Rafael Jiménez Asensio (Socio Estudi.Con/Catedrático de Universidad (acr.) UPF)   CCOO, 26 de Febrero de 2014, Madrid.

  El contexto de la elaboración del anteproyecto: "rescate" posible en España (2011 a 2012). Dimensión de ajuste institucional. Ahorro para la contención del déficit público.

  Arranque del proceso: de la reforma de la planta municipal (primer objetivo) a la "reordenación de las competencias locales" (objetivo presunto de la reforma). Redefinición de la planta municipal es, en principio, competencia de las CCAA.

  Plan Nacional de Reformas de 2012. No se descarta la reforma de la planta municipal. El Plan Nacional de Reformas de 2013 delimita la reforma local a la reordenación de competencias.

  Un proceso legislativo largo, tedioso, marcado por "idas y venidas", caótico. Nada edificante. Enseña cómo no se deben hacer las cosas. Casi un año y medio para preparar un texto de anteproyecto: no ha habido debate político, académico o social.

El contexto de la Reforma Local   La reforma es producto o fruto de un Contexto

económico: Deuda pública muy baja y equilibrio presupuestario.   LA REFORMA PRETENDE LA SOSTENIBILIDAD

FINANCIERA DE LOS ENTES LOCALES (CE y LOEPSF). NO ES REALMENTE UNA REFORMA: ES UN "AJUSTE INSTITUCIONAL” VESTIDO DE "REFORMA" Y DERIVADO DE UN CONTEXTO DE CONTENCIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO. La contingencia marca el contenido de la ley. Excepcionalidad fiscal.

  Reforma Local. Razones de la focalización: reforma "más fácil" que CCAA; situación objetiva poco sostenible (mapa municipal: 8.116 municipios). Justificación: Adaptación de la LBRL a los principios de la LOEPSF. Evitar duplicidades.

  PRIMER INTENTO: ALRSAL. (borrador de 13 julio 2012)   SEGUNDO INTENTO: Anteproyecto informado por el Consejo

de Ministros el 15 de febrero de 2013 Dictamen de 25 de junio 2013.

  TERCER INTENTO. Proyecto aprobado por el Consejo de Ministros 26 de julio 2013. MODIFICACIÓN DE LA ORIENTACIÓN DEL TEXTO: SE PONE EL ACENTO SOBRE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA

  Fuente Plan Presupuestario 2014. Reino de España. 15.10.2013.

•  PREÁMBULO (OBJETIVOS DEL TEXTO): •  Enunciado de la Ley: "Racionalización" y "Sostenibilidad". Arranque de la

exposición de motivos. Revisión "profunda" LBRL a partir de la LOEPSF.

•  Cuatro objetivos básicos: -  Aclarar competencias municipales. Sistema "complejo": "clarificación como

reducción". Se vincula competencias / estado financiero entidad local.

-  Racionalizar la estructura organizativa de la AL: papel de las Diputaciones provinciales (se pretende fortalecer). Incentivos a "la fusión".

-  Garantizar un control financiero y presupuestario.

-  Favorecer la iniciativa privada

•  Afectación a la organización y los RRHH Ayuntamientos:

-  Objetivo de "clarificación" de las competencias; supresión de cartera de servicios: afectación directa al personal. PEF: medidas.

-  Racionalitzación de la estructura organizativa: impactos sobre la Organización y RRHH (gestión integrada o compartida de servicios: menos de 20.000 h.; Fusión municipios; redimensionamiento sector público instrumental)

  EL PRINCIPIO DE DIFERENCIACIÓN (I): IMPACTOS DE LA LRSAL SOBRE LAS ENTIDADES LOCALES: DIFERENTE INTENSIDAD 1. - Entidades locales menores o entidades locales descentralizadas.2. - Municipios según tamaño de población (proyección diferente: servicios públicos, papel diputaciones, medidas institucionales, personal, directivos, etc.). Municipios de régimen especial. 3. - Diputaciones Provinciales y "entidades equivalentes”. 4. - Comarcas (DA 5 ª LRSAL). 5. – Mancomunidades. 6. - Consorcios DDAA 13 y 14, DTR 6, DF 2 ª (Modificación de la LRJPAC - DA 20). 7. - Entidades públicas instrumentales del sector público local (DA 9 LRBRL - LRSAL)

  La compleja aplicabilidad de la Ley (otra manifestación del principio de diferenciación).

