Guatemala (e.g., facilitadoras, juntas directivas, promotoras, todas ellas TID o ex -TID), constituye un importante modelo que contribuye asimismo a una mayor sostenibilidad de las acciones implementadas

• La definición y criterios para el retiro efectivo de TIDs consensuados por el Comité Provincial de Veraguas, en Panamá constituyen un ejemplo útil para otros proyectos.

• Los modelos educativos de Reyes Irene en Honduras, Conrado de la Cruz en Guatemala, las salas de tareas de CIPAF-Acción Callejera en Dominicana y aulas de trabajo de CEPAS en Panamá, constituyen alternativas interesantes para la mejora de las condiciones educativas de las TID.



42

De otro lado, el proyecto desarrolló una importante labor de prevención del TID Así, al 30 de Julio de 2004, el proyecto había realizado actividades educativas, de entrenamiento vocacional, de apoyo en salud, legal o psicológico, beneficiando a más de 2,779 niña(o)s y sus familias19. Ello incluyó tanto el trabajo en torno a hermanos y otros familiares menores de edad de las TIDs (en zonas generalmente urbanas en donde laboran las TIDs), como la prevención en zonas de origen realizada en Panamá y en forma más puntual en Honduras, Guatemala y Costa Rica. En lo que se refiere a la prevención directa, en algunos países como Panamá, Nicaragua y Honduras se incursionó en forma promisoria en la utilización de redes comunales en “zonas de origen” como elementos estratégicos para la prevención del TID. Asimismo, el proyecto valoró en general, en forma acertada y proactiva el rol de la educación como factor preventivo del trabajo infantil. El proyecto trabajó los aspectos de género a través del enfoque de derechos aplicado al trabajo de sensibilización y capacitación de la población beneficiaria, lo que habría contribuido al empoderamiento de las niñas beneficiarias. Sin embargo, en futuras acciones sobre este tema se requeriría desarrollar estrategias preventivas de incidencia sobre redes y personas que frecuentemente reclutan niña(o)s para TID, tales como trabajadoras domésticas adultas, maestras, tenderas, etc., analizar e intervenir sobre estructuras de poder en el hogar, y también preparar planes de vida para las TIDs, que impliquen su reposicionamiento social y ampliación de perspectivas educativas. Ejemplos de algunas prácticas prometedoras experimentadas por el proyecto en el campo de la prevención y aprovechables en una futura réplica del mismo u otros proyectos similares: • Las iniciativas de prevención comunitaria desarrolladas por el proyecto en San Pedro de

Sula -Honduras (trabajo con el sub-comité técnico regional y con clubes de jóvenes), en comunidades de origen de Guatemala (en comunidades de origen) y en escuelas y comunidad (Panamá). El involucramiento en la lucha contra el TID de la Comisión Coordinadora de Atención de la Niñez de León (CCAN, de nivel municipal) y de redes territoriales (Asociación Las Tías, Nicaragua).

• Otras prácticas recomendadas: Salas de Tarea de CIPAF-Acción Callejera en Dominicana; Centros de Atención de DNI en Costa Rica para reinserción – contención en sistema educativo; centros territoriales de INPRHU en Nicaragua para crecimiento individual y desarrollo socio-cultural.

19 Fuente: Technical Progress Report, July 2004.



43

Breve valoración de la Eficacia de distintos Programas de Acción en función a su contribución a los objetivos inmediatos del proyecto: • Asociación de Amigos de los Niños- Reyes Irene (Honduras): Esta institución

impulsó un modelo interesante, de carácter asistencial, para atender las necesidades educativas, de salud, psicológicas y legales de las TIDs, mejorando las condiciones educativas y de vida de un número importante de beneficiarias, más que plantear una alternativa de cese de la actividad laboral (e.g., “retiro”); desarrolló asimismo algunas actividades puntuales de prevención en comunidades de origen.

• Conrado de la Cruz (Guatemala): Esta institución implementó un interesante

modelo autogestionario y participativo con gran protagonismo infantil para atender las necesidades educativas, de salud y otras de las TIDs. El programa atendió a un número importante de beneficiarias (470), mayoritariamente menores de 14 años, e incluyó un significativo componente de revalorización de las identidades étnicas, lenguas y otras formas culturales locales. Desarrolló actividades preventivas en comunidades de origen y fortaleció la acción de gobiernos locales en dos municipios.

• Defensa Internacional de los Niños-DNI (Costa Rica): DNI aseguró que un

grupo de 100 TIDs en dos ciudades (Pavas y Cartago) sean promovidas de año escolar mediante actividades de refuerzo en aula especial; sin embargo, por la corta duración del programa no podía asegurarse la continuidad de los resultados hasta que las niñas culminen la educación escolar.

• Instituto de Promoción Humana-INPRHU (Nicaragua): INPRHU desarrolló las

capacidades de las TIDs mediante actividades recreativas, culturales, de refuerzo escolar, organización y otras en sus centros territoriales en 6 distritos de Managua y una casa de atención para niñas. La proporción de TIDs atendidos en sus centros territoriales es reducida en comparación al volumen de población de niños que se desempeñan en otras actividades laborales. El programa para TIDs es el mismo que se utiliza con otros tipos de población infantil trabajadora. De una muestra de 140 TIDs, 43 beneficiarias habían cesado toda actividad laboral.

• Asociación Las Tías (Nicaragua): Esta institución desarrolló un esquema de

“transferencia condicionada en especies” (útiles escolares y otros)), unido a un acompañamiento personalizado de las niñas y sus familias, través de talleres educativos, de refuerzo escolar, actividades recreativas, talleres de formación vocacional y, en ciertos casos, a apoyo en micro-créditos a las familias. En base a este esquema han promovido el cese de la actividad laboral de 45 beneficiarias (sobre 63), independientemente de la edad de las mismas.

• Centro de Estudios, Promoción y Asistencia Social-CEPAS (Panamá): CEPAS

promueve un modelo de cese total de la actividad laboral de menores de 14 años, basado en la reinserción al hogar de origen o el traslado a una escuela de internado educativo. A la fecha de la evaluación habían logrado el cese de actividad laboral de 28 niñas y tenían otros 114 casos “en espera”. Adicionalmente operan un sistema de referencia y contrarreferencia de instituciones locales para la atención de



44

necesidades de salud, apoyo educativo, apoyo legal y otros servicios a TIDs, que contribuye a la mejora de las condiciones de vida de las adolescentes domésticas trabajadoras.

• Centro de Investigación para la Acción Femenina-CIPAF (República

Dominicana): Esta institución desarrolló una labor de “persuasión cara a cara” con niñas, familias y empleadoras, y manejó un programa de donación en especies para la implementación de pequeños negocios por las familias, a cambio del retiro de las TIDs de la actividad laboral. 5 beneficiarias cesaron la actividad laboral.

• Acción Callejera (República Dominicana): Tomó la posta del trabajo iniciado por

CIPAF, aunque en base a una metodología distinta. Desarrolla una sala de tareas para el apoyo escolar y un centro de atención integral en el que se brinda servicios médico, odontológico y psicológico a los TIDs y se promueve la realización de actividades educativas, recreativas y culturales por éstos. Realiza asimismo visitas domiciliarias a las familias de los TIDs. En dicho centro, en donde existe una biblioteca, se apoya también a niños de la calle. Acción Callejera ha beneficiado a 90 TIDs, pero no reporta aún resultados de cese de actividad laboral de éstas.

3.4 EFICIENCIA A pesar de que, como se vio en la sección precedente, el proyecto fue en términos generales eficaz en función a sus objetivos, su eficiencia se vio afectada por diversos factores internos que complicaron la ejecución de actividades. Estos fueron de dos tipos: de índole administrativa y de gestión20. 3.4.1 Factores administrativos En primer lugar, tanto el personal de IPEC-OIT de las distintas oficinas como las agencias implementadoras en cada país debieron sobrellevar los engorrosos procedimientos administrativos de IPEC-OIT para la ejecución de los programas de acción, lo que sumado (hasta fines de 2003) a la lentitud del PNUD, complicó innecesariamente la marcha del proyecto y tuvo un efecto negativo sobre las oportuna disponibilidad de fondos del mismo, los umbrales de oportunidad de algunos programas de acción y el cumplimiento de los cronogramas institucionales, afectando la eficiencia del proyecto. A ello contribuyó también el hecho de que si bien varias agencias implementadoras socias tenían como fortalezas técnicas su conocimiento del terreno, la población y metodologías de trabajo, no contaban en todos los casos con el conocimiento y destrezas administrativas necesarias para el manejo de proyectos OIT, lo que llevó a ejecutar engorrosos procesos de doble verificación de documentos a nivel local y sub-regional y

20 A diferencia de las recomendaciones relacionadas con aspectos estratégicos o técnicos, que son formuladas al final de este documento, y a fin de no recargar el contenido de esa última sección de este texto, las recomendaciones del equipo evaluador con respecto a aspectos de gestión y administrativos ligados con la Eficiencia del proyecto, se incluyen directamente dentro de esta misma sección, luego del análisis de cada cuestión relevante.



45

a extender innecesariamente los plazos de inicio de algunos Programas de Acción, mantener los montos asignados a ciertos PAs por debajo de los umbrales que hubieran requerido una aprobación administrativa de la sede (a fin de no complicar aún más el proceso de aprobación) o recortar su ejecución por razones administrativas. La opción de utilizar en algunos casos Programas de Acción cortos (de unos 4 meses de duración) e independientes para acciones que podrían haber sido agrupadas en documentos de programa de mayor duración, conllevó una sobrecarga de procesos administrativos de aprobación de documentos y en algunos casos afectó temporalmente la liquidez financiera de algunos programas de acción directa. Al momento de realizarse esta evaluación la Oficina Sub-regional de IPEC en San José venía implementando a lo largo del año 2004 un conjunto de cambios en procedimientos administrativos y de gestión tendientes a simplificar trámites, eliminar duplicidad de procesos de revisión de documentos y reducir los lapsos efectivos para la aprobación de programas de acción y desembolsos en la OSR de IPEC, aunque otra parte importante de la maquinaria administrativa dependiese directamente de las sedes sub-regional y regional de la OIT. Habida cuenta de los efectos de esta área sobre el proyecto, se considera conveniente profundizar los recientes procesos de simplificación administrativa impulsados desde la Coordinación Sub-regional de IPEC en San José. Asimismo, sería también recomendable que la OIT revise sus procedimientos administrativos y límites de autoridad para la aprobación de proyectos, en vistas de hacerlos más funcionales a los requerimientos de trabajo de programas de desarrollo educativo y social, como son los de IPEC. El análisis de procedimientos utilizados por otras agencias de cooperación internacional puede constituir una práctica útil en este sentido 3.4.2 Factores de gestión 3.4.2.1 Gestión estratégica: Más allá del uso de planes de trabajo con metas anuales, el proyecto careció de una planificación operativa detallada por país, de carácter mensual; pero incluso esta planificación anual se vio afectada, como se mencionó anteriormente, por demoras administrativas que conllevaron demoras o recortes en los programas de acción. Asimismo, el proyecto careció de una estructura previa y detallada de costos de los principales productos a alcanzar (o al menos de “bandas” de costos para ciertos tipos de servicios e insumos comunes en cada país), careciendo además las Oficinas de País de IPEC (a diferencia de los que sucede en otros proyectos de IPEC en la sub-región) de información sobre el presupuesto que les había sido tentativamente asignado para cada rubro y país por año. Esta excesiva centralización de información y de las decisiones financieras y administrativas implicó que para decidir prácticamente cualquier gasto o nueva iniciativa a nivel local debieran hacerse consultas a la coordinación sub-regional y que las oficinas de país no pudiesen hacer una administración proactiva y anticipativa de su presupuesto, buscando ahorros por inversiones de escala y aprovechando mejores costos de oportunidad. A pesar del estilo centralizado de gestión, el apoyo de la Coordinación Sub-regional a las responsables del proyecto en cada país fue adecuado y cercano, y la comunicación entre éstas dos instancias por lo general fue fluida. Sin embargo, los intercambios entre países fueron



46

limitados. La comunicación entre la Oficina Sub-Regional de IPEC en San José y la sede en Ginebra fue fluida. En el futuro, sería conveniente que se promoviese una mayor descentralización de los procesos de toma de decisión del proyecto de la coordinación sub-regional hacia las instancias nacionales. Aunque es posible afirmar que en muchos casos las prácticas de gestión estratégica de y manejo presupuestal observadas en el proyecto TID no difirieron de varios otros proyectos sub-regionales de IPEC, sería ideal que en cualquier nuevo proyecto sobre TID, IPEC pudiera establecer en el futuro un sistema de planificación operativa como el que existe en otros proyectos (cf. Proyecto Sub-regional sobre TI en actividades agrícolas) y algunas sedes de país (cf. República Dominicana, El Salvador) de IPEC en la sub-región, y que se base en la administración local de presupuestos asignados a un país. Asimismo, sería conveniente que se desarrollase una más clara estructura de costos de los principales productos de este tipo de proyectos, dentro de “bandas de costos por país”, lo que favorecería una administración eficiente y anticipativa de los recursos asignados y una construcción y revisión más estandarizada de los presupuestos de los Programas de Acción. Como en cualquier área de desarrollo social, sería conveniente que IPEC pudiese avanzar hacia la homogeneización de costos de referencia para los productos a alcanzar. Aparentemente, como parte de la estrategia de gestión de la sub-coordinación regional para incidir en forma puntual en ciertos aspectos a fortalecer del proyecto en los distintos países de la sub-región, y en otros casos por propia solicitud de las agencias y Oficinas de País (a fin de aprovechar las ventanas de oportunidad que se iban presentando), en los años 2003 y 2004 se incrementó el número de “miniprogramas” (iniciativas con monto total de entreU$ 2,000 y 5,000 cada una). Aunque no se ha encontrado evidencia de que existiera un plan maestro antelado para la implementación de dichos miniprogramas, los temas o público objetivo de estas iniciativas fueron variados: campañas de prevención del TID en zonas de origen, capacitaciones con grupos específicos, tales como TIADs, miembros de sindicatos, miembros de Iglesias, técnicos y personal de instituciones clave, estudiantes de escuelas, capacitaciones a inspectores de trabajo y fortalecimiento de la Dirección General de Previsión Social del Ministerio de Trabajo de un país, etc. En relación a los criterios de selección de las agencias implementadoras, no se observó la existencia de criterios regionales unívocos y homogéneos. En general se valoró el que se tratase de organizaciones debidamente establecidas en cada país, con presencia y liderazgo, organización funcional y que tuviesen una base y acceso a comunidades-objetivo. El conocimiento y manejo del tema de género pareció en ciertos momentos ser asimismo un importante criterio de selección de las agencias implementadoras, especialmente para la realización de los estudios iniciales. Igualmente, se valoró que las entidades hubiesen participado o estuviesen participando de algún proceso de sensibilización en relación al TID. En relación a este punto, sería conveniente que IPEC estandarizase algunos criterios que faciliten la selección de socios institucionales competentes para los distintos rubros de trabajo del proyecto. En cuanto a los criterios para identificar Programas de Acción, por lo general el contenido y alcance de los Programas de Acción fue negociado con las agencias implementadoras, en base a las propuestas iniciales de éstas, de manera de conciliar sus



