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Nuevo análisis de la tragedia ABCTRANSCRIPT
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Dedicatoria Al arquitecto del universo, que es energa, ley, armona y sabidura; Dios, como yo
lo concibo. A los bondadosos arcngeles y a los 49 angelitos muertos y 104
heridos el 5 de junio de 2009 en el incendio de la Guardera ABC, a causa de la
corrupcin en nuestro pas, esperando a que algn da se haga justicia y se
dignifique al pueblo de Mxico.
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3
Reconocimiento especial
A la Dra. Irma Erndira Sandoval Ballesteros y al Dr. Maximiliano Garca Guzmn,
por contribuir a la asesora de este trabajo.
Con respeto, a los sinodales y lectores del presente trabajo. Fue un honor el haber
recibido su conocimiento acadmico:
Dr. Francisco Patio Ortz
Dr. Ricardo Uvalle Berrones
Dr. Khemvirg Puente Martnez
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Agradecimientos
Con todo cario a mi mam.
Por todo el apoyo incondicional, respetuoso y solidario que me brindaron:
Mi padre espiritual, Prof. Froyln M. Lpez Narvez
Mtra. Eva del Carmen Medina Amezcua
ngel Csar Junco
Maestro Carlos Rego
Lic. Samuel Arellano
A mis amigos msicos por compartir alegra en mi vida.
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5
Los padres pueden tener conocimiento del riesgo en que estn sus hijos? Con
base en qu van a establecer su criterio? Por su puesto que no es evidente para
los padres el que no hay control, el que no hay vigilancia, el que hay un caos en
los contratos; esto, los padres no lo pueden determinar no lo pueden conocer.
Ministro Arturo Zaldvar
Pareca sacado de un libro de terror me qued ida porque no saba lo que haba
pasado saba que se haba quemado la guardera pero no entenda, cmo o
qu?, quin?, por qu los nios?
Mari Campos, madre de Luca
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Tenamos la seguridad que era una guardera del IMSS, por eso tenamos la
confianza de que nuestros hijos estaban bien atendidos. Hoy sabemos que hay un
desorden en el sistema de guarderas plagado de irregularidades. Para empezar,
no sabamos que era subrogada, ni siquiera conocamos el trmino subrogacin.
No sabamos que estaba siendo atendida por particulares, y que estos particulares
jams vieron a nuestros hijos como seres humanos, sino los vieron siempre con
un modo de tener utilidades a travs de un negocio Fue despus de que ocurri
la tragedia que salieron a relucir los nombres de los dueos, personas
emparentadas con el poder poltico, con el poder social, y funcionarios del
gobierno del estado fue cuando supimos que era subrogada.
Julio Csar Mrquez, padre de Yey
El caso de la guardera ABC pone muy en evidencia, una estructura poltica muy
corrompida, corroda, con una derrota tica. La guardera ABC puso en evidencia
el trfico de influencias, el incumplimiento de la ley, negligencia, la corrupcin, la
desatencin en caso de crisis, la indolencia, el caso se hizo mayor, cuando no se
atendi de inmediato a los hijos heridos y a las familias
Emilio lvarez Icaza
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La tragedia de la guardera es irreparable. La muerte de 49 nios suscit, y con
razn, un fuerte clamor de justicia. Los responsables de esas muertes y de las
decenas de heridos, con secuelas para toda la vida, deberan ser castigados. La
impunidad es una de las peores constantes de nuestra vida social y empezar a
revertirla resulta una tarea estratgica si es que se desea construir una
convivencia medianamente civilizada. Pero ms all, como en su momento en
relacin a otros casos que investig la propia Corte, deberamos pensar en la
forma en que se va a impartir justicia. Digo justicia no un remedo, no un
sucedneo. Porque bajo el diseo actual, haga lo que haga la Corte, quedar
como el cohetero dado que la normatividad no fomenta la justicia sino otra cosa.
Jos Woldenberg
El caso ABC indica que la Corte es buena para perderse en formalismos y para
evadir el ejercicio de su tarea como rgano controlador del poder, pero menos
buena a la hora de construir un discurso jurdico que la convierta en la garanta
efectiva de nuestros derechos fundamentales No cabe duda que la facultad de
investigacin de la Suprema Corte es ciertamente extraa.
Miguel Carbonell
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Si la muerte de 49 nios y la lesin de 104 ms no es suficiente para que la SCJN
considere responsabilidades y acte en consecuencia, cabe preguntarse, qu
tendr que suceder para que as lo haga?
Juicio Ciudadano
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NDICE INTRODUCCIN.........................................................................................................................11CAPTULOI.MARCOTERICO.INSTITUCIONESYCORRUPCIN................................................211.1 QUESUNAINSTITUCIN? 22
1.1.1 INSTITUCIONALISMOYNEOINSTITUCIONALISMO 251.1.2 ELENFOQUEESTRATGICORELACIONALCRTICAALNEOINSTITUCIONALISMO 29
1.2 ELFENMENODELACORRUPCINESTRUCTURALENLASINSTITUCIONES 321.2.1 ELEMENTOSOVARIABLESDELACORRUPCINESTRUCTURAL 44
CAPTULOII.LASGUARDERASDELINSTITUTOMEXICANODELSEGUROSOCIAL.......................582.1 REFERENTESDELAPRIVATIZACINDELASEGURIDADSOCIAL 64
2.1.1 LASUBROGACIN 712.2 INSTRUMENTOSLEGALESINTERNACIONALES 772.3 INSTRUMENTOSLEGALESNACIONALES 792.4 ESQUEMASDEGUARDERASENELIMSS 822.5 LATRANSFERENCIADELASGUARDERASDELIMSSAPARTICULARES 88CAPTULOIII.ELCASODELAGUARDERAABC..........................................................................983.1 ESPECIFICACIONESDELATRANSFERENCIADERESPONSABILIDADESDELIMSSALAGUARDERAABC,S.C. 100
3.1.1 ELCONVENIOYLASCLUSULASDELCONTRATODESUBROGACINDELAGUARDERAABC 1063.2 LAPOSTURADELASINSTITUCIONESANTEELCASODELAGUARDERAABC 113
3.2.1 ELINSTITUTOMEXICANODELSEGUROSOCIAL(IMSS) 1133.2.2 GOBIERNOESTATALYMUNICIPAL 1153.2.3 GOBIERNOFEDERAL 1183.2.4 LASRECOMENDACIONESDELACNDH 1223.2.5 AUDITORASUPERIORDELAFEDERACIN.REGULACINYSUPERVISINDEGUARDERAS(IMSS)
1283.2.6 SUPREMACORTEDEJUSTICIADELANACIN 132
3.3 ELEMENTOSDECORRUPCINESTRUCTURALENELCASODELAGUARDERAABC 1393.4 ELPELIGROENLASGUARDERAS 1603.5 RESUMENDELASVARIABLESDELACORRUPCINESTRUCTURAL 165CONCLUSIONES.......................................................................................................................171
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ANEXO....................................................................................................................................179A. LOSDUEOSDELASGUARDERASSUBROGADASDELIMSS 179B. FUNCIONARIOSSEALADOSPORLACORTE 181C. INFOGRAFAELABCDELAIMPUNIDAD 183D. LISTADELOSNIOSQUEFALLECIERONENLAGUARDERAABC 184E. ARTCULOSDEESPECIALISTASSOBREELCASODELAGUARDERAABC 186BIBLIOGRAFA..........................................................................................................................202HEMEROGRAFA......................................................................................................................209REFERENCIASELECTRNICAS...................................................................................................214
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INTRODUCCIN
Ante el acontecimiento de la Guardera ABC subrogada por el IMSS, corresponde
a los distintos actores e instituciones generar sus versiones e hiptesis segn sus
propios criterios y competencias. Por su parte, la academia busca una explicacin
de lo ocurrido para aportar sus interpretaciones. El presente trabajo es un anlisis
que examina el caso de la Guardera ABC dentro de un marco terico con temas
relativos al gobierno y los asuntos pblicos. Se define que el acontecimiento de la
Guardera ABC fue un hecho resultado de la corrupcin en las instituciones y que
puede explicarse desde el enfoque de la corrupcin estructural y su vinculacin
con los procesos de privatizacin, especficamente la subrogacin.
Las instituciones definidas como sistemas de reglas sociales que regulan el
comportamiento y generan seguridad de expectativas por medio de normas,1
histricamente se han visto daadas por la corrupcin. Es importante para este
anlisis estudiar las causas que deterioran esta esfera del gobierno y exponer la
forma en que la corrupcin a nivel estructural se ha instalado en las instituciones.
Las nuevas instituciones surgen como el resultado de procesos histricos,
polticos y econmicos mundiales. Sin embargo, es relevante aclarar que el
fenmeno especfico que se va a estudiar en la presente investigacin consiste en
identificar el proceso en el que la corrupcin a nivel estructural se instala en las
instituciones, en este caso en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en
relacin con las guarderas subrogadas, ejemplificado en el acontecimiento de la
Guardera ABC.
1 Nohlen, Dieter, Rainer-Olaf Schultze et al. (2006). Diccionario de Ciencia Poltica, Teora, Mtodos y
Conceptos. Mxico: Porra, p.721.
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12
El planteamiento del problema comienza con la discusin sobre los
enfoques de las teoras institucionales: el institucionalismo, el neoinstitucionalismo
y la crtica a estos enfoques.
Sobre la conceptualizacin, podemos destacar que para Peters Guy una
institucin trasciende a los individuos e implica grupos, a travs de cierto conjunto
de interacciones pautadas que son predecibles segn las relaciones especficas
que existen entre los actores.2
Para Ayala Espino, las instituciones son el conjunto de reglas que articulan
y organizan las interacciones econmicas, sociales y polticas entre los individuos
y los grupos sociales.3
Las instituciones sirven para la regulacin de conflictos por medio de
normas explcitamente diseadas, es decir, son sistemas de orden que garantiza
el Estado, por medio de las leyes. Las instituciones actan como la estructura de
organizacin del gobierno y de la administracin pblica, asimismo, stas otorgan
derechos y deberes a los miembros de una sociedad, adems constituyen y
legitiman actores administrativos, autoridades y patrones de interpretacin de
leyes, de comportamiento y de vnculos entre el individuo y la misma institucin.
