tesis la nueva gestiÓn pÚblica y la gestiÓn por competencias

UNIVERSITAT ROVIRA I VIRGILI LA NUEVA GESTIN PBLICA Y LA GESTIN POR COMPETENCIAS Eugenia Altaba Dolz ISBN:978-84-693-0688-8/DL:T-416-2010

Eugenia Altaba Dolz

LA NUEVA GESTIN PBLICA Y LA GESTIN POR COMPETENCIAS

TESIS DOCTORAL

Director: Dr. Ignasi Brunet Icart Departamento de Gestin de Empresas

Reus, 2009


AGRADECIMIENTOS En primer lugar, en el mbito estrictamente acadmico, he de agradecer al Dr. Ignasi Brunet, director de la tesis, su ayuda en la direccin de los contenidos tericos y metodolgicos, su actitud personal facilitadora y enriquecedora, y su abnegada dedicacin. Tambin quiero hacer extensible mi agradecimiento a los miembros que componen este tribunal y a los que han sido directores de los Departamentos de Gestin de Empresas y de Pedagoga durante el perodo de elaboracin de esta tesis y en quienes siempre he encontrado apoyo y nimo. A los compaeros y compaeras de la Universidad Rovira i Virgili, especialmente a quienes cursaron conmigo los cursos de doctorado y con los que me une una amistad entraable, por sus aportaciones, por sus comentarios de gran valor en el proceso de elaboracin y finalizacin de este trabajo.. Muy especialmente, quiero agradecer el apoyo de mi familia por su paciencia durante el tiempo que nos ha llevado la elaboracin de la tesis, en especial a mi padre, para quien tengo un especial recuerdo. Finalmente, he de agradecer a la Universidad Rovira i Virgili el apoyo material y las facilidades prestadas para poder llevar a cabo la finalizacin de esta tesis doctoral. No obstante, sera injusto no mencionar mi agradecimiento a los amigos y amigas por su inquebrantable amistad. Muchas gracias a todos y todas.


La igualdad es uno de los elementos ms antiguos y profundos del pensamiento liberal, y no es ni ms ni menos natural o racional que otros constituyentes del mismo. Como todos los fines humanos, no puede ser defendido o justificado, ya que es l el que justifica otras acciones, medios utilizados para su realizacin I. Berlin (1997) No importa que el individuo sea libre polticamente si despus no es libre socialmente. Por debajo de la no-libertad, como sujecin al poder del prncipe, hay una no-libertad ms profunda y ms difcilmente extirpable: la no-libertad como sumisin al aparato productivo y a las grandes organizaciones del consenso y del disenso que la sociedad inevitablemente genera en su seno. El problema actual de la libertad no puede restringirse ya al problema de la libertad del Estado y en el Estado, sino que afecta a la misma organizacin de la sociedad civil. Afecta, no al ciudadano en cuanto tal, esto es, al hombre pblico, sino al hombre entero en cuanto ser social. N. Bobbio (1995) Se est ventilando una pugna ideolgica entre quienes abogan por reducir al mnimo la intervencin del Estado en la economa y quienes sostienen que el Gobierno debe asumir un papel importante, si bien limitado, no slo para corregir las carencias y limitaciones del mercado, sino tambin para tender hacia un grado ms alto de justicia social. J.E. Stiglitz (2002)


INDICEINTRODUCCIN 1. Gnesis de la investigacin ................................................................... 1.1. Reforma, contrarreforma y reforma de la reforma ..................... 1.2. La cultura de la calidad y de mercado ....... 1.3. Planteamiento de la investigacin .. 1.4. El objeto, hiptesis de trabajo y metodologa ... 1 PARTE EL MODELO DE GESTIN POSTBUROCRTICA 2. Del Estado del Bienestar al Estado Neoliberal ..... 3. Buen gobierno y Nueva Gestin Pblica.. 4. El modelo burocrtico. 5. El Estado competitivo neoschumpeteriano. 6. El modelo postburocrtico. 40 54 69 81 94 2 2 7 11 20

7. La Gobernanza ..................................................................................... 109 2 PARTE LA GESTIN DE LA CALIDAD TOTAL 8. El enfoque de la Calidad Total............ 123 9. El enfoque de la Gestin de la Calidad Total y cambio de la cultura de la organizacin .......................... 134 10. Calidad Total y Administracin Pblica . 11. Evaluacin y mejora de la calidad en la enseanza. 156 179

12. Escuelas eficaces y escuelas de calidad 203


3 PARTE LA GESTIN POR COMPETENCIAS 13. El trabajo en red...... 231 13.1. Direccin por resultados ......................................................... 238 13.2. Compromiso organizacional ................................................... 242 13.3. Comportamiento humano en el trabajo .................................. 246 13.4. Una cultura organizativa fuerte ............................................... 250 13.5. Redes y competencias ............................................................ 260 14. Flexibilidad y competencias .. 267 15. Flexiguridad y empleabilidad 280 16. Concepto y enfoques de gestin por competencias 290 17. Competencias en educacin .............................................................. 311 4 PARTE EDUCACIN Y ESTRATIFICACIN SOCIAL 18. La gestin por resultados: la escuela como unidad de produccin 18.1. Escuelas de calidad o derecho a una escuela pblica de calidad ............................................................................................. 357 18.2. Paro, precariedad y transformacin de trayectorias laborales ............................................................................... 377 18.3. Nivel de instruccin y transicin laboral .... 19. Polticas de mercado en educacin 19.2. El principio de igualdad de oportunidades 386 404 423 349

19.1. Lo pblico, lo privado y la igualdad social.. 416 19.3. La titularidad pblica . 430 CONCLUSIONES (Y FUTURAS LNEAS DE INVESTIGACIN) Conclusiones . REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Referencias Bibliogrficas 460 444


NDICE DE CUADROS Cuadro 1. Funciones del Estado .............................................................. Cuadro 2. Principios de la reinvencin del gobierno ................................ Cuadro 3. Transformaciones que implica la nueva organizacin en los diferentes elementos de la Administracin Pblica........................ Cuadro 4. Cuadro comparativo de los valores del sector pblico............. Cuadro 5. Cambios requeridos para moverse hacia la GCT..................... Cuadro 6. Dimensiones de la Gestin de la Calidad Total ....................... Cuadro 7. Valores de la Gestin de la Calidad Total................................. Cuadro 9. Atributos de la calidad desde la perspectiva del ciudadano . Cuadro 11. Diferencias de patrones culturales entre una organizacin tradicional y una orientada a la calidad y al servicio . 169 Cuadro 12. Cambios culturales asociados a la Gestin de la Calidad ..... Cuadro 13. Variables del diseo del puesto segn la Gestin de la Calidad Total ..... Cuadro 15. Comparacin de la gestin de recursos humanos tradicional y orientada hacia la calidad ....... 175 Cuadro 16. Prcticas de Alto Compromiso .... Cuadro 18. Cambios en el rol de los directivos tras la implantacin de un sistema de Gestin de la Calidad... 192 Cuadro 19. Clasificacin de los equipos relacionados con la Gestin de la Calidad.. 196 Cuadro 20. Valores ticos de la Gestin de la Calidad. Cuadro 21. Coherencia entre los principios de la Calidad Total y los psicopedaggicos del proceso de aprendizaje en el aula inteligente.. 202 Cuadro 22. Comparacin entre la direccin por objetivos y la dinmica de calidad .... 216 Cuadro 23. Principales diferencias entre un modelo convencional y un modelo avanzado de gestin de las relaciones con el cliente.... 218 Cuadro 24. Indicadores de Calidad en Centros Educativos ... 221 201 178 Cuadro 17. Las competencias directivas..... 191 173 Cuadro 14. Cultura de la calidad vs. cultura burocrtica ..... 174 171 101 102 128 141 143 164 53 98

Cuadro 8. Ejemplos de distintas relaciones cliente/proveedor .................. 162 Cuadro 10. Conceptos clave de los atributos de calidad . 165


Cuadro 25. Enfoque de gestin por competencias ...................................

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Cuadro 26. Dimensiones bsicas de la gestin por competencias ........... 297 Cuadro 27. Formas de conceptuar las competencias ............................... 298 Cuadro 28. Equivalencia entre competencias ms citadas y las competencias emocionales ........................................................................ 304 NDICE DE FIGURAS Figura 1. Aspectos clave de la Gestin de la Calidad Total Figura 3. La direccin como base de la pirmide de servicio al cliente en educacin 198 Figura 4. Elementos de la implantacin de la dinmica de calidad en los centros educativos ..... Figura 5. Modelo de Calidad Total de las Instituciones Educativas ...... Figura 6. Enfoque de competencias ....... Figura 7. Proceso de desarrollo de competencias en las organizaciones ...................................................................................... 311 214 225 301 130 Figura 2. El ciclo de calidad o rueda de Deming ... 133