47

énfasis particulares con los objetivos del proyecto y de IPEC. En algunos países, los documentos de PA de algunas organizaciones sirvieron de modelo para otras; en otros casos, la construcción de los PAs fue el producto consensuado de foros y reuniones, y en algún caso se contrató a un consultor para su elaboración. Como se mencionó anteriormente, los procesos de aprobación de PAs y asignación de recursos por lo general se vieron sujetos a demoras debido a factores administrativos. 3.4.2.2 Sistema de Monitoreo del Proyecto: Durante la primera fase de su implementación, el proyecto careció de un sistema estructurado de reporte, para el seguimiento de sus actividades y monitoreo de beneficiarios. La base de datos en Access que se introdujo originalmente no permitió producir información que sirviese para que los ejecutores realizasen una adecuada gestión de la información, siendo que la mayoría de éstos tuvo dificultades para manejarla21. En el 2004 se introdujo un software en Excel para la conformación de una base de datos y monitoreo de beneficiarios del proyecto que había sido previamente probada en un proyecto similar en Sudamérica. El empleo de esta herramienta puede sin duda constituir una importante fortaleza a futuro para el proyecto, pero se recomienda que en la misma se incorpore una columna con las categorías dicotómicas: “Retirado/ Laboralmente activo”. De otro lado, no se ha encontrado que en la mayoría de casos la información generada por actividades de monitoreo sea utilizada en la gestión del proyecto o los programas de acción. Desde Julio de 2004 la mayoría de instituciones cuenta con la base de datos en Excel, pero al momento de la evaluación dicha base de datos no tenía aún los registros completos en el caso de todos los programas de agencias implementadoras o no se utilizaba en la gestión de los PA’s a noviembre del mismo año. Tampoco se ha encontrado evidencia de la existencia de mecanismos de la retroalimentación mensual de los avances del proyecto a nivel sub-regional, nacional ni local, que permitiese una rápida detección y corrección de rumbo en caso de dificultades con una institución socia. Actualmente, los reportes de monitoreo se entregan aproximadamente cada 4

21 Ello se debió a múltiples factores, entre los que se cuentan una suerte de “cultura de resistencia al registro electrónico” (por ejemplo, al momento de la evaluación, una de las contrapartes en República Dominicana seguía llenando padrones a mano en grandes “sábanas” de papel, a pesar de tener implementado el software en Excel), una insuficiente calidad de los equipos, problemas de acceso permanente al fluido eléctrico (e.g. Acción Callejera en RD) y la carencia de licencias para operar software, pero también al limitado soporte técnico (asesoría) provisto en un inicio por el proyecto para la implementación del sistema. Por ejemplo, en el caso de la institución que hizo el RAS en Nicaragua, ésta encontró que el programa en Access provisto por IPEC no permitía añadir nuevos registros (información sobre nuevos beneficiarios) a los que habían sido ya detectados por el RAS. El no contar a tiempo con la asesoría requerida para la solución de este problema hizo que el sistema no se utilizase oportunamente. En otros casos, los usuarios aludieron a que, a diferencia del nuevo sistema en Excel, el software en Access era “muy poco amigable” y útil para sus necesidades de información. Como aprendizaje sobre este punto puede extraerse la recomendación general de que en cualquier futuro intento de implementación de un software de registro de datos como parte de un sistema de monitoreo se siga, por lo menos, los siguientes pasos: 1. Revisión de los procesos necesarios para la implementación del software con los futuras instituciones usuarias; 2. Verificación de la existencia de infraestructura, equipos y personal adecuados para la implementación del sistema; 3. Fortalecimiento de los procesos y elementos deficitarios en las distintas instituciones para el éxito del sistema; 4. Implementación gradual del sistema, empezando con una aplicación piloto y previendo suficientes recursos para el desarrollo de procesos de acompañamiento y asesoría técnica a las instituciones usuarias durante una primera fase de “establecimiento del sistema”, de por lo menos 3 meses.



48

meses; sin embargo, por los objetivos que se abordan, escaso tiempo de vida del proyecto –y de sus PAs- y los servicios brindados, se estima que sería aconsejable que el monitoreo de beneficiarios y seguimiento de actividades a ser realizado por IPEC y las Agencias implementadoras se basara en unidades mensualizadas. A la fecha de la evaluación, el proyecto no había logrado establecer por igual rutinas estables de monitoreo en todos los niveles/ organizaciones ejecutoras; el significado dado a las distintas categorías de registro era aún variado a nivel de los distintos agentes, y esta área en general presentaba un problema de consistencia de información. Asimismo se observaba problemas relacionados con la realización de inferencias incorrectas/ sobregeneralización de ciertos datos. Por ejemplo, se estima poco válido inferir necesariamente que una niña reduce sus horas de trabajo si asiste a la escuela cuando aquélla vive en casa de la empleadora, pues la niña podría, como lo comprobáramos en un par de focus groups, estar trabajando más de 8 horas diarias aún cuando asiste a la escuela y cuando, adicionalmente, en los casos de Guatemala y Honduras, dicha asistencia al sistema educativo se da principalmente los días domingo (es decir, el “día de descanso”) en el marco del mismo proyecto. Esto es más cierto aún si no se miden periódicamente, para el conjunto de beneficiarios directos que se monitorean, otras variables relacionadas con riesgos del trabajo infantil doméstico, lo que en los PAs evaluados no se viene haciendo. Los lapsos en los que se realiza el registro de información para el seguimiento de los beneficiarios son muy cortos, refiriéndose a un máximo de 6 meses y en la mayoría de casos no implican un seguimiento posterior de al menos un año. En general se carece de mediciones múltiples y sucesivas de los mismos indicadores en los mismos grupos de beneficiarios; es decir, se carece de una estrategia de follow-up de beneficiarias retiradas ó prevenidas (beneficiary tracking), lo que a su vez resulta poco factible debido a la corta duración del promedio de los PAs.



49

3.4.3 Cuestiones financieras 22 Los cuadros 6 y 7 muestran la evolución de las inversiones del proyecto en el curso de los 4 años financieros en que se extendió el mismo. El cuadro 6 pone en evidencia la manera cómo las dificultades programáticas en la culminación de los estudios e inicio de los programas de acción directa y otros hizo que el ritmo de gasto presupuestal de la Primera Fase se iniciara tímidamente, y que el peso de la ejecución se concentrara en forma similar en los dos años ulteriores (2003-2004), al tiempo que el proyecto iniciaba su segunda fase y este ritmo desordenado de ejecución provocaba una disponibilidad excesiva de recursos en el año 2004, equivalentes a más del costo íntegro (e.g., U$ 1,298,753) de uno de los proyectos. Este problema, como se señaló en un inicio estuvo parcialmente relacionado con el diseño del proyecto, el mismo que previó plazos muy ajustados para su ejecución en ambas fases. Todo esto generó que, aunque grosso modo la distribución del gasto entre los distintos componentes de gasto directo se mantuviese dentro de los lineamientos de los documentos de proyecto (cf. última columna de los cuadros 6 y 7), el programa presentase permanentemente dificultades en cuanto a la oportunidad y calidad del gasto. Al problema de oportunidad y ritmo del gasto contribuyó también, probablemente, la propia complejidad de los procedimientos administrativos de la OIT señalada anteriormente. Cuadro 6: Distribución del gasto por componente del proyecto y año de ejecución – Primera Fase

Gasto por Componente/ año 1ra Fase (U$) 2002 2003 2004 2005

Total por componente

% Componente sobre total proyecto

1. Personal 16,401 36,491 44,885 0 97,777 7.26

2. Administración

15,243 36,970 26,685 8,634 87,532 6.5

3. Estudios 132,932 179,499 7,725 0 320,156 23.79

4. Sensibilización 4,480 70,270 105,689 13,445 193,884 14.41

5. Redes 8,744 93,615 148,796 6,666 257,821 19.16

6 Atención Directa

0 79,606 150,471 3,391 233,468 17.35

7. Incremento de costos (5%) 23

23,114 64,539 62,953 4,178 154,784 11.5

22 La información financiera sobre la que se basa esta sección se deriva de cifras ESTIMADAS, proporcionadas por la Coordinación Sub-Regional del Proyecto, en base a la elaboración de información del sistema contable de IPEC-OIT (ver cuadros con montos desagregados en el Anexo 2). Por las características particulares de éste último (líneas contables sin desagregación por “centro de costos/ producto”), el mismo no permite el procesamiento directo de esta información. Se estima sin embargo que, dada la calidad de la fuente, las diferencias que puedan existir entre las cifras aquí presentadas (“tendencias”) y el gasto real, serán en general pequeñas y poco significativas. Las características del sistema contable de IPEC-OIT, sumado al hecho de que no pudiese lograrse una desagregación del gasto del proyecto no sólo a nivel de “componentes”, sino de productos específicos (en realidad, dentro los gastos de cada componente comprenden a varios productos, en su mayoría no diferenciados), impidió que en esta evaluación se pudiese realizar un análisis de costo-beneficio a partir de costos unitarios de productos. 23 Este monto es informado por la coordinación sub-regional como correspondiente al "cost increase" (5%), pero

En realidad es bastante superior al monto asignado para ese fin en el presupuesto original del proyecto y mas bien

Es similar al monto original de "Program Support": U$ 150,678; aquél se habría gastado como sigue:



50

Total por año 200,914 560,990 547,204 36,314 1,345,422 100

% Gasto/ año sobre total proyecto

14.93 41.69 40.68 2.7 100

Cuadro 7: Distribución del gasto por componente del proyecto y año de ejecución – Segunda Fase

Gasto por Componente/ año 2da Fase (U$) 24 2002 2003 2004 2005

Total por componente

% Componente sobre total proyecto

1. Personal 35,500 101,954 130,921 16,110 284,485 24.89 2. Administración 17,532 46,071 75,178 2,942 141,723 12.4 3. Costos de apoyo de Sede Ginebra

7,388 29,551 86,461 8,078 131,478 11.5

4. Sensibilización 0 8,000 72,772 2,835 83,607 7.32 5. Fortalecimiento institucional

299 8,500 44,030 2,000 54,829 4.8

6. Legislación 3,500 6,000 33,888 3,210 46,598 4.08 7. Atención Directa

0 56,793 308,299 35,025 400,117 35.01

Total por año 64,219 256,869 751,549 70,200 1,142,837 100 % Gasto/ año sobre total proyecto

5.61 22.48 65.77 6.14 100

De otro lado, a nivel de la comparación entre lo presupuestado y el gasto actual y la distribución de gastos por componente, se observa que si bien el proyecto siguió grosso modo la distribución porcentual general de los componentes directos en ambos documentos de proyecto, hubieron importante modificaciones a nivel de los ratios de costos directos e indirectos sobre el total del proyecto.

Distribución del monto de "program support" de la 1 ra Fase

Costo indirecto Costo Directo

Consultores nacionales -va en países- 21,000 0

Administración -va en OSR- 38,000 0

Sensibilización 0 67,784

Redes 0 28,000

Sub-total 59,000 95,784

Total 154,784

24 Nota: los recursos del 2005 se encuentran en revisión presupuestaria y el objetivo de los mismo es para cubrir compromisos previos , salvo los que tienen que ver con talleres con TID y sus familias que aún no se encuentran comprometidos. En atención directa US12,778 no se encuentran comprometidos (aunque serán usados en actividades con Visión Mundial en Costa Rica, el resto corresponde a pagos de los Programas de Acción).



