Tema 5 Organización y estructura administrativa Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A2, Cuerpo Técnico, especialidad de Gestión Administrativa, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 5. AUTOR: Ignacio Criado Grande ISBN: 978-84-7788-549-8 DEPÓSITO LEGAL: TO-721-2009 Sumario

1. DIMENSIONES BÁSICAS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS 1.1. Jerarquía y amplitud 1.2. Modelos de divisionalización/departamentalización 1.3. Mecanismos de coordinación y control 1.4. Puestos de trabajo 1.5. Unidades 2. EL DISEÑO DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. 2.1. Definición de procedimiento 2.2. Etapas de un procedimiento 3. ANÁLISIS Y RACIONALIZACIÓN DE PROCEDIMIENTOS. 3.1. Aspectos clave del análisis procedimental 3.2. La simplificación de los procesos administrativos 4. TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. 4.1. Procesadores de texto y aplicaciones para presentaciones 4.2. Hojas de cálculo y bases de datos 4.3. Aplicaciones para análisis estadístico 4.4. Sistemas de información geográfica 4.5. Cuadros de mando 4.6. Gestión de relaciones con los clientes 4.7. La importancia creciente de Internet y la web

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1. DIMENSIONES BÁSICAS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS

Los seres humanos crean organizaciones, sean públicas o privadas, para llevar a cabo

actividades y conseguir resultados que no podrían realizar por sí solos. Cualquier organización,

por muy pequeña que sea, cuenta con una estructura orgánica, en el caso de las

administraciones públicas la llamaremos estructura administrativa. La estructura administrativa

es un esquema formal que representa las relaciones, las comunicaciones, los procesos de

decisión y los procedimientos que articulan a un conjunto de personas, unidades, factores

materiales y funciones, que están orientados a la consecución de unos objetivos determinados.

En realidad, la estructura administrativa de una organización refleja un propósito doble. En

primer lugar, se realiza una división del trabajo, es decir, de las diferentes actividades que se

han de llevar a cabo para conseguir los fines propuestos por la organización. En segundo lugar,

se concreta la coordinación de esas mismas actividades. En palabras todavía más sencillas, la

estructura administrativa implicaría el conjunto de todas las formas en que se divide el trabajo en

tareas distintas consiguiendo luego la coordinación entre las mismas.

Las estructuras administrativas se pueden representar gráficamente a través de los

organigramas. De una manera específica, el organigrama es el dibujo básico que refleja la

estructura de una organización, es decir, la manera más sencilla que tenemos de representar los

elementos que componen la estructura administrativa de una organización (ver Figura 1): sus

funciones, las relaciones de poder entre sus componentes, sus canales formales de

comunicación, así como su dimensión y su capacidad de adaptación. Esta visión de la estructura

administrativa no resulta del todo completa si no se tienen en cuenta sus componentes

fundamentales de una manera más detallada: jerarquía y amplitud; modelos de

divisionalización/departamentalización; mecanismos de coordinación y control; puestos de

trabajo; y unidades.

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Figura 1. Organigrama del Instituto de Ciencias de la Salud de la Junta de Castilla-La Mancha

1.1. Jerarquía y amplitud.

En los organigramas se pueden apreciar visualmente y de forma sencilla dos dimensiones de

carácter espacial: jerarquia y amplitud. La jerarquía o altura (dimensión vertical) hace referencia

al número concreto de niveles de dirección o mando de una organización (a modo de ejemplo,

en una administración autonómica: consejero, viceconsejero, secretaría general o dirección

general, servicio, etc.). El número concreto de niveles de mando de una organización establece

la altura de la organización, de manera que esta característica resulta decisiva para conocer no

sólo la dimensión de la organización, sino también la capacidad de rapidez de respuesta ante las

demandas del entorno, dadas las dificultades para la comunicación que se plantean a medida

que aumenta el tamaño de la jerarquía. En general, cuanto mayor sea la jerarquía de una

estructura administrativa mayor es la lentitud con la que se desarrollan los procesos de trabajo,

dado que la altura es proporcional a la complejidad de las actividades que se llevan a cabo. Así,

las administraciones públicas son organizaciones que suelen contar con una elevada altura

como consecuencia de la variedad y dificultad de algunas de las actividades que han de llevar a

cabo en diferentes sectores.

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La amplitud (dimensión horizontal) o divisionalización de una estructura administrativa está

vinculada a la especialización del trabajo, agrupando a las personas que prestan servicios dentro

de la organización en función de determinados criterios, siguiendo casi siempre una lógica

concreta. Los criterios de divisionalización se orientan a facilitar de la mejor manera posible la

consecución de los objetivos de la organización, articulando las actividades en unidades, de

manera que esta dimensión está asociada a la especialización del trabajo que configura ámbitos

diferenciados de gestión representados en unidades administrativas. La estructura horizontal

puede seguir diferentes modelos de divisionalización, que casi siempre van a depender de los

ámbitos de actividad de las organizaciones o sus metas principales.

1.2. Modelos de divisionalización/departamentalización.

En el caso de las administraciones públicas podemos encontrar los principales tipos de

divisionalización: por funciones, por productos/servicios, por colectivos de ciudadanos, por

territorios y matricial. Todos ellos se abordan a continuación. La divisionalización por

funciones es el criterio de agrupación más utilizado en la mayoría de las organizaciones. La

producción de un servicio público se realiza mediante la colaboración entre varias unidades,

cada una de ellas especializada en un ámbito funcional (gestión económica, gestión de personal,

producción, prestación, etc.). Se trata de un tipo de divisionalización que favorece la

centralización debido a que la unidad superior a las funcionales es la responsable de tomar las

decisiones, al ser la única que tiene una visión transversal y de conjunto de los productos y

servicios que se producen. Una empresa pública autonómica de servicios informáticos se

organiza en los siguientes departamentos según criterios funcionales: compras, personal,

producción, finanzas, ventas, atención a usuarios. Por encima de ellos, el gerente del organismo

se responsabiliza de la dirección y control de esos departamentos funcionales, con el objetivo de

asegurar la producción eficaz y eficiente de los servicios informáticos del conjunto de la

institución.

La divisionalización por productos/servicios consiste en asignar a cada unidad la

responsabilidad de gestionar un servicio o un conjunto de servicios. Cada unidad tiene todas las

áreas funcionales necesarias para asegurar la producción del servicio o de los servicios que

tiene asignados. Es un modelo de estructura dinámica que favorece la descentralización en la

medida en que los responsables de cada línea de servicios tienen la capacidad de decisión

sobre ellos. Los servicios educativos y culturales de una consejería pueden estructurarse sobre

la base de las siguientes unidades que están vinculadas a unos servicios concretos: servicios de

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educación, servicio de deportes, servicio de juventud. Cada uno de ellos cuenta con su propia

estructura interna (gestión económico-financiera, asesoría jurídica, informática, etc.).

