5ª. SESIÓN.

EL FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL, SU RELACIÓN CON LA REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS Y CON LA POLÍTICA DE

IMPUESTOS EN LA REGIÓN AMERICANA. 1

Jorge Brenes

A. ANTECEDENTES

Una somera exposición de los más importantes antecedentes respecto al tema, permitirá formar un cabal criterio sobre la trascendencia del -financiamiento de la seguridad social y su relación con la redistribución de ingresos y con la política de impuestos en la región americana. Se tratará de presentar las situaciones que son comunes a ciertos grupos de países y, cuando fuere el caso, a toda la región, no obstante que el desarrollo histórico mismo de la seguridad social en América Latina presenta muy variadas situaciones, aunque ciertas tendencias actuales son bastante generalizadas.

Históricamente en la seguridad social americana se pueden encontrar épocas relativamente bien definidas, aunque como es lógico, algunas de ellas se sobreponen en el tiempo. En una primera época -que se inicia a comienzos del presente siglo y se extiende aproximadamente hasta 1935- comienza el desarrollo de la seguridad social en algunos países de América del Sur y Cuba. Se caracteriza este primer desarrollo por la creación de regímenes de jubilaciones, de pensiones de vejez y de sobrevivientes, complementados algunas veces por pensiones de invalidez. En general, los regímenes de seguridad social de esta primera e-poca no se fundamentaron en

1 Documento preparado por el Lic. Jorge Brenes de la Secretaria General de la OEA reproducido para su utilización en el Curso Básico Internacional de Planificación de la Salud. México. 1973.

estudios técnicos de carácter financiero y actuarial, lo que condujo a constantes -aumentos en el costo y, desde luego, en las correspondientes tasas de cotización. Además, los regímenes fueron de carácter múltiple, lo que de hecho significó un mayor costo para los países ante la ausencia de instituciones únicas de seguridad social.

En una segunda etapa, que va desde el año 1936 hasta la Segunda Guerra Mundial inclusive, se desarrollan regímenes de seguridad social con criterios distintos a los que predominaron en la rimero época. La seguridad social en esta etapa se caracteriza por su aplicación, en principio, a tolos los asalariados o a todos los obreros manuales, exceptuando en muchos casos a las categorías de trabajadores especiales (independientes, domésticos, etc.) ; también se incluye la protección por enfermedad y maternidad además de la cobertura de pensiones. Los regímenes de esta segunda época fueron establecidos, en la mayoría de los casos, de acuerdo a cotizaciones producto de los respectivos cálculos actuariales. También predomina en esta época el criterio de unidad en los entes de gestión de la seguridad social. Algunos países que iniciaron los regímenes en la primera época adoptan en este período la cobertura de subsidios familiares.

Después de terminada la Segunda Guerra Mundial se inicia prácticamente la tercera época en el desarrollo de la seguridad social americana. Se encuentra como característica fundamental de este período, el principio de la extensión gradual de la seguridad social por ramas y contingencias cubiertas, por zonas geográficas, por categoría de personas protegidas o tomando en cuenta dos o más de estos criterios. En la primera fase de aplicación los regímenes se limita la cobertura a los riesgos a corto plazo (enfermedad, maternidad y riesgos profesionales). En general, las leyes de esta época son bastante flexibles fijando tan sólo los principios básicos de los

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regímenes y dejando a los reglamentos respectivos los detalles mínimos de la aplicación de la seguridad social. Con la introducción del seguro social en la República de Honduras (Ley de 1959, aplicada en 1962) termina esta fase, pues ahora todos los países de Ibero América tienen establecidos regímenes de seguridad social.

En la década del 60 se inicia el más reciente desarrollo de la seguridad social en América Latina, en los países del Caribe como Barbados, Jamaica, Trinidad y Tobago y también en Guayana. Estos regímenes tienen una cierta afinidad con el sistema de seguridad social del Reino Unido en cuanto que se proporcionan prestaciones de monto fijo y uniforme, combinadas con otras relacionadas con la ganancias. La mayor parte de las prestaciones de los regímenes de seguridad social de los países de la cuarta época, corresponden a prestaciones en dinero, salvo en el caso de riesgos profesionales en donde se otorga el derecho a la asistencia médica. No se contempla la -protección en caso de desempleo ni tampoco los beneficios por asignaciones-familiares.

En los últimos años se ha manifestado un importe movimiento en las -naciones latinoamericanas para la reforma integral de la seguridad social. En algunos países como Argentina, Brasil, Cuba y Ecuador, los propósitos de cambio ya se han convertido en nuevas legislaciones con estructuras institucionales distintas. En otros países se están realizando estudios serios para la introducción de las reformas necesarias. Tanto en los estudios en curso, como en los proyectos presentados a consideración de los legisladores así como en las reformas legislativas propiamente aprobadas, se notan tendencias muy definidas que conviene anotar a continuación. En -primer término, en todos los casos los proyectos o reformas han estado precedidos de estudios serios, ajenos a las improvisaciones surgidas de pequeños intereses políticos o gremiales, como ocurrió muchas

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veces en el pasa-do. En segundo término, se proyectan regímenes adaptados a las realidades-económicas y sociales de cada país, evitando la adopción de modelos que en muchos casos no respondían a la verdadera necesidad social de Latinoamérica y que fueron adoptados sin preocuparse de las repercusiones financieras de su aplicación. Una tercera característica de las reformas y proyectos -es la de procurar comprender en la seguridad social a la totalidad de los-asalariados y, en muchos casos, también a los trabajadores por cuenta propia. En cuarto lugar, se trata de eliminar las diferencias según los diversos sectores profesionales para que desaparezcan los grupos de privilegio-y se establezca la uniformidad de los requisitos para obtener las prestaciones y de la forma para determinar su cuantía. Por último, se observa claramente la tendencia de ir de la pluralidad hacia la unidad institucional, o cuando ello no ha sido posible, se establece la coordinación entre los diferentes regímenes que, en forma temporal o a plazo relativamente largo, pueden subsistir después de la reforma.

Es muy importante advertir la inclinación a insertar la seguridad -social latinoamericana en los programas de orden social y económico de los países. Por ello, en los 'últimos años se observa una definida tendencia hacia la planificación, a objeto de incorporar la seguridad social en los correspondientes planos nacionales de desarrollo económico y social.

1. El financiamiento de la seguridad social americana a través del tiempo.Con base en los anteriores antecedentes generales, conviene

hacer algunas indicaciones respecto a las características fundamentales del financiamiento de la seguridad social americana a

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través de las distintas épocas. Desde su origen, los regímenes de seguro social han sido concebidos con base en la contribución directa de los trabajadores y de las empresas donde ellas laboran. Sin embargo, ante la imposibilidad financiera de obtener todos los-recursos necesarios para cubrir el costo del sistema, se ha visto la necesidad de que el Estado contribuya a la seguridad social, al menos para los --grupos do trabajadores que por su situación económica ameritan de un aporte estatal extraordinario.