51

Así, como se observa en el Cuadro 8, aunque en la primera fase el porcentaje de gastos directos se repartió en forma homogénea entre los distintos componentes y el porcentaje de costos indirectos sobre el gasto total se mantuvo en un nivel bajo y adecuado, el porcentaje de gasto en Personal y Administración se elevó en forma importante en relación a lo originalmente presupuestado (+30.49% y +47.51%). Cuadro 8: Comparación de Costos presupuestados vs. Gasto actual por componente (proyectado) – Primera Fase

Comparación de gasto por comp. vs. pptdo. - 1ra

Fase


(U$) Gastado Diferencia

en U$

Variación porcentual

(+/- %) 1. Personal (incluye plus de líneas 7 y 8)

91,100 97,777 21,000

27,777 30.49

2. Administración (incluye plus de líneas 7 y 8)

85,100 87,532 38,000

40,432 47.51

3. Estudios 318,140 320,156 2,016 0.6

4. Sensibilización (incluye plus de líneas 7 y 8)

174,000 193,884 67,784

87,668 50.38

5. Redes (incluye plus de líneas 7 y 8)

168,858 257,821 28,000

116,963 69.26

6 Atención Directa 318,858 233,468 -85,390 -26.77


150,678 Reasignado al incremento de

las partidas precedentes

n/a n/a


35,698 Reasignado al incremento de

las partidas precedentes

n/a n/a

Total 1,345,422 1,345,422 0 0

Igualmente, como se observa en el Cuadro 9, en la segunda fase los gastos directos se concentraron mayoritariamente en el componente de atención directa (tal como lo indicaba el documento de proyecto), pero el porcentaje de costos indirectos sobre el gasto total se incrementó en forma excesiva hasta más 48% del total del presupuesto de esta fase. Cuadro 9: Comparación de Costos presupuestados vs. Gasto actual por componente (proyectado) – Segunda Fase

Comparación de gasto por comp. vs pptdo. - 2da Fase


(U$) Gastado (*) Diferencia

en U$

Variación porcentual

(+/- %) 1. Personal 203,220 284,485 81,265 39.98

2. Administración 137,638 141,723 4,085 3.1



52

3. Costos de apoyo (13%) de Sede Ginebra

131,479 131,478 -1 0

4. Sensibilización 114,500 83,607 -30,893 -26.98


128,000 54,829 -73,171 -57.16

6. Legislación 43,000 46,598 3,598 8.36

7. Atención Directa 385,000 400,117 15,117 3.92


57,163 0 -57,163 -100


1,200,000

Total presupuesto modificado (**)

1,142,837 -57,163 -9.52

(*) Cifras proyectadas a Marzo 2005 (**) Monto reducido del presupuesto por acuerdo con el donante A partir de lo anterior, puede inferirse que probablemente por cuestión de oportunidad (dificultades para acceder a la población), en la Primera Fase el equipo de gestión del proyecto invirtió menos que lo presupuestado (-U$ 85,390 / 26.77%) en el componente de Atención Directa, utilizando esos fondos para reforzar otras áreas del proyecto, mientras que en la Segunda Fase se gastó en este componente ligeramente por encima de lo presupuestado (+3.92%), al tiempo que el grueso de incrementos se dio a nivel del porcentaje de costos indirectos. En relación al gasto actual en costos indirectos (personal, administración, program support), resulta sin embargo importante poner de relieve dos hechos: a. Que a pesar de los variables montos asignados en cada fase a estos, el ratio entre lo

gastado a nivel de la sedes internacional y sub-regional (HQ + OSR) frente a lo gastado en los países, se mantuvo constante

b. Que dicho ratio aparece como excesivo (prácticamente 2/3 de los costos indirectos en ambas fases fueron gastados a nivel de Ginebra y la OSR) y hace que la eficiencia en el manejo de los recursos se haya visto reducida, en particular durante la segunda fase, en que, como se vio, 48% de los gastos correpondieron a costos indirectos. Si se tiene en cuenta que en esta última fase, como lo muestra el cuadro 10, 63.6% de los costos directos se aplicaron a gastos de HQ ó la OSR, ello significaría que alrededor de 30% del presupuesto fue gastado en costos indirectos no relacionados con acciones desarrolladas en los países.

Cuadro 10: Distribución interna de los costos indirectos según el locus de gasto / HQ + OSR vs. países

Distribución de % costos indirectos - Primera Fase

U$ %

Distribución de % costos indirectos - Segunda Fase

U$ %



53

HQ + OSR 152,313 62.34 HQ + OSR 353,601 63.6

Países 91,996 37.66 Países 204,085 36.4

Total 244,309 100 Total 557,686 100

A pesar de que parte de la explicación de esta concentración del gasto en el HQ + OSR podría hallarse en la centralización general de muchas actividades y gastos del proyecto en la OSR (en particular en la primera fase), el peso de HQ sobre los costos indirectos es también importante (especialmente en la segunda fase) así como lo es también el del incremento de los gastos de personal en la OSR durante la segunda fase, lo que determina que estemos frente a un área-problema que afecta grandemente la eficiencia del proyecto (haciendo que el ratio de costos indirectos sobre la segunda fase sea de más de 48% del gasto total). He aquí pues un área en donde la necesidad de mejoras resulta evidente, más aún si se tiene en cuenta que Costa Rica, país en donde se encuentra asimismo la sede, generó sus propios costos indirectos adicionales (aproximadamente 3.5% adicional en la segunda fase), como lo muestran los siguientes cuadros, 11 y 12 (c.f. Comparación de gastos del proyecto por país). Cuadro 11: Comparación de gastos del proyecto por país/ centro de gastos y del ratio de costos directos e indirectos en los mismos - Primera Fase

Gastos de la Primera Fase por

país/ sede y tipo de gasto

Costos indirectos

(U$)

% sobre total país/

línea

Costos directos (U$)


línea

Total (U$) % sobre total general

Sede Ginebra (HQ) 46,614 100 0 0 46,614 3.46

Oficina Sub Regional San José

67,699 29.85 159,048 71.15 226,747 16.85

Program support (13%) 25

59,000 38.11 95,784 61.89 154,784 11.5

Costa Rica 26,962 14.78 155,415 85.22 182,377 13.55

Dominicana 500 0.3 146,088 99.97 146,588 10.89

El Salvador 0 0 14,548 100 14,548 1.08

Guatemala 20,869 13.12 138,078 86.88 158,947 11.82

Honduras 2,230 1.9 116,267 98.1 118,497 8.84

Nicaragua 16,425 10.19 144,736 89.81 161,161 11.97

Panamá 4,010 3 131,149 97 135,159 10.04

TOTAL 244,309 18.16 1,101,113 81.84 1,345,422 100

Cuadro 12: Comparación de gastos del proyecto por país/ centro de gastos y del ratio de costos directos e indirectos en los mismos - Segunda Fase

Gastos de la Segunda Fase por país/ sede y tipo de

gasto

Costos indirectos

(U$)


línea

Costos directos (U$)


línea

Total (U$) % sobre total general



54

Sede Ginebra (HQ) = 13% de Program Support (*)

131,478 100 0 0 131,478 11.5

Oficina Sub Regional San José

222,123 77.63 64,001 22.37 286,124 25.03

Evaluación final 39,000 100 0 0 39,000 3.42

Costa Rica 38,368 47.03 43,209 52.97 81,577 7.14

Dominicana 6,037 7.66 72,686 92.34 78,723 6.88

El Salvador 0 0 0 0 0 0

Guatemala 29,778 21.69 107,461 78.31 137,239 12.01

Honduras 18,314 35.28 33,588 64.72 51,902 4.54

Nicaragua 41,680 19.18 175,622 80.82 217,302 19.02

Panamá 30,908 25.86 88,584 74.14 119,492 10.46

TOTAL 557,686 48.79 585,151 51.21 1,142,837 100 (*) Monto informado por la Coordinación Sub-Regional como perteneciente al "Cost Increase", pero correspondiente en realidad al monto originalmente aprobado de "Program Support" De otro lado, los cuadros evidencian cómo en la Primera Fase el ratio de costos indirectos sobre el total de gastos era adecuado en los distintos países, ubicándose por debajo del 20%, hecho que se modificó durante la segunda fase, en que aquéllos llegaron a representar más del 20% en 4 de 6 países, y en dos casos (Costa Rica y Honduras, respectivamente 47.03% y 35.28% del gasto total de esos países. Habida cuenta del escaso monto invertido en Costa Rica como costo directo durante la Segunda Fase, tan elevado porcentaje de costos indirectos podría estar relacionado en realidad con gastos de personal u otros adicionales de la OSR, que podrían haber sido contabilizados parcialmente dentro de los gastos de este país. Nótese asimismo el bajo ratio de costos indirectos en República Dominicana durante la Segunda Fase, debido a que parte importante de los costos de staff y otros administrativos de este proyecto habrían sido cubiertos por otros fondos provenientes del TBP de ese país. Finalmente, los cuadros 11 y 12 ponen asimismo de relieve que mientras en la primera fase la distribución de las asignaciones entre los países fue más o menos similar y homogénea (ver última columna de los cuadros), en la segunda fase los gastos se concentraron en aquellos países en los que se desarrolló mayores actividades del componente Acción Directa (e.g., Nicaragua, Guatemala y en alguna medida Panamá), como resultaba esperable. 3.5 SOSTENIBILIDAD Empezando este acápite del informe es necesario poner de relieve que los resultados de la mayoría de programas de acción evaluados son aún muy recientes como para tener una apreciación definitiva sobre la sostenibilidad de los logros de los mismos y del proyecto sub-regional. Por tal razón, las apreciaciones realizadas aquí sobre este tema deben ser tomadas sin atribución de carácter predictivo alguno de las mismas. Luego de tres años y medio de implementación, las perspectivas de sostenibilidad de las acciones y resultados del proyecto parecen ser aún limitadas. Así, si bien se ha



55

colocado en la agenda institucional pública y privada de los distintos países de la sub-región el tema de la prevención y eliminación del TID, se carece aún de estrategias claras para asegurar la continuidad de las acciones del proyecto y que sus resultados tengan efectos duraderos en ausencia de aportes externos. El proyecto está sin embargo atento a las experiencias que espontáneamente se han venido dando en su seno en vistas a promover la sostenibilidad de distintos programas de acción. Los factores que contribuyen provisionalmente a la sostenibilidad del proyecto son principalmente de tipo institucional y comunitario. Así por ejemplo, a nivel institucional se observa que algunas agencias han implementadoras de la primera fase, tales como IDEMI de Panamá o CIPAF de República Dominicana, han incorporado el tema TID en su agenda institucional y como elemento transversal en otras acciones de las mismas De otro lado, en algunas comunidades existe un elevado nivel de apropiación de los objetivos y acciones del proyecto. En este marco, un número limitado de programas de acción basados en redes comunitarias o el protagonismo infantil podrían tener una sostenibilidad limitada tras el término del proyecto. La experiencia de los Comités Provincial y Distritales de Veraguas (Panamá) ofrece un importante potencial para la sostenibilidad social del proyecto. En el caso de Veraguas, el elevado nivel de apropiación observado en el ámbito local en cuanto al sostenimiento de las acciones, aún si no se trató de una deliberada estrategia de transferencia progresiva de responsabilidades sino mas bien de un proceso rápido y espontáneo al que confluyeron varios actores, proporciona interesantes perspectivas para la sostenibilidad de ciertos programas de acción del proyecto. Algo similar se observa en el caso de aquellas instituciones que poseían un “tendido” de redes comunitarias, tal como la Asociación Las Tías en Nicaragua, o el Sub-consejo técnico regional en Sula, Honduras. Igualmente, la incipiente incorporación de actores no tradicionales, tales como los voluntarios de organizaciones juveniles, en la prevención del TID en comunidades rurales y semi-urbanas cercanas a Sula, constituye un ejemplo alentador de cómo involucrar una creciente participación de la población en la lucha contra el TID. En todos estos casos, la complementariedad de recursos financieros, técnicos y otros de distintos grupos de interés e instituciones locales podrían servir para crear redes de servicios a favor de las TIADs, protegiendo sus derechos. Asimismo, la forma cómo se ha construido el proyecto de Conrado de la Cruz, basado en la organización y participación protagónica de las propias beneficiarias, contribuye a dar ciertas mayores perspectivas de sostenibilidad para este tipo de iniciativas. La acción de nuevos actores sociales (sindicatos, empleadores, OSCs) en este tema es aún incipiente. Dependiendo de cada país los sindicatos es han familiarizado con el tema y han empezado a incluirlo dentro de sus preocupaciones y declaraciones institucionales, pero no han iniciado aún acciones concretas en vistas a la erradicación del TID. Las asociaciones de empleadores como se dijo antes, entienden que lel trabajo doméstico escapa la esfera de su mandato institucional (actividad laboral en “empresas”). Una de las principales debilidades en términos de sostenibilidad es que la mayoría de instituciones locales carecen de solidez financiera para asegurar la continuidad de sus acciones. La característica común a las agencias que han continuado con el tema del TID en sus agendas institucionales es la diversificación de fuentes financiadoras antes y



56

durante el proyecto, como fue el caso de IDEMI y CIPAF y parece ser el de INPRHU en Nicaragua. Otras agencias implementadoras hicieron lo propio, como DNI de Costa Rica, aunque aquí se trató de una organización que ya venía trabajando el tema del trabajo infantil en Costa Rica y otros países de la Región y lo ha seguido haciendo como parte de su agenda institucional luego de la culminación de su programa de acción. CEPAS en Panamá ha empezado a buscar fondos para la continuación del proyecto o a implementar acciones tendientes a diversificar sus fuentes de ingresos, tales como convocatorias para donaciones o colectas públicas para financiar las becas educativas de las TIDs. De otro lado, la preocupación del Comité Provincial de Veraguas por la próxima culminación del proyecto y su financiamiento ha motivado que éste se contacte con el Ministro de Trabajo de Panamá para solicitar que se promueva una extensión del proyecto al Gobiernos de Canadá por los canales oficiales.