  La Ley tiene "vigencia" a partir del día siguiente de su publicación en el BOE, pero su "aplicabilidad" difiere según los casos, ya que contiene al menos cuatro tipos de normas. A saber:

  1) Normas de vigencia inmediata.   2) Normas de aplicabilidad inmediata (según fecha) y vigencia

diferida.   3) Normas de aplicabilidad condicionada (y vigencia efectiva, pero

condicionada).   4) Normas de aplicabilidad diferida y condicionada (de vigencia, por

lo tanto, diferida y sujeta a condición).   Todo este cuadro normativo hace a la Ley especialmente compleja

(e indeterminada, en principio, en cuanto a sus efectos, también en lo que respecta a organización y RRHH).

  La estructura compleja de la Ley:   La Ley también tiene una estructura compleja y en algunos pasajes

poco ordenada sistemáticamente, fruto de los objetivos, pero también del proceso de elaboración:

  Artículo Primero: Reforma con largo alcance e intensidad la LBRL, suponiendo hasta cierto punto un cambio profundo de modelo. Sostenibilidad financiera como eje de la reforma.

  Artículo Segundo: Reforma puntualmente el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, pero con fuerte contenido político y de refuerzo de los instrumentos de control económico y del papel del MHAP.

  Disposiciones adicionales, transitorias y finales de la LRSAL: Conjunto de medidas instrumentales a las modificaciones de la LBRL. Aspecto nuclear: "transferencia" competencias CCAA

  LOS IMPACTOS ORGANIZATIVOS DE LA LRSAL SOBRE LOS AYUNTAMIENTOS SON DE DIFERENTES TIPOS:

  Impactos DIRECTOS O INMEDIATOS. Aplicables a partir de la entrada en vigor de la Ley.

  Impactos DIFERIDOS (al cumplimiento de una fecha). Aplicables solo cuando se alcance una determinada fecha.

  Impactos CONDICIONADOS. Aplicables si no se produce o si se produce una o varias condiciones (EPSF y deuda comercial o Plan de Ajuste)

  Impactos DIFERIDOS Y CONDICIONADOS. Aplicables cuando convergen el cumplimiento de una fecha y una o varias condiciones.

  LAS LÍNEAS “ROJAS”: Salud financiera del Municipio. Aplicabilidad fuerte, media o débil.

  Organización, RRHH y competencias municipales (o locales).

  El alcance que se le dé al sistema competencial local es definitorio para el mantenimiento (o el desmantelamiento) de la cartera de servicios, la organización existente y los RRHH.

  Competencias “propias”: lo que pretende la Ley (tasar las competencias municipales a aquellos ámbitos materiales del artículo 25.2 LBRL y la realidad actual: legislación sectorial atribuye competencias más allá de ese ámbito tasado; una interpretación razonable del artículo 25.2 LBRL en relación con el artículo 2 LBRL y la DTR 2ª LBRL. La discutible tesis de la FEMP. Criterios del Ministerio: en proceso de elaboración.

  Competencias “delegadas”: asignación de medios personales por el delegante. Objetivo: “contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando ahorro neto de recursos”. Ámbitos materiales de la delegación se proyectan sobre competencias actualmente ejercidas por los municipios. Artículo 57: Convenios de Colaboración y Acuerdos.

  Organización, RRHH y competencias municipales (o locales)-2.   “Competencias distintas de las propias y de las delegadas”: el alcance y

sentido del artículo 7.4 LBRL. Momento de su aplicabilidad: aspecto crítico. Exigencias para su ejercicio. Conexión con los PEF: 116 bis LBRL. Puede tener impactos muy serios sobre la cartera de servicios de determinadas entidades locales (las que no cumplan los objetivos de EPSF). Papel de la Administración que ejerza la tutela financiera.