INTRODUCCIN


1. GNESIS DE LA INVESTIGACIN Como es sabido, en Espaa, las reformas ligadas a leyes generales suelen tomar como sea de identidad jergas que la identifican, cuyo valor no siempre se corresponde con la efectividad que tienen despus en la prctica. Son lenguajes con una actualidad limitada, pues suelen caducar con la prxima reforma, dejando un rastro que se debilita paulatinamente y termina diluyndose con bastante rapidez, despareciendo cuando viene la propuesta siguiente. Qu ha quedado del constructivismo como discurso de legitimacin de la LOGSE de 1990? Qu quedar del discurso acerca de las competencias en un tiempo que, casi seguro, ser corto? J. Gimeno Sacristn (2008) 1.1. Reforma, contrarreforma y reforma de la reforma Con la Constitucin de 1978 tuvo lugar uno de los hitos de la historia de la educacin espaola moderna, que se plasm en el art. 27, el precepto constitucional que, junto con los artculos 16, 20 y 24, constituyen la base del ordenamiento del sistema educativo. Al contener los aspectos fundamentales de las regulaciones superiores en las que se basa la nueva orientacin sociopoltica espaola que seguir la poltica educativa desde el ltimo cuarto del Siglo XX hasta la actualidad, el art. 27 ser un referente fundamental que contribuir, seala Miranda (2006), a la definicin de los fundamentos polticos e ideolgicos con que se irn configurando los nuevos procesos hegemnicos educativos que, desde el punto de vista de la socializacin poltica-ideolgica, servirn de base legitimadora para la implantacin de los futuros sistemas hegemnicos, tanto de la izquierda como de la derecha. En este sentido, cules fueron los aspectos de consenso y cules fueron las concesiones recprocas que se realizaron y quedaron aprobados en el art. 27? El consenso


se logr en torno a los siguientes principios: a) el derecho a la educacin y el reconocimiento de la libertad de enseanza; b) el principio de que la educacin tendr por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana, junto con el respeto de los principios propios de la vida democrtica y de los derechos y libertades fundamentales; c) el carcter obligatorio y gratuito de la enseanza bsica; d) la potestad de los poderes pblicos de inspeccionar y homologar el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes; e) el reconocimiento de la autonoma de las universidades La derecha (UCD) reivindic los siguientes principios: a) el derecho de los padres de que sus hijos reciban la formacin religiosa y moral que est de acuerdo con sus propias convicciones; b) la libertad de las personas fsicas y jurdicas de crear centros docentes, y la ayuda del Estado a los centros en tanto stos renan los requisitos establecidos por la ley. Por su parte, la izquierda (PSOE) logr elevar a preceptos constitucionales: a) el derecho a la educacin, por medio de una programacin general de la enseanza, la participacin de todos los sectores y la creacin de centros docentes; b) la participacin de los profesores, los padres y los alumnos en el control y gestin de todos los centros educativos pblicos1. As, pues, como resultado final de un proceso de discusin y negociacin, surgi el denominado pacto escolar o pacto educativo, que orientar la poltica educativa de la democracia espaola. En esta negociacin estaba en juego la legitimacin de los intereses econmicos, polticos y culturales de las clases sociales, los grupos de presin y los partidos y sus programas polticos. Como seala De Puelles (1989), el art. 27 fue el resultado de una complicada negociacin entre la derecha y la izquierda y lo concibe como un mecanismo delicado de pesos y contrapesos, un equilibrio difcil entre derechos y libertades, que va a orientar obligadamente toda poltica educativa posterior. Por lo tanto, el art. 27 estipula los aspectos educativos centrales en que, ineludiblemente, se basarn las futuras orientaciones de los proyectos educativos que los partidos polticos incluirn en sus respectivos programas. Proyectos que hay que situar, tambin, en el marco del fracaso escolar. Esto es as en tanto que, segn sucesivos informes del propio Ministerio de Educacin,

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De Puelles (1989); Calero y Bonal (1999); Miranda (2005, 2006).


el fracaso escolar no est disminuyendo. Al contrario, va en aumento actualmente, por ejemplo. El fracaso escolar y el abandono prematuro de estudios son dos de los problemas ms importantes del sistema escolar espaol. Pues bien, esta endmica cuestin escolar el fracaso escolar y el abandono prematuro de estudios- ha trado a Espaa un inacabable baile de reforma educativa, su contrarreforma, la reforma de la reforma y, as, sucesivamente. La Ley General de Educacin de Villar Palas (LGE), la Ley Orgnica de Ordenacin General del Sistema Educativo (LOGSE) de Maravall, la LOCE de Pilar del Castillo y la LOE de San Segundo, levantan la intocable letana de la reforma educativa, haciendo factible un paisaje educativo, como afirman Apple y Beane (1997), alfombrado, por un lado, con los restos de reformas escolares fracasadas y, por otro lado, con el fracaso escolar, que constituye el motor de la permanente situacin de reforma del sistema escolar espaol. Esta situacin ha impuesto y sigue imponiendo, en el marco del pacto escolar, un replanteamiento de la accin pblica que se enmarca, actualmente, en un contexto poltico-ideolgico en que se otorga cada vez ms importancia a la competicin meritocrtica y credencialista. Competicin definida como el instrumento idneo para asegurar ya sea la eficacia o la calidad de la educacin, y siempre que se crea un mercado pblico de bienes y servicios, los denominados cuasi-mercados. La expresin cuasi-mercados se utiliza para caracterizar la introduccin de las fuerzas de mercado y las formas de decisin propias del sector privado en la provisin de la educacin y de los servicios de bienestar. Las caractersticas distintivas de un cuasimercado en relacin con un servicio pblico son la separacin entre comprador y proveedor y un elemento de eleccin del usuario entre distintos proveedores2. En otras palabras, la provisin del servicio se separa de su financiacin, de manera que distintos proveedores, incluyendo, a veces, a grupos de los sectores privado y voluntario, puedan competir por la prestacin del servicio, aunque, a menudo, el cuasimercado sigue estando muy reglamentado, manteniendo el gobierno el control de cuestiones como la entrada de nuevos proveedores, la inversin, la calidad del servicio y el precio que, frecuentemente, para el usuario es cero. La

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Levacic (1995); Whitty et al. (1999).


falta de un nexo convencional de dinero en efectivo y la fuerza de la intervencin gubernativa distingue, entonces, los cuasimercados de la visin idealizada del mercado libre, aunque pocos mercados contemporneos, en cualquier terreno, estn realmente exentos de la intervencin gubernativa, y muchos de ellos cuentan con algn elemento de ayuda explcita o encubierta3. La creacin de los cuasi-mercados se legitima en un contexto poltico en el que el sector privado tiene una determinada receptividad, y sobre la base de que nos encontramos ante la descomposicin del modelo de planificacin central-propiedad pblica de los medios de produccin, donde todo pasaba por las manos del Estado, que lo gestionaba segn un modelo administrativoburocrtico (en muchas ocasiones de gestin burocrtica y monopolstica). Adems, la aplicacin de una concepcin de mercado a la funcin pblica remite a un nuevo paradigma o enfoque de gestin pblica con el que se pretende efectuar la transicin del modelo burocrtico de gestin hacia un modelo postburocrtico, que basa sustancialmente la legitimacin de la accin pblica en los resultados o performances, bajo la presuncin de que los rasgos del proceso interno estn estrechamente relacionados con los resultados de la organizacin, y entendiendo por tales la atencin a las demandas de los ciudadanos y de sus grupos de una forma no slo econmica, eficaz y eficiente, sino tambin con calidad de servicio y a satisfaccin de aqullos, tanto si son considerados en general como si lo son segmentadamente, desde la perspectiva sectorial de las distintas actividades y servicios pblicos. La transicin al modelo postburocrtico constituye el reto que la gestin pblica debe afrontar. Representa, para la OCDE (1997), un desafo decisivo aplicar marcos apropiados tanto para la actividad del sector pblico como para la del privado, en una situacin caracterizada por una interdependencia mundial creciente, por incertidumbres considerables y por una transformacin cada vez ms veloz4. Y para ello es preciso reconsiderar las razones que justifican la intervencin del Estado, as como revisar la relacin coste-eficacia de las instituciones del sector pblico, de sus programas y de sus actividades de regulacin5. Los Gobiernos deben dedicarse a hacer las cosas mejor

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Calero y Bonal (1999); Le Grand y Bartlett (1993). Brunet y Belzunegui (1999). 5 Pastor (2006).


usando menos recursos y, sobre todo, actuando de otra manera. Las instituciones y las prcticas anticuadas deben reemplazarse por otras que conjuguen mejor las realidades y las exigencias de unas dinmicas economas de mercado con los objetivos y las responsabilidades de los Estados democrticos. Si se pretende que el sector pblico siga siendo receptivo de las necesidades de aquellos a quienes sirve, los Gobiernos deben estimular el desarrollo de organizaciones que se reestructuren y se adapten permanentemente a la evolucin de las necesidades de sus ciudadanosclientes, y que tambin sean capaces de adaptarse a un mundo cambiante. Para la OCDE (1997), los Gobiernos deben poder y querer renovar las instituciones educativas en tanto que stas han de jugar un importante papel en una economa basada en el conocimiento. El reto de la renovacin es que sta se produce mediante una subyugacin de las finalidades de la educacin a la racionalidad econmica, contemplada como una de las estrategias ptimas para ajustar el mundo de la educacin a las demandas de mercado. De aqu, por ejemplo, el desafo de convertir las universidades en instrumentos de la economa basada en el conocimiento. Como actores centrales en la economa basada en el conocimiento, se espera que las universidades desempeen un papel activo en promover los cambios tecnolgicos, la innovacin, y que encaucen el desarrollo de las competencias del alumnado hacia los requerimientos laborales6. Esta visin nos evoca a Bowles y Gintis (1981), cuando planteaban que las relaciones sociales de la educacin son y han de ser una rplica de la divisin jerrquica del trabajo, mediante una constante evaluacin y clasificacin ostensiblemente meritocrtica. Una evaluacin que acostumbra a los jvenes a una serie de relaciones sociales similares a las del lugar de trabajo. Cuando esto ocurre, la institucin escolar encauza el desarrollo de las necesidades personales hacia los requerimientos del lugar de trabajo. En este sentido, los discursos de Bolonia y la convergencia en el Espacio Europeo de la Educacin Superior se han apoderado de las polticas educativas con esta finalidad, y por ello uno de los conceptos con el que se trata de convencernos es el de que con las competencias se van a comenzar a resolver todos los

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Clark (1998); Etzkowitz (2003); Etzkowitz et al. (1998).