Uno de las dificultades vinculadas con el establecimiento de condiciones de sostenibilidad en la lucha contra el trabajo infantil y en particular el TID, es el hecho de que a pesar de que los Estados de la sub-región han aprobado Planes Nacional para la Eliminación del Trabajo Infantil, establecido instancias, como los Comités Nacionales, encargadas de velar por su cumplimiento y formulado en pocos casos, como el de Costa Rica, rutas críticas para el abordaje de dichos casos, la inversión financiera directa de los diversos Estados de la región para abordar el tema del trabajo infantil doméstico continúa siendo marginal cuando no nula, al tiempo que la inversión en el sector social y en particular en el sector niñez y adolescencia sigue siendo de nivel reducido en la mayoría de países y en algunos casos decreciente. Ello lleva a que, si bien se ha operado un cambio importante en los gobiernos y el compromiso del staff de las instituciones públicas, y en particular del Ministerio de Trabajo para con la prevención y eliminación del TID es elevado, los recursos económicos con los que cuentan las distintas agencias sean escasos e insuficientes. Por ello, parte del énfasis de las actividades de un eventual nuevo proyecto sobre el tema del TID en la sub-región debería estar puesto en el desarrollo de estrategias que promuevan que los Estados e instituciones de la región acompañen su compromiso programático en contra del TID con un incremento de la inversión de recursos financieros en este tema. Las capacidades técnicas existen; pero los compromisos institucionales de carácter programático deben ser refrendados en el futuro con un creciente correlato financiero. Un tema complementario aunque importante en relación a la sostenibilidad de las acciones del proyecto es el asunto de la sostenibilidad de los modelos de retiro efectivo de las TIDs (e.g. cese de la actividad laboral). Los distintos modelos de retiro efectivo empleados en los distintos países (“transferencia condicionada en especies” unido a un acompañamiento personalizado –León, Nicaragua; internado educativo en institución –Veraguas, Panamá; donaciones condicionando retiro en Dominicana) son poco sostenibles. Incluso en ciertos casos, como el de León, la mayoría de beneficiarios entrevistados y sus familias son conscientes del riesgo de retroceso hacia el trabajo infantil en caso de eliminarse los incentivos que acompañan su participación en el programa (útiles escolares, microcrédito, etc.) . Por analogía, se puede incluir dentro de este rubro al programa de



57

retiro por transferencias condicionadas (becas) del Ministerio de Trabajo de Costa Rica, no obstante éste se aplica a trabajo infantil en general. En general, este aspecto, es decir el de dotar de un más prolongado horizonte de éxito y sostenibilidad a las experiencias de promoción del cese de la actividad laboral de las niña(o)s, debe aún ser trabajado en profundidad por el IPEC-OIT. El número de familias beneficiadas con acceso a alternativas económicas fue ligeramente menor a la meta planteada en el documento de proyecto. Sin embargo, resulta interesante comprobar que al margen de la introducción de incentivos, parte de los modelos más exitosos en el trabajo con los beneficiarios y sus familias se basaron en el empleo del quid pro quo: es decir, en atribuir responsabilidad por el cambio conductual en las beneficiarias y sus familias, al tiempo que se asignaban distintos tipos de incentivos. 3.6 EFECTOS NO PREVISTOS El factor externo más importante que afectó la ejecución del proyecto fue el cambio de gobierno en algunos países (como Guatemala, República Dominicana y Panamá), así como el cambio frecuente de autoridades gubernamentales de distinto nivel en algunos países como Guatemala. En algunos países el ingreso de nuevos gobiernos significó una parálisis relativa de decisiones y una revisión de todo lo actuado por el gobierno anterior, y en la mayoría de casos el cambio de funcionarios implicó realizar esfuerzos adicionales de sensibilización y volver a construir relaciones operativas con dichas instancias. En algunos casos sin embargo las agencias implementadoras y OSCs, como sucedió en Veraguas (Panamá) lograron tender puentes con las autoridades entrantes de manera de afectar lo menos posible la marcha del programa. Otros factores externos inicialmente importantes fueron el que la oferta institucional de calidad para actividades de investigación (e.g. instituciones con experiencia en la realización de entrevistas a profundidad) era relativamente escasa en la sub-región. Asimismo, la invisibilidad inherente al fenómeno del TID y la tolerancia social y legitimización de éste en la sub-región produjeron cierta resistencia inicial en las instituciones frente a mensaje del IPEC sobre el TID y sobre como transmitirlo. La limitada capacidad institucional de ONGs en algunos países fue también otra limitante externa al proyecto, así como el deficitario involucramiento de algunos Comités Nacionales (Honduras, Guatemala, Panamá) en apoyo al proyecto. La ejecución de ciertos miniprogramas en la segunda fase favoreció el efecto multiplicador del proyecto, involucrando a nuevos prometedores actores en la lucha contra el TID, tales como representantes de distintos cultos religiosos y denominaciones en Panamá y asociaciones de jóvenes en Honduras. 3.7 CUESTIONES DE INTERES ESPECIAL 3.7.1 Sistema de monitoreo del trabajo infantil (SMTI)



58

El proyecto no contribuyó a la implementación de un SMTI. Los resultados e información generada por los estudios iniciales sobre el TID (RAS) son conocidos por el conjunto de instituciones de los distintos países a partir de intensivo trabajo de difusión de aquéllos que en su momento hizo IPEC-OIT. Sin embargo, las bases de datos generados por estos RAS iniciales quedaron en muchos casos desactualizadas y no sirvieron para el seguimiento de la mayor parte de estas muestras, las que un año después, debida a la elevada movilidad de las niñas, eran parcialmente no ubicables por las instituciones. Como se mencionó anteriormente, la implementación del sistema de seguimiento del proyecto fue desigual entre instituciones, siendo que no todas las instituciones pudieron aprovechar el software del proyecto de igual manera ni mantener su base de datos actualizada. Si bien en este proyecto no se implementó un SMTI, es conveniente que en futuros proyectos sobre TID se promueva el desarrollo del mismo con base en la institucionalidad comunitaria. 3.7.2 Etnicidad La única institución que asumió a plenitud y como una prioridad el trabajo de revalorización y fortalecimiento de la identidad cultural étnica de las TIDs fue la Asociación Conrado de la Cruz en Guatemala, la que fuera de desarrollar una parte de su programa / interacciones con las niñas en lenguas nativas y promover su uso, así como revalorizar las prácticas culturales autóctonas, desarrolló material de sensibilización (cuñas radiales, posters, etc.) para TIDs y sus familias en la lengua de tres de los principales grupos étnicos de Guatemala (Mam, Quiché y Cackchiquel). En general, queda aún mucho por estudiar y comprender sobre las concepciones culturales locales sobre género, status de la niñez y relaciones familiares y la práctica del trabajo infantil, de manera de adaptar mejor los programas a la visión del mundo y necesidades de estos grupos étnicos y a la situación general de exclusión social y económica en que se encuentran y que determina las condiciones de pobreza en que viven los miembros de los mismos. Aunque la importancia de los factores étnicos en relación con la exclusión social y una mayor prevalencia de TID en determinados grupos humanos es menos reconocido en otros lares como Panamá (si bien en este país se logró una declaración de los pueblos indígenas contra el trabajo infantil), sería conveniente que IPEC-OIT reflexione sobre el diseño de una estrategia específica que le permita conjugar y abordar cuestiones de etnicidad relacionadas con la práctica del trabajo infantil en estos países, así como aprovechar los mecanismos de control social que pudieran ser puestos al servicio de la prevención del TID en los poblados y comunidades de origen de niñas pertenecientes a grupos étnicos que ocupan espacios territoriales definidos. 3.7.3 Género Desde su diseño, el proyecto abordaba de manera directa y en su propia definición, un tema de especial sensibilidad para el género femenino: el trabajo doméstico, históricamente invisibilizado detrás de las cuatro paredes del hogar y la estructura de poder existente tanto al interior de éste como en su extensión a las esferas públicas de la sociedad. Desde esta perspectiva, se trataba de un terreno fértil desde el cual se hubiese



59

podido abordar estratégicamente las necesidades del grupo de niñas y adolescentes trabajadoras domésticas. Sin embargo, más allá de algunos esfuerzos por comprender el problema a través de análisis específicos desde el enfoque de género en los RAS de República Dominicana y Honduras, ó de intentos aislados de trabajar temas como la salud reproductiva y la violencia intrafamiliar / abuso sexual (incluyendo aspectos legales y mecanismos de acceso a derechos), no se ha encontrado evidencia de la aplicación de estrategias específicas para el abordaje de las TID desde una perspectiva de género en el componente de atención directa. Observaciones igualmente aisladas pero muy útiles recolectadas por miembros de algunas agencias implementadoras, producto de su experticia previa y/o de la experiencia misma del proyecto (como por ejemplo, la división del trabajo en el hogar de un tercero entre niños trabajadores domésticos y niñas trabajadoras domésticas, las condiciones laborales diferenciadas que ambos grupos enfrentan en la práctica –vivir en casa del empleador en el caso de las niñas, existencia más frecuente de contratos laborales “verbales” para los varones, la asistencia a la escuela para los varones pero no para las niñas, el mayor riesgo de abuso sexual en las niñas, ó, por el lado de los varones, el estigma que conlleva desarrollar actividades domésticas “típicamente de mujeres”, el hecho de que se les asigne tareas más peligrosas como limpiar las ventanas o efectuar cargas mayores a su peso corporal, entre otras-), no fueron oportunamente sistematizadas como insumo para diseñar estrategias específicas destinadas a mejorar la calidad de vida de las TID y a reducir la brecha de inequidad entre varones y mujeres en el marco del proyecto. En esta misma línea, destaca por ejemplo la ausencia de contenidos que aborden la transgeneracionalidad (trabajo infantil doméstico de madres a hijas) y círculo vicioso del trabajo doméstico en los documentos y planes de sensibilización y capacitación a TIDs y sus familias (madres especialmente); la no inclusión, en el marco del apoyo individualizado para el retiro del TID, de planes de vida para las niñas y adolescentes que trasciendan la falta de acceso actual a las oportunidades y les permitan encaminarse más allá de las posibilidades educativas y aspiraciones que les ofrece su contexto actual; la selección de alternativas de formación profesional que no encasillen a las niñas y adolescentes en los roles tradicionales; la selección de alternativas de generación de ingresos para madres y/o hermanas de las TID que no reproduzcan patrones tradicionales de género; entre otros. El trabajo con empleadoras y las relaciones de poder al interior de las familias empleadoras tampoco fueron considerados como parte de una estrategia de género destinada a reducir las condiciones de explotación y exclusión de las TID. Desafortunadamente, no se ha encontrado evidencia de que contenidos como los mencionados ú otros que desarrollasen el tema de género con mayor profundidad fueran potenciados en su momento o integrados claramente en los espacios desarrollados por las actividades del proyecto ni en el material de prevención y educativo producido por el programa, por lo que podemos afirmar que no se desarrolló una estrategia específica de género en el proyecto26. El proyecto abordó los aspectos de género en términos

26 No obstante lo anterior, el proyecto auspició un interesante esfuerzo analítico sobre el tema de género, plasmado en la publicación “Una Mirada de género al trabajo infantil doméstico”, dirigida básicamente a un público de carácter profesional. Queda pendiente la tarea de “traducir” los contenidos y propuestas de



60

ciertamente generales, a través de la aplicación del enfoque de derechos en algunos de los contenidos del trabajo de sensibilización de actores clave y en la capacitación de la población beneficiaria, insistiendo en que las TID sepan reconocer sus derechos como niñas y adolescentes y reclamarlos y también, en menor medida, brindándoles luces sobre cómo acceder a las instituciones públicas y privadas encargadas de protegerlos. Si bien ello logró contribuir en alguna medida con el empoderamiento de las niñas beneficiarias, se considera que no ha sido suficiente para asegurar el fortalecimiento ni el reposicionamiento de su rol social como mujeres respecto a las condiciones que las mantienen en situación de pobreza y exclusión. Antes bien, considerando que el enfoque de derechos se aplica por igual a niños y a niñas, llama la atención el hecho de que en países en los que los RAS arrojaron la existencia de porcentajes significativos de TIDs varones (entre 15 y 20%) como en República Dominicana la atención se quedó concentrada en las niñas casi como grupo exclusivo de beneficiarias, generando inequidad en sentido inverso respecto a la población de TID varones. En este sentido es importante no descuidar a la población de niños TID en los servicios del proyecto. Como decía una Consultora TID, “más que el género, lo que importa es el nivel de riesgo para rescatar a un niño cuando se trata de una forma peligrosa del TID”.

esta publicación en material pedagógico ad-hoc, de nivel conceptual accesible por las TIADs y que acompañe el abordaje práctico de cuestiones de género con las mismas.



61

4. CONCLUSIONES En términos generales se puede decir que: 1. El proyecto fue exitoso en cumplir con la mayoría de sus objetivos y que mostró

asimismo flexibilidad y sensitividad frente a las demandas locales. 2. Los principales logros del proyecto fueron:

a. El establecimiento de un importante cuerpo de conocimientos sobre el fenómeno del trabajo infantil en la sub-región

b. La visibilización e inicio de problematización social de un fenómeno que, hasta ese momento era objeto de elevada tolerancia social y aceptación cultural

c. La sensibilización y posicionamiento de los principales actores institucionales-clave (organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y de la sociedad civil), en favor de la prevención y eliminación progresiva del TID

d. El involucramiento de distintas organizaciones y de redes institucionales y comunitarias de los diversos países en el desarrollo de acciones contra el trabajo infantil doméstico, las que incluyeron la implementación de algunos programas promisorios adaptados a la cultura local y que abordaron las cuestiones de la prevención del TID, la mejora de las condiciones educativas y de vida de las niña(o)s trabajadores domésticos y el retiro de niña(o)s del TID.

3. Las principales debilidades del proyecto fueron: a. Una presencia aún limitada en los medios de comunicación masiva, lo que impidió

llevar a cabo acciones de carácter más continuo y lograr una mayor penetración del tema TID en la opinión pública y modificar actitudes.

b. La falta de estrategias ad-hoc de fortalecimiento institucional (más allá de la capacitación), adaptadas a las necesidades específicas de cada institución.

c. La ausencia de estrategias para la generación de un ensamblaje más coherente entre los esfuerzos institucionales de nivel nacional y local, que se traduzca en mecanismos estables de atención a las necesidades de las TIADs.

d. Un nivel de incidencia insuficiente en los cuerpos legislativos de la mayoría de países.

e. Falta de homogeneidad en la definición de los conceptos de prevención y retiro utilizados por las distintas agencias implementadoras participantes en el proyecto.

f. Ciertos factores administrativos y de gestión, que incidieron negativamente sobre el nivel de eficiencia del proyecto, tales como: la excesiva complejidad de procedimientos administrativos de IPEC-OIT; la centralización de decisiones en la OSR; la ausencia de un sistema de planeamiento operativo descentralizado y anticipativo, basado en una estructura de costos por producto; la existencia de un ratio elevado de costos indirectos relacionados principalmente con las actividades de HQ y OSR; y el insuficiente desarrollo del sistema de seguimiento de actividades y monitoreo de beneficiarios del proyecto.