  Competencias en materia de salud, servicios sociales, inspección sanitaria y educación.

  Competencias diferidas o diferidas y condicionadas.

  CCAA deben aprobar Planes de “reestructuración” servicios (salud y servicios sociales).

  No hay normas de traspasos: ¿cómo se articulan? DUDAS APLICACIÓN. PROCESO DE ENORME COMPLEJIDAD TÉCNICA Y DE DUDOSOS RESULTADOS

  SALUD-SERVICIOS SOCIALES Y EDUCACIÓN.   ¿Cómo se puede hacer efectiva la asunción por las Comunidades Autónomas de la

competencia municipal o provincial en materia de “participación en la gestión de la atención primaria de la salud”? El escalonamiento en el plazo de cinco años (veinte por ciento): dificultades (la necesaria voluntad de la Comunidad Autónoma). La gestión de los servicios asociados requiere “traspasos de personal” y de instalaciones (¿¿??)

  ¿Cómo hacer efectiva la asunción por las CCAA de las competencias en materia de servicios sociales? Competencias municipales en materia de servicios sociales: artículo 25.2 (mínimo) y servicios mínimos obligatorios (artículo 26). Condicionalidad doble (temporal y material, financiación): las Comunidades Autónomas. Planes de evaluación y reestructuración de servicios (la disposición transitoria segunda LBRL)

  El caso singular de las competencias educativas (disposición adicional decimoquinta de la LRSAL en relación con el artículo 25.2 LBRL): no hay escalonamiento ni referencias a cómo de ha de hacer.

  VACÍOS NORMATIVOS ESPECTACULARES: INSEGURIDAD, INCERTIDUMBRE, CONTRADICCIONES Y DUDAS DE CONSTITUCIONALIDAD.

  Organización y recursos humanos: gestión integrada o compartida de servicios públicos locales a “coste efectivo”.

  Impactos probables sobre prestación de servicios mínimos obligatorios en municipios de menos de 20.000 h. que sean prestados a coste efectivo superior: la materialización de la gestión implicará contraer la organización y plantearse qué hacer con los recursos humanos “excedentes”: ¿se traspasan a las diputaciones o comarcas?; ¿en qué condiciones y por qué procedimiento?; ¿pueden reasignarse en la propia entidad? Vacío normativo absoluto. El caso de los Consorcios y Mancomunidades. Los problemas relativos al personal en el caso de los Consorcios que no desempeñen servicios mínimos obligatorios y de las Mancomunidades disueltas.

  Las conexiones entre gestión integrada o compartida de servicios mínimos obligatorios y los planes económico-financieros.

  El papel institucional de las Diputaciones Provinciales en estos procesos. La modulación en el caso de las Comarcas.

  CONSECUENCIAS SOBRE CARTERA DE SERVICIOS, ORGANIZACIÓN Y PERSONAL: GESTIÓN INTEGRADA O COMPARTIDA, CONSORCIOS, MANCOMUNIDADES

  Gestión integrada o compartida: 26.2 LBRL. La prestación se traslada, la organización desaparece y el personal se asigna a la nueva entidad (¿?)

  Competencias “impropias”: riesgo sostenibilidad o duplicidad (art. 7.4)

  Planes económico-financieros (artículo 116 bis): Actividades impropias, gestión integrada o coordinada, racionalización organizativa, etc. Consecuencias sobre el personal: graves.

  Consorcios: que no presten servicios mínimos obligatorios. Personal propio (dos años: despidos).

  Mancomunidades y Entidades Locales menores: se integran.

  Organización y recursos humanos: gestión integrada o compartida de servicios públicos locales a “coste efectivo”.

