seguridad ciudadana. línea de servicios: políticas públicas

Programa de Naciones Unidas para el Desarollo

SEGURIDAD CIUDADANALínea de servicios: Políticas públicas

Este documento ha sido elaborado por el Área de Prevención de Crisis y Recuperación, CPR, del Centro Regional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, para América Latina y el Caribe en Panamá. Para más información por favor contactar con: [email protected] o en el teléfono (+507) 302-4566 www.regionalcentrelac-undp.org ©2014

CONTENIDOS

Introducción¿Qué es seguridad ciudadana?Enfoque del PNUDLas políticas públicas de seguridad ciudadanaServicios que ofrece el PNUD para el desarrollo de políticas públicas Lineas de serviciosFormación de la agenda pública y consultaDiagnóstico y análisis : Entendiendo y definiendo el problemaFormulación de la políticaGestión: Conduciendo la implementaciónSeguimiento y Evaluación

Ejemplos de procesos apoyadosBrasil: Una política de seguridad con ciudadanía participativa Costa Rica: La POLSEPAZ, una política integral de seguridad ciudadana

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SEGURIDAD CIUDADANA

Por más de quince años, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha venido trabajando programas, proyectos y políticas de seguridad ciudadana, ya sea mediante la generación de evidencia a través de informes de desarrollo humano, estudios y encuestas; mediante lo provisión de asistencia y acompañamiento técnico para el desarrollo de política pública (tanto en el nivel regional, nacional como local); o bien mediante la ejecución de proyectos e iniciativas concretas.

Durante todo este tiempo, es mucho lo aprendido y es por ello que se ha considerado oportuno sistematizar el know how de la región sobre esta materia, tanto los errores como algunos aciertos. Procesos que brindan lecciones valiosas que deben ser consideradas. La relevancia que la agenda de seguridad ciudadana ha ganado en los últimos años en la región, así como en el orden de prioridades de la propia organización, así lo recomienda. La seguridad ciudadana aparece como una de las principales prioridades del Programa regional y del Plan Estratégico 2014-2018 del PNUD. De igual modo, es uno de los principales ejes que se ha tomado en consideración para el debate de los Objetivos de Desarrollo del Milenio post2015.

La intención de la Guía de Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana no es ofrecer un catálogo sobre cómo proceder; más bien es una recopilación de conocimiento en base a casos concretos. En base a esto, aparecen algunas advertencias que vale la pena plantear desde el inicio:

El dilema de lo mejor contra lo bueno: en esta guía se pueden plantear opciones que pueden parecer ideales, pero que sin embargo no tienen por qué ser buenas ni útiles para todos los casos. En ocasiones, debido a la presión de tener que resolver un problema de alta preocupación social, se cae en la trampa de tratar de lograr la mejor de las soluciones. Pero suele suceder que lo óptimo puede ser enemigo de lo bueno. No siempre las mejores opciones que técnicamente pueden parecer más apropiadas pueden ser las más adecuadas para cada contexto y momento. Ya sea por cuestiones de viabilidad, de costo, de tiempos, de capacidad de absorción de la propuesta o simplemente de aceptación social de las medidas.

El dilema del corto y largo plazo: la inseguridad ciudadana tiene su origen en fallas estructurales de la sociedad. Como tal, requiere de medidas estructurales para solventarla. Sin embargo, uno de los principales dilemas de los tomadores de decisiones es saber cómo combinar el corto con el largo plazo. Si el foco está en la atención de los problemas a largo plazo, se puede incurrir en un grave error de no resolver los problemas inmediatos que la población requiere. Por el otro lado, una acción enfocada en el corto plazo, puede generar cierta miopía y una lógica perversa de acción-reacción que no genere la capacidad para resolver problemas más estructurales. Saber manejar el equilibrio de este dilema será parte del arte del accionar político de cada caso y situación.

INTRODUCCIÓN

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Línea de servicios: Políticas públicas

El dilema de la coordinación interinstitucional versus la eficacia: al tratarse de un fenómeno multicausal, son muchos los entes, organismos e instituciones que participan de las políticas públicas de seguridad ciudadana. Coordinar estos entes es bueno pero siempre que el coste de dicha coordinación sea eficiente. Es decir, la búsqueda de una suma de consensos no debe ir en detrimento de la eficiencia y la eficacia. La participación de múltiples actores es algo positivo, pero siempre que se haga desde la claridad de roles y responsabilidades de cada uno de ellos.

El dilema de los buenos deseos: muchas de las políticas públicas que se han tratado de llevar a cabo en la región son excelentes listas de buenas intenciones. La numeración de acciones que deberían ser tomadas en cuenta para garantizar una sana convivencia y obtener una efectiva provisión de servicios de seguridad y justicia para la ciudadanía puede no tener fin. Sin embargo, la política implica la capacidad de poder dar respuesta a infinitos problemas con una cantidad de recursos limitada (sean éstos humanos y/o financieros). Ello implica la necesidad de adoptar prioridades, descartar opciones y focalizar recursos. La gestión de las expectativas, ya sea de los tomadores de decisiones como del conjunto de la población es una de las variables importantes en este desafío. En este sentido, una de las claves será la capacidad de identificar aquellas medidas que estén al alcance, que generen un factor catalizador hacia otras medidas de mayor envergadura y de este modo, ir dando respuestas a los problemas que se planteen.

SEGURIDAD CIUDADANA

¿Qué es seguridad ciudadana ?El concepto de seguridad ciudadana se enmarca en el paradigma de desarrollo humano y es parte fundamental de la seguridad humana, así como del marco internacional de los derechos humanos.

En el marco de la seguridad humana, se sitúa la seguridad ciudadana1 y se define como la protección universal contra el delito violento o predatorio, es decir, se centra en la protección de ciertas opciones u oportunidades de todas las personas – su vida, su integridad, su patrimonio – contra un tipo específico de riesgo (el delito) que altera de forma súbita y dolorosa la vida cotidiana de las víctimas(PNUD. 2009, p. 31)2.

Por otro lado, el concepto de seguridad ciudadana considera no únicamente las inseguridades objetivamente concretizadas, sino también las inseguridades subjetivas. Al tener su centro en la noción de amenaza y, de manera implícita, en las de vulnerabilidad y desprotección, la definición no se limita a considerar la seguridad ciudadana puramente en función de la criminalidad y el delito ya que enuncia explícitamente la dualidad objetiva/subjetiva del concepto de seguridad ciudadana. Es decir, la seguridad ciudadana también se conceptualiza como la condición personal, objetiva y subjetiva, de encontrarse libre de violencia o amenaza de violencia o despojo intencional por parte de otros (PNUD. 2006. p. 35)3. Esto significa que el problema de la inseguridad se puede dar tanto en contextos con altos niveles de inseguridad registrada, así como con países donde los registros de inseguridad y criminalidad sea más baja, aunque la percepción de la misma sea muy elevada. Esto le agrega una pieza adicional a la construcción conceptual y entendimiento de la seguridad ciudadana, que entonces nos permite definir cuáles son concretamente esas inseguridades que se manifiestan y afectan, objetiva o subjetivamente, la vida, la integridad y el patrimonio de todas las personas.