La divisionalización por colectivos de ciudadanos supone dotar a cada unidad una tipología

de receptores de servicios públicos. Por ejemplo, mayores, juventud, inmigrantes, agricultores,

etc. Se trata de un criterio de divisionalización apropiado en organizaciones prestadoras de

servicios con voluntad de atender de manera diferenciada a cada segmento al que se orientan

los servicios públicos. Por ejemplo, los servicios sociales de una administración autonómica

pueden estar orientados a colectivos concretos de ciudadanos, de manera que se crea una

dirección general de menores, una dirección general de tercera edad, dirección general de

inmigrantes, dirección general de la mujer, para atender a cada uno de ellos de una manera

directa.

La divisionalización geográfica o territorial supone que algunos ámbitos de la organización se

divisionalizan en función del territorio, especialmente, en el caso de administraciones que

gestionan un territorio amplio. Dentro de este caso están tanto el gobierno central, como la

mayoría de las comunidades autónomas o, incluso, los grandes ayuntamientos. Este criterio de

divisionalización se justifica cuando la dimensión de la organización y la dispersión de las

actividades así lo requieren. En este caso, nos encontramos con un modelo que favorece la

descentralización, ya que delega una parte de la capacidad de decisión a los responsables

territoriales de los servicios. En algunas administraciones autonómicas las consejerías de

educación o sanidad se organizan internamente según criterios geográficos, de manera que

dividen el territorio de su región por zonas, al frente de cada una de las cuales se sitúa una

dirección general territorial (zona norte, este, oeste, centro, etc.).

Finalmente, la divisionalización matricial implica la integración simultánea de dos criterios de

divisionalización. Usualmente, se utilizan en una organización pública cuatro posibles

combinaciones de criterios de divisionalización que generan estructuras matriciales: el funcional

y de servicio; el funcional y territorial; el de servicio y el territorial; y dos diferentes líneas

superpuestas de producción de servicios. Nos encontramos con un modelo de divisionalización

complejo y heterodoxo, en la medida que rompe con uno de los principios básicos de la

organización, como es la unidad de mando, ya que cada unidad tiene simultáneamente dos

superiores jerárquicos. Es una estructura que se justifica si la administración tiene un modelo de

organización territorialmente definido, o bien cuando se desean priorizar dos líneas diferentes de

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producción, o bien si se impulsan nuevos servicios públicos que requieren una dedicación

exhaustiva en el momento de su despliegue. Un ejemplo paradigmático de ello son las

universidades públicas: se dividen matricialmente en departamentos que representan y dirigen

las diversas áreas académicas o científicas y, en facultades, que se encargan de gestionar unas

titulaciones determinadas. Los departamentos tienen como competencia básica la investigación,

mientras las facultades tienen como competencia básica la docencia. Los profesores

universitarios dependen y prestan servicios en estas dos instancias, dedicándose

simultáneamente a la investigación y a la docencia.

1.3. Mecanismos de coordinación y control.

Como se expuso al principio, el fundamento básico de la estructura administrativa es la tensión

entre la división del trabajo y la coordinación y control de esas actividades, para no perder de

vista la misión y los objetivos de la organización. La diferenciación que es inherente a las

estructuras administrativas, derivada de la jerarquía y la divisionalización, genera tensiones

centrífugas que es necesario articular adecuadamente para lograr un funcionamiento adecuado

de la organización y, sobre todo, para mantener unos objetivos bien delimitados y unitarios. Aquí

se sitúa el principio de coordinación, que se concreta introduciendo instrumentos de control de

las actividades desarrolladas dentro de la estructura administrativa, esto es, la coordinación se

identifica con acciones conjuntas realizadas mediante la comunicación y el acuerdo mutuo entre

los participantes. En concreto, se pueden diferenciar varios tipos de mecanismos de control que

explican las formas fundamentales en que las organizaciones coordinan su trabajo: adaptación

mutua, supervisión directa, normalización de procedimientos, normalización de resultados,

normalización de habilidades y unidades/comisiones de coordinación (basadas en la adaptación

mutua).

En primer lugar, la adaptación mutua consigue la coordinación del trabajo mediante la simple

comunicación informal. En este tipo de mecanismo, el control del trabajo corre a cargo de los

que lo realizan. La adaptación mutua se utiliza en las organizaciones más sencillas, como

pueden ser dos personas en una canoa, unas cuantas en un taller de cerámica o los tres

asesores de un gabinete presidencial. Los participantes en la actividad son los que auto-

controlan su labor.

En segundo lugar, la supervisión directa a medida que la organización supera su estado más

sencillo (más de cinco o seis individuos en el taller de cerámica, quince remando en una canoa)

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suele recurrirse a un segundo mecanismo de coordinación. La supervisión directa consigue la

coordinación al responsabilizarse una persona del trabajo de los demás, dándoles instrucciones

y controlando sus acciones. De hecho, un cerebro único controla numerosas manos, como

pueda ser el caso del supervisor del taller de cerámica o del que dicta con su voz el ritmo de los

remos en la canoa. Un ejemplo evidente se plantea también con el jefe de una pequeña cuadrilla

o unidad de bomberos que va a apagar un incendio, ya que en este caso, el superior jerárquico

es el que realiza la supervisión directa del grupo y tiene la responsabilidad sobre determinadas

decisiones que resulta necesario adoptar en situaciones extremas.

El trabajo puede coordinarse también sin adaptación mutua ni supervisión directa: puede

normalizarse. En este caso, la coordinación de las partes se incorpora en el programa (de

trabajo) al establecerse éste, reduciéndose en consecuencia la necesidad de una comunicación

continuada. La coordinación se obtiene en la mesa de dibujo, antes de que se realice el trabajo.

Aquí nos encontramos con tres modalidades:

(1) La normalización de los procesos de trabajo se produce cuando el contenido del mismo

queda especificado, es decir, programado. Como metáfora se podría pensar en las instrucciones

para montar un mueble. El fabricante normaliza el proceso de trabajo del montador, de manera

que cualquiera pueda hacerlo (en algunas tiendas se deja que sean los propios compradores).

En los servicios autonómicos de atención al ciudadano se detalla de manera muy específica

cómo los informadores han de atender a los ciudadanos que llaman a la administración para

realizar una consulta, pregunta, solicitud, etc. Aquí, la normalización del trabajo se puede

extender hacia la forma del saludo, los tipos de preguntas que hay que realizar, hasta la

modulación del lenguaje que ofrecer, tal y como, en parte, establecen las cartas de servicios

sectoriales de las oficinas de información y registro existentes en cada una de las capitales de

provincia castellano-manchegas. De una manera general, eso se puede conseguir también a

través de las Cartas de Derechos de los Ciudadanos (en el caso de Castilla-La Mancha,

aprobada por el Decreto 30/1999, de 30 de marzo), que suelen llevar aparejada una

estandarización de la manera de atender a los ciudadanos de las diferentes unidades

administrativas y organismos públicos bajo su jurisdicción.