  El coste efectivo como “coste estándar travestido”.   Impactos aparentemente neutros, pero pueden ser importantes

sobre la organización y los RRHH en determinados casos.   Obligación de cálculo del coste efectivo para todo tipo de

entidades locales antes del 1 de noviembre de cada año.   No hay umbrales de población, pero la afectación más importante

es para los municipios de menos de 20.000 h. (papel Diputación)   En los municipios de más de 20.000 h. puede afectar a través de

“presión mediática y política” y en la determinación fondos de Planes provinciales de obras y servicios, así como en la determinación de los criterios en materia de subvenciones.

  Organización y RRHH en un marco de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera:

  La condicionalidad del cumplimiento de objetivos EPSF en numerosos casos: impacta directamente sobre organización y RRHH (supresión de cartera de servicios, entes instrumentales).

  Condicionalidad sujeta equilibrio financiero (entes instrumentales)

  El impacto más fuerte (al menos potencial): el contenido “adicional” de los Planes Económico-Financieros: Proporcionalidad en su aplicación.

  La “supresión” de las competencias ni propias ni delegadas

  La racionalización organizativa (¿en qué consiste?)

  REGLA: La entidad local que cumple los objetivos de EPSF y el período medio de 30 días de pago a proveedores, así como carezca de Plan de Ajuste, obvia siempre que se mantenga las consecuencias más traumáticas de la Ley en lo que afecta a organización y RRHH.

  ORGANIZACIÓN Y MEDIDAS POLÍTICA LOCAL   De contenido fuertemente “cosmético“. Se insertan como “normas estructurales" en la propia

LBRL, pierden por tanto su carácter de normas de coyuntura para hacer frente al déficit público.

  1.- Régimen retributivo de los miembros EELL. LPGE establece máximos de acuerdo con baremo: RETRIBUCIONES Secretarios Estado. Diputaciones: municipio con más población. La LPGE 2014 no recoge nada, publicada antes. Modificación por Real Decreto-Ley 1/2014. APLICABILIDAD DIRECTA O CONDICIONADA DTR 10 LRSAL: ENUNCIADO Y CONTENIDO). CRITERIOS INTERPRETATIVOS DEL MHAP.

  2.- Limitación del número de Personal eventual según una escala en función de la población del municipio (menos 5.000 cabeza; 5.000 a 10.000 uno; 10-20000 2, etc.). Diputaciones, municipio más poblado. Nuevas reglas:

  A) No personal eventual en otro tipo de entidades locales o entes instrumentales. Problemas.

  B) Adscritos a servicios generales, salvo que el Reglamento Orgánico estipule otra cosa.

  C) Publicación semestral (sede electrónica y Boletín) del número personal eventual

  D) Información al Pleno trimestralmente por parte Presidente

  E) Puede haber excepcionalmente PE en municipios de menos 2000 h

  DISPOSICIÓN TRANSITORIA 10 LRSAL: APLICABILIDAD DIRECTA O CONDICIONADA. CRITERIOS INTERPRETATIVOS MHAP. ACUERDO PLENO.

  ORGANIZACIÓN Y MEDIDAS POLÍTICA LOCAL-2   3. - Limitación del número de cargos representativos locales con

dedicación exclusiva). APLICABILIDAD DIRECTA O CONDICIONADA. DTR 10 LRSAL.

  LAS IMPORTANTES MEDIDAS DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL 16 LBRL:

  Excepcionalmente, si el Pleno no llega a la mayoría exigida, la Junta de Gobierno podrá aprobar:

  1) Presupuestos del ejercicio siguiente, siempre que haya presupuestos prorrogados

  2) Planes económico-financieros, planes de reequilibrio y planes de ajuste

  3) Planes de saneamiento o de reducción de deudas   4) La entrada de la entidad en los mecanismos extraordinarios de

financiación   CONSECUENCIAS DE ESTE NUEVO DISEÑO INSTITUCIONAL

  Organización y RRHH: Redimensionamiento sector público. Afectaciones indirectas.