Se deriva de este marco conceptual de seguridad ciudadana que la vigencia real y la tutela de ciertos derechos juegan un papel central, teniendo un carácter de derecho exigible frente al Estado. Asimismo, los derechos humanos vinculadas con seguridad ciudadana no solo se limitan a los derechos civiles de primera generación, pero también a los derechos sociales, económicos y culturales inherentes al concepto de seguridad humana.

Por otro lado y siempre desde la perspectiva de los derechos humanos, esto significa también que es fundamental velar de manera específica y especial por la protección de los grupos poblaciones cuyos derechos se ven más vulnerados por la inseguridad: las mujeres, los jóvenes, los adultos mayores, las minorías étnicas, religiosas y sexuales, entre otros. El enfoque de género en conjunto con el de derechos humanos por eso son elementos inseparables e indispensables de la seguridad ciudadana.

De esta forma, cualquier abordaje de la seguridad ciudadana que excluya el problema que supone la violencia de género en todas sus expresiones (intrafamiliar, sexual, etc.) obvia una de las fuentes más importantes de vulnerabilidad y precariedad de los derechos de las personas. La incorporación delenfoque de género al tema de la seguridad ciudadana se ha ido produciendo gradualmente. Al incluir el enfoque de género, se asume que la población no es homogénea en sus características y necesidades, y que entre estas diferencias se encuentran las de género. En este sentido, se trata de abordar los problemas desde una perspectiva más integradora y no más separada.

1. Bajo “seguridad personal”,

el IDH 1994 alude al riesgo

de “violencia física súbita e

impredecible”, que incluye

amenazas provenientes del

Estado (tortura), de otros

estados (guerra) de otros grupos

humanos (tensiones étnicas), “de

individuos o pandillas” (crimen,

violencia callejera), amenazas

contra la mujer (violación,

violencia doméstica), contra los

niños (abuso infantil) y contra

uno mismo (suicido, consumo de

droga) (Cubert y Gómez Buendía.

2009, p. 20).

2. PNUD. 2009. Informe

de Desarrollo Humano

Centroamérica 2009-2010,

Abrir Espacios a la Seguridad

Ciudadana y al Desarrollo

Humano, PNUD.

3. PNUD. 2006. Venciendo el

temor: (In)seguridad ciudadana y

desarrollo humano en Costa Rica:

Informe nacional de desarrollo

humano 2005. San José: PNUD.

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Enfoque del PNUDSi la seguridad ciudadana es una situación social e institucional en la cual hombres y mujeres pueden gozar plenamente y ejercer integralmente sus libertades y derechos, entonces una política de seguridad ciudadana comprende el conjunto de las acciones institucionales y sociales tendientes a resguardar y garantizar plena y efectivamente las libertades y derechos de las personas, a través de la prevención, investigación y sanción de los delitos, las infracciones y los hechos que vulneran el orden dentro del marco del estado de derecho, así como la atención y protección de las víctimas, y la rehabilitación y reinserción de los infractores. En otros palabras, una política de seguridad ciudadana no se puede ser vista exclusivamente como una reducción de los índices de delincuencia, sino como política integral que debe también incluir la mejora de la calidad de vida de la población, la equidad en el acceso a las oportunidades, la garantía de una justicia accesible, ágil y eficaz, una educación que se base en valores, en respeto de la ley y la tolerancia, entre otras.

Desde una perspectiva de desarrollo humano, estos elementos así como los principales factores asociados a la generación de violencia e inseguridad ciudadana se podrían sintetizar del siguiente modo: la erosión del tejido social, los factores de riesgo, los contextos urbanos inseguros, los factores que (re)producen la violencia de género y generacional, la presencia del crimen organizado y la debilidad institucional.

Las políticas públicas de seguridad ciudadanaLa política de seguridad ciudadana, de manera amplia, se refiere a la acción de las autoridades públicas, generada a través de un proceso político establecido por esa sociedad. Desde esta visión amplia, la política pública puede incluir acciones para: i) realizar un cambio sobre un problema o realidad determinada, ii) prevenir que se concretice un problema potencial, iii) mantener las condiciones del momento o status quo, e incluso iv) la decisión de ‘no tomar acción’, también es considerada como una forma de política pública.

De esta conceptualización se derivan una serie de características mínimas de una política pública de seguridad ciudadana, basada en la experiencia en la región:

• Compromiso al máximo nivel: el compromiso al máximo nivel de los tomadores de decisión, es clave para que pueda ser considerada una política pública y que tenga el liderazgo efectivo para ser puesta en marcha.• Consenso político y social: sin consenso político y sin que esté basada en un pacto social la política puede quedarse en el papel, sin ser adoptada y apropiada efectivamente. • Política de ‘Estado’: una verdadera política pública de seguridad ciudadana debería representar la expresión del compromiso de los tres poderes del Estado. Esto la distingue de una política de gobierno o de un partido político y aumenta la probabilidad de su sostenibilidad.• Temporalidad: vinculado al anterior, una política idealmente debería ser establecida más allá de un solo período de gobierno para garantizar la sostenibilidad de los esfuerzos y su visión de mediano y largo plazo.

SEGURIDAD CIUDADANA

• Basada en resultados: Una política deberá establecer resultados que expresen cambios concretos y medibles, que establezcan metas claras en el tiempo y responsabilidades.• Priorización clara y gradualidad en su implementación: Los resultados y acciones de la política deben estar establecidos en orden de prioridad y de implementación, para garantizar una gestión efectiva y una secuencia inteligente de las acciones.• Operatividad de la política: Frecuentemente hay algún consenso sobre los resultados generales que se quieren abordar, expresados como enunciados de buenas intenciones, pero se formulan de manera tan genérica que no sienta las bases para aterrizar las políticas en acción.• Focalización en poblaciones específicas para atender sus vulnerabilidades particulares• Sistema de captura y gestión de la información: una política debería estar basada y establecer claramente los mecanismos de información que la alimentará de manera permanente.• Basado en información y análisis: Los resultados y acciones de la política debe estar claramente dirigidos a los problemas y causas identificados por diagnósticos y análisis en sus principales dimensiones, manifestaciones y factores asociados. • Transversalización de género: las percepciones, las amenazas y vulnerabilidades de seguridad, así como las necesidades y por lo tanto las respuestas, son diferentes para hombres y mujeres. Por este motivo, es necesario que esta diversidad sea plasmada en toda política pública.• Articulación entre las instancias nacionales y territoriales: el flujo de responsabilidades, roles y funciones entre los dos niveles debe estar claramente establecido para garantizar una adecuada coordinación, información, implementación, S&E.• Territorialización de la implementación: la política nacional deberá explicitar como la implementación incluye necesariamente un aterrizaje territorial de la política.• Inclusividad y co-responsabilidad: debe identificar las responsabilidades y roles de todos los actores. Además, deberá no solo incluir a actores institucionales, sino a otras partes interesadas para generar la corresponsabilidad necesaria.• Incorporación de mecanismos independientes de seguimiento y evaluación que garanticen una adecuada transparencia y rendición de cuentas

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Servicios que ofrece el PNUD para el desarrollo de políticas públicasEl concepto de ciclo de políticas públicas es un recurso analítico y metodológico que busca destacar los elementos esenciales de toda política pública, organizados como etapas o fases de un proceso, pero bajo el entendido que son elementos interdependientes, dinámicos y no necesariamente secuenciales en el mundo real de la política.

La noción de un ciclo, no obstante, es importante ya que sugiere la naturaleza interactiva y continua de las políticas.