(2) En segundo lugar, la normalización de los resultados se produce al especificarse los

mismos, como puede darse con las dimensiones del producto o del rendimiento. Una vez

normalizados los resultados, se establecen los nexos entre tareas. Las normas de rendimiento

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suelen llevar implícitos unos determinados niveles de beneficios y de crecimiento cada trimestre,

pero el modo en que lo hagan es asunto propio de los involucrados en las diferentes actividades.

En un instituto autonómico de administración pública, se puede exigir a los directivos encargados

del centro de formación que obtengan un nivel de satisfacción de los asistentes a los cursos de

más de 8 puntos sobre 10. Un departamento universitario exige a sus profesores que publiquen

cada año un número determinado de artículos científicos en revistas de impacto. Sin embargo,

son los propios directivos los que definen autónomamente qué docentes contratar o qué temas

considerar, y los propios profesores universitarios qué líneas de investigación abordar o en qué

revistas científicas publicar.

(3) En algunas ocasiones resulta imposible la normalización de los procesos de trabajo y de los

resultados, como consecuencia de la complejidad de las actividades o el contexto concreto de la

organización. Como han mostrado los manuales de historia administrativa, la realidad colonial

británica provocó que los gobernadores de las colonias tuvieran que someterse a una

normalización de habilidades, puesto que no era posible la supervisión directa, así como

tampoco de los procesos de trabajo o los resultados. Por ello, en aquel momento se optaba por

la supervisión de las habilidades, es decir, la normalización del trabajador en el momento de su

designación para el puesto. En otras palabras, las habilidades (y los conocimientos) se

normalizan cuando ha quedado especificado el tipo de preparación requerida para la realización

del trabajo. En un caso extremo, unos médicos especialistas en cardiología de vacaciones en

otro país, que no conocen personalmente a sus colegas locales, están en condiciones de hacer

una intervención quirúrgica de urgencia conjunta sin apenas necesidad de comunicarse, ya que

todos saben exactamente lo que deben hacer como resultado de un parecido proceso de

formación largo y intenso previo a la realización de la operación.

Finalmente, se puede decir que existen situaciones excepcionales en que se vuelve a recurrir a

la adaptación mutua. Paradójicamente, la adaptación mutua es el único mecanismo que

funciona bajo circunstancias extremadamente difíciles o de una elevada incertidumbre. Por

ejemplo, pensemos en un desastre inesperado como el huracán Katrina: el rescate de los

ciudadanos de la ciudad de Nueva Orleans en los EE.UU. se tuvo que organizar a través de una

división del trabajo de suma complejidad; en la que cientos o miles de especialistas, voluntarios,

etc., realizaron todo tipo de labores distintas, aunque al principio nadie sabía exactamente qué

hacer, dada la gravedad de las circunstancias y la falta de servicios especializados en estas

labores. Además, bajo determinadas circunstancias las administraciones públicas crean

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unidades de coordinación ad hoc que siguen esta lógica, por ejemplo, cuando se trata de

gestionar un gran evento internacional como una exposición universal o unos juegos olímpicos,

que requieren el concurso de cientos de instituciones y miles de personas, pero sin existir unos

parámetros del todo claro sobre cómo lograr la coordinación entre todos ellos.

En definitiva, en las administraciones públicas se pueden encontrar todos los sistemas de

coordinación y control. Evidentemente, ello estará en función del tipo de organización. En las

organizaciones más burocráticas predominan los sistemas de coordinación de supervisión

directa y de normalización de procedimientos. En las organizaciones menos burocráticas nos

encontraremos la normalización de resultados, la normalización de habilidades y, en menor

número de casos, la adaptación mutua. Los cinco mecanismos de coordinación parecen seguir

un cierto orden. A medida que el trabajo de la organización se vuelve más complicado, los

medios de coordinación primordiales van cambiando, de la adaptación mutua se pasa a la

supervisión directa y luego a la normalización, preferentemente de los procesos de trabajo, en

caso necesario se pasa a la normalización de los resultados y de las habilidades sucesivamente,

revirtiendo por último, otra vez, a la adaptación mutua.

1.4. Puestos de trabajo.

Las organizaciones contienen un tipo de unidades mínimas que se denominan puestos de

trabajo. Cuando se configura una organización, se hace para desarrollar una actividad y lograr

una serie de fines, lo cual se puede descomponer en una serie de tareas básicas. Una o varias

de estas tareas constituyen lo que se denomina puesto de trabajo. El puesto de trabajo es la

unidad mínima de la estructura administrativa, es decir, se trata de una unidad concreta e

impersonal compuesta por una serie de tareas que han de realizarse bajo ciertas condiciones y a

las que se asignan unas habilidades o competencias que es necesario que tenga la persona

elegida para ocupar ese puesto. Un elemento central de esta manera de entender el puesto de

trabajo es que cuenta con una naturaleza impersonal. Hay que distinguirlo del titular del puesto

de trabajo en un momento dado, ya que en este caso se trata de un individuo que, más o menos

temporalmente ha de realizar las tareas asignadas al mismo y de quien se espera que cuente

con una serie de conocimientos y competencias técnicas para llevarlas a cabo.

El contenido de los puestos de trabajo se configura a partir del grado de amplitud y profundidad

de los mismos. La amplitud se refiere al número de tareas o funciones asignadas a un puesto

de trabajo. La profundidad se concreta en el grado de dirección y de control que dispone el

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titular de un puesto de trabajo sobre sus actividades. Varía de una manera notable la amplitud y

profundidad del puesto de trabajo de un investigador de un centro de referencia en cardiopatías,

respecto de la que cuenta un conductor de coche oficial, planteados como dos casos extremos.

Un conductor puede desempeñar siempre la misma actividad (poca amplitud), recibiendo

instrucciones muy concretas sobre cómo debe desempeñarla (escasa profundidad). El

investigador se encarga de buscar financiación para sus proyectos, atiende a congresos,

selecciona a sus colaboradores directos, participa en medios de comunicación, decide sus líneas

de investigación (elevada amplitud y profundidad). Los puestos de trabajo que se sitúan en los

extremos, o tienen muy escasa o muy elevada profundidad/amplitud, son aquellos que generan

una mayor carga mental y, por consiguiente, son los más complicados de desempeñar.