  Fusiones de municipios (art. 13 LBRL). Previsión de impactos. Medidas de redimensionamiento de personal: aprobación cada entidad.

  "Competencias distintas de las propias" (art. 7.4 LBRL): ¿Qué cartera de servicios tendrá el Ayuntamiento?

  Continuar prestando "servicios impropios" si reúne dos requisitos: a) si cumple los objetivos de la LOEPSF, y b) si no incurre en duplicidades (informes vinculantes de la CA y administración con la tutela financiera)

  Subsidiariedad de las formas de gestión directa a través de entidad pública empresarial y sociedad mercantil local (85.2 LBRL). Memoria económica (sostenibilidad y eficiencia); Coste del servicio Informe al Pleno; informe del interventor local. Funcionarios (EBEP 9.2 CE).

  Planes económico-finacieros por desviación objetivos de la LOEPSF: medidas de reestructuración (116 bis LBRL)

  Traspasos de personal Salud, servicios sociales y educación.

  Redimensionamiento sector público instrumental local   Disposición adicional novena de la LRBRL (según LRSAL)   PRIMERA REGLA: Si la entidad local tiene Plan de Ajuste o Plan

económico-finaciero no pueden crear entidades instrumentales de ningún tipo durante la vigencia de estos planes (tampoco los organismos autónomos podrán hacerlo). Sacrificio de la potestad de autoorganización de los entes locales (por una condición "a priori": plan de ajuste?)

  SEGUNDA REGLA: Tampoco podrán, durante el periodo de vigencia de los planes, realizar aportaciones patrimoniales ni tampoco suscribir ampliaciones de capital de las EPES y empresas públicas. Excepcionalmente se permiten estas aportaciones si se cumple con determinadas condiciones (EPSF y pago proveedores).

  Consecuencias de inviabilidad de los entes instrumentales: afectación directa al personal (tipo de actividad)

  Redimensionamiento sector público instrumental local-2   TERCERA REGLA: Aunque la Administración "matriz" tenga una situación

económico-finaciera saneada si se trata de entidades que desarrollan actividades económicas y tienen desequilibrio financiero, disponen de 2 meses para aprobar un Plan de reequilibrio, con informe interventor. PERO la entidad local sólo podrá realizar aportaciones patrimoniales o suscribir ampliaciones de capital SI CUMPLE OBJETIVOS EPSF Y PLAZO DE PAGO A PROVEEDORES NORMATIVA MOROSIDAD. IMPACTOS DIRECTOS SOBRE PERSONAL

  Si 31 de diciembre 2014 no han corregido el desequilibrio, en el plazo máximo de 6 meses desde la aprobación anual de las cuentas o la liquidación del presupuesto deberán disolver la entidad instrumental. En todo caso esta disolución será efectiva con fecha de 31 de agosto de 2015.

  APLAZADA POR DETERMINADAS ACTIVIDADES DE ESTAS ENTIDADES INSTRUMENTALES (AGUAS, RESIDUOS, TRANSPORTE

PÚBLICO).

  Redimensionamiento sector público instrumental local -3

  CUARTA REGLA: Los entes instrumentales adscritos a entidades locales. , No pueden constituir entes instrumentales dependientes a partir de la entrada en vigor de la Ley Prohibición Holdings. “Pro futuro”. Limitaciones potestad de organización.

  QUINTA REGLA: Los entes públicos instrumentales (incluidos Consorcios), que a la entrada en vigor de esta ley estén vinculados a otros entes instrumentales locales, QUE A LA ENTRADA EN VIGOR DE ESTA LEY NO ESTÉN EN SITUACIÓN DE SUPERÁVIT, O EQUILIBRIO deben ser disueltos en el plazo de 3 meses desde entrada en vigor de esta Ley e iniciar la liquidación en los tres meses posteriores. Si el control no es exclusivo, deben proceder a la transmisión de su participación en el plazo de tres meses. CONSECUENCIAS SOBRE EL PERSONAL.