El ciclo, por su lado, señala la retroalimentación y solapamiento que se puede observar en la práctica entre los diferentes procesos, las reformulaciones sobre la marcha y una continua evolución de las políticas, prioridades, acciones, entendimientos sobre el problema en el que consiste el dinámico mundo de las políticas públicas.

El ciclo considerado aquí se compone de cinco fases: 1) la formación de la agenda pública; 2) el Diagnóstico y Análisis del Problema; 3) la Formulación de la Política; 4) la Gestión e Implementación de la Política; y 5) el Seguimiento y Evaluación.

Formación de la agenda pública

FormulaciónGestión

Diagnóstico y análisisEvaluación y seguimiento

SEGURIDAD CIUDADANA

Con base en la experiencia adquirida, se ha desarrollado una serie de: i) metodologías consolidadas; ii) herramientas prácticas y iii) red de expertos internacionales para implementar acciones en el área de convivencia y seguridad ciudadana en cada una de las fases de la política pública de seguridad.

La metodología de trabajo básica de la seguridad pasa por cincofases:

Formación de la agenda y consulta de la política Apoyo a los países para poner el tema de la seguridad ciudadana en la agenda y convertirla en una política nacional, incluyendo el mapeo de actores estratégicos, la convocatoria amplia de los mismos al proceso. Se apoya también en el diseño del proceso de consulta de la política desde una perspectiva multisectorial, multinivel, con los diferentes poderes del Estado y sociedad civil.

Elaboración del Diagnóstico Integral de Seguridad Ciudadana: Análisis Situacional e Institucional:Desarrollar un diagnóstico integral a nivel nacional de las principales manifestaciones de la inseguridad y violencia, así como de los factores asociados con influencia causal que contribuyen a generar dichas dinámicas, desde una perspectiva tanto objetiva (datos de registro) como subjetivos (victimización y percepción). Asimismo, analizar las capacidades, estructuras organizativas y dinámicas funcionales de las instituciones del sistema de s seguridad ciudadana y justicia.

Elaboración de una Política Integral de Seguridad CiudadanaFormular políticas participativas y de calidad, dirigidas a reducir los factores asociados a la inseguridad y violencia, con una clara perspectiva de gestión basada en resultados y que aborden las principales dimensiones de una política integral como líneas estratégicas y como programas específicos: la prevención, el control y sanción, la rehabilitación y reinserción, y la atención y protección de víctimas.

Mecanismos de Implementación y Gestión de las PolíticasEstablecer y mejorar los mecanismos de gestión de la política, que permita la articulación e implementación coordinada de la política entre los poderes del Estado, los sectores e instituciones, los actores civiles y los diferentes niveles de gobierno nacional y territorial.

Seguimiento y Evaluación de la PolíticaEstablecer mecanismos participativos y procesos para la rendición de cuentas, la sistematización de las buenas prácticas, el seguimiento de los resultados alcanzados y la evaluación de la efectividad de las políticas.

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LINEAS DE SERVICIOSFormación de la agenda pública y consultaFormación de la agendaAntes que una política pueda ser formulada, primero la problemática tiene que ser reconocida como un tema suficientemente importante que requiere de la acción pública, y así ser elevada a la agenda pública para su discusión y abordaje. En cualquier dado momento en un Estado, hay una multiplicidad de problemas percibidos como tal que compiten para ser considerados y priorizados, y solo una fracción logra capturar el interés tanto de actores estatales como de la ciudadanía y efectivamente acaban siendo objeto de política pública.Para que un tema pase a ser parte de la agenda pública, normalmente es el resultado de la combinación dinámica de una serie de actores, procesos y ventanas de oportunidad que funcionan como elementos catalizadores y disparadores, y que es necesario entender. Algunos de los principales son: a) la opinión y presión pública; b) los medios de comunicación; c) actores estratégicos y grupos de interés; d) eventos catalizadores; e) ciclos electorales; f ) capacidad de respuesta del Estado; g) disponibilidad de soluciones.

Saber aprovechar positivamente y estratégicamente estas ventanas de oportunidad para subir la temática en la agenda pública es crucial y es un campo donde el PNUD ha jugado un rol importante proporcionando soluciones de política basada en las buenas prácticas; posicionando el tema en los medios de comunicación; proporcionando conocimiento, datos y generando debates con las diversas fuerzas del país durante las transiciones de gobierno; y trayendo a actores diversos a la mesa de discusión.

La consulta participativa de la política pública A través de todo el ciclo, la política de seguridad ciudadana debe ser plenamente participativa ya que es en este momento, como parte esencial del proceso democrático, que se promueve el diálogo y la construcción de consensos amplios entre la ciudadanía y todos los actores públicos y privados. Considerando además que parte de los pilares fundamentales de la seguridad ciudadana se asientan sobre elementos de confianza entre las instituciones de seguridad y la ciudadanía, y de cohesión del tejido social y mejora de la convivencia, se torna aún más evidente la necesidad de definir la política de manera participativa, abierta y transparente. Esto sentará las bases de su legitimidad, su apropiación y su implementación, ya que una política verdaderamente integral deberá movilizar una amplia gama de actores y sectores para poderla poner en marcha.

Algunos elementos a tener en consideración para garantizar un proceso más inclusivo y de calidad, basado sobre la experiencia, las lecciones y debilidades en las políticas en la región incluyen:

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Formación de la agenda pública

SEGURIDAD CIUDADANA

a) El mapeo estratégico de estos actores es un ejercicio clave: Ningún actor, agrupado por grandes categorías como ‘’empresarios’’ o ‘’medios’’, son homogéneos o tienen la misma postura frente a un tema, ni tienen necesariamente la misma postura frente a todos los temas que entran dentro de la seguridad ciudadana. Tener claramente identificados cuáles son sus intereses y posiciones de una manera más precisa y específica permitirá establecer estrategias de convocatoria e involucramiento que evitarán por un lado el sesgo de solo convocar a los tradicionales o a los ‘convencidos’, así como prever la obstaculización por parte de actores influyentes o que son parte del problema (e.g. candidatos y políticos electos que impulsan el populismo punitivo, sectores que justifican la violencia basada en razones de género u otro tipo de posturas discriminatorias y que promueven la estigmatización, etc.).Una buena estrategia de convocatoria e involucramiento debe partir de un análisis estratégico de los actores y demás partes interesadas, buscando entender sobre todo tres dimensiones: el tipo de interés (positivo o negativo) que tienen en un tema determinado, el grado de importancia que le dan y el grado de influencia que tienen sobre el tema.

b) La convocatoria de los actores: La estrategia de convocatoria e involucramiento puede llegar a determinar significativamente el éxito o fracaso de una política pública. El rol de broker neutral ha permitido al PNUD apoyar estrategias de convocatoria amplia y diversa de actores de todos los sectores políticos, sociales, económicos y culturales, actores de los diferentes subsistemas institucionales de la seguridad ciudadana, a los diferentes poderes del Estado, así como a actores ‘no tradicionales’ de la seguridad como sector privado, medios de comunicación, entre otros.

c) Los procesos y mecanismos de participación: Como en todo, no solo el quién participa es importante, sino también el cómo. Una buena estrategia es contraponer los actores mapeados con los mecanismos ya existentes (e.g. comisiones y consejos de seguridad a los diferentes niveles nacionales y locales, mecanismos sectoriales como mesas de coordinación y gabinetes, consejos de desarrollo, etc.), para valorar si los existentes son suficientes o deben ser ampliados, complementados o incluso reformados para asegurar que todos los actores relevantes están incluidos. Por otro lado, la planificación de los espacios y herramientas de consulta es de suma importancia, para acercar a los diferentes actores y segmentos de la ciudadanía al proceso. Paulatinamente se ha visto en la práctica la mezcla de metodologías de consulta, como la combinación del uso de foros y espacios presenciales con el uso de medios virtuales y de comunicación, para captar una gama cada vez más amplia de insumos, métodos de debate y democratización de la construcción de la política de seguridad. En este ámbito, el PNUD ha apoyado en el diseño de procesos y mecanismos de participación innovadores e incluyentes para la elaboración de políticas de seguridad, como los de Brasil y Costa Rica.