1.5. Unidades. Dentro de una estructura administrativa compleja pueden existir cientos o miles

de puestos de trabajo, de manera que cada cierto número de ellos se suelen agrupar en

unidades que tienen un nivel superior. Una unidad administrativa se define como una serie de

atribuciones o posibilidades de actuación y un conjunto de medios materiales adscritos a ese

ámbito de la estructura administrativa, así como las personas que se encargan de ejercer

aquéllas y utilizar éstos, como titulares de los puestos de trabajo adscritos a dicha unidad. De

forma intuitiva parece claro que los organigramas tienden a reproducir de una manera

esquemática unidades que engloban, en algunos casos, numerosos puestos de trabajo. En todo

caso, resulta importante realizar una doble tipología o diferenciación de unidades administrativas

dentro del sector público: (1) unidades de línea o mando frente a unidades de staff o

asesoramiento; (2) unidades o servicios sectoriales frente a unidades o servicios comunes.

(1) Por un lado, la mayoría de las unidades administrativas de una estructura son de mando,

esto es, forman parte de la línea jerárquica. Por consiguiente, las unidades de línea son

aquellas que mandan y/o son mandadas y que realizan funciones de ejecución en un ámbito

funcional concreto de la organización, como una dirección general o un servicio. Por otro lado,

las unidades de asesoramiento o staff son bastante excepcionales y su función básica es la

de aconsejar, realizar análisis o estudios a determinadas unidades de mando. Dentro de las

unidades de asesoramiento se encuentran el gabinete del presidente autonómico o de un

consejero.

(2) Desde otra perspectiva, se debe destacar que hay dos modelos básicos de unidades: las

unidades con una orientación vertical y las unidades con una orientación horizontal. En el primer

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caso, las unidades o servicios sectoriales son aquellas que generan cualquier actuación o

servicio concreto que está orientado hacia el exterior de la organización, es decir, dirigidos a los

ciudadanos individuales u organizados en colectivos. Por su parte, las unidades horizontales o

que gestionan servicios comunes son aquellas que tienen una orientación interna, siendo sus

destinatarios el resto de las unidades de la organización. Los servicios comunes más

característicos de una organización pública son los siguientes: presupuesto y control económico,

asesoría jurídica, gestión de personal, formación, normalización documental, informática,

coordinación institucional, etc.

En definitiva, un proceso de creación de una estructura administrativa debería ceñirse a una

secuencia que, en la realidad, a veces suele concretarse de manera diferente. Primero, debería

iniciarse con la definición de los propósitos de la organización y la concreción de éstos hasta el

nivel de las tareas necesarias para conseguir estos propósitos. Posteriormente, deberían

tomarse en consideración los factores de contingencia de la organización. Y, al final, pasar a

diseñar la estructura administrativa y sus sistemas de enlace y regulación. De esta forma, son

cuatro las etapas necesarias para proceder a diseñar una estructura administrativa:

a) Definición de propósitos, los objetivos estratégicos y los objetivos operativos.

Determinación de las funciones, actividades y tareas necesarias para conseguir los

distintos objetivos operativos.

b) Consideración de los factores de contingencia. Determinación de los factores de

contingencia internos (edad, tamaño e historia de la organización) y de los factores de

contingencia externos (previsión de la presión del entorno, su nivel de estabilidad o de

complejidad).

c) Diseño de la estructura administrativa. Se trata del diseño de los puestos de trabajo

mediante la asignación de tareas previamente definidas. En este caso, se trata de

valorar las necesidades de los diferentes puestos de trabajo: éstos deben agruparse en

unidades inferiores y éstas, a su vez, en unidades superiores, utilizando los criterios de

jerarquía y de divisionalización que se estimen más convenientes.

d) Implantación de los sistemas de enlace y regulación. Definición e implantación de los

sistemas de información, de planificación y control para dirigir la organización.

2. EL DISEÑO DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

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Los procedimientos o procesos administrativos constituyen una dimensión básica de cualquier

administración pública. Tradicionalmente, el análisis y diseño de los procedimientos

administrativos se había realizado siguiendo criterios estrictamente jurídicos, ámbito que se ha

tratado profusamente desde la disciplina del Derecho Administrativo. En este apartado se

pretende ofrecer una perspectiva algo diferente para observar los procedimientos o procesos

administrativos, que en cierta medida pone algo de distancia sobre su mera consideración

formal-legal, pretendiendo explorar en una visión centrada en la importancia que tienen desde el

punto de vista organizativo. En otras palabras, los procedimientos administrativos, además de

ofrecer una serie de garantías formales, disponen de una faceta más dinámica y orientada al

hecho de que lo que se hace dentro de las administraciones públicas no puede estar desligado

de cómo se hace y qué resultados se obtienen.

2.1. Definición de procedimiento.

De entrada, se puede decir que todas las administraciones públicas toman decisiones para

alcanzar los fines para los que fueron creadas. Desde una perspectiva formal, un procedimiento

administrativo se define como el proceso de toma de decisiones dentro de las administraciones

públicas, o, lo que es lo mismo, la secuencia de actuaciones que se siguen para la conformación

de la voluntad expresada en decisiones (actos administrativos), sobre materias que son de su

competencia. La conexión de esta definición con la vertiente formal se asienta en el hecho de

que cualquiera de esas secuencias está asentada en una norma previa que limita su contenido,

a diferencia de lo que sucede en las organizaciones privadas, mucho más autónomas en este

ámbito. En todo caso, aquí también interesa la conexión de este concepto con las pretensiones

formuladas por los ciudadanos y las prestaciones cuya satisfacción o tutela tiene encomendadas

la administración correspondiente.

Los procesos decisionales dentro de las administraciones públicas pueden variar de una manera

notable. Hay diferencias sustantivas entre procedimientos en que un funcionario ha de revisar

por sí solo la documentación de un demandante de una ayuda de escasa cuantía y cotejar si

cumple o no con determinados requisitos formales prefijados, respecto de un proceso de

concesión de los servicios de explotación de la red de telecomunicaciones de una administración

de miles de empleados públicos, en cuya tramitación intervendrán decenas de personas

procedentes de diferentes departamentos e, incluso, de fuera de la propia administración. En

este último caso, la secuencia para adoptar la decisión final sobre el ganador del concurso es

mucho más compleja, ya que requiere aunar diferentes puntos de vista profesionales sobre la

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cuestión, informes técnicos, análisis prospectivos e, incluso, otro tipo de consideraciones no

estrictamente formalizadas, como el estudio del potencial impacto de las propuestas en el

desarrollo económico de la región o la determinación de su interés desde otro tipo de

consideraciones, etc. En todo caso, siempre ha de estar presente el espíritu que justifica

cualquier procedimiento administrativo, esto es, la garantía de los intereses generales y la

satisfacción del interés concreto de la persona que se relaciona con las administraciones

públicas.

