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8/20/2019 revista agraria Informativo_legal_agrario_25.pdf

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Legislaciónsobre la tierra agrícola

Segunda épocaSetiembre 2010

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Informativo Legal AgrarioSegunda época, n.° 25Setiembre 2010

Una publicación del CentroPeruano de Estudios Sociales (CEPES) Av. Salaverry n.° 818, Lima 11, Perú

Teléfono: (51-1) 433-6610Fax: (51-1) 433-1744Correo electrónico: [email protected]: http://www.cepes.org.pe

Hecho el depósito legal en la BibliotecaNacional del Perú: N.° 2005-6492

Director:Laureano del Castillo PintoComité editorial:Fernando Eguren, Juan Rheineck,Laureano del Castillo y Pedro CastilloEscriben en este número:Giannina Pastor, Pedro Castillo yLaureano del Castillo Cuidado de la edición: Antonio Luya CiertoDiagramación e impresión: Sonimágenes del Perú SCRLTeléfono: 332-3964Fotografías: Archivo CEPES y Efraín GómezPrecio: S/.10,00

LICENCIA CREATIVE COMMONSAlgunos derechos reservadosUsted es libre de copiar, distribuir y comunicar públicamenteesta obra bajo las condiciones siguientes:- Debe reconocer los créditos de la obra- No se puede alterar, transformar o generar unaobra derivada a partir de esta obra

- Debe ser usada solo para propósitos no comerciales


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CONTENIDO1

Contenido

Presentación 3

1. La tierra como recurso natural 4 1.1 Definiciones de tierra, suelo y predio 4 1.2 Tierra y territorio 5 1.3 Distintos tipos de tierras 6 1.4 La frontera agrícola. ¿Cuánta tierra tenemos en el Perú? 7 1.5 Instituciones públicas relacionadas con la tierra como recurso natural 9

2. Cómo se distribuye la tierra agrícola en el Perú 10 2.1 Revisión somera de los censos de 1961, 1972 y 1994 10 2.2 El proceso de reforma agraria 12 2.3 La contrarreforma agraria 14 2.4 Algunos datos sobre el mercado de tierras 15

3. La regulación jurídica de la tierra 17 3.1 El marco jurídico actual sobre la tierra 17 3.2 Quién puede ser dueño de tierras 18 3.3 Derechos y obligaciones sobre la tierra: propiedad y posesión agrarias 19 3.4 Limitaciones al derecho de propiedad 20 3.5 Arrendamiento, aparcería y otros contratos agrarios 25 3.6 Tierras eriazas 26 3.7 Hipoteca de tierras y otras formas de garantía 28

4. Propiedad de las comunidades campesinas y nativas 29

4.1 Cuánta tierra tienen 29 4.2 Régimen de protección 31 4.3 Parcelación familiar 32 4.4 El abandono de tierras comunales 36 4.5 Ocupación de tierras comunales por asentamientos humanos 38


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2 LEGISLACIÓN SOBRE LA TIERRA AGRÍCOLA

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5. Titulación de tierras 40 5.1 La seguridad de la tenencia 40 5.2 Los órganos encargados de la titulación de tierras 42 5.3 Realidad de la titulación de tierras 44

6. Presiones sobre las tierras agrícolas 45 6.1 La nueva concentración de la tierra 45 6.2 Los proyectos de ley que fijan límites a la propiedad de la tierra 48

7. Conclusiones y perspectivas 52

Entrevista Al doctor Guillermo Figallo Adrianzén 54

AnexoCarta del jefe indio Seattle 55


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PRESENTACIÓN3

PresentaciónLa tierra es uno de los recursos más impor tantes para el desarrollo de las actividades agrarias y, porello, constituye un elemento sustancial para el desarrollo de todas las civilizaciones; por lo mismo,es un componente fundamental dentro de la cultura de los grupos indígenas: lapachamama de lospueblos andinos. Este número delInformativo Legal Agrarioestá dedicado a la regulación jurídicade este valioso recurso en el Perú, objeto de múltiples y profundos cambios en los últimos años.Siguiendo el discurso del presidente Alan García —sobre el «síndrome del perro del hortelano»—,entre marzo y junio de 2008 se dictaron cerca de treinta decretos legislativos que modificaron demanera significativa la legislación agraria y ambiental, algunos de los cuales se referían en formadirecta a la regulación de las tierras agrícolas. En particular, el decreto legislativo 1064 pretendíasistematizar la regulación jurídica de las tierras agrícolas, derogando la normativa vigente desde1995, contenida en la Ley de tierras, mientras que el decreto legislativo 1015 facilitaba a las comunidades campesinas y nativas la disposición de sus tierras, y el 1090 pasaba a reemplazar a la Leyforestal y de fauna silvestre. No obstante —como es conocido por la mayor parte de quienes estánvinculados a las actividades agrarias—, el decreto legislativo 1015 y el 1073 (que pretendía superarlas observaciones al primero) fueron derogados en setiembre de 2008. Igual suerte corrieron losdecretos legislativos 1064 y 1090, derogados por el Congreso de la República en junio de 2009,días después de producirse la muerte de 24 policías y 10 nativos en Bagua. Así, esas sucesivas modificaciones legales nos han devuelto a la regulación jurídica que ya existía.Desde el año pasado, sin embargo, en el Congreso se han planteado iniciativas para poner un límitealtísimo a la propiedad rural. En ese contexto, parece pertinente abordar el tema de la regulación dela tierra, de modo que pueda servir como base para las próximas discusiones, con la esperanza decontribuir a un debate más alturado, menos expuesto a consideraciones puramente ideológicas y queimplique reconocer la diversidad del Perú, en particular, las distintas aproximaciones a la propiedad y la posesión de la tierra.Este número se ha estructurado en torno a siete partes. El tema del capítulo primero es la tierra comorecurso natural, y allí se presentan algunas cifras estadísticas sobre la realidad de este recurso en elpaís. El segundo capítulo se ocupa de la forma como está distribuida la tierra en el Perú, partiendode la información de los censos agropecuarios y haciendo un rápido repaso de la historia reciente.El tercer capítulo inicia, propiamente, la revisión de la legislación sobre la tierra, refiriéndose, sobretodo, a la regulación de la propiedad agraria y otros derechos complementarios. El cuarto capítuloestá dedicado al tratamiento de la propiedad de las comunidades campesinas y nativas, y condensa y actualiza el contenido delInformativo Legal Agrario 21. El capítulo quinto trata de la temática dela titulación de tierras agrícolas en el Perú, aspecto considerado central para resolver algunos delos problemas actuales del agro. El sexto capítulo se concentra en un tema de mucha actualidad endistintas partes del planeta: las presiones sobre la tierra, incluyendo el proceso de su acaparamiento.Por último, el capítulo siete cierra el presente documento con algunas conclusiones y perspectivas.En este número delInformativo Legal Agrario queremos recordar la memoria de un amigo de la revista y de CEPES, el doctor Guillermo Figallo, quien fuera no solo el primer presidente del Tribunal Agrario,sino también un referente fundamental nacional e internacional del derecho agrario. En los anexosreproducimos la última entrevista que concedió y que fuera publicada enLa Revista Agraria 108.


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La tierra como recurso natural

(un mal manejo o uso depredatorio ocasiona su escaseagotamiento) o de cómo se ve afectado por el manejootros recursos que interactúan con él dentro de un missistema, de lo que en el Perú tenemos triste experienci2.En efecto, la tierra no es solo un conjunto de elemenfísicos (arena, arcilla, piedras, etc.), sino que tiene unaturaleza especial al constituir el sustrato que permitproducción agraria, esto es, agrícola, pecuaria y forestaleso, la tierra o suelo agrícola tiene un tratamiento juríespecial. Así, el nuevo Reglamento de clasificación de t

2. Figallo Adrianzén, Guillermo,Derechos reales agrarios , Lima, Jus Editores,1997, p. 34.

La tierra es un recurso natural, base del asentamientofísico para todas las actividades que realizamos (agricul-tura, industria, recreación, así como viviendas, ciudades,etc.), pero también —durante mucho tiempo— elementofundamental de la riqueza de las personas, sustento de lacondición ciudadana.La importancia de la tierra puede comprobarse fácilmenterevisando la forma como nuestras últimas tres constitu-ciones —las de 1933, 1979 y 1993— se han referidoa los recursos naturales, de manera similar, ejemplo de locual es el primer párrafo del artículo 66 de la Constituciónvigente: «Los recursos naturales, renovables y no renova-bles, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberanoen su aprovechamiento», sin obviar que la Constitución de1979 —como lo hacía la de 1933— traía un listado delos recursos naturales, entre los que ubicaba a las tierras.De manera más precisa, la Ley orgánica para el aprovecha-miento sostenible de los recursos naturales, aprobada porLey 26821, ratifica que dichos recursos son patrimonio dela Nación; en su artículo 3 encontramos una definición deellos: «Se consideran recursos naturales a todo componentede la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por elser humano para la satisfacción de sus necesidades y quetenga un valor actual o potencial en el mercado». Entrelos recursos que, en forma enunciativa, señala el mismoartículo, se encuentran «el suelo, subsuelo y las tierras porsu capacidad de uso mayor: agrícolas, pecuarias, forestalesy de protección».

1.1 Definiciones de tierra, suelo y predioEstablecido que la tierra es un recurso natural, permanecela duda respecto de qué clase es. Ella constituiría un recursonatural renovable, dado que es posible su regeneración; dehecho, la formación de tierras es un proceso permanente,pero que toma muchos años, y hasta siglos1. Además,cabe considerar la forma como se aprovecha el recurso,pues —como señala el doctor Guillermo Figallo— «la re-novabilidad depende de la forma como es usado el recurso

1. La formación del suelo es un proceso en el que las rocas se dividenen partículas menores, mezclándose con materia orgánica endescomposición». Tomado de Wikipedia: (28.1.2010).