62

5. RECOMENDACIONES 5.1 En relación a requerimientos de Diseño de Proyecto: a. Es conveniente establecer un mayor tiempo de duración para proyectos como éste, considerando una etapa preparatoria de por lo menos dos años para generar conocimientos, “hacer visible” el tema a nivel institucional, sensibilizar a la población y establecer un marco de acción jurídica e institucional, así como por lo menos tres años adicionales para validar / consolidar / fortalecer estrategias de abordaje para cada componente b. Se recomienda identificar y priorizar aquéllas líneas estratégicas-clave que asegurarían un mayor impacto en la prevención y eliminación de las peores formas de trabajo infantil doméstico, como por ejemplo la inserción transversal (mainstreaming) del tema del trabajo infantil doméstico en proyectos de mayor envergadura (e.g. programa de reducción de la pobreza focalizados en poblaciones de alto riesgo/ “zonas de origen”, acceso a la educación, formación vocacional y profesionalización de mujeres de escasos recursos, promoción de la pequeña y mediana empresa, etc.), antes que la atención directa en pequeña escala c. Se sugiere ampliar y homogeneizar el concepto de “prevención” y de “niña(o)s prevenida(o)s” utilizado por las distintas agencias implementadoras e IPEC, utilizando bajo criterios “geográficos” (zona de origen) antes que de “pertenencia familiar” de los beneficiarios. d. A fin de evitar confusiones, se sugiere considerar las acciones de compensación educativa (“primaria acelerada” y otras), complementación educacional y capacitación vocacional-laboral para TIDs, así como servicios recreativos y de asistencia médica, legal y consejería psicológica, como alternativas de “Mejora de condiciones de vida o laborales de las TID”. Debe distinguirse éstas del cese propiamente dicho de la actividad laboral o de la disminución de horas de trabajo de las niñas. e. A fin de contar con una visión más completa de opciones de abordaje según las características de los países, que ayude a tomar decisiones sobre las estrategias más pertinentes para los mismos, es importante sistematizar las experiencias llevadas a cabo a nivel de cada país y por cada región de éstos. Asimismo, es necesario recolectar e integrar información sobre otras experiencias de combate del trabajo infantil doméstico que no hayan sido trabajadas directamente por el proyecto. f. El género, en tanto tema transversal de cualquier intervención social, debe ser integrado como eje temático aprovechando los espacios naturales del proyecto, como por ejemplo los actividades de sensibilización, los cursos de capacitación, los espacios de reflexión individuales y colectivos y los mensajes en actividades masivas. El diseño de los productos del proyecto debe considerar integrar este tipo de contenidos si se desea lograr una real integración de la perspectiva de género. g. Se recomienda incorporar en nuevos proyectos sobre TID un sistema de monitoreo de trabajo infantil (SMTI) con base comunitaria, ligando su existencia a otros proyectos



63

temáticos/ rubros de actividad laboral y relacionando dicho SMTI con el sistema de seguimiento del proyecto. 5.2 En relación a Ejecución a. Se recomienda estandarizar criterios de selección de agencias implementadoras, como por ejemplo la experiencia previa en manejo de programas de niñez o trabajo infantil, el manejo de redes comunitarias, etc. Contar con un estudio o análisis institucional previo sobre los principales actores institucionales locales relacionados con el tema del trabajo infantil, tal como sucedió en el caso de IPEC-Nicaragua, constituye una práctica recomendable para cualquier Oficina de País y aplicable distintos tipos de. b. Es conveniente incrementar la frecuencia de espacios de intercambio de experiencias para agencias implementadoras y otras contrapartes clave del proyecto en cada país, así como entre Oficinas de País de IPEC, favoreciendo la sistematización y diseminación de alternativas de abordaje del problema. c. Es necesario activar en cada país una ruta y respuesta interinstitucional para la atención de las TID en instituciones implicadas en el sistema de protección de la niñez. En este sentido, es recomendable dar prioridad al desarrollo y consenso sobre protocolos de atención interinstitucional para los casos de TIDs que requieran intervención social. Panamá, por ejemplo, se encuentra actualmente desarrollando una propuesta de protocolo, y Costa Rica ya tiene desarrollada la ruta crítica para dar apoyo social a los casos que capta vía los canales de denuncia disponibles (directamente en la Oficina de Atención del Trabajo Infantil y Adolescente –OATIA-). En este marco, es necesario establecer o activar al nivel de organización política más cercano al de la comunidad (e.g. el Municipio), instancias que permitan concertar y canalizar a nivel nacional la atención de las distintas necesidades de las TID, incluyendo la atención legal y seguimiento a denuncias por violación de derechos y otros delitos. d. Futuros proyectos sobre TID debieran profundizar en el análisis de la problemática aplicando un enfoque de género a través del Rapid Assessment Survey (RAS) y también realizando diagnósticos participativos de las necesidades prácticas y estratégicas de las TID desde una perspectiva de género, para desde allí trazar estrategias específicas que contribuyan al empoderamiento de las niñas TID y su re-posicionamiento social en tanto grupo vulnerable. 5.3 En relación a Eficacia a. Cuando se desarrolle acciones de envergadura de sensibilización por los medios de comunicación, es importante realizar una medición del impacto (medición previa y posterior) o por lo menos de recordación de las acciones en medios, lo que permite conocer su efecto real en la opinión pública b. Más allá de la sensibilización general sobre el tema del TI, las iniciativas de fortalecimiento institucional deben partir de la formulación de una evaluación de las áreas en que es más importante incidir en cada institución y un plan específico de



64

fortalecimiento para cada institución. Los procesos de capacitación realizados en este marco deben incluir la aplicación de pruebas de conocimientos y de actitudes de entrada y de salida a los participantes, como elemento que permita evaluar la utilidad de aquéllos. c. Las estrategias de detección utilizando a pares TIADs o adultas trabajadoras domésticas, así como el trabajo en redes locales a nivel institucional y comunitario y la detección en escuelas, constituyen alternativas más recomendables que el uso de RAS para la detección de la población beneficiaria de los proyectos. d. Es necesario profundizar y sistematizar aquellos factores que promueven el cese de la actividad laboral en TIDs que pernoctan con sus familias o grupo de referencia. Resta por validar modelos exitosos para el cese de la actividad laboral en niña(o)s que se encuentren alejadas de su familia o grupo de origen y residiendo en casa de la empleadora. e. Se recomienda que en futuras acciones sobre este tema se desarrolle estrategias para el abordaje efectivo de las empleadoras de las TID, lo que en este proyecto ha sido aún muy limitado en los distintos países. Igualmente, en futuras acciones sobre este tema se requerirá desarrollar estrategias preventivas y de incidencia sobre redes y personas que frecuentemente reclutan niña(o)s para el TID, tales como trabajadoras domésticas adultas, maestras y tenderas, entre otras. 5.4 En relación a Eficiencia a. Es importante profundizar los recientes procesos de simplificación administrativa impulsados desde la Coordinación Sub-regional de IPEC-OIT en San José. b. Es recomendable que la OIT revise sus procedimientos administrativos, incluyendo los montos presupuestales que sirven como base a los límites de autoridad para la aprobación de proyectos en las sedes de cada nivel, en vistas de hacerlos más funcionales a los requerimientos de trabajo de programas de desarrollo educativo y social, como son los de IPEC. c. Es conveniente revisar la validez de aplicar un enfoque sub-regional en el abordaje de ciertos temas, como el TID, cuando en la práctica no se construyen canales suficientes para la aplicación de enfoques comunes entre países. En ciertos casos puede ser mejor que ciertos temas se manejen a nivel de un TBP. d. Es necesario que IPEC-OIT realice un análisis para la racionalización de las quotas de personal y gastos administrativos asignados a los proyectos, así como de los gastos asignados como soporte de la Sede (HQ) a los proyectos, elementos todos ellos que en determinadas circunstancias pueden tener un peso financiero excesivo (e.g., ratio de costos indirectos sobre gasto total de los proyectos), restando eficiencia a los mismos.



65

5. 5 En relación a Sostenibilidad a. En la formulación de futuros proyectos y programas de acción es importante incluir una proyección realista de la sostenibilidad de los mismos y estrategias específicas para alcanzarla. Ello debe eventualmente incluir pre-acuerdos con los gobiernos sobre planes de inversión progresiva de contrapartidas locales en un horizonte temporal de 5 años, como se realiza en otros programas de NN.UU. (e.g. Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la malaria y TBC). b. Es importante reflexionar sobre la conveniencia de incluir el criterio “capacidad institucional para dar sostenibilidad a los programas de acción” como uno de los criterios de selección de las agencias implementadoras, junto con los de experiencia institucional / trayectoria en temas de niñez, trabajo infantil o TID,

5.6 Recomendaciones en relación a algunas acciones y posibles temas-eje en los que podría basarse un nuevo proyecto sobre TID en la sub-región centroamericana 5.6.1 Enfocar los mensajes preventivos en “retrasar la edad de inicio en el trabajo” (no antes de la EMAE). Focalizar los esfuerzos preventivos en el medio rural y en poblados pequeños, abordando las necesidades y preocupaciones de la población a través de la organización comunitaria para la promoción de los Derechos de los Niños, el desarrollo de campañas preventivas sobre CDL en los medios locales de comunicación y el apoyo a iniciativas de desarrollo económico en pequeñas comunidades condicionado a compromisos concretos de éstas en la lucha contra el trabajo infantil. Esto puede ser también realizado a través de la transversalización del tema TID en otras iniciativas públicas o de la OIT, utilizando el criterio de “zonas (de origen) con mayor prevalencia de TID” como indicador en la implementación de programas de desarrollo agrícola, de reducción de la pobreza, de mejora de la educación nacional, de eliminación del trabajo infantil en agricultura y otros. De ser financieramente posible, desarrollar 4 a 10 programas de acción de este tipo con similitudes metodológicas que puedan luego llevar a la consolidación de un “modelo de trabajo para zonas de origen” de TIDs. 5.6.2 Fortalecer las capacidades institucionales de los gobiernos locales y municipios (e.g., defensoría de los niños, comité coordinador de atención a la niñez y otras instancias) así como de las redes comunitarias de poblados de tamaño medio y de ciertos distritos específicos de las principales ciudades, de manera que éstas puedan desarrollar actividades preventivas y establecer mecanismos institucionales sostenibles que aborden la cuestión del retiro de TIDs en “comunidades-clave” (con mayor prevalencia de este fenómeno) y protejan los derechos de las adolescentes trabajadoras domésticas, enfrentando los más urgentes casos de abuso contra las TIDs (incluyendo la cuestión del acceso a una educación de calidad). Sería importante no invertir demasiado en ni esperar que se promulguen y apliquen nuevas leyes “perfectas” sobre el TID, sino mas bien empezar por aplicar, en base a la creación de una plataforma de alianzas institucionales entre el sector público y las OSCs, las leyes existentes en materia laboral y de protección de la niñez de cada país. En el marco de un nuevo proyecto sobre el TID y de ser financieramente posible, se sugiere desarrollar por lo menos 4 programa-piloto de este tipo en un menor número de países seleccionados (se sugiere focalizar esfuerzos de manera de incrementar las



66

probabilidades de éxito de un nuevo proyecto). Estas instancias y programas de acción podrían constituir parte de las bases para el establecimiento de un Sistema de Monitoreo del Trabajo infantil en cada país. La capacitación de inspectores laborales en el tema TID realizada en algunos países constituye un esfuerzo preliminar que podría ser articulado en esta dirección. 5.6.3 Ligar las iniciativas y programas de acción locales con el apoyo de organizaciones gubernamentales nacionales. Es conveniente utilizar los programas de acción como ejemplos demostrativos de manera de incrementar el nivel de conciencia de la población sobre los problemas de las TID, lo que puede ser realizado en respuesta a éstos y la creación de un frente para promover la mejora de la legislación local sobre el trabajo doméstico en general y el trabajo doméstico de adolescentes en particular. En este marco, el apoyo a las actividades de incidencia desarrolladas por organizaciones comunitarias frente a los Parlamentos, de manera de promover cambios en la legislación laboral y buscar formas de incrementar la sostenibilidad de las acciones contra el trabajo infantil desde el propio Estado. Sería necesario que los Parlamentos, que son los que aprueban las leyes y los presupuestos de los gobiernos de esos países, empiecen a comprender el tema de la lucha contra el trabajo infantil como una cuestión estrechamente ligada con el desarrollo nacional de los países. Los tres grupos precedentes de actividades pueden proveer los “grandes bloques” para la construcción de una “estrategia nacional integrada” sobre el TID que pueda ser luego acordada por las OGs, ONGs y OSCs de los países. 5.7 Recomendaciones en torno al foco que debería tener un nuevo proyecto sobre TID Finalmente, al tiempo que toda nueva iniciativa debe abordar las cuestiones de la discriminación de género, la discriminación étnica, los derechos de los niños y los derechos laborales, es necesario tener siempre en mente que el foco de todo proyecto sobre el tema, y de su objetivo de desarrollo, debe ser: “Prevenir y eliminar el trabajo infantil (doméstico) así como las peores formas (e.g. las condiciones intolerables) de trabajo adolescente doméstico en XXX”. Los caracteres en negrita en el párrafo precedente sugieren el énfasis que debieran tener las acciones propuestas.