problemas de ajuste entre el sistema educativo y el sistema productivo. De hecho, el debate acerca de cmo vincular la escuela, el instituto o la universidad a la sociedad se formula en trminos de la empleabilidad, o sea, en trminos de someter los colegios, institutos, la universidad y sus centros de investigacin a las demandas y necesidades de las industrias y empresas, sean multinacionales o no. La empleabilidad se basa, por otra parte, en la creencia de que la principal funcin del sistema educativo es su contribucin a la adquisicin y desarrollo de competencias adquiridas en competicin justa y abierta en los cuasi-mercados educativos. El mrito escolar, es decir, quien vale lo demuestra por medio del rendimiento y de los certificados escolares, permite superar la adscripcin familiar, de tal modo que las desigualdades dejan de ser una propiedad estructural y por tanto social- para convertirse en una recompensa (social) de la desigual vala (individual). Esta psicologizacin y biologizacin de la vida social atribuye a la institucin escolar un papel decisivo en la produccin y distribucin de logros, con las implicaciones ocupacionales y estratificacionales que ello conlleva. Y es en virtud de esta nueva funcin como la escuela se convierte en la nica instancia legitimada para promover el cambio social y canalizar la movilidad social. Segn Bowles y Gintis (1981: 154) la orientacin meritocrtica del sistema educativo no promueve su funcin igualitaria, sino ms bien su papel integrador. La educacin produce la desigualdad, justificando los privilegios y atribuyendo la pobreza al fracaso personal. 1.2. La cultura de la calidad y de mercado La introduccin de mecanismos de mercado en la gestin pblica tiene como meta la transformacin de la cultura de lo pblico acercndola a los valores del mundo privado empresarial, sustituyendo los modelos normativos de ciudadana por los de intercambio entre servidor y cliente, introduciendo elementos de competencia y mercado frente a los viejos modelos jerrquicos y burocrticos. Esta lgica emplea como discurso legitimador la consideracin de que el sector pblico resulta ms eficaz en sus actividades cuando los mercados de sus productos son competitivos o disputables. Aunque la


intensificacin de la competencia en el sector pblico no sea siempre posible u oportuna, se sostiene que un mayor uso de las reglas de mercado ha sido y es un elemento clave, pues cuando se ha creado una situacin en la que las organizaciones del sector pblico deben enfrentarse a la competencia, se ha fomentado notablemente la mejora de la calidad y de la eficiencia y el control de los costes, confirmndose, as, las posturas de aquellos que propugnan que las experiencias pedaggicas se gestionen progresivamente mediante enfoques empresariales, contribuyendo, de este modo, a la reproduccin y legitimacin de las relaciones sociales de la produccin capitalista. Bajo esta nueva legitimacin no hay que sorprenderse de que las polticas educativas se debatan desde la perspectiva de la garanta de calidad, de los incentivos laborales como motor para obtener un buen rendimiento, del rendimiento de cuentas o accountability, de la formacin por competencias y sus estndares correspondientes, evaluados con un sistema de indicadores justificados por la responsabilidad, por los resultados de administradores y ejecutores de las tareas de enseanza, y de la especificacin de aquello que se necesita para funcionar bien en una sociedad que debe competir en buenas condiciones y que requiere, para ello, de un buen ajuste entre la educacin y el trabajo. Estos enfoques, a su vez, se traducen en polticas dirigidas a la evaluacin comparativa de los resultados individuales, grupales, institucionales, nacionales e internacionales del sistema educativo7. Para el nuevo discurso legitimador la intensificacin de la competencia impone una reingeniera organizativa e institucional denominada Nueva Gestin Pblica, que con su nfasis en los mtodos, costes y resultados, se carga de valores gerencialistas, tanto para el qu como para el cmo en la provisin de los servicios pblicos. Una provisin que mediante una concepcin gerencialista de la responsabilidad pblica, se aleja del control del procedimiento por centrarse en el control de los resultados de la gestin. Al respecto, se indica que la concepcin gerencialista de la responsabilidad pblica tiene las siguientes tres caractersticas: 1) frente al control detallado sobre las operaciones que lleva a cabo la organizacin pblica, se propone un control estratgico de las mismas que atienda ms al establecimiento

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Martnez (2008).


exhaustivo de cada uno de los pasos que han de seguirse para alcanzar los objetivos marcados; 2) la concepcin gerencialista de la responsabilidad pblica incorpora la auto-evaluacin de las tareas de gestin de la organizacin; 3) los directivos pblicos no son responsables de implementar los objetivos generales establecidos por sus superiores polticos, sino de alcanzar objetivos concretos externa e imparcialmente evaluables por agencias profesionales de auditoras8. Este control gerencialista se sostiene en un modelo de Estado supermercado o Estado neoschumpeteriano9, en el que la Administracin acta con la lgica de las empresas privadas. Bajo esta lgica, el papel del ciudadano es el de un consumidor, las formas de control estn basadas en la competitividad y el contexto organizativo es el de un plural conjunto de competidores. Y, ms especficamente, la de una sociedad formada por un inmenso conjunto de mnadas, cada una con su propio inters, compitiendo unos con otros y, sorprendentemente, derivndose de tal egosmo efectos positivos para la sociedad10. Bajo este modelo de Estado que niega legitimidad social al Estado del Bienestar se insiste en que la Administracin Pblica ha de estar atenta al entorno, consciente de que est compitiendo en un mercado en el que los ciudadanos exigen la mxima calidad11, ya que el factor determinante de esta situacin reside en la fuerza y protagonismo adquiridos por los ciudadanos-clientes. Con todas las matizaciones que se deseen, desde este discurso, el reto de la Administracin Pblica est en que su legitimacin contempornea depende de la respuesta que de a los requerimientos que emanan de los ciudadanos-usuarios o clientes; Administracin que no puede sustraerse a la implantacin en su seno de la cultura de la calidad y sus tcnicas de gestin, tanto en las relaciones directas con los clientes como en el desarrollo de sus procesos internos en funcin de los mismos12.

Roman (2005). Jessop (2008). 10 Villoria (1997). 11 As en la Ley 6/1997, de 14 de Abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE), ya se afirma que: 1) el servicio a los ciudadanos es el principio bsico que debe presidir la actividad administrativa; 2) los ciudadanos tienen el legtimo derecho a saber cules son las competencias de cada Administracin y a recibir servicios pblicos de calidad. 12 Gonzlez de Dios (2000)9

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Para este discurso ya ortodoxo- estar expuesto a la competencia da legitimidad a la imprescindible modernizacin de la Estructura y Procesos Administrativos Pblicos, adaptndolos a la evolucin de su entorno, y que implica reorganizar la administracin de los servicios pblicos en unidades que han de obtener resultados y vertebrados por procesos creadores de valor aadido, por lo que se hace necesario introducir mecanismos de cuasimercado. Los objetivos perseguidos por estos mecanismos son sobre todo el incremento de la productividad a fin de controlar mejor los gastos pblicos, fortalecer las relaciones de responsabilidad e incrementar la flexibilidad y la adaptabilidad. Objetivos que, en ltima instancia, persiguen evaluar el rendimiento de la Administracin Pblica en base a indicadores empricamente pertinentes e introducir modelos de cut-back management que permitan reducir los costes, llevar a cabo polticas de austeridad presupuestaria y valorar la calidad de los servicios, el mantenimiento de los estndares mnimos y la sensibilidad hacia los ciudadanos-clientes. Objetivos claros y medibles que permitan realizar una evaluacin clara de resultados y que han de constituir la base de la rendicin de cuentas ulterior. Por lo dems, la introduccin del modelo de gestin por competencias proporciona una mayor autonoma a los servicios para perseguir eficientemente sus objetivos, estimulando y recompensando los comportamientos adecuados, eficaces. En definitiva, el instrumento ms eficaz para generar los incentivos apropiados es introducir la competencia entre las organizaciones pblicas y que hagan creble la posibilidad de prdida de la prestacin. As, el Estado garantizara el mantenimiento del servicio, pero no la subsistencia de organizaciones concretas. Se acabara, as, con la anomala presupuestaria que implica que las organizaciones mal gestionadas son las que reciben mayores recursos y, en cambio, aqullas que destacan por su eficacia y eficiencia fueran penalizadas presupuestariamente. Los ciudadanos, por su parte, podran dirigirse a un mercado o cuasi mercado pblico (o pblico/privado) de servicios, eligiendo entre proveedores distintos aqul que ms se ajuste a sus necesidades o a sus preferencias. Un beneficio suplementario de este modelo vendra representado por su flexibilidad, su agilidad y su capacidad para adaptarse a las circunstancias cambiantes, tanto de las preferencias de los clientes como de los requerimientos tcnicos de los


servicios. La innovacin y la adaptabilidad, la capacidad para aprender del entorno, estaran garantizadas en un sistema orientado al cliente13. 1.3. Planteamiento de la investigacin Desde la ptica de la interrelacin entre la poltica educativa y la normatividad jurdica, las leyes educativas son parte integrante de una poltica de educacin determinada. Como corpus legal, representa una intencionalidad de poltica educacional por parte del Estado, que contiene, por lo dems, un ideal social, por ser parte de un proyecto hegemnico poltico e ideolgico en el cual se ofrece una respuesta, desde el Estado, a las demandas educativas que emanan de la sociedad (de las clases dirigentes, de las clases subalternas, sectores o grupos sociales, partidos polticos o grupos de inters poltico, etc.)14. Al emanar de un determinado contexto social, la normativa educativa est condicionada por factores que, o bien trascienden desbordando la realidad en la que se dicta la ley, o bien escapan al espritu inicial de la norma jurdica, pero que han de ser considerados si se quiere no ya slo disear una poltica determinada, sino tambin entenderla (Fernndez, 1999: 21). Las normativas educativas pueden ser expresin de un consenso social amplio, alrededor de expectativas o necesidades educativas, compartidas por la mayora del conjunto social, como resultado de la legitimacin de un poder constituido mediante la negociacin o la concertacin social. O, por el contrario, son la expresin de una imposicin encubierta del grupo social dominante para implantar un sistema hegemnico acorde con su proyecto poltico-econmico (Miranda, 2006: 16). Por lo dems, los cambios normativos educativos (en cualquiera de sus niveles) se formulan discursivamente, por lo que se requiere, para entenderlos, de un acercamiento hermenutico a dicha formulacin: diagnsticos, propuestas de reforma... y en textos legales, que se constituyen en los objetos de interpretacin desde una aproximacin hermenutica. Tal es el caso de las reformas educativas que pretendemos analizar y que se