En este trabajo, la institucin que se analiza especficamente ser el
Instituto Mexicano del Seguro Social, en relacin con las guarderas subrogadas, y
de esta manera se identificar cmo es que la corrupcin afect esta estructura
institucional, llegando al caso extremo del acontecimiento de la Guardera ABC.
La corrupcin en las instituciones es un acto nocivo, una alteracin, y se
considera como el aprovechamiento indebido de la administracin de un
patrimonio comn en forma de desviacin de los fines de la funcin pblica.
2 Peters Guy, B. (1999). El nuevo institucionalismo. Barcelona: Gedisa, p. 36. 3 Ayala Espino, J. (1999). Instituciones y economa. Una introduccin al neoinstitucionalismo
econmico. Mxico: FCE, p. 64.
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13
La corrupcin en el gobierno se refiere al abuso del poder pblico, cargos, o
nombramientos con el fin de obtener utilidad privada, para beneficiar a terceras
personas a travs de violaciones a las normas.4
Las acciones corruptas se llevan a cabo secretamente y estn dirigidas en
contra de los intereses pblicos. Las formas de corrupcin poltica son continuas e
independientes del tipo de sistema poltico: aparecen en democracias y en
regmenes autoritarios, en sociedades tradicionales, y en sociedades modernas.5
La corrupcin puede ser de tipo material o inmaterial y tomar forma de
conflicto de intereses, colusin, opacidad, impunidad o soborno. La corrupcin se
relaciona con el clientelismo, las concesiones y los privilegios de la clase poltica.
En lo que se refiere especficamente al enfoque de la corrupcin estructural,
esta postura economista seala que la corrupcin tiene que ver con actos nocivos
generados desde las ms altas estructuras de gobierno y realizados por
funcionarios pblicos de alto nivel en su relacin con particulares.
La corrupcin, adems de enriquecer a burcratas en lo individual, tiene un
efecto social inicuo sobre el funcionamiento general de los mercados y
competitividad. La corrupcin en la que estn involucrados los altos funcionarios
pude producir graves distorsiones en el funcionamiento del gobierno y la
sociedad.6
En un sentido poltico, la corrupcin estructural se refiere a la utilizacin o
abuso de altos cargos pblicos en beneficios especficos y a la utilizacin de estos
como una plataforma para obtener privilegios particulares. La corrupcin
estructural constituye un fenmeno poltico, un problema social y econmico a
nivel mundial que afecta al gobierno y la justicia social. 4 Nohlen, Dieter, Rainer-Olaf Schultze et al. Op. cit., p. 295.5 Ibd., p.p. 721-722. 6 Rose-Ackerman, S. (2001). La corrupcin y los gobiernos: causas, consecuencias y reforma. Mxico:
Mxico: Siglo XXI, p. 51.
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14
La corrupcin estructural a travs de los conflictos de inters es la ms
factible en la relacin de lo pblico y privado. La corrupcin estructural en el sector
institucional aparece con la colusin de los particulares y los polticos de alto
rango.
En ocasiones, la corrupcin estructural en las instituciones aparece velada
en formalismos que la legitiman e impiden apreciar su sentido desfavorable. Esta
corrupcin ha sido identificada y se refiere a aquellos actos administrativos que
cumplen con las formalidades legales, pero que en los hechos significan actos de
corrupcin. Por ejemplo, un funcionario que puede tener simultneamente varios
empleos, en el sector pblico y privado, o un funcionario que deja el cargo pblico
y se incorpora al privado, o tambin es el caso de un funcionario pblico con
actividades oficiales y con nexos en actividades privadas o con contratos
particulares vinculados con honorarios extras.
La corrupcin estructural constituye un fenmeno poltico, un problema
social y econmico a nivel mundial que afecta al gobierno y la justicia social.Es precisamente esta corrupcin estructural con su red de complicidades la que hoy
desvirta ntegramente al Estado, mercado y sociedad.7
La investigacin del caso sobre la Guardera ABC subrogada por el IMSS
abordar el enfoque de la corrupcin estructural, partiendo del estudio de las
instituciones. La importancia del presente estudio de caso consiste en demostrar
el peligro del fenmeno de la corrupcin estructural inmerso en las instituciones
pblicas.
El acontecimiento de la Guardera ABC figura como un hecho que ilustra el
fenmeno de la corrupcin estructural, donde las consecuencias afectaron a la
poblacin ms vulnerable y dieron como resultado la muerte de 49 nios y 104
7 Sandoval Ballesteros, I.E. (2009). Corrupcin y Transparencia. Debatiendo las fronteras entre Estado,
Mercado y Sociedad. (coord.). Mxico: Siglo XXI-Instituto de Investigaciones Sociales (UNAM), p. 19.
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15
heridos con afectaciones psquicas, fsicas y psicolgicas, 79 de ellos con lesiones
de quemaduras graves en el 80% de sus cuerpos, o con alguna prdida de algn
miembro; todos menores de cinco aos.
De acuerdo con documentos oficiales, entre los beneficiados de la
subrogacin de guarderas del IMSS, se encuentran funcionarios y polticos de alto
nivel. La Guardera ABC operaba en situaciones irregulares, no cumpla con la
normatividad y violaba ley.
La relevancia de revisar el presente estudio de caso se centra en la preocupacin referida a que en toda la Repblica mexicana, operan guarderas del
IMSS del sistema de subrogacin, la mayora de estos centros en situaciones
irregulares.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin denunci que slo 14 de mil 480 guarderas subrogadas cumplen con los requisitos establecidos por la ley.8
El objetivo general de este trabajo consiste en explicar las condiciones que
auspician la corrupcin a nivel estructural en las instituciones pblicas.
Especficamente en el caso de la Guardera ABC
La pregunta de investigacin que hemos de contestar es la siguiente:
Cules son las condiciones que auspician el fenmeno de la corrupcin a nivel
estructural?
8 Proceso. (2010, 1 de marzo). Bours y Molinar, responsables de tragedia en guardera: SCJN. En
Proceso. Redaccin. Mxico: Esfuerzo. Recuperado de .
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Las hiptesis que se presentan son las siguientes:
1. Las instituciones pblicas son susceptibles a ser capturadas por la
corrupcin, durante los procesos de asociacin pblico- privados.
2. Una institucin corrompida desde las ms altas estructuras del gobierno
es vulnerable a ser capturada por intereses, y un Estado capturado
revestido con legalidad es nocivo para la seguridad social, por lo tanto, se
necesita buscar modificaciones en el orden institucional para tipificar
claramente el delito de corrupcin y reformas para sancionar
severamente a los corruptos, as como polticas pblicas para la
prevencin, y procedimientos que auspicien la Ley de Acceso a la
Informacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas.
3. El caso de la Guardera ABC, como consecuencia de la corrupcin
estructural, es un ejemplo ilustrativo y emblemtico que exhibe a la
poblacin ms vulnerable de nuestro pas, como vctima de los altos
funcionarios pblicos corruptos que laboran en nuestras instituciones.
4. Las condiciones que auspician la corrupcin estructural en las
instituciones son las siguientes: conflictos de inters, colusin entre el
sector pblico y privado, la influencia de la discrecionalidad, impunidad y
opacidad.
En la presente investigacin se trabaj arduamente para dar respuesta a la
pregunta de investigacin y la comprobacin de hiptesis, usando la estrategia
metodolgica cualitativa denominada: anlisis de contenido a partir de un estudio
de caso. El objetivo de este mtodo es describir la importancia de los documentos
y la variedad de anlisis en sus distintas etapas.
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17
El uso de documentos que abordan los temas sobre teoras institucionales,
institucionalismo, neoinstitucionalismo, privatizaciones y corrupcin, de diversos
autores, versiones y enfoques, enriquece el presente anlisis de contenido, que a
su vez se complementa con aportaciones propias del autor.
El anlisis de contenido es una tcnica de interpretacin de textos, ya sean
escritos, grabados, filmados u otra forma diferente donde puedan existir toda clase
de registros de datos, transcripcin de entrevistas, discursos, protocolos de
observacin, documentos, videos, el denominador comn de todos estos
materiales en su capacidad para albergar un contenido que ledo e interpretado
adecuadamente nos abre las puertas al conocimiento de diversos aspectos y
fenmenos de la vida social.9
Las definiciones operacionales de las etapas de anlisis de contenido son:
el universo, la muestra, la unidad de anlisis, la unidad de contexto, la categora,
la codificacin y la cuantificacin.10
El universo est conformado por publicaciones provenientes de diferentes
fuentes. La muestra est conformada por artculos publicados en las fuentes. El
criterio para escogerlos est determinado por su relacin con el tema. La unidad
de anlisis est compuesta por las palabras relacionadas con la
conceptualizacin. Las unidades de estudio o contexto estn definidas bajo el
criterio textual.
Con base en la agrupacin mencionada se han clasificado los artculos
revisados, segn su pertenencia a una o ms de las reas determinadas, como
base para identificar las semejanzas o las diferencias en el manejo de los
referentes utilizados.
9 Andre Abela, J. (2011). Las tcnicas de anlisis de contenido: una revisin actualizada. Universidad de
Granada, p. 2. 10 Ibd., p. 41.
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18
El anlisis de contenido puede concebirse como un conjunto de
procedimientos que tienen como objetivo la produccin de un meta-texto analtico
en el que se representa el corpus textual de manera transformada.11
En lo que se refiere al estudio de caso, se sabe que ste ha sido utilizado
por cientficos desde el siglo XIX, por lo tanto, la definicin ha sido abordada por
distintos pensadores. La importancia de la contextualizacin del estudio de caso
se relaciona con componentes de la investigacin que hacen eficiente esta
estrategia: las fases del estudio, descripcin inicial del caso, antecedentes,
contenido, la recoleccin de datos e informacin, las tipologas, herramientas y
recomendaciones para este tipo de estudio.
Los estudios de caso poseen sus propios procedimientos y clases de
diseos. Segn Sampieri, se pueden definir como estudios que al utilizar los
procesos de investigacin cuantitativa, cualitativa o mixta; analizan profundamente
una unidad para responder al planteamiento del problema, probar hiptesis y
desarrollar alguna teora.12 Esta definicin los sita ms all de un tipo de diseo
o muestra, pero ciertamente es la ms cercana en la actualidad.