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Diagnóstico y análisis : Entendiendo y definiendo el problemaEsta es una etapa crítica pues es aquí donde se identifica, entiende y analiza el problema y sus causas. Para poder diseñar respuestas institucionales y sociales al problema de la inseguridad y la violencia, es fundamental entender el fenómeno y, para ello, es necesario analizarlo y caracterizarlo desde una perspectiva histórica y crítica.

Hay que definir el problema, profundizar en sus factores asociados causales, de acuerdo al contexto específico de cada país, municipio o localidad, y analizar el sistema institucional sobre el cual se asienta el abordaje de la seguridad.

La calidad con la que se lleva a cabo esta tarea determinará en gran medida la capacidad que se tenga para luego diseñar y formular soluciones de política pública que sean relevantes, efectivas, adecuadas y dirigidas atinadamente a los segmentos poblacionales afectados por la (in)seguridad y a los múltiples factores asociados a la misma. Además, cuanto más exhaustivo y concreto sea el análisis inicial, más posibilidades existirán después de hacer seguimiento a los resultados de la política, ajustar la planificación en el camino cuando necesario y, finalmente, poder hacer una rigurosa evaluación sobre los cambios en la situación de seguridad a los que dicha política contribuyó.

En este marco, el PNUD ha apoyado a los países de la región en tres pasos fundamentales para la construcción del Diagnóstico Integral de Seguridad Ciudadana:

El diseño y construcción participativa del marco conceptual: Cualquier ejercicio de diagnóstico o análisis tiene que comenzar con el establecimiento de un marco conceptual a través del cual se examinará la problemática de la (in)seguridad ciudadana. Este marco establecerá los principales componentes organizativos que permitirán conceptualizar y caracterizar la seguridad ciudadana, así como a definir las variables a considerar, y constituirá el principal lente analítico desde el cual se buscará entender las dinámicas del problema. Este además será el marco básico que guiará la organización de las acciones e intervenciones de la

Diagnóstico y análisis

• El Análisis del Estado de Situación y los Factores

Asociados a la Inseguridad: El análisis del estado

de la situación de la seguridad busca a caracterizar

la problemática o las diferentes manifestaciones

de la (in)seguridad, con datos detallados sobre las

diferentes manifestaciones de la inseguridad objetiva

y subjetiva, la incidencia general de los diferentes

delitos y tipos de violencia, así como su afectación

sobre diferentes estratos poblacionales, geográficos,

sexos, rangos etarios, entre otros, dependiendo del

grado de sofisticación y capacidad de recolección de

datos que tenga un país. El análisis de los factores

asociado procura ahondar en aquellosfactores que

tienen algún grado de influencia causalpara entender

cómo se generaron las dinámicas de la inseguridad.

• El Análisis Institucional: La dimensión

institucional tiene por finalidad abordar y apreciar

la inserción normativa e institucional del sistema

de seguridad ciudadana así como la organización

jurídica e institucional, el funcionamiento, el

desempeño y el acervo de prácticas y rutinas

que caracterizan a sus instancias constitutivas (el

gobierno institucional de la seguridad ciudadana,

el sistema de prevención de la violencia y el delito,

el sistema policial, el sistema de persecución

penal, la participación comunitaria y el sistema de

seguridad privada). Desde una perspectiva integral

propuesta en esta Guía, se debe abordar también

el desempeño institucional de los Organismos

Nacionales de Derechos Humanos y de las

instancias del Órgano Ejecutivo responsables de la

prestación de servicios básicos esenciales.

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SEGURIDAD CIUDADANA

política para abordar esos problemas. Por lo tanto, es necesario delinear y consensuar este marco desde el inicio, ya que será una guía indispensable desde el momento en que se seleccionan y recopilan los datos relevantes. El PNUD apoya a los países en el diseño y construcción consensuada del marco conceptual para el diagnóstico de la seguridad ciudadana, desde una perspectiva integral, adaptada a las características de la inseguridad de cada contexto, y con una mirada basada en resultados que oriente desde el inicio la construcción de políticas de calidad.

La Generación y Recolección de Datos: La generación y recolección de datos confiables, transparentes y completos para informar las políticas públicas a cualquier nivel es un desafío en todos los países de la región. Como ya vimos anteriormente, en la temática de la seguridad ciudadana, un abordaje integral implica recolectar y generar datos que reflejen las dos grandes dimensiones, la objetiva y subjetiva, y a partir de dos niveles, las manifestaciones de la criminalidad y los factores que contribuyen a generarlas. El apoyo del PNUD se proporciona tanto en la selección y recolección de los datos de registro como en la generación de datos a través del diseño de encuestas de victimización y percepción de seguridad.

El Análisis:El análisis e interpretación de los datos es quizás una de las etapas más cruciales y complejas de llevar a cabo, pues más allá de solo presentar estadísticas, un diagnóstico integral de seguridad ciudadana debe poder analizar a profundidad diversas dimensiones como:

• Las tendencias históricas de los principales fenómenos de la inseguridad• La contraposición de datos objetivos con los subjetivos, para entender mejor el comportamiento de las dinámicas de la inseguridad (registro vs. victimización, registros vs. percepción de la inseguridad, etc.)• Análisis según los segmentos poblacionales y geográficos más afectados• Análisis de los factores asociados en relación con las manifestaciones para entender su grado de influencia• Análisis de la estructura normativa y la estructura institucional• Análisis del proceso institucional y las prácticas institucionales

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02002 2003

Tasa de denuncias de violencia doméstica por cada 100.000 mujeres

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

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% de victimización de mujeres por violencia doméstica

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% de personas víctimas de delito que no denunció

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

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322002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

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Formulación de la políticaUn vez que con el diagnóstico se han identificado las principales manifestaciones de la inseguridad, sus principales factores asociados, y las capacidades institucionales, inicia el proceso de priorización y planificación estratégica. Es el momento en que el Estado desde sus diferentes poderes y niveles junto con la sociedad, expresada en sus múltiples segmentos y grupos sociales, toman decisiones sobre la priorización de los problemas a atender y sus soluciones, y definen el ¿Qué? ¿Cómo? ¿Cuándo? y ¿Dónde? del accionar público.

Esto significa que la política no puede limitarse a expresar la preocupación y compromiso general por la seguridad ciudadana, a través de enunciados de buena voluntad, sino que debe plasmar propuestas concretas e integrales que aborden las principales manifestaciones de la (in)seguridad que afecta la vida, la integridad y el patrimonio de las personas, a través de una focalización explícita sobre los factores asociados, con énfasis central en los grupos cuyos derechos humanos se ven más vulnerados, así como sobre el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones.

