Es una publicacin de:

Red MuquiCoordinador: Javier JahnckeDireccin: Av. Julio C. Tello 215 dpto. D, Lince. Lima 14.Telfono: 265-0534Pgina web: www.muqui.org

Grupo Propuesta CiudadanaCoordinador Ejecutivo: Eduardo BallnDireccin: Calle Len de la Fuente 110, Magdalena del Mar, Lima 17.Telfonos: 613-8313 / 613-8314Pgina web: www.propuestaciudadana.org.pe

Elaboracin de contenidos:Alejandro LaosAna LeyvaCsar GamboaDavid VelazcoEduardo BallnJuan Edwin AlejandroEpifanio BacaJavier JahnckeJazmn GonzlesJulia CuadrosLaureano Del CastilloLuis BolaosMario ZigaMartn ScurrahWalter Vargas

Diseo y diagramacin: Renzo Espinel y Luis de la LamaEdicin de publicacin: Nelly Carrasco C.Impresin: SINCO EDITORESJr. Huaraz 449, Brea - LimaTelfono: 433-5974

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2014-058471ra. Edicin

Tiraje: 1000 ejemplaresLima, abril del 2014

Con el apoyo de:

NDICE

Presentacin ......................................................................................... 5

Introduccin ......................................................................................... 7

Siglas utilizadas en los artculos ........................................................... 11

La minera y su impacto en los recursos naturalesy el territorio ..................................................................................... 15Ana Leyva, Laureano Del Castillo

Cambios en la gestin ambiental y sus instrumentos ...................... 31Ana Leyva, Csar Gamboa

Pequea minera, minera artesanal e ilegal ................................... 45Julia Cuadros Falla

Minera e hidrocarburos en el Per: Participacinciudadana y la consulta previa a los pueblos indgenas .................. 67Javier Jahncke, Martn Scurrah, Mario Ziga

Derechos humanos y conflictividad social ....................................... 93David Velazco, Wlter Vargas

Descentralizacin y participacin de los gobiernosregionales en las decisiones ambientales y mineras ...................... 105Eduardo Balln

Fortalecimiento de la agricultura familiar enzonas mineras ................................................................................. 127Juan Edwin Alejandro, Martn Scurrah, Alejandro Laos

Industrias extractivas, diversificacin econmicay renta extractiva ........................................................................... 145Epifanio Baca Tupayachi

Propuestas para la implementacin de polticaspblicas de educacin ambiental ................................................... 157Luis Antonio Bolaos De La Cruz, Jazmn Gonzales Tovar

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PRESENTACIN

Entre los meses de setiembre y octubre del 2013 se llevaron a cabo los eventos Dilo-gos Ciudadanos: Propuestas de Polticas para un Nuevo Rol de la Minera en el Per.Como resultado de ello tenemos la presente publicacin que contiene nueve documen-tos que discuten y proponen una agenda de polticas y medidas de corto y medianoplazo.

En cada uno de ellos se desarrollan temas referidos a la problemtica ambiental y mine-ra que expresan una discusin y reflexin amplia y previa. As, los primeros ocho docu-mentos fueron discutidos con la participacin de especialistas de instituciones y organi-zaciones de la sociedad civil y del Estado, as como lderes sociales. El noveno sobreeducacin ambiental es una propuesta cuya discusin an est pendiente y que fueagregada por la importancia del tema

Lderes y actores tuvieron la tarea de realizar una evaluacin de los principales proble-mas de la expansin minera y sus impactos en el Per, para a partir de ello identificar laspolticas y medidas de cambio ms pertinentes y urgentes en cada caso. Se trata de unesfuerzo colectivo orientado a validar, actualizar y articular una propuesta de agenda depolticas pblicas que requiere debatirse y consensuarse en el Per. La perspectiva es re-orientar la actividad minera hacia enfoques y procesos que aporten efectivamente aldesarrollo local y nacional diversificado, teniendo como ejes el aprovechamiento soste-nible de los recursos naturales as como el respeto de los derechos humanos y ambien-tales de las poblaciones y comunidades del entorno local y regional.

La construccin social de una agenda nacional es el centro de estos esfuerzos que tieneimportantes hitos en los tres ltimos aos. As tenemos las agendas regionales ambien-tales y de desarrollo, formuladas en el marco de las elecciones municipales y regionalesdel 2010 y la propuesta de agenda ambiental y minera elaborada por la Red Muqui enel 2011.

Del mismo modo son hitos las propuestas formuladas por diversas instituciones, quefueron presentadas a los candidatos en las elecciones presidenciales del 2011; ms re-cientemente, el documento de propuestas para la minera suscrito por organizacionessociales e instituciones polticas y, finalmente, los pronunciamientos pblicos de la RedMuqui cuyas propuestas integrales y especficas se ubicaron en las coyunturas ms im-portantes del pas.

En este proceso se ubica los Dilogos Ciudadanos: Propuestas de Polticas para unNuevo Rol de la Minera en el Per, que constituyen un intento de sntesis actualizadode lo avanzado hasta la fecha y una contribucin a la recuperacin necesaria de las

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demandas sociales que estuvieron en la base de los conflictos socio ambientales de losltimos aos.

Hoy estamos entrando a nuevos procesos electorales, los municipales y regionales delpresente ao y luego las elecciones generales del 2015 que, en conjunto, deben consti-tuir oportunidades para fijar y debatir una agenda nacional relevante para la sociedad,donde el cambio de las polticas extractivas vigentes, en particular las mineras, ocupeun lugar preferente en la atencin de las fuerzas polticas y sociales.

Convertir estas propuestas de polticas en instrumentos para la construccin de un con-senso transformador y efectivo que establezca un nuevo rol de la minera en el Per, estarea que compromete a todos los actores sociales y polticos. De aqu la vigencia delllamado que hiciera la Red Muqui de discutir y consensuar esta agenda pendiente,con miras a construir un nuevo contrato social y ambiental en torno a las actividadesextractivas, de modo que estas sean abordadas desde criterios que compatibilicen lainversin con el desarrollo sostenible y la inclusin social...

En la organizacin y realizacin de los talleres llevados a cabo a propsito de los Dilo-gos ciudadanos... son varias las instituciones que aunaron esfuerzos: la Red Muqui,APRODEH, CEPES, CooperAccin, DAR, FEDEPAZ, Grupo Propuesta Ciudadana, REMUR-PE, RedGe, La Universidad Antonio Ruiz de Montoya. A todos ellos agradecemos sucolaboracin y compromiso.

Del mismo modo destacamos la participacin de las regiones. La trasmisin de los talle-res en tiempo real hizo posible la participacin simultnea en el debate de especialistasy lderes sociales de las regiones de Cusco, Puno, Ayacucho, Junn, Pasco, Cajamarca,Jan, Tarapoto-San Martn y Chulucanas-Piura, cuyos aportes fueron incorporados en laelaboracin de las versiones finales de los documentos ahora publicados.

Queremos reconocer especialmente los auspicios de las instituciones de cooperacinque vienen apoyando y acompaando el proyecto institucional de la Red Muqui, talescomo ICCO, Misereor, Critas Alemania, CAFOD y Critas Francia. A todos ellos nuestrosagradecimientos por su apuesta y solidaridad.

Edwin Gonzales

Red Muqui

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INTRODUCCIN

Desde su fundacin, la Red Muqui se defini como un espacio de accin y propuesta.Esta definicin represent en todos estos aos de trabajo dos aspectos o lneas estrat-gicas fundamentales: por un lado el compromiso de acompaar casos especficos depoblaciones que han visto sus derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales,afectados por la presencia de actividades mineras y, por otro, un trabajo de reflexin,investigacin y elaboracin de propuestas alternativas que coloc a la Red en el debatesobre polticas pblicas relacionadas con la minera.

Diversidad de casos emblemticos fueron respaldados por la Red Muqui en todos estosaos: conflictos en regiones como Cajamarca, Piura, Lambayeque, Ancash, Pasco, Junn,Arequipa, Puno y Cusco, entre otras.

Este trabajo fue fundamental, no solamente para la defensa efectiva de los derechos deesas poblaciones, sino para, a partir del caso especfico, iniciar una reflexin sobre elmarco legal e institucional que est en la base del proceso de expansin minera de losltimos aos.

Es all donde entra la lnea de reflexin. Se nutre de la accin concreta; de la sistemati-zacin de los casos; de la investigacin-accin; del anlisis en la realidad especfica delas polticas pblicas en los casos mencionados. Todo el trabajo realizado permiti quela Red Muqui aparezca en varios momentos claves colocando en la agenda de debatepblico temas claves: las debilidades del sistema nacional de evaluacin de impactosambientales; el derecho a la consulta previa y la participacin ciudadana; el ordena-miento territorial; los impactos acumulativos; el tema del agua, la concesiones mineras;los aportes tributarios del sector, la minera informal, entre otros temas.

En este esfuerzo han confluido otras instituciones de la sociedad civil que vienen traba-jando propuestas alternativas al extractivismo desde sus campos de especialidad. Conellos y en los ltimos aos se transit por caminos de reflexin y accin conjuntos, quecontribuyen a la incidencia y al debate pblico. Sus aportes junto a los de la Red Muquiabonan a la configuracin de una propuesta de agenda de polticas para una nuevaminera en el Per.

Con esta publicacin, la Red Muqui ratifica su lnea de diagnstico y propuesta, almismo tiempo que afirma su apuesta por articular esfuerzos con otras institucionesamigas con las cuales comparte los objetivos de cambio. El conjunto de artculos que sepresentan, abarcan un amplio abanico de temas que hoy en da se encuentran endiscusin: la minera y sus impactos en los recursos naturales y en el territorio; la gestinambiental y sus instrumentos; la pequea minera, la minera artesanal e ilegal; la

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participacin ciudadana y la consulta previa para los pueblos indgenas; los derechoshumanos y la conflictividad social; la descentralizacin; la participacin de los gobiernosregionales en las decisiones ambientales y mineras; la agricultura en las zonas mineras;la educacin ambiental; la renta extractiva y la diversificacin econmica.