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1/ LA TIERRA COMO RECURSO NATU5

por su capacidad de uso mayor, aprobado en setiembre de2009 mediante el decreto supremo 017-2009-AG, estableceque, para dicho reglamento, el términotierra involucra a loscomponentes clima (zonas de vida), suelo y relieve.Pero hablamos también desuelo . Dentro de las varias

acepciones que el Diccionario de la Real Academiarecogede esta expresión, encontramos las siguientes: sitio o solarde un edificio; conjunto de materias orgánicas e inorgánicasde la superficie terrestre, capaz de sostener vida vegetal;y terreno destinado a siembra o producciones herbáceas,en oposición al arbolado o vuelo del mismo. Esta últimaacepción es no solo la más cercana a la agricultura, sinotambién una que nos remite a la forma como las leyestratan al suelo. En efecto, para el derecho civil, el sueloconstituye la propiedad inmueble por excelencia —comoafirma Guillermo Cabanellas—, pues equivaldría a prediorústico (entendido como porción de tierra que se cultivao aprovecha en forma agrícola). Aunque originalmente seaceptaba que la propiedad del suelo aparejaba la propiedadde lo que estaba por debajo y por encima del mismo, elloha ido cambiando. Así, en el artículo 954 del Código Civilperuano de 1984, siguiendo la tendencia dominante en estaparte del mundo, se señala:

La propiedad del predio se extiende al subsuelo y al sobre- suelo, comprendidos dentro de los planos verticales delperímetro superficial y hasta donde sea útil al propietarioel ejercicio de su derecho.La propiedad del subsuelo no comprende los recursosnaturales, los yacimientos y restos arqueológicos, ni otrosbienes regidos por leyes especiales.

Por sus peculiaridades, para hacerlos operativos y garanti-zar los derechos de los propietarios de tierras, en el derechose suele usar de manera más precisa el términopredio .Se entiende por tal la porción del territorio, debidamentedelimitado, sobre el cual el Estado reconoce derechos asus titulares, como el de propiedad, pero también otrosderechos, como la posesión y el usufructo.

1.2 Tierra y territorio Aunque parecería ser solo una diferencia terminológica, ladistinción entre tierra y territorio es fuente de una ampliadiscusión, sobre todo entre personas vinculadas a la temá-tica de los pueblos indígenas.Planteado en forma sencilla, la aproximación que tienen lospueblos indígenas a la tierra es distinta de la que se tieneen el mundo occidental y, por tanto, de la que se expresaen las leyes y en el derecho en general. Para los indígenas,la tierra tiene un significado y un valor que va mucho másallá del de un mero activo o un recurso, para constituirse en

la fuente de la vida, en lapachamama del mundo andino. Eltema no es nuevo y lo encontramos presente en el valiosoy vibrante testimonio que dejó el jefe indio Seattle, de ltribu Suwamish, en su respuesta a la oferta del presidentede Estados Unidos, Franklin Pierce, hecha en 1854 paracomprarle los territorios del noroeste de Estados Unidos(actualmente, parte del estado de Washington), a cambiode crear una reservación para ese pueblo. El jefe Seattlerespondió en 1855, con un texto que aún conserva toda sufuerza y que, por lo mismo, reproducimos en su integridaen los anexos de este número delInformativo Legal Agrario :

Cada parcela de esta tierra es sagrada para mi pueblo, cadabrillante mata de pino, cada grano de arena en las playas,cada gota de rocío en los bosques, cada altozano y hastael sonido de cada insecto es sagrado a la memoria y alpasado de mi pueblo. La savia que circula por las venas delos árboles lleva consigo las memorias de los pieles rojas 3 .

Esa concepción respecto de la tierra es la que el Conveni169, sobre pueblos indígenas y tribales en países indepen-dientes, de la Organización Internacional del Trabajo (OITrecogió en su artículo 13:

Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, logobiernos deberán respetar la importancia especial que paralas culturas y valores espirituales de los pueblos interesadosreviste su relación con las tierras o territorios, o con ambossegún los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera y en particular los aspectos colectivos de esa relación.

Han sido, sobre todo, las organizaciones indígenas de la Amazonía quienes han planteado el reconocimiento de suderechos al territorio y no solo a la tierra. La respuestadesde el derecho (hay que decirlo con claridad: es el dere-cho oficial) ha sido, por lo general, limitada. Así, se afirmque el territorio es uno de los elementos que integran a unEstado, por lo que si se les llegara a reconocer territorio alos pueblos y comunidades indígenas, se estaría dando piea que, luego, ellos reclamen soberanía y terminen demandando su reconocimiento como naciones independientesEl tema fue discutido con algún cuidado en 1987, cuandose debatía en el Congreso la Ley general de comunidade

campesinas; pero tanto dicha ley como otras varias normalegales se refieren casi indistintamente a los conceptos detierra y territorio. Al margen de la poca precisión terminológica, lo cierto eque el derecho oficial no termina de entender esa diferenciy, por lo tanto, se resiste a reconocer el derecho de lospueblos indígenas sobre los territorios que ocupan.

3. La era de la supervivencia ha empezado», enCuadernos Agrarios 3 , Lima,Instituto Peruano de Derecho Agrario, 1979, p. 109.


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1.3 Distintos tipos de tierrasNo toda tierra o suelo reúne las condiciones suficientes ynecesarias para soportar labores agrícolas; por lo menos,no con resultados económicos aceptables. Dado que laferacidad del suelo es el factor fundamental que influye en

la producción y la productividad de los suelos, es necesariohacer algunas distinciones, en orden a entender mejor susposibilidades de aprovechamiento. El asunto no está, sinembargo, libre de discusión, como expresa un experto enmateria de recursos naturales como Marc Dourojeanni:

Pocos temas, en el presente estudio, son tan marcada- mente controversiales como el de definir la proporciónde los suelos que tienen vocación o aptitud para la pro- ducción agropecuaria. Ello es consecuencia del carácteresencialmente relativo del concepto de la potencialidadagropecuaria del suelo, que depende superlativamente decriterios económicos. En términos de viabilidad estricta- mente técnica, cualquier suelo es cultivable si se le manejao se le hacen las mejoras requeridas. Es más, ni siquieraes necesario tener suelo, desde que existen los sistemasmodernos de agricultura hidropónica...4 .

A partir de las distinciones que hace el nuevo Reglamentode clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor —aprobado en setiembre de 2009 mediante decreto su-prremo 017-2009-AG—, puede considerarse a las tierrassegún su capacidad de uso mayor, esto es, distinguiendo lascaracterísticas y cualidades similares en cuanto a su aptitudnatural para la producción sostenible. Así, atendiendo a suscaracterísticas climáticas, edáficas y relieve, tendremoscinco grupos:a) Tierras aptas para cultivo en limpio.- Son aptas para laproducción de cultivos en limpio que demandan remocioneso araduras periódicas y continuadas del suelo. Debido asus características ecológicas, también pueden destinarsea otras alternativas de uso, ya sea cultivos permanentes,pastos, producción forestal y protección, en concordanciacon las políticas e interés social del Estado, y privado, sincontravenir los principios del uso sostenible.b) Tierras aptas para cultivos permanentes.- No son favora-bles para la producción de cultivos en limpio, pero permitenla producción de cultivos permanentes, ya sean arbustivoso arbóreos (frutales, principalmente). También puedendestinarse a otras alternativas de uso, como producción depastos, producción forestal o protección, en concordanciacon las políticas e interés social del Estado, y privado, sincontravenir los principios del uso sostenible.

4. Dourojanni, Marc J.,Recursos naturales y desarrollo en América Latina yel Caribe , Lima, Universidad de Lima, 1982, p. 65.

c) Tierras aptas para pastos.- No son favorables para ctivos en limpio ni permanentes, pero sí para la producde pastos naturales o cultivados que permitan el pastocontinuado o temporal, sin deterioro de la capacidad pductiva del recurso suelo. Estas tierras, según su condiecológica (zona de vida), podrán destinarse también pproducción forestal o protección, cuando así convengaconcordancia con las políticas e interés social del Esty privado, sin contravenir los principios del uso sostend) Tierras aptas para producción forestal.- Sus caractercas no son favorables para cultivos en limpio, permaneni pastos, pero sí para la producción de especies forestamaderables. Estas tierras también pueden destinarse aproducción forestal no maderable o protección, cuanasí convenga, en concordancia con las políticas e intesocial del Estado, y privado, sin contravenir los princdel uso sostenible.e) Tierras de protección.- Están constituidas por tierque no reúnen las condiciones mínimas requeridas parproducción sostenible de cultivos en limpio, permanepastos o producción forestal. Limitaciones muy severaorden climático, edáfico y de relieve, determinan que tierras sean declaradas de protección.Entre las tierras de protección se incluyen el área de glaciares (nevados), formaciones líticas, tierras con cávas, zonas urbanas, zonas mineras, playas de litoral, cenarqueológicos, ruinas y quebradas, cuerpos de agua (lanas) y otros no diferenciados; las que, según su importaeconómica, pueden ser destinadas a la producción minenergética, hidroenergía, vida silvestre, valores escény culturales, recreativos, de turismo, científicos y otroscontribuyen al beneficio del Estado, social y privado.Queremos destacar un aspecto de la clasificación qacabamos de ver. A primera vista, resulta evidente quorden que contiene va de mayor a menor calidad de tierlo cual quiere decir que la tierra será mejor usada o bdará mejores provechos si se toma en cuenta su calidEllo no significa que sea imposible, por ejemplo, dedtierras que son aptas para cultivos en limpio, al sembde pastos; tal uso no será, sin embargo, el mejor, puesestará desperdiciando la mayor capacidad de la tierra.inverso tampoco es imposible, es decir, para poner otejemplos: destinar tierras aptas para la producción foreo para pastos, a cultivos en limpio; no solo se obtendcosechas por debajo de lo esperable, sino que la tiercorre el riesgo de agotamiento, por exigírsele más deque su capacidad puede dar. Entendemos que estos casocurren con mayor frecuencia de lo esperado en nuespaís, debido a la escasez de tierras agrícolas.


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Un último tema merece señalarse respecto a la clasificaciónque se acaba de reseñar, y es el que tiene que ver con laposibilidad de cambiar la clasificación de las tierras, lo queha generado más de una crítica por considerarse excesivala discrecionalidad con que se ha investido a los funcionariosadministrativos. Es uno de los factores que alimentaron lasprotestas de los indígenas amazónicos a propósito de unode los decretos legislativos.