La legislación internacional en materia de seguridad social contenida en los convenios y recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo, ha tenido una influencia decisiva en la concepción misma de la forma de financiamiento de la seguridad social en el mundo y, específicamente, en la región americana. La ratificación de los convenios de la OIT obliga a los países a la aplicación de las disposiciones que contienen-dichos instrumentos legales y el hecho de pertenecer a la mencionada organización internacional obliga también a los países en cierta forma y desde el punto de vista moral, para que tengan en cuenta las recomendaciones para los fines correspondientes. Los principales convenios en seguridad social de la OIT que han sido ratificados por un buen número de países americanos, son los números 24 y 25, relativos al Seguro de Enfermedad de los Trabajadores de la Industria, Comercio; y del Servicio Doméstico y de los Trabajadores Agrícolas; los convenios numeres 35, 36., 37, 38, 39 y 40, relativos al-Seguro Obligatorio de Vejez, Invalidez y Muerte de los Asalariados en las Empresas Industriales y Comerciales en las Profesiones Liberales, en el trabajo a Domicilio y en el Servicio Doméstico y de los asalariados de las Empresas Agrícolas; el convenio número 103, relativo a la Protección de la Maternidad. El convenio número 102, relativo a la Norma Mínima de la Seguridad Social, ha sido ratificado tan sólo por tres países latinoamericanos.

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Desde luego, existen otros convenios de seguridad social de la OIT pero se desea hacer mención a los que en forma más directa competen al tema de esta exposición.

Los convenios números 24 y 25 han sido ratificados por las Repúblicas de Colombia, Chile, Haití, Nicaragua, Perú y Uruguay; por la República de Ecuador el número 24, así como el número 25 por la República de Guatemala. Se indica en los mencionados convenios que los asegurados y sus empleadores deberán contribuir a la formación de la caja de seguro de enfermedad y que la legislación nacional podrá decidir sobre la contribución financiera de los poderes públicos.

Los convenios números 35,36, 37, 38, 39 y 40,han sido ratificados -por el Perú; por la República de Chile los números 35,36, 37, 38; y los números 35,37, y 39 por el Ecuador. En estos convenios también se establece-la obligación de los asegurados y de los empleadores a contribuir a la constitución de los recursos del seguro de pensiones y, expresamente, imponen-la obligación a los poderes públicos de participar en la constitución de -los recursos o de las prestaciones del seguro que se establezca en beneficio de los obreros o de los asalariados en general.

El convenio número 102 ha sido ratificado por las repúblicas de Costa Rica, México y Perú, y prescribe que el costo de las prestaciones concedidas en aplicación de sus normas y los gastos de administración de estas-prestaciones deberán ser financiados colectivamente, por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez.

De conformidad con los ejemplos antes indicados, se puede apreciar que los convenios internacionales adoptados por la Conferencia General de la OIT han tenido y tienen importancia en relación a la forma del financiamiento de la seguridad social americana.

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Según ya se mencionó, los recursos fundamentales de la seguridad -social americana provienen de las cotizaciones pagadas por los empleadores y los trabajadores asegurados. El Estado también debe contribuir al financiamiento de la seguridad social, mas en la práctica, en la mayoría-de los casos tal contribución no se hace efectiva, al menos en su totalidad. Las cotizaciones tienen una relación íntima con el concepto mismo de-salario imponible, ya que una buena parte de las legislaciones americanas establecen límites mínimos o máximos de cotización; de manera que ante el establecimiento de límites muy bajos se puede llegar a la necesidad de aumentar demasiado los porcentajes de las respectivas cuotas, tal como ocurría, hasta hace muy poco tiempo, en el régimen administrado por la Caja Nacional de Seguridad Social de Bolivia. Existe también el caso de -trabajadores de salario elevado que se encuentran fuera de la seguridad social, pero afortunadamente quedan muy pocos regímenes en esa situación (El Salvador y la República Dominicana).

En la mayor parte de las legislaciones del continente se fija el mínimo porcentaje de contribución con relación al salario imponible aunque existen casos en donde a mayor salario se establece mayor porcentaje de contribución (por ejemplo, Haití en el seguro de vejez). También hay legislaciones que no teniendo límite el salario imponible, establecen un porcentaje de contribución menor a partir de un salario determinado (Costa Rica en el seguro de invalidez, vejez y muerte). En el Perú (Seguro Social del Empleado) se cotiza al régimen de enfermedad y maternidad en porcentaje menor a-partir de un límite de salario establecido.

Algunas legislaciones la cotización se hace con relación a salarios ficticios, como ocurre para ciertos grupos o para la totalidad de trabajadores independientes y del servicio doméstico. Este

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procedimiento puede ser especialmente útil para trabajadores de la agricultura (independientes o asalariados), tal como ocurre en las Repúblicas de Argentina y del Uruguay.

Existen legislaciones (Brasil, México -productores de caña- y Uruguay) donde la contribución de los empleadores del sector rural (trabajadores independientes también) está en función de la extensión y precio de las áreas cultivadas y, en algunos casos, de la producción misma de la tierra.

2. Distribución de las cargas de la seguridad socialEn la seguridad social latinoamericana predomina la contribución

tripartita como base de su financiamiento, pero también algunos países han adoptado, parcial o totalmente, el procedimiento de la cotización bipartita a cargo de los empleadores y de los trabajadores. El costo de la rama de riesgos profesionales corre a cargo de los empleadores, a no ser que dicha rama se encuentre integrada en el régimen general de los seguros sociales; cuando este hecho ocurre, la tasa de cotización del empleador es -sustancialmente mayor que la del trabajador (Guatemala, Honduras, El Salvador y Venezuela). En materia de subsidios familiares los trabajadores por-lo general no contribuyen al sostenimiento del régimen a aportan un porcentaje muy pequeño en relación con la cotización total.

Se puede observar la tendencia a una contribución de los empleadores mayor en porcentaje que la correspondiente a los trabajadores asegurados -(Véase anexo). A este respecto conviene de nuevo mencionar la influencia que en materia de distribución de cargas de la seguridad social ha tenido y tiene la ratificación de convenios de la OIT por parte de los gobiernos americanos, así como la adopción de recomendaciones hechas por parte de esa organización internacional a los países miembros de la misma. Los más importantes antecedentes a este respecto son los siguientes:

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a) En la Vigésima Sexta Reunión de la Conferencia General de la OIT, celebrada en Filadelfia, EUA en mayo de 1944, se aprobó la recomendación número 67 sobre la Seguridad de los Medios de Vida, mediante la cual se recomiendan a los países miembros importantes medidas en relación con los seguros sociales y, específicamente, en referencia ala distribución del-costo de las prestaciones. Es así como se indica que el costo de las prestaciones, incluido el de administración, debería distribuirse entre los -asegurados y los empleadores y entre los contribuyentes de impuestos, de-manera que sea equitativo para los asegurados. y evite una carga demasiado gravosa a los trabajadores de escasos recursos, tratando de evitar también trastornos a la producción. También se indica en la referida recomen dación que los empleadores deberían sufragar la mitad, por lo menos, del-costo total de las prestaciones a los asalariados.

b) Los convenios números 35,36,37,38,39 y 40, relativos al Seguro obligatorio de Vejez, Invalidez y Muerte, establecen normas especificas -sobre las excepciones de la obligación de cotizar que pueden ser objeto de las legislaciones nacionales. Estas excepciones se refieren a los aprendices de actividades no agrícolas y a los jóvenes menores de una edad determinada y a los trabajadores que no reciban una remuneración en metálico o cuyos salarios sean muy bajos, teniendo en este caso el empleador que cubrir la correspondiente cotización. También existen excepciones en-el caso de trabajadores agrícolas cuando el empleador abone las cotizaciones en forma de un monto total independiente del húmero de trabajadores -empleados.

c) La recomendación número 43 de la OIT que contiene los principios generales del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, establece que la cotización del asegurado no debería, en principio,

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ser mayor que la de su empleador; asimismo se indica que debería estar a cargo del empleador la totalidad o la mayor parte de la cotización global correspondiente a los trabajadores que sean remunerados únicamente en especie, así como la que corresponda a los trabajadores a domicilio y a los aprendices cuyo salario no exceda de un límite determinado.

d) El convenio número 102 relativo a la Norma Mínima e la Seguridad Social, en su artículo 71, establece que el total de las cotizaciones del seguro a cargo de los asalariados protegidos no deberá exceder del 50% del total de recursos destinados a la protección de los asalariados y de las cónyuges y de los hijos de éstos; desde luego, de dicho costo total se exceptúan las prestaciones familiares y aquellas en caso de accidente de trabajo y enfermedades profesionales.

De manera que la distribución de las cargas de la seguridad social –especialmente en lo que se refiere a la participación de empleadores y los trabajadores para cubrir las mismas- se fundamentan no sólo en aspectos de carácter doctrinario y técnico de los cuales se hará mención más adelante, sino también en conceptos y normas de política social que han adquirido la categoría de convenios y recomendaciones internacionales, habiendo reducido la ratificación de los primeros, obligaciones a los estados, y la adopción de las segundas, el correspondiente efecto de obligación moral en los países miembros de la OIT. Debe tomarse en cuenta, en este último caso, que todos los países de América son miembros de la mencionada organización internacional.

3. La contribución del Estado a la Seguridad Social.Ante la existencia en la mayoría de los casos de una contribución

tripartita en la seguridad social americana, conviene anotar las principales formas en que se realiza este aporte estatal. Las

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contribuciones o subvenciones del Estado –además de las cotizaciones que le corresponde pagar como empleador de asegurados- toman formas muy variadas, algunas de las cuales han sido adoptadas en fechas recientes. A continuación se mencionan las principales maneras de contribuir el Estado al financiamiento de la seguridad social –sea mediante una o varias de estas formas con indicación de ejemplos específicos:

a) En algunos casos las contribuciones estatales equivalen a un determinado porcentaje de los salarios imponibles, lo que en la práctica por lo general representa una parte de las cotizaciones patronales. Esta forma se presenta en los regímenes generales de Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Guatemala, México y El Salvador, sea para todas las ramas de la seguridad social o para determinadas formas de cobertura.

b) El Estado contribuye en algunos casos por medio del producto de impuestos especiales - en parte preafectados - sea como único aporte (Panamá y Uruguay), sea para financiar, en parte o en su totalidad, las contribuciones equivalentes a determinado porcentaje de los salarios imponibles (Costa Rica y Chile), sea en forma adicional a un porcentaje de la totalidad de los salarios imponibles (Brasil y Chile).

c)En el caso del régimen de la seguridad social de la República de Venezuela, el Estado contribuye para sufragar los gastos de administración del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y para financiar el costo-de la construcción y equipamiento de los centros de asistencia médica y de-los locales administrativos, destinando para tal fin un porcentaje de los--salarios imponibles. En el Brasil el Estado cubre en forma directa los gastos de personal y demás gastos de administración general de la previsión social.

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d) En otros casos el Estado contribuye para financiar una parte de los-gastos por concepto de prestaciones a los asegurados -cual es la situación del Ecuador-donde participa directamente en el pago de las pensiones de invalidez, vejez y muerte, reembolsado el 40 por ciento de las mismas a la institución de seguridad social. En Chile el Estado paga los reajustes de las pensiones a cargo de la Caja Nacional de Empleados Públicos.

e)Últimamente se nota la tendencia (Colombia y Ecuador) de que el Estado contribuya en un porcentaje calculado sobre el costo global de las prestaciones y servicios otorgados o mediante un porcentaje del costo global de las prestaciones y servicios de los sectores de población y de las zonas económicamente débiles y más necesitadas en ambos casos, con la finalidad -de que el aporte del Estado a la seguridad social se utilice para los grupos y zonas de mayor necesidad, desde el punto de vista económico y social (trabajadores de las áreas rurales, trabajadores independientes, etc.).

f) El aporte del Estado mediante una suma fija a incluirse en el presupuesto general de gastos de la nación, ha sido el procedimiento adoptado por la República del Perú para los dos regímenes de seguridad social que operan en ese país. En este sistema, el aporte estatal puede variar de un-período al otro pero sin que exista relación alguna con los salarios de cotización.

g) Finalmente, existe la modalidad que aparece en la seguridad social del Brasil, que consiste en que el Estado cubre además de otros aportes, los déficit financieros de operación de la seguridad social, debidamente verificados.

En un buen número de países de la región americana, el Estado no ha cumplido a cabalidad con sus compromisos financieros en relación con la seguridad social. Este incumplimiento varía de un país

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a otro, presentándose situaciones extremas en donde el Estado no ha hecho por algún tiempo ningún aporte a la seguridad social. Múltiples son las dificultades que -ha ocasionado a los regímenes de seguridad social el incumplimiento en el pago de los aportes del Estado, y de ahí que se estén adoptando nuevas formas para financiar estos regímenes. En todo caso, es imprescindible tener en cuenta la importancia que todavía tienen los aportes estatales en el financiamiento de la seguridad social americana, ya que representan no sólo un factor decisivo en el momento actual, sino que probablemente tendrán que ser tomados muy en cuenta en el desarrollo futuro de los seguros sociales, sobre todo si se piensa en el financiamiento de la cobertura de los grupos económicamente más débiles y socialmente más necesitados.

B. EL FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Los sistemas de seguridad social en general, y los regímenes de seguro social en particular, se caracterizan por tener una especial y compleja estructura técnica, que ha sido adoptada con el objeto de garantizar su solidez financiera. De manera que es conveniente se tengan en cuenta los aspectos fundamentales de su financiamiento, para lo cual se presentan a continuación, sus principales características. También conviene relacionar los efectos que las cargas financieras de la seguridad social puedan tener sobre los niveles de empleo y de salario, al menos en sus puntos más importantes.

1. Los sistemas financieros de la seguridad socialLas diferentes ramas de la seguridad social, por lo general, son-

objeto de un régimen financiero distinto, lo que tiene íntima relación

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con las escalas de beneficios y con tres factores propios de cada una de las formas de cobertura. Por ello conviene distinguir entre las llamadas ramas de seguro a corto) plazo (enfermedad, maternidad y riesgos profesionales) y las de largo plazo (pensiones de invalidez, vejez y sobre vivientes).

En los seguros a corto plazo, el financiamiento de la cobertura de enfermedad y maternidad se basa en el sistema de reparto simple, casi siempre completado con una reserva de seguridad para absorber fluctuaciones en los ingresos o los egresos. De manera que en el reparto siempre se opera sobre la base de un equilibrio anual entre ingresos y egresos del régimen. En el seguro de riesgos profesionales el financiamiento se hace preferente mente de acuerdo al sistema de reparto de capitales constitutivos mediante el cual se establece un equilibrio entre los ingresos y egresos anuales, cargando a los últimos los capitales constitutivos de las prestaciones originadas en el ejercicio, sean los capitales que con sus intereses son necesarios para pagar dichas prestaciones hasta su total extinción. A menudo se aplica al seguro de riesgos profesionales un sistema mixto, que consiste en combinar el reparto simple para las prestaciones médicas y por incapacidad temporal, y el sistema de reparto de capitales constitutivos para-las pensiones por incapacidad permanente y para los sobrevivientes.

En la rama de seguros a largo plazo, se aplican diversos sistemas financieros que van desde la prima media uniforme -también llamado sistema de capitalización colectiva- hasta el reparto simple o formas mixtas.

Por el especial interés que tiene en la actualidad un sistema de financiamiento de los regímenes de pensiones, conviene mencionar las llamadas “primas escalonadas”, sistema que ha venido aplicándose con bastante éxito en un buen número de países

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latinoamericanos (Barbados, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guayana, Jamaica, Nicaragua, Perú, Trinidad y Tobago y Venezuela). Este sistema consiste en fijar períodos de equilibrio financiero lo más amplio posibles (por ejemplo 10, 15 o 20 años), de manera que la tasa de cotización se mantenga estable para la mejor conveniencia de las empresas en la planificación anticipada de sus actividades. Los períodos de equilibrio se calculan basándose en estimaciones actuariales y de manera tal que sea posible la formación de una reserva; también es condición que los egresos no sobrepasen en ningún momento dentro del período de equilibrio correspondiente a los ingresos por cotizaciones y al producto de la inversión de las reservas. En esta forma, el nivel de las reservas no es muy elevado pero se logra una capitalización moderada de fondos, que permite garantizar la solidez financiera de los regímenes con prestaciones a largo plazo.

En los países en que se aplica la prima media uniforme para el financiamiento de los sistemas de pensiones, se produce una fuerte acumulación de fondos que puede acarrear múltiples problemas y sobre todo, se -pueden exponer las reservas a una depreciación por factores económicos aje nos a la seguridad social misma. Algunos países han aplicado en la rama de pensiones el sistema de reparto, en gran parte debido a la desfavorable experiencia que tuvieron en el pasado, ocasionada por la desvalorización de los fondos de reserva, ya que originalmente sus regímenes de basaron en la prima media uniforme.

Un aspecto muy importante en el financiamiento de la seguridad social y que tiene relación muy directa con la cuantía misma de las cotizaciones, es el que se refiere a la formación de reservas en los seguros con prestaciones a largo plazo, y esta íntimamente ligado al sistema financiero que adopten los países en el caso de tal tipo de

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prestaciones. La formación do reservas muy elevadas que son el resultado lógico de la aplicación del sistema de prima media uniforme, tiene el inconveniente de obligar a la comunidad a un ahorro colectivo que en la práctica se expone, en la mayoría de los casos, a un mayor o menor grado de desvalorización, con las consiguientes pérdidas para el seguro social y restando además, capitales de las empresas y recursos de los gobiernos que en otra forma podrían ser utilizados para el desarrollo económico del país. Estos hechos fundamentales-han llevado a los países latinoamericanos y en general en todos aquellos en vías de desarrollo, a adoptar formas de capitalización moderada que permitan la formación de fondos de reserva también moderados, evitando o disminuyendo los inconvenientes de la prima media uniforme y dejando así un -mejor margen al desarrollo económico y social de estos países. De manera,-no se está sacrificando la solidez financiera do los regímenes con prestaciones a largo plazo; por otra parte, la inversión de las reservas de la -seguridad social tampoco podría ser elemento importante en el desarrollo -nacional.

2. Carácter de las cotizaciones y contribuciones a la seguridad socialLas cotizaciones que pagan los trabajadores y los empleadores

para el financiamiento de la seguridad social, tienen características propias -y no se las puede considera como impuestos ni como tasas; además, este sistema de cotizaciones está a menudo vinculado a la creación de entes autónomos encargados de administrar estos programas. Las cotizaciones de empleadores y trabajadores tienen una gran importancia en el financiamiento de la seguridad social, ya que es el principal de los recursos con que cuentan los actuales sistemas de la región americana para hacer frente a las coberturas establecidas en las respectivas leyes. En la mayor parte de los países del mundo se presenta una situación análoga a la que encontramos c

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los países de América Latina, respecto a cotizaciones de los patrones y de los trabajadores.

Es conveniente hacer algunas anotaciones sobre la naturaleza económica de las cotizaciones de la seguridad social Estas cotizaciones cuando están a cargo de los trabajadores (públicos y privados), al constituir descuentos obligatorios se asemejan a los impuestos, pero tienen un destino concreto y la forma de recaudación se realiza sin que intervenga el presupuesto nacional. Por tanto, tienen cierta semejanza con la tributación directa aunque en muy pocos casos los porcentajes de los trabajadores se aplican sin que puedan transferir esta carga a terceras personas (a excepción de los trabajadores independientes). En el caso de las empresas privadas existe la posibilidad de que los trabajadores puedan compensar el pago de las cotizaciones por medio de convenios colectivos y mediante el traslado de esta obligación a la empresa; desde luego, esta posibilidad está sujeta a las condiciones mismas de expansión económica y a la escasez de la mano de obra en mercado de trabajo. Por ello, las cotizaciones a cargo de los trabajadores con la excepción apuntada de los trabajadores independientes -tiene características muy similares a los impuestos directos aplicados a los ingresos- y representan una parte de la remuneración del trabajo, dejando por lo tanto a los factores de producción el salario neto, una vez disminuida la suma correspondiente a cotizaciones.

En el caso de los empleadores, sean estos de empresas públicas o privadas, los sistemas internacionales de contabilidad nacional consideran las cotizaciones patronales a la seguridad social como parte integrante de la remuneración del trabajo. Es así como desde el punto de vista macro-económico estas cotizaciones deben rebajarse, como en el caso de las cotizaciones de los trabajadores y de los impuestos directos, de los ingresos primarios atribuidos a los

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particulares sobre los valores agregados de la producción, los que finalmente constituirán, con otras transferencias, los ingresos disponibles para ser destinados al consumo o al ahorro. Sin embargo, este procedimiento que se sigue en los sistemas internacionales de contabilidad nacional ha venido siendo criticado por muchas personas, ya que se estima que tal actitud presupone la incidencia de estas cotizaciones por cuenta de los empleadores, las que no siempre afectan las remuneraciones del trabajo. En realidad, las cotizaciones empresariales pueden recaer sobre las remuneraciones de los trabajadores, al no ser estas útiles aumentadas por causa de la carga que cubren las empresas por concepto de seguridad social; también pueden ser transferidas a los usuarios de bienes y servicios producidos por las empresas, sean estos nacionales o extranjeros o afectar a los empresarios o a los accionistas al ser reducidos sus ingresos de propiedad y de empresa.

En vista de lo anteriormente indicado, es difícil precisar, desde el punto de vista macro-económico, la naturaleza misma de las cotizaciones a cargo dc les empleadores, salvo el caso de las cotizaciones de organismos públicos en donde indiscutiblemente se afectan las remuneraciones de los empleados públicos, ya que de hecho estas cargas -en el caso de pensiones- significan postergar una parte de sus remuneraciones. Es innegable que en los países en vías de desarrollo las cotizaciones de las empresas para la seguridad social han sido agregadas a los precios, pero en toda forma es indispensable la realización de estudios especiales para poder medir, en cada caso, la incidencia que sobre los precios hayan-tenido las cotizaciones a cargo de los empleadores. Se puede así asegurar que las cotizaciones a cargo de las empresas constituyen un descuento do tipo para-tributario, pero no se trata siempre y en todo país, de un descuento sobre las remuneraciones del trabajo de las que seguirán siempre siendo un componente, ya que esta carga puede igualmente

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repercutir sobre los precios y sobre las utilidades mismas de las empresas.

Respecto a las tasas de impuestos para financiar la seguridad social, puede hacerse mención al hecho de que tanto en la región americana como en otras partes del mundo, la tendencia es de utilizar en menor grado esta fuente de financiamiento. En realidad, la índole económica de las tasas e impuestos destinados a financiar la seguridad social tiene idénticas características a las tasas de impuestos recaudadas por los poderes públicos, existiendo diferencia tan sólo en la voluntad del legislador para darles un fin especifico.

Sobre las aportaciones que hacen los poderes públicos a través de partidas asignadas en los presupuestos nacionales para financiar la contribución del Estado como tal a la seguridad social, debe indicarse que-en la región americana se nota una inclinación a adoptar únicamente este sistema, pero con aportes estatales bastante reducidos en vista del reiterado incumplimiento del Estado sobre la base de otros métodos para cubrir sus obligaciones con la seguridad social. Al tener los aportes presupuestarios de los poderes públicos la tributación misma como fundamento, estas contribuciones del Estado constituyen impuestos directos que gravan a las personas y sociedades e impuestos que aumentan los costos de producción, a través de los precios de los bienes y servicios producidos.

3. Las cargas financieras de la seguridad social y los niveles de empleo y de salario.De gran importancia para los países en general y para los del

área latinoamericana en particular, es tener un cabal conocimiento de los efectos que las cargas de la seguridad social puedan tener sobre los niveles-generales de empleo y de salario. En realidad, sólo se han hecho algunos-estudios muy preliminares respecto a este tema o a aspectos específicos del mismo. En el año 1969 se llevó a cabo en la

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ciudad de México una Mesa Redonda sobre Seguridad Social y Recursos Humanos, organizada por el Comité Permanente Interamericano de Seguridad Social y por la OIT, en la que se trataron algunos casos de la realidad latinoamericana sobre la incidencia de la seguridad social en la creación de nuevos empleos. Fueron analizados dos aspectos en los que el desarrollo mismo de la seguridad social actúa sobre el nivel de empleo en forma directa; el primero, la creación de nuevos empleos por motivo de la amplia infraestructura asistencial que la seguridad social ha puesto en operación en un buen número de países en América Latina para poder hacer efectivas las prestaciones médicas y, en segundo término, la incidencia que en los niveles de empleo ha tenido-la inversión de los fondos de la seguridad social, cuando los mismos se han destinado a la construcción de viviendas para los asegurados o a la construcción de unidades asistenciales a su servicio. En esa oportunidad se concluyó que en ambos casos era indispensable cuantificar el efecto que indiscutiblemente es positivo, con el fin de conocer la verdadera trascendencia de estos factores en los diferentes países del área latinoamericana.

Se ha pretendido que las cargas financieras de la seguridad social afectan en forma directa la creación de nuevos empleos en América Latina. No se conoce estudio alguno que en forma metódica y amplia haya hecho del punto objeto de análisis profundo; sin embargo, en directa relación a este asunto se han realizado algunos estudios a nivel sub-regional. La Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas presentó en el año 1966 un estudio sobre la Productividad Industrial, el Costo de la Mano de Obra y el Costo de Producción en el Istmo Centroamericano2, en el que se estudiaron

2 Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina, páginas 269 y 270. E/CN.12/CCE/335/Rev. 1, TAO/LAT/51.

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entre otros aspectos, las cargas sociales y, --desde luego, la correspondiente a la seguridad social. En la sección relativa a “Conclusiones” del referido informe se hace indicación de que “Es muy posible que sea a las cargas sociales propiamente dichas de los seis países a las que deba atribuirse, más que a las diferencias de salarios, la preocupación de los empleadores. Por supuesto que no se discuten como necesidad y complemento indispensable de salario, pero existe la opinión de que los países con una legislación menos generosa para los trabajadores obtienen una ventaja señalada en la competencia, en detrimento de los otros. Si no se consideran como cargas sociales las horas no trabajadas que paga el empleador -que se incorporan en la encuesta a la remuneración propiamente dicha- como se hace en las encuestas de la Oficina Internacional de Trabajo y de la Comunidad Económica Europea, se comprueba que esas cargas (sin tomar en consideración las contribuciones estatutarias de los obreros y del Estado a los activos de los institutos) solo absorben una fracción mínima dcl costo de la mano dc obra, que no pasa del 7 por ciento (El Salvador) al 12 por ciento (Costa Rica) por hora, y que por ningún motivo influye en la capacidad de competencia de -ninguno de los países del Istmo. Es interesante esta conclusión porque situación similar puede presentarse en otras áreas y, además, porque la inexistencia de un efecto negativo de las cargas sociales sobre el costo-final dc producción constituiría de hecho, un elemento que coadyuve a mantener condiciones favorables en el nivel general del empleo.

En la Mesa Redonda a que ya se ha hecho mención se presentaron los resultados de una investigación realizada en un país pequeño cuya seguridad social se extiende gradualmente, con el objeto dc estudiar si el desarrollo de nuevas empresas se había hecho de preferencia en zonas fuera de la cobertura obligatoria del seguro social, partiendo del supuesto de que la inexistencia de cargas por

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cotizaciones habría sido un factor atractivo para ubicar esas empresas en forma preferente fuera de las-áreas cubiertas por la seguridad social. En este caso -aunque la investigación referida no permita generalizar- se pudo comprobar que en realidad la obligatoriedad del seguro social en unas zonas y la no aplicación-dcl régimen en otras no afecto significativamente la ubicación de nuevas-empresas. Se anota el anterior ejemplo porque si tal fuera la situación en otros países, es indiscutible que tampoco en este caso se estaría afectando el nivel de empleo en forma regional, por motivo de la aplicación gradual de la seguridad social. Desde luego, debe tomarse en cuenta que la seguridad social ha sido aplicada en sus primeras etapas en las zonas de-mayor desarrollo relativo o sea en los sitios en donde existe mano de obra más calificada y de mayor utilidad para las empresas.

Preocupa a algunos grupos de personas que las cargas financieras de la seguridad social que soportan los empleadores, conduzcan a formas de promoción intensiva del trabajo mediante inversiones mayores en los instrumentos tecnológicos que ofrece el mundo actual. Es cierto que la existencia de cargas excesivas por concepto de seguridad social podría incitar a algunas empresas a mecanizar al máximo sus operaciones, pero también es cierto que muchas ramas de la actividad económica continuarían soportando las fuertes cargas por concepto de cotizaciones. En América Latina las condiciones-propias de subdesarrollo mantienen -en la mayoría de los países- a una gran parte de la población económicamente activa en los sectores agrícola, ganadero y minero. Especialmente en el caso de la agricultura y de la minería, siempre será necesario el uso de un gran contingente de mano de obra, -sobre todo si se piensa en cultivos tan tradicionales de América Latina como es el caso del café, de la caña de azúcar y del plátano, en donde las posibilidades de mecanización son sumamente reducidas y, por ende, es bastante difícil disminuir la mano de obra.

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Los problemas inherentes a la falta de capital en algunos países latinoamericanos, acompañados de la escasez de divisas en muchos de ellos-y de una inadecuada importación de capitales, hacen también que este factor sea una restricción a las posibilidades de la promoción del trabajo intensivo por medio de una inversión también intensiva en tecnología. Sin embargo, se debe declarar que no existen estudios concretos específicamente preparados para la región americana sobre las posibilidades efectivas de que esta promoción intensiva en tecnología venga a afectar el nivel general de empleo y, por tanto, los recursos mismos de la seguridad social. Hasta el momento actual no existen fundamentadas razones para creer que este fenómeno del mayor uso del avance tecnológico en América Latina se esté' produciendo para combatir las cargas de la seguridad social, ni aún para combatir el costo de las cargas sociales en general.

Tal como se ha indicado en el punto 2 anterior, las cargas financie ras de seguridad social pueden tener y tienen en la práctica, en algunos casos, un efecto contraproducente en el nivel general de salario, cuando ante un desarrollo económico poco favorable la demanda de empleo permite la fijación de salarios bajos, tomando en consideración las cargas mismas de la seguridad social. Por el contrario, ante una expansión económica el nivel general de salarios lógicamente aumenta, e inclusive es probable que se presenten condiciones favorables para que mediante la contratación colectiva los trabajadores logren obtener que sus propias cotizaciones para la seguridad social sean cubiertas directamente por los empleadores. Pero en todo caso aquí se está de nuevo ante un problema que no. ha sido: investigado y cuantificado en forma adecuada en la región americana, de manera que no se está en capacidad de llegar a conclusiones satisfactorias.

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C. LA REDISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS A TRAVÉS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

La acción redistributiva de los ingresos a través de la seguridad social, es indiscutiblemente un factor que debe relacionarse en forma directa con el financiamiento mismo de estos regímenes y que, lejos de separarse debe formar parte del análisis integral del problema.

Un objetivo fundamental de los programas de seguridad social es servir de medio en la redistribución de ingresos. El proceso redistributivo que permite el financiamiento de la seguridad social en los países de América Latina, puede analizarse desde distintos puntos de vista, pero desafortunadamente no siempre es posible cuantificar este proceso debido, en la mayoría de los casos, a la ausencia de información adecuada.

1. La seguridad social como medio de redistribución de ingresos.En el financiamiento de la seguridad social se opera una

importante forma de transferencia, entre categorías de trabajadores asegurados de alto y bajo nivel de ingresos. El efecto redistribuidor de la seguridad social, en cuanto a los trabajadores asegurados, deriva en primer lugar de la relación que existe entre las cotizaciones que pagan y el valor de las prestaciones que reciban. Este efecto, de altos y medianos niveles de salarios a niveles bajos, es particularmente intenso cuando las cotizaciones son proporcionales a los salarios, y más moderado, cuando existen límites mínimos y-máximos de cotización, siempre y cuando las prestaciones que recibe el asegurado no sean proporcionales al salario, tal como ocurre con los beneficios médicos en los seguros de enfermedad y maternidad. De esta manera la seguridad social puede actuar favorablemente en los países de América Latina en la distribución del ingreso. Las transferencias mencionadas entre categorías de alto y de bajo nivel de ingresos tienen una muy importante acción en el proceso redistributivo,

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siempre que las prestaciones recibidas por el asegurado no estén relacionadas con el salario, sean éstas en especie o en dinero.

Desde luego que este efecto redistributivo se puede limitar muchísimo cuando la diferencia entre los salarios mínimo y máximo de cotización es bastante pequeña y, aún más, cuando los trabajadores que devengan salarios superiores al límite máximo de cotización no están sujetos al seguro obligatorio (por ejemplo, El Salvador y la República Dominicana).Los casos en que el efecto redistributivo es mayor se encuentran en aquellas regiones en que la cotización de los trabajadores se fija con relación al total de los salarios devengados, tal y como ocurre en las repúblicas de Costa Rica y Panamá. Desde luego que el efecto redistributivo, en este caso en favor de los trabajadores de bajo nivel de salarios, es afectado favorablemente por-las cotizaciones que pagan los empleadores, ya que las mismas se calculan basándose en la totalidad de los salarios imponibles, tengan éstos un límite máximo o no.

La cotización de los empleadores se incorpora, al menos en parte, a los precios, es decir, se transfiere a los consumidores de los bienes que producen o de los servicios que prestan. Por tanto, el efecto redistribuidor derivado de la cotización de los empleadores, dependerá en gran parte de la amplitud y composición del campo de aplicación de la seguridad social en cada país. Todos los habitantes son consumidores en mayor o menor grado de los bienes y servicios producidos y prestados por las empresas, y están contribuyendo como tales en forma indirecta a la seguridad social. De manera que si el régimen de la seguridad social cubre a la totalidad del país, es de esperar que el efecto redistributivo que las cotizaciones de los empleadores opere en un sentido positivo, al realizarse un mayor consumo y un mayor uso de los servicios de las empresas por parte de las personas de mediano y más elevado ingreso. Pero si ocurre -

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como es la realidad en algunos países latinoamericanos- que la seguridad social tan sólo cubre determinadas regiones o categorías de trabajadores, se tendría que la función redistribuidora acciona en forma negativa, ya que estaría la comunidad nacional-contribuyendo para mantener un régimen que favorece tan solo a una región del país o a una o más categorías de trabajadores. Las situaciones anteriores no están contemplando el caso más complejo de competencia en el mercado internacional (mundial o regional), en donde a veces se dificulta o se trata de impedir una transferencia directa de las cargas sociales a los precios.

Respecto a los aportes del Estado se pueden formular consideraciones bastante semejantes a las hechas con relación a las cotizaciones de los empleadores. Cualquiera que sea la forma en que se realice el aporte del Estado a la seguridad social -según se indicó en la parte primera (Antecedentes) del presente documento- serán finalmente las contribuyentes al fisco, de manera directa o indirecta, quienes estarán pagando el aporte estatal. De esta forma, el efecto positivo o negativo de la acción redistribuidora del aporte del Estado, dependerá del sistema tributario imperante en el país correspondiente. Si la tributación grava preferentemente a las personas de renta elevada o a los poseedores de capital, estaríamos frente a una acción positiva en términos de redistribución; mas, si por el contrario recae sobre los consumidores la mayor tributación, ello significaría que parte de los aportes provendrían de los grupos de personas de menores ingresos, lo que ocasionaría una acción negativa en términos de redistribución. Conviene en este momento llamar la atención sobre la extensión de la seguridad social a los trabajadores de la agricultura, el artesanado y, en general, a las categorías de trabajadores de bajo nivel de ingresos, ya que la posible cobertura a esos grupos dependerá, en gran parte, de si logra reformar los

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sistemas tributarios de forma que se garantice una auténtica redistribución de ingresos para favorecer este importante sector.

Para los fines de la presente exposición, los tres casos de efecto redistributivo de ingresos antes indicados tienen la mayor importancia, pero desde luego que existen otras formas de transferencia de ingresos entre-grupos de población, entre sectores económicos, entre zonas geográficas y entre sectores industriales, en el caso de riesgos profesionales Es así como deberían tomarse en cuenta las transferencias de la población activa a la pasiva, sobre todo en aquellos países con larga tradición en regímenes de pensiones y en donde la masa beneficiaria es muy importante; lo mismo podría decirse con respecto a las asignaciones familiares. Cuando se está frente a un régimen de pensiones que aplica el antes mencionado sistema financiero de primas escalonadas, se estaría produciendo una transferencia de cargas hacia generaciones futuras, lo que significa, desde luego, que tales generaciones estarían pagando una parte del costo de la protección de los actuales grupos protegidos.

En algunos países se llevan a cabo transferencias entre distintos sectores económicos, ante la existencia de instituciones de seguridad social diferentes para esos sectores y la creación de fondos de compensación que permiten transferir dineros de una institución a otra como por ejemplo en Argentina. Las transferencias pueden ser muy importantes en el caso de prestaciones en servicios y en especie de la rama de enfermedad y maternidad, cuando se protege a zonas de desarrollo relativo menor en el interior de un país, con el consiguiente nivel bajo de salarios y mayor costo de la protección referida. Finalmente, se tiene el caso de las transferencias que se producen entre sectores industriales en la rama de riesgos profesionales cuando los regímenes de seguridad social aplican una

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única tasa de contribución (que es una tendencia actual) abandonando la forma tradicional de fijar el aporte en función al riesgo o a la actividad propia de la empresa.

2. El caso de la aplicación de la seguridad social y la redistribución de ingresos.El campo de aplicación de la seguridad social en un país

determinado puede imponer restricciones indiscutibles a la acción redistributiva de los ingresos, no permitiendo de esa manera alcanzar este importante objetivo y el mejoramiento de las grandes mayorías de la población latinoamericana.

Uno de los motivos limitantes de la redistribución de ingresos radica en razones de orden puramente geográfico. En algunos países no se cubren vastas regiones, sobre todo cuando la legislación faculta la extensión gradual del régimen preponderantemente con un criterio geográfico. Cuando la -extensión gradual opera con el suficiente dinamismo esta limitación tendría un carácter puramente temporal, pero en la práctica se nota una experiencia bastante negativa, de manera que los regímenes de seguridad social de -algunos países latinoamericanos están circunscritos a zonas geográficas muy reducidas.

Algunas legislaciones facultan la aplicación de determinadas coberturas de la seguridad social a ciertos sectores de población, con lo que también se estaría ante una desigual acción redistributiva de los ingresos, cayéndose, por tanto, en la mala práctica de crear grupos de privilegio.

Muchas de las legislaciones latinoamericanas de seguridad social no cubren a la mayor parte de los trabajadores de bajos niveles de ingreso, como ocurre en el caso de trabajadores independientes, del servicio doméstico y, en general, de los trabajadores de las áreas rurales. Esta es quizá la más grave de las restricciones de la acción

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redistributiva de ingresos-que se presenta en la mayoría de los países latinoamericanos, en razón de limitaciones en el campo de aplicación de la seguridad social.

D. EL FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA POLÍTICA DE IMPUESTOS

El desarrollo relativo que ha alcanzado la seguridad social en Ame'-rica Latina y la inquietud cada vez mayor por llevar sus beneficios a las-grandes masas campesinas de la región, es uno de los factores que más preocupa cuando se está ante la necesidad de revisar la política de impuestos-en el continente. Por otra parte, existe el deseo de relacionar en forma directa la política de impuestos con el problema mismo del comercio internacional de los productos básicos de exportación de los países latinoamericanos, ligando de esta manera las cargas de la seguridad social al costo mismo de estos productos de exportación. El problema adquiere una mayor complejidad cuando entra en juego un tercer factor dentro de la realidad americana, ¿cuál es la integración económica a niveles regionales y subregionales?. Todo ello hace necesario que se piense en algunos aspectos básicos del financiamiento de la seguridad social que puedan tener relación directa con la política de impuestos y en referencia, especialmente, a su efecto en las transacciones del comercio internacional.

1. El sistema tributario y la contribución estatal a la seguridad socialLa contribución del Estado a los seguros sociales tiene

necesariamente que analizarse en función del sistema tributario del país de que se trate y, desde luego, con relación a factores anteriormente indicados. Es evidente que los aportes estatales inciden sobre los individuos o entidades contribuyentes del fisco. En la mayoría de los países de América Latina la realidad respecto al

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sistema tributario, es que una buena parte de los ingresos fiscales provienen de los impuestos indirectos. Ya se indicó el efecto redistribuidor que pueden tener las contribuciones estatales, pero en el caso de que la mayoría de los impuestos provengan de cargas a cubrir por los consumidores, es muy probable que dicha contribución no se traduzca en una transferencia socialmente equitativa de las cargas sociales. Este aspecto es todavía más importante si se piensa que muchos do los países del -Continente tienen sistemas basados en la práctica de la extensión gradual de los regímenes o han establecido campos de aplicación bastante restringidos, todo lo cual obligará, en un futuro relativamente cercano, a proceder a la extensión del campo de aplicación de los seguros sociales en la región americana. Parecería entonces casi inevitable encarar, en un futuro también mas o menos cercano, una reforma tributaria de conformidad con los objetivos de desarrollo social de cada país, que permita alcanzar entre otras metas, la adecuada redistribución del ingreso a través de la contribución del Estado a la seguridad social.

Debe tomarse muy en cuenta que existen grupos de población no cubiertos por la seguridad social americana que ameritan de una ayuda especial del Estado, En términos de contribución, para hacer posible su cobertura. Sólo mediante una amplia solidaridad nacional, basada en una justa y social tributación, podrá obtenerse buena parte de los recursos que se destinen al financiamiento de la seguridad social de grupos de trabajadores tales como los independientes de la agricultura, ciertas categorías de independientes de las áreas urbanas y los núcleos familiares respectivos.

No obstante lo anteriormente indicado, debe tomarse en cuenta que existe un agudo problema en América Latina por mala situación fiscal en un buen número de países, lo que afecta en forma directa las posibilidades de contribución del Estado a la seguridad social. En un

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análisis de este problema deberían estudiarse en cada caso los porcentajes del presupuesto nacional que el Estado asigna al “sector social”, ya que en algunos países se pretende que ante una situación fiscal difícil el Estado contribuya en proporción muy elevada a la seguridad social, cuando ya en realidad está destinando un alto porcentaje de sus recursos al sector social. De manera que debe tomarse en consideración la situación fiscal de cada país como uno de los factores importantes en relación a la contribución estatal.

2. El costo de la seguridad social, los impuestos y su relación directa con la competencia de productos en los mercados internacionales.Anteriormente se ha indicado que las cotizaciones de la

seguridad social a cargo de los empleadores pueden afectar de manera directa los precies de los bienes producidos y los servicios prestados por las empresas. Preocupa a algunos sectores que las cotizaciones de los empleadores aumenten el costo de los productos de exportación como consecuencia directa de las cotizaciones a la seguridad social y que este hecho conduzca a una competencia desfavorable en los mercados internacionales.

Conviene hacer una distinción entre los problemas de comercio internacional en el ámbito mundial y aquellos que se refieren a las áreas de integración económica regional americana o subregional de América Latina. Para los fines de competencia en las arcas de integración económica de América Latina, en realidad procede hacer esfuerzos para uniformar los regímenes de seguridad social de la correspondiente área de integración, obteniendo de esta manera condiciones iguales para los diferentes países y, sobre todo, una adecuada elevación de las condiciones de vida y trabajo de la población, lo que debería ser uno de los objetivos a alcanzar en todos

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los procesos de integración económica, Por esta razón es que se recomiendan dos medidas fundamentales a los países que formen un área de integración económica: la-primera, homologar los regímenes de seguridad social y los campos de aplicación efectivos en toda la región y, en segundo término, establecer convenios multilaterales de seguridad social para trabajadores migrantes en garantía de sus derechos de seguridad social.

En el caso de la competencia en el mercado mundial, los países de América Latina se encuentran en algunas oportunidades en condiciones desfavorables respecto a otras regiones del mundo en donde la situación de subdesarrollo relativo es mayor. Muchos de los productos tradicionales de exportación de los países latinoamericanos están sujetos a fijación de precios internacionales, lo que podría producir, en algunos casos, márgenes muy estrechos para asumir el costo de los salarios, de la seguridad social y de las demás cargas sociales, haciendo por lo tanto más difícil la competencia adecuada de los productos latinoamericanos en el mercado mundial. Pero aquí se está ante un dilema sumamente difícil en la organización económica de los países latinoamericanos, pues mientras los países desarrollados incorporan a sus precios el costo de los beneficios sociales de sus trabajadores, al menos en buena parte, y los países en vías de desarrollo pagan ese costo a través de la importación de productos de los países desarrollados, las condiciones de competencia internacional estarían de hecho frenando el desarrollo social de los países latinoamericanos por la situación del comercio internacional de muchos de sus productos de exportación antes indicados. En conexión con este problema se ha pensado en la posibilidad de que las cuotas de los empleadores a la seguridad social sean sustituidas por un mecanismo de impuestos sobre las ventas de productos de consumo nacional, lo que al final de cuentas equivale a que el propio país pague esta parte del costo de la seguridad social, sin que haya una

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absorción de dicho costo por parte de los países importadores de los productos tradicionales de América Latina.

No se pretende en la presente exposición presentar un análisis de fondo de este problema, de suyo muy complejo, sino llamar la atención sobre las consecuencias que en el orden social podría tener la sustitución de la contribución de los empleadores a la seguridad social, por una nueva forma de impuesto. Desde luego que este problema debe analizarse en conjunto con una serie de factores a los que se ha hecho mención anteriormente, relacionados con la situación de la seguridad social latinoamericana y que deben tomarse muy en cuenta al pensar en otras posibilidades de financiamiento de la misma. Vale aquí mencionar, que aun en la mayoría de los países desarrollados, la tendencia de los últimos tiempos ha sido la de incrementar la participación de los empleadores y trabajadores para los efectos de financiamiento de la -seguridad social, incremento que tiene mayor intensidad en las cotizaciones de las empresas.

3. Posibilidades dc financiamiento de la seguridad social americana por - -medio de impuestos.De conformidad con las anotaciones contenidas en la presente

exposición, los regímenes de seguridad social del Continente americano se encuentran en una etapa de evolución y extensión, que hace que en la mayoría de los casos el objetivo final este aún lejano. Existen muy importantes sectores de la población económicamente activa de los países de Latinoamérica todavía sin cubrir por los beneficios de la seguridad social, en especial los trabajadores del campo y los trabajadores independientes. En algunos países la seguridad social no ha alcanzado a cubrir todos los riesgos o sólo algunos sectores de la población o zonas geográficas reciben los beneficios de una cobertura integral.

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Los instrumentos con que cuenta en la actualidad la seguridad social americana para garantizar una adecuada redistribución de los ingresos, se pueden calificar todavía de imperfectos. Esta situación está íntimamente relacionada con la participación del Estado en el financiamiento de la seguridad social y con el sistema tributario que impera en la mayoría de los países de la región. También existen errores de concepción en muchas de las legislaciones de seguridad social que no permiten la realización de un mejor proceso redistributivo de ingresos.

Por otra parte, los Estados han asumido compromisos internacionales al haber ratificado convenios que los obligan a un financiamiento de la seguridad social en concordancia con las normas contenidas en dichos instrumentos internacionales; desde luego, estos convenios internacionales están concebidos con apego a la técnica que rige en materia de seguridad social y, sobre todo, a la que se aplica a las instituciones de seguro social en la mayor parte del mundo.

Tomando en cuenta fundamentalmente los hechos antes apuntados y las -demás anotaciones contenidas en el presente trabajo, se considera que es muy difícil en América Latina, al menos por el momento, pensar en la posibilidad de financiar por medio de impuestos las cotizaciones hoy día a cargo de los empleadores y, con mayor razón, pretender el financiamiento de los regímenes de seguridad social a través de impuestos.

E. CONCLUSIONES

De acuerdo al contenido dc la presente exposición, se llega a las siguientes conclusiones básicas:

1. El financiamiento de la seguridad social americana admite algunas modificaciones a efecto de procurar la protección a los trabajadores de las arcas rurales y a

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los grupos de trabajadores independientes, pero los actuales sistemas de financiamiento son básicamente correctos y no permiten cambios fundamentales.

2. La preocupación de que las cargas financieras de la seguridad social están afectando notoriamente los niveles generales de empleo y de salarios, no tienen fundamento en hechos concretos y en estudios serios. Por el contrario, existen indicios de que tal situación no se comprueba y que la aplicación misma de un régimen de seguridad social puede promover la creación de nuevos empleos a través de la inversión de sus reservas y del establecimiento de los servicios asistenciales. En el caso de los salarios, parecería ser que el problema no radica en forma tan directa respecto a las cargas financieras de la seguridad social, sino que el nivel de los mismos debería relacionarse con el grado de expansión económica y con la consiguiente oferta y demanda de mano de obra.

3. El problema de las cargas de la seguridad social y su relación con la competencia de productos en áreas de integración económica regional se debería ubicar en términos de la necesidad de homologar los regímenes de los países que forman parte de la región de integración y de garantizar el libre tráfico de mano de obra, mediante adecuados convenios multilaterales para trabajadores migrantes. De esta manera, se estaría promoviendo la elevación del nivel de vida de la población (en especial de los trabajadores) poniendo a su vez en igualdad de condiciones a todos los países de la correspondiente área de integración económica regional.

4. Respecto a la competencia de los productos de exportación en el mercado mundial, el problema del costo de la seguridad social a cargo de los empleadores, si es que llegare a producir verdaderas dificultades para los países americanos, debería encararse en términos distintos al de pretender

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traspasar ese costo a la población consumidora, cuando en realidad esa población está contribuyendo en parte a financiar la seguridad social de los países desarrollados que exportan sus productos a los países en vías de desarrollo.

5. De conformidad con el objetivo de la presente exposición, conviene pensar en la necesidad de realizar estudios concretos sobre algunos de los puntos incluidos y sobre los cuales no existe el cabal conocimiento.

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