67

6. LECCIONES APRENDIDAS 6.1 En relación al Diseño del proyecto y selección de estrategias a. Es conveniente considerar plazas de ejecución mayores a los previstos en el proyecto (1 ó 2 años) para el logro de metas ambiciosas y de largo aliento como lo son la sensibilización y modificación de la opinión pública, el consenso sobre estrategias nacionales que luego sean viables o la modificación de los códigos y otra legislación de un país. b. Es importante incluir en el diseño de los proyectos una visión de la “prevención” en tanto “prevención de los factores causales del trabajo infantil” , incluyendo el abordaje de la pobreza, empleabilidad de los adultos y fuentes de ingreso de las familias de los TIDs. c. Es importante diseñar estrategias diferenciadas tanto para el trabajo en zonas de origen como en zonas de prevalencia de población TID, así como estrategias diferenciadas de retiro para población de TIDs que residen con su familia o lejos de ella. 6.2 En relación a Ejecución a. Es importante integrar en los programas de acción estrategias paralelas de trabajo tanto en zonas de origen de las TIDs como en zonas de prevalencia del fenómeno. Habida cuenta de la escasez relativa de recursos disponibles para combatir este fenómeno, sólo el mantenimiento sostenido de acciones preventivas promoverá en el largo plazo una reducción sostenible de este problema. b. Es necesario establecer consensos claros y unívocos sobre las definiciones de los términos “prevención” y “retiro”, su operacionalización y la diferencia entre estas opciones y la de “mejora de condiciones educativas y de vida de los TIDs”. c. Es fundamental establecer claramente en el campo y de forma consensuada con las instituciones de la sub-región los criterios de priorización para el abordaje de casos de niños, niñas y adolescentes trabajadores infantiles domésticos, priorizando la aplicación de acciones para el cese de la actividad laboral en el caso de niña(os) menores de la EMAE. d. Al mismo tiempo que se genera una demanda de servicios por parte de la población beneficiaria, es importante trabajar en el establecimiento paralelo de mecanismos sostenibles de atención de esas necesidades, empezando por sistemas rápidos para la recepción de denuncias sobre abusos de derechos. e. Es conveniente mantener una visión holística sobre el TID (el que comprende cuestiones de género, derechos infantiles, etnicidad, exclusión social, pobreza y organización familiar, relaciones campo-ciudad, aspectos laborales y otros), de manera de no reducir este complejo fenómeno y las acciones sobre el mismo a unas pocas variables. 6.3 En relación a Eficacia a. En lo posible, es conveniente no basar la estrategia de detección de TIDs en los estudios iniciales sobre el tema (RAS), pues estas muestras con frecuencia no serán



68

estables en el tiempo ni necesariamente corresponderán a los casos con necesidad más urgente de apoyo. b. Sensibilizar no es igual a “cambiar actitudes”. Para lograr un impacto importante y duradero de los mensajes en contra del TID a nivel de la opinión pública, es necesario desarrollar una presencia más continua en medios de comunicación del tema TID, que se desarrolle en forma integrada en cada país en el marco de una sola estrategia de manejo de medios masivos sobre el tema TI dentro de IPEC-OIT. c. Asimismo, es necesario estratificar los tipos de mensajes de las campañas preventivas según las características de cada público objetivo. d. Capacitar no es igual a “fortalecer capacidades”; este último proceso, de naturaleza más compleja, requiere de una evaluación institucional previa, un plan específico de fortalecimiento, un acompañamiento muy estrecho de su implementación, una evaluación de los resultados y la puesta en práctica o actualización de tales capacidades a través de la implementación de sistemas o mecanismos que impliquen su ejercicio continuo. e. Los procesos que apunten a una reforma de legislación nacional deben basarse desde un inicio en una labor más sistemática de incidencia frente a los respectivos representantes parlamentarios. f. Las estrategias diferenciadas de retiro para niñas que residan con sus familias o lejos de éstas deben incluir elementos que permitan trabajar con las niñas una visión de su proyecto de vida y de las acciones necesarias para avanzar en su logro. 6.4 En relación a Eficiencia a. El incremento de la coordinación e integración del tema TID, en donde sea posible, en los demás programas nacionales o sub-regionales de IPEC-OIT en Centroamérica resulta fundamental. Es conveniente que IPEC-OIT desarrolle una visión holística sobre el TI en la sub-región y que ésta se refleje en la propia integración de objetivos y acciones de sus programas en la misma (por ejemplo, en algunos países, el TID es una suerte de “trabajo de tránsito” -para la inserción en el medio urbano de las niñas-, situado entre el trabajo infantil en agricultura y el trabajo adolescente en la industria de maquila). b. Las mejoras en términos de reducción de la complejidad de los procesos administrativos internos pueden contribuir a incrementar el tiempo y recursos disponibles en beneficio de las poblaciones beneficiarias de los proyectos. Establecer procesos de descentralización administrativa y de toma de decisiones, retroalimentación rápida de información y simplificación de procedimientos puede ser una estrategia importante en la lucha contra el trabajo infantil doméstico (y en pro del empleo decente). 6.5 En relación a Sostenibilidad a. La sostenibilidad de los diferentes componentes de proyecto debe ser considerada en forma separada y se debe trabajar desde un inicio tanto en lograr la sostenibilidad financiera como social de las acciones. b. Las perspectivas de sostenibilidad financiera de un proyecto se ven incrementadas cuando los aportes financieros a las agencias implementadoras son estimados en función



69

a las capacidades efectivas de las instituciones para continuar con las actividades una vez terminado el proyecto y cuando mecanismos concretos de retiro gradual son llevados a cabo a lo largo de la vida del proyecto. c. Es difícil lograr una sostenibilidad creciente de las acciones en el mediano plazo si desde un inicio no se involucra no sólo el compromiso programático sino también la inversión financiera del Estado en la lucha contra el TI. 7. BUENAS PRACTICAS Los siguientes elementos pueden ser considerados como buenas prácticas aplicadas en este proyecto y que podrían se útiles y replicables en otros contextos. 1. La realización de evaluaciones iniciales rápidas (RAS) sobre el TID en todos los

países, los que permitió generar una base de conocimientos útil para la comprensión del fenómeno y para la sensibilización de actores-clave y la población sobre las características de este problema.

2. La sistematización de experiencias de atención llevada a cabo sobre los programas

de atención directa desarollados por CIPAF (República Dominicana), DNI (Costa Rica) e INPRHU (Nicaragua).

3. El establecimiento de sinergias con medios de comunicación y agencias de

publicidad para el desarrollo de campañas de sensibilización pública. Un producto bien logrado como ejemplo de dicha sinergia es el spot para televisión y la campaña realizada con apoyo de la empresa McCann (“yo no juego, yo no estudio... yo lavo...”).

4. La inclusión de la revalorización de la identidad étnica y cultural de las TIDs como

uno de los ejes del programa de acción llevado a cabo por la asociación Conrado de la Cruz en Guatemala. La producción de material de difusión realizado utilizando las principales lenguas nativas constituye un importante refuerzo de las campañas de sensibilización con las niñas y sus familias. Países como Panamá y Honduras, en los que el fenómeno del TID afecta entre otros a ciertos grupos étnicos específicos, se beneficiarían de adoptar prácticas similares en el trabajo de prevención y eliminación progresiva del TID.

5. El basar parte importante del programa de atención en Guatemala (Conrado de la

Cruz) en el desarrollo de la organización infantil y el protagonismo de las niñas como sujeto de cambio, lo que promueve un mayor grado de apropiación de los objetivos y acciones de aquél por parte de la población beneficiaria.

6. El importante trabajo de movilización social y articulación de actores institucionales

públicos y privados, incluyendo organizaciones de la sociedad civil y el gobierno local, realizado a través de la conformación de redes locales de trabajo para la prevención y eliminación del TID, las que desarrollan asimismo mecanismos de protección para las beneficiarias, basadas en sistemas de referencia y contrarreferencia institucional. El ejemplo más prometedor de ello son los Comités Provincial y Distritales de la Provincia de Veraguas en Panamá.



70

ANEXO 1: Información sobre indicadores; técnicas de recolección, fuentes e instrumentos; muestras y cronograma de la evaluación 1.1 Ejes de análisis de la evaluación e indicadores principales por eje A continuación se presenta una matriz que contiene los ejes de trabajo de la evaluación y los indicadores representativos de cada eje.

Ejes temáticos de análisis Indicadores Area del funcionamiento del programa evaluada

Validez del diseño original y sus revisiones (13 indicadores)

- Diseño lógico y formulado en términos precisos - Diseño enfocado en los problemas y las necesidades

detectadas en cada país - Diseño establece la estrategia a seguir para resolver los

problemas y necesidades detectadas - Diseño describe claramente la población beneficiaria y la

forma en que obtendrá beneficios - Diseño ubica el proyecto en el marco institucional

adecuado - Diseño define roles y responsabilidades de los

principales interlocutores del proyecto - Diseño establece objetivos claros e indicadores de logro

para medir los cambios que el proyecto debe conseguir - Diseño describe los principales productos, actividades e

insumos necesarios para lograr los objetivos - Diseño determina supuestos válidos acerca de los

principales factores externos que influyen en la ejecución y el desempeño del proyecto

- Pertinencia de los factores externos considerados en el diseño del proyecto

- Diseño indica las obligaciones previas que deben cumplir los principales interlocutores

- Diseño establece indicadores de logro pertinentes y medios de verificación

- Utilidad de los indicadores para seguir y medir el impacto

Diseño / conducción

Ejecución (29 indicadores)

- Adecuación del proceso de transformación de insumos, mediante las actividades, en productos

- Cantidad, la calidad y la oportunidad de los productos suministrados

- Adecuación de las orientaciones técnicas y administrativas y el apoyo proporcionados por el personal del proyecto y las unidades involucradas del IPEC y la OIT (la oficina regional y la sede) a las organizaciones copartícipes

- Influencia de factores internos o externos sobre los resultados del proyecto

- Adecuación de la respuesta del proyecto a la influencia de factores externos

- Fortalezas administrativas de las agencias implementadoras

- Fortalezas técnicas de las agencias implementadoras - Fortalezas financieras de las agencias implementadoras - Debilidades administrativas de las agencias

implementadoras - Debilidades técnicas de las agencias implementadoras - Debilidades financieras de las agencias implementadoras - Contribución del proyecto en el incremento de las

capacidades de las agencias implementadoras para desarrollar acciones efectivas contra el trabajo infantil

- Contribución del proyecto en el incremento de las capacidades de otras partes involucradas para desarrollar acciones efectivas contra el trabajo infantil

- Existencia de estructuras nacionales de soporte para el proyecto

- Contribución de las estructuras nacionales de soporte al funcionamiento / implementación del proyecto

- Existencia de estructuras locales de soporte para el

Gestión / operación local Servicios Beneficiarios



71

proyecto - Contribución de las estructuras locales de soporte al

funcionamiento / implementación del proyecto - Grado de participación de actores clave en el Comité

Directivo Nacional (Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, los sindicatos, organizaciones de empleadores, etc.)

- Efecto de la participación de los actores clave en los resultados del proyecto?

- Existencia de experiencias de intercambio entre las iniciativas de los países para identificar, difundir e incorporar lecciones aprendidas

- Beneficios de las experiencias de intercambio entre las iniciativas de los países en la ejecución del proyecto

- Acciones realizadas por el proyecto para conseguir recursos

- Utilidad de los procedimientos establecidos para identificar y cooperar con otras iniciativas y organizaciones.

- Existencia y adecuación de una compresión común de la definición de niño prevenido entre el personal del proyecto, agencias implementadoras y otras partes involucradas

- Existencia y adecuación de una compresión común de la definición de niño retirado entre el personal del proyecto, agencias implementadoras y otras partes involucradas

- Grado de participación de los beneficiarios en el diseño / gestión del proyecto

- Grado de participación de los beneficiarios en la implementación del proyecto

- Grado de participación de las redes existentes en el diseño / gestión del proyecto

- Grado de participación de las redes existentes en la implementación del proyecto

Pertinencia (11 indicadores)

- Existencia de nuevas necesidades a ser atendidas por el proyecto luego de eventuales cambios en el contexto o coyuntura

- Validez de los objetivos luego de eventuales cambios en la coyuntura y contexto y luego de la implementación de las mismas actividades

- Pertinencia del proyecto frente a las necesidades sentidas de los grupos meta

- Pertinencia del proyecto frente a las capacidades nacionales para responder a las necesidades de los grupos meta

- Pertinencia del proyecto frente a las capacidades locales para responder a las necesidades de los grupos meta

- Pertinencia del proyecto frente a las políticas y programas nacionales actuales

- Beneficiarios reales versus beneficiarios previstos en el diseño del proyecto

- Inclusión de los grupos más excluidos de la población - Grado de relación entre el proyecto y otras

intervenciones de infancia implementados por IPEC o por otras organizaciones en el país

- Existencia de sinergias en el contexto nacional y/o local - Adecuación del manejo de la transición de la primera a

la segunda fase

Diseño / conducción Gestión / operación local

Eficacia (24 indicadores, más 3 cuestiones especiales con 13 indicadores adicionales)

- Grado en que el proyecto ha alcanzado el proyecto sus objetivos inmediatos

- Cobertura del proyecto respecto a la población meta - Puntualidad en la entrega de productos - Cantidad de los productos generados por el proyecto - Calidad de los productos generados por el proyecto - Contribución de los diferentes Programas de Acción a

los objetivos inmediatos del proyecto. - Potencial de réplica de las lecciones aprendidas

generadas por los programas de acción (incluye las relacionadas a la educación, salud, y económicas alternativas)

- Apoyo del proyecto a iniciativas de réplica de las

Gestión / operación local



72

lecciones aprendidas - Contribución del Comité Directivo Nacional a la

creación de capacidades nacionales y locales para el combate contra el TID

- Contribución de la Unidad de Trabajo Infantil a la creación de capacidades nacionales y locales para el combate contra el TID

- Contribución de los Comités Locales de Trabajo Infantil a la creación de capacidades nacionales y locales para el combate contra el TID

- Contribución del Comité Directivo Nacional a la sostenibilidad del programa nacional

- Contribución de la Unidad de Trabajo Infantil a la sostenibilidad del programa nacional

- Contribución de los Comités Locales de Trabajo Infantil a la sostenibilidad del programa nacional

- Rol del componente de desarrollo del conocimiento en el proceso de eliminar el trabajo infantil

- Rol del componente de sensibilización en el proceso de eliminar el trabajo infantil

- Rol del componente de capacitación en el proceso de eliminar el trabajo infantil

- Rol del componente de legislación en el proceso de eliminar el trabajo infantil

- Rol del componente de acción directa en el proceso de eliminar el trabajo infantil

- Perspectiva de sostenibilidad del componente desarrollo del conocimiento

- Perspectiva de sostenibilidad del componente sensibilización

- Perspectiva de sostenibilidad del componente capacitación

- Perspectiva de sostenibilidad del componente legislación - Perspectiva de sostenibilidad del componente acción

directa Cuestiones especiales: Estrategias de abordaje por rango de edad: - Inclusión en los estudios diagnósticos de un análisis por

rangos de edad, diferenciando niños que trabajan en TID y que se encuentran por debajo de la edad mínima de admisión al empleo y aquéllos que se encuentran por encima de la edad mínima de admisión al empleo

- Existencia de estrategias específicas para abordar a los beneficiarios que se encuentran por debajo de la edad mínima de admisión al empleo y lo que se encuentran por encima de dicha edad

- Adecuación de las estrategias para cada grupo etáreo clave implementadas

Aplicación de un enfoque de género: - Inclusión de un análisis por enfoque de género en los

estudios diagnósticos - Existencia de una planificación que integró las

necesidades estratégicas y prácticas identificadas para los hombres y las mujeres en la población beneficiaria