El contenido y abordaje temático de las políticas de seguridad ciudadana

El reto de las políticas de seguridad ciudadana en la región ha sido lograr una integralidad del abordaje para garantizar un enfoque inteligente y holístico que aborda la prevención, el control, la atención, la rehabilitación y la reinserción, todo bajo un marco de derechos humanos y el desarrollo humano más amplio. En apoyo del PNUD en el diseño y formulación de políticas integrales se centrado en asegurar la inclusión de los diferentes pilares de la seguridad ciudadana, a saber:

PREVENCIÓNLa prevención esencialmente se refiere a la reducción de los factores asociados y/o impedir que se concreticen en un hecho criminal, prestando especial atención a las poblaciones en mayor riesgo. Es entonces el enfoque y conjunto de medidas estratégicas orientadas a contribuir en la disminución de la violencia, anticipándose al hecho, evitando que ocurra y enfocando la intervención en sus causas, no en la mitigación de sus efectos.

En este marco, uno de los grandes retos en la región ha sido abordar la prevención de una manera progresivamente más sofisticada, sobre todo para ir más allá de un enfoque preventivo general para la población como un todo (prevención primaria), sino que también complementándola con prevención más focalizada, como aquella específica para las poblaciones en riesgo (secundaria) y para promover la reinserción y prevenir la reincidencia de las personas en conflicto con la ley (terciaria).

CONTROLCuando nos referimos al control, esto abarca la conjuración de los delitos, la investigación de los actos delictivos cometidos y la persecución penal de los delitos consumados. En otras palabras, nos referimos a todas las acciones y procesos policiales y judiciales que se

Formulación

SEGURIDAD CIUDADANA

inician a partir de indicios que permiten suponer la comisión de cualquier delito. Estas acciones se encaminan a garantizar la aplicación efectiva de las sanciones previstas en la ley, de acuerdo a los procedimientos previstos, en respeto al Estado de Derecho.

ATENCIÓN, PROTECCIÓN Y REPARACIÓNUn abordaje integral no puede solo ver la seguridad ciudadana desde la perspectiva del victimario, sino también tiene que abarcar la atención, protección y reparación de las víctimas, como responsabilidad y derecho exigible del Estado. Por lo tanto, en la atención y protección se incluyen las acciones de respuesta del Estado ante la amenaza, concreción o consecuencias inmediatas de la violencia y el delito. El Estado debe responder con prontitud a las condiciones o conductas que amenazan los derechos y libertades de las personas, evitar perjuicios mayores e iniciar con prontitud la atención de las consecuencias indeseadas.

REHABILITACIÓN Y REINSERCIÓNAsimismo una política integral de seguridad ciudadana implicaría incluir la rehabilitación y reinserción, pues la reclusión no es vista como una medida exclusivamente punitiva, sino dirigida a reinsertar efectivamente a los infractores de ley a la sociedad, garantizando a la vez el debido proceso, condiciones penitenciarias en línea con los derechos humanos y la protección integral dentro de los regímenes penales especiales para infractores adolescentes.

El PNUD proporciona su apoyo basado en su experticia temática, las buenas prácticas que ha sistematizado y el aprendizaje generado por diversas políticas en la región, para asistir a los países en la inclusión de estas dimensiones dentro de sus políticas una manera sólida y adaptada a sus contextos. Asimismo, promoviendo acciones integradas que no se ven exclusivamente como, por ejemplo, un intervención de ‘control’ sino que incluyen un enfoque preventivo, atención, etc. Es decir, abordajes articulados e integrales.

El enfoque metodológico de la formulación basada en resultados

Otro reto en la región en las políticas en general ha sido la calidad de las mismas y su orientación a resultados. La experiencia muestra brechas significativas en las políticas formuladas para definir claramente los resultados medibles a los que busca contribuir, sino que incluso más frecuentemente de lo pensado una desvinculación con los problemas identificados en el diagnóstico. El PNUD ha venido apoyando a países y organismos subregionales en mejorar su enfoque de gestión basada en resultados (GBR), a través asistencia técnica para establecer los procesos, herramientas y capacidades metodológicas en GBR y una planificación estratégica mejorada desde varios frentes:

• Priorización de problemas y resultados esperados• Priorización y selección de soluciones de política• Formulación de marcos de resultado, indicadores, líneas de base y metas

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Gestión: Conduciendo la implementaciónAbarca todo el período vigente de la política, desde la definción de cómo se operacionalizará desde diferentes ámbitos (nacional, sectorial, terriorial), las responsabilidades y funciones de las diferentes entidades públicas y privadas, los mecanismos de articulación de todos los esfuerzos y actores, la temporalidad de la puesta en marcha, así como los recursos necesarios para llevar la política a cabo. Hablamos pues de ‘cómo se implementará?’, ´quién?’ y ‘cuándo?’.

Los retos en esta etapa son múltiples, ya que aun la planificación de mayor calidad representa un cierto grado de ‘escenario ideal’, aunque se haya definido bajo claro criterios de riesgos y supuestos, pero la implementación se enfrenta con una realidad dinámica y en constante cambio, imprevistos, presiones externas, opinión pública fluctuante, así como alianzas y recursos cambiantes. Para asegurar una gestión adecuada y articulada, la política deberá establecer algunos elementos fundamentales que definirán como se gestionará la implementación, en son algunos de los principales ámbitos en el que PNUD proporciona asistencia técnica:

a) La coordinación y la estructura institucionalUna implementación exitosa requerirá que se establezca claramente el andamiaje institucional, tanto para la gestión o rectoría de la política, como de la gestión funcional o de implementación de la misma. Esto significa identificar claramente las funciones de las instituciones responsables por implementar la política, así como de los mecanismos de coordinación y concertación interinstitucional, intersectorial y territorial.

Gestión

Presidencia de la República

Consejo Presidencial de Bienestar Social

y FamiliarCOPRESEPS

Consejo Presidencial de Ambiente

Consejo Presidencial de competividad e

innovación

Institucionalidad

Gobierno municipal

Empresas públicas

con presencia local

Instituciones públicas

con presencia local

Consejos cantonales de coordinación

Prevención

Reparación y reintegración

Atención y protección

Control

SEGURIDAD CIUDADANA

Una vez clarificados los roles, es clave definir o redefinir los mecanismos de gestión y articulación entre los actores a diferentes niveles para dirigir y coordinar la implementación. Aquí será esencial delinear la coordinación horizontal y vertical, de manera a garantizar espacios y flujos entre lo nacional y territorial, entre las instituciones sectoriales, y entre las instancias sectoriales desconcentradas o descentralizadas y las instancias territoriales.