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Olas de Lima (2005). Miranda (2006).


concretan en una formulacin jurdica, y, por lo tanto, requieren de un anlisis interpretativo, como aproximacin crtica15. Pues bien, la motivacin bsica de la investigacin est en efectuar un acercamiento hermenutico a la formulacin de los proyectos de reforma educativa, es decir, a la LOCE del Partido Popular y la LOE del Partido Socialista. Ambos proyectos, ajustados al pacto educativo del art. 27, adoptan el modelo de mercado, pues parece que, igual que en otros pases, la relacin entre la autogestin escolar y la eleccin de los padres respecto a la creacin de cuasimercados se ha convertido en la idea luminosa de las reformas educativas en Occidente16. Proyectos preocupados por cmo aumentar el desempeo, la calidad y la competitividad de las escuelas y su actuacin responsable frente a sus clientes. En este sentido, en Espaa se construy, ya en 1992, un Observatorio de la Calidad de los Servicios Pblicos, que culmin con la aprobacin de un Real Decreto (RD 1259/99), de 16 de Julio, por el que se establecan las Cartas de Servicios y Sistemas de Evaluacin de la Calidad en la Administracin General del Estado. As, el Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos (2000), estableca que la reforma tena los siguientes objetivos: 1) promover la gestin de calidad en las Administraciones Pblicas; 2) mejorar la atencin a los ciudadanos y establecer un sistema integral de comunicacin con la Administracin; 3) configurar una organizacin flexible y eficaz; 4) definir una nueva poltica de direccin y desarrollo de las personas; 5) integrar la Administracin Pblica en la Sociedad de la Informacin y del Conocimiento; 6) favorecer la competitividad del sistema econmico y hacer sostenible el progreso. En este contexto, el reto de la reforma del Partido Popular la LOCE- era lograr la calidad en educacin, y ello sobre la base de la conviccin de que la educacin espaola tendra dificultades para adaptarse a los nuevos tiempos si no se llevaba a cabo una reconceptualizacin de los centros escolares como organizaciones, as como de sus prcticas de gestin. Se resaltaba, tambin, entre los partidarios de la reforma y a nivel de lograr su legitimidad, que el logro de mejores niveles de calidad para todos y todas era la va para conseguir, de

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Giroux (1990). Whitty et al. (1999).


modo visible, el progreso social y econmico17. No obstante, la interpenetracin de intereses pblicos/privados que caracteriza al nuevo modelo de gestin se ha ejercido en provecho de los intereses privados, quedando el ciudadano ms indefenso que bajo las antiguas burocracias. Puede que las organizaciones prestadoras, que ahora se presentan ante el ciudadano como parte de un mercado de bienes y servicios, sean ms eficientes y productivas, pero el beneficiario final de las mismas no son los usuarios sino un entramado de compaas e intereses muy poderosos y difciles de controlar (Olas de Lima, 2005: 128). Si tenemos en cuenta la anterior consideracin, adquiere plenamente sentido el planteamiento de la investigacin y de nuestra posicin terica. En sta hay cuatro aspectos a destacar: 1) Mostrar cmo el universo simblico neoliberal contiene toda una defensa de la imitacin del mundo de la empresa por los centros escolares, alegando que dicha imitacin es para evitar y para superar los vicios instalados en el funcionamiento burocratizado del sistema educativo. Entre ellos, el del docente funcionario, acostumbrado a actuar slo para el cumplimiento de la normativa, desanimado por la inoperancia del sistema y socializado en una cultura del poco esfuerzo y de la poca importancia que para el engranaje de la institucin escolar tiene su trabajo, lo haga bien o mal. En razn de este tipo de anlisis, lo que se espera es, argumenta Contreras (1997: 208 y 209), que el espritu empresarial pueda ser la solucin a este sndrome del funcionario. Para ello, el futuro del profesorado (ya sea su posibilidad de mantener su empleo, o el salario que reciba) debe depender de su xito profesional (esto es, de los resultados que obtenga, o de las iniciativas que sea capaz de llevar a cabo), as como de un liderazgo fuerte (es decir, una direccin con ms autoridad sobre el alumnado). Es as como se espera pasar del profesorado corporativo y funcionario al profesor competitivo. Si es cierto este anlisis del paso del profesor funcionario al profesor competitivo, ya que no se puede hacer una lectura romntica sobre la realidad del mundo profesional docente, y si a ello unimos que este paso, en la reforma, viene conducido mediante un extrao juego en el que la supuesta libre iniciativa est hiperregulada, en el que junto

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Zurita (2000); Bolvar (2000); Cantn (2001).


con el aumento de cierta capacidad de iniciativa se mantiene la lgica burocrtica del sistema y se refuerza la jerarqua en el interior de los centros, y en el que muchos enseantes lo que de verdad acaban encontrando es que lo nico cierto que aumenta es su responsabilidad, ms que su capacidad de accin, lo ms probable es que lo nico que vare sea su angustia personal y profesional, o que incluso se exacerben ciertos vicios dirigidos a obtener ventajas particulares, en un contexto en el que el autointers ahora puede parecer legtimo. 2) Plantear que, desde la perspectiva neoliberal, el sistema escolar ha de potenciar y desarrollar los conocimientos, habilidades y actitudes de los individuos para favorecer el desarrollo competitivo de las empresas y, por extensin, de la economa nacional. De ah que el problema que se plantea, dados los efectos de la jerarquizacin e individualizacin que provoca el funcionamiento del sistema escolar, es el siguiente: cmo afecta dicho discurso a la educacin obligatoria, como factor de cohesin social, (re)construccin nacional y (re)creacin de la ciudadana?, y cmo se encubren y velan las relaciones de poder asociadas al acto de ensear, y qu papel juegan en ello los principios pedaggicos que hablan de aprender a aprender, de aprender a lo largo de toda la vida, de formacin orientada a la empleabilidad, de cartas de competencias, etc.? Las anteriores preguntas hay que situarlas en un contexto en el que un porcentaje alto de los desempleados menores de 25 aos provienen del abandono de los estudios y del fracaso escolar18, y para los cuales se propone ms formacin como antdoto al paro. Por ejemplo, en un escenario de paro y exclusin social, la insercin profesional de los jvenes constituy el fundamento principal de la reforma educativa del Partido Popular. Una reforma planteada como necesaria al garantizar la eficacia escolar en dicha reinsercin, y que va acompaada de una representacin que insiste sobre la potencial amenaza que supone al orden social el desempleo prolongado y continuo de los jvenes. De ah que, por ejemplo, las medidas de insercin profesional aparezcan como una necesidad inevitable, pues, el trabajo, como actividad productiva mercantilizada, se convierte en exclusiva esfera normalizadoraBatres y de Paz (2001); Homs (2008); Merino (2009); Casal et al. (2006); Carabaa (2002); Martinez (2009).18


haciendo aparecer a los sujetos excluidos de sta bajo un carcter deficitario. Esta nocin de sujetos deficitarios en referencia, por ejemplo, a la juventud, caracteriza las intervenciones polticas frente al desempleo juvenil. Adems, la concepcin de juventud como defecto (de formacin, de empleabilidad, de socializacin, de experiencia) est contenida en la nocin de proceso que explica y legitima el espacio de transicin profesional. Esta concepcin ha inspirado la orientacin gubernamental de las polticas de gestin del empleo juvenil, haciendo de la inadecuacin del joven trabajador a las caractersticas de los trabajos ofrecidos (sea por falta de formacin, de experiencia o de disponibilidad de los jvenes) el principal ngulo de combate del desempleo juvenil (Serrano, 1999: 58-59). Si tenemos en cuenta la argumentacin anterior se explica que el objetivo de la LOCE estaba en adaptar la poltica educativa al mercado de trabajo, y que la propia Ley de Cualificaciones y de la Formacin Profesional (Ley Orgnica 5/2002, de 19 de junio) explicita al entender por cualificacin profesional el conjunto de competencias profesionales con significacin para el empleo. La propia ley establece que la estructura profesional y las competencias definidas han de responder a las necesidades de las empresas y ser relevantes en el mercado de trabajo. Y es que se juzga a la formacin como uno de los remedios ms importantes ante los problemas de insercin de los jvenes. La crisis de trabajo es observada como una inadecuacin de la demanda a la oferta de trabajo, en vez de plantearlo desde el ngulo de la oferta, esto es, escasez de ofertas de trabajo para toda la poblacin activa. En este sentido, los discursos sobre las necesidades de formacin deifican e idealizan el desarrollo de las nuevas tecnologas o de las necesidades del mercado de trabajo. Incluso al proponer, como solucin al desempleo, el aumento de formacin de los desempleados y la profesionalizacin de la educacin, se efecta una representacin dogmtica y exclusiva19 que observa a los y las alumnos(as) como futuros trabajadores que formar en funcin de las necesidades de la economa. A este objetivo, en el que la formacin constituye, tambin, un bien de salvacin por excelencia de la exclusin social, contribuye, en trminos de

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Laval (2004).


