Promoción industrial: el desafío del federalismo

Del modelo agroexportador a la sustitución de importaciones El año 1930 marca para nuestro país el agotamiento del modelo agroexportador, que venía caracterizando desde fines del siglo XIX la economía Argentina. A esto se sumó que durante la década de 1920 concluyó la progresiva ocupación de las tierras para uso agrícola. La crisis de la Bolsa de Nueva York en 1929 desencadena una profunda crisis en el sistema capitalista mundial, que tiene graves consecuencias para nuestra economía: el alza en el valor de los productos industrializados y la disminución del precio de las materias primas. El país se ve en la necesidad de producir un vuelco en su economía, virando hacia el mercado interno para obtener los productos que antes se importaban desde el exterior. Es así que tiene lugar el proceso denominado “industrialización por sustitución de importaciones”, orientado hacia el autoabastecimiento, predominantemente de bienes de consumo. Para Alicia Angélica Malatesta, investigadora de la Facultad Regional San Francisco de la Universidad Tecnológica Nacional, “en la década de 1930 no se elabora un nuevo proyecto económico, sino que se incorporan elementos adecuados a las exigencias del momento”. Esta actitud oportunista del gobierno de turno hace que –en palabras de Malatesta- “el impulso que recibe la actividad fabril es limitado y, al no existir una planificación adecuada al desarrollo experimentado por aquélla, se caracteriza por corresponder a una industria liviana que elabora productos de consumo inmediato”. En ese contexto, industrias tradicionales como la de alimentos, tabaco, bebidas y textiles observan un desarrollo importante, ya que son segmentos favorecidos por la escasa demanda de capital y tecnología que demandan. La investigadora de la UTN señala que el censo industrial de 1935, el primer relevamiento de este tipo que se produce en el país, demuestra la predominancia de la industria liviana, dentro de la cual los rubros de alimentos, tabaco y bebidas representan más del 28% del total. Esos guarismos se mantienen también en lo que hace a ocupación de mano de obra y otros indicadores. El economista Aldo Ferrer coincide con este planteo: “en los países de economía de mercado de desarrollo industrial tardío, como Argentina, el juego de las fuerzas económicas tienden, en las primeras fases del proceso de industrialización y sustitución de importaciones, a concentrar la producción en las industrias tradicionales”.   Centro rico, periferia pobre Uno de los aspectos más importantes sobre la industrialización de nuestro país tienen que ver con la concentración fabril en determinadas zonas geográficas: “persiste la concentración en la denominada zona litoral, que comprende a la Capital Federal y a las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos y Corrientes; esta región nuclea a más del 76% del total de plantas productoras destacándose la Capital Federal y su periferia”, sostiene Malatesta. La investigadora señala que las causas de esta concentración obedecen a dos factores principales:

la importancia fundamental de Buenos Aires como puerto desde los albores de nuestra historia

el crecimiento de la población en los sectores suburbanos de la gran ciudad en virtud de la existencia de una base industrial instalada

Malatesta sostiene que “este aumento poblacional se debe a migraciones internas que, empujadas por la crisis del sector agrícola, se ven atraídas por las perspectivas de empleo que ofrecen las industrias concentradas en la Capital federal y las zonas linderas. El proceso condujo necesariamente a la constitución, dentro del territorio argentino, de una situación centro-periferia entre la región cercana al puerto y el resto del país.

Josefina Vaca y Horacio Cao, investigadores de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, dentro de la cual funciona el Centro de Investigaciones en Administración Pública, afirman que “nuestra Nación tiene como uno de sus elementos fundantes, una larga disputa entre regiones ocurrida durante buena parte del siglo XIX, en donde un núcleo de las provincias perdedoras quedaron fijadas como provincias pobres”. Felipe Varela, ya en el siglo XIX planteaba esa discusión, tal como aparece expresado en un texto del mismo Varela citado por los investigadores de la UBA:

“... desde la época en que el Gobierno libre se organizó en el país, Buenos-Aires, a título de Capital es la provincia única que ha gozado del enorme producto del país entero (...) En esta verdad está el orijen (sic) de la guerra de cincuenta años en que las provincias han estado en lucha abierta con Buenos-Aires, dando por resultado esta contienda, la preponderancia despótica del porteño sobre el provinciano, hasta el punto de tratarlo como á un ser de escala inferior (...) Buenos-Aires es la metrópoli de la República Argentina, como España lo fue de América”. (Varela, 1974: 64. Edición original: 1868)

 Esta dicotomía encendió innumerables debates desde la historia y la economía, y requirieron del Estado un intervencionismo pronunciado, ya que tal como sostienen Vaca y Cao: “a partir de mediados del siglo XX comienzan a desarrollarse una serie de políticas dirigidas hacia las provincias pobres, por ejemplo, los subsidios estatales que desde 1950 se destinaron al desarrollo de las regiones más rezagadas (...) En línea con esta situación, en 1959 se crea el Consejo Federal de Inversiones, cuyo preámbulo de la “Carta de Constitución” establece que, esta institución tiene ... el firme propósito de promover el desarrollo armónico e integral del país”.  La promoción de la industria nacional La nueva etapa abierta en el país en 1930 con el agotamiento del modelo agroexportador provocó ciertas transformaciones en el esquema de centro-periferia que describen los autores citados. Para Aldo Ferrer, “la producción agropecuaria de la zona pampeana perdió el dinamismo y la función de liderazgo que registró bajo el modelo primario-exportador”; sin embargo, “el desarrollo de la economía argentina a partir de 1930 requería que el conjunto de la producción rural, de la zona pampeana y del resto del país, cumpliera dos funciones principales; por un lado el abastecimiento de la creciente y diversificada demanda interna de alimentos y materias primas, y por otro, la generación de excedentes exportables que contribuyeran a formar una capacidad de pagos externos suficiente para abastecer a la industria en expansión de materias primas y bienes intermedios, y a ese sector y al conjunto de la economía nacional, de las maquinarias y equipos necesarios en el proceso de expansión de la capacidad productiva”. Para Ferrer en la nueva etapa iniciada en 1930 no existía una contradicción entre el desarrollo de la producción agropecuaria y la industria manufacturera, sino que por el contrario, “se establecía entre ambos sectores una nueva relación de interdependencia en la que el liderazgo del crecimiento pasaba a la industria, pero en la que este crecimiento y el del conjunto del sistema productivo continuaban dependiendo de la expansión agropecuaria”.  

Más allá de esta situación de esperable armonía, las tensiones entre los sectores del agro y la industria zanjarían la historia económica y social de nuestro país hasta la fecha. En este sentido, Ferrer sostiene que “las relaciones del agro y la industria se dirimieron más en el plano de la distribución del ingreso que en el de expansión de la producción de ambos sectores y en el del incremento del ingreso real del conjunto de la economía”.   El intervencionismo estatal La década de 1940 es protagonista de un marcado intervencionismo estatal en función del desarrollo de las industria argentina. Por ejemplo, -señala Malatesta- con la creación en 1935 de la Dirección General del Material del Ejército, y luego con la creación de la Dirección General de Fabricaciones Militares en 1946, se produce una importante transformación de la

industria nacional. Más allá de que el primer objetivo de Fabricaciones Militares fue el de organizar la defensa industrial del país, su creación ha provocado un notorio influjo en el desenvolvimiento fabril de las ciudades en las que se radicaron las plantas del Ejército. Malatesta sostiene que “es posible detectar la significativa promoción industrial que llevan a cabo: su principal aporte a la transformación de la estructura industrial argentina proviene de su localización geográfica, y reside en la contribución efectuada en cuanto a opacar el predominio fabril porteño al favorecer y concretar una verdadera acción en pro del crecimiento industrial –y económico en general- de las distintas regiones del país.” Para Malatesta, “el período que se inicia en 1943 y se extiende hasta el año 1955 puede ser considerado como de liderazgo estatal, y en él la actividad industrial –orientada hacia el mercado interno- constituye el sector preponderante y destinatario de una variada gama de resoluciones”. Entre estas últimas, en el gobierno de Juan Domingo Perón se destacan “los tipos de cambio diferenciales y la creciente asignación de créditos sencillos y baratos destinados a promover el desenvolvimiento de pequeños y medianos establecimientos; sin embargo, las grandes empresas también resultan captadoras de préstamos que implican la asignación de importantes volúmenes de capital”, señala Malatesta. 