El PNUD ha apoyado la conformación de sistemas nacionales así como de instacias específicas como Comisiones Nacionales de Seguridad Ciudadana, mecanismos interinstitucionales y Comités Locales de Seguridad Ciudadana y Convivencia, así como instancias a nivel subregional con organismos como el SICA.

b) La temporalidadLa temporalidad, es decir, los tiempos en que las diferentes acciones (expresadas en reformas legislativas, programas, proyectos, etc.) son implementadas, es importante planificarla, gestionarla y comunicarla adecuadamente, pues puede tener grandes repercusiones en el éxito de la política. Es importante desde varias perspectivas: la manutención del apoyo y la movilización a favor de la política; la gestión de las expectativas de los beneficiarios con respecto a los tiempos de concretización de los beneficios; y, la complementariedad de acciones, evitando que una intervención en principio positiva genere efectos negativos en otro ámbito por falta de una coordinación de las acciones en el tiempo. El PNUD asiste en: • Análisis y apoyo para identificar intervenciones de permiten ‘victorias tempranas’ y que también contribuyen a incidir sobre la raíz de los problemas • Comunicación para la gestión de expectativas• Programación operativa para la secuencia y Articulación temporal de las acciones

c) El compromiso presupuestario y el análisis del gastoLas políticas nacionales de seguridad ciudadana en la región por lo general no han incluido un presupuesto explícito con una fuente de financiación identificada, en su mayoría únicamente enunciando la intención de asumir financieramente la política. Tampoco existe una tradición de analizar el gasto público en seguridad. Ambos ámbitos son áreas de apoyo del PNUD.

El análisis del gasto público por parte de los distintos gobiernos permite ilustrar la brecha de necesidades, además de enriquecer el análisis de las fortalezas y debilidades de las diferentes iniciativas nacionales. Dicho análisis permite, no sólo movilizar fondos adicionales para actividades urgentes, prioritarias y vertebradoras centrales en el marco de una política pública de seguridad ciudadana, sino articular de manera eficaz los fondos e iniciativas existentes, maximizando el impacto de las intervenciones en materia de seguridad.

Los presupuestos nacionales son claves en el análisis de políticas públicas. Constituyen una expresión fundamental de la institucionalidad democrática, por ser el medio a través del cual el sistema político representativo autoriza al ejecutivo a destinar los recursos provenientes de la captación de tributos y otros ingresos del Estado. A través de estos mecanismos, se asignan bienes públicos a la ciudadanía para cubrir las necesidades ciudadanas básicas, como en los sectores de seguridad y justicia, entre otros.

Los presupuestos nacionales representan en la práctica los verdaderos programas de gobierno,al menos en cuanto a identificación de prioridades en el gasto público. En estos ejercicios se emplean las cifras de ejecución presupuestaria (y no solamente la previsión de gasto) con el fin de obtener una información más próxima a la realidad de la acción gubernamental.

3,000,000,000

3,500,000,000

4,000,000,000

4,500,000,000

2,000,000,000

2,500,000,000

1,000,000,000

1,500,000,000

500,000,000

Combate el delito

Prevenci[on de la violencia

Rehabiilitación, reinserción y seguridad penitenciaria

PNUD. 2011. Análisis de los Gastos Públicos en Seguridad y Defensa en Centroamérica (2006-2010)

Fortalecimiento institucional

20062 007 2008 2009 2010

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Seguimiento y EvaluaciónEl seguimiento y la evaluación son la última etapa en el ciclo continuo de las políticas públicas, pero son sin duda los elementos más descuidados a pesar de su rol crítico en mejorar la efectividad de las políticas y su función de rendición de cuentas en un Estado democrático. Son procesos de alta utilidad estratégica, si aprovechados adecuadamente, además de ser de ineludible obligatoriedad en un contexto de gobernabilidad democrática.

Seguimiento

En primer lugar, es a través de un seguimiento permanente y participativo enfocado sobre resultados que se puede ir identificando situaciones sujetas a mejoría o reorientación sobre la marcha, al ir generando datos sobre los avances y el alcance paulatino de los resultados de la política, proporcionar información y rendir cuentas de manera transparente a todas las partes interesadas, e ir generando lecciones para alimentar la implementación y la toma de decisiones. El seguimiento es por ende una función vital dentro del ciclo de política pública que permite asegurar la calidad de las intervenciones y le da un carácter dinámico al proceso diagnóstico – planificación – implementación – seguimiento – evaluación-generación de conocimiento.

• El PNUD apoya a los países y organismos intergubernamentales a realizar un seguimiento de calidad, participativo y centrado sobre resultados de sus políticas de seguridad ciudadana a tres niveles: A nivel de los objetivos de la política, tanto objetivo general como los objetivos específicos, con base en los cuales se identificaron los indicadores claves a nivel de impacto, es decir, de las manifestaciones de la inseguridad prioritarias para el país.• A nivel de los efectos esperados de la política y los indicadores de efecto seleccionados en el marco de resultados, es decir, sobre los factores asociados a la inseguridad priorizados por la política. • A nivel de las líneas de acción de la política, para las cuales se deberán haber elaborado indicadores de producto, es decir, lo que la política a través de sus acciones, programas y proyectos generará concretamente: leyes, protocolos, capacidades y destrezas, infraestructura, equipamiento, servicios, sistemas, procedimientos, mecanismos, etc.

Esto lo realiza tanto apoyando a los países a implementar el seguimiento de políticas que formularon adecuadamente sus marcos de resultados, indicadores, metas, líneas de base y estrategias de seguimiento, como de aquellas políticas que no lo hicieron, apoyando la revisión y mejoría de las mismas:

• Revisión y mejoría de los marcos de resultado, indicadores, metas y líneas de base• Elaboración de las estrategias y capacidades de seguimiento de la política, incluyendo los métodos, el establecimiento de los procesos, frecuencias, responsables y recursos para llevar a cabo el seguimiento• Establecimiento, fortalecimiento y articulación de los mecanismos participativos para el seguimiento, que incluye:

Seguimiento y evaluación

SEGURIDAD CIUDADANA

- Desarrollo de la función de S&E dentro de los mecanismos de articulación y gestión interinstitucional (e.g. comisiones de seguridad) así como la creación de cuerpos técnicos de S&E independiente- Establecimiento y fortalecimiento de Observatorios de Violencia y/o Seguridad Ciudadana a nivel territorial como nacional, que apoyan los procesos de seguimiento

La evaluación

La evaluación es un proceso que valora la pertinencia, la efectividad, la eficiencia y la sostenibilidad de las políticas en alcanzar sus propósitos (objetivos, efectos y productos). Las evaluaciones por lo general se hacen cuando ya ha pasado un período suficiente de tiempo de implementación que permita constatar cambios concretos en la situación de la población meta. La evaluación por definición es externa e independiente, realizada por un grupo de evaluadores expertos externos.La evaluación no se reduce en presentar cambios en los indicadores de resultado, sino sobretodo presentar la cadena vinculante entre los diferentes niveles, es decir, hasta qué punto la intervención fue realmente responsable en cambiar la situación. Profundiza el análisis que se puede haber hecho internamente con las revisiones anuales, pero esta vez con rigor metodológico, técnicas de evaluación estandarizadas a nivel internacional, y con total imparcialidad, pues quien hace la valoración son externos a los tomadores de decisión, gestores, implementadores o beneficiarios, si bien todos estos son consultados durante la evaluación.

Si bien constituye el área de mayor debilidad y menor práctica en la región, el PNUD impulsa la realización de evaluaciones de políticas de seguridad ciudadana, dirigida a responder a tres elementos cruciales:

• ¿Cómo contribuyó verificablemente la política a mejorar la seguridad de las personas en el país? • ¿Cómo contribuyó verificablemente a cambiar condiciones de desarrollo, contextos espaciales, comportamientos sociales y desempeños institucionales (factores asociados)?• ¿Cómo generó capacidades sociales e institucionales, sistemas, leyes, protocolos, mecanismos, presupuestos, equipamientos e infraestructura, etc. al servicio de la seguridad ciudadana?