legitimacin, la Teora del Capital Humano al afirmar que la educacin formal sera un factor productivo un capital- que incrementara la productividad de las empresas. La diferencia entre pases o individuos- ricos y pobres se explicara esencialmente por su diferencia en capital humano: para desarrollarse, una nacin debera invertir en educacin20. Educacin que hay que gestionar aplicando las estrategias privadas de gestin a efectos de renovar e innovar la propia gestin de este servicio pblico, y ello en un contexto laboral que en Espaa se caracteriza por unas altas tasas histricas de desempleo, cambios bruscos de ciclo econmico y carencias en cuanto a la cualificacin de los trabajadores. En concreto, mientras que en Europa, como promedio, el 49% de la poblacin ocupada tiene una cualificacin profesional intermedia, en Espaa este porcentaje slo alcanza el 23,1%. En contraste, los niveles bajos de cualificacin resultan mucho ms numerosos en Espaa (42,4%) que en Europa (23,2%), as como tambin son ligeramente ms numerosos los niveles ms altos (33,5% frente a 27,8%). Asimismo, el porcentaje de personas en situaciones de subocupacin (lo que se podra denominar tasa de prdida de talento) llega en Catalua al 22,7% (y a ms del 28% si slo se considera a las mujeres). Por lo dems, el escaso numero de personas cualificadas en el mercado de trabajo corresponde tambin a una dbil demanda de cualificacin por parte de las empresas, con lo cual se ha producido histricamente un proceso de mutua adaptacin a la baja entre el sistema formativo y sistema productivo. Tradicionalmente, las empresas se han acostumbrado a no exigir un alto nivel de especializacin en los trabajadores que contratan, sino ms bien un determinado nivel de capacidad de aprendizaje. La especializacin del trabajador se lleva a cabo en la propia empresa, pero en muchas ocasiones resulta muy especfica y poco generalizable, cosa que perjudica la movilidad del trabajador en el mercado de trabajo21. 3) Destacar que la reforma del Partido Popular tena como meta atacar la comprensividad de la LOGSE. Una reforma legitimada por la contribucin que efectuara, acorde con la Teora del Capital Humano, a la competitividad de la economa y al mantenimiento del empleo, pues la educacin, una vez implantados mecanismos de mercado, era presentada como el instrumento20 21

Martn Criado (1999). Homs (2008).


objetivo a travs del que asegurarse un puesto de trabajo y legitimar los privilegios de clase social, y es que una vez que el mercado de trabajo escasea, las credenciales son el mecanismo que se considera debe repartir esa escasez. De este modo, el vocacionalismo y el credencialismo son dos de las principales armas con las que se va a pretender atacar a las propuestas de comprensividad22. El vocacionalismo y el credencialismo refuerzan, asimismo, la legitimacin meritocrtica de la desigualdad social, en el que la imagen del ciudadano como libre consumidor ha reemplazado a la del ciudadano situado en unas relaciones de poder, generadas estructuralmente. En esencia, como dira Apple (1996), en la imagen meritocrtica las definiciones de libertad e igualdad ya no son democrticas sino comerciales, competitivas. En este sentido, el derecho a la educacin se satisface, bsicamente, a travs del ajuste de dicho sistema a las necesidades del mercado de trabajo, acentundose, as, la lgica de la diferenciacin y la distincin sobre la lgica de la igualdad social. La lgica de la diferenciacin social precisa, en los tiempos de globalizacin neoliberal, de la transformacin de la educacin en un mercado y a las escuelas convertirlas en fbricas de competencias profesionales mediante su diversificacin, agencializacin, descentralizacin y adaptacin a la demanda. Dicha adaptacin constituye, para la LOCE, un instrumento imprescindible para un mejor ejercicio de la libertad individual, para la realizacin personal, para el logro de cotas ms elevadas de progreso social y econmico, y para conciliar, en fin, el bienestar individual y el bienestar social. Adems, al considerarse que el protagonista principal del proceso de enseanza-aprendizaje es el alumno, se requiere para ello que la institucin educativa sienta la necesidad de determinar el grado de satisfaccin de sus alumnos con el servicio que el centro presta, como indicador, predictor, de la calidad de este servicio23. La satisfaccin de los alumnos-clientes constituye, por tanto, un indicador de eficacia de los centros, y para ello es necesario un liderazgo visible de la direccin. Un liderazgo basado en el compromiso con la

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Torres (2001). Garca Ramos (2002).


calidad24, y que site las necesidades sociales reducidas a las necesidades empresariales e industriales como objetivos primordiales del centro. Se utiliza, as, el sistema educativo como una institucin bancaria en la que se realizan inversiones en estudios y ttulos con los que luego ser ms factible encontrar un puesto de trabajo y obtener beneficios econmicos y sociales25. Por ejemplo, en el documento Competencias y saberes para la sociedad del siglo XXI (2004) se describe de la siguiente manera el fin que haba de buscar la futura ley educativa del gobierno socialista, es decir, la LOE: Esta situacin necesita ser modificada, aunque el cambio slo pueda realizarse a medio plazo. Se requiere, por una parte, que los ciclos de grado medio de la formacin profesional sean percibidos por los alumnos que finalizan la ESO como una va atractiva para continuar sus estudios. Por otra parte, el bachillerato, que es elegido por un nmero elevado de alumnos para continuar su formacin, lo que debe valorarse positivamente, debe permitir a todos los alumnos las salidas posteriores ms adecuadas segn sus intereses y las ofertas reales del mundo laboral y de la sociedad avanzada hacia la que nos encaminamos. Lgicamente, en base a esta cuestin se garantizaran las salidas profesionales de los egresados, preparados, es decir, clasificados ya para la formacin/socializacin exitosa en la empresa. Se tratara de aspirar a cualificaciones determinadas para empleos y situaciones profesionales acordes con los requerimientos de los nuevos modelos de produccin, distribucin y comercializacin. De ah el sentido managerial de la formacin, no slo de empresa, sino tambin en la empresa, y es que si se organiza la empresa como verdadero centro educativo, se tiene, como pretende el gerencialismo, por un lado, una solucin para incrementar las competencias profesionales, pero, por otro lado, bajo la coartada de aumentar el capital humano de los trabajadores, se obtienen importantes efectos a nivel de control de la fuerza de trabajo, ya que bajo la coartada de la formacin, se jerarquiza a los trabajadores en funcin de su sumisin, es decir, de su adecuacin al contenido de unos cursos donde lo fundamental no es la capacitacin tcnica,24

La LOCE -art. 57.2- afirma que los programas de formacin permanente del profesorado debern contemplar las necesidades especficas relacionadas con la organizacin y direccin de los centros, la coordinacin didctica, la orientacin y tutora, con la finalidad de mejorar la calidad de la enseanza y el funcionamiento de los centros. 25 Torrres (2001); Sotelo (2005).


sino actitudinal la aquiescencia a los argumentos de la direccin, a la cultura de la empresa26. 4) Analizar cmo con el discurso a favor de las competencias el conocimiento se convierte en recurso que garantiza el crecimiento econmico, ya que es necesario para garantizar el crecimiento de las economas basadas en el conocimiento. Con ello se pretende formar fuerza de trabajo cualificada de alto nivel, segn recoge el documento Las competencias clave27. Subyace y se percibe, entonces, que bajo el paraguas de las reformas educativas es el Estado quien se ve nicamente legitimado para ofrecer soluciones. Hace unos aos se le deca al profesorado que la clave de la mejora de la calidad de la educacin radicaba en saber formular adecuadamente los objetivos, recurriendo para ello a mitificar el modelo de taxonomas de aprendizaje. Unos aos ms tarde se descarta ese modelo -cuya inadecuacin ya haban demostrado la investigacin pedaggica y la prctica docente haca ya aos-, y se propone la buena nueva del constructivismo. ste sera el modelo que ayudara a resolver, definitivamente, todos los problemas del aula y de los aprendizajes del alumnado. Las dos leyes siguientes, la LOCE, pero especialmente la LOE, desbarran los esquemas vigentes y ofrecen una nueva tabla de salvacin: las competencias (Torres, 2008: 171). Estamos, en definitiva, ante el patrn de una Administracin que siempre sabe qu tipo de conocimiento profesional es el que necesita el profesorado para resolver cualquier problema con el que se pueda encontrar en las aulas; qu teoras y modelos pedaggicos son los adecuados e, implcitamente, cules no. Algo que choca con las comunidades cientficas implicadas en el estudio e investigacin de estos temas en los que no existen tales consensos. Son reformas centralizadas, justificadas con un lenguaje dominantemente tecnocrtico, pero en el que, al menos en las dos ltimas, LOCE y LOE, no se hacen visibles los expertos y expertas que las disean y, obviamente, avalan. Se imponen polticas que prescriben hasta el ms mnimo detalle lo que el profesorado debe hacer en los centros: materias, objetivos de etapa, de rea, procedimientos, competencias bsicas; cmo realizar las programaciones y cundo, cmo evaluar, as como los comportamientos que debe manifestar el26 27

Martn Criado (1999). Eurydice (2003).


alumnado. Adems, en la medida en que, en los ltimos aos la Administracin est convirtiendo en gratuitos los libros de texto, en esa medida tambin el profesorado constata que ya le dan todo hecho, que no tiene que tomar decisiones, o al menos no aqullas que hasta no hace tanto tiempo eran las que caracterizaban su profesionalidad: cmo ensear, con qu recursos, con qu estmulos, de qu modo debe organizar el aula, la gestin de los tiempos, cmo realizar una evaluacin continua y formativa, qu rol desempeara l o ella en el aula, y con cada estudiante en particular, etc. Todas esas tareas ya vienen diseadas y decididas por los libros de texto; libros autosuficientes, en los que hasta el profesorado se convierte en un estudiante ms (Torres, 2008: 172). 1.4. El objeto, hiptesis de trabajo y metodologa En este contexto ideolgico-poltico de reforma, su contrarreforma, la reforma de la reforma, nuestro trabajo de investigacin asume, primero, que el proceso de aprobacin de normas educativas est sujeto a factores estructurales: sociohistricos, sociales, polticos, demogrficos, a las crisis econmicas de acumulacin de capital, a las crisis de legitimacin y las sistmicas28, y a factores condicionantes, como los modelos de organizacin administrativa del Estado. Estos factores explican que las leyes educativas sean la expresin (una suerte de retrato) de las luchas polticas, tensiones, pugnas, presiones o consensos que surgen alrededor de intereses particulares de las clases sociales, grupos o sectores que han participado en su formulacin, en su debate y su aprobacin parlamentaria (Miranda, 2006: 17). Viao (2002: 108-109) observa que el paso de la teora a la legalidad representa un proceso de negociacin y toma de decisiones en el que intervienen intereses, ideologas, actitudes y opiniones. A la vez, advierte que la necesaria adaptacin de las disposiciones legales a nuevos contextos genera, por la enorme complejidad de los procesos de cambio, efectos no buscados ni queridos. Por lo dems, a este planteamiento habra que aadir que no todos los preceptos son susceptibles de aplicacin directa o inmediata;