- Existencia de estrategias específicas para abordar las necesidades estratégicas y prácticas identificadas para los grupos de hombres y de mujeres

- Adecuación de las estrategias de género implementadas

- Equidad en la entrega de beneficios a los hombres y las mujeres de la población beneficiaria

Estrategias de inclusión de grupos étnicos tradicionalmente excluidos: - Inclusión de un análisis de grupos étnicos afectados por

el TID en los estudios diagnósticos - Existencia de una planificación que integró las

necesidades estratégicas y prácticas identificadas para los grupos étnicos como población beneficiaria

- Existencia de estrategias específicas para abordar las necesidades estratégicas y prácticas identificadas para



73

los grupos étnicos identificados

- Adecuación de las estrategias implementadas para el abordaje del TID con grupos étnicos

- Equidad en la entrega de beneficios a los beneficiarios de grupos étnicos como parte de la población beneficiaria

Eficiencia (19 indicadores)

- Relación entre los recursos invertidos y los resultados obtenidos

- Adecuación de las inversiones realizadas por el proyecto a los resultados obtenidos

- Cumplimiento del plan de trabajo - Cumplimiento de la ejecución presupuestal del proyecto - Pertinencia de los cambios realizados al presupuesto

original - Fluidez de la comunicación entre las 5 oficinas nacionales

y la oficina subregional y la Sede. - Pertinencia de los criterios para identificar los Programas

de Acción - Oportunidad del proceso de aprobación de los Programas

de Acción - Oportunidad del proceso de asignación de los recursos a

los Programas de Acción - Existencia de herramientas desarrolladas por el proyecto - Pertinencia de las herramientas desarrolladas por el

proyecto frente a las necesidades de las poblaciones meta a las que estaban dirigidas

- Uso de las herramientas desarrolladas por el proyecto por las poblaciones meta

- Existencia de un sistema de información sobre los avances del proyecto

- Existencia de sistemas de retroalimentación a nivel local, nacional y sub-regional

- Existencia de estrategias para el monitoreo del trabajo infantil

- Adecuación de estrategias para el monitoreo del trabajo infantil

- Nivel de información que manejan las instituciones sobre el trabajo infantil doméstico

- Perspectivas de sostenibilidad para el sistema del monitoreo del trabajo infantil

- Relación entre el sistema de seguimiento del proyecto y el sistema del monitoreo del trabajo infantil

Gestión / conducción local

Sostenibilidad (24 indicadores)

- Existencia de estrategias para asegurar la sostenibilidad del proyecto

- Adecuación de las estrategias de sostenibilidad del proyecto

- Existencia de estrategias para asegurar la sostenibilidad de los Programas de Acción

- Adecuación de las estrategias de sostenibilidad de los Programas de Acción

- Factores de sostenibilidad institucional identificados - Factores de sostenibilidad socio-cultural identificados - Factores de sostenibilidad tecnológica identificados - Factores de sostenibilidad ambiental identificados - Factores de sostenibilidad económica y financiera

identificados - Factores de sostenibilidad de las estrategias de género

implementadas - Grado de compromiso del Gobierno para dar apoyo al

proyecto - Cambios respecto a la acción de instituciones públicas para

erradicar el trabajo infantil doméstico - Integración de sindicatos en los esfuerzos de erradicar el

trabajo infantil doméstico - Integración de empleadores en los esfuerzos de erradicar el

trabajo infantil doméstico - Integración de actores no tradicionales en los esfuerzos de

erradicar el trabajo infantil doméstico - Nivel de apropiación en el ámbito local para sostener las

actividades del proyecto - Existencia de una estrategia de transferencia progresiva - Articulación de la estrategia de transferencia progresiva

Gestión / operación local Beneficiarios



74

- Grado de compromiso a largo plazo de las instituciones locales / nacionales para continuar las actividades y entregar los servicios adecuadamente

- Grado de compromiso a largo plazo de los grupos meta para continuar las actividades y entregar los servicios adecuadamente

- Capacidad técnica de las instituciones locales / nacionales para continuar las actividades y entregar los servicios adecuadamente

- Capacidad técnica de los grupos meta para continuar las actividades y entregar los servicios adecuadamente

- Capacidad financiera de las instituciones locales / nacionales para continuar las actividades y entregar los servicios adecuadamente

- Capacidad financiera de los grupos meta para continuar las actividades y entregar los servicios adecuadamente

Efectos no previstos (6 indicadores)

- Grado de influencia de los factores externos en la implementación del proyecto

- Grado de influencia de los factores externos en el logro de los objetivos

- Grado de influencia de los constantes cambios de personal en contrapartes clave del proyecto

- Impacto de los cambios de gobierno el logro de los objetivos del proyecto

- Efectos multiplicadores no previstos - Efectos perversos no previstos

Beneficiarios

1.2 Técnicas de recolección, fuentes de información e instrumentos Para la recolección de la información se utilizó las siguientes técnicas: • Revisión documentaria • Entrevistas semi-estructuradas • Entrevistas a profundidad • Grupos focales Considerando la variedad de información a ser recogida y con base en instrumentos aplicados en experiencias previas de evaluación de proyectos de trabajo infantil y trabajo infantil doméstico, se confeccionó diferentes tipos de instrumento. Así, los diferentes indicadores de los ejes de análisis fueron desagregados en variables y trasladados a diversos instrumentos que sirvieron de guía para la recolección de información. Dichos instrumentos son los siguientes: • Plantilla de sistematización de información financiera y de beneficiarios del proyecto • Plantilla de análisis de la validez del diseño • Guía de grupo focal para niños y adolescentes beneficiarios • Guía de grupo focal para padres de familia beneficiarios (aplicada en Nicaragua, Honduras,

Panamá y República Dominicana) • Guía de grupo focal para maestros y líderes comunitarios (aplicada sólo en Nicaragua y

Honduras) • Entrevista a profundidad sobre gestión del proyecto para miembros de IPEC/OIT • Entrevista a profundidad sobre gestión del proyecto para agencias implementadoras • Entrevista a profundidad sobre características de los productos generados por el proyecto,

para agencias implementadoras • Entrevista semi-estructurada para instituciones socias del proyecto • Entrevista semi-estructurada para instituciones no-socias del proyecto. Asimismo, constituyeron fuentes de información las siguientes entidades:



75

• Documentos del proyecto (Prodoc de la Fase I y II, Programas de Acción, informes

financieros, informes de progreso, material de difusión, preventivo-promocional y de capacitación generado por el proyecto, notas de prensa, memorias, sistematizaciones, estudios, etc.)

• Beneficiarios directos del proyecto (niños, niñas y adolescentes trabajadores domésticos y padres de familia)

• Beneficiarios indirectos del proyecto (maestros, líderes comunitarios y otros) • Miembros del personal de las agencias implementadoras de Programas de Acción (tanto en

curso como terminados) • Miembros del personal nacional del proyecto por parte de IPEC / OIT • Miembros del personal Sub-Regional de IPEC / OIT (Coordinador del Proyecto y

funcionarios clave de apoyo al mismo) • Representantes de instituciones socias del proyecto (contrapartes gubernamentales, Comités

Nacionales y locales, organizaciones que ejecutan miniprogramas, representantes de sindicatos y medios de comunicación)

• Representantes de instituciones que, sin ser socias directas del proyecto, desarrollan programas relacionados con niñez y adolescencia o temas relacionados

La articulación entre ejes de análisis, técnicas de recolección y fuentes de información se dio de la siguiente manera: Eje de análisis Técnicas para el recojo de

información Fuentes de información

1. Validez del diseño • Revisión documentaria • Documentos de planificación del proyecto

2. Ejecución • Entrevistas a profundidad

• Entrevistas semi-estructuradas

• Grupos focales

• Beneficiarios del programa (niños, niñas y adolescentes y padres de familia)

• Maestros, líderes y otros beneficiarios indirectos del programa

• Personal de las Agencias implementadoras de Programas de Acción y miniprogramas

• Personal nacional y Sub-Regional de IPEC del proyecto (incluye personal de áreas de soporte en el caso de la Oficina Sub-Regional)

• Representantes de organizaciones socias del proyecto

3. Pertinencia • Revisión documentaria • Entrevistas a

profundidad • Grupos focales

• Documentos de planificación y monitoreo del proyecto

• Registros y bases de datos de las agencias implementadotas

• Beneficiarios del programa • Personal de las Agencias

implementadoras de Programas de Acción y miniprogramas




76

4. Eficacia • Sistematización de documentación del programa.

• Grupos focales • Entrevistas a

profundidad • Entrevistas semi-

estructuradas

• Documentos de planificación, monitoreo, evaluación y sistematizaciones del programa

• Registros y bases de datos de las agencias implementadoras

• Evaluaciones de otros programas de IPEC sobre trabajo infantil

• Beneficiarios del programa • Maestros, líderes y otros

beneficiarios indirectos del programa



• Representantes de instituciones socias del proyecto

• Representantes de organizaciones no socias del proyecto

5. Eficiencia • Sistematización de la información financiera y de beneficiarios

• Revisión documentaria • Entrevistas semi-

estructuradas • Entrevistas en

profundidad

• Presupuestos y reportes financieros del proyecto



6. Sostenibilidad • Entrevistas semi-estructuradas

• Entrevistas a profundidad



7. Efectos no previstos • Entrevistas semi-estructuradas

• Entrevistas en profundidad



• Representantes de instituciones no-socias del proyecto


1.3 Población y muestras Las personas seleccionadas para proporcionar la información base de la evaluación corresponden a los diferentes tipos de actores que tomaron contacto con el proyecto sea directa o indirectamente. A cada uno de estos grupos se les aplicó un instrumento-tipo, quedando conformada una suerte de “muestra” por país según se describe a continuación:



77

Población Instrumento Costa Rica

El Salvador

Guatemala Honduras Nicaragua R. Dominicana

Panamá

Niños y adolescentes trabajadores domésticos beneficiarios en la actualidad del programa

Guía de grupo focal para niños y adolescentes beneficiarios

Na Na 1 grupo focal 8 participantes

Número insuficiente de sujetos para grupo focal

2 grupo focal 16 participantes 9 participantes

1 grupo focal 15 participantes


Padres de familia beneficiarios del programa

Guía de grupo focal para padres de familia beneficiarios –sólo Nicaragua, Honduras, Panamá y República Dominicana-

Na Na Na 1 grupo focal 8 participantes




Maestros, líderes comunitarios y otros miembros de la comunidad

(Guía de grupo focal –sólo en Nicaragua y Honduras-) .

Na Na Na 1 2 grupo focal 8 participantes 8 participantes

Na 1 grupo focal 25 participantes

Miembros del personal nacional y sub-regional del programa

(entrevista sobre gestión del proyecto para miembros de IPEC)

4 2 2 2 2 2 1

Miembros del personal directivo de las agencias implementadoras de los programas de acción

(entrevista sobre gestión del proyecto para agencias implementadotas y entrevista sobre características de los productos generados por el proyecto).

3 Na 1 1 5 4 4

Representantes de instituciones públicas, privadas y gremiales que coordinan acciones conjuntas con el programa (incluye algunos miniprogramas)

Entrevista para instituciones socias del proyecto.

8 Na 2 6 2 5 7 más 25 representantes de Comités de Veraguas, La Mesa y Cañazas y 8 periodistas locales

Representantes de instituciones que trabajan temas relacionados pero no coordinan acciones directamente con el programa

Entrevista para instituciones no-socias del proyecto

Na Na 4 2 2 1 5

1.4 Cronograma de la evaluación 11 – 15 de octubre Análisis documental y trabajo preliminar 17 – 19 de Octubre Visita de evaluación Nicaragua 20 de Octubre Visita de evaluación Costa Rica – Sub Regional 21 – 24 de octubre Visita de evaluación Honduras y República

Dominicana



78

24 – 27 de Octubre Visita evaluación Guatemala y Panamá 28 y 30 de octubre Actividades de evaluación sobre proyecto en Costa

Rica 29, 30 y 31 de Octubre Organización de la información y conclusiones

preliminares / preparación de presentación para el taller de partes interesadas

1 de Noviembre Taller de restitución preliminar de información a partes interesadas

4 – 11 de Noviembre Preparación de borrador de informe de evaluación Primera semana de Diciembre Entrega de informe final



79

ANEXO 2: Resumen de gastos del proyecto por componente, país y año 27 Primera Fase

Gasto por Componente/ año y país - 1ra Fase

(U$) 2001 2002 2003 2004 Total por

componente 1. Personal 16,401.00 36,491.00 44,885.00 - 97,777.00 Subregional 16,401.00 14,026.00 96.00 - 30,523.00 Apoyo y seguimiento Sede /HQ

- - 36,704.00

-

36,704.00

Costa Rica - 5,400.00 8,085.00 - 13,485.00 Guatemala - 9,535.00 - - 9,535.00 Nicaragua - 7,530.00 - - 7,530.00 Panamá - - - - - Dominicana - - - - - Honduras - - - - - El Salvador - - - - - 2. Administración 15,243.00 36,970.00 26,685.00 8,634.00 87,532.00 Subregional 10,411.00 15,000.00 11,765.00 - 37,176.00 Costa Rica - 5,977.00 1,500.00 6,000.00 13,477.00 Guatemala - 7,300.00 3,400.00 634.00 11,334.00 Nicaragua - 5,385.00 3,510.00 - 8,895.00 Panamá - - 3,010.00 1,000.00 4,010.00 Dominicana - - - 500.00 500.00 Honduras - - 1,730.00 500.00 2,230.00 El Salvador - - - - - Misiones Sede 4,832.00 3,308.00 1,770.00 - 9,910.00 3. Estudios 132,932.00 179,499.00 7,725.00 - 320,156.00 Subregional 27,932.00 10,880.00 2,725.00 - 41,537.00 Costa Rica 17,500.00 28,095.00 1,000.00 - 46,595.00 Guatemala 17,500.00 28,095.00 - - 45,595.00 Nicaragua 17,500.00 28,095.00 2,000.00 - 47,595.00 Panamá 17,500.00 28,095.00 - - 45,595.00 Dominicana 17,500.00 28,024.00 - - 45,524.00 Honduras 17,500.00 28,215.00 2,000.00 - 47,715.00 El Salvador - - - - - 4. Sensibilización 4,480.00 70,270.00 105,689.00 13,445.00 193,884.00

Subregional 4,480.00 21,000.00 11,000.00 1,200.00 37,680.00 Costa Rica - 10,186.00 14,765.00 6,079.00 31,030.00 Guatemala - 11,108.00 6,748.00 17,856.00 Nicaragua - 5,850.00 15,975.00 836.00 22,661.00 Panamá - 5,787.00 33,953.00 3,474.00 43,214.00 Dominicana - 10,384.00 7,762.00 153.00 18,299.00 Honduras - 5,955.00 15,486.00 1,703.00 23,144.00

27 La información financiera sobre la que se basa esta sección se deriva de cifras ESTIMADAS, proporcionadas por la Coordinación Sub-Regional del Proyecto, en base a la elaboración de información del sistema contable de IPEC-OIT.



