ECONOMÍA PÚBLICA

PROGRAMA DE TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA CONTABLE

JOSÉ SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, ESAP

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ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Director HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector académico CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T y Programas de Tecnologías JOSE SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA JOSÉ SILVA RUIZ

Bogotá D.C., Diciembre de 2008

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INTRODUCCIÓN GENERAL AL MÓDULO La Economía como disciplina se ha ocupado tradicionalmente del estudio del sector privado de la economía (de sus agentes económicos –individuos, empresas y economías domésticas–); es decir, del mercado. Sin embargo, el crecimiento del sector público y su incidencia en las actividades económicas privadas, aunado a sus características particulares de decisión política, condujeron a la constitución de una disciplina autónoma para su análisis. Esta disciplina, denominada en principio “finanzas públicas”, ha empezado a designarse, desde los años setenta del siglo XX, “economía pública”. Los temas, su importancia relativa y las técnicas o instrumentos de análisis, en esencia provienen de la economía. En principio trató los mismos problemas de las finanzas públicas, pero más allá de las limitaciones presupuestales de ingresos, gastos y deuda pública. Ampliando de este modo, su campo de análisis a los bienes públicos, a la incidencia de los impuestos y gastos en el bienestar, a los efectos de las regulaciones públicas, los derechos de propiedad, el problema de las externalidades, los procesos de toma de decisiones públicas, el diseño de políticas públicas, y la gestión de agencias públicas, evaluación y control públicos. La economía pública en general ha experimentado una evolución significativa desde la segunda mitad del siglo XX. En esta evolución ha incidido el estudio de los bienes públicos y su análisis integracionista de los ingresos (tributación) y del gasto a partir del paradigma Wicksell-Lindhal-Mugrave-Samuelson. Esta evolución también ha estado ligada a los desarrollos de la sociedad, del Estado, de la misma economía como disciplina y de la forma de analizar y resolver los problemas. El módulo esta dividido en cuatro unidades. En la unidad uno se presenta una introducción muy somera sobre el objeto, método e instrumentos de la economía, los cuales son utilizados a su vez para el análisis de la economía pública. la unidad dos corresponde a una perspectiva histórica de economía pública desde la economía clásica hasta los desarrollos recientes del paradigma dominante en la economía (neoclásico) y en el análisis de las finanzas públicas y la economía pública (el enfoque normativo y positivo). la unidad tres hace referencia a la evolución histórica de la teoría de los bienes públicos, donde en términos generales se observa que las decisiones sobre bienes y servicios públicos en últimas se toman a través de un proceso político (concejo municipal, asamblea departamental, congreso de la república, juntas directivas de empresas públicas, consejo de ministros, etc.). finalmente, en la unidad cuatro se muestra la problemática de las externalidades (costos y beneficios sociales no contabilizados y que perjudican o favorecen a terceras personas que no participan en decisiones sobre los mismos), y en general los problemas sobre la contaminación ambiental y los principales dispositivos para tratar de encontrar solución a la misma. son temas que corresponden a un curso de economía pública, y no de economía de mercado.

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PROGRAMA DE TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA CONTABLE (TGPC). 1 DE LOS NÚCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS

El programa de tecnología en gestión pública contable tiene diferente formas