1.4 La frontera agrícola. ¿Cuántatierra tenemos en el Perú?

Es común escuchar la afirmación de que el nuestro es un paísagrícola, y la mayor parte de nosotros la aceptamos, evocan-do —sin duda— la enorme contribución del antiguo Perúa la alimentación mundial, con productos tan importantescomo la papa, más consumida, incluso, en países europeosque en el propio Perú. Asimismo, cuando pensamos en elpasado evocamos las habilidades del antiguo poblador pe-ruano, sabiamente asimiladas y potenciadas por el imperio

incaico, de la que las andenerías y canales de riego sonmuestras tangibles, aún en uso a pesar del tiempo.Pero, comparando las tierras agrícolas de que disponemoscon la superficie total del país, veremos que la cantidadde aquellas es sumamente reducida. Es cierto, también,

que la enorme riqueza de la biodiversidad, la habilidad depoblador peruano para enfrentar a la difícil geografía y, márecientemente, la capacidad técnica y económica para hacegrandes obras de irrigación y trasvases, han permitido sacamayor provecho de nuestras tierras. No obstante, las cifranos muestran con claridad nuestras limitaciones.De acuerdo con el último Censo Nacional Agropecuario —Cenagro—, realizado en 1994, nuestra superficie agrope-cuaria era de un poco más de 35 millones de hectáreas(ha). Dicha cantidad incluye los distintos tipos de tierraque hemos visto en el numeral anterior, esto es, tierras

aptas para cultivos en limpio, tierras para cultivos permanentes, para pastoreo, forestales y de protección; las que,en forma más genérica, el censo distingue entre tierras de

Superficie agropecuaria peruana en 1994

Extensión (ha) Porcentaje

1. Tierras de cultivo 5 476 976,70 15,48%

Bajo riego 1 729 064,66De secano 3 747 912,01

2. Pastos naturales 16 906 470,30 47,78%

3. Montes y bosques 9 053 705,47 25,59%4. Eriazos y protección 3 944 656,29 11,15%Total 35 381 808,81 100,00%

Fuente: INEI, III Censo Nacional Agropecuario, 1994.

cultivo, pastos naturales, montes y bosques, y eriazos y deprotección, distribuidas como se muestra arriba:Conforme al gráfico, de una superficie total de 128 millones521 mil ha (o 1 285 210 kilómetros cuadrados), únicamentecontamos con el 27,53% de superficie agropecuaria. Perosi sólo se considera la superficie dedicada al cultivo, eseporcentaje se reduce drásticamente al 4,26% del total de lasuperficie nacional; y si solo se cuentan las tierras de cultivobajo riego, dicho porcentaje desciende hasta el 1,35%. Ello

porque el Cenagro divide las tierras de cultivo en tierrabajo riego y tierras de secano: las primeras son las tierrasque reciben agua de riego, mientras que las tierras desecano son las que se siembran aprovechando únicamentelas lluvias. Por esa razón, resultan mucho más valiosas latierras bajo riego, pues en ellas puede conseguirse más deuna cosecha al año.Si comparamos la dotación de tierra que tenemos, re-sulta que nuestra disponibilidad es mucho menor que la


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de otros países. No obstante, pese a lo reducido —entérminos relativos— de la superficie agrícola peruana(5 476 976 ha), ella es mayor que la de que disponenpaíses con un importante desarrollo agrario, como Chile(4 250 000 ha) e Israel (435 000 ha)5. Dicha com-paración nos permite destacar las potencialidades denuestra agricultura, pues si países con áreas agrícolastan reducidas pueden tener niveles de producción yvolúmenes exportables tan importantes, es por la formaen que aprovechan sus escasas tierras. Así pues, lejosde pensar que las limitaciones de tierras agrícolas cons-tituyen una barrera infranqueable, eso nos obliga a sermás creativos en las posibilidades de usar este valioso,pero relativamente escaso recurso y, al mismo tiempo,asumir con más responsabilidad su aprovechamiento.Pero la cantidad de tierras de que dispone un país no esalgo estático, pues hay diversas formas por las cualesse puede ampliar la cantidad de superficie agropecuaria;es lo que se llama ampliación de la frontera agrícola (laConstitución de 1979 mencionaba algunas de estasformas en su artículo 158: el Estado debía estimular yejecutar obras de irrigación, colonización y rehabilitaciónde tierras de cultivo para ampliar la superficie agrícola).Del mismo modo, existen varias causas para la pérdidade tierras agrícolas. De acuerdo con informaciones ofi-

5. Estimados de la FAO para 1994. Datos tomados del Anuario de Producción,volumen 49, Roma, FAO, 1995.

ciales6, se estimaba que por ladeforestación se habíandestruido 7,2 millones de ha de bosques naturales hael año 2000 en la Amazonía, a lo que se debe sumarefecto de la agricultura migratoria y la tala indiscrimiSe calculaba que en la costa y en la sierra, el 60% los suelos están en proceso acelerado de deterioro perosión hídrica y eólica; y a la expansión de las ciudad(erosión cultural) se debe el que se hayan perdido ingtes cantidades de tierra agrícola (solo alrededor de Lse han perdido cerca de 23 000 ha, entre 1950 y 1990Puede añadirse el progresivo aumento del proceso desertificación en todo el territorio nacional, por falta demedidas adecuadas de protección de suelos y de contde las actividades de desarrollo agropecuario, foresindustrial y urbano sobre suelos fértiles y productivosalinización de las tierras agrícolas de la costa, que afectal 50% de las 750 000 ha irrigadas, debido a malatécnicas de riego; y la degradación de pastos andinocasionada por elsobrepastoreo .Responder, entonces, en este parágrafo, a la pregun¿qué hacemos?, resulta difícil, sobre todo por ausenciestadísticas oficiales, además del hecho de que el últcenso agropecuario se hizo en 1994, es decir, hace m

6. El estudio del Programa de Fortalecimiento de Capacidades Nacipara Manejar el Impacto del Cambio Climático y Contaminación informa que la deforestación entre 1990 y 2000 fue de 150 000 hectárpor año, cantidad menor a las 260 000 registradas en la década de 19 Agencia Andina, 9 de abril de 2010.


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de dieciséis años. Es cierto que se ha ganado muchatierra agrícola, sobre todo mediante las grandes irriga-ciones en la costa y la ampliación de la agricultura en laselva y ceja de selva. Pero, como se acaba de mencionar,para hacer un balance o siquiera un estimado habría que

saber cuántas tierras se han perdido por salinización,erosión o deforestación, entre otras causas, como uncosto no contabilizado de ese proceso de ampliación dela frontera agrícola.

1.5 Instituciones públicas relacionadascon la tierra como recurso natural

Una crítica muy común (lamentablemente, certera) que sehace al manejo de los recursos naturales en el Perú y otrospaíses de la región es su sesgo sectorial, significando conello que no hay un manejo integral, lo que se expresa —en

muchos casos— en la profusión de organismos públicosque intervienen en su regulación, o, también, en la ausenciade ellos.No hay en el Perú una sola entidad que se ocupe de lagestión y la regulación integral de la tierra. Por el contra-rio, encontramos distintas entidades, pero todas tienen unenfoque, función o tarea parcial. Mencionaremos algunasde ellas.Naturalmente, le correspondía al Ministerio de Agriculturala regulación de la tierra en tanto recurso natural. Ello fueasí hasta 1992, en que se creó el Instituto Nacional deRecursos Naturales (Inrena), dependiente del Ministerio de Agricultura, al que se encargó promover el uso racional y laconservación de los recursos naturales, además de estudiosde preinversión en irrigación, recuperación de tierras yaprovechamiento de aguas subterráneas y servidas. Conlos cambios operados en los últimos dos años, el Inrena hadesaparecido como tal, y nos quedan solamente funcionesrelacionadas con los bosques, dejando al Ministerio del Ambiente, como objeto, «la conservación del ambiente,de modo tal que se propicie y asegure el uso sostenible,responsable, racional y ético de los recursos naturales y delmedio que los sustenta, que permita contribuir al desarrollointegral social, económico y cultural de la persona humana,en permanente armonía con su entorno» (artículo 3 deldecreto legislativo 1013). Al Proyecto Especial de Titulación de Tierras y CatastroRural (mejor conocido por sus siglas: PETT) se le encargó,al crearse en 1992 como parte del Ministerio de Agricultura,el saneamiento de los predios expropiados por la reformaagraria —de modo que se regularizara la propiedad delEstado—, además de la titulación de los predios ruralesque el Estado adjudicara o transfiriera. Pronto esa función

fue ampliada hasta constituirse en el único organismo encargado de la formalización de la propiedad en el mundorural. Al inicio de este gobierno, en 2007, el PETT fue absorbido por el Organismo de Formalización de la PropiedaInformal (Cofopri), originalmente creado como ComisiónFormalización de la Propiedad Informal, para el saneamiende la propiedad inmueble en el ámbito urbano. De estaforma, Cofopri —que depende del Ministerio de ViviendConstrucción y Saneamiento— se encargó de la formalización, también, en el ámbito rural, incluyendo las tierras dcomunidades campesinas y nativas. Pero luego de gravesdenuncias de corrupción, se decidió transferir (o, más biendevolver) estas funciones a los gobiernos regionales, comdispone la Ley orgánica de gobiernos regionales. Al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamientocompete lo relacionado con el uso de tierras en el ámbitourbano, lo que incluye las tierras eriazas de uso poblacionaSe ha dejado, siempre, al Ministerio de Agricultura la regución de las tierras eriazas con fines de irrigación, aunque ela subasta de estas últimas interviene también ProinversionLa Superintendencia Nacional de Registros Públicos(Sunarp) se encarga de la inscripción y publicidad de los derechos, entre ellos, la inscripción y registro de los derechode propiedad, tanto urbana como rural. No le compete, entonces, titular, sino tan solo inscribir los derechos sobre lopredios, tanto urbanos como rurales, así como de propiedadprivada y pública. La Sunarp tiene a su cargo, asimismo, unificación y el manejo del catastro de predios en el paísdada la existencia de varios de estos instrumentos. A las municipalidades, tanto provinciales como distritales,cabe también un rol importante en la gestión del territorinacional. Aunque la Constitución y la Ley orgánica de munpalidades le encargan a este nivel de gobierno —conocidocomo gobiernos locales— planificar el uso del espacio ensu ámbito, lo cierto es que las municipalidades se limitaal cobro del impuesto a la propiedad predial, para lo cuarequieren establecer y actualizar regularmente el catastromunicipal.El Instituto Nacional de Cultura (INC) interviene cuanse trata de la protección de los bienes que constituyen elpatrimonio arqueológico de la nación, así como en la deteminación de los mismos, lo que puede significar la limitacdel derecho de propiedad de las personas en cuyas tierrasse ubiquen restos arqueológicos.