Los autores y con ellos las instituciones que representan, no solamente son expertos quevienen trabajando desde hace un buen tiempo los temas abordados, sino que han acom-paado diversos procesos en las regiones y se nutren, por lo tanto, de la accin y larealidad concreta.

Este texto se presenta en un momento particular en el pas, en el que cada vez se hacenms evidentes las enormes resistencias que enfrenta cualquier posibilidad de reforma ycambio en las polticas pblicas; por ms progresiva y gradual que sea. Por el contrario,pareciera ser que nos seguimos moviendo en una tendencia o espiral que generaentrampamiento y que impide que las reformas avancen. Aparecemos hoy en da en elcontexto latinoamericano como uno de los pases ms conservadores.

Lo cierto es que cuando se han producido intentos de reformas institucionales en elPer, stas no terminaron de consolidarse y por el contrario, luego de algunos avances,se vuelve a retroceder. Esta ha sido la tendencia en los ltimos aos y por supuesto elperodo del gobierno del presidente Humala, parece ser una nueva y mayor evidenciaal respecto.

Qu es lo que impide las reformas? Por qu, por ejemplo, los conflictos sociales vincu-lados a la actividad minera no tienen como correlato los necesarios cambios en la insti-tucionalidad y en los instrumentos o polticas especficas?

Por un lado se tiene que reconocer que los cambios, las polticas a implementar y elcamino a seguir, no estn del todo bien definidos y en ese sentido el trabajo que presen-ta la Red Muqui es un importante aporte para seguir avanzando en la buena direccinde afinar propuestas. Los escenarios de transicin a nuevas formas de hacer actividadesextractivas, como la minera, todava se encuentran en una fase muy inicial de propues-ta que es necesario seguir impulsando y debatiendo.

Adems, los grupos de resistencias a los cambios muestran grandes fortalezas y nivelesde articulacin que por el momento superan largamente a los sectores que impulsan loscambios: empresas mineras y sus asociaciones y gremios, altos funcionarios de los mi-nisterios claves que juegan el rol de guardianes del modelo extractivista, clase poltica,medios de comunicacin, etc., son algunos baluartes de las resistencias a los cambios.

Por lo tanto, las tendencias conservadoras predominan por el momento y pretendenseguir predominando. La frrea oposicin de los ncleos empresariales y sus aliados,finalmente lograron, como hemos mencionado, mediatizar los intentos de cambios ycuando stos ocurren tienden a ser dbiles con procesos de implementacin demasiadolentos, que terminan desvirtuando las polticas y que no logran modificar una correla-cin de fuerzas adversa al cambio: los casos recientes del nuevo sistema nacional decertificacin ambiental o la implementacin de la ley de consulta previa para los pue-

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blos indgenas, son algunos ejemplos de una situacin que se viene reproduciendo enlos ltimos aos y que trasciende los gobiernos.

Adems, estn los candados que se han ido construyendo para blindar las reglas dejuego vigentes e impedir o hacer ms difcil posibles reformas. Uno de esos candadosson los Tratados de Libre Comercio (TLC) y sus captulos de proteccin a las inversioneso en su defecto los Tratados Bilaterales de Inversin (TBI), que vienen a ser prcticamen-te lo mismo.

Por lo tanto, debemos reconocer que las propuestas de reformas y polticas pblicasalternativas, que surgen a partir de situaciones especficas de conflicto, siguen encon-trando fuertes resistencias de los grupos empresariales que vienen utilizando de maneraefectiva o como mecanismos de presin, segn sea el caso, todos los instrumentos quetienen a la mano.

Superar las resistencias y estos instrumentos de blindajes es el mayor reto que pareceenfrentar cualquier propuesta de cambio de las reglas de juego, como la que plantea laRed Muqui. Para avanzar en la buena direccin habra que interrogarse sobre qu otrotipo de fundamentos son necesarios para pensar en procesos de transicin.

Esta es una tarea fundamental para espacios como los de la Red Muqui y sus institucio-nes aliadas. Por ello la importancia de los documentos que se publican. Si hablamos detransiciones hay que hablar tambin de los pasos previos que necesariamente deben serdados y las estrategias que se tienen que seguir.

En primer lugar, un escenario de transiciones implica construir una correlacin de fuer-zas que hoy en da no existe en el pas y que es necesario reconocer y trabajar. Todo ellosignifica identificar, construir e implementar diferentes estrategias: Qu capacidades yqu tipo de organizaciones se requieren? Qu alianzas se necesitan? Qu instrumen-tos y qu otras propuestas de polticas, adems de las ya identificadas, se plantean?

Igualmente, se requiere observar con atencin lo que est pasando en el resto del mun-do en torno a estos temas. No es poco lo que viene ocurriendo en varios pases deAmrica Latina, Asia y Oceana. Leyes que protegen ecosistemas y excluyen a la activi-dad minera, paralizacin de mega proyectos, moratoria de actividades mineras, pro-puestas de cambios en los tratados de libre comercio y sobre todo en los mecanismos deproteccin a las inversiones, etc.

El cuestionamiento a la forma como se viene haciendo minera en las ltimas dcadastiene hoy en da caractersticas globales. Todos estos procesos en diferentes regiones enel mundo vienen abriendo debates que en muchos casos terminan en decisiones impor-tantes que estn tomando algunos Estados y que significan cambios de las polticasinstaladas hace dos dcadas.

Lo que s es importante destacar es que los procesos que se vienen desarrollando en elPer lograron en primer lugar que una problemtica que se vea hasta hace unos aosbastante alejada de los centros de decisin poltica, en la actualidad sea un tema gravitante

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en el debate nacional: los conflictos vinculados a la minera ya no son tan lejanos y hoyen da son analizados y discutidos por propios y extraos, y tiene una fuerte influenciaen la agenda poltica del pas.

Al mismo tiempo se ha hecho pblica una agenda de polticas alternativas que buscacrear un nuevo esquema de regulacin para minera. Este tipo de debate viene plan-teando varias pistas y escenarios posibles, lo cual es un avance importante. Sin embar-go, todava queda mucho terreno por recorrer.

Se espera que se pueda seguir avanzando en la perspectiva de construir los equilibriosnecesarios entre una actividad como la minera y una agenda de derechos econmicos,sociales, culturales y ambientales, para que finalmente las transiciones dejen de estar encomps de espera y finalmente puedan llegar a buen puerto. Lo que queda claro es quelos denominados conflictos socio-ambientales nos han mostrado que se exigen cambiosque deben expresarse en un conjunto de reformas, como las que se plantean en estelibro.

Solo as, los conflictos podrn canalizarse por vas institucionales, pacficas y democrti-cas. Hay que buscar avanzar, no debemos estancarnos y menos an retroceder, comoalgunos pretenden. Ese es el reto que tenemos por delante.

Jos De Echave

Consejo Directivo de la Red Muqui

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SIGLAS UTILIZADAS ENLOS ARTCULOS

ANA: Autoridad Nacional del Agua

ANP: rea Natural Protegida

ANR: Asamblea Nacional de Rectores

APEGA: Asociacin Peruana de Gastronoma

BID: Banco Interamericano de Desarrollo

BM: Banco Mundial

CENAGRO: Censo Nacional Agropecuario

CEPLAN: Centro Nacional de Planeamiento Estratgico

CEPAL: Comisin Econmica Para Amrica Latina

CERD: Comit contra la Discriminacin Racial de Naciones Unidas

CETPRO: Centros de Educacin Tcnico Productiva

CIDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos

COFOPRI: Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal

CONAM: Consejo Nacional del Medio Ambiente

COP20: Conferencia de Cambio Climtico de Naciones Unidas

CPETI: Comisin Nacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil

CTAR: Consejos Transitorios de Administracin Regional

DEVIDA: Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas

DL: Decreto Legislativo

DRE: Direccin Regional de Educacin

DREM: Direccin Regional de Energa y Minas

DS: Decreto Supremo

DU: Decreto de Urgencia

EA: Educacin Ambiental

EAE: Evaluacin Ambiental Estratgica

ECA: Estndar de Calidad Ambiental

EIA: Estudio de Impacto Ambiental

FAO: Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentaciny la Agricultura

FMI: Fondo Monetario Internacional

FONCOR: Fondo de Compensacin Regional

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GR: Gobierno Regional

IGAC: Instrumento de Gestin Ambiental Correctivo

INEI: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica

INGEMMET: Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico del Per

INIA: Instituto Nacional de Innovacin Agraria

INRENA: Instituto Nacional de Recursos Naturales

LCP: Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indgenas y Originarios

LGM: Ley General de Minera

LMP: Lmites Mximos Permisibles

MA: Minera artesanal

MEF: Ministerio de Economa y Finanzas

MIDIS: Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social

MINAG: Ministerio de Agricultura

MINAM: Ministerio del Ambiente

MINCUL: Ministerio de Cultura

MINEM: Ministerio de Energa y Minas

MINTRA: Ministerio de Trabajo

MW: Megawatts

NUMES: Matriz Energtica Sostenible

OEA: Organizacin de los Estados Americanos

OEFA: Oficina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental

OIT: Organizacin Internacional del Trabajo

OMS: Organizacin Mundial de la Salud

ONG: Organizacin No Gubernamental

ONU: Organizacin de las Naciones Unidas

OSINERGMIN: Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minas

OT: Ordenamiento Territorial

PBI: Producto Bruto Interno

PCM: Presidencia del Consejo de Ministros

PEA: Poblacin Econmicamente Activa

PJ: Poder Judicial

PIP: Proyecto de Inversin Pblica

PM: Pequea minera

PMA: Productor minero artesanal

PMIR: Programa de Mantenimiento de Infraestructura de Riego

PPII: Pueblos Indgenas

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PPM: Pequeo productor minero

PPR: Presupuesto Por Resultados

PREVAED: Programa Presupuestal de Reduccin de la Vulnerabilidady Atencin de Emergencias por Desastre

PRODUCE: Ministerio de la Produccin

REDAR-PERU: Red de Agroindustria Rural del Per

REDD: Reduccin de Emisiones de la Deforestacin y Degradacinde los Bosques

RM: Resolucin Ministerial

RNDC: Registro Nacional de Declaracin de Compromiso

SEIA: Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental

SENACE: Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las InversionesSostenibles

SERFOR: Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre

SERNANP: Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas

SERVINDI: Servicios en Comunicacin Intercultural

SINEFA: Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental

SINANPE: Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado

SINIA: Sistema Nacional de Informacin Ambiental

SNGRH: Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos

TdR: Trminos de Referencia

TM: Toneladas Mtricas

TUO: Texto nico Ordenado

TUPA: Texto nico de Procedimientos Administrativos

UA: Unidades agropecuarias

UGEL: Unidad de Gestin Educativa Local

UIT: Unidad Impositiva Tributaria

WOLA: Washington Office in Latin America

ZEE: Zonificacin Ecolgica Econmica

LA MINERA Y SUIMPACTOEN LOS RECURSOSNATURALESY EL TERRITORIO

Derechos Humanos y Medio Ambiente - Puno.