2.2. Etapas de un procedimiento.

La consideración dinámica de los procesos administrativos sugiere que se trata de secuencias

que se pueden materializar de manera específica, pero que tienen una vigencia temporal.

Teniendo en cuenta lo anterior, se pueden determinar algunas etapas que son comunes en casi

todos los procedimientos administrativos. Incluso antes de que formalmente se inicie un

procedimiento administrativo suceden determinados hechos que pueden considerarse parte del

mismo. A modo de ejemplo de esta etapa previa, la publicidad institucional que anuncia la

puesta en funcionamiento de un determinado servicio jurídico implica una forma de pre-supuesto

para que los ciudadanos concreten el inicio del procedimiento en ciertas ocasiones. En otras

circunstancias, antes de la iniciación del procedimiento se puede producir un trámite previo de

esclarecimiento de circunstancias o hechos que, en último lugar, llevará a dar comienzo o no al

mismo. Desde una perspectiva menos formal o legalista, se podría llegar a decir que cualquier

actividad previa que de alguna forma pudiera tener incidencia en el proceso posterior, pero haya

ocurrido antes de su formalización por la administración, constituiría parte de esta etapa.

La fase inicial corresponde con el momento temporal en que da comienzo la tramitación del

procedimiento por la organización o unidad responsable. Esta cuestión es importante en el

sentido de que se convierte en un hito que permite computar los plazos de tramitación que han

de ser respetados por la unidad gestora del mismo, activándose con ello determinados

mecanismos de seguridad para los ciudadanos, tanto derechos como obligaciones. Por otro

lado, un aspecto que cobra interés organizativamente es el hecho de la iniciación de los

procedimientos administrativos a instancias del ciudadano. En estos casos, la legislación prevé

la posibilidad de solicitar la apertura del procedimiento desde diferentes lugares, incluso en las

dependencias de otras administraciones públicas. Resulta todavía más singular el hecho de que

las tecnologías de información y comunicación facilitan que esa realidad se amplíe, no sólo en

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términos espaciales, sino también temporales, ya que las páginas web están “abiertas” las 24

horas del día.

La etapa de desarrollo o instrucción de un procedimiento agrupa las actuaciones intermedias a

realizar para su correcta terminación por parte de la administración correspondiente. Esas

actividades pueden ser tan variadas como la elaboración de un informe, la revisión de

documentos, la solicitud de información a otra administración o a terceros, la visita a unas

instalaciones, etc. Además de que este período pueda estar tasado en términos legales dentro

de determinados procesos, no cabe duda de que las posibilidades para las administraciones son

amplias en determinados supuestos para llevar a cabo innovaciones en cómo se llevan a cabo

las actividades que forman parte de esta parte de la secuencia.

La etapa final es el momento que coincide con la adopción de la resolución por parte del órgano

o unidad de la administración correspondiente. Todo ello tiene las mismas implicaciones que en

el caso del inicio del procedimiento, sobre todo, en términos de la eficacia de la resolución y los

plazos de impugnación. En otro orden de cosas, resulta de especial interés el hecho de que las

administraciones públicas hayan de prestar atención a acreditar que la resolución se reciba por

el interesado, lo cual implica que requiere la emisión de un certificado. No obstante, también se

puede producir la terminación del proceso por el desistimiento del ciudadano interesado, la

imposibilidad material de seguir adelante con el mismo (por diferentes razones), así como por el

acuerdo entre el interesado y la propia administración.

En puridad, la llegada al último hito determinado por la normativa significaría la terminación del

procedimiento. Sin embargo, la dimensión más dinámica que se pretende ofrecer sobre los

procesos administrativos lleva a considerar dos aspectos. Por un lado, el ciudadano puede

manifestar su disconformidad con el resultado y pedir la revisión del mismo, si bien eso se puede

considerar como otro proceso diferente, a través de los cauces administrativos o jurisdiccionales

correspondientes (de la misma manera que si la propia administración realiza una revisión de

oficio). Por otro lado, determinadas actuaciones posteriores de los ciudadanos o de la propia

administración se podrían considerar dentro de esta categoría. Por ejemplo, aquí habría que

señalar cuándo, más allá de la resolución o resultado concreto, el proceso administrativo induce

impactos a posteriori que no se determinan en ese momento, pero que también se pueden

considerar de alguna forma como parte de un proceso administrativo, si bien formalmente

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limitado en el tiempo, pero que se extiende en el mismo a través de las personas que

interaccionan con las administraciones públicas.

3. ANÁLISIS Y RACIONALIZACIÓN DE PROCEDIMIENTOS

Los procedimientos de las administraciones públicas se pueden entender sometidos a una

mejora continua. Por consiguiente, las administraciones públicas tienden a realizar labores de

análisis y rediseño de sus procesos, de manera que con ello pretenden renovar la actividad

interna que realizan, así como mejorar la capacidad de prestación de servicios a los ciudadanos.

De hecho, las técnicas para llevar a efecto un rediseño y simplificación de procedimientos se han

sofisticado durante los últimos años de una manera muy notable. Aquí se trata de conocer

cuáles son los aspectos clave a tener en cuenta en el análisis de un procedimiento

administrativo, lo que supone el primer paso para lograr una racionalización o simplificación, a

través de una consideración de las posibilidades técnicas disponibles para ello.

3.1. Aspectos clave del análisis procedimental.

De entrada, cuando las administraciones públicas se plantean la necesidad de llevar a cabo una

revisión de sus procesos de trabajo, se percatan de que cuentan con muchos más de los que se

hubieran imaginado. Una administración autonómica suele contar con cientos de ellos, de

manera que es imprescindible una selección de los procesos a analizar, para que sean elegidos

aquellos que ofrezcan un mayor valor añadido para la organización y los ciudadanos: bien

porque reducen el tiempo general para completarlos, bien porque limitan los tiempos vacíos

durante el proceso, bien porque aumentan la calidad del mismo o de todo el sistema

administrativo en su conjunto. Además, sería conveniente que, de alguna forma, los ciudadanos

se involucraran en el análisis de los procesos, de manera que se pudiera conocer su opinión

para determinar las prioridades derivadas de una potencial racionalización (minimizar el tiempo

que ha de dedicar el receptor, reducir los costes económicos asociados, simplificar la

documentación que se precisa adjuntar, etc.). Los aspectos clave a tener en cuenta en el análisis

procedimental son los siguientes.

En primer lugar, un análisis organizativo. Una primera cuestión a tener en consideración

consiste en reflejar gráficamente la estructura de la unidad responsable de la tramitación del

procedimiento, mediante la correspondiente elaboración de un organigrama. Este aspecto

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consiste en el estudio de la estructura del órgano que tramita el procedimiento, pero no de

aquellas otras unidades que desarrollan actividades previas o posteriores al mismo o que

participan en él de algún otro modo (evaluando, emitiendo informes, completando dictámines,

etc.). Junto a lo anterior, en este plano se ha de profundizar en cuestiones relacionadas con las

operaciones o actividades que agrupa un procedimiento administrativo. ¿Qué trabajo se hace?