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Cómo se distribuye la tierraagrícola en el Perú2

2.1 Revisión somera de los censos de1961, 1972 y 1994

Una rápida revisión de los censos nacionales agrariospermite afirmar que la tierra agrícola estuvo fuertementeconcentrada en pocas familias, lo que dio pie a que, desdefinales de la década de 1950, el tema de la necesidad deuna reforma agraria se planteara en la escena política ysocial con firmeza. Luego de medidas locales y limitadas(como la reforma agraria en el valle de La Convención yLares, en 1962, y luego la Ley de bases de reforma agraria,en 1963), recién en 1964 se aprobó una Ley de reformaagraria (Ley 15037), y con más decisión se la impulsó al

aprobarse la Ley de reforma agraria de 1969 (Decreto Ley17716), como se verá en las siguientes páginas.El Censo de Población y Ocupación de 1940 arrojó resulta-dos limitados. La falta de precisión estadística —agravadapor la realización simultánea del censo de centros pobla-dos— llevó a que la Comisión para la Reforma Agraria yla Vivienda, en 1957, impulsara un Censo Estimativo de

Comunidades de Indígenas, el cual arrojó un total de 1

de ellas en todo el país7

.El Censo Nacional Agropecuario de 1961 proporcionó mación mucho más completa y confiable; es, además,herramienta que permite conocer mejor la situación prela aplicación de la reforma agraria en los años siguientecenso dio cuenta, sobre una superficie agropecuaria tota18 604 500 ha de tierras agrícolas, de 851 957 unidadeagropecuarias. Muestra también la enorme concentracde la propiedad en pocas manos: el 0,4% de las unidadagropecuarias censadas mayores de 500 ha concentraba75,6% de la superficie agropecuaria, mientras que el 83

de las unidades agropecuarias de menos de 5 ha sólo teen su poder el 5,7% de la superficie agropecuaria.

7. La Comisión argumentó: «Pero, así como las 4 514 “comunidaparcialidades o ayllus” que aparecen en el Censo de 1940 no puedpor el criterio con el que se les calificó, que no responde a los concesociológicos y jurídicos de comunidad, ser consideradas comunidde indígenas, tampoco se puede aceptar que las reconocidas e inscren el registro oficial correspondiente sean las únicas comunidaexistentes en el país, ni sean todas, tampoco, comunidades legítimasea, que respondan con exactitud a esos conceptos». «Censo EstimatiComunidades de indígenas», enLa reforma agraria en el Perú .DocumentosII, Lima, Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda, s/f, p. 60


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2/ CÓMO SE DISTRIBUYE LA TIERRA AGRÍCOLA EN11

Censo Agropecuario de 1961

Tamaño de U.A. Número deU.A.Porcentaje

de U.A. HectáreasPorcentaje de

superficie agrop.Menos de 1 290 900 34,1% 127 869 0,7%De 1 a 5 417 357 49,0% 926 851 5,0%De 5 a 20 107 199 12,6% 879 385 4,7%De 20 a 100 24 628 2,9% 980 058 5,3%De 100 a 500 8 081 0,9% 1 624 643 8,7%De 500 a 1 000 1 585 0,2% 1 065 157 5,7%De 1 000 a 2 500 1 116 0,1% 1 658 636 8,9%De más de 2 500 1 091 0,1% 11 341 901 61,0%Total 851 957 100% 18 604 500 100%

Fuentes: Censo Nacional Agropecuario de 1961 (INEI) y Eguren, Fernando. «Política agraria y estructura agraria», enEstado y

política agraria. 4 ensayos.

Algunas observaciones deben hacerse a este censo. Laprimera tiene que ver con la aparente conservación de losniveles de concentración de tierras. En efecto, parecería qupoco se avanzó entre 1961 y 1994, a pesar del proceso dereforma agraria, pues las unidades agropecuarias de másde 500 ha (el 0,3%) controlan el 62,5% de la superficieagropecuaria, mientras que las unidades de menos de 5 ha(70,3%) controlan el 5,8% de la superficie agropecuaria,

situación similar a los resultados de los censos agrope-cuarios de 1961 y 1972. Pero debe tenerse en cuentaque la reforma agraria tuvo éxito en eliminar del mundagrario a los grandes propietarios de tierras, a quienesse las expropió, entregándoselas a cooperativas agrarias,sociedades agrícolas de interés social (SAIS), empresasrurales de propiedad social y grupos campesinos. De estaforma, las unidades que aparecen en el III Cenagro teniendmás de 500 ha de tierra agrícola, eran, en su mayoría, esasformas asociativas creadas por la reforma agraria. A lasempresas asociativas habría que añadir las comunidadesindígenas, cuyo número ascendió, en el año del censo, a 5680 comunidades campesinas y 1 260 comunidades nativasLa segunda observación se relaciona con la importancia dla pequeña agricultura y del minifundio. Sumando la cantidde unidades menores de 1 ha y menores de 5 ha, se tieneque el 70,3% de las U.A. están en ese estrato; si a ello sesuman las unidades agropecuarias de menos de 20 ha, eseporcentaje subiría al 92,2% de las U.A. Hay, pues, un clarpredominio de la pequeña agricultura o agricultura familien nuestro país, como lo revela el III Cenagro.

El segundo Censo Nacional Agropecuario se realizó en1972, a solo tres años de iniciada la aplicación de la Leyde reforma agraria, Decreto Ley 17752. Allí se muestrauna situación que no difiere significativamente en términosestadísticos, pues, como se puede apreciar, el 0,3% de lasunidades agropecuarias mayores de 500 ha concentrabanel 66,3% de las tierras, mientras que las unidades demenos de 5 ha (78%) disponían, en 1972, del 6,6% de la

superficie agropecuaria. Por ello, Fernando Eguren escribió:«Las proporciones, pues, no han variado críticamente. Lagran concentración se mantiene, así como el minifundio.La evolución posterior de la reforma agraria no ha variadosignificativamente esta situación»8.El siguiente, el III Censo Nacional Agropecuario —III Cena-gro—, fue realizado en 1994. Han transcurrido ya dieciséisaños desde entonces, pero es la única fuente disponiblepara conocer la realidad nacional en materia agraria, pues,aunque se realizaron encuestas, estas son herramientasestadísticas menos confiables, en las que se trabaja a partir

de muestras estadísticas. Pero lo más importante es que elagro ha sufrido importantes modificaciones en estos años,como se verá a continuación, las cuales no se reflejan enel censo de 1994.

8. Eguren, Fernando, «Política agraria y estructura agraria», enEstado ypolítica agraria. 4 ensayos , Lima, Desco, 1980 (segunda edición), p. 233.


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El tercer hecho que merece destacarse del Censo Agrope-cuario de 1994 es la enorme importancia de las unidadesagropecuarias conducidas en forma individual o —dicho máspropiamente— en forma familiar, lo que sería expresión delproceso de parcelación de las cooperativas agrarias (sobretodo, ubicadas en la costa), pero, también, del importantemecanismo de división de la propiedad por la herencia, sobretodo, en la sierra —como explicaba el INEI—. Pero, comose dijo antes, este censo no daría cuenta de los procesos

posteriores, a los que nos referiremos en forma breve.


Tamaño de U.A. Número de U.A.Porcentajede U.A. HectáreasPorcentaje de

superficie agrop.Menos de 1 483 350 34,8% 185 132 0,8%De 1 a 5 600 425 43,2% 1 375 316 5,8%De 5 a 20 231 840 16,7% 2 036 421 8,6%De 20 a 100 59 592 4,3% 2 182 599 9,3%De 100 a 500 11 279 0,8% 2 150 667 9,1%De 500 a 1 000 1 615 0,1% 1 087 082 4,6%De 1 000 a 2 500 1 170 0,1% 1 737 142 7,4%De más de 2 500 1 017 0,1% 12 790 788 54,3%Total 1 390 288 100% 23 545 147 100%

Fuentes: Censo Nacional Agropecuario de 1972 (INEI) y Eguren, Fernando. «Política agraria y estructura agraria», enEstado ypolítica agraria. 4 ensayos.


Tamaño de U.A.Número de

U.A.Porcentaje

de U.A.Hectáreas

Porcentaje desuperficie agrop.

Menos de 1 423 132 24,2% 190 136,67 0,5%De 1 a 5 805 210 46,1% 1 881 857,43 5,3%

De 5 a 20 381 867 21,9% 3 410 352,84 9,6%De 20 a 100 109 757 6,3% 4 131 973,13 11,7%De 100 a 500 19 103 1,1% 3 677 721,91 10,4%

De 500 a 1 000 2 590 0,1% 1 755 784,12 5,0%De 1 000 a 2 500 1 926 0,1% 2 959 243,46 8,4%De más de 2 500 2 188 0,1% 17 374 739,25 49,1%Total 1 745 773 100% 35 381 808,81 100%

Fuente: INEI, III Censo Nacional Agropecuario, 1994.

2.2 El proceso de reforma agrariaNuestra primera Ley de reforma agraria fue aprobapor el Congreso en 1964, aunque, como se mencionó,1962 se llevó a cabo una importante acción campesien Cusco, en los valles de La Convención y Lares, motivó la aprobación, en noviembre de ese año, de uLey de bases para la reforma agraria (decreto ley 1423y, luego, la convalidación de las acciones campesimediante el decreto ley 14444, de marzo de 1963. Pefue durante el primer gobierno del arquitecto Fernan


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Belaunde que la alianza gobernante preparó un proyectode ley que sufrió significativas alteraciones en el Congreso,en buena cuenta, por la oposición de la coalición formadapor la Unión Nacional Odriísta y el Partido Aprista, quienesrepresentaban al sector latifundista serrano. Esos recortes

en la ley, finalmente aprobada como Ley 15037, explican poco que avanzó dicho proceso, que en cuatro años solopudo afectar y expropiar menos de un millón de hectáreascomo se aprecia del cuadro siguiente:

El gobierno de Belaunde fue interrumpido el 3 de octubrede 1968 por un golpe militar que invocó graves problemasde corrupción, sobre todo en el tema de los yacimientos depetróleo en manos de la empresa estadounidense InternationalPetroleum Company. La Junta Militar de Gobierno, en un actosorpresivo, el 9 de ese mes tomó posesión de los yacimientose instalaciones petrolíferas que habían estado por décadas enmanos de dicha empresa. El segundo acto político de trascen-dencia fue la aprobación, el 24 de junio del año siguiente, 1969,de una nueva Ley de reforma agraria, publicada como decretoley 17716. La comparación de los textos de la Ley 15037 yel decreto ley 17716 muestra que ambos son prácticamenteiguales. La diferencia central, empero, estuvo en la voluntadpolítica del gobierno militar por aplicarla y, evidentemente, enla falta de un Congreso que le hiciera contrapeso.Lo más importante del proceso de reforma agraria se diodurante la llamada «primera fase» del gobierno militar,encabezada por el general Juan Velasco. La mayoría deafectaciones y expropiaciones se dio en esos años, lo que

determinó que en el ámbito internacional se calificara alproceso como sumamente radical.9

No hay cifras confiables sobre el referido proceso, pero seestima que cerca de 11 millones de ha fueron afectadas yexpropiadas, aunque el Ministerio de Agricultura señalaraque se expropiaron y adjudicaron un poco más de 9 millonesy medio de ha de tierras agrícolas.