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LA MINERA YSU IMPACTOEN LOSRECURSOSNATURALES YEL TERRITORIO

I. EL CONTEXTO Y LAPROBLEMTICA

1. Concesiones mineras, territorio ydominio del Estado sobre los RRNN

Desde que empez el boom minero por elalza de precios de los minerales a nivel in-ternacional y la demanda creciente de Chi-na e India en la dcada de 1990, la mine-ra se ha venido extendiendo en todo elterritorio nacional mediante la adquisicinde concesiones mineras o petitorios mine-ros y la ejecucin de actividades de explo-racin y explotacin. Alrededor del 20%del territorio nacional se encuentra actual-mente concesionado o con petitorios mi-neros, existiendo stos en casi todas lasregiones del pas, en algunas, en mayorproporcin que en otras. An con la crisis

internacional, este proceso no se ha dete-nido y ha supuesto la incorporacin anualde entre 5.000 y 8.000 concesiones.

La existencia de una concesin minera nosupone necesariamente que exista unaoperacin en el lugar concesionado. Algu-nos representantes del sector sealan queel establecimiento de una concesin solootorga un derecho expectaticio y que, portanto, no tiene ningn impacto. Sin em-bargo, su existencia, en la prctica, vienecondicionando la creacin de reas natu-rales protegidas1, la calificacin de uso detierras, su declaratoria en situacin deabandono y la propia actividad planifica-dora del Estado, ya que se suele dar porhecho que donde existe un derecho mine-ro no se puede asignar otro uso. Lo queest sucediendo es que mediante las con-cesiones, que suponen un procedimientode aprobacin casi automtico para otor-gar un derecho, se sta definiendo, pordefecto, el uso del territorio.

En el Per, segn establecen la Ley de Des-centralizacin y las leyes orgnicas de Mu-nicipalidades y de Gobiernos Regionales,ambos niveles de gobierno subnacional sonlos que tienen la competencia para orde-nar el territorio; en consecuencia, paradefinir su uso. Para ello, estas instanciasdeben valerse del plan de ordenamientoterritorial y otros instrumentos de planifi-cacin, como el plan de acondicionamien-to territorial, el plan urbano, etc.; estosltimos, aplicables slo por las municipa-lidades.

Ana Leyva (FEDEPAZ / Plataformade Ordenamiento Territorial)

y Laureano Del Castillo (CEPES)

1 La Resolucin Presidencial 205-2010-SERNANP, que aprueba la directiva para la evaluacin de laspropuestas para el establecimiento de las reas de Conservacin Regional (ACR), establece que sepuede constituir una ACR slo si se cuenta con el consentimiento expreso, mediante comunicacinescrita, del propietario o de quien posee un derecho real en el rea propuesta por el GobiernoRegional.

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Grfico 1. Mapa de concesiones mineras segn rgimen PPM y PMA -2013

Esta competencia planificadora ha sidomuy poco ejercida, porque no se ha regu-lado el ordenamiento territorial, existien-do una norma para la zonificacin ecol-gica econmica, que permite elaborar eldiagnstico e identificar sus posibles usos.Son muy pocas las municipalidades quehan elaborado planes de acondicionamien-to territorial o planes urbanos, entre otrasrazones por desinformacin, limitadas ca-pacidades tcnicas, pero principalmente

por la falta de una poltica nacional parapromoverla.

Aunque existe este vaco, cabe precisar queel pas cuenta con regulaciones sectorialesespecficas, que establecen algunos usos,as como tambin restricciones o prohibi-ciones para ello. Algunas de esas regula-ciones exigen la elaboracin de planes enlos que se concretan las zonificaciones.Entre los instrumentos establecidos, se pue-

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de mencionar los Planes Maestros parareas Naturales Protegidas, Planes Fores-tales, Planes de Prevencin de Riesgo deDesastres, Planes de Gestin de los Recur-sos Hdricos de Cuenca, etc. Gran parte delos mismos, estn en proceso de implemen-tacin, lo que quiere decir que pocos lu-gares cuentan con ellos.

Ante esta situacin, en una buena parte delterritorio no se ha definido el uso y por lotanto, al otorgar derechos para la explota-cin de un recurso, se est definiendo ste,sin contar con un proceso de planificacinprevio.

Es en este contexto que en la actividadminera, cualquier persona, natural o jur-dica, puede solicitar el otorgamiento deuna concesin. Se trata de un procedi-miento de aprobacin casi automtico, endonde la nica informacin que se pro-porciona es la que corresponde a la ubi-cacin del proyecto y los datos de su titu-lar, verificndose en el procedimiento sino hay yuxtaposiciones con un derecho opetitorio pre-existente y si no hay restric-ciones o prohibiciones en el uso de esarea, para lo cual se recurre al CatastroMinero. Si la informacin se verifica favo-rablemente, la decisin est dada. Es de-cir que, cuando no hay ordenamiento delterritorio, el uso lo define tcitamente elsector privado y lo convalida el Estado conel otorgamiento del derecho para explo-racin y explotacin.

Por las consecuencias jurdicas que tienenlas concesiones mineras y por la forma enque se otorgan, preocupa que una vez quese conceden al titular, difcilmente pue-

den ser revertidas al Estado. Los nicossupuestos de extincin son su no uso porun tiempo prolongado y el no pago delos derechos de vigencia y penalidades.Si el Estado decidiera recuperar ciertosterritorios para destinarlos a otros usos ofines, no puede hacerlo. Esta proteccinlegal que se le da a las concesiones, escasi absoluta y es mayor a la otorgada porla Constitucin al derecho de propiedad(derecho real ms completo), pues, enella, es posible expropiar en situacin denecesidad pblica.

Actualmente, existen distintas yuxtaposi-ciones de usos y de derechos. Son nume-rosos los casos de reas naturales protegi-das, zonas de recarga hdrica, bosques ycentros poblados, que presentan concesio-nes mineras o petroleras. Las poblacioneslocales, sus municipios y gobiernos regio-nales, esperan una va institucional quepermita redefinir el uso de manera razo-nable e informada en estas situaciones yque no se imponga per-se, el uso minero.

Esta situacin se hace tambin evidente enlos casos de minera informal, pues para laformalizacin es necesario que el titular dela concesin brinde el permiso correspon-diente. Sin embargo, en numerosos casosste se niega a otorgarlo, impidiendo queel Estado pueda intervenir.

2. Tierras comunales y minera

Gran parte de las concesiones mineras otor-gadas se encuentra en tierras de comuni-dades campesinas o nativas, que ocupanel 49,63% del territorio comunal, comopuede observarse en el mapa siguiente:

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Esta situacin ha sido posible porque ennuestra legislacin, como ocurre en otrospases de tradicin romanista, se separa elderecho sobre el terreno superficial delderecho sobre el subsuelo, en donde seencuentra el yacimiento. Por eso, nuestralegislacin distingue entre el derecho depropiedad sobre la tierra y la concesinminera, que otorga derechos sobre las sus-tancias minerales que se encuentran en elsubsuelo.

Hoy, existe una fuerte presin por las tie-rras comunales, ya que cuando un proyec-to se va a ejecutar, se requiere el acceso ala tierra superficial y para ello se tiene queobtener el permiso del propietario. Cuan-do no se llega a un acuerdo entre el pro-pietario de la tierra (sea ste un particularo una comunidad), se puede solicitar laservidumbre minera. Este procedimiento seha aplicado slo en ciertos casos y bajodeterminadas condiciones.

Grfico 2Tierras de comunidades campesinas y nativas con superposicin de concesionesmineras

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Debido a que un porcentaje significativode comunidades no estn tituladas2, se habuscado facilitar el acceso a sus tierras atravs de la reversin por abandono omediante la calificacin de aquellas comoeriazas. La Constitucin Poltica vigente,seala que las tierras comunales (tanto decomunidades campesinas como de comu-nidades nativas) son imprescriptibles3, peroadmite como excepcin el abandono detierras. La Ley N 26505, Ley de la Inver-sin Privada en el Desarrollo de las Activi-dades Econmicas en las Tierras del Terri-torio Nacional y de las ComunidadesCampesinas y Nativas, desnaturalizando elabandono, seala que ste slo se aplica alas tierras entregadas por el Estado en con-cesin (artculo 5). Si consideramos que49,63% de las tierras de las comunidadescampesinas estn concesionadas para mi-nera y ao a ao se suma nuevas concesio-nes, la situacin se torna muy preocupante.