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Miranda (2006); Jover (1999).


antes bien, la mayora de ellos necesitan una intermediacin del legislado (o en la aprobacin de las leyes especficas) para que resulten efectivamente operativos. Por ello, en las democracias occidentales es el propio Estado el responsable de la(s) reforma(s) educativa(s), y sobre el que recae, en la actualidad, la responsabilidad de asumir la ideologa del Estado mnimo y de transmitir la responsabilidad de llevarla a cabo y de transferir responsabilidades desde el Estado al mercado, y que es una forma de desmantelar ideales de construccin de una sociedad ms justa, de manera democrtica, contando con la participacin de todos los ciudadanos y ciudadanas, para dejar que sean ahora slo quienes tienen ms recursos econmicos e informacin los que orienten la vida social (comunitaria) para ponerla al servicio de sus intereses privados29. Todo indica que estos procesos se mantienen vinculados a las funciones del Estado de facilitar la acumulacin de capital garantizando unos necesarios ndices de credibilidad (en otras palabras, de legitimacin), y que la estrategia de legitimacin en este caso viene dada por la pretensin de ofrecer calidad30 . De aqu que los preceptos educativos, como postulados, alberguen aspectos teleolgicos y axiolgicos, formulados en un discurso, que dan cuenta de un ideal de vida social y un ideal de persona humana31, con arreglo a un determinado sistema social hegemnico. En efecto, esta dimensin responde al hecho de que la neutralidad ideolgica con que en apariencia se pretenden presentar las leyes educativas, no es ms que un artificio sutil para esconder las reales intenciones que subyacen a sus aspectos formales. La normatividad educativa, como expresin normativa legal, es objeto de un proceso de reificacin: un proceso por el cual el mundo social se presenta como algo inevitable, despojndolo de su dimensin histrica y de la participacin de los sujetos sociales (construcciones humanas) en los procesos sociohistricos (Miranda, 2006: 18). En consecuencia, lo que queremos destacar en esta investigacin, y desde la crtica ideolgica a la poltica educacional, es el hecho singular de que las acciones e instrumentos de poltica que el Estado ejecuta adquieren una

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Torres (2001). Jimnez (2003). 31 Fernndez (1999).


expresin de funcionamiento concreto, a travs de la formulacin e implementacin de la normatividad educativa (dimensin macro) que sistematiza jurdicamente las reformas educativas, las polticas educativas, y las diversas prcticas educativas concretas en los centros escolares (dimensin micro). La normatividad educativa, como expresin jurdica de un proceso de cambio educativo, posee un sentido esencialmente transformador de la realidad educativa, por ser parte del ordenamiento jurdico de un Estado, que promueve una mayor eficacia en el cumplimiento de los objetivos del sistema educativo. As, mientras las reformas educativas, por su dimensin global se orientan a realizar cambios fundamentalmente estructurales en el sistema educativo (articulando a los objetivos de cambio estructural del sistema social), inciden, asimismo, en los procesos educativos y los contextos en los que funcionan y operan las transformaciones concretas como es el caso de innovaciones educativas (curriculares, organizacionales, etc.) (Miranda, 2006: 18). Segundo. Consideramos, por otra parte, que los cambios educativos legitimados como necesarios no estn comprometidos con hacer de la escuela un instrumento de igualdad social32, sino ms bien con delimitar, realzar y consagrar socialmente en virtud de un especfico instrumento constitutivo, esto es, el examen y su correlato, el diploma- un siempre difuso conjunto de cualidades, actualmente de competencias. Al respecto, una de las trampas de la Nueva Gestin Pblica es la transformacin del significado de lo democrtico en capacidad de eleccin. Concretamente, efecta la conversin del sentido de la igualdad en igualdad para competir, en el sentido de que la igualdad se plantea como que cada uno se valga por igual de sus propias competencias, y que en funcin de ello, por sus propios mritos, alcance la posicin que le corresponda. Para ello, la forma en que la reforma plantea la descentralizacin es que tanto el profesorado como la sociedad tienen que pensar la educacin en trminos particulares. La institucionalizacin de que lo importante es el propio centro, de que lo profesional es atender las necesidades del propio alumnado y de que lo democrtico consiste en crear una relacin local de oferta y demanda, les impide captar las dinmicas sociales generales queBrunet y Morell (1998); Duru-Bellat (2002); Lelive (2004); Fitoussi (2004); Lagrange (2003); Flecha et al. (2008); Giroux y Flecha (1992).32


crean los procesos de eleccin y de seleccin, porque no se dispone de mecanismos, ni se crea la sensibilizacin para ello (Contreras, 1997: 209). Cualidades que, en el informacionalismo33, requieren de toda una poltica dispuesta para sacar adelante un nuevo modelo educativo, y ello en base al criterio de que prestar un servicio ms abierto a las necesidades de los clientes constituye un objetivo primordial de la reforma en todos los pases34. En base a este objetivo, se propicia la poltica de eleccin de centro que tiene como resultado que los recursos econmicos pblicos estn potenciando el crecimiento y la justificacin de un sector que atiende a los hijos e hijas de los grupos sociales ms privilegiados. Asimismo, al establecer la competitividad entre los centros educativos, se acepta que haya colegios buenos y malos35. Tercero. Con la poltica de eleccin de centro y la competitividad entre centros, se refuerza el carcter meritocrtico y credencialista del sistema educativo, y ello en una poca en la que los excluidos aumentan y donde la movilidad social es descendente. Al aumentar la responsabilidad hacia las escuelas, se resita ideolgicamente el principio de la meritocracia en funcin de la capacidad o incapacidad de las escuelas para dar cuenta de las nuevas necesidades de la sociedad y de la juventud. De hecho, ante la falta de polticas no escolares para remediar la crisis, la poltica de la autonoma escolar har ver que algunas escuelas sacan adelante a su alumnado, mientras que otras no. De este modo, si clsicamente la meritocracia era la justificacin de que las diferencias no eran sociales, sino individuales, ahora se aade a ello que la solucin de las mismas no depende slo de los mritos propios de los individuos, sino de la calidad de las escuelas. Sern las escuelas las que fracasen o tengan xito; sern ellas las responsables del deterioro social, no las polticas econmicas y sociales (Contreras, 1997: 205). De aqu que el sistema educativo haya sido diseado en la LOCE para ensear a competir y obsesionado por unos resultados de calidad, esto es, para lograr mayor eficiencia, eficacia y capacidad de respuesta. Por otra parte, se contempla la reforma educativa en relacin con el logro de metas y objetivos pedaggicos, ignorando las dimensiones polticas

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Castells (2000). OCDE (1997). 35 Nez (2005).


ms generales del cambio. El hecho de convertir en centro de atencin la mecnica de la gestin escolar supone que se pierdan de vista los problemas del sistema de carcter ms general, por no hablar de las dimensiones internacionales de la reestructuracin educativa. El aislamiento que, por ejemplo, gran parte de los escritos sobre la gestin educativa mantienen respecto a la investigacin y las teoras cientficas sociales contribuye a su ingenuidad sociolgica36. Al respecto, en el ttulo Preliminar de la Ley Orgnica de Calidad de la Educacin (LOCE, art.1), se enumeran los principios de calidad del sistema educativo, entre los que se encuentra la evaluacin: La evaluacin y la inspeccin del conjunto del sistema educativo, tanto de su diseo y organizacin como de los procesos de enseanza y aprendizaje. Posteriormente, en el captulo VI, De la evaluacin del sistema educativo, establece en el artculo 95, que la evaluacin se extender a todo el mbito educativo regulado en esta ley y se aplicar sobre los procesos de aprendizaje de los alumnos, los procesos educativos, las actividades del profesorado, los centros docentes, la inspeccin de educacin y la propia Administracin. Y es que la modernizacin escolar, tal como la concibi y practic el Gobierno del Partido Popular, parte de un concepto estratgico de cambio integral, gradual y permanente de las estructuras, de su funcionamiento y de sus recursos humanos, que tiende a propiciar un cambio en la cultura administrativa, centrndola en la consecucin de resultados y en el equilibrio de la relacin coste-beneficio, como elementos referenciales bsicos. Como indica un defensor del modelo de gestin de la calidad aplicada en el mbito educativo, en un centro educativo la mejora de la gestin debe desempear un papel principal, entendiendo por gestin, en este caso, la conduccin hacia el mejor rendimiento posible de las personas, recursos, procesos y resultados que en ellos se interrelacionan, y no la visin burocrtico-administrativa tradicionalmente practicada. Promover la bsqueda continua de la calidad, a travs de los centros, es trabajar por el futuro de la educacin (Zurita, 2000: 202). En este sentido, tanto la LOGSE (Ley Orgnica de Ordenacin General del Sistema Educativo) como la LOPEG (Ley Orgnica de la Participacin, la Evaluacin y el Gobierno de los Centros Educativos), ya

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Whitty et al. (1999).