9. ZEGARRA, Eduardo,El mercado de tierras rurales en el Perú , volumenI, Santiago, Comisión Económica para América Latina, 1999, p. 12.

Perú: las áreas expropiadas y adjudicadas durante las últimas décadas(en miles de hectáreas)

Gobiernos Expropiadas Adjudicadas1962 Lindley y Pérez Godoy 59,7 --1963-1968 Belaúnde I 968,0 312,11969-1980 Velasco-Morales 8 109,5 6 511,31981-1985 Belaunde II 94,1 460,11985-1990 García 5,6 1 430,2

Fuente: Thays, Iván. Situación actual de la tenencia de la tierra en el Perú. Informe para el Banco Mundial, 1990 (tomado de Zegarra, EEl mercadode tierras rurales en el Perú 9).


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El proceso de reforma agraria impulsado por los militares,antes que distribuir las tierras afectadas entre las familiascampesinas, siguiendo las tendencias internacionales, privi-legió las adjudicaciones a favor de las que llamó «empresasasociativas agrarias»: cooperativas agrarias (inicialmenteconocidas como CAP y luego como CAT), ubicadas en lacosta; sociedades agrícolas de interés social (SAIS) y gruposcampesinos, a los que luego se sumaron algunas empresas

Modalidades de adjudicación, número y superficie (1967-1982)

Modalidad de adjudicación Número SuperficieNúmero Porcentaje ha PorcentajeCooperativas 618 26,2% 2 266 512 23,8%SAIS 68 2,5% 2 702 028 28,45Grupos campesinos 1 063 45,1% 2 014 090 21,1%Comunidades 607 25,7% 1 220 290 12,8% Adj. individual 941 626 9,9%Fonaps 13 0,5% 235 672 2,5%Otras entidades del Estado 142 587 1,5%Total 2 358 100,0% 9 526 805 100,0%

Fuente: Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento rural, Ministerio de Agricultura.Reforma agraria en cifras, marzo de 1982.

rurales de propiedad social, en la sierra. Las adjudicacia pequeños agricultores y a comunidades campesinas ron al inicio muy pocas (9,9% y 12,8%, respectivamencomo se puede apreciar en el cuadro que sigue, obtende cuadros estadísticos que publicaban hasta inicios ddécada pasada la Dirección General de Reforma Agra Asentamiento Rural y, luego, el PETT.

Se criticó mucho el supuesto apoyo del gobierno militar alas empresas asociativas creadas por la reforma agraria, enespecial, durante los primeros siete años (correspondientesal periodo en que el general Velasco fue el presidente),pero poco se ha dicho de la coexistencia de estímulos juntocon trabas para el desarrollo de dichas empresas. Así, sibien el Banco Agrario privilegiaba los préstamos para lascooperativas agrarias, la mayor parte de las colocacionesiban a la costa peruana y para algunos cultivos comerciales(algodón, arroz, entre otros); asimismo, los supuestosincentivos tributarios eran desconocidos con otras normasque en algunos casos eran promulgadas el mismo día10.Pese a todo, en medio de una severa crisis económica queafectaba a toda la economía nacional a fines de la décadade 1970, la situación de las empresas asociativas, al igualque la de la inmensa mayoría de productores agrariosy campesinos, era bastante mala. Una expresión de elloera que todos los partidos políticos que participaron en

10. Véase al respecto, García-Sayán, Diego, «La reforma agraria hoy», enEstado y política agraria. 4 ensayos, Lima, Desco, 1980 (segunda edición), pp.167 a 187.

las elecciones generales de 1980 plantearon darle mayatención a la agricultura nacional.

2.3 La contrarreforma agrariaComo se mencionó párrafos atrás, la mayor radicalidaproceso de reforma agraria se dio en el periodo comprdido entre 1969 y 1975. Al asumir el gobierno el geneMorales Bermúdez (1975-1980), se inició un paulatino ceso de modificación de la política y la legislación agrSerá, sin embargo, al empezar el segundo gobierno presidente Fernando Belaunde que se producirán lcambios más importantes en materia de política agraEl decreto legislativo 2, Ley de promoción y desarragrario, restringió las causales de afectación, dio un plpara culminar los procesos de afectación, levantó algurestricciones a la propiedad de la tierra, pero, sobre tointrodujo las figuras de la reestructuración y del cambimodalidad empresarial de las empresas asociativas. Eúltimas normas fueron interpretadas como una invitacque los socios se distribuyeran la tierra en parcelas —pceso llamado, por ello,parcelación —, lo que afectó sobretodo a las cooperativas agrarias.


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Al inicio del primer gobierno de Alan García (1985-1990)se anunció la revisión de todos los procesos de parcela-ción, propuesta que pronto se dejó de lado, con lo que selegalizaron las parcelaciones. En medio de un discursoque privilegiaba el agro y, en particular, las comunidadescampesinas, se aprobó en 1987 una legislación especialpara estas organizaciones (Ley general de comunidadescampesinas y Ley de deslinde y titulación del territoriocomunal), pero no se llegó a derogar la Ley de reformaagraria; más bien, se dio mayor impulso a las normas re-lacionadas con el aprovechamiento de tierras eriazas. Enestos años, la violencia política iniciada en 1980 empezó acubrir mayores porciones del territorio nacional, afectandoespecialmente a la población rural.Contraviniendo sus ofertas electorales, Alberto Fujimori —quiengobernó entre 1990 y 2000— impulsó una política económicade claro corte liberal, que en materia agraria se tradujo en laaprobación, en julio de 1991, de la Ley de promoción de lasinversiones en el sector agrario, decreto legislativo 653, quederogó la Ley de reforma agraria, liberalizó el tratamientode la propiedad de la tierra y el arrendamiento, y modificó lalegislación de aguas, de tierras de selva y ceja de selva, la co-mercialización agraria, el trabajo agrícola, entre otros aspectos.Esa ley eliminó las restricciones a la conducción directa y dispusoque «el dominio y conducción de la propiedad agraria pueden serejercidos por cualquier persona natural o jurídica, en igualdadde condiciones y sin más limitaciones que las establecidas enesta ley y la Constitución» (artículo 5). Esas modificaciones al

marco legal fueron convalidadas en 1993, al aprobarse unanueva Constitución, con un claro sesgo neoliberal.Pero la norma más importante durante esos años serála Ley de la inversión privada en el desarrollo de las ac-tividades económicas en las tierras del territorio nacionaly de las comunidades campesinas y nativas, Ley 26505,más conocida como Ley de tierras. Esta ley fue aprobadamuy rápidamente en las postrimerías del llamado CongresoConstituyente Democrático, lo cual explica muchos de susvacíos y defectos, pues la intención de sus autores parecehaber estado puesta en dotar de las mayores seguridades

a los propietarios de tierras, pasando incluso por encimade consideraciones jurídicas y constitucionales11. Así pues, derogada la Ley de reforma agraria, disueltas lacasi totalidad de cooperativas agrarias en la costa (procesoque se inició en la década de 1980), destruidas muchas delas empresas asociativas en la sierra (por la crisis económicay, también, por la insania terrorista) y cerrado el Banco Agra-

11. Puede verse al respecto: Del Castillo, Laureano, «La Ley de tierras y loslímites al derecho de propiedad», enDebate Agrario 23, Lima, CEPES,1995, pp. 13-35.

rio (junto con toda la banca de fomento estatal), se inició uproceso que, para algunos, consistió en una falta de políticagraria. Sin embargo, ello no fue sino la consolidación duna política agraria que se mantiene hasta estos días, enla que se ha buscado brindarle las mayores facilidades a lagran inversión en el campo, como se podrá ver en el capítu6 de este número delInformativo Legal Agrario y comoacertadamente caracterizó Fernando Eguren:

En los últimos veinte años, las políticas agrarias se hanorientado a reconstruir una nueva élite empresarial. Esese objetivo lo que da una cierta coherencia a lo quede otra manera podría considerarse como una falta depolítica sectorial. La posibilidad de esta reconstrucciónobedece a varias condiciones 12.

2.4 Algunos datos sobre el mercadode tierras

Eliminadas las restricciones a la propiedad de la tierra —eparticular, para su libre disposición por parte de sus pro-pietarios—, cabe preguntarse respecto a la ampliación delmercado de tierras en el Perú. A juzgar por el mencionadestudio de Eduardo Zegarra y una evaluación del trabajodel PETT (en la segunda fase del Programa de TitulaciónRegistro de Tierras, entre 2002 y 2006), las ideas en tornoa una ampliación y dinamización de dicho mercado parecehaberse quedado solo en proyectos.El estudio de Eduardo Zegarra reconoce que el merca-do de tierras (considerando, aquí, la compraventa y elarriendo) no ha sido el único mecanismo de acceso a latierra, sobre todo, luego del masivo proceso de reformaagraria. Otras formas de acceso importantes, además delas adjudicaciones por reforma agraria, colonizaciones subastas de tierra (sobre todo, en la costa y la selva),son la herencia, las asignaciones intrafamiliares y elacceso a tierras de comunidades campesinas y nativas,que «siguen siendo instituciones fundamentales en elacceso a tierras de pastoreo, eriazas, de bajo valor ocon indivisibilidades». De manera general, estos otrosmecanismos son evaluados de manera positiva: «En

conjunto, estos mecanismos “no mercantiles” de accesoa la tierra siguen siendo cruciales y requieren de inves-tigación específica complementaria»13.Mencionando la presencia importante de mecanismosinformales de transacción de tierras, Zegarra agrega que

12. Eguren, Fernando, «Las políticas agrarias en la última década: unaevaluación»,Perú, el problema agrario en debate, SEPIA X , Lima, SeminarioPermanente de Investigación Agraria (SEPIA), 2004, p. 30.