La Ley N 26845, Ley de Titulacin de lasComunidades Campesinas de la Costa, porsu parte, con el afn de facilitar a los parti-culares el acceso a sus tierras, lleva la figu-ra del abandono a extremos que colisio-nan con la Constitucin.

Artculo 10.- Procede declarar elabandono legal de las tierras de lasComunidades Campesinas de la Cos-ta, de conformidad con los artculos88o y 89o de la Constitucin Polti-ca del Per, cuando terceros posee-dores en condicin de precarios las

tengan dedicadas a la actividad agra-ria bajo explotacin econmica, p-blica, pacfica e ininterrumpida porun plazo no menor de dos (02) aosa la fecha de presentacin de la soli-citud de declaracin de abandono yde acuerdo a lo previsto en el artcu-lo 27o del Decreto Legislativo No.667 siempre que ofertada la com-pra por dichos poseedores precarios,esta no se hubiera concertado con lacomunidad.

En cuanto a las tierras eriazas4, la Ley deDeslinde y Titulacin del Territorio de lasComunidades Campesinas, Ley N 24657,considera que stas hacen parte de las tie-rras originarias de las comunidades cam-pesinas y por lo tanto les deben ser reco-nocidas como parte de sus territorios (art-culo 2).

En 2008 el Decreto Legislativo N 994 se-al que las tierras eriazas con aptitud agr-cola, que no cuenten con ttulo de propie-dad inscrito en registros pblicos, eran dedominio del Estado, lo que implicaba des-conocer el derecho de las comunidadescarentes de ttulos e incluso de aquellas quelos tuvieran pero no los hubieran inscritoen registros pblicos. Superando ese exce-so, el mismo ao, el Decreto Legislativo N1064, en su Quinta Disposicin Comple-mentaria Final, modific esa arbitraria nor-ma eliminando el requisito de la inscrip-cin registral para reconocer el derecho depropiedad de las comunidades.

2 Segn informacin del Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal, COFOPRI, a diciembrede 2010, sobre un total de 6.069 comunidades campesinas reconocidas, 959 estaban por titular.

3 La imprescriptibilidad es la garanta constitucional que impide que las tierras comunales puedan seradquiridas por un particular a travs del mecanismo de la prescripcin adquisitiva de dominio (ousucapin), consistente en que por la posesin y el paso del tiempo un ocupante puede convertirseen propietario, cumpliendo determinados requisitos legales.

4 La legislacin peruana define como tierras eriazas con aptitud agropecuaria a las no explotadas porfalta o exceso de agua (Decreto Supremo N 011-97-AG, artculo 7).

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La Ley de de la Inversin Privada en elDesarrollo de las Actividades Econmicasen las Tierras del Territorio Nacional y delas Comunidades Campesinas y Nativas, N26505, en su Segunda Disposicin Com-plementaria, establece que el Estado pro-ceder a la venta o concesin de todas lastierras eriazas de su propiedad, salvo el casode las parcelas de pequea agricultura. Esanorma fue reglamentada mediante el De-creto Supremo N 026-2003-AG, de juliode 2003.

Por otro lado, cabe sealar que el DecretoSupremo N 054-2013-PCM, publicado enmayo de 2013 con la finalidad de elimi-nar trabas a las inversiones privadas, obli-ga al Estado, cualquiera que sea el nivelde gobierno, a entregar en servidumbre aquien lo solicita las tierras eriazas de pro-piedad del Estado. La SuperintendenciaNacional de Bienes Estatales deber haceruna entrega provisional del predio solici-tado en un plazo no mayor de 15 das, lue-go de lo cual recin realizar una valora-cin comercial de la servidumbre y la for-malizar. El problema se presenta sobretodo para aquellas comunidades campesi-nas ubicadas en la costa, muchas de la cua-les carecen an de ttulos de propiedadsobre sus tierras, compuestas por lo ge-neral por una amplia extensin de tierraseriazas.

Finalmente, debemos recordar que la LeyN 26845, Ley de Titulacin de las Comu-nidades Campesinas de la Costa, aproba-da durante el gobierno de Alberto Fujimo-ri, buscaba promover la fragmentacin deestas tierras y su venta a terceros o la adju-dicacin individual a los comuneros, conla finalidad de facilitar su adquisicin porinversionistas privados.

3. Minera y sus impactos sobre losrecursos naturales

Si bien las concesiones ocupan un porcen-taje importante del territorio, como se hadicho, las operaciones mineras son meno-res. Al respecto las empresas mineras y elMinisterio de Energa y Minas (MINEM)sostienen que los proyectos que se encuen-tran en exploracin y explotacin repre-sentan menos del 1% del territorio nacio-nal. Sin embargo, este porcentaje podraincrementarse significativamente si se con-sidera la cartera de inversiones de ms de50.000 millones de dlares representadaen 51 proyectos, prevista para los aos2011-2018.

Uno de los aspectos ms cuestionados dedichas inversiones es el nivel de impactoambiental que tendran, ya que en un grannmero de dichos proyectos se ubica enzonas donde se originan los cursos de agua,principalmente en ecosistemas de altamontaa.

Recordemos que una operacin minerapuede realizarse mediante explotacin sub-terrnea o a tajo abierto. La ms usada hoyen da en el Per es la de tajo abierto, porel tipo de yacimiento y por sus menorescostos. Esta forma de explotacin, en lagran minera, supone el desplazamiento demiles de toneladas de suelo, excavacionesprofundas que pueden afectar aguas sub-terrneas y acuferos, adems de la elimi-nacin de cobertura vegetal.

Por otro lado, no puede olvidarse que enlas actividades mineras el procesamientodel mineral consume grandes cantidadesde energa y de agua. Al respecto, las em-presas sealan con insistencia que el agua

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utilizada en sus procesos industriales serecupera y reutiliza. Sin embargo, hay aguaque luego de procesada se devuelve a losros y otra que se requiere para garantizarlas reacciones qumicas necesarias.

4. Minera y su consumo de energa

La capacidad instalada de generacin deenerga en el pas, alcanz a 8.600 MW en

Grfico 3Ubicacin de principales proyectos mineros

2010. El sector minero tena en ese aouna potencia de aproximadamente 850MW y se prevea en ese entonces un au-mento de 86 MW para el ao 2011; deotros 216 MW en 2012 y en el ao 2013crecera en 265 MW. En ese momento, lasprincipales cargas mineras eran 40 MW dela ampliacin de Cajamarquilla, 40 MW dela ampliacin Antamina, 90 MW Antapac-cay y 25 MW de Toromocho5.

5 La Minera y su demanda de electricidad, escenarios en Per y Chile. Revista 71. Junio de 2011.www.latinomineria.cl.

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24Sin embargo, con una cartera de proyec-tos a operar en los prximos aos, de msde 50.000 millones de dlares, se requie-re, segn los lderes del sector, de una in-versin de 1.000 millones de dlares porao para la generacin de electricidad yaque poner en ejecucin proyectos comoConga, Michiquillay y La Granja supon-dra una demanda de 500 megavatios. Lomismo ocurrira si se amplan Cerro Ver-de y Toquepala, y si se ponen en ejecu-cin Las Bambas y el cuestionado proyec-to Ta Mara6. Esta demanda crecientesuele plantear la interrogante de cmoser cubierta y el impacto que tendr pro-ducirla.

La Poltica Energtica Nacional 2010-2040,aprobada por el D.S. 064-2010-EM, estcentrada principalmente en la produccinde energa a travs de hidroelctricas.

6 Empresas advierten riesgo de quedarse sin energa. Diario Gestin, 22 de febrero de 2012.

Es necesario, que se produzca energa conmenos impactos ambientales y sociales. Enabril de 2012 se dio a conocer la propues-ta de Matriz Energtica Sostenible (NU-MES) para el Per, la cual fue elaboradacon fondos del Banco Interamericano deDesarrollo (BID), con un horizonte de 30aos. Sin embargo, despus de haber sidoanunciada por el MINEM su aprobacin seencuentra an pendiente.

5. Agua y minera

Los problemas en relacin al agua y la ac-tividad minera tienen varias aristas. Unade ellas es la desaparicin de la coberturavegetal y del suelo en el rea del proyecto.Si se trata de un ecosistema donde se ori-gina un curso de agua, la prdida de am-bos elementos puede tener impactos sig-nificativos en el ecosistema.

Cuadro 1

Tema Poltica Energtica Actual Propuesta de NUMES

Estructura de generacinelctrica

Petroqumica

Transporte de Gas

Petrleo

Biocombustibles

Cobertura de Gas

Eficiencia Energtica

Hidroelctrica 70%Gas Natural 25%Recursos Renovables 5%

Regin Ica, Sur

Sur y Norte

No se desarrollan crudospesados

5% diesel7,8% etanol

14% al 2040

--------------

Hidroelctrica 40%Gas Natural 40%Recursos Renovables 20%

Regin Ica, Sur

Sur y Norte

Desarrollo de crudospesados

5% diesel10% etanol

18% al 2040

15% de ahorro

(Tomado de, Mara Anglica Rondn, Los primeros pasos hacia una gestin sostenible de nuestros recursosenergticos, SPDA, Lima, 2013

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Otra, es la desaparicin de cuerpos de aguacomo lagunas. El proyecto Conga, porejemplo, supone la desaparicin de doslagunas para la explotacin mediante tajoabierto, y de otras dos lagunas, para colo-car los desechos de la actividad minera. ElReglamento de Proteccin Ambiental delSector Minero-Metalrgico aprobado, porDecreto Supremo N 016-93-EM, en suartculo 37 establece que para la construc-cin de depsitos de relaves y/o escoriasse podr utilizar las quebradas o cuencasnaturales, siempre que los estudios perti-nentes demuestren que se han tomado lasprevisiones necesarias para evitar la con-taminacin de los cursos de agua.