80

El Salvador - - - - - 5. Redes 8,744.00 93,615.00 148,796.00 6,666.00 257,821.00 Subregional - 36,919.00 42,912.00 - 79,831.00 Costa Rica 2,744.00 10,045.00 22,683.00 1,500.00 36,972.00 Guatemala 1,000.00 11,905.00 15,583.00 2,500.00 30,988.00 Nicaragua 2,000.00 10,310.00 15,833.00 - 28,143.00 Panamá - 10,188.00 17,152.00 - 27,340.00 Dominicana 3,000.00 12,248.00 22,701.00 - 37,949.00 Honduras - 2,000.00 11,349.00 2,666.00 16,015.00 El Salvador - - 583.00 - 583.00 6. Atención Directa

- 79,606.00 150,471.00 3,391.00 233,468.00

Subregional - - - - - Costa Rica - 24,980.00 15,838.00 - 40,818.00 Guatemala - 24,915.00 18,724.00 - 43,639.00 Nicaragua - 9,441.00 36,896.00 - 46,337.00 Panamá - 15,000.00 - 15,000.00 Dominicana - 11,830.00 29,095.00 3,391.00 44,316.00 Honduras - 8,440.00 20,953.00 - 29,393.00 El Salvador - - 13,965.00 - 13,965.00 7. Incremento de costos (5%) (*)

23,114.00 64,539.00 62,953.00 4,178.00 154,784.00

TOTAL 200,914.00 560,990.00 547,204.00 36,314.00 1,345,422.00 Nota: Información estimada, preparada por la Coordinación Sub-Regional del Programa, en Nov. 2004 (*) Informado como "Incremento de costos", pero por el monto corresponde mas bien a "Soporte a Programas" Segunda Fase

Gasto por Componente/ año y país - 2da Fase

(U$) 2001 2002 2003 2004 Total por

componente 1. Personal 35,500.00 101,954.00 130,9 21.00 16,110.00

284,485.00 Subregional (coordinación proyecto)

21,583.00 53,974.00 58,580.00 5,310.00 139,447.00

Oficial de comunicación IPEC

- 6,740.00 2,750.00 - 9,490.00

Asistente Administrativo

- - 16,050.00 - 16,050.00

Costa Rica 3,117.00 8,575.00 16,774.00 4,800.00 33,266.00

Guatemala - 12,750.00 6,600.00 - 19,350.00

Nicaragua 10,800.00 9,315.00 8,300.00 - 28,415.00

Panamá - 5,000.00 11,300.00 6,000.00 22,300.00

Dominicana - 2,100.00 2,437.00 - 4,537.00



81

Honduras - 3,500.00 8,130.00 - 11,630.00

2. Administración 17,532.00 46,071.00 75,178.00 2,942.00 141,723.00

Subregional 11,939.00 21,070.00 21,185.00 2,942.00 57,136.00

Costa Rica - 2,419.00 2,683.00 - 5,102.00

Guatemala 1,678.00 6,500.00 2,250.00 - 10,428.00

Nicaragua 1,915.00 8,000.00 3,350.00 - 13,265.00

Panamá 2,000.00 2,958.00 3,650.00 - 8,608.00

Dominicana - 1,500.00 - - 1,500.00

Honduras - 3,624.00 3,060.00 - 6,684.00

Evaluación - - 39,000.00 - 39,000.00

3. Sensibilizacion - 8,000.00 72,772.00

2,835.00 83,607.00

Subregional - 1,000.00 46,495.00

835.00 48,330.00

Costa Rica - - 4,138.00 0

4,138.00

Guatemala - 3,000.00 2,500.00 - 5,500.00

Nicaragua - 3,000.00 1,500.00

1,000.00 5,500.00

Panamá - 1,000.00 6,966.00 0

7,966.00

Dominicana - - 5,710.00

- 5,710.00

Honduras - - 5,463.00

1,000.00 6,463.00


299.00 8,500.00 44,030.00 2,000.00 54,829.00

Subregional - - 8,651.00

- 8,651.00

Costa Rica - 1,000.00 6,000.00

1,000.00 8,000.00

Guatemala - - 7,661.00

- 7,661.00

Nicaragua 299.00 800.00 3,523.00

- 4,622.00

Panamá - 2,500.00 8,200.00

1,000.00 11,700.00

Dominicana - 2,200.00 1,080.00

- 3,280.00

Honduras - 2,000.00 8,915.00

- 10,915.00

5. Legislacion 3,500.00 6,000.00 33,888.00 3,210.00 46,598.00

Subregional - - 2,000.00 - 2,000.00

Costa Rica 3,500.00 - 2,888.00

- 6,388.00

Guatemala - 1,000.00 2,500.00

- 3,500.00

Nicaragua - 2,000.00 6,000.00

1,000.00 9,000.00



82

Panamá - 2,000.00 10,500.00

1,000.00 13,500.00

Dominicana - - 4,000.00

- 4,000.00

Honduras - 1,000.00 6,000.00

1,210.00 8,210.00

6. Atención Directa

- 56,793.00 308,299.00 35,025.00 400,117.00

Subregional - - - 5,020.00 5,020.00

Costa Rica - - 11,905.00

12,778.00 24,683.00

Guatemala - 19,875.00 66,385.00

4,540.00 90,800.00

Nicaragua - 33,500.00 116,000.00

7,000.00 156,500.00

Panamá - 2,418.00 50,500.00 2,500.00 55,418.00

Dominicana - 1,000.00 55,509.00 3,187.00 59,696.00

Honduras - - 8,000.00

- 8,000.00

7. Incremento de costos (5%) (*)

7,388.00 29,551.00 86,461.00 8,078.00 131,478.00

TOTAL 64,219.00 256,869.00 751,549.00 70,200.00 1,142,837.00

Nota: los recursos del año 2005 se encuntran en revisión presupuestaria; serán destinados a cubrir compromisos previos , salvo los que tienen que ver con talleres con TID y sus familias, y que aún no se encuenran comprometidos. En atención directa: U$ 12,778 no se encuentran aún comprometidos ( aunque serán utilizados en actividades con Visión Mundial en Costa Rica; el resto corresponde a pagos de los Programas de Acción) . Los U$ 5,020 asignados provisionalmente bajo "Atención Directa" en el 2005 a la OSR serán destinados en realidad a República Dominicana.

(*) Informado como "Incremento de costos", pero por el monto corresponde mas bien a "Soporte a Programas" y además fue utilizado de esta manera, para cubrir costos del Apoyo de la Sede de Ginebra al Proyecto.



83

Anexo 3: Relación de personas entrevistadas

País Nombre Cargo Institución Dayra Dawson Consultora TID IPEC-OIT Mayra Pérez Directora CEPAS

Dylcia Mite y 8 periodistas socios de CEPAS en Veraguas

Encargada de Comunicaciones del Proyecto TID y representantes de periódicos, radio y Universidad de Veraguas CEPAS

Bertha Vargas / Dumber Guerra Directora Ejecutiva / Administrador IDEMI

Dennis Diamore / Yara Trujillo Jefa del Departamento de Atención al Trabajo Infantil

Ministerio de Trabajo

Dr. Reynaldo Ruiz Ministro de Trabajo Ministerio de Trabajo

Jaime López Director de Inspecciones Ministerio de Trabajo

Doña Martha de Correa

Exasesora del Despacho de la Primera Dama y Secretaria Ejecutiva de la Comisión Nacional por la Erradicación del Trabajo Infantil

Secretaría Ejecutiva de la Comisión Nacional por la Erradicación del Trabajo Infantil

25 representantes

Comités Provincial de Veraguas y Distritales de La Mesa y Cañazas

Zulema Fernández Delegada para asuntos de Niñez y Adolescencia

Defensoría del Pueblo

Jessica Dávalos / Ana Yesenia Presidenta Unión Nacional de Abogadas

Dr. Mitilo Castillo

ExDirector del Hospital de Cañazas y miembro del Comité Distrital de Cañazas - Veraguas

Comité Distrital de Cañazas

Sor Lourdes Presidenta

Red de la Instituciones de Niñez

Carlos López Presidente Red Indígena

Yadira Gonzáles Representante de Sindicato CITRACEM CONATO

Panamá

Marco Castillo Presidente

Colegio de Periodistas de Panamá



84

Raisa Ruiz Oficial de Programas UNICEF

Dabeida Agramonte Consultora TID IPEC-OIT

Octavio Rivera Responsable Medios de Comunicación IPEC-OIT

Raydiris Cruz Directora Acción Callejera República Dominicana

Magali Pineda / Alina Ramírez / Carmen Julia Gómez

Directora / exfuncionaria / Encargada de Investigación CIPAF

Isabel Tejada / Héctor Hurtado / José de los Santos Comité Directivo

Consejo Nacional de Unidad Sindical

Adalberto Grullón Periodista Teleantillas

Helen Azoury

Exfuncionaria de la Secretaría de Trabajo y exencargada de la Unidad de Trabajo Infantil

Secretaría de Trabajo

Daniel Rondón Sub-Secretario de Trabajo Secretaría de Trabajo

Darío García Director Indajoven

Pedro Julio Zapata Subsecretario Regional para Santiago de los Caballeros


Bertha Rosa Guerra Coordinadora Nacional IPEC-OIT Sonia Sevilla Consultora TID IPEC-OIT

Sra. Cándida Méndez / Carla Gonzáles / Amparo Benavides

Presidenta / Coordinadora proyecto TID / administradora Asociación Las Tías

Nicaragua Adilia Amaya y equipo Directora Ejecutiva INPRHU Dra. Lidia Midence Secretaria Ejecutiva CNEPTI

Lic. Carlos Emilio López Procurador Especial de Niñez y adolescencia

Procuraduría para la Defensa de los DDHH

Daysi Sánchez y equipo Directora Anieska Anjolie Zanabria Oficial de Programas UNICEF Paulino Isidoro Coordinador Nacional IPEC-OIT Rosa Corea Consultora TID IPEC-OIT

Juan Carlos Castillo Psicólogo

Proyecto Reyes Irene Valenzuela - Sociedad Amigos de los Niños

Jessica Sánchez

Consultora externa y participante en la Investigación Nacional (RAS) Independiente

Honduras Zoila Reyna Santos

Encargada de Dirección de Prevención Social – San Pedro de Sula


Griselda Zelaya Coordinadora del Programa de Erradicación del Trabajo

Secretaría de Trabajo y Seguridad



85

Infantil Social

Daniel Osmán Rodríguez Imperial / Nelson Alexander Paz Rivera Promotores voluntarios

Red Nacional de Jóvenes de Santa Bárbara

Angel Zelaya Sindicalista Central Unitaria de Trabajadores

Javier Zelaya

Coordinador del Programa de Trabajo Infantil de Honduras y Guatemala

Save The Children Uk - Honduras

Thelma Aguilar Periodista y Consultora de Comunicación

Agencia de Noticias de Niñez y Adolescencia

Miriam de Celada Coordinadora Nacional IPEC-OIT

Virginia Elizondo

Asistente técnico-Administrativo Oficina Sub-Regional IPEC–OIT (encargada provisionalmente de la supervisión del proyecto TID en Guatemala) IPEC-OIT

Julián Oyales Director Asociación Proyecto Conrado de la Cruz

Imelda Hernández Directora ROSETCASA

Guatemala Hortensia del Cid Representante ONAM Ministerio de Trabajo

Lic. Lícida Lemus

Representante Técnico en el Departamento del Menor Trabajador

Ministerio de Trabajo

Francisca García Encargada del Departamento Jurídico

Central de trabajadores de Guatemala

Patsy Vásquez Corresponsal (periodista) CNN Jorge Orantes Corresponsal (periodista) Univisión

Virginia Murillo Directora Defensa de los Niños Internacional

Sofía Trigueros Directora de Gestión Social Municipalidad de Desamparados

COSTA RICA Cecilia Dobles

Consultora externa y participante en la Investigación Nacional (RAS) y estudio en Municipalidad de Desamparados Independiente

PROYECTO TID Paula Antezana

Consultora externa en estudio legal Independiente



86

Esmirna Sánchez Encargada

Oficina de Atención y Evaluación del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo Adolescente - Ministerio de Trabajo

Jeremías Vargas Vice-Ministro Ministerio de Trabajo

Dehuel Pérez Encargado de Trabajo Infantil

Visión Mundial Costa Rica

Rosita Acosta Representante Trabajadoras Domésticas

ASTRADOMES / CONLACTRAHO

Guillermo Dema Director Sub-Regional IPEC-OIT

Rigoberto Astorga Coordinador Sub-Regional del Proyecto TID IPEC-OIT

Oficina Sub-Regional IPEC Ingrid Dorado Administradora IPEC-OIT – OIT en Costa Rica Mayte Puertes

Coordinadora de Comunicaciones y SIRTI IPEC-OIT

Thais Aguilar

Encargada de la consultoría Sub-Regional de Estrategia con Medios de Comunicación SEM

Montserrat Sagot / Rosa Cheng

Consultoras: Estudio de Buenas Prácticas en el Proyecto Sub-Regional TID

Universidad De Costa Rica

tid en ca-dr final can 2004 esp -...

Documents