13. Zegarra, Eduardo,El mercado de tierras rurales en el Perú , volumen II,Santiago, Comisión Económica para América Latina, 1999, p. 53.


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la evidencia de su investigación (que tomó como estudiosde caso los valles de Piura, Colca e Ica) «señala que el

mercado de tierras sí ha sido una forma importante (perono predominante) de acceso a la tierra en el Perú, inclusoen la época donde existían mayores restricciones legales asu operación (posreforma agraria)»14. De manera general,el citado autor afirma:

En conclusión, el análisis económico de mercado detierras en el Perú indica que este aún es un mecanismopoco importante en la asignación del recurso tierras, algo

14.ZEGARRA, Eduardo, op. cit., p. 53.

que se ha observado tanto a nivel nacional como a nilocal. Otras formas de acceso a la tierra siguen sienimportantes, y su estudio podría complementar fructífmente los esfuerzos presentados en esta investigación15 .

Algo similar parece haber concluido un estudio posterior —

ciado por el BID—, llevado adelante entre 2007 y 20por los investigadores de GRADE, Eduardo Zegarra, Escobal y Úrsula Aldana, evaluando los impactos del

Este documento construye una línea de base y buscuna evaluación del impacto global del PETT (ProgrEspecial de Titulación de Tierras), un ambicioso progrde titulación rural creado en Perú en 1992. La evaluacgeneral de los impactos en los agricultores muestra cuadro de no muchos efectos positivos, por lo menosel período corto de la evaluación (2004-2006) y para umuestra limitada de agricultores ubicados en las regiode la costa y la sierra. En promedio, la mayoría de variables de los ingresos (y la composición de los ingsos) no parecen ser afectadas por la titulación, y no hefectos perceptibles sobre las inversiones (a excepcide pastos permanentes en la sierra) u otras variablede egresos, tales como crédito, mercados de tierras conflictos de tierras. Sin embargo, este cuadro geneoculta los impactos importantes que pueden ocurrir palgunos grupos de agricultores, o para los agricultorque hacen frente a diversos apremios en la etapa dpreinversión. Dadas las limitaciones, investigamos detalladamente dos canales importantes que estándetrás de los impactos potenciales de los programas

titulación rural: acceso al crédito y el uso de los mercade arrendamiento de tierras 16 .

Como se ha dicho en los párrafos anteriores, aunqdurante la época de la reforma agraria había un mercade tierras, las políticas y acciones públicas para avanen la formalización de la propiedad no parecen habgenerado la expansión esperada de ese mercado y, pesa vía, tampoco han logrado una disminución de condiciones de pobreza en que vive la mayor parte los pequeños agricultores y campesinos. No obstan —como se verá en el capítulo 6—, sí se ha dado u

proceso de reconcentración de la tierra.

15. Ibíd., p. 55.16. El documento, titulado «Titling, credit constraints and rental markets

Peru: exploring channels and conditioned impacts», puede revisarseintegridad en la siguiente dirección electrónica del BID: (11.2.2010)


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3/ LA REGULACIÓN JURÍDICA DE LA TI17

La regulación jurídica de la tierra

3.1 El marco jurídico actual sobre latierra

A lo largo de estas páginas hemos venido repitiendo que laregulación jurídica de los derechos sobre la tierra ha variadosignificativamente desde el gobierno de Alberto Fujimori,en relación con el marco que estuvo vigente durante laaplicación de la reforma agraria. Ahora explicaremos estaafirmación refiriéndonos, en primer lugar, a las normasconstitucionales y, luego, a las normas legales y de menor jerarquía que se ocupan de este recurso natural. Así, encontramos como primer enunciado constitucional elinciso 16 del artículo 2, que garantiza el derecho de todapersona «a la propiedad y la herencia». Más adelante, en elartículo 70, al inicio del capítulo dedicado a la propiedad,dentro del título referido al régimen económico, se dice:

Artículo 70.- El derecho de propiedad es inviolable. El Es- tado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de supropiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridadnacional o necesidad pública, declarada por ley, y previopago en efectivo de indemnización justipreciada que incluyacompensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante elPoder Judicial para contestar el valor de la propiedad queel Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.

La Constitución de 1993 dedica el capítulo VI del mismotítulo al régimen agrario y de las comunidades campesinasy nativas. Aunque inspirado en la Constitución de 1979, eltexto de la nueva Carta constitucional es mucho más breve:contiene solo dos artículos al respecto (la Constitución ante-rior dedicaba 5 artículos al régimen agrario y 3 al régimende comunidades). La mayor brevedad no sería problema,de no ser porque el tratamiento de estos temas ha variado

en forma significativa respecto de su predecesora, paraotorgar mayores seguridades a los propietarios, dejandode lado conceptos como el de la conducción directa y lafunción social de la propiedad. Además, como se verá másadelante, el nuevo texto reduce significativamente el régimende protección de las tierras comunales:

Artículo 88.- El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobrela tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otraforma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensiónde la tierra según las peculiaridades de cada zona.

Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan aldominio del Estado para su adjudicación en venta. Artículo 89.- Las comunidades campesinas y las nativastienen existencia legal y son personas jurídicas.Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como elo económico y administrativo, dentro del marco que la leestablece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible,salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anteriorEl Estado respeta la identidad cultural de las comunidadescampesinas y nativas.

En 1995, a punto de concluir el mandato del Congreso Contituyente Democrático (que había elaborado la Constitucióde 1993), se aprueba la norma que desarrollaba estosprincipios constitucionales: la Ley de la inversión privada el desarrollo de las actividades económicas en las tierras deterritorio nacional y de las comunidades campesinas y nativLey 26505, o Ley de tierras, la cual declara —al finalizar sartículo 2— que «el régimen jurídico de las tierras agrícolase rige por el Código Civil y la presente Ley», ratificando ello la distancia que se había venido produciendo desde laprobación del decreto legislativo 653, en 199117, en relacióncon la regulación de reforma agraria.La Ley de tierras fue modificada en varios aspectos, siendoprimero el relacionado con la servidumbre minera, a solo semeses de entrar en vigencia, como se apreciará a lo largo deste capítulo. Su reglamentación se hizo, en lo fundament(pues otros reglamentos específicos y complementarios soaplicables), mediante el decreto supremo 011-97-AG.Ese marco legal se mantuvo sin mayores variaciones hastel año 2008, cuando, con la aprobación del paquete dedecretos legislativos por el Poder Ejecutivo, publicados entmarzo y junio de ese año, se aprobaron otras normas quesupusieron cambios significativos, inspirados en los artículsobre el «síndrome del perro del hortelano»18. En el cuadrosiguiente pueden verse esos distintos decretos legislativos

17. El decreto legislativo remitió la regulación de los predios rurales a dicley y al Código Civil de 1984, pese a que este código estableció, al inicde la parte dedicada a los derechos reales, que «los derechos reales sobrepredios rústicos se rigen por la legislación de la materia». Por ello, dichartículo (el 883) fue derogado.

18. Informativo Legal Agrario24: «El agro peruano y los decretos legislativos de 2008».

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Decretos legislativos vinculados a las tierras agrícolas (Ley 29157)

D.Leg. 994Promueve la inversión privada en proyectosde irrigación para la ampliación de la

frontera agrícola (13 de marzo)

Tierras eriazas de propiedad del Estado se entregarán a particulpara obras de irrigación (se repuso por el D.Leg. 1064 la exclusiótierras de comunidades). Cofopri hará el saneamiento físico leg

eriazas adjudicadas.D.Leg. 1015Unifica los procedimientos de las CC.CC. yNN. de la sierra y la selva con los de la costa,para mejorar su producción y productividadagropecuaria (20 de mayo)

Facilita la adquisición de tierra comunal por comuneros posesionasí como por terceros. Para ejercer cualquier acto de disposición dtierras se requerirá el voto a favor de «no menos del cincuenta por de los comuneros asistentes a la asamblea».Derogado por la Ley 29261 (21 de setiembre de 2008)

D.Leg. 1064 Aprueba el régimen jurídico para elaprovechamiento de las tierras de usoagrario (28 de junio)

Define tierras agrícolas, tierras eriazas, capacidad de uso mayabandono de tierras. Se ocupa además de tierras de comunidacampesinas y nativas, tierras de selva y ceja de selva y de las servidusobre predios agrícolas, eliminando el acuerdo previo con el propdel predio para establecer servidumbres mineras y otras.

Derogado por la Ley 29382 (19 de junio de 2009)D.Leg. 1073Modifica el literal b) del artículo 10 de laLey 26505 (28 de junio)

Modificó un párrafo del D.Leg. 1015, referido a las posibilidaddisposición de las tierras de las comunidades campesinas y nativaDerogado por la Ley 29261 (21 de setiembre de 2008)

D.Leg. 1089Establece el régimen temporal extraordinariode formalización y titulación de prediosrurales (28 de junio)

Por cuatro años, Cofopri asume la competencia para la formalizactitulación de predios rústicos y tierras eriazas habilitadas.Los poseedores de eriazas del Estado que las hubieran habilitagropecuariamente antes de 2004, regularizarán su derecho pagael valor de las tierras. Cofopri asumirá los procedimientos de revde predios rústicos ocupados por AA.HH.

Las críticas y protestas generadas por los decretos legis-lativos obligaron a derogar en setiembre de 2008 los rela-cionados con la disposición de tierras comunales, mientrasque los decretos legislativos 1064 y 1090 (este último,que aprobaba una nueva Ley forestal y de fauna silvestre)fueron, primero, dejados en suspenso y, por último, dero-gados luego de los sucesos de Bagua, en junio de 2009.Estas idas y vueltas han ocasionado alguna confusión yno pocos problemas de interpretación y aplicación. Dichode manera sencilla, la Ley 29376 dejó en suspenso el de-creto legislativo 1064, pero restituyó la vigencia de la Leyde tierras y su reglamento. Poco después, la Ley 29382derogó el mencionado decreto legislativo y devolvió así laplena vigencia de la Ley de tierras, sus leyes modificatoriasy reglamentarias.Lo que muestran estos cambios es la subsistencia de algu-nas tendencias para facilitar más la gran inversión privada,pero también las fuertes reacciones de las organizacionesagrarias, campesinas e indígenas. Lo deseable es que loscambios necesarios puedan ser concertados previamente.