delimitaban el marco normativo en el que se inscribe, en la actualidad, la teora y la prctica de la evaluacin del sistema educativo espaol: la mejora de la calidad de la educacin37. Para ello se buscaba conocer la calidad del servicio educativo, indagando en el papel que juegan los distintos componentes del sistema: la propia administracin educativa, la gestin y la organizacin de los centros, los profesores, los alumnos, los planes de estudio, las metodologas didcticas, etc. Concretamente, La Ley Orgnica, de 3 de octubre, de Ordenacin General del Sistema Educativo, en su Ttulo IV, haca de la mejora de la calidad un objetivo fundamental y considera la autonoma de los centros como uno de los factores que favorecen la calidad del sistema educativo. A su vez, la Ley orgnica 9/1995, de 20 de noviembre, de la Participacin, la Evaluacin y el Gobierno de los Centros Docentes desarrollaba, en su Captulo II, los principios de autonoma pedaggica, organizativa y de gestin de los recursos de los centros educativos. Principios que se trasladan a los Reglamentos Orgnicos de las escuelas de Educacin Infantil y de los centros de Educacin Primaria y de los Institutos de Educacin Secundaria, aprobados por los Reales Decretos 82/1996 y 83/1996, as como el Real Decreto 2723/1998, regulador de la Autonoma en la Gestin Econmica de los Centros Educativos Pblicos y la Orden Ministerial de 23 de septiembre de 1999 que lo desarrolla. La LOPEG, promulgada en 1995, estableci la evaluacin del sistema educativo como un elemento de calidad y mejora del sistema educativo, introduciendo el elemento profesionalizador en la direccin de los centros educativos. Este hecho pone de manifiesto que ya en el ltimo gobierno socialista la preocupacin por la calidad haba penetrado profundamente en las agendas de la Administracin Pblica y en los programas electorales de algunos partidos. Es muy importante no perder esta perspectiva, ya que la gestin de la calidad introduce en los servicios pblicos una nueva lgica poltica al considerar a los ciudadanos como clientes de las administraciones, y nicamente los ciudadanos pueden considerarse clientes cuando ellos decidan libremente relacionarse con la administracin, paguen los costos de los

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Marchesi (2000).


servicios y puedan escoger otras opciones cuando queden insatisfechos por los servicios recibidos. Todo ello qued reflejado en la LOCE, por tanto existe una lnea de continuidad acerca de la educacin a la que la derecha conservadora espaola permanece actualmente fiel en lo sustantivo; lnea de continuidad que se remonta a los primeros momentos del Estado liberal y que ha generado unas polticas educativas cortadas por el mismo patrn: marginacin bsica del Estado, disposicin para que el espacio educativo deviniera en arena privada para la conformacin ideolgica y crematstica de instituciones eclesisticas o confesionales, y presencia permanente del credo catlico en la orientacin pedaggica, bien directamente desde el poder o indirectamente desde la red institucional que ha ido tejiendo durante siglos (Maldonado, 2005: 203). En la agenda poltica del gobierno socialista estaba la reforma de la LOCE, que se ha concretado en la Ley Orgnica de Educacin (LOE). En su espera se decret una moratoria en relacin con la aplicacin de la reforma llevada a cabo por el anterior gobierno del Partido Popular. A consecuencia del alto fracaso escolar que se est produciendo en la ESO y la salida masiva del sistema escolar de una gran parte del alumnado, el Gobierno Popular justific la LOCE sobre la base de que la LOGSE constitua, o ha constituido, una amenaza para la calidad y excelencia acadmica38. En la LOGSE, que propuso la Educacin Secundaria Obligatoria (ESO) y el Bachillerato en sustitucin del segundo ciclo de EGB y el BUP, est la fundamentacin legal de los principios de comprensividad y atencin a la diversidad, as como las consecuencias que en la organizacin y desarrollo de los procesos educativos conllevan. El modelo comprensivo abarca todo el tramo de educacin obligatoria al tratar de evitar selecciones previas y exclusiones tempranas del sistema educativo. Este modelo es el que ha provocado mayores crticas en base a su ineficacia y que justifica el movimiento de reforma del Partido Popular, en el que las escuelas se han de convertir en servicios-unidades de produccin que tienen que competir por obtener su cuota de mercado, y las familias en clientesconsumidores que eligen un servicio (de calidad).

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Nez (2005).


La LOCE se ajustaba a la agenda poltica de la denominada modernizacin de la Administracin Pblica. Una agenda que reforzaba la autoridad de los directores (presionados por la necesidad de cumplir objetivos preestablecidos por las autoridades y el mercado) frente a las posibilidades de revitalizacin de los organismos democrticos de participacin (la democracia es lenta, y a menudo se le atribuye ineficacia)39. Esta Ley se apoyaba, segn Jimnez (2003: 91), en la pretensin de incidir en la calidad y la excelencia del sistema educativo. Trminos como igualdad de oportunidades para la calidad, o la responsabilidad y el esfuerzo como elementos esenciales del sistema educativo, son de uso reiterado, a la vez que se hace hincapi en la evaluacin y la inspeccin del conjunto del sistema educativo, as como en la eficacia de los centros educativos, poniendo incluso en entredicho el modelo de escuela comprensiva. Por lo dems, la LOCE impulsaba: 1) la implantacin del sistema de repeticin de curso vinculado a la no superacin de los objetivos cognitivos de las asignaturas de cada curso, tanto en primaria como en secundaria; 2) la implantacin de itinerarios en la enseanza secundaria obligatoria, que se complementan con la opcin de un itinerario laboral para los alumnos con peores resultados acadmicos; 3) la creacin de una triple titulacin (certificado de escolaridad, certificado de superacin de las asignaturas del Bachillerato y titulacin en Bachillerato) al trmino de la educacin secundaria obligatoria que limita el acceso al bachillerato, y 4) el establecimiento de una prueba general como requisito para acceder al ttulo de Bachillerato. La LOCE recortaba y limitaba, asimismo, la participacin de los consejos escolares en la toma de decisiones y el ejercicio de la autonoma de los centros. Con ello pretenda reformular la funcin del director escolar, asignndole mayores responsabilidades relativas a cuestiones econmicas y administrativas, reforzadas por la necesidad de asegurar la supervivencia del centro educativo en el mercado educativo. Nuevas funciones parecidas a las del gerente de una empresa o a las de un ejecutivo o, incluso, a las de un empresario. Se trataba de una reformulacin de la relacin entre la educacin y el gobierno, que se identifica con la aparicin del Estado evaluador, y que

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Jimnez (2003).


supone la reformulacin de la relacin entre la educacin y la sociedad. Esta reformulacin es un intento de imponer una forma determinada de tica competitiva, definida, desde el exterior, como la fuerza impulsora primordial del desarrollo institucional y, por tanto, del sistema en la educacin (Whitty et al. 1999: 55). A su vez, se destaca que en la LOCE se redefini la funcin de la direccin en un sentido claro, ya que el Director y su equipo van a ejercer ntidamente el gobierno del centro y en tanto que representantes de la administracin educativa en el mismo (no como representantes del consejo escolar ante los dems mbitos del centro y de la administracin). Es en este sentido en el que operan las sustanciales modificaciones introducidas en el sistema para su nombramiento (de eleccin se pasa a seleccin por concurso de mritos), la diferenciacin de la direccin como una categora (trmino ambiguo, que intenta situarse a caballo entre los tradicionales cuerpos funcionariales y el carcter estrictamente poltico que conceda a esa figura la LODE), y la definicin de sus funciones en la Ley de Calidad de la Educacin. Y, finalmente, se tiende a reforzar el carcter funcionarial y corporativo de la organizacin del profesorado, al restaurar el cuerpo de catedrticos y atribursele funciones cruciales tanto en la gestin de los departamentos (se les reserva en exclusiva la jefatura de los departamentos) como de los proyectos educativos (Jimnez, 2003: 97). En la ordenacin del sistema educativo, la LOCE propona la divisin de los alumnos a partir de 3 de la ESO en un itinerario tecnolgico y otro cientfico-humanstico y la posterior subdivisin en 4 de ESO del itinerario cientfico-humanstico en un itinerario cientfico y otro humanstico. Itinerarios a los que hay que aadir el que se constituye a los quince aos de edad con el nombre de itinerario profesional, al que accederan voluntariamente los alumnos. Al final de la educacin obligatoria hay una nueva segregacin derivada de la creacin de los centros de especializacin curricular y la posibilidad de incluir entre los criterios de seleccin del alumnado el expediente acadmico. La LOCE propona, tambin, nuevas evaluaciones que incluan una prueba general para obtener el ttulo de bachillerato. En la primaria se mantena la promocin automtica, dado que slo se poda repetir un curso en los seis de su duracin, pero en la ESO la evaluacin es por curso, no por ciclo,


y para repetir un mismo curso una segunda vez se requiere la autorizacin de los padres. El primer tramo de educacin infantil (de 0 a 3 aos) complementa su condicin educativa con otra asistencial y el tramo de 3 a 6 aos sera objeto de concertacin y, aunque no es obligatorio, iniciar a los alumnos escolarizados en la enseanza de la lectoescritura. En cuanto a la gestin, control y gobierno de los centros, la LOCE haca una divisin entre rganos de gobierno y rganos de control y gestin, aunque hay que decir que en el texto articulado no aparecen referencias a la regulacin del gobierno, control y gestin de los centros concertados. Refuerza, en el caso de los centros pblicos, el papel de los directores y su equipo que pasa a considerarse rgano de gobierno- y la influencia de la Administracin Educativa en detrimento de la participacin de la comunidad escolar, puesto que, segn la exposicin de motivos, la autonoma de los centros se funda en el acuerdo entre el centro y la Administracin. A partir de la LOCE el director deba ser elegido no ya por el Consejo Escolar, sino por una comisin constituida por representantes de la Administracin y del centro. El Consejo Escolar y el Claustro pierden competencias y prcticamente pasan a ser rganos que deben ser informados y odos. El Consejo slo es competente para aprobar el Reglamento de Rgimen interior y el presupuesto, y el Claustro tan slo el proyecto educativo, que deja de ser competencia del conjunto de la comunidad educativa. La programacin general sera competencia exclusiva de la direccin. La iniciativa del Gobierno Socialista de modificar la LOCE ha sido justificada basndose en estos cuatro principios: 1) una educacin de calidad para todos y todas que integre y que no excluya; 2) el esfuerzo compartido de educar a todos entre todos y todas (lo que implica a los docentes, pero tambin a los padres, administracin y centros); 3) el compromiso con los objetivos educativos europeos planteados por la Unin Europea para 2010; 4) la modernizacin del sistema educativo espaol. Por otro lado, se pretenda alcanzar el mximo consenso sobre las caractersticas del sistema educativo espaol, partiendo de la idea de que los dos pilares fundamentales sobre los que deba apoyarse la reforma de la LOCE son el de calidad y equidad. Por ello, la primera medida adoptada fue paralizar algunas de las medidas propugnadas por la LOCE y que deban entrar en vigor en el curso 2004-2005.