  APLAZADA POR DETERMINADAS ACTIVIDADES DE ESTAS ENTIDADES INSTRUMENTALES ( AGUAS, RESIDUOS, TRANSPORTE PÚBLICO).

  Soluciones? Margen de maniobra escaso. Agrupaciones de Interés Económico (Ley 1991; Reglamento comunitario 1985). Se han suavizado algunas reglas, pero endurecido otras.

  Disposición Adicional 12 LBRL: Retribuciones contratos mercantiles y de alta dirección sector público instrumental. Miembros órganos de gobierno: reducción en función de tipo de entidad. Competencia Pleno.

  Medidas relativas a Función Pública Local y RRHH:   El nuevo artículo 92 LBRL:   Redefinición del sistema de fuentes en el artículo 92 LBRL.

  Preferencia aplicativa de la LBRL en materia de función pública sobre el EBEP y el resto de las leyes (legislación del Estado y de las CCAA): quiebra la pretensión del EBEP y acaba con la fórmula ambigua del artículo 3.1 de ese texto.

  La regla general es que los puestos de trabajo de la Administración Local y de sus Organismos Autónomos se provean por funcionario.

  Reserva de funciones a funcionarios públicos: artículo 9.2 EBEP, junto un añadido: “las que impliquen ejercicio de autoridad, y, en general, aquellas que en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para mayor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia del ejercicio de la función” (antiguo 92 LBRL). Reformulación que implica más intensidad que el 9.2 EBEP (referencia del artículo 85 LBRL, reenvía al 9.2 EBEP, pero no a la regla del 92 de la LBRL, incongruente)

  Funciones reservadas a funcionarios públicos: artículo 92 de la LBRL. Artículo 85 bis LBRL: artículo 9.2 EBEP.

  Funcionarios con habilitación "nacional". Vaivenes constantes en la regulación. Derogación del EBEP: “resucita" la LBRL y la normativa reglamentaria. Recentralización competencias. Se amplía el ámbito de la Libre Designación.

  Papel del interventor: Se modifican los artículos 213 y 218 TRLHL. Pero se ha desactivado la regulación extensiva del Proyecto. PERO EL PAPEL DE LA INTERVENCIÓN ES CLAVE EN LA APLICACIÓN DE ESTA LEY.

  Normas sobre personal directivo: funcionarios (con matices). Se han rebajado las exigencias tanto al personal directivo de los municipios de gran población y en las Diputaciones Provinciales. REFERENCIA AL RGTO. ORGÁNICO. MODELO CORPORATIVO. .

  Limitaciones retribuciones funcionarios locales. LPG: no se ha recogido ninguna previsión. Se incorpora como medida estructural y se puede activar en algún momento. Puede tener consecuencias importantes sobre las estructuras retributivas.

  Retribuciones contratos mercantiles y directivos EEII.   Se han eliminado las normas relativas a traspaso de personal, salvo las

disposiciones transitorias primera y segunda (servicios sociales y salud). Problemas aplicativos.

  ALGUNAS CONCLUSIONES:   1.- Impacto directo de la LRSAL sobre la organización y personal es relativo, pero

hay ciertas consecuencias inmediatas.

  2.- Los mayores impactos son a medio/largo plazo: ver Plan Presupuestario 2014.

  3.- Se abren infinidad de incógnitas e incertidumbres: afectación al clima laboral y a la prestación de servicios.

  4.- Las medidas más traumáticas pueden provenir de diferentes frentes: caracterización de la competencia y supresión servicios impropios, gestión integrada o compartida de servicios mínimos, fusión de municipios, planes económico-financieros, planes de redimensionamiento del sector público instrumental, disolución mancomunidades, nuevo régimen jurídico de los consorcios, disolución de entidades locales menores, etc.

  5.- Afectación a la organización política, administrativa y al personal.

  6.- Los instrumentos de planificación de RRHH como base de las reasignaciones, declaración de situaciones administrativas o desvinculaciones del personal.

  7.- Problemas de gestión política: tensiones con los agentes sociales.