Otro gran tema es la afectacin de cursosde agua subterrnea y de los acuferos. Laremocin de suelos, segn el tamao y la

profundidad del tajo y el rea donde serealice, puede afectarlos, alterando el fun-cionamiento de la red de la que formaparte y que permite que el agua fluya y noescasee en temporadas secas. Los estudiosdeberan evitar el dao que pudiera pro-ducirse sobre estos valiosos recursos.

Adems de los aspectos mencionados, estel impacto en el consumo del sector. Se-gn el Anuario de Estadsticas Ambienta-les del INEI del 2012, el sector minero, tuvoun uso total de agua de 207.000.000 me-tros cbicos por da para las 257 plantas(de las cuales 164 se ubican en la vertientedel Pacifico) que procesan 120.111.959 to-neladas mtricas de material por da7. Elgrfico siguiente, permite entender el cre-cimiento de estas cifras, proporcionandolos nmeros correspondientes a 1995.

7 Anuario de Estadsticas Ambientales, 2012. Pg. 360. www.inei.gob.pe

Fuente: Uso de agua de 1992, INRENA 1995

Grfico 4Usos del agua: 1992

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En cuanto a la contaminacin, que comotoda actividad humana genera la minera,uno de los problemas es que la remocinde tierras libera sustancias que al quedarexpuestas al aire, producen reacciones qu-micas con el oxgeno y el agua. El aguacida de mina que se forma, puede infil-trarse y contaminar los cursos de agua sub-terrnea. En tal sentido, los pasivos am-bientales vienen siendo focos de contami-nacin por agua cida de mina.

Por ltimo, debe atenderse los problemasgenerados por las descargas de relaves. Elcitado Anuario seala que el ndice demayor afectacin por las descargas de re-laves est en las cuencas de los ros Man-taro, Acari, Locumba, Caete y Moche.

6. Suelos y minera

La contaminacin de los suelos es otro grantema que requiere de una intervencinurgente, pues recuperarlos resulta muycostoso. Ello supone atender los pasivosambientales, que adems de suelos conta-minan cursos de agua.

En mayo 2012, los pasivos ambientalesregistrados por el MINEM fueron de 68508,un 10% de ellos considerados de alto ries-go. Casi el 50% se encuentran en cuatrodepartamentos: Ancash con 1115 pasivosambientales identificados, Cajamarca con1019, Huancavelica con 830 y Puno con522.

Segn el propio Estado, la mayora de pa-sivos ambientales no est siendo asumida

por las empresas que los abandonaron.Ante ello el Estado debe demandar judi-cialmente este reconocimiento. Mientrastanto, se encuentra avanzando muy lenta-mente con la remediacin. As, en Caja-marca ha asumido la remediacin de 119pasivos con una inversin de 8 millonesde soles9.

En este ao se han aprobado ya los estn-dares de calidad de suelo y esto constituyeun significativo avance. Sin embargo, laclasificacin de suelos utilizada no es la msadecuada, utilizndose criterios distintos alos internacionales: en el Per los clasifi-can en suelos agrcolas, residenciales e in-dustriales/extractivos.

7. El debilitamiento de losorganismos que velan por losrecursos renovables

El Decreto Supremo N 060-2013-PCMdebilita a los organismos especializadosque velan por la proteccin de los recur-sos naturales renovables. En el procedi-miento de aprobacin del EIA para el sec-tor minero, dicho Decreto Supremo acor-ta el tiempo para que la autoridad puedapronunciarse y se limita su intervencin atrminos de referencia comunes. El quelos funcionarios encargados se pronuncienms all de ello, constituye un comporta-miento pasible de sancin. Pero adems,se establece que los puntos que se consi-deren impertinentes, porque pudieran irms all de los trminos de referencia,sern retirados por la autoridad evalua-dora.

8 Per tiene 6800 pasivos ambientales mineros, http://www.latinomineria.com/2012/05/peru-tiene-6-800-pasivos-ambientales-mineros/, 29 de mayo de 2012.

9 Ob. Cit.

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II. PROPUESTAS DE POLTICAS PBLICAS

Afirmar eldominio delEstado sobrelos recursosnaturales y suterritoriomediante laimplementacinde la polticadeordenamientoterritorial.

Reconocer elderecho a latierra y alterritorio comopartefundamental dela identidad delascomunidadescampesinas ynativas y comosoporte de suscondiciones devida.

Fortalecimiento de losgobiernos locales yregionales a travs deldesarrollo decapacidades y elapoyo tcnico.

Desarrollo de unainstitucionalidadregional y local para lagestin del territorio,articulada al gastopblico y al sistema deinversiones.

Fortalecer al enterector delordenamientoterritorial en suscompetencias,capacidades y recursosy como articulador deun sistema deordenamientoterritorial.

Retomar la tarea detitular a lascomunidades que anno tienen sus ttulosde propiedad sobretodas sus tierras.

Garantizar en lanormatividad el plenorespeto del derecho depropiedad de lascomunidadescampesinas y nativas.

Aprobacin de la Leyde OrdenamientoTerritorial quepermita establecerlos usos y laocupacin sostenibledel territorio.

Articulacin de lapoltica minera con lade ordenamientoterritorial. Asignacinde los recursoseconmicosnecesarios paraimpulsar y sostenerlos proceso deimplementacin.

Realizar unaevaluacin ambientalestratgica de losplanes deordenamientoterritorial y de lapoltica minera a finde determinar lacapacidad de soportede las zonasdestinadas a laminera.

Modificacin de lanormatividad vigenteen materia detitulacin de tierrasde comunidadescampesinas y nativasa fin de adecuarla alos trminos delConvenio 169 de laOIT.

Implementacin dela consulta previa enlos procesos deordenamientoterritorial y estudiosde impactoambiental.

EstrategiasPropuesta depoltica pblica

Incidencia polticaen el Ejecutivo,Congreso de laRepblica,gobiernos regionalesy locales.

Movilizacin de laopinin pblica.

Comunicaciones

Incidencia polticaen el Ejecutivo(MINAG) y Congresode la Repblica.

Movilizacin de laopinin pblica.

Medidasde corto plazo

Medidasde mediano plazo

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Gestin de losrecursosnaturales concriterios desostenibilidad.

Promocin del debatesobre la nueva matrizenergtica a partir dela propuesta NUMES.

Promover queempresas minerasasuman los costos dela produccin de laenerga que necesitany de los impactosambientes que elloimplica.

Exigir que el Estadoproduzca informacinhidrolgica ehidrogeolgica porcuenca, subcuenca ymicro-cuencas.

Prohibicin de lautilizacin de lagunascomo depsito dedesechos mineros.

Recuperacin de losros contaminados yde los suelos.

Revisin de la polticade remediacin de lospasivos ambientales afin de que aplique demanera efectiva yoportuna el principiocontaminador pagadory se supere las trabasexistentes que nopermiten avancessignificativos.

Aprobacin de nuevamatriz energtica,sobre la base de lapropuesta NUMES.

Proteccin y gestinefectiva deecosistemasproductores de agua(entre ellos lascabeceras de cuencaubicadas en zona derecarga hdrica) y delsistema hdrico.

Modificar la Ley derecursos hdricos,para fortalecer yampliar los criterios ymecanismosdestinados a laproteccin yconservacin.

Sistema de gestinhdrica integrado,descentralizado eindependiente de lainfluencia de lossectores productivos,con capacidadestcnicas desarrolladasy con recursos paraproducir informacinde manerapermanente eimplementar lapoltica nacional enesta materia.

EstrategiasPropuesta depoltica pblica

Incidencia polticaen el Ejecutivo,Congreso de laRepblica,gobiernos regionalesy locales.

Movilizacin de laopinin pblica.

Comunicaciones.

Medidasde corto plazo

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Articulacin yfortalecimientode losorganismosespecializadosque velan porlos recursosnaturalesdentro delsistema degestinambiental(SERNANP,ANA, SERFOR).

Fortalecer losinstrumentosde gestinambientalpreventivo,tales como lasEvaluacin deImpactoAmbiental y laEvaluacinAmbientalEstratgica.

Fortalecer lasfunciones ycompetencias dedichos organismos,dndole msindependencia,capacidades tcnicas yrecursos.

Establecer canales decoordinacin entre lasdiversas entidadespblicas relacionadascon la realizacin deactividades quetengan impacto sobreel territorio.

Obligatoriedad, enciertos casos, delestablecimiento detrminos de referenciaespecficos para laelaboracin de losestudios ambientales afin de contar con todala informacinnecesaria al momentode realizar el anlisis yla toma de decisiones.

Mecanismos,requisitos yprocedimientos quepermitan darlecredibilidad al trabajorealizado por lasconsultoras queelaboran los EIA y queeviten una relacincondicionado con lostitulares de losproyectos.

Independencia,capacidades tcnicas yplazos razonables alente evaluador de losEIA y EAE.

Revisar las normasque buscan removerobstculos a lainversin privadapara garantizar questas no pongan enriesgo a los recursosnaturales renovables,la calidad ambientaly el patrimoniocultural.

Adecuar lanormatividad mineraa la Ley del Sistemade Evaluacin deImpacto Ambiental ya su Reglamento.

Hacer modificatoriasnecesarias en ambasnormas para reforzarel carcter preventivode la EAE y de losEIA, as comomejorar elfuncionamiento delsistema.

EstrategiasPropuesta depoltica pblica

Incidencia polticaen el Ejecutivo y elCongreso de laRepblica.

Incidencia polticaen el Ejecutivo(MINAM), Congresode la Repblica,gobiernos regionalesy locales.

Sensibilizacin deopinin pblica.

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Revisar lalegislacinminera en lorelacionado alrgimen deconcesiones, afin de corregirdistorsioneslegales que vancontra loestablecido enla ConstitucinPoltica y quelimitan elejercicio deldominio delEstado sobrelos recursosnaturales.