 Sin embargo, Malatesta señala que en 1946 la industrialización continúa siendo liviana, lo cual aparece confirmado por el elevado porcentual (21%) que representa el rubro alimentos y bebidas sobre el total de establecimientos registrados. Esta industrialización de bienes finales de consumos –según Malatesta- conlleva varias limitaciones: “requiere para su funcionamiento de combustibles, equipos y materias primas que no se producen en el país, por ello persiste la dependencia de las importaciones de bienes de capital, materiales intermedios y repuestos”. A partir de la década de 1950, Ferrer observa un desplazamiento en el desarrollo de la industria, ya que asumen el liderazgo las industrias dinámicas, y más particularmente las industrias complejas, como es el caso de las industrias metalmecánicas, máquinas agrícolas e industriales, equipos eléctricos, electrónicos y de comunicaciones. También, en la industria automotriz se pasó del ensamblado a la producción, y la industria química sufrió cambios profundos al orientarse hacia la petroquímica. Ferrer señala que “entre 1950 y 1970, las industrias dinámicas contribuyeron con cerca del 80% del incremento del valor agregado de la industria manufacturera”. Pero la desigualdad entre el centro y la periferia, persiste: “en 1963 las regiones del interior, con el 75% del territorio nacional y el 33% de la población, sólo generaban el 20% de la producción industrial del país”, señala Ferrer. Según el autor, una de las características del proceso de industrialización es la integración e interdependencia creciente entre las diversas actividades económicas, incluyendo el intercambio de bienes de capital y materiales industriales dentro del propio sector manufacturero. Y en el caso del sector industrial, se destaca su dependencia creciente de los abastecimientos generados por la misma industria nacional. Es por eso que –sostiene Ferrer- “la industria nacional disminuyó su dependencia del “puerto”, concebido como lugar de entrada de los abastecimientos importados”. Pero –dice Ferrer- “ese proceso de integración e interdependencia industrial se registró, fundamentalmente, dentro del Gran Buenos Aires y la zona pampeana, es así que la industrialización del país localizó su efecto integrador en un espacio limitado del territorio nacional, dejando fuera de su alcance al resto de las regiones argentinas”. Fue así que el desarrollo industrial del resto del país se concentró en la transformación de la producción primaria de las respectivas regiones, haciendo algunas excepciones, como son los casos de la industria automotriz en Córdoba y la industria textil en la Patagonia, que gozó del amparo de regímenes especiales de promoción.   El régimen de promoción industrial 

Una de las hipótesis de los investigadores de la UBA Josefina Vaca y Horacio Cao en el trabajo antes citado es la siguiente: “este discurso sobre las provincias pobres, utilizado por los actores sociales y políticos de las provincias periféricas, tuvo incidencia en la determinación de dos de las principales políticas territoriales que se desarrollaron en el país hacia principios de los ‘70: el régimen de Promoción Industrial (Ley Nº 20.560 y modificatorias) y el sistema de Coparticipación Federal de Impuestos (Ley Nº 20.221)”.

La Ley 20560 fue aprobada en 1973, y representa la primera Ley de Promoción Industrial de la legislación argentina que apunta a todo el país. Con ella se creó un régimen de promoción industrial para: el establecimiento de nuevas actividades industriales, la expansión, perfeccionamiento y modernización de las ya existentes, el estímulo de la descentralización geográfica, el desarrollo nacional de la tecnología y la consolidación de la industria de propiedad nacional. Tenía como objetivo la adopción de medidas de política económica orientadas en base a un criterio selectivo y programado, otorgando el apoyo estatal exclusivamente a aquellas unidades productivas que las necesidades del país determinaran como prioritarias.