¿Quién lo hace? ¿Cómo se hace? ¿Cuándo se hace? ¿Por qué se hace? Con estas preguntas

se pretende (1) determinar el propósito u objetivo del procedimiento en general y de (2) las

aportaciones de cada unidad administrativa o profesional que tenga relación, definiendo para ello

las competencias (aptitudes y habilidades) adecuadas para la realización de las mismas.

Además, habrá que determinar (3) los medios con los que se cuenta para realizar las diversas

tareas que componen el procedimiento, (4) la secuencia de las mismas en el tiempo, así como

(5) la intervención de las diversas unidades administrativas implicadas, teniendo en cuenta su

ubicación física.

En segundo lugar, un análisis normativo. La consideración de la normativa que regula el

procedimiento es otro aspecto a tener en cuenta en el análisis. El marco normativo, como su

nombre indica, representa un límite de indudable importancia a la hora de racionalizar un

procedimiento administrativo. En este plano, el análisis normativo ha de orientarse a comprobar

todas las normas que afectan de algún modo al procedimiento y, en segundo lugar, a clasificar la

normativa conforme a algún criterio claro que permita su manejo en fases ulteriores de la

simplificación. Obviamente, el objetivo de esta parte del análisis del procedimiento se vincula al

respeto de la normativa vigente que afecta a un procedimiento y, al mismo tiempo, la exploración

de las potencialidades de innovación jurídica disponibles sin subvertir cuestiones sustantivas,

procedimentales, competenciales o relacionadas con derechos de los ciudadanos. Aquí se

considerarán tanto las normas que regulen directamente el objeto de procedimiento o el

procedimiento mismo, así como las que tengan aplicación de forma supletoria. Además, se

pueden buscar diferentes criterios de clasificación, por ejemplo, en función de su contenido

(normativa sustancial, procedimental, competencial), carácter (normativa general, especial),

rango (normativa de rango legal, reglamentario).

En tercer lugar, un análisis del circuito de tramitación. En este caso, se trata de delimitar de

una manera exhaustiva el procedimiento en su conjunto, para luego descender de manera

consecutiva a la definición con idéntica claridad de las fases en las que se descompone, de los

trámites que integran cada una de dichas fases, así como las actividades y tareas que

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configuran cada uno de los trámites. De una manera todavía más organizada, se podría plantear

un listado con los aspectos que de una manera pormenorizada se han de consignar en este

ámbito del análisis:

a) Secuencia completa y ordenada del procedimiento, identificando claramente todos los

trámites cronológicamente y los agentes participantes en ellos.

b) Participantes en el procedimiento, sean internos o externos, así como los destinatarios

que, si bien se entienden al margen del procedimiento, se incluyen también en el

análisis.

c) Trayectoria del procedimiento, esto es, el recorrido o circuito que el proceso efectúa

entre unidades o puestos de trabajo, etc.

d) Los medios utilizados para la realización de cada trámite.

e) El tiempo transcurrido para la realización de cada trámite.

f) El tiempo transcurrido entre la realización de un trámite y el siguiente. En este sentido,

es muy conveniente distinguir entre el tiempo de proceso (o de trabajo efectivo) y el

tiempo de traslado (o de espera para pasar de un trámite a otro).

En cuarto lugar, un análisis documental. Los procedimientos también quedan reflejados en los

documentos administrativos, que constituyen el soporte en el que se materializa dicha actividad.

Los documentos son todos los escritos, impresos, formularios que utiliza la organización o el

interesado para comunicar sus actos, intereses, peticiones o informaciones. Los documentos de

un procedimiento cuentan con una doble función, por un lado, asegurar la constancia y la

pervivencia de las actuaciones y, por otro lado, servir como medio de comunicación de los actos

entre las propias organizaciones administrativas, así como entre éstas y el ciudadano. En este

caso, el análisis partirá de la obtención de datos sobre los documentos utilizados en el

procedimiento objeto del estudio en la fase anterior del proceso de racionalización, incluyendo

los modelos normalizados que se emplean. En última instancia, los documentos de un

procedimiento se pueden clasificar considerando diferentes características, tales como la/s

actividad/es en las que se integran, autor o responsable de la realización, unidad o puesto de

trabajo destinatario, porcentaje de utilización del documento dentro del procedimiento, existencia

o no de un modelo normalizado, así como sus facilidades para la digitalización. Además,

considerando una perspectiva material, se puede plantear la existencia de diferentes tipos de

documento, según sean:

a) Documentos de decisión. Contienen una declaración de voluntad de un órgano

administrativo sobre materias de su competencia (acuerdos y resoluciones).

17

b) Documentos de transmisión. Comunican la existencia de hechos o actos a otras

personas, órganos o entidades (comunicaciones, notificaciones y publicaciones).

c) Documentos de constancia. Contienen una declaración de conocimiento de un órgano

administrativo cuya finalidad es la acreditación de actos, hechos o efectos (actas,

certificados y certificaciones de actos presuntos).

d) Documentos de juicio. Contienen una declaración de juicio de un órgano administrativo,

persona o entidad pública o privada, sobre las cuestiones de hecho o de derecho que

sean objeto de un procedimiento administrativo (informes).

e) Documentos de los ciudadanos. Instrumentos a través de los cuales los ciudadanos se

relacionan con la actividad de la administración (solicitudes, denuncias, alegaciones,

recursos…).

3.2. La simplificación de los procesos administrativos.

La racionalización, reingeniería o simplificación de un procedimiento es el objetivo final que se

pretende alcanzar mediante el análisis de sus aspectos clave. Antes de plantear una propuesta

de simplificación en sí misma, un paso previo consiste en la realización de un diagnóstico que

consiste en la detección e identificación de los problemas, disfunciones y deficiencias que se

producen en la tramitación del procedimiento, así como sus causas, apuntando los ámbitos en

los que se pueden lograr mejoras. En otras palabras, una vez realizado el análisis del

procedimiento (desde un plano organizativo, normativo, circuito de tramitación y documental), se

accede a una fase de contenido no puramente descriptivo, sino que se convierte en valorativo,

en tanto que se han de especificar las consecuencias que se derivan de las actuaciones

anteriores del proceso de racionalización. Los diagnósticos han de evitar una asimilación de los

problemas (retrasos o falta de coordinación) respecto de las causas que los producen

(solapamiento de actividades o inexistencia de medios estables de comunicación entre

unidades). Una vez se ha llegado a ello, el plan de simplificación se centra en la realización de

propuestas que se suelen concretar en un manual de procedimientos, con el que pretende

lograrse la reducción de los tiempos de gestión, la eliminación de documentos innecesarios que

presentar a la administración por parte de los ciudadanos o la limitación de los errores en la

tramitación.