Garantizar opinionestcnicas confiables enlos organismosespecializados.Promover y facilitar laparticipacin de losGobierno Locales yRegionales en elproceso de evaluaciny aprobacin de losEIA.

EstrategiasPropuesta depoltica pblica

Medidasde corto plazo

Medidasde mediano plazo

Incidir en lasinstancias nacionalescorrespodientes,para que haya unadecisin poltica derevisar la normativavigente,especialmente la LeyOrgnica para elAprovechamientoSostenible de losRecursos Naturales yel Texto nicoOrdenado de la LeyGeneral de Minera ysu Reglamento.

Conformar unaComisin Revisorade la Ley Orgnicapara elAprovechamientoSostenible de losRecursos Naturalesy el Texto nicoOrdenado de la LeyGeneral de Minera,a fin de aplicardebidamente elrgimenconstitucional de lasconcesiones, yrecuperar eldominio pleno delEstado sobre losrecursos naturales.

CAMBIOSEN LA GESTINAMBIENTALY SUSINSTRUMENTOS

Epifanio Baca / Grupo Propuesta Ciudadana.

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CAMBIOSEN LA GESTINAMBIENTALY SUSINSTRUMENTOS

Ana Leyva (FEDEPAZ)y Csar Gamboa (DAR)

I. EL CONTEXTO: ASPECTOSGENERALES DE LAGESTIN AMBIENTAL

1. La falta de eficacia y la falta devoluntad poltica para realizar ysostener las reformas necesarias

El que no se pueda detener la prdida debosques, fuentes agua, especies de flora yfauna, etc, y en general, el crecimientopermanente de la degradacin ambientaly de los conflictos sociales en torno a te-mas ambientales da cuenta de una gestinambiental poco eficaz en el pas. sta sue-le estar relacionada con distintos factorescomo capacidades limitadas, centralismo,enfoque sectorial, falta de articulacin ycoordinacin de las dependencias del Esta-do que comparten competencias, diseosinstitucionales centrados en corregir y no enprevenir el dao ambiental, entre otros.

Tales problemas han sido identificados enun conjunto de diagnsticos que se hanrealizado desde que las industrias extracti-vas comenzaron a dejar sentir sus impac-tos; sin embargo poco se ha avanzado enresolverlos. Esta falta de voluntad polticade parte de distintos gobiernos llama laatencin en un contexto de crecimiento sos-

tenido de la economa por varios aos, deincremento de los ingresos del Estado y deexpansin de las industrias extractivas enel territorio nacional. Es decir, no ha habi-do un correlato entre el crecimiento expe-rimentado y el fortalecimiento de la ges-tin ambiental.

Las reformas que se han producido se ex-plican en el marco de la regulacin inter-nacional y la protesta social interna. Lamen-tablemente, las mismas no terminan deconsolidarse y configurar un sistema degestin coherente y que funcione. Ademsde ello, en muchos casos, luego de produ-cidos cambios se han operado retrocesos.La falta de voluntad poltica para mejorarel desempeo del Estado en sucesivos go-biernos, est asociada a la idea errada deque la regulacin y la gestin ambientalfrenan la inversin. Ello explica que mu-chos de los cambios no sean completos oque se vean rpidamente mediatizados.

As por ejemplo, se cre un Ministerio delAmbiente al que no se le dio funciones paragestionar agua y bosques, tampoco se leotorg la funcin fiscalizadora y de eva-luacin ambiental. Posteriormente, las mis-mas pasaron a este ministerio por la pre-sin de la poblacin. Sin embargo, comono existe una ciudadana fuerte y partidospolticos que representen los amplios inte-reses nacionales, las demandas no se hanexpresado del todo en el diseo institucio-nal. Los organismos a cargo de estas fun-ciones, no tienen garantizada su indepen-dencia y carcter tcnico.

De otro lado, en la gestin del gobiernoactual, a partir de ciertos conflictos socio-ambientales (Conga , Espinar) se ha plan-teado la posibilidad de un nuevo contratosocial con la minera, el mismo que se ex-pres en el Informe de la Comisin Mul-tisectorial para la Nueva Minera y unamejor relacin de las industrias extractivas

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con el medio ambiente. Ejemplos en esadireccin han sido la creacin del SENA-CE, la primera rendicin de cuentas con elInforme de Desempeo Ambiental, el for-talecimiento de la fiscalizacin ambiental,la Declaracin de Emergencia Ambientalpor la contaminacin histrica y actual poraguas de produccin en el Rio Corrientes,as como la realizacin de la COP 20 en Per(negociaciones de cambio climtico), etc.

Sin embargo, estos avances se han vistoensombrecidos por normas que facilitan lainversin, debilitando la proteccin am-biental y el rol del Ministerio del Ambien-te, tales como los decretos supremos 054-PCM-2013 y 060-PCM-2013.

2. La dbil coherencia del sistemade gestin ambiental

El sistema de gestin ambiental en el Per,se encuentra conformado por otros cincosistemas: el Sistema de Evaluacin de Im-pacto Ambiental (SEIA), el Sistema Nacio-nal de Evaluacin y Fiscalizacin Ambien-tal (SINEFA), el Sistema Nacional de Infor-macin Ambiental (SINIA), el Sistema Na-cional de Gestin de Recursos Hdricos (SN-GRH) y el Sistema Nacional de reas Na-turales Protegidas por el Estado (SINAN-PE). Los mismos funcionan de manera pocoarticulada porque cada uno se ha ido in-corporando sin distribuir y armonizar ade-cuadamente las responsabilidades y sinestablecer claramente las vinculacionesentre ellos.

Por otro lado, al interior de los sistemas, sereproduce el mismo problema. Los orga-nismos que intervienen en una determina-da funcin de la gestin ambiental tienen

su propia regulacin y al no haberse esta-blecido con claridad las funciones y las re-laciones entre ellos, se producen duplici-dades, vacos e intervenciones, en granmedida, ineficientes.

Un ejemplo se puede observar en la pro-duccin de informacin. En muchos casos,DIGESA, ANA, OEFA realizan monitoreossobre un mismo recurso y lugar. Sin em-bargo la informacin es producida con cri-terios diversos y los resultados, a veces, sonmuy diferentes. Cuando este tipo de situa-cin se presenta, se generan desconfianzaen la poblacin y dificultades para la in-tervencin.

En el ltimo tiempo se han realizado algu-nas articulaciones de un sistema con otro atravs de cambios normativos. Es el casode la necesidad de opinin favorable delServicio Nacional de reas Naturales Pro-tegidas en el proceso de aprobacin de losEIA de proyectos ubicados en la ANP delSINANPE. Lo mismo ocurre, cuando se tratade cuerpos de agua y la necesidad de quela Autoridad Nacional del Agua se pronun-cie con opinin vinculante.

3. Sectorializacin no superada del todo

Otro tema importante es la sectorializacin,an no superada totalmente. La evaluacinde impacto ambiental y la fiscalizacinambiental han sido responsabilidad de losministerios sectoriales, los mismos que asu vez eran promotores de la inversin. Enlos ltimos aos una parte de esas funcio-nes han sido transferidas a los organismosadscritos al Ministerio del Ambiente (OEFAy SENACE)1 ante la exigencia de mayor in-dependencia en su ejercicio.

1 La transferencia de OSINERMING a OEFA no supuso un proceso que permitiera desarrollar capacida-des para asumir sus funciones en el nuevo organismo, ni tampoco un incremento del presupuestonecesario para desempearlas adecuadamente, lo que llev a que en un periodo, ms o menos largo,la fiscalizacin ambiental en el pas se viera debilitada.

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4. Centralismo y concentracin

Estas funciones se han venido desempean-do desde Lima, lo que ha dificultado laoportunidad y pertinencia de las interven-ciones. En materia ambiental, la descen-tralizacin se ha dado respecto de laminera artesanal y la pequea minera2,transfirindose funciones a los gobiernosregionales. Si bien la descentralizacin dela gestin ambiental respecto de la gran ymediana minera sera difcil dado que losgobiernos regionales no tienen las condi-ciones mnimas para desempearla y seencuentran desbordados con la problem-tica de la minera informal e ilegal, es cier-to tambin que las poblaciones de su ju-risdiccin les demandan una mayor inter-vencin, ya que son ellas las que sufren losimpactos ambientales de estas actividades.En esta situacin se les exige una partici-pacin ms protagnica en algunos aspec-tos relevantes.

Por otro lado, si bien se han ido implemen-tando oficinas desconcentradas, stas nocuentan con los equipos, capacidades yrecursos necesarios para un ejercicio des-de lo local. Cuando se presenta algn pro-blema ambiental, los afectados frecuente-mente se tienen que trasladar a Lima parareportarlo y encontrar una respuesta; ensu defecto, utilizan la movilizacin socialpara llamar la atencin del organismo com-petente. Cuando ello ocurre, el problemase va agravando por la falta de una inter-vencin oportuna, debilitndose an msen el proceso la confianza en el Estado.

Finalmente, es necesario sealar que si bienla actual autoridad en materia ambiental

ha logrado avances en algunos aspectos dela legislacin ambiental, stos an no ter-minan de plasmarse en la realidad.

II. MARCO LEGAL EINSTITUCIONAL YPROBLEMTICA

1. El Sistema de Evaluacin deImpacto Ambiental y laEvaluacin de Impacto Ambiental

Este sistema debera prevenir o minimizarlos impactos ambientales, econmicos ysociales negativos de actividades, planes,programas y polticas. Sin embargo, losniveles de su eficacia son cuestionados porla poblacin, generndose desconfianza eninstrumentos como los EIA y las Declara-ciones Ambientales.