La Ley 20.560 fue derogada luego por la Ley 21.608, del año 1977. El régimen instituido por la nueva norma tiene por objeto promover la expansión de la capacidad industrial del país, fortaleciendo la participación de la empresa privada en ese proceso. Los objetivos de la Ley 21.608 son:

Alentar el desarrollo regional procurando una equilibrada instalación de industrias en el interior del país.

Fomentar la mejora de la eficiencia de la industria, por modernización, especialización, integración, fusión, economía de escala o cambios en su estructura, cuidando de no facilitar el establecimiento de un poder monopólico u oligopólico en los mercados de que se trate.

Propiciar la instalación de nuevas actividades industriales en las áreas y zonas de frontera.

Impulsar el desarrollo de industrias necesarias para la seguridad y defensa nacional.

Facilitar el traslado de industrias ubicadas en zonas de alta concentración urbana.

Posteriormente, la Ley N° 23.614, sancionada en 1988, instituyó un único sistema nacional de promoción industrial para el establecimiento de nuevas actividades industriales y la expansión, reconversión y modernización de las existentes.

Finalmente, la LEY N° 23.658 de 1989 suspendió, hasta tanto entren en vigor los decretos reglamentarios de la Ley 23.614, el otorgamiento de nuevos beneficios de carácter promocional para proyectos industriales contenidos en las disposiciones de las Leyes Nros. 21.608, 22.021 y sus modificatorias, en todos aquellos aspectos que resulten de aplicación exclusivamente a las actividades industriales aún cuando dicho otorgamiento contenga las restricciones establecidas por la Ley 23.614.

A lo largo de los años setenta y ochenta se aprobaron una serie de Leyes de Promoción Industrial que beneficiaron a regiones del país en particular, como fueron los casos de Tierra del Fuego (Ley 19.640 de 1972) o La Rioja (Ley N° 22.021 de 1979)  

La promoción industrial en la actualidad

Hasta hace aproximadamente 7 años existía en la Secretaría de Industria, Comercio y PyME la Dirección de Promoción Industrial, pero ahora todos los programas están supeditados a la Dirección Nacional de Incentivos Promocionales de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Producción.

Los regímenes de promoción de esa Dirección están destinados a Proyectos no industriales (Agropecuarios y Turísticos) y a Proyectos industriales, pero actualmente la concesión de nuevos beneficios promocionales se encuentra suspendida, ya sea por que no se prevén cupos fiscales en las leyes presupuestarias -para el caso de los proyectos no industriales- o bien por disposiciones legales -para el caso de los industriales-. En este último caso, una serie de sucesivas leyes fueron prorrogando hasta el presente la suspensión dispuesta por la mencionada Ley N° 23.658 de 1989. Sin embargo existen sujetos titulares de proyectos promovidos que continúan utilizando dichos beneficios en orden a que el período de utilización de los mismos aún no se ha extinguido (derechos adquiridos).

En todos los casos, el Ministerio de Economía o la Secretaría de Hacienda revisten el carácter de Autoridad de Aplicación, y cumplen las siguientes tareas:

         Asesorar sobre los aspectos técnico-legales relativos a la normativa promocional

         Efectuar el relevamiento y posterior evaluación de datos de regímenes de promoción económica que contengan cualquier especie de incentivo

         Efectuar el relevamiento, procesamiento y análisis de datos provenientes de organismos que tengan participación en el control de proyectos promovidos.

         Asesorar sobre las propuestas de aplicación de sanciones por infracciones a regímenes de promoción económica e intervenir en la tramitación de denuncias que realicen organismos o dependientes de orden público, o particulares. 

Conclusión

Teniendo en cuenta la historia de nuestro país, al hablar de la promoción de la industria nacional debemos partir de la base de apuntar a un desarrollo federal, integrando el centro y la periferia y creando flujos de intercambios de bienes entre las distintas regiones. En ese sentido, el estado debe tener un rol activo facilitando ese intercambio y apuntalando el desarrollo de las regiones más favorecidas para el bienestar de todo el país.