A lo largo de los últimos años se han desarrollado diferentes metodologías para llevar a cabo

diagnósticos y propuestas de racionalización procedimental. En general, la mayoría de ellas se

centran en la secuencia de los procesos o circuito de tramitación, para determinar sus

18

principales etapas y cuáles de ellas son críticas y, por tanto, determinan en mayor medida la

duración del procedimiento. Una de las técnicas más conocidas de programación es la conocida

con el acrónimo PERT (Program Evaluation and Review Technique), método que permite

analizar las tareas involucradas en completar un proceso determinado, especialmente, el tiempo

para culminar cada tarea e identificar el tiempo mínimo necesario para llevarlo a cabo en su

totalidad. En última instancia, con la técnica PERT se pretende lograr el “camino crítico”, es

decir, en cualquier procedimiento administrativo existen actividades flexibles, en la medida que,

si se retrasa su inicio o finalización, puede no retrasarse la duración total del proceso en su

conjunto. Por su parte, existen otra serie de actividades rígidas o críticas que, si se retrasa el

inicio o finalización que tienen programada, originan un dilatación en la duración total del

proceso. Por consiguiente, el “camino crítico” agrupa el conjunto de operaciones o actividades

críticas, desde la primera hasta la última, de manera que cuando se desea reducir el tiempo total

del proceso, deben reducirse los tiempos de las operaciones y actividades que configuran el

“camino crítico”. De manera concreta, una metodología de este tipo se implanta de la siguiente

manera:

a) Recogida de información y análisis sobre etapas, tiempos y operaciones.

b) Análisis de las etapas, es decir, el tiempo de cada etapa y el número de operaciones,

para determinar en cada etapa el ratio tiempo-de-etapa/número-de-operaciones.

c) Encadenamiento de las etapas, establecimiento de las relaciones de precedencia y

consecuencia.

d) Cálculo del camino crítico del proceso, calculando las operaciones críticas que

condicionan la duración total del proceso.

e) Concreción de la acción de mejora de las operaciones en aquellas etapas que se

encuentren en el camino crítico y cuyo ratio tiempo-de-etapa/número-de-operaciones

sea mayor, esto es, las etapas con operaciones de larga duración, acelarándolas,

suprimiéndolas o sustituyéndolas.

En última instancia, cabe decir que las administraciones públicas suelen contar con manuales de

procedimientos en los que detallan aquellos más usuales y complejos, con el objeto de darlos a

conocer dentro de la organización, así como mecanismo de formación de los empleados

públicos. Un manual de procedimientos es un instrumento de información en el que se

especifican de una manera detallada todas las operaciones que deben seguirse para la

realización de las funciones de una o varias unidades administrativas en la tramitación compleja

de un procedimiento administrativo. Como mínimo, un manual de procedimientos cuenta con

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cuatro ámbitos: (1) Texto, que expresa por escrito las instrucciones o informaciones que contiene

el procedimiento, es decir, lo describe, enumera las operaciones que lo integran en orden

cronológico, precisa en qué consiste cada operación y quién debe realizarla, cómo debe hacerlo,

cuándo, dónde y para qué. (2) Diagramas de flujo, o representaciones gráficas de las secuencias

y cursos de acción de las operaciones que forman parte de un proceso. (3) Documentos, ya que

los manuales suelen incluir todos los documentos que participan en un procedimiento

administrativo, generalmente, como uno de los anexos del manual. (4) Normativa, de manera

que dentro de un anexo se puedan identificar y caracterizar todas las normas jurídicas

vinculadas al proceso.

4. TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN Y ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS

Las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) e Internet se encuentran cada vez

más presentes dentro de las administraciones públicas, así como en la labor concreta que

realizan las personas en su quehacer diario. Las TIC se definen como un conjunto de

herramientas e infraestructuras utilizadas para la recogida, almacenamiento, tratamiento,

difusión y transmisión de datos e información. En el trabajo concreto dentro de la administración

se pueden encontrar diferentes tipos de herramientas que facilitan esos procesos de gestión de

los datos e información y que permiten optimizar su uso para ofrecer mejores servicios a los

ciudadanos, al estar cada vez más integradas con el nuevo canal Internet y la posibilidad de

acceso a través de la web. Para los empleados del sector público, las principales aplicaciones y

usos son los siguientes y, en general, deben observarse de una manera integrada para lograr

mejores resultados derivados de su incorporación en el trabajo administrativo, en general, y los

procedimientos administrativos, en particular.

4.1. Procesadores de texto y aplicaciones para presentaciones.

Inicialmente, los procesadores de texto se crearon como programas para la generación de

documentos e imágenes en papel, de forma que las aplicaciones para la gestión de contenidos

web realizan la misma función en Internet. Inicialmente, los procesadores de texto se utilizaron

para automatizar tareas de generación de documentos que previamente se realizaban

manualmente o gracias a máquinas de escribir. La extensión de los ordenadores personales al

conjunto de los ámbitos de gestión de las organizaciones ha permitido que los procesadores de

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texto (como word, latex, pages, etc.) sean una herramienta imprescindible para el

funcionamiento del sector público. Así mismo, las aplicaciones para presentaciones como

power point o keynote, son herramientas para mostrar texto esquematizado, fácil de comprender,

junto con animaciones, imágenes, fotografías, etc. Este tipo de aplicaciones suele ser muy

llamativo y mucho más práctico a la hora de realizar exposiciones públicas de informes y

proyectos o facilitar el desarrollo de las reuniones de trabajo. Además, la automatización de este

tipo de actividad facilita que la labor de comunicación se pueda estandarizar y con ello lograr una

mayor polivalencia.

4.2. Hojas de cálculo y bases de datos.

Ninguna herramienta es más conocida en las administraciones públicas para el almacenamiento

y análisis de datos que la familia de usos vinculados a las hojas de cálculo. Programas del

estilo de Excel ofrecen al usuario una serie de hojas de cálculo agrupadas como un libro de

información relacionada. Cada hoja de cálculo está compuesta por un conjunto de columnas y

filas. La intersección rectangular de una columna y una fila es una celda. Tres son los tipos de

datos que se pueden incorporar en una celda: texto, números, y fórmulas. Éstas últimas realizan

cálculos derivados de los números o de otras fórmulas relacionadas.