Mientras eso ocurre, a continuación presentamos alguaspectos del régimen jurídico vigente.

3.2 Quién puede ser dueño de tierrasCon base en las normas constitucionales y, sobre todola Ley de tierras, puede afirmarse que cualquier persoperuana o extranjera, puede ser propietaria de tierragrícolas. A diferencia de las normas vigentes durantperiodo de reforma agraria, para ser dueño de predirurales no se requiere ser agricultor ni residir en el preagrícola. Más aún, la propiedad de las tierras puede esen manos de una empresa, asociación o cualquier opersona jurídica, nacional o extranjera. Esa plena libepara acceder a la propiedad agraria quedó consagrada el artículo 4 de la Ley de tierras:

El Estado garantiza a toda persona natural o jurídicnacional o extranjera (sic) el libre acceso a la propiedde las tierras, cumpliendo con las normas del derecsustantivo que las regula.


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En caso de extranjeros la propiedad de las tierras situadasen zona de frontera está sujeta a lo establecido en elartículo 71 de la Constitución Política.

Así, el Estado peruano garantiza el derecho de propiedadde campesinos, agricultores y cualquier persona que quiera

adquirir tierras agrícolas, lo mismo que de asociaciones,comunidades campesinas, comunidades nativas, sociedadesanónimas, cooperativas y cualquier forma empresarial o, demanera más amplia, cualquier persona jurídica.Pero, por mucho que los autores de la ley hubieran queridoconsagrar una norma totalmente abierta a la inversiónprivada, no podían ignorar el mandato del artículo 71 dela Constitución, que establece limitaciones para que inver-sionistas extranjeros, actuando directamente o a travésde empresas u otras formas, puedan ser propietarios otener acceso a tierras, bajo cualquier título. Esa limitación,

establecida con la finalidad de garantizar la integridad delterritorio nacional, solo admite una excepción, conformevemos en el mencionado artículo 71 de la Constitución:

En cuanto a la propiedad, los extranjeros, sean personasnaturales o jurídicas, están en la misma condición quelos peruanos, sin que, en caso alguno, puedan invocarexcepción ni protección diplomática.Sin embargo, dentro de cincuenta kilómetros de lasfronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer,por título alguno, minas, tierras, bosques, aguas, com- bustibles ni fuentes de energía, directa ni indirectamente,individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder, enbeneficio del Estado, el derecho así adquirido. Se exceptúael caso de necesidad pública expresamente declarada pordecreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros,conforme a ley.

De esta forma, tomando en cuenta la excepción mencionadaen el segundo párrafo del artículo 4 de la Ley de tierras,cualquier persona, natural o jurídica, nacional o extranjera,puede ser dueña de tierras en el Perú.

3.3 Derechos y obligaciones sobrela tierra: propiedad y posesiónagrarias

Según se ha visto, la legislación vigente pone especialcuidado en garantizar los derechos de los propietarios detierras, lo cual, sin embargo, no obsta al señalamiento devarias obligaciones. Veremos a continuación los derechosde los propietarios, y luego sus obligaciones.El primerderecho es, sin duda, el de acceder a la propiedadde la tierra. Acorde con los principios liberales, y con lasnormas constitucionales que reprodujimos en las páginas

anteriores (artículos 2, inciso 16; 70 y 88), el Estadogarantiza que toda persona natural o jurídica, nacional oextranjera, pueda ser dueña de tierras, con la única limitación (no absoluta, pues puede haber excepciones) de noposeer tierras dentro de los 50 kilómetros de la frontera.Un segundo derecho tiene que ver con la extensión detierras. Como se verá con mayor detalle al hablar de obligaciones, la Ley de tierras no ha previsto ninguna limitacipara esa extensión, de modo que no existe ninguna paraque cualquier persona pueda adquirir la cantidad de quieraNo obstante, el artículo 13 de la Ley de tierras establecióun impuesto a las propiedades que sobrepasaran las 3000 ha, pero la norma no ha sido implementada hasta lafecha. Del mismo modo, tampoco hay ninguna limitacipara la división o subdivisión de tierras, de manera que upredio puede partirse en extensiones menores y aún seguirsubdividiéndose.Un tercer derecho es el relacionado con la libre disposicióde tierras. No hay limitaciones de tipo legal o administratipara vender, donar, permutar o afectar la tierra a favor deuna persona o entidad, en forma íntegra o parcial, ni tam


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poco para hipotecarla. Claro que para ejercitar cualquiera deestas posibilidades se requiere ser propietario y, tratándosede personas jurídicas, que las decisiones sean tomadas enforma válida por los órganos competentes. Estas opcionesson también aplicables —aunque tomando en cuentanormas especiales— para los casos de las comunidadescampesinas y las comunidades nativas. Aunque no es una forma de disponer o enajenar la tierra, underecho adicional de los titulares de derechos de propiedadsobre ella es el de darla en arrendamiento o alquilarla. Eneste caso, no se encontrarán en la Ley de tierras normasque se refieran al arrendamiento (quiénes pueden intervenir,la duración del contrato, el monto del arrendamiento ni losperiodos de pago), por lo que será necesario remitirse alCódigo Civil, el cual optó por dejar a la legislación especial —que entonces era la legislación agraria— la regulaciónde estos aspectos.Hemos dejado para el final el que quizá es el más impor-tante de los derechos de los titulares o dueños de tierrasagrícolas: el de aprovecharlas. Aunque no esté regulado demanera expresa en ninguna norma, lo cierto es que es elobjeto fundamental de la propiedad agraria. Ahora bien, revisados los derechos de los propietarios detierras, corresponde ver cuáles son susobligaciones , lascuales han sido drásticamente reducidas. Respecto delacceso a la tierra, dijimos que no había limitaciones encuanto a su extensión, lo cual es aplicable tanto para elacrecentamiento del tamaño de las propiedades como parasu subdivisión. Reiteramos, pues, que no existe un límitemáximo para el acceso a las tierras agrícolas, como tampocoun límite mínimo para fragmentar o dividir un predio rural.La inscripción del derecho de propiedad en los registrospúblicos no es tampoco una obligación de los propietarios.Es un derecho, el cual brinda el máximo de garantías asus propietarios, pero no es una obligación. Desde hacevarias décadas se discute si debería hacerse obligatoriaesa inscripción, pero hasta ahora sigue siendo facultativodel propietario hacerla.

Otra obligación es el trabajo directo de la tierra. En verdad,ello fue relativizado desde 1991, con el decreto legislativo653, pero la Constitución de 1993 eliminó la exigencia deconducir directamente la tierra. Ahora está permitido serpropietario y no trabajarla; incluso, se considera que arren-dándola se mantiene la conducción del predio.Más aún, un predio agrícola puede permanecer sin sertrabajado, pues la figura del abandono ha sido totalmentedesvirtuada, como se verá luego. No hay, pues, exigenciade trabajo directo ni de lo que la teoría civilista denomina elcumplimiento de la función social de la propiedad. Así pues,

uno de los principios básicos de las reformas agrarias tierra es de quien la trabaja») ha perdido total vigenciapropiedad agraria puede estar totalmente desvinculadala posesión del predio; o, en términos jurídicos más estriel propietario seguirá siendo propietario, sea que tenla posesión o se limite a mantener una posesión mediaEn otros aspectos, los propietarios de tierras tienen obligación de pagar impuestos por la propiedad de elNos referimos al impuesto a la propiedad predial, admtrado por las municipalidades y del cual las comunidcampesinas y nativas están inafectas. De la misma mandebido al hecho de llevar adelante actividades económgeneradoras de rentas de tercera categoría, los agricultoestán obligados al pago de algunos impuestos, comoimpuesto a la renta y el impuesto general a las ventas19.

3.4 Limitaciones al derecho depropiedad

El derecho de propiedad es un derecho fundamental las personas y, como tal, está recogido en la mayor pade las constituciones modernas, pero admite restriccioo limitaciones. Para el constitucionalista argentino GeBidart Campos, las restricciones administrativas (quconsidera una especie del género de las limitaciones)establecen «para que el derecho de propiedad no resuincompatible con determinados intereses públicos»20.Como se señaló al inicio de este capítulo, la Constituci

1993 no puede dejar de reconocer en su artículo 70 quel derecho de propiedad «se ejerce en armonía con el bcomún y dentro de los límites de la ley». Por ello mismartículo 88, al declarar que el Estado garantiza el derede propiedad sobre la tierra, agrega que la ley «puede los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridde cada zona». Es comprensible, por lo tanto, que el prpárrafo del artículo 3 de la Ley de tierras haya establelo siguiente:

Las garantías previstas en los artículos 70 y 88 de Constitución Política significa que por ningún motivpodrá imponer limitaciones y restricciones a la propiede las tierras, distintas a las establecidas en el texto dla presente ley.

La redacción del párrafo permite suponer que en dichaencontraremos limitaciones a la propiedad rural, lo ces cierto, pero conviene mirarlas con atención, pues e

19. Puede verse más sobre este tema en el número 23 delInformativo Legal Agrario , dedicado a la tributación agraria.

20. Bidart Campos, Germán,Derecho constitucional , tomo II, Buenos Aires,EDIAR, 1966, p. 369.


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fondo son bastante relativas. Nos referiremos en particulara las relacionadas con la extensión de la tierra, pero tam-bién con el abandono, la expropiación, las áreas naturalesprotegidas, las zonas de protección ecológica en la selva,las concesiones mineras, las concesiones forestales, lasservidumbres y las fajas marginales.El aspecto de la Ley de tierras que concitó mayor atencióndurante su discusión en el Congreso Constituyente Demo-crático fue el relacionado conla extensión de la tierra. Comose ha visto, la norma eliminó los límites máximos y mínimosa la propiedad agraria, pero en su artículo 13 mencionó, enforma por demás confusa, un impuesto a las propiedadesque excedieran los límites de tres mil hectáreas:

Facúltase al Poder Ejecutivo para que mediante decretolegislativo reglamente un impuesto sobre la propiedadde la tierra que exceda del límite de tres mil hectáreas.Quedan fuera del ámbito de dicho tributo las comunidadescampesinas y nativas, así (sic) las extensiones de tierrasobjeto de propiedad no estatal a la fecha de vigencia dela presente ley.