La unidad o caso investigado puede tratarse de un individuo, una familia,
institucin, objeto, sistema, organizacin, hecho histrico, desastre natural,
comunidad, municipio, departamento o estado, una nacin.13
Est estrategia metodolgica, est definida por su objeto de anlisis, entre
ms concreto y nico sea este y constituya un sistema propio, con mayor razn se
denomina estudio de caso. Los componentes del estudio de caso, son los
siguientes: 11 Navarro, P. (1994). Anlisis de contenido. En Delgado, J. M. y Gutirrez, J. (Coords.) Mtodos y
Tcnicas cualitativas de investigacin en Ciencias Sociales. Madrid: Sntesis, p. 181. 12 Hernndez Sampieri, R., Fernndez- Collado, C. y Baptista Lucio, P. (2010). Captulo 7. En
Metodologa de la Investigacin. Mxico: McGrawHill, p. 163 13 Hernndez Sampieri, R., Fernndez- Collado, C. y Baptista Lucio, P. (2010 ). . En Metodologa de la
Investigacin. Mxico: McGrawHil en CD anexo, captulo 4 Estudios de Caso p.3
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19
Planteamiento del problema. Proposiciones o hiptesis. Unidad o unidades de anlisis. Contexto del caso o casos. Fuentes de informacin e instrumentos de recoleccin de datos. Lgica que vincula los datos con preguntas y proposiciones. Anlisis de toda la informacin. Criterios para interpretar los datos y efectuar inferencias. Reporte del caso.
Segn Harard,14 las fases de esta estrategia metodolgica son las siguientes:
1. Identificar el caso (un xito, o un fracaso, un asunto complejo, tpico o
extremo).
2. Investigacin de antecedentes y su contexto. Leer cuanto sea posible del
tpico, ubicar definir y contextualizar el caso.
3. Solicitar permiso de los gatekeepers (directivos, lderes, representantes) y
obtenerlo.
a) Involucrar a la compaa o institucin (el caso mismo o cuya
participacin es decisiva para el caso).
b) Obtener documentos de la empresa o institucin o del caso mismo
(reportes, boletines, folletos, revistas, artculos de medios).
c) Recolectar informacin sobre los individuos que participan en el caso.
d) Recolectar informacin sobre el contexto (legislaciones, datos
histricos.
Teniendo identificada la estrategia metodologa que abordamos en la
presente investigacin, continuamos con la propuesta de capitulado que se
describe en los siguientes prrafos.
14 Ibd. En CD anexo, captulo 4 Estudio de caso, p. 4.
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El captulo uno comienza por ubicar las teoras del institucionalismo y
neoinstitucionalismo. Se destaca la conceptualizacin del trmino institucin. Se
aborda la conceptualizacin del fenmeno de la corrupcin en las instituciones,
haciendo nfasis en el enfoque de la corrupcin estructural con sus siete
elementos o variables: conflictos de inters, opacidad, colusin entre el sector
privado y el gobierno, impunidad, polticas neoliberales, la captura del Estado y la
influencia de la discrecionalidad15.
El captulo dos advierte la forma en que funcionan las guarderas del IMSS,
su relacin con los referentes de la privatizacin, haciendo nfasis: en el modelo
de subrogacin, el marco legal y nacional de las guarderas, para llevar a cabo su
funcin institucional.
Por ltimo, el captulo tres enlaza los elementos tericos conceptuales
vinculados al estudio de caso de la Guardera ABC subrogada por el IMSS en
Hermosillo, Sonora.
15 Informacin obtenida en una entrevista realizada a la Dra. Irma Erndira Sandoval Ballesteros, Directora
del Laboratorio de Documentacin y Anlisis de la Corrupcin y la Transparencia de la UNAM, mayo de 2013.
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CAPTULO I. MARCO TERICO. INSTITUCIONES Y CORRUPCIN.
De acurdo con la idea de Morris, la importancia del buen funcionamiento de las
instituciones en el Estado moderno16 tiene que ver con hacer valer la normatividad
en cuanto al cuidado, regulacin y orden de los siguientes puntos:
a) La ideologa legitimadora Estatal, la cual se entiende como el sistema de
creencias que dan legitimidad poltica al Estado.17 Esta dimensin involucra
los principios ideolgicos, constituciones y estatutos legales, que son las
bases sobre la que se sustenta la autoridad poltica.
b) Las estructuras que se refieren a los diseos de las entidades
institucionales que forman el aparato en el que se concentra el poder y los
recursos del dominio pblico.
c) El aparato gubernamental conformado por el personal que labora en el
gobierno, es decir, el Estado es personificado por quienes actan en su
nombre y comparten su autoridad. En este aparato, es en el que pueden
surgir los actores polticos que ejercen corrupcin.
El presente captulo pretende demostrar que efectivamente aunque las
instituciones han estado en constante desarrollo an se tiene que trabajar para
mejorar las propuestas terico-institucionales, estamos de acuerdo en que el
problema central que conlleva a que se cometan muchos errores en el
gobierno, no est solamente las carencias que pudieran tener los modelos
institucionales, el riesgo latente es la corrupcin, sin embargo coincidimos en
que una de las races del problema de la corrupcin tiene que ver con las
carencias de las teoras institucionales.
16 Entendido ste como la entidad caracterizada por la ordenacin jurdica y poltica, que representa la
primera forma de asociacin, y que cuenta con una unidad de poder soberano sobre un territorio y una poblacin. Borja, R. (2001). Diccionario enciclopdico de la poltica. Mxico: FCE, p. 394.
17 Morris Stephen, D. (2010). Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo, Mxico: Siglo XXI, p.p. 21-22.
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22
1.1 QU ES UNA INSTITUCIN? Antes de abordar la definicin de institucin, es prioridad mencionar los elementos
esenciales de una organizacin, con el objetivo de ubicar puntualmente las
caractersticas que distinguen a una organizacin y a una institucin.
Segn Rodolfo Vergara, las organizaciones son mecanismos de
coordinacin de trabajo. Cuando stas operan conforme a un conjunto de reglas,
se denominan instituciones.
La organizacin se define como un conjunto de individuos que trabajan de
manera coordinada para obtener metas u objetivos compartidos, que implica los
siguientes elementos clave:18
1. La divisin del trabajo. En sta se encuentran personas que trabajan coordinndose, realizando distintas actividades.
2. La estructura. Las organizaciones tienen una estructura o jerarqua determinada, con un proceso de trabajo. La estructura establece las
responsabilidades jerrquicas y ordena el trabajo.
3. Los seres humanos que ocupan las estructuras y las operan. Vergara menciona que el factor humano, la subjetividad de las personas, da vida a
una organizacin
4. Las decisiones. La teora organizacional habla de dos actividades
organizacionales radicalmente diferentes. Uno es la rutina, que es
repetitiva, que sigue patrones establecidos y que no necesita decisiones; es
el origen de la estabilidad institucional. El otro tipo de actividad es el
18 Vergara, R. (comp.) (2010). Organizaciones e Instituciones. Mxico: Siglo XXI, p.p. 19 y 20.
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23
proceso decisorio, que implica la toma de decisiones, es decir, escoger un
camino o curso de accin entre varias alternativas.19
5. El entorno. Las organizaciones necesitan intercambiar recursos con su entorno, necesitan tomar elementos del exterior para funcionar, como
informacin, conocimientos, especializados y servicios.
Las organizaciones, en su bsqueda permanente por sobrevivir, se adaptan
paulatinamente a su contexto.20
Una vez aclarado el contexto organizacional, podemos afirmar que al hablar
de instituciones nos referimos a entidades pblicas o privadas que tienen
personalidad jurdica. El concepto institucin se refiere al conjunto de reglas o
normas que crean patrones estables de comportamientos.
Una institucin no es una organizacin, no es un ente tangible que tenga
personalidad propia; mejor dicho, toda organizacin necesita un marco
institucional o conjunto de reglas relevantes para esa organizacin, donde se
establece lo que la organizacin y sus miembros pueden o deben hacer. No
pueden existir organizaciones sin instituciones. Si la organizacin tiene su base en
la divisin y especializacin del trabajo, la institucin es lo que permite la
coordinacin del trabajo.21
Las instituciones pblicas o gubernamentales son sistemas de orden
propuestos por el Estado, que actan con leyes, normas y regulaciones, las
instituciones polticas otorgan derechos y deberes a los miembros de una
sociedad, a la par que constituyen y legitiman actores administrativos, autoridades
y patrones de interpretacin de normas de comportamiento y de vnculos entre el
individuo y la sociedad. Debido a esto, podemos decir que las instituciones son
19 Ibd., p. 28. 20 Ibd., p. 33. 21 Ibd., p. 36.
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24
mecanismos de orden social que cuidan el comportamiento de una comunidad y al
identificarse con un grupo se apoyan en reglamentos para ejercerlas.
Las instituciones son padrones de comportamientos estables y valuados;
regularizados de interaccin; compartidos de expectativas; las reglas del juego;
colecciones de reglas y rutinas; organizaciones formales; reglas y procedimientos
informales. El concepto se encuentra en medio de un campo semntico
extremadamente amplio, complejo y desordenado.
El mainstream del nuevo institucionalismo en ciencia poltica no se
preocupa mucho por definir el concepto que le da nombre o identidad. Identifica la
nocin de institucin con reglas y organizaciones formales.22
El debate que surge en torno a la conceptualizacin de las instituciones es
amplio, ya que cuenta con una gama de matices aportados por los diferentes
enfoques, tal es el caso de March y Olsen que las definen como un conjunto de
normas, reglamentaciones, supuestos y sobre todo, rutinas.23
Para North, las instituciones son un conjunto de reglas, procedimientos de
aceptacin y cumplimiento de las mismas, normas ticas y morales para restringir
el comportamiento de los individuos con el objeto de maximizar la riqueza o la
utilidad de los gobernantes y sujetos principales de una sociedad.24
Existen tres pilares o sistemas sobre los que descansa el funcionamiento de las instituciones: el sistema regulativo, representado por el Estado, el normativo,
representado por las obligaciones y valores y el cognitivo, representado por las
creencias y estructuras de significado.25
22 Schedler, A. Op. cit., p. 472. 23 Peters Guy, B. (1999). Op. cit., 50. 24 Acosta Silva, A., (2000). Cambio Institucional. En Baca Olamendi, L. et. al. El lxico de la Poltica.
Mxico: FCE, p. 21. 25 Acosta Silva, A. Op. cit., p. 21.
-
25
De acuerdo con lo expuesto, podemos decir que las instituciones van a
cambiar en la mayora de los casos de forma gradual y pocas veces de un modo
discontinuo, ya que son resultado de acuerdos, cdigos de conducta y normas
entre los individuos.
1.1.1 Institucionalismo y neoinstitucionalismo
Las teoras de las instituciones polticas clsicas son fundamentales para entender
a la sociedad de esta poca, sus transformaciones y los fenmenos que tuvo que
enfrentar. Segn Peters, si consideramos el primer pensamiento acerca de la vida
poltica, vemos que las preguntas que los estudiosos formulaban giraban en torno
a la naturaleza de las instituciones gubernamentales que estructuraban el
comportamiento de los individuos. Los primeros filsofos polticos identificaron y
analizaron su xito y luego hicieron recomendaciones para nuevas instituciones.
El pensamiento poltico tiene sus races en el anlisis y el diseo de las
instituciones.26
Para los ltimos aos del siglo XIX, la ciencia poltica empez a definirse
como disciplina acadmica y conserv asuntos fundamentales como
institucionales y normativos. La ciencia poltica trataba los aspectos formales del
gobierno, incluyendo la parte legal y su atencin estaba concentrada en la
maquinaria del sistema de gobierno.27 Esta forma de desempearse era
normativa e indagaba sobre las estructuras institucionales que funcionaran mejor,
tomando en cuenta los objetivos del sistema. En esta poca, la ciencia poltica y
las instituciones estaban al servicio del Estado.
En lo que se refiere a la parte que se refiere a la poltica angloamericana le
resta atencin al Estado, a diferencia de la tradicin europea continental, que lo
apoya totalmente.
26 Peters Guy, B. (1999). El nuevo institucionalismo. Barcelona: Gedisa, p. 16. 27 Ibd., p. 17.
-
26
Aunque la preocupacin de la corriente estadounidense se concentr
menos en el Estado, existieron dos grandes obras del viejo institucionalismo
estadounidense. Una de ellas fue redactada por Wilson, The State: Elements of
Historical and Practical Politics: A Sketch of institutional History and Administration.
Y la otra por T. D. Woolsey, Political Science, or The State Theoretically and
Practically considered. Woodrow Wilson y T.D. Woolsey consideraban a la ciencia
poltica como el estudio del Estado y como un ejercicio de anlisis formal y legal.
Posteriormente, el Estado fue dejado de lado por la ciencia poltica
estadounidense.28
Entre las caractersticas del antiguo institucionalismo, podemos enumerar las
siguientes:
a) Legalismo. La primera caracterstica que surge del antiguo institucionalismo, se ocupa de la Ley en la actividad gubernamental.
b) Estructuralismo. En el segundo supuesto del antiguo institucionalismo, la estructura era importante, ya que sta determina el comportamiento.
c) Holismo. El holismo manifiesta que es importante la comparacin, sin embargo tenda a apartar el anlisis de la comparacin.
d) Historicismo. El antiguo institucionalismo se caracteriza por tener fuertes fundamentos histricos.
e) Anlisis normativo. Los anlisis de los viejos institucionalistas tenan un fuerte elemento normativo, vinculaban sus declaraciones acerca de
la poltica, preocupndose por el buen gobierno.
Peters seala que la revolucin conductista que tuvo lugar durante las
dcadas de 1950 y 1960 transform fundamentalmente la disciplina de la ciencia
poltica29. sta revolucin constituy un cambio fundamental en la manera en que
se estudia la ciencia poltica y vino acompaado del enfoque de la eleccin
28 Ibd., p. 18. 29 Ibd., 22.
-
27
racional. Estas dos revoluciones en la disciplina abrieron el camino al nuevo
institucionalismo.
El neoinstitucionalismo es un fenmeno polifactico30, hay varias corrientes,
pero todas comparten por lo menos una conviccin bsica. Las instituciones tienen
importancia y un lugar central en la estructuracin de la poltica, as como
estabilidad y certeza que otorga la interaccin. Asimismo, intenta vincular
elementos tanto de anlisis histrico como de anlisis organizacional, dando lugar
metodolgicamente a un papel independiente para las instituciones dentro del
anlisis poltico.
En el anlisis de distintos enfoques, encontramos dos destacados: el primero, habla de que las instituciones se encuentran en el interior mismo del
actor, a travs de prcticas, procedimientos y rutinas. Por ello, el actor no puede
distanciarse fcilmente de las instituciones ni puede originar cambios
institucionales consientes. Un modelo de ello son las propuestas que se retoman
de J. March y J. Olsen. En la medida en que como instituciones moldean tanto las
estrategias como las preferencias del actor, ste no puede separarse de ellas
totalmente, ni establecer una distancia que le permita plantear cambios
conscientes.
El segundo modelo muestra que las instituciones son externas al actor,
establecindose una distancia entre ellos y donde ste tiene conocimiento de esa
distancia, por lo que puede operar conscientemente sobre las instituciones con el
fin de cambiarlas o mantenerlas, y as poder asegurar resultados polticos o de
poltica pblica favorables a sus intereses. En este modelo encontramos los
trabajos de Douglass North, representante del neoinstitucionalismo econmico.
30 Schedler, A. (2000). Neoinstitucionalismo. En Baca Olamendi, L. et. al. El lxico de la Poltica,
Mxico: FCE, p. 472.
-
28
James March y Johan Olsen, dieron nombre al neoinstitucionalismo en
1984 con un ensayo. Para los nuevos institucionalistas, actuar dentro de una
estructura institucional implica asumir compromisos con valores diferentes a los
personales y tienen un marcado elemento normativo. March y Olsen sostienen
que la toma de decisiones es prospectiva y que no podemos saber lo que ser
beneficioso para nosotros en el futuro, ya que operamos bajo el velo de la
ignorancia. Por consiguiente, al tomar decisiones ser mejor apoyarse en los
criterios de institucionales establecidos que intentar maximizar el bienestar
individual.
March y Olsen, plasman lo que se conoce como institucionalismo normativo, esta denominacin se seleccion debido al fuerte nfasis que estos
autores ponen en las normas de las instituciones como medios de comprender
cmo funcionan stas y cmo determinan el comportamiento individual. Subrayan
fuertemente la lgica de lo adecuado como medio para moldear el
comportamiento de los miembros de la institucin. Estos valores pueden penetrar
el marco de referencia de los individuos, pero son difciles de ubicar dentro de una
estructura de maximizacin de la utilidad.31
Ayala Espino explica que el nuevo institucionalismo econmico se identifica
con la economa poltica clsica,32 porque asume el estudio de las relaciones entre
los aspectos prcticos de la accin poltica, por un lado, y la teora pura de la
economa, por otro, ya que los institucionalistas tienen la necesidad de estudiar la
evolucin econmica social, pues este enfoque dice que las instituciones no son
estticas, cambian y evolucionan constantemente hacia nuevas formas. El
institucionalismo estudia la funcin de las instituciones, las normas, los valores y
las culturas de intercambio.
31 Peters Guy, B. Op. cit., p. 39. 32 Ayala Espino, J. Op. cit., p. 25.
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29
El neoinstitucionalismo econmico toma referencias del neoclasicismo,
teora econmica que se basa en las propuestas de David Ricardo y J. S. Mill. Se
desarrolla durante el ltimo cuarto de siglo XIX y sus exponentes son Marshall y
Walras; se apoya de una teora normativa que estudia al Estado como un agente
exgeno al sistema econmico que se preocupa por definir la funcin de ste en la
economa y propone una reduccin de la participacin del Estado (autonoma del
Estado), pues no considera la existencia de fallas en el mercado. Enfatiza el logro
de un equilibrio econmico y no considera los factores que pudieran afectarlo.
Considera a los individuos como consumidores racionales, maximizan la utilidad
antes de elegir una mercanca. El precio de una mercanca est determinado por
su utilidad marginal.
Actualmente, el neoinstitucionalismo se inserta en lo que el Banco Mundial
denomina reformas de segunda generacin y al igual que el institucionalismo le
da una importancia central a las instituciones y estructuras, reglas, normas,
procedimientos y organizaciones para el orden de los gobiernos.
1.1.2 El enfoque estratgico-relacional crtica al neoinstitucionalismo Las interpretaciones reduccionistas del nuevo institucionalismo, al abogar por la
autonoma del Estado, apoyan las polticas neoliberales. Sandoval menciona que
la llamada centralidad del Estado en el fomento de desarrollo debe aprovecharse
para recuperar el proyecto original de Max Weber.33
Los pensadores contemporneos que hablan de sta centralidad del Estado
yde sus instituciones como un factor fundamental en el problema del desarrollo son Evans, Grindle, World Bank, Vellinga, Bresser & Spink y Pope. Para esta
corriente economa y poltica no pueden entenderse como esferas separadas o
33 Sandoval Ballesteros, I. E. (2004, 25 diciembre). Hacia un enfoque estratgico-relacional del Estado:
Ms all del nuevo institucionalismo. En Perfiles latinoamericanos. Mxico: FLACSO, p. 217.
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30
autnomas, estos intelectuales replantean el estudio sobre el Estado y las
conexiones entre lo poltico y lo econmico.
Este enfoque critica los postulados que March y Olsen ofrecen a las
instituciones y el anlisis mnimo de las mismas. Los argumentos sostenidos por
March y Olsen son esencialmente reactivos o construidos en respuesta al
funcionalismo34, no desarrollan un modelo alternativo o una teora del Estado
diferente. Al aislar al Estado, no se toman en cuenta las cuestiones entre las
instituciones del mercado, del Estado y de la sociedad. Lo que es peor, sostienen
un concepto del poder estatal emergido y sostenido por la fuerza bruta o el control
coercitivo.35
Los crticos del neoinstitucionalismo discuten obras clsicas de autores
contemporneos, como Peter Hall, Peter Gourevitch y Peter Evans identificados
con el proyecto weberiano e incorpora al estudio el anlisis de tericos recientes,
como Mosley, Sobel, Swank y Schneider. As exponen su crtica a las teoras que
hablan de la autonoma del Estado, con el objeto de recuperar la postura de
Weber.
Para Weber, el Estado es una macroestructura. A diferencia de March y
Olsen, Weber piensa que el Estado no puede existir a priori, separado o
independiente de la sociedad.36
Los crticos del neoinstitucionalismo, no estn de acuerdo con la visin neo-
utilitaria, y piensan que es prioritario integrar el anlisis del Estado, del mercado y
de la sociedad, atendiendo la complejidad de las relaciones entre las tres esferas.
De esta manera, plantean una severa crtica a los autores que minimizan el
papel del Estado en sus relaciones con el sector privado. Sin embargo, a pesar de
34 Ibd., p. 223. 35 Ibd., p. 222. 36 Ibd., p. 224.
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31
querer recuperar el proyecto weberiano y buscar una sntesis integral entre poltica
y economa, los trabajos de Hall, Gourevitch y Evans y los textos de Mosley,
Sobel, Swank y Schneider adolecen de una limitacin conceptual.37
Sin embargo, trabajos como el de Bob Jessop son relevantes pues, adems
de analizar el desarrollo del Estado moderno, proponen un enfoque estratgico
relacional que vincula el anlisis del Estado con las esferas de la sociedad y la
economa. Este enfoque permite recuperar la economa poltica, condensada en
las races weberianas originales.
La obra de Bob Jessop desarrolla el enfoque estratgico-relacional como
una solucin para articular estos dos sistemas institucionales, Estado y mercado y
propone que en lugar de utilizar el concepto de autonoma relativa, se utilice el de
acoplamiento estructural o relacin estratgica. El concepto surge de una
dependencia entre la estructura econmica y la poltica.38
Jessop reconoce la relacin entre los sistemas Estado y mercado, inmersos
en las relaciones sociales, lejos de ver el Estado como una organizacin por
encima del continuo flujo de las relaciones sociales, lo considera un mbito de
dinamismo social y de negociacin poltica. Para Jessop, el Estado no existe fuera
del mbito de continua tensin entre poltica y economa; el aparato estatal y sus
instrumentos de intervencin no son neutrales sino que constituyen un campo de
conflicto entre los diferentes intereses en juego.
Este enfoque recupera el proyecto original de Weber, pues sintetiza los
sistemas de poder y dominacin y los articula con los sistemas de produccin y
explotacin.39
37 Ibd., p. 228. 38 Ibd., p. 231. 39 Ibd., p. 231.
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32
Sandoval argumenta en favor de recuperar la agenda de un enfoque
estratgico relacional, cuyo origen se remite a los escritos originales de Max
Weber para el anlisis del Estado. Y seala que una perspectiva de este tipo
permitir superar las falsas dicotomas Estado vs. Mercado, autonoma vs
funcionalismo. La obra de Bob Jessop y su enfoque estratgico-relacional, hasta
ahora marginada de los debates acadmicos, constituye un referente
fundamental.40
1.2 EL FENMENO DE LA CORRUPCIN ESTRUCTURAL EN LAS INSTITUCIONES
El fenmeno de la corrupcin en las instituciones, es una constante en las distintas
etapas, en este trabajo nos enfocamos a la corrupcin que se genera desde la
colusin pblica privada. Rose-Ackerman afirma que la corrupcin ocurre dnde
se cruza la riqueza privada y el poder pblico.41 La corrupcin representa el uso
ilcito de toma de decisiones que afectan al inters pblico. Con la tendencia hacia
el crecimiento de la privatizacin de las entidades pblicas, la corrupcin ha ido
creciendo a la par.
Al intervenir el sector privado, el Estado se transforma en un producto de
beneficios y servicios. De este modo, la oferta y la demanda de stos beneficios
quedan mediatizados por la accin del Estado. En consecuencia, el Estado, a
travs de su gobierno, establece integraciones frecuentes con la sociedad civil y
con el mercado. Como resultado, el gobierno se ha convertido en un importante
cliente del sector privado y en un consumidor de recursos econmicos.
El Estado privatizador se ve obligado a que su administracin debe guiarse
por los criterios de eficacia global, de esta manera comienza la privatizacin de los
servicios pblicos y se exige a los funcionarios una eficacia a la exigencia del
40 Ibd., p. 232. 41 Rose-Ackerman, S. (2009). Economa poltica de las races de la corrupcin: Investigacin y polticas
pblicas. En Sandoval Ballesteros, I. E. Corrupcin y transparencia. Debatiendo las fronteras entre Estado, Mercado y Sociedad. Mxico: Siglo XXI-UNAM, p. 26.
-
33
sector privado. El modelo de la privatizacin no es la corrupcin, sin embargo, es
vulnerable para que la corrupcin, se inserte y florezca, debido a que las personas
que pertenecen al gobierno a travs de complicidades, disponen de amplias
opciones y discrecionalidad para llevar a cabo acciones corruptas.
En la corrupcin gubernamental, quienes violan la ley son protegidos y
quienes hacen pblicos dichos comportamientos son degradados. De este modo,
quienes no comparten las prcticas venales son intimidados y obligados a guardar
silencio. En este contexto, todos son conocedores de las prcticas corruptas y el
gobierno se transforma en una herramienta ms para el inters personal del
funcionario.42 Es decir, los conocedores de las prcticas corruptas en las
instituciones se transforman en una herramienta, para quienes participan en las
redes de corrupcin estructural.
El concepto de corrupcin se deriva del hecho de corromper 43 y se refiere a
un acto que tiende a causar un dao, o alteracin. El significado original del
trmino corrupcin, la define como la alteracin de cualquier estado concebido,
nicamente como puro o idea.44 En un sentido institucional, la corrupcin se
refiere a la utilizacin o abuso de un cargo pblico en beneficio personal y como
una plataforma para obtener provecho.
La corrupcin puede analizarse como una transaccin oculta en la que un
agente pblico, violando las reglas previstas para su actuacin, intercambia un
poder discrecional (o bien recursos de informacin o de confianza que derivan de
su posicin) con recursos privados.45
42 Cfr.Malem Sea, J. F. Op. cit., p.55. 43 Real Academia Espaola, Op. cit.44 Yves, M. (2011). Poltica, corrupcin y democracia. En Carbonell, M. y Vzquez, R. Poder, derecho y
corrupcin. Mxico: Siglo XXI, p.125.45 Vannucci, A. (2011). La corrupcin en los sistemas polticos democrticos. Algunas notas para un
anlisis comparado. En Carbonell, M. y Vzquez R. Op. cit., p. 84.
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34
La corrupcin puede ser definida como un intercambio en circunstancias de
opacidad, entre dos entes que buscan una ventaja: por una parte, el ente pblico
y, por otra, el privado. Cuando el intercambio no es transparente, generalmente
est violando las normas pblicas, legales y ticas. La corrupcin existe en la
interaccin entre intereses pblicos y privados, particularmente en aquellos
sectores donde no existe una regulacin adecuada. La corrupcin siempre opera
dentro de un marco de opacidad.
Ibez46 explica que la lnea de la corrupcin se identifica con la lnea de lo
pblico y lo privado, que a su vez, tiene lugar en el mercado con importante
presencia pblica o fuertemente interferidas por decisiones polticas de contenido
necesariamente econmico. En particular, es evidente que la capacidad de sta
en un marco de discrecionalidad, coloca en manos de quien tiene atribuido ese
poder de decidir otra forma de poder, constituida una vez ms por la simple
administracin selectiva, de la informacin al respecto.
Para Morris. La corrupcin es conductual; el acto corrupto est dictado por el
inters que proporciona beneficios a funcionarios pblicos. 47
Rose-Ackerman define a la corrupcin como una categora cuyo significado
se asemeja al concepto de putrefaccin. 48
La corrupcin no necesariamente involucra intercambios monetarios49, en
lugar de ello, los grupos socialmente vulnerables se encuentran en riesgo de
sucumbir a los peligros asociados a la corrupcin debido precisamente a su
exposicin a algn factor que bien podra ser la decadencia general del respeto al
bien comn y las reglas bsicas de la sociedad.
46 Cfr.Ibez Perfecto, A. (2011). Corrupcin: Necesidad, posibilidades y lmites de la respuesta Judicial.
En Carbonell, M. y Vsquez, R. Op. cit., p. 84.47 Morris Stephen, D. Op. cit., p. 19. 48 Rose-Ackerman, S. (2009). Op. cit., p. 23.49 dem.
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35
Segn Malem Sea, son actos corruptos aquellos que renen las siguientes
caractersticas:50
Un acto de corrupcin implica la violacin de un deber posicional. Quienes corrompen transgreden la normatividad institucional o la funcin
que cumplen, y manifiestan una clara deslealtad hacia la regla violada y
hacia la institucin, al hacerlo traicionan los deberes impuestos por su
cargo, es decir, corrupcin implica la violacin de la normatividad ante un
deber institucional.
Para que exista un acto de corrupcin, debe haber un sistema normativo institucional que se corrompa.
Los actos de corrupcin siempre se encuentran vinculados a la expectativa de obtener un beneficio extraposicional. No es necesario que
ese beneficio siempre constituya una ganancia de carcter econmico,
puede ser poltica, profesional, etc.; y tampoco que el beneficio que se
pretende conseguir sea elevado, en ocasiones es suficiente con
nepotismo, favoritismo, trfico de influencias, desviacin de informacin,
entre otros. La corrupcin, al implicar una actitud de deslealtad, tiene una
carga negativa y por lo tanto tiende a ser realizada en la opacidad.
De esta manera, se pueden definir los actos de corrupcin entonces como
aquellos que constituyen la violacin, activa o pasiva de un deber posicional o de
un incumplimiento de alguna funcin especfica realizados en un marco de
opacidad con el objetivo de obtener un beneficio extraposicional de cualquier
naturaleza.51 Es as que quienes pertenecen al gobierno disponen de un amplio
abanico de posibilidades para llevar a cabo acciones corruptas.
50 Malem Sea, J. F. Op. cit., p. 23.51 Garzn Valds, E. (2011). Acerca del concepto de corrupcin. En Carbonell, M. y Vsquez, R. Op. cit.,
p. 23.
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36
Garzn Valds, menciona que el estudio del fenmeno de la corrupcin
est enfocado en dos perspectivas:
La perspectiva de la modernizacin, la cual dice que la corrupcin es un
fenmeno de regmenes polticos no evolucionados, asegura que entre ms
desarrollo en un pas es menor el nivel de corrupcin, por lo tanto, menos
desarrollo, igual a ms corrupcin.52
La presente investigacin enfatiza la crtica a los autores con posturas
tradicionales, pues a pesar de que estos hacen un gran esfuerzo por darle
disciplina analtica al fenmeno de la corrupcin, cometen un error en despolitizar
sus anlisis, al hacer del asunto un caso de simulacin.
La postura tradicional o clsica toca el tema de la democracia y se justifica
en ella para decir que hay avances y crecimiento en el tema de corrupcin y
rendicin de cuentas, sin embargo, el hecho de que exista una democracia no
implica mejoras en los temas abordados. La democracia es un proceso dinmico,
que no se logra en un momento, se logra en constantes movimientos. Es complejo
justificar el hecho de que la democratizacin va a la par en dar soluciones a los
problemas de la corrupcin y rendicin de cuentas, como lo dicen los autores
tradicionales, con esta postura slo se logran nublar los problemas mencionados.
Otro postulado que Garzn comenta se refiere a que en los actos de
corrupcin hay siempre un decisor, quien casi siempre tiene deberes
institucionales o deberes posicionales.53
El acto corrupto es un delito en el que participa un decisor (parte interna) e influye en el comportamiento de la persona, con promesas o amenazas,
prestaciones prohibidas que violan la norma, es decir, el soborno. El objetivo es la
obtencin de un beneficio o una garanta para las partes que participan en el acto
52 Garzn Valds, E. (2011). Poder, derecho y corrupcin. Mxico: Siglo XXI, p. 19.53 Cfr. Ibd., p. 22.
-
37
corrupto.El decisor viola las normas y sus obligaciones son puestas en dilema por la extorsin. Tomando en cuenta el origen de los beneficios, es posible distinguir
dos tipos de corrupcin: el soborno y la extorsin. Se soborna a un decisor cuando
se le otorga un beneficio extra posicional para que viole sus obligaciones. Y se
extorsiona cuando se otorga a un decisor un beneficio extra posicional para que
cumpla su obligacin.
La corrupcin para Garzn Valds, consiste en la violacin de una
obligacin por parte de un decisor con objeto de obtener un beneficio personal
extra posicional de la persona que lo soborna o a quien extorsiona.54 Tambin el
sobornante y el extorsionante obtienen beneficios.
El corrupto desea conservar su posicin en el sistema por privilegios como
su fuerte de ventaja discreta y selectiva, violando sus obligaciones, el acto del
corrupto tiene siempre un efecto corrosivo con respecto al sistema normativo.
El corrupto conserva el carcter racional de su actividad, practicando un
juego doble, con objetivos recprocamente opuestos:
1. El de la conservacin del sistema normativo relevante.
2. El de la obtencin de los beneficios, violando el sistema.
El corrupto busca la manera de conciliar la existencia simultnea del
sistema normativo relevante y del subsistema de corrupcin provechoso, a travs
de los siguientes pasos:
a) Se refiere a la llamada dimensin simblica, desplaza a la constitucin y a
las leyes a la esfera del mito poltico, los decisores se valen de la
negacin y de su punto de vista interno.
54 Ibd.,p. 26.
-
38
b) La creacin de una red de complicidades basada en el acuerdo entre
quien soborna y el sobornado. Se crean lazos de cooperacin o
estrategias.55
El ser dice que la dimensin estratgica procura el silencio y el disimulo;
aun cuando todos sepan que existen prcticas corruptas, la necesidad de
mantenerlas en secreto impone un lmite a su extensin. Se refiere al ocultamiento
y a la opacidad. Es as que la creacin de las camarillas, afirma Garzn, roza los lmites de la eliminacin total del sistema normativo. Es un hecho que la
corrupcin se alimenta y reproduce por s misma.
Garzn Valds, abunda en su definicin de corrupcin, y la identifica en la
violacin limitada de una obligacin por parte de los decisores para el bien
personal. Afirma que la corrupcin se vuelve posible y prospera cuando los decisores abandonan su punto de vista interno y actan deslealmente con
respecto al sistema normativo.
Villoria Mendieta expresa que la corrupcin poltica ms trascendente se
produce en red. Son redes de actores corruptos las que crean los entramados
productores de inmoralidad.56
Por su parte, Susana Rose-Ackerman ve el fenmeno desde un enfoque
econmico y se centra en la forma en que la corrupcin afecta.57 Tiene un inters
por los temas institucionalistas relacionados con la corrupcin. Una de las races
del problema de la corrupcin tiene que ver con la disfuncionalidad de las
instituciones. Los gobiernos que no funcionan eficazmente producen como
consecuencia que la ayuda exterior no sea utilizada eficazmente.
55 Ibd., p. 28.56 Villoria Mendieta, M. (2000). La corrupcin poltica. Madrid: Editorial Sntesis, p. 26. 57 Cfr. Rose-Ackerman, S. (2001). La corrupcin y los gobiernos: causas, consecuencias y reformas.
Mxico: Siglo XXI, p. XI.
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39
Asimismo, Rose-Ackerman analiza el problema de la corrupcin en tres
dimensiones.58
1. Considera cmo la estructura bsica de los sectores pblico y privado
producen o suprimen la corrupcin. Considera la relacin entre incentivos
corruptos y formas democrticas y expone el poder relativo de las
negociaciones de las organizaciones pblicas y privadas y de los agentes
individuales. Enfatiza que la reforma en este nivel puede muy bien exigir
cambios tanto en las estructuras constitucionales como en relacin
subyacente que existe entre el Mercado y el Estado.
Con base en lo anterior, propone que la reforma debe estar en el centro de
la agenda de cambios fundamentales en la forma en que los gobiernos hacen
negocios. Se necesitan reducir las condiciones que alimentan la corrupcin.
La falta de instituciones crebles capaces de resolver las reclamaciones y
aplicar la ley constituye una debilidad en muchos pases en vas de desarrollo y en
transicin de las economas.59
As pues, un campo de reforma debera ser el de las mejoras en las
instituciones existentes, como los tribunales, o la creacin de nuevos organismos
como un cuerpo de inspectores generales independientes o comisiones
anticorrupcin. La experiencia de otros pases debe ser documentada: tanto los
experimentos logrados como aquellos que tuvieron efectos contraproducentes
cuando los mismos combatientes de la corrupcin se hicieron corruptos.60
Segn los anlisis realizados por Susan Rose-Ackerman, en la corrupcin
arribaabajo, quienes deciden, planifican y ejecutan los actos de corrupcin son
58 Ibd., p. 5. 59 Ibd., p. 312.60 Cfr.Ibd., p. 312.
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40
los funcionarios de mayor jerarqua.61 Este reparto de los beneficios corruptos
puede deberse a diferentes razones: la necesidad de comprar complicidad
respecto de lo actuado y la necesidad de que los receptores realicen determinadas
acciones necesarias para el perfeccionamiento del acto administrativo que causa
la corrupcin. El esquema que ms favorece los actos de corrupcin es aquel en
el cual el funcionario goza de control discrecional en la toma de decisiones.
Las privatizaciones con mecanismos de regulacin austeros, son
oportunidades para auspiciar la corrupcin, ya que al otorgar ventaja a uno o slo
a uno de los posibles participantes contratistas, subrogatarios o licitadores, se
puede incurrir en actos corruptos.
Rose-Ackerman explica que como cualquier cambio, la corrupcin requiere
de dos actores: un comprador y un vendedor.62 El comprador del sector privado
paga un soborno al vendedor del sector pblico para obtener algo valioso.
Frecuentemente, los compradores y vendedores corruptos desarrollan sistemas
que los refuerzan mutuamente, por lo que subsisten a lo largo del tiempo. Estos
sistemas no son los nicos medios efectivos para esconder pagos y lograr la
coalicin de fondos ilcitos.
Las decisiones gubernamentales sobre qu tipo de proyectos apoyar y qu
tipo de concesiones y privatizaciones patrocinar, pueden estar ntimamente
ligadas al sistema corrupto63, dado que la corrupcin beneficia a los participantes
de ambos lados. Los pagos corruptos para ganar grandes contratos, concesiones
y privatizaciones son generalmente el terreno vedado de las grandes empresas y
de los funcionarios de alto nivel.64
61 Rose-Ackerman S. (2001). Op. cit., p. 37.62 Cfr. Rose-Ackerman S. (2011). Corrupcin y economa global. En Carbonell, M. y Vzquez R. Op. cit.,
p. 209. 63 Cfr. dem. 64 Ibd., p. 211.
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41
La gran corrupcin se produce en los niveles superiores del gobierno e
implica sus principales proyectos y programas.65 Los gobiernos transfieren con
frecuencia grandes beneficios econmicos a travs de la cesin de contratos y de
la asignacin de concesiones.
Rose-Ackerman menciona que la corrupcin describe una relacin entre el
Estado y el sector privado. A veces, los funcionarios son los actores dominantes;
en otros casos, los actores privados son la fuerza ms poderosa. El relativo poder
de negociacin de estos grupos determina el impacto general de la corrupcin en
la sociedad, as como la distribucin de los beneficios.66
La tesis que maneja Rose-Ackerman consiste en explicar que el inters
privado y el inters pblico frecuentemente entran en conflicto.
Este enfoque, adems de colocar el problema de la corrupcin a nivel
estructural, afirma que los modelos de corrupcin que en realidad daan al pas
son los que provienen desde los altos niveles del gobierno y que tienen
repercusiones cruciales, en el atraso econmico, poltico, social y cultural.
La corrupcin, adems de enriquecer a burcratas en lo individual, tiene un
efecto social perverso sobre el funcionamiento general de los mercados y la
competitividad. El clientelismo, adems de canalizar de forma desleal recursos
pblicos hacia grupos de poder especficos, alerta las dinmicas sociales y afecta
de forma negativa la competitividad poltica. Y, finalmente, el rentismo y la captura
del Estado, adems de generar rentas, ventajas y prebendas a poderosos actores
econmicos y monopolios, incide en una provisin ineficaz e insuficiente de los
bienes pblicos a la sociedad, lo cual a su vez ha sumido al pas en un largo
letargo que lo ha mantenido a la zaga del crecimiento econmico. Es
65 Rose-Ackerman, S. Op. cit., p. 36. 66 Ibd., p.155.
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42
precisamente esta corrupcin estructural con su red de complicidades la que hoy
desvirta ntegramente Estado, mercado, sociedad.67
El enfoque de la corrupcin estructural es una construccin analtica que
permite entender a profundidad los fenmenos de la corrupcin desde las
estructuras gubernamentales.
Sandoval aborda el problema de la corrupcin, a travs del anlisis de la
economa, la ciencia poltica y las experiencias de gobierno. Del mismo modo,
observa el conflicto desde un anlisis estructural. Su propuesta rompe con
interpretaciones valorativas, que ven el problema de la corrupcin
predominantemente como un problema de educacin. La corrupcin es
actualmente un fenmeno global con mbitos uniformes y transfronterizos. Estas
prcticas se rigen predominantemente por la lgica del inters particular sobre el
general. Las formas globales de corrupcin son funcionales en los intereses
privados que rigen el mercado y se han impuesto a travs de la disminucin de los
poderes reguladores del Estado.
La corrupcin es un fenmeno social y poltico que adopta formas
estructuradas en las que se mueven las acciones individuales y colectivas, a partir
de las cuales se crean modalidades institucionales que han derivado en un manejo
distorsionado de su diseo.68
Para Sandoval, es necesario desarrollar argumentos que concluyan en la
necesidad de evaluar la corrupcin a travs de un anlisis de consistencia terica-
metodolgica, entre estos argumentos se encuentra una fundamental
preocupacin por los cambios estructurales en la Gestin Pblica de Mxico, para
combatir la corrupcin.
67 Sandoval Ballesteros, I. E. (2009). Op. cit., p. 19. 68 Cfr.Sandoval Ballesteros, I. E. (2009). Op. cit., p. 7.
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Es necesaria la bsqueda por estudiar de forma sistemtica y comparada
los diversos sntomas y variantes de la corrupcin estructural, que supone una
estrecha red de relaciones y un sofisticado sistema de complicidades que
interrumpen la rendicin de cuentas.
La perspectiva de la corrupcin estructural ayuda a explicar y comprender lo
que est detrs de los grandes problemas sociales. Es decir, el enfoque se aplica
de forma sistemticay cientfica a los diferentes problemas que estn en el vnculo de la corrupcin en las estructuras institucionales.
La postura de Sandoval rebasa el anlisis de la pequea corrupcin: Las
extorsiones y los sobornos que los ciudadanos padecen cotidianamente [], se
engarzan en complejas estructuras piramidales que nutren esquemas de patronaje
e impunidad.69
El enfoque estructural afirma que el problema principal de la corrupcin est
relacionado con la complicidad poltico-mercantil que proviene desde las ms altas
estructuras del gobierno. Este enfoque est respaldado en datos duros que surgen
de la cotidianidad, en el da a da del desempeo de las instituciones. En el medio
de impunidad, de opacidad, del conflicto de inters, de privatizaciones que
protegen intereses muy concretos. Este enfoque propone la necesidad y la
importancia de aplicar y exigir tica y moral principalmente a los funcionarios
pblicos de las ms altas estructuras en las instituciones de gobierno.
69 dem.
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1.2.1 Elementos o variables de la corrupcin estructural
Sandoval menciona que el enfoque de la corrupcin estructural maneja siete
elementos o variables bsicas 70 que se refieren a:
1. Conflictos de inters.
2. La opacidad.
3. La colusin entre el sector privado y funcionarios del gobierno.
4. La Impunidad.
5. Polticas neoliberales.
6. La captura del Estado.
7. La influencia de la discrecionalidad
1. El primer elemento o variable se refiere a los conflictos de inters, que se
entienden como un problema, cuestin o materia de discusin, que busca
provecho, utilidad, ganancia de alguna situacin, que tiene relacin con los
intereses privados, los cuales buscan ganancias econmicas del Estado.
En este sentido, los generadores de rentas, los que se benefician de las
rentas financieras, tienen un vnculo o colusin, y esta colusin propicia el conflicto
de inters: Los conflictos de inters surgen cuando servidores pblicos o
representantes electos de la ciudadana contaminan sus decisiones con
compromisos y pleitesas de tipo privado. Esto puede involucrar vnculos
familiares, polticos o econmicos que pueden distorsionar decisiones que
deberan orientarse al beneficio del inters pblico.71
Los conflictos de inters aparecen velados en un formalismo que la legtima
y que impide apreciar su sentido daino. Estos conflictos de inters han sido
identificados como corrupcin de acuerdo a la violacin de normas y se refiere a 70 Siete elementos o variables de la corrupcin propuestos por Sandoval. Informacin obtenida en una
entrevista realizada a la Dra. Irma Erndira Sandoval Ballesteros, Directora del Laboratorio de Documentacin y Anlisis de la Corrupcin y la Transparencia de la UNAM, mayo de 2013.
71 Sandoval Ballesteros, I. E. (2009). Op. cit., p. 17.
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aquellos actos administrativos que cumplen con las formalidades legales, pero que
en los hechos significan actos de corrupcin, por ejemplo un funcionario que
puede tener simultneamente varios empleos, en el sector pblico y privado, o un
funcionario que deja el cargo pblico y se incorpora al privado. Tambin es el caso
de un funcionario pblico con actividades oficiales y con nexos en actividades
privadas o con contratos particulares, de esta misma manera aparece el
funcionario que colabora en dos instancias gubernamentales.
Es decir, la corrupcin en la administracin pblica es un proceso realizado
por funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones, o la utilizacin de stas,
generalmente buscan desviar velada o indebidamente recursos o informacin
asignada directa o indirectamente al Estado.
Los conflictos de inters surgen cuando los gobernantes de alto nivel se
someten a pleitesas. Estos conflictos constituyen fenmenos organizacionales y
burocrticos, privativos de la Administracin Pblica, otros reconocen que el sector
privado protege estos conflictos ms que el propio sector pblico. El nepotismo es
frecuente y se sabe que en estos casos generalmente los conflictos de inters se
revisten de legitimidad. Otra postura sostiene que los conflictos de inters
constituyen problemas legales y de administracin, abordndose desde la
perspectiva del derecho administrativo. Sandoval sostiene:
El tema es estructural y que, aunque el tema de conflicto de inters no est
catalogado propiamente en actos de corrupcin, siempre desemboca en patrones
corruptos, asimismoplantea definir a los conflictos de inters como la situacin que emerge cuando los gobernantes, representantes y servidores pblicos de alto nivel
se encuentran subsumidos en las pleitesas que afectan negativamente en el
desempeo de sus cargos pblicos.72
72 Cfr. Sandoval Ballesteros, I. E. (2011, agosto). Conflictos de inters. En Revista tcnica sobre rendicin
de cuentas y fiscalizacin Superior. (1). Mxico: Auditora Superior de la Federacin, p.p. 57-65.
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Sobre la tipologa inicial del conflicto de inters se dice que en efecto
existen clusulas en casi todos los tratados internacionales para regular y
sancionar los conflictos de inters. Entre las ms importantes estipulaciones est
la que dice que los titulares de cargos pblicos declararn sus intereses
econmicos comerciales y financieros con nimo de lucro que puedan plantear un
posible conflicto de inters.
La OCDE dice que existen tres tipos de conflictos de inters: el actual, el
aparente y el potencial. El primero realmente s existe, pero pudo quedar en el
pasado; el segundo se refiere a que aunque en realidad no exista un conflicto de
este tipo, debido a la falta de informacin podra argumentarse que s existe. El
tercero ocurre cuando un servidor pblico tiene un inters que podra acercarlo a
una situacin conflictiva. La Doctora Sandoval comenta: Hay diferentes
dimensiones en los conflictos de inters y pueden ser dentro del poder ejecutivo,
legislativo o judicial.73
Los conflictos de inters, en sus distintas formas, abundan en los ms altos
niveles de gobierno. Surgen cuando servidores pblicos o representantes electos
de la ciudadana contaminan sus decisiones con compromisos y pleitesas de tipo
privado. Esto puede involucrar vnculos familiares, polticos o econmicos que
pueden distorsionar decisiones que deberan orientarse al beneficio del inters
pblico.74
2. El segundo elemento al que se refiere el enfoque de la corrupcin
estructural es la opacidad, que ms all de los supuestos avances en trminos de
acceso a la informacin, en trminos de desarrollo institucional, en trminos de
tendencias internacional en el asunto de la transparencia, es todava una carencia
persistente en Mxico y en el mundo.
73 Cfr.Ibd., p. 60. 74 Cfr. Sandoval Ballesteros, I. E. (2009). Op. cit., p. 17.
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Por ejemplo, el caso de los Wiki Leaks, a nivel global e internacional, pone
de manifiesto que la opacidad, ms que la trasparencia, est asignando el
desarrollo econmico, poltico y social del mundo. La opacidad permanente como
resultado de una falta de claridad respecto a los supuestos avances de la
transparencia.75
Por tal motivo, el enfoque de la corrupcin estructural debe tener en cuenta
que la opacidad tiene ms peso especfico en las decisiones polticas y en la toma
de decisiones que en la trasparencia.
3. El tercer elemento o variable del enfoque de la corrupcin estructural se
refiere a la colusin entre el sector privado y funcionarios del gobierno en relacin
con los temas de privatizacin, regulacin y desregulacin. ste es un tercer y
gran tema para explicar la corrupcin en altas estructuras de poder.
El asunto de la regulacin o la falta de regulacin se refieren son necesarias
polticas que regulen adecuadamente las concesiones y licitaciones que el
gobierno hace con particulares.
En el centro de las prioridades de las polticas pblicas existe un doble
juego que consiste en una desregulacin y desestatizacin para beneficiar al
mercado, a los sectores privados o a los sectores rentistas, adems de una
excesiva regulacin, aunada con el descomunal burocratismo y de frenos a todo lo
que tiene que ser lo pblico, lo colectivo, lo Estatal y finalmente lo que beneficia
directamente a los ciudadanos y no a los empresarios, es decir, una regulacin
imparcial o una desregulacin parcial, ms desregulacin a favor de los intereses
privados y rentistas y una regulacin excesiva para negar el acceso al bienestar
social pblico.
75 Cfr. Informacin obtenida en una entrevista realizada a la Dra. Irma Erndira Sandoval Ballesteros,
Directora del Laboratorio de Documentacin y Anlisis de la Corrupcin y la Transparencia de la UNAM, mayo de 2013.
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As que en esta triada o tringulo de Estado, mercado y sociedad, esta
ltima, en su conjunto, est completamente secuestrada por los intereses del
mercado.76
La corrupcin en la que estn involucrados altos funcionarios puede
producir graves distorsiones en el funcionamiento del gobierno y de la sociedad. El
Estado paga demasiado por adquisiciones y recibe poco por las privatizaciones y
la adjudicacin de concesiones. Los funcionarios corruptos distorsionan las
decisiones sectoriales para generar grandes beneficios para s mismos, adems
originan polticas pblicas ineficientes y nada equitativas. El gobierno produce
demasiados tipos de proyectos intiles.
La corrupcin reduce los beneficios de las rentas pblicas procedentes de
la privatizacin y de la adjudicacin de concesiones. Las empresas que retienen el
poder a travs de sobornos y favoritismos, debilitan la eficacia de las ventajas de
poner las empresas estatales en manos privadas.77
Rose-Ackerman explica que la privatizacin podra reducir la corrupcin
eliminando ciertos activos de control estatal y convirtiendo en decisiones privadas,
conducidas por el mercado, en actos burocrticos discrecionales. No obstante, el
proceso de trasferir activos a la propiedad privada est plagado de oportunidades
de corrupcin. Muchos alicientes de la corrupcin son comparables a los que
surgen en el otorgamiento de contratos y concesiones. Pues para obtener
contratos favorables los particulares sobornan a los funcionarios de alto nivel.
Cuando se privatiza puede que no exista una forma fidedigna en el rgimen
regulador, puede que este elemento est muy poco especificado. La incertidumbre
del proceso crea oportunidades para favorecer a los que estn en el crculo
76 Cfr.Sandoval Ballesteros, I. E. (2009). Op. cit., p. 19.77 Cfr. Rose-Ackerman, S. (2001). Op. cit., p. 51.
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corrupto, dando a empresas corruptas un trato especial en los procesos de
concurso de licitaciones, concesiones o subrogaciones.
Las concesiones son dadas simplemente a quien tenga mejores conexiones
polticas. Las leyes poco firmes sobre incompatibilidades facilitan los negocios en
los crculos internos.78
Desde la dcada de los ochenta, las economas fueron privatizadas en
forma masiva, los mecanismos de mercado fueron ampliamente aceptados, los
regmenes comerciales y financieros fueron desglosados y, no obstante, todos
estos cambios en las polticas econmicas no parecan haber disuelto las
coaliciones distributivas, slo parecan haberlas reconstruido.79
Aquellos que vendieron las propiedades estatales frecuentemente
terminaron comprndolas.80 En general, los que tuvieron poder poltico lo
utilizaron para adquirir poder econmico, y aquellos con influencias polticas
buscaron aumentar sus riquezas: Las reformas econmicas fueron llevndose a
cabo a puerta cerrada y a travs de mecanismos muy opacos.81
En los enfoques principales sobre el estudio de reformas de privatizacin se
ha revelado la opacidad de los procesos de privatizacin:
El estudio de los recientes ajustes econmicos, tiene sus races intelectuales y tericas en la economa poltica neoclsica, segn la
cual la intervencin del gobierno en el libre mercado es el resultado de
la accin colectiva de grupos de inters, que buscan obtener subsidios
sectoriales especficos y regulaciones para su propio bien.82
78 Cfr. Ibd., p. 48. 79 Cfr. Schamis, H. E. (2009). Evitando la colusin, previniendo la colusin: Qu sabemos acerca de la
economa poltica de la privatizacin? En Sandoval Ballesteros, I. E. Op. cit., p. 44.80 dem.81 dem. 82 Ibd., p. 45.
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Los ajustes econmicos neoliberales han planteado que la liberalizacin tiende a concentrar los costos en los perdedores
(aquellos que se benefician de una economa cerrada) y dispersan los
beneficios entre los ganadores potenciales (los que estn a favor de
las reformas del mercado).83
Factores tales como llevar a cabo programas de privatizacin, transferir por completo monopolios a inversionistas privados y carecer
de marcos eficaces para la regulacin afecta a nivel comportamiento
rentista por parte de las coaliciones sociales y los grupos de inters.84
4. El cuarto elemento esencial de la perspectiva del enfoque de la
corrupcin estructural es la impunidad a la falta de castigo aunado al asunto de
corrupcin. No solamente hay que castigar a las corruptelas menores, sino
tambin a las corruptelas graves, que implican cientos de miles de millones de
dlares, empezando por el FOBAPROA, caso ejemplar de impunidad, en el que
hasta el da de hoy, segn las instituciones, no hay nombres, responsables ni
culpables.85
Las instituciones enfrentan cotidianamente problemas de corrupcin, la
Suprema Corte de Justicia se vincula con la impunidad en trminos de castigo
como ejemplo est el caso de la Guardera ABC, el IFAI quien tendra que estar
abogando por transparencia para este caso acta con deficiencias.
5. El quinto elemento o variable del enfoque de la corrupcin estructural se
refiere a las polticas neoliberales, sostenidas por principios, que fungen como el
eje articulador a partir del cual se quiere generar un nuevo paradigma de lo
pblico, o de la poltica pbica, privatizando y desregulando, lo cual trae elementos
de conflictos de inters. Este quinto elemento, es el nuevo cambio de paradigma 83 dem. 84 Cfr. Ibd., p. 46.85 Informacin obtenida en una entrevista realizada a la Dra. Irma Erndira Sandoval Ballesteros, Directora
del Laboratorio de Documentacin y Anlisis de la Corrupcin y la Transparencia de la UNAM, mayo de 2013.
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hacia el neoliberalismo, pero sobre todo hacia una nueva ecuacin de lo pblico y
lo privado. El ejemplo legal ms sonado de este nuevo paradigma neoliberal o de
lo pblico-privado en Mxico, es la Ley de asociaciones pblico privadas, que
est orientada a quitarle al Estado la rectora de los temas cruciales en el
desarrollo.
Las privatizaciones, con sus instrumentos, referidos a: subcontrataciones,
concesiones, licitaciones y subrogaciones entran en este apartado, pues son
esquemas o nuevos paradigma del neoliberalismo en polticas pblicas, esquemas
que al aplicarse sin regulaciones estrictas, propician actos corruptos claramente
ejemplificados en casos como el de la Guardera ABC, un paradigma del sistema
neoliberal de lo pblico-privado, que a travs de una legalizacin de lo que no es
legal, se hace una subcontratacin o subrogacin a particulares.
Para Sandoval, las reformas econmicas de los aos 80 y 90 fueron
imposicin de los ortodoxos principios econmicos sobre la burocracia, cuando
entra el neoliberalismo y no desaparece del todo la inversin Estatal, se genera el
resultado de una implementacin imperfecta en las reformas del mercado, es as
que el neoliberalismo es descrito como un proyecto poltico de consecuencias
econmicas.86
Las reformas econmicas no afectaron del todo al Estado, slo redefinieron
el aparato estatal y el poder poltico en funcin de los intereses. Sandoval hace un
anlisis de las palancas polticas que impulsaron el proceso de construccin de las
estrategias econmicas en el mundo en desarrollo durante las pasadas tres
dcadas. Argumenta la solucin al atraso y al subdesarrollo que denomina, es un
asunto ms poltico que tcnico, y no es del todo econmico, es decir, la solucin
est en la adecuada rearticulacin entre las relaciones Estadosociedad.
86 Sandoval Ballesteros, I. E. (2011). Crisis, Rentismo e Intervencionismo Neoliberal en la Banca (1982-
1999). Mxico: Centro de Estudios Espinosa Yglesias, 5
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Retomando la historia al desplazarse al Estado de Bienestar y a las
polticas populistas, se desplaza la poltica keynesianista, quien fue presa del
comportamiento rentista de burcratas y grupos de poder. El neoliberalismo acta
a travs de aislados y autnomos grupos tecncratas. Con la poltica anterior, el
Estado no se separ de la economa, slo existi una reorientacin en su funcin;
a su vez, el neoliberalismo tampoco cancel la accin de los grupos de inters,
busc una reorganizacin de coaliciones distributivas.87
Cabe hacer mencin sobre los orgenes del Estado de Bienestar, cuando
ste aparece como la opcin necesaria para equilibrar la crisis capitalista que se
viva en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. A partir de este
periodo, el Estado asumi la tarea de asistir y apoyar a la sociedad.
El modelo benefactor propona que el Estado debiera tomar un papel activo
en el manejo de la economa, es decir, el Estado impona una normativa y
supervisaba el mercado para dirigir la economa hacia las prioridades que
determinara. El mercado estaba subordinado al poder del Estado. Asimismo, las
burocracias tenan el control de los gobiernos. El conjunto de instituciones pblicas
estaban encomendadas a elevar el nivel de vida. El gobierno promova los
beneficios sociales a travs de generacin de recursos, distribucin de bienes y
servicios a los ciudadanos.
A partir de la mitad de los aos setenta, la crisis del Estado de Bienestar
tiene manifestaciones econmicas siendo las consecuencias principales: la
decadencia en el nivel de beneficio y la crisis financiera, que dio lugar a un
endeudamiento generalizado. El Estado ya no tena capacidad de asumir
responsabilidades de toda ndole, es decir que la cada del Estado de Bienestar
tuvo que ver con las demandas sociales crecientes que rebasaban la capacidad
del Estado. Esta crisis puso de manifiesto los lmites intervencionistas, que traan
consigo desequilibrios presupuestales y endeudamiento. De esta manera, este
87 Ibd., p. 25.
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sistema fue frenado a medida que la crisis mundial se extenda y se abra paso el
nuevo sistema econmico neoliberal. El Estado de Bienestar fue culpado por la
nueva corriente neoliberal, del estancamiento econmico, y de su imposibilid