1.1. Aspectos institucionales

Un primer gran tema es la independenciade quien clasifica, pone trminos de refe-rencia y aprueba los estudios ambientales.Como hemos sealado, esta funcin seencontraba repartida entre los diversosministerios. A fines del ao 2012, se creel Servicio de Certificacin Ambiental paralas Inversiones Sostenibles (SENACE, Ley29968), cuya principal funcin es la apro-bacin de estudios de impacto ambientaldetallados, exigidos para proyectos quepueden causar afectacin significativa alambiente. Las otras etapas de la evalua-cin de impacto ambiental como la clasifi-cacin de los proyectos, quedaban fuera desu mbito de competencia, que tampococomprende las Declaraciones Ambientales

2 La tranferencia de funciones en minera artesanal y pequea minera se realiz sin haberse desarrolla-do una adecuada regulacin, ni capacidades en los gobiernos regionales. Tampoco supuso la asigna-cin de un presupuesto adicional para ello. Esto ocasion una falta de respuesta efectiva de estasinstancias de gobierno durante varios aos.

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y los Estudios de Impacto Ambiental Semi-Detallados. Cabe precisar que la norma decreacin del SENACE, respecto a los estu-dios de impacto ambiental detallados, es-tablece la posibilidad de que, en ciertosproyectos, por decreto supremo y con votoaprobatorio del Consejo de Ministros, elministerio sectorial sea quien evale. Estaexcepcin no tiene justificacin alguna ydebilita el Servicio.

En la norma de creacin del SENACE, untema muy cuestionado fue la composicinde su Consejo Directivo, que se encuentraconformado por el Ministro de Economay Finanzas, el Ministro de Agricultura, elMinistro de Energa y Minas, el Ministrode Produccin y el Ministro del Ambiente,quien lo preside. Esta composicin preocu-pa, considerando que es esta instancia laque, entre otras cosas, aprueba los meca-nismos para la seleccin del Jefe del Servi-cio y propone su nombramiento y remo-cin, adems de establecer las causalespara esa destitucin. Creemos que la pro-pia ley debi establecer dichas causalespara blindar al Jefe del SENACE de laspresiones polticas y fortalecer a la institu-cin Por lo dems, es evidente que un di-rectorio compuesto exclusivamente porpersonas que ejercen cargos polticos, nogarantiza la independencia tcnica e insti-tucional que requiere un organismo de estanaturaleza.

Otro tema observado, que guarda corres-pondencia con lo sealado, es la no inclu-

sin en el Consejo Directivo de una re-presentacin de los gobiernos regionales ylocales, as como de organismos tcnicosespecializados, vinculados a la evaluacinde impacto ambiental (universidades, co-legios profesionales, centros de investiga-cin etc.).

La norma define la implementacin delSENACE como un proceso progresivo y gra-dual, con cuatro etapas preclusivas, suje-tas a un cronograma (i) instalacin del Con-sejo Directivo y designacin de la jefaturadel organismo; (ii) elaboracin e imple-mentacin de herramientas; (iii) transferen-cia de funciones; (iv) seguimiento de latransferencia de funciones. Si bien a finesde febrero del 2013, se instal el ConsejoDirectivo y se aprobaron un reglamentointerno y el plan inicial de trabajo, recinen diciembre del ao 2013 se design alJefe del SENACE, a pesar de que el proce-so debi durar solo dos meses, de acuerdoa lo anunciado originalmente por el Mi-nisterio del Ambiente. Aunque la nuevajefa del SENACE tiene una experiencia pro-fesional muy amplia, ha estado ms orien-tada a la promocin de la inversin que ala gestin ambiental3. En cualquier caso,la lentitud de los procesos hace presumirque recin tendremos un SENACE en con-diciones de evaluar y aprobar los estudiosde impacto ambiental detallados, a media-dos o fines del ao 2014,

Hay que considerar que las funciones quese derivan de la evaluacin de impacto

3 Rosa Mara Ortiz Ros, nueva Jefa del SENACE, segn informacin proporcionada por SERVINDI, esabogada y trabaj para Proinversin, Perpetro, ProTransporte, el Ministerio de Energa y Minas, elMinisterio de Transportes, el Consorcio Pesquero Carolina, Critas del Per y Bayer Per, entre otros.Su experiencia jurdica es en Derecho Comercial, Civil, Administrativo y en Hidrocarburos. En abril de2012 fue nombrada Directora General de Hidrocarburos en el Ministerio de Energa y Minas, pasan-do posteriormente a ser Presidenta del directorio de la empresa Perupetro S.A. Tambin se ha desem-peado como asesora legal de la Gerencia de Fiscalizacin en Hidrocarburos en el Organismo Super-visor de la Inversin en Energa y Minas (Osinergmin). Desde enero de 2013 labor como asesora deldespacho presidencial.

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ambiental se ejercen en Lima y que losgobiernos locales y regionales tienen unrol secundario en el proceso, pese a quelos proyectos se ubican en distintos espa-cios del territorio nacional y son las po-blaciones locales las que viven cerca a ellosy sufren sus impactos. La debilidad insti-tucional que se deriva de este hecho, esevidente.

1.2 Instrumentos (EIA, declaracionesambientales y otros)

La calidad y el rigor de la informacin quecontiene un EIA ha sido cuestionado por-que - las consultoras que los elaboran soncontratadas directamente por las empre-sas titulares de los proyectos y el Estadono tiene ningn control de este proceso, nisobre la informacin producida, habindo-se consignado en distintos casos informa-cin falsa. No se establecen trminos dereferencia especficos para aquellos casosque requieren de informacin detallada,por lo que muchos EIA tienen vacos deinformacin relevante para la toma de de-cisiones. Tampoco se establece la vincula-cin de los EIA con los instrumentos degestin del territorio, ni se consignan losimpactos acumulativos y sinrgicos. Losplazos y los procedimientos no son los ade-cuados para una participacin ciudadanaen condiciones ptimas, ni para un proce-so de toma de decisiones responsable. Elprocedimiento no garantiza un debate se-rio sobre los posibles impactos y las medi-das alternativas que se pueden adoptar.Adicionalmente, la normatividad sectorialno se ha adecuado a la Ley del Sistema deEvaluacin del Impacto Ambiental y su re-glamento.

La desconfianza y los cuestionamientosque generan los Estudios de Impacto Am-biental se pueden agravar tras la aproba-cin de los Decretos Supremos 054 y 060y otras normas que los implementan.

Ambos decretos, aprobados en el contex-to de la reduccin del crecimiento de laeconoma nacional por la cada de pre-cios de los minerales, buscan reducir losplazos de los procedimientos necesariospara implementar ms rpidamente losproyectos de inversin. En la prctica, di-chos decretos establecen nuevas reglas dejuego para la elaboracin y revisin delos EIA para proyectos del sector de Ener-ga y Minas, buscando acortar los plazosde revisin y emisin de opinin tcnicavinculante sobre los EIA detallados a 73das calendario, cuando el Reglamento delSistema Nacional de Evaluacin de Impac-to Ambiental (SEIA), sealaba 90 das, sinincluir los 30 das para el levantamientode las observaciones por parte del inver-sionista.

Como resulta obvio, dichas disposicioneslimitan la rectora del MINAM sobre elSEIA y debilitan la institucionalidad am-biental en el pas, ms an cuando suaprobacin coincide con el proceso de im-plementacin del SENACE, cuya funcin,como lo hemos sealado, es la de revisary aprobar los Estudios de Impacto Am-biental Detallados. Con los decretos apro-bados se corre el riesgo que los Trminosde Referencia Comunes impidan que elEIA se enfoque en aspectos sociales yambientales prioritarios y especficos delrea donde se insertar el proyecto, no seexplica como aquellos considerarn pro-yectos integrales que tienen sub-proyec-tos y se restringe la participacin del MI-NAM que emitir opinin slo sobre laversin final de los TdR comunes.

En la prctica, se limita la facultad de lasautoridades para evaluar integralmente losimpactos ambientales significativos, sedebilita ms la capacidad institucional pararevisar y aprobar el EIA reduciendo el plazode su aprobacin y estableciendo comoamenaza la posible responsabilidad

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administrativa del funcionario que demoreel trmite, sin considerar la carga laboralde las unidades ambientales ni sus pobresrecursos logsticos, alentando unatendencia a un trmite fast track deaprobacin del EIA con la reduccin delplazo, sin contemplar cabalmente laparticipacin ciudadana4.

Si se quera rapidez y mejor calidad en laaprobacin de los EIAs se deba reformarel sistema con un diagnstico profundo yasumiendo soluciones de fondo como elfortalecimiento institucional, mayores re-cursos humanos y tcnicos, digitalizacinde los procedimientos administrativos deaprobacin de EIA, mayor transparencia delas decisiones de las autoridades que com-parten responsabilidad en dicho procedi-miento; entre otros.

La ampliacin de operaciones en el lote88 del proyecto de gas de Camisea pareceser un vivo ejemplo de los efectos perni-ciosos de esta norma, que siembra dudassobre la aprobacin de un EIA de calidad,que debiera evitar impactar en pueblosindgenas en aislamiento y en contacto ini-cial, en el rea protegida alrededor de estaoperacin.

1.3 Fiscalizacin ambiental

La fiscalizacin busca el cumplimiento delas obligaciones ambientales por los admi-nistrados. En el Per existe la percepcinde que las obligaciones ambientales no secumplen porque el sistema permite la im-punidad. Las dificultades que se eviden-cian en los organismos que ejercen esta

funcin tienen que ver con varios proble-mas an no resueltos.

En principio, gran parte de las obligacio-nes ambientales que se supervisan y fisca-lizan estn contenidas en instrumentos degestin ambiental ( vgr. EIA, Planes de Cie-rre y otros). Frecuentemente, las obligacio-nes estn mal definidas, lo que las hacepoco exigibles. Los compromisos, por suparte, estn dispersos en documentos vo-luminosos.