La defectuosa técnica legislativa, acompañada de evidenteserrores de redacción, impone hacer algunas observaciones.En primer lugar, no queda claro si se creó o no el impuesto,pues el citado artículo parece contener una delegación defacultades al Ejecutivo para ello, aunque añade que se lefaculta para que «reglamente» un impuesto. En segundo

lugar, la delegación de facultades legislativas solo procedsegún la Constitución, mediante una ley autoritativa especiDejando de lado esas observaciones formales, debe mencionarse que la norma legal no prohíbe tener predios mayorede 3 000 ha; tan solo considera poner un impuesto a las

propiedades que sobrepasen dicha extensión, en la idea dedesalentar la concentración de tierras. Lo cierto es que elaludido impuesto, pese a los años transcurridos, no ha sidocreado ni reglamentado. El reglamento de la ley, aprobadpor decreto supremo 11-97-AG, en su única disposicióntransitoria se limitó a señalar que «El Ministerio de Economy Finanzas propondrá la regulación del impuesto a que serefiere el artículo 13 de la ley».Recién en el año 2009, por iniciativa del Partido Aprista, spresentó al Congreso una iniciativa legal para establecer ulímite a las propiedades, aunque solo a las ubicadas en la

costa peruana. El proyecto —que continúa su trámite encomisiones— establece que dicho límite debe ser de 40000 ha, excedidas las cuales, simplemente, toda transacciónserá inválida (en el capítulo 6 nos referimos con más detala este tema).Una segunda limitación sería elabandono de tierras, al quese circunscribe el artículo 5 de la Ley de tierras. La redaccióno deja lugar a sospechas, pues la intención es manifiestaincluso, en la expresión usada:


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El abandono de tierras, a que se refiere el artículo 88segundo párrafo de la Constitución Política del Perú, sólose refiere a las tierras adjudicadas en concesión por elEstado, en los casos de incumplimiento de los términos y condiciones de aquella.

El abandono, conforme a la larga tradición legislativa latinoa-mericana, consiste en la pérdida del derecho de propiedadpor no usar el bien de acuerdo con su fin económico, en estecaso, realizar actividades agrarias. Así estaba contempladoen nuestro Código Civil y en la legislación de reforma agra-ria, y así también debe entenderse en el artículo 88 de laConstitución21. Sin embargo, el artículo transcrito arriba, nosremite a otra situación: quien tenga tierras adjudicadas porel Estado en forma de concesión, las perderá si incumple lascondiciones de esta. Evidentemente, los concesionarios sonsolo eso; no son propietarios. Por lo tanto, no cabría hablarde abandono como una forma de pérdida de la propiedad22.Paradójicamente, nuestra legislación regula una formapeculiar (por lo tanto, muy discutible) de abandono para lastierras comunales, las que habían estado, durante décadas,bajo un régimen de protección. Así, la Ley 26845, Ley detitulación de las tierras de las comunidades campesinas dela costa, en su artículo 10 dispone:

Procede declarar el abandono legal de las tierras de lascomunidades campesinas de la costa, de conformidad conlos artículos 88 y 89 de la Constitución Política del Perú,cuando terceros poseedores en condición de precarios lastengan dedicadas a la actividad agraria bajo explotacióneconómica, pública, pacífica e ininterrumpida por un plazono menor de dos (2) años a la fecha de presentación dela solicitud de declaración de abandono y de acuerdoa lo previsto en el artículo 27 del decreto legislativoN.o 667, siempre que ofertada la compra por dichosposeedores precarios, esta no se hubiera concertadocon la comunidad.

Solo haremos, en este punto, dos atingencias a la forma enque está redactado este primer párrafo del artículo citado.La primera tiene que ver con que aquí se está llamandoabandono de tierras a la prescripción, más en concreto,

a la denominada prescripción administrativa, tal como lacontemplaba el decreto legislativo 667 (la adquisición depropiedad cuando se explotara el predio de manera pública,pacífica e ininterrumpida por un tiempo determinado), con

21. El segundo párrafo de dicho ar tículo, referido a la propiedad, señala: «Lastierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estadopara su adjudicación en venta».

22. Ello no deja de plantear problemas teóricos y prácticos, toda vez que elartículo 968 del Código Civil reconoce al abandono como una forma deextinción del derecho de propiedad: «Abandono del bien durante veinteaños, en cuyo caso pasa el predio al dominio del Estado».

la salvedad de que para las comunidades campesinas dcosta el plazo de la prescripción se redujo de 5 a 2 añossegunda atingencia se relaciona con el hecho de que, cola doctrina civil argumenta de manera unánime, los precno pueden ganar la propiedad por prescripción adquisipues su condición es, precisamente, la de precarios, enentendido de que su posesión depende en forma exclude la buena voluntad del propietario o de la persona cderecho de poseer.Otra importantísima limitación al derecho de propieagraria es laexpropiación . Sobre esta forma de adquisiciónde la propiedad privada por el Estado, cabe decir quetexto de la primera disposición complementaria de lade tierras es, nuevamente, restrictivo:

Las causales de necesidad pública que la ley puedinvocar para proceder a la expropiación de un prediocircunscribirán a la ejecución de obras de infraestruct y servicios públicos y se regirán por las disposicionela Ley general de expropiación, decreto legislativo o 313, y el Código Procesal Civil. El valor de las tieexpropiadas será el de mercado y el pago será previen dinero efectivo.

La Constitución ya había limitado a dos causas o causlas posibilidades de expropiación, además de referirsdos conceptos más restringidos. Así, en su varias vemencionado artículo 70 señala: «A nadie puede privarssu propiedad sino, exclusivamente, por causa de segurinacional o necesidad pública, declarada por ley, y prpago en efectivo de indemnización justipreciada que incompensación por el eventual perjuicio». En la Ley de tse alude tan solo a las causales de necesidad pública y,este caso, se dispone que ellas se «circunscriben» a la cución de obras de infraestructura y de servicios públilo cual restringe aún más las posibilidades de expropiaPor supuesto, la idea de aplicar una reforma agraria queen esta formulación legal, totalmente descartada.Solo resta mencionar que al haber sido derogado el declegislativo 313, las expropiaciones deben tramitarse sela vigente Ley general de expropiaciones, Ley 27117

mayo de 1999.La Ley de tierras contiene otras dos formas de limitaa la propiedad. La primera se refiere a lasáreas naturalesprotegidas por la Ley forestal y de fauna silvestre, respeca las cuales el segundo párrafo del artículo 3 de la Leytierras declara que mantienen su intangibilidad, aunqcomo establecía la entonces vigente Ley forestal y de fsilvestre (decreto ley 21147), no todas las áreas natural


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protegidas son tratadas como intangibles23. Cabe mencionarque, dentro de estas áreas, el Estado puede reconocer elderecho de propiedad de los titulares que hubieran adqui-rido la propiedad antes del establecimiento de aquellas,aunque impone algunas restricciones.

La otra limitación que contiene la Ley de tierras es ladispuesta en su artículo 12 para laszonas de protecciónecológica en la selva, a las que el reglamento de la leyrebautizó como zonas de protección ecológica de la Ama-zonía. El artículo mencionado establece que «dichas zonassolo podrán ser materia de concesión sujetas a las normasde protección del medio ambiente». Esas zonas estaríanexcluidas del régimen de tierras de propiedad particular,para ser entregadas a los particulares solo bajo la forma deconcesión, quedando sujetas, además de al cumplimiento delas normas relativas a la concesión, al respeto de las normasrelacionadas con la protección ambiental. No obstante, aldesarrollar esta propuesta, el reglamento de la ley terminóadelgazándola y hasta desnaturalizándola. En efecto, elartículo 19 del decreto supremo 11-97-AG dispone:

Las zonas de protección ecológica en la Amazonía,conforme al artículo 12 de la ley, son aquellas áreasgeográficas con especiales características ambientalesde suelos, aguas, diversidad biológica, valores escénicos,culturales, científicos y recreativos, sujetas exclusivamenteal uso sostenible compatible con su naturaleza. Dichaszonas comprenden las siguientes áreas: a) Las áreas naturales protegidas del Sistema Nacional de

Áreas Protegidas por el Estado (Sinanpe), creado pordecreto supremo N.o 010-90-AG, las zonas reservadas y las áreas naturales protegidas establecidas por losgobiernos regionales, ubicadas en la Amazonía, regidaspor las normas legales de la materia.

b) Las tierras de protección en laderas, de acuerdo a loestablecido en el Reglamento de clasificación de tierras.

c) Las áreas de pantanos, aguajales y cochas determina- das en el Mapa Forestal del Perú.

d) Las áreas adyacentes a los cauces de los ríos, segúnla delimitación establecida por la Autoridad de Aguas.

Un género de limitaciones es el de las concesiones. Laconcesión es una forma por la que el Estado permite a losparticulares el aprovechamiento de un recurso natural ola prestación de un servicio. Debido a la naturaleza de losdistintos recursos y servicios sobre los cuales puede recaer,la legislación nacional se ocupa de ella en diversas normas.

23. Puede verse más sobre este tema en el número 22 delInformativo Legal Agrario , dedicado a la legislación forestal peruana.

Una muy conocida es laconcesión minera, en la que el Es-tado faculta a su titular el aprovechamiento de los recursominerales (metálicos o no metálicos) que se encuentran enel subsuelo. La concesión es un derecho distinto del derechde propiedad de la tierra o derecho sobre la superficie, yaunque teóricamente no deben chocar, en la práctica las labores para explotar los minerales suponen usar o afectar, amenos en parte, las tierras superficiales. Como se apreciaren los siguientes párrafos, para estos casos la legislación haprevisto el arreglo directo entre el propietario de la tierra el concesionario o, alternativamente, la servidumbre minerPor su parte, por laconcesión forestal , el Estado faculta alos particulares el aprovechamiento de madera (concesiones forestales con fines maderables), el aprovechamientode otros productos del bosque (concesiones forestalesno maderables), así como concesiones para ecoturismo,conservación y servicios ambientales. La extensión de laconcesiones maderables puede ir de 5 000 hasta 10 000ha (mediante concurso público), o de 10 000 a 40 000 ha(mediante subasta pública), y su duración es de 40 años,

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