Cada uno de estas interrogantes es analizada desde su relevancia, su eficacia, su eficiencia y su sostenibilidad en el tiempo. El apoyo se centra en varias etapas:

• La planificación, el diseño metodológico de la evaluación y la identificación de evaluadores independientes• La gestión del proceso de evaluación• La socialización y uso de las evaluaciones para incorporar sus aprendizajes en nuevos ciclos de planificación

2021


Un notable ejemplo del involucramiento a las instituciones y los diferentes segmentos de ciudadanía de manera altamente participativa en la política de seguridad es el caso de Brasil. Esto representa un reto y un logro particularmente significativo si consideramos las proporciones continentales de un país como Brasil, los diferentes niveles institucionales de su sistema federativo, así como los altos niveles de inseguridad en lo que fue considerado como uno de los países más violentos del mundo hace menos de una década.

En 2009, el gobierno federal convoca la 1ª Conferencia Nacional de Seguridad Pública, conocida como la CONSEG, tuvo como objetivo primordial definir los principios y directrices orientadoras de la Política Nacional de Seguridad Pública, así como el establecimiento y consolidación de instrumentos de participación social en el ámbito de

la seguridad, a través de un espacio de participación con tres grandes segmentos: la sociedad civil, trabajadores públicos del área de seguridad y los poderes públicos. Esto marcó un hito en la temática de seguridad en Brasil desde dos perspectivas. Por un lado, el proceso de democratización de la discusión sobre seguridad asienta las bases para una gestión participativa y transparente de las políticas en la materia, a través de un diálogo más inclusivo y abierto a actores tradicionalmente fuera de las discusiones sobre seguridad. Por otro lado, al establecer este proceso de diálogo amplio, eleva la temática de seguridad a un nuevo plano de reflexión, ya no como una emergencia frente a una situación de conmoción social, pero como política pública que demanda de una estructuración sistémica y un pensamiento estratégico de largo plazo hacia una política de estado.

EJEMPLOS DE PROCESOS APOYADOS Brasil: Una política de seguridad con ciudadanía participativa

SEGURIDAD CIUDADANA

Procesos y elementos del éxito de la CONSEG para la construcción participativa de la política nacional:

• Se constituye un Grupo de Trabajo Ministerial, con el apoyo de especialistas en gestión participativa, para la elaboración del proyecto de CONSEG.• Se organiza un Foro Nacional Preparatorio de la CONSEG, con la participación de más de 200 instituciones y entidades de diferentes segmentos.• Se establece la Comisión Organizadora Nacionalde la CONSEG (CON), como máximo cuerpo deliberativo de la CONSEG que establece los reglamentos de todo el proceso, a través de la firma de consensos colectivos entre más de 40 entidades que la conformaron, siguiendo una distribución de 40% de representantes de la sociedad civil, 30% de trabajadores públicos y 30% de gestores públicos de los tres niveles del ejecutivo (federal, estadual y municipal) y de los demás poderes del Estado.• El Ministerio de Justicia elabora el texto básico de la CONSEG que serviría como la base orientadora de la discusión y retroalimentación, documento que abarcaba la situación de seguridad del país, los marcos históricos del paradigma antiguo que había guiado la política de seguridad hasta ese entonces, las bases para la construcción de un nueva paradigma, y 7 Ejes Temáticos para debate en la CONSEG.• Se desarrollan una Etapa Electiva en los municipios y los estados, a través de Conferencias Municipales y Conferencias Estaduales en los 26 Estados y D.F, convoca das por las autoridades municipales y estaduales respectivamente, y por los trabajadores y sociedad civil, con el objetivo de enviar directamente a la CONSEG propuestas y elegir delegados con poder de voto para deliberar las propuestas durante la CONSEG. Se seleccionaron alrededor de 2,000 delegados.• Se desarrollan también una Etapa Preparatoria a través de conferencias virtuales, municipales, libres y seminarios temáticos, con el objetivo de crear

incentivos positivos para la movilización social y la participación propositiva e innovadora, así como para retroalimentar el texto básico elaborado por el Ministerio de Justicia.• Se realizaron capacitaciones con más de 700 personas en el país sobre las bases conceptuales de la convivencia, seguridad ciudadana y democracia participativa, para maximizar la participación y los aportes sustanciales de los actores en la CONSEG, quienes provenían de segmentos, experiencias y niveles de conocimientos muy diversos. • Se establecieron alianzas con dos socios estratégicos quienes acompañaron el proceso de desarrollo metodológico, organizativo y de asesoría técnica, el PNUD y el Instituto Via Pública: con el PNUD, para aprovechar su experiencia en la consulta participativa de políticas públicas, en el desarrollo de conceptos de seguridad ciudadana, en la organización de cursos y movilización de expertos y docentes; y con Via Pública, una ONG con experiencia en el seguimiento y la evaluación de políticas públicas, un tema fundamental para asegurarse la continuidad del proceso más allá de la propia Conferencia.

Se estima que 525 mil personas de todo el país participaron a lo largo del proceso. El resultado de esto fue el desarrollo y adopción de la política nacional de seguridad pública, con un altísimo nivel de apropiación y que catalizó la discusión y articulación entorno a la seguridad sobre un proceso estructurado y sostenible, que luego serviría como base de la gestión e implementación de la política, incluyendo la reforma profunda del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CONASP). Ver cuadro sobre el CONASP en el capítulo de Gestión.

Recursos metodológicos e informativos adicionales:• Video Informativo sobre la 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública

http://www.youtube.com/watch?v=L8b47BKFc9I

• Texto Básico de la CONSEG

http://www.ipea.gov.br/participacao/images/pdfs/conferencias/Seguranca_

Publica/texto_base_1_conferencia_seguranca_publica.pdf

• Proyecto Metodológico de la CONSEG

http://www.ipea.gov.br/participacao/images/pdfs/conferencias/

Seguranca_Publica/projeto_metodologico_1_conferencia_seguranca_

publica.pdf

• Manual Orientador de las Conferencias Libres de la CONSEG y Manual

Orientador de las Conferencias Virtuales de la CONSEG

http://www.ipea.gov.br/participacao/images/pdfs/conferencias/Seguranca_

Publica/manual_conferencias_livres_1_conferencia_seguranca_publica.pdf

Fuentes: Ministério da Justiça. 2009. Relatório Final da 1ª Conferencia de

Segurança Pública, Brasilia:

http://www.ipea.gov.br/participacao/images/pdfs/conferencias/

Seguranca_Publica/relatorio_final_1_conferencia_seguranca_publica.pdf

MJ.Foto: © Garcia, Martin. 2009.

Buscar en:

http://www.comunidadesegura.org/pt-br/MATERIA-democracia-a-

servico-da-seguranca-publica

2223


Costa Rica es un ejemplo interesante, país que tenía tasas de delitos registrados bajas en comparación con otros países de la sub-región, venía experimentando un crecimiento de la inseguridad ciudadana, particularmente en la percepción de inseguridad como mayor problema del país y el temor o probabilidad percibida de ser víctima de un delito. Dado este contexto, en 2010 la presidenta Chinchilla convoca a la consulta y elaboración de una política de seguridad. La Política Integral y Sostenible de Seguridad Ciudadana y Promoción de la Paz Social (POLSEPAZ) de Costa Rica es una política que nos brinda elementos ejemplares desde varios ámbitos, particularmente su proceso participativo de consulta, el uso de un marco conceptual claro para la elaboración del diagnóstico, un marco integral de actuación de la política y el establecimiento de un estructura de gestión de responsabilidad compartida en los 3 poderes del Estado.

El proceso de Consulta: Uno de los ejemplos más notables en la región de consulta y elaboración participativa de una política nacional de seguridad ciudadana es el caso de la POLSEPAZ. Esta se conformó por 4 modalidades complementarias:

• Consulta directa a instituciones, organizaciones y personas, a través de la cual se consultó el documento con 502 instituciones para recopilar insumos y propuestas de forma escrita.• Sesiones temáticas para sectores, grupos y segmentos de la población, organizándose 12 sesiones de trabajo en las cuales 240 personas participaron, incluyendo a representantes del sector privado, estudiantes, docentes, sector religioso, víctimas de delito, jueces penales, partidos políticos, especialistas y funcionarios públicos.• Talleres de consulta comunitaria, 16 en total en 15 cantones, con una participación de la ciudadanía basada en una convocatoria abierta así como la invitación a municipalidades y representantes de otras entidades locales. 543 personas participaron, resultando en 4,665 expresiones escritas, que luego se codificaron y sistematizaron, basado en una metodología del PNUD para la problematización de la situación de seguridad desde el contexto inmediato de los participantes y la construcción de propuestas para abordar esas problemáticas.• Consulta a la ciudadanía en general, a través de una página web habilitada por el PNUD para recopilar opiniones

Costa Rica: La POLSEPAZ, una política integral de seguridad ciudadana

SEGURIDAD CIUDADANA

y discusiones; un correo electrónico para evacuar dudas, recopilar insumos escritos y documentos con propuestas más elaboradas;una página de Facebook en la cual 1000 personas participaron en discusiones moderadas; un número telefónico gratuito, a través del cual se registraron, codificaron, sistematizaron y analizaron 137 contribuciones.

El marco conceptual del diagnóstico: Otro elemento destacable de la POLSEPAZ es el la aplicación de un marco conceptual delimitado que abarca no solo las principales manifestaciones de las inseguridad, sino que a su vez identifica los fenómenos asociados a la misma desde una perspectiva multi-causal para realizar el análisis de la situación, destacando 7 principales factores: las profundas transformaciones poblacionales, sociales y económicas internas y externas; los factores de vulnerabilidad económica y educativa; la fractura de las relaciones interpersonales y erosión del tejido social; el temor frente a las violencias próximas; los problemas vinculados a la presencia de drogas ilícitas; los móviles de la violencia homicida; y, la capacidad de las instituciones de la seguridad y justicia. Constituye así un buen ejemplo de análisis estructurado a partir de la identificación de raíces y causales de la inseguridad.

Los ejes de actuación de la política: Un tercer elemento de interés es la integralidad y amplitud del marco de actuación que traza la política de seguridad, superando el abordaje más estrecho y tradicional que distingue solo entre control y prevención, para no relevar la importancia de otras dimensiones cruciales para un abordaje realmente integral de la seguridad en un marco de derechos humanos. La POLSEPAZ propone 4 ejes o dimensiones de actuación:• Prevención: que se compone de un conjunto de medidas destinadas a impedir la comisión de delitos o a limitar su alcance, combinando la prevención situacional y la prevención social.

• Atención y protección: respuesta del Estado ante la amenaza inminente, concreción o consecuencias inmediatas de la violencia y el delito, para responder a las condiciones que amenazan las libertades y derechos de las personas afectadas.• Control: actividades y procesos policiales y judiciales encaminados a garantizar la aplicación efectiva de las sanciones previstas en la ley por la comisión de una conducta delictiva.• Reparación y reintegración: acciones dirigidas a restaurar, restituir y sanar en lo posible las consecuencias de la violencia y el delito, en víctimas y victimarios.

La estructura de gestión: Otro elemento de interés el carácter de política de Estado que se le imprimió a la POLSEPAZ, estableciendo a los máximos líderes de los 3 poder como los corresponsables de la política. Por otro lado, tres niveles adicionales para la gestión de la POLSEPAZ se establecen, para propiciar:• la coordinación entre las instituciones nacionales en estrecha articulación con el Ministerio de Planificación y los demás Consejos Presidenciales temáticos (bienestar social y familiar, ambiente, y competitividad e innovación), así como la articulación entre tres mecanismos de articulación o subsistemas, a saber, el de seguridad pública, el de prevención y promoción de la paz social, y el del sistema penitenciario.• La coordinación entre las instituciones nacionales y locales, a través de los Consejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional, donde convergen los actores para el diseño, ejecución y fiscalización de toda política públicacon incidencia local.• La construcción de redes locales para comunidades sin miedo, a través de las cuales las municipalidades y otros actores públicos locales en conjunto con la sociedad civil emprenden un proceso de diagnóstico, la priorización de soluciones y la ejecución de acciones de alto impacto.

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4. Poder Judicial. Departamento

de Planificación, Sección de

Estadística

5. UNIMER para La Nación, 2011,

2013.

Si bien inicialmente hubo expresiones críticas por el carácter de largo plazo de la política y por percibirse un mayor énfasis en la la prevención, en contraposición a algunos llamados por un endurecimiento del control, los resultados de la POLSEPAZ comienzan a hablar por sí mismos. Luego de tres años de implementación, se aprecian ya resultados significativos, entre ellos una evidente reducción en la tasa de homicidio, que pasa de 12,4 en 2010, a 8,8 en 20124. En materia de percepción, el porcentaje de personas que consideran a la inseguridad el mayor problema del país, pasó de un 49% en julio de 2011 a 18% en marzo de 201325.

Recursos metodológicos e informativos adicionales:• El documento de consulta de la POLSEPAZ

http://www.pnud.or.cr/images/stories/docbasepolsepaz.pdf

• Consulta a Organizaciones e Instituciones de la POLSEPAZ

http://www.pnud.or.cr/dmdocuments/Organizaciones.pdf

• Los Talleres Comunitarios de la POLSEPAZ

http://www.pnud.or.cr/dmdocuments/Informe_Talleres_Comunitarios.pdff

• Consulta por el Correos Electrónico de la POLSEPAZ

http://www.pnud.or.cr/dmdocuments/Correo.pdf

• Consulta por el número de teléfono de la POLSEPAZ

http://www.pnud.or.cr/dmdocuments/Informe_Linea800.pdf

• Facebook de la POLSEPAZ

https://www.facebook.com/pages/POLSEPAZ/131803970167005

• La POLSEPAZ

http://www.pnud.or.cr/images/stories/POLSEPAZ_COSTA_RICA.pdf

Fuentes: Presidencia de la República de Costa Rica. 2010. Política Integral y

Sostenible de Seguridad Ciudadana y Promoción de la Paz Social, San

José: PNUD. Foto: © PNUD. 2010.

Buscar en:

http://www.pnud.or.cr/index.php?option=com_content&view=ar

ticle&id=741:seguridad-ciudadana-un-tema-que-si-convoca&amp

;catid=60:polsepaz&Itemid=83

SEGURIDAD CIUDADANA

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seguridad ciudadana. línea de servicios: políticas públicas

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