Concretamente, se suspendi la implantacin de los itinerarios previstos para 3 y 4 de la ESO y el desarrollo de los programas de Iniciacin Profesional. La Educacin Infantil recupera su carcter educativo, la religin vuelve a ser voluntaria para los alumnos y no evaluable y se suspende la revlida que prevea la LOCE al final del Bachillerato. Sin embargo, se han mantenido otras medidas que ya se haban implantado, como la obligacin de repetir curso en la ESO cuando se suspende ms de dos asignaturas; las recuperaciones en septiembre y las nomenclaturas para calificaciones previstas para Primaria de insuficiente, suficiente, bien, notable y sobresaliente y notas numricas para Secundaria. El 30 de marzo de 2005, el Gobierno Socialista present a las comunidades autonmicas el borrador de la nueva ley que ha de regular toda la educacin no universitaria, la LOE. Una norma que cuenta con 150 artculos y 28 disposiciones adicionales, y que no slo deroga la LOCE, sino que elimina, tambin, la LOGSE y la Ley Orgnica de la Participacin, la evaluacin y el gobierno de los centros docentes (LOPEG) e integra buena parte de las dos en la nueva ley educativa, ya que mantiene la misma organizacin del sistema educativo y el fomento de la autonoma de los centros y la participacin de los padres y alumnos en el consejo escolar de los colegios40. Los puntos que se mantuvieron de la Ley de Calidad son la posibilidad de repetir cualquiera de los cuatro cursos de la ESO (esta ley cambi la LOGSE, que sealaba que de 1 a 2 se pasaba de forma automtica); la organizacin de la ESO por cursos y no por ciclos (como estaba desde 1990), la gratuidad de la educacin infantil de 3 a 6 aos (una etapa que en la nueva ley sigue sin ser obligatoria), y la participacin de la Administracin en la eleccin de los directores de los centros (aunque el consejo escolar y el claustro de profesores tendrn un peso equivalente en esta decisin). La LOCE permita que la Administracin tuviera ms peso en esta eleccin que el resto de los colectivos y la LOGSE no permita que participara. Tambin desaparecan los itinerarios a partir de 3 de ESO (la separacin de alumnos segn su rendimiento), que pretendi introducir el Partido Popular pero que no fueron puestos en marcha al paralizar el Gobierno

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La LOE slo convivir con la Ley Orgnica del Derecho a la Educacin (LODE), de 1985.


Socialista la aplicacin de la LOCE. Como alternativas a los itinerarios, el anteproyecto de la LOE establece varias medidas: a) la reduccin de las asignaturas en 1 y 2 de ESO de las 10 actuales (11 en las comunidades con dos lenguas oficiales) a ocho (nueve, en las regiones mencionadas); b) un currculo muy comn en 1, 2 y 3 de ESO, pero que tena como novedad respecto a la LOGSE que las materias que ahora son comunes ya no se impartan en cada uno de estos tres cursos. Se mantena el segundo idioma extranjero como optativa y otra posible que podrn elegir las comunidades. El 4 curso sera mucho ms especializado, con diversas opciones para los alumnos, unas encaminadas al bachillerato y otros a la Formacin Profesional. Adems, se recuperaron de la LOGSE los programas que permiten crear grupos especiales para que los alumnos que vayan peor estudien las materias principales (como Lengua y Matemticas) en grupos reducidos. Son los denominados programas de diversificacin curricular que, adems, la LOE permite implantar desde 3 de ESO (a los 14 aos) y no slo en 4, como estableca la LOGSE; c) se permita a las Comunidades Autnomas establecer desdobles (dividir cada grupo en dos clases), por ejemplo, para las materias de Lengua Extranjera y Matemticas. Sobre la base de las consideraciones anteriores, los objetivos de la investigacin, en el marco de una opcin metodolgica hermenutica crtica, son los siguientes: 1) Determinar los factores estructurales que estn detrs de las nuevas leyes educativas. 2) Especificar la influencia de la Gestin de la Calidad Total y la Gestin por Competencias en la dinmica de las reformas educativas, lo que supone familiarizarse con la economa del conocimiento y con el modelo de gestin del conocimiento y de las competencias, y su influencia en la gestin de trabajadores y empleados. 3) Explicar la influencia de las desigualdades sociales en las desigualdades escolares, y si la escuela es neutral y objetiva, es decir, si se puede creer que la competencia escolar es en s justa e imparcial en un mundo injusto e imperfecto. Estos tres objetivos nos han de permitir explicitar el sistema de esquemas prcticos del profesorado que les incitan a una determinada


valoracin de la enseanza, y que va a constituir nuestro prximo objeto de investigacin, es decir, analizar si en el profesorado se da un consenso acerca de la calidad de los inputs y los procesos (calidad de la escuela) y la calidad de los resultados (calidad de la enseanza), y qu crticas y reticencias efectan al modelo implantado por la LOGSE, y el que iba a implantar la LOCE y al actual modelo: la LOE. Objetivos que se han formulado teniendo en cuenta que lo paradjico es que, al hacerse realidad el ejercicio del derecho a la educacin en una escolaridad obligatoria prolongada, el sistema pblico pierde fuerza de movilizacin. Cuando se tienen puestos en la escuela, ya no se piden stos, sino que se lucha por una educacin en unas determinadas condiciones. En esta circunstancia, nuestra hiptesis de investigacin es que el debate y defensa de la educacin pblica se hace ms sutil, los argumentos para su defensa menos evidentes, porque las prioridades han pasado de las necesidades primarias a otras ms elaboradas, es decir, a las necesidades de unos consumidores ms exigentes. De esta suerte, se introduce el tpico de una enseanza de calidad y de la enseanza por competencias, pues la bsqueda de una educacin de calidad resulta hoy mucho ms movilizadora que la defensa de una determinada visin igualitaria del mundo. De hecho, en una poca de recortes sociales y de reduccin del sector pblico, hay que invertir ms esfuerzos en la defensa de los logros sociales que todava mantenemos, mientras que hemos de convenir que el sistema educativo ha de educar a los alumnos al margen del tipo de familia del que procedan, al margen del contexto sociocultural o de las caractersticas de los adolescentes. De esta manera, adaptar la enseanza a las motivaciones, las capacidades y los intereses de los alumnos no es sino fomentar la desigualdad. Rota la unidad del currculo, los resultados son siempre muy perjudiciales para los ms desfavorecidos. Debiera tratarse de ofrecer ms y mejor a los ms atrasados y de impedir que haya atrasados. Pero el aumento de los alumnos que necesitan programas de garanta social no es ms que una muestra del fracaso del sistema escolar. El problema no se resuelve con menores exigencias41, sino con las justas exigencias, y mediante una pedagoga de la

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Gimeno Sacristn (1996).


posibilidad42, que, para Giroux (1990), tiene sus races en el reconocimiento de que el conocimiento es un producto humano, lo que abre la posibilidad a que pueda ser desmantelado, anulado y rehecho crticamente. As, se revela el poder de la actividad humana y del conocimiento humano no slo como un producto, sino tambin como una fuerza en la configuracin de la realidad social y escolar. Fuerza que, aceptando que ningn conocimiento existe fuera de las relaciones de poder, va unida a la necesaria memoria histrica y social, ya que sin ella toda la forma de dominacin es posible. La memoria histrica y social permite hacer la poltica ms pedaggica y la pedagoga ms poltica, en el sentido de contextualizar los discursos en torno a los intereses emancipadores. El conocimiento se construye y descansa sobre los intereses, percepciones y experiencias de quienes lo producen y negocian. El problema esencial, desde nuestra perspectiva, est en la misma teora educativa que ha dominado en los ltimos treinta aos en el seno de la izquierda. Por lo dems, para acabar con el fracaso escolar es preciso actuar sobre el itinerario entero cambiando los criterios ideolgicos-educativos vigentes (relajacin en el deber de estudio, carencia de responsabilidad de los alumnos; negacin de la memorizacin de conceptos y fracaso consiguiente de la posibilidad de reflexin crtica, etc.). Asimismo, el reto de la Administracin debiera ser, no slo el mejorar la enseanza obligatoria, sino retornar a la situacin de calidad de los niveles postobligatorios, que haca que, no hace demasiados aos, los padres eligiesen la enseanza pblica porque daba mejor calidad que la mayora de los centros privados, y as se reflejaba en los resultados obtenidos en la selectividad, nica prueba homologadora (para los alumnos que la realizan) que tenemos desde hace aos43. Por otra parte, como afirma Giroux (1990: 201-202), hay que deconstruir las formas de discurso y las prcticas educativas que producen autnticas injusticias y desigualdades al estructurar de una forma determinada las experiencias pedaggicas, pero tambin hay que reconstruir formas de prctica pedaggica que permitan a alumnos y profesores asumir el papel reflexivo y crtico de intelectuales transformativos. Teniendo en cuenta los mecanismos disciplinarios que actan en la estructura de las universidades occidentales, la42 43

Giroux y Flecha (1992); Brunet y Morell (1998). Garca Sigueiro (2005).


praxis en cuestin ha de ser necesariamente contradisciplinaria, en el sentido de que se oponga a la idea de que el estudio de la cultura es la acumulacin de conocimientos acerca de la misma. En nuestra opinin, el estudio adecuado de la cultura est intrnsecamente comprometido con aquello que se ha de hacer en las sociedades anegadas en la opresin. La condicin previa de tal accin es la resistencia crtica a las prcticas dominantes. Sin embargo, la resistencia carecer de eficacia si es fortuita y aislada; a los intelectuales les corresponde el papel crucial de desplazar esta resistencia hacia una praxis que tenga impacto poltico. Al respecto, los intelectuales transformativos son aquellos que pueden salir de y trabajar con todos aquellos que constituyen su formacin social. Los intelectuales transformativos pueden ejercer el liderazgo moral, poltico y pedaggico en favor de aquellos grupos

tesis la nueva gestiÓn pÚblica y la gestiÓn por competencias

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