Un problema que se prolong por muchosaos fue la falta de una adecuada tipifica-cin y de sanciones a las conductas infrac-toras, as como la falta de actualizacin dela escala de multas, de acuerdo a lo esta-blecido en la Ley del Ambiente. En noviem-bre de 2012, mediante un Decreto Supre-mo del Ministerio del Ambiente, se apro-b un cuadro de tipificacin de infraccio-nes y escala de multas aplicables a la me-diana y gran minera; posteriormente, enmarzo del 2013 se estableci la metodo-loga para efectuar el clculo de ellas.

La impugnacin judicial de sanciones ad-ministrativas ha sido otro obstculo parala fiscalizacin ambiental. Entendemos quea diciembre del 2012, el 85% de la mul-tas se encontraban suspendidas por esarazn y slo el 10.48% haban sido cobra-das. La novsima Ley 30011 plantea unava para que estas situaciones no contineny se repitan.

Los costos de la fiscalizacin y el limitadopresupuesto contemplado para esta tareahan sido otro lmite permanente. La Ley

4 Para un anlisis ms extenso de los efectos de estas normas ver Gamboa, Ada; Vanessa Cueto yPatricia Patrn, Flexibilizacin de la Gestin Ambiental y Social de las Inversiones?, en Boletn AgendaAmbiental DAR, No. 5, agosto de 2013. Ver http://www.dar.org.pe/archivos/publicacion/107_agenda_ambiental_num_5.pdf Ver tambin http://www.spda.org.pe/_data/publicacion/20130807150417_Serie%20de%20Politica%2027.pdf

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29951, Ley del Presupuesto Pblico parael ao fiscal 2013, establece que las activi-dades de la OEFA, para los sectores de Ener-ga y Minera, se financian con cargo alaporte de regulacin; es decir, que se apli-cara el artculo 10 de la ley 27332, querige a los organismos reguladores, estable-ciendo el aporte por regulacin de las em-presas bajo el mbito del organismos re-gulador del 1% del valor de la facturacinanual, deducido el IGV y el impuesto depromocin municipal. Entendemos que elMinisterio del Ambiente viene trabajandouna propuesta para realizar las estimacio-nes del caso y tendra previsto contar conuna norma sobre este tema en el primersemestre de 2014.

Para enfrentar el centralismo en el ejerci-cio de la funcin fiscalizadora, se han crea-do las oficinas desconcentradas de la OEFA.A la fecha, existen ya 18, las que an re-quieren de mayor personal tcnico y re-cursos financieros suficientes para operarcon mayor eficiencia. En materia de vigi-lancia ambiental, permanece desde el Es-tado la percepcin de que la poblacin esun problema, antes que un aliado, en elcumplimiento de la funcin fiscalizadora;tanto los comits de vigilancia ambientalcomo los de monitoreo, sienten la falta dereconocimiento a su actividad y de condi-ciones necesarias para que puedan seguirdesempeando su labor.

En distintos casos, como el de la Mina Tin-taya en Espinar, se ha puesto en evidenciala poca articulacin de los organismos queintervienen en la fiscalizacin; la falta deuniformidad en los distintos resultados delos monitoreos y otros estudios realizados,es una evidencia. Los diversos anlisis delos denominados casos emblemticos, per-miten sealar que una parte de las empre-sas no dan publicidad a la informacin queproducen en las zonas donde operan.

1.4 Lmites Mximos Permisibles(LMP) y Estndares de CalidadAmbiental (ECA)

Un elemento auxiliar bsico para la fiscali-zacin, son los lmites mximos permisi-bles y los estndares de calidad ambien-tal. Los primeros establecen el grado deconcentracin de un elemento, sustanciao propiedad, que al ser excedido, causa opuede causar dao a la salud y al ambien-te; los segundos, son la cantidad de un ele-mento, sustancia o propiedad que puedeestar presente en un cuerpo receptor ( agua,aire, suelo) sin representar un riesgo signifi-cativo para la salud humana y el ambiente.

Pese a que en el ao 1994 el CONAM (hoyMinisterio del Ambiente) recibi la tarea deestablecer lmites permisibles para la pro-teccin ambiental, han transcurrido ms de19 aos sin que hasta la fecha se terminende fijar esos lmites para las sustancias mspeligrosas. En el sector minero, el ao 1996se establecieron los lmites mximos permi-sibles para 4 parmetros en aire anhdridosulfuroso, partculas en suspensin, plomoy arsnico en concentraciones diarias y anua-les, esperndose desde entonces que secomplete la lista con sustancias como el cad-mio, antimonio, arsnico, bismuto y mer-curio, entre otros.

En el caso del agua, en 1996 se aprobaronLMP para 8 parmetros, los que fueron ac-tualizados el ao 2010, incrementndosela lista a 12; ese ao, qued pendiente elestablecimiento de nuevos lmites para elnitrgeno amoniacal, nitrgeno como nitra-tos, demanda qumica de oxgeno, antimo-nio, manganeso, molibdeno, nquel, radio226, selenio y sulfatos. A ellos, se debenaadir otros elementos como el cadmio,bario, boro, etc. Desde el ao 1996 siguevigente la obligatoriedad de los monito-reos de agua con una frecuencia semanal,

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trimestral y anual, as como la entrega dereportes trimestral, semestral y anualmen-te; esta obligacin se mantendr hasta laaprobacin del nuevo protocolo de Moni-toreo de Aguas y Afluentes Lquidos. Encualquier caso, llama la atencin que exis-tiendo tecnologa que permite formas demonitoreo en tiempo real, stos no sean unaexigencia para aquellos operadores con lasmayores descargas de efluentes, ho habin-dose establecido los lmites mximos per-misibles para suelos.

En relacin a los ECA sucede algo pareci-do. El 2001 se establecieron 7 parmetrospara el aire; el ao 2005 se actualiz elparmetro de plomo, hacindose ms exi-gente, sin embargo, han quedado variosparmetros riesgosos sin regular (cadmio,arsnico, antimonio, bismuto, mercurio ytalio). El 2008 se establecieron ECA parael agua. Se regularon en 4 categoras, ms80 parmetros, que deban regir a partirde octubre de 2014 para quienes no te-nan instrumentos de gestin aprobados ala fecha de la norma y a diciembre de 2015para quienes deban actualizar su instru-mento de gestin ambiental para dar cum-plimiento al ECA.

En abril del 2013, las empresas Southern yDoe Run, sealaron que no podan cum-plir con el ECA a octubre de 2014. En julio,el Ministerio del Ambiente emiti la Reso-lucin 205-2013-MINAM, mediante la cualse permite a empresas que operan en lascuencas atmosfricas de Ilo, Arequipa y LaOroya y que emiten dixido de azufre encantidades mayores a 20 ug/m3, llegar aeste ECA de manera gradual y progresiva,implementando un conjunto de accionesestablecidas en los Planes de Accin parael Mejoramiento de la Calidad Ambiental.Claro est que la resolucin olvidaba quelas empresas tuvieron ms de 4 aos paraadecuar la tecnologa a fin de cumplir conel estndar.

En el mes de marzo del 2013 se aproba-ron ECA para suelo, para 21 parmetros.Sin embargo, debemos sealar, que stosse establecen en base a una clasificacinde suelos que no responde a los criteriosinternacionales, clasificndolos en agrario,residencial/parques, comercial e indus-trial/extractivo.

Para concluir, de todo lo anterior se pue-de extraer un patrn o tendencia con res-pecto a la construccin de la nueva insti-tucionalidad de la evaluacin y fiscaliza-cin ambiental. Mientras que hay inten-tos por fortalecer el acompaamiento dela fiscalizacin, con claras crticas hacia suintervencin en los sectores mineros ener-gticos, al mismo tiempo existe una ten-dencia a debilitar el proceso de evalua-cin ambiental, so pretexto de la demorade las inversiones por los paralelos, exten-sos y burocrticos procedimientos admi-nistrativos para obtener la licencia ambien-tal. Ciertamente es necesaria la simplifica-cin administrativa (verdadera ventanillanica); sin embargo, eso no puede serbice para aumentar el riesgo ambientala travs de tiempos cortos para una eva-luacin cuyo resultado puede ser de bajacalidad.

Hasta ahora las respuestas legales y pro-puestas de reformas estn orientadas aacortar los tiempos, amenazar a la buro-cracia con la responsabilidad administrati-va y, sobre todo, a reducir los requerimien-tos ambientales. Es lo que ha sucedido el2013 con los Decretos Supremos 054 y060, y recientemente con la propuesta delMinisterio de Energa y Minas de exigir sloDeclaracin de Impacto Ambiental para laprospeccin de ssmica en la actividad dehidrocarburos, con la nica finalidad depromover las inversiones. De prosperar estaltima iniciativa se correra el riesgo deaumentar los impactos ambientales y so-ciales.

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III. PROPUESTAS DE POLTICAS PBLICAS

Aspectosgenerales de lagestinambiental:

a) Fortalecer elcarctertcnico,independenciaeimparcialidadde losorganismosque realizangestinambiental.

b) Fortalecercarctertransectorialdel MINAM.

c) Ajuste deldiseoinstitucionaldel sistema degestinambiental.

d) Definir conamplio debatemetas eindicadores dela gestinambiental ysusprocedimientos.

e) Afianzar elcarcterpblico de lagestinambiental

Fortalecercumplimiento del rolregulador del MINAM.

MINAM asumiendogestin de agua ybosques.

Fortalecimiento de losespacios decoordinacin entre losdistintos organismosde gestin ambiental.

Constituir equipo detrabajo para ajustardiseo institucionaldel sistema de gestinambiental parauniformizar objetivos yfinalidades con todoslos sistemas que lointegran.

Delimitar y armonizarprocedimientos yfunciones quepermitanintervencionesoportunas, eficientes ycolaborativas.

Alentar debate pblicopara mejo