A partir de ellos, este tipo de aplicaciones ofrecen la posibilidad de componer esa información en

gráficos en diferentes formatos (gráficos de barras, tartas, series temporales, etc.). De hecho, las

hojas de cálculo también permiten incorporarse a otros programas para presentar datos y se

utilizan como formato para descargar información pública desde la web (por ejemplo, sobre los

presupuestos o los resultados electorales). Las bases de datos son la materia prima básica de

las administraciones públicas y pueden ir desde un simple listado con direcciones personales de

unas decenas de individuos en un servicio que ofrece autorizaciones para instaladores

eléctricos, hasta una más compleja compilación de datos de miles de potenciales beneficiarios

de una beca de estudios.

4.3. Aplicaciones para análisis estadístico.

Las aplicaciones para el análisis estadístico (APE) se han desarrollado de una manera

extraordinaria en los últimos años como consecuencia del aumento de las capacidades de

cálculo matemático de los ordenadores personales. En general, si el volumen de datos es

elevado se suele utilizar paquetes estadísticos como SPSS, STATA o R que permiten realizar

operaciones estadísticas sofisticadas, tales como los análisis de regresión, factoriales o el

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estudio de series temporales. Además, las APE son mucho más fiables que las hojas de cálculo,

sobre todo, cuando se trata de procesar una elevada cantidad de casos y se manejan decenas

de variables. Este tipo de aplicaciones también permite realizar operaciones elementales de

estadística descriptiva, así como la representación de gráficos habitual en aquéllas.

4.4. Sistemas de información geográfica.

Los sistemas de información geográfica (SIG) se han convertido en una de las aplicaciones

más importantes para la gestión de las administraciones públicas. Los SIG son aplicaciones

capaces de almacenar, editar, analizar y mostrar información geográficamente referenciada. O lo

que es lo mismo, los SIG son herramientas que permiten a los usuarios crear consultas

interactivas, analizar la información espacial, editar datos, mapas y presentar los resultados de

todas estas operaciones de una manera utilizable para la resolución de problemas públicos de

diversa índole. La extensión de los usos de los SIG más allá de las tradicionales cuestiones

catastrales ha llevado a que se conviertan en un instrumento indispensable para muchas

organizaciones a la hora de llevar a cabo determinadas labores de planificación y gestión. En

concreto, esas proyecciones se puede realizar, por ejemplo, acerca de regiones, provincias,

municipios o códigos postales, teniendo en cuenta datos sobre población, desarrollo económico,

número de usuarios de servicios públicos, estadísticas sobre delincuencia, etc.

4.5. Cuadros de mando.

Los cuadros de mando (CM) son aplicaciones que contienen de manera ordenada un sistema

de indicadores que facilitan la toma de decisiones y el control de las operaciones dentro de una

organización. El CM recoge los principales indicadores sobre una política o un servicio público y

los presenta de un modo claro y útil, es decir, es un sistema que informa de la evolución de los

parámetros fundamentales de un proyecto, un proceso, un programa o incluso una política

pública. El aspecto distintivo de este tipo de herramientas es que se fundamenta en una serie de

indicadores previamente delimitados para analizar un ámbito de la actividad de la organización,

si bien se suelen referir a criterios que engloban aquéllos, tales como el horizonte temporal, los

niveles de responsabilidad/delegación o las áreas o departamentos específicos en los que se

aplican.

4.6. Gestión de relaciones con los clientes.

El customer relationship management o la gestión de relaciones con los clientes (GRC) se

apoya en aplicaciones centradas en la mejora del conocimiento que se tiene sobre los clientes-

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ciudadanos a los que una organización dirige sus servicios. A partir de la aparición de las

páginas web, este tipo de aplicaciones se utiliza para acomodar las demandas de los visitantes,

teniendo en cuenta los datos previamente disponibles en la organización acerca de ellos, así

como sus solicitudes presentes y pasadas en este medio (qué páginas se visitan, cuánto tiempo,

qué temas interesan más…), que permiten concretar perfiles de utilización, así como segmentar

potenciales usuarios de una unidad administrativa. La vinculación de los sistemas de GRC con

las bases de datos, lo que se denomina almacén de datos (data warehouse), y su explotación

contextual sistemática, mediante la minería de datos (data mining), comportan un incremento en

la capacidad de uso de todos los recursos de información disponibles en una organización sobre

los ciudadanos, de cara a conocerlos mejor e incrementar su satisfacción a través de la creación

de servicios personalizados. En determinados contextos eso implica el camino hacia una

administración inteligente que puede acometer sus funciones más preparada y con más

oportunidades para el personal.

4.7. La importancia creciente de Internet y la web.

La relevancia de Internet y las redes de comunicaciones dentro de las administraciones

públicas ha crecido de forma exponencial desde mediados de la década de 1990, cuando

aparecieron las primeras páginas web en las administraciones públicas, cuya gestión también se

ha concretado en determinadas herramientas. Las páginas web se generan a través de HTML

(hypertext markup language), a veces de forma complementaria con herramientas como Java,

un lenguaje de programación. Muchas administraciones públicas usan editores de HTML o

aplicaciones para la gestión de contenidos web que, a la manera de los procesadores de

texto, facilitan que los empleados de la organización también se puedan hacer responsables de

la integración y mantenimiento de algunos documentos dentro de las páginas web de su

departamento o agencia. Con ello se permite la aproximación del mantenimiento de los

contenidos a los responsables directos de las tareas, aunque garantizando la consistencia de la

información y evitando problemas de seguridad. No obstante, más allá de las páginas web

informativas, las administraciones públicas están desarrollando contenidos dinámicos más

complejos que requieren de la participación intensa de especialistas en TIC o documentalistas.

Además, las administraciones públicas llevan a cabo más interacciones y transacciones con los

ciudadanos a través de canal telemático que mediante cualquier otro medio de contacto, sea

presencial o telefónico. El canal telemático o Internet representan un nuevo medio de interacción

con la ciudadanía para muchas administraciones públicas, que se ha consolidado a través de las

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páginas web, a las que se puede acceder usando pequeñas piezas de software llamadas

navegadores (explorer, mozilla, safari, etc.), a través de sus direcciones URL de identificación

(por ejemplo, http://www.jccm.es/, para el gobierno y la administración castellano-manchegos).

Pero el canal telemático también cuenta con otras manifestaciones como el envío de mensajes a

móviles (SMS), la conexión con las agendas de los ciudadanos o la utilización de la televisión

digital terrestre (TDT) para ofrecer información o servicios públicos. La necesidad de que los

gestores públicos estén familiarizados con este tipo de herramientas en la esfera de la

organización administrativa resulta cada vez más ineludible y un recurso básico para el

desempeño adecuado de las actividades públicas. Por consiguiente, lo anterior implica una

posibilidad real de digitalizar los procedimientos administrativos de una manera completa y en

cada vez más amplios sectores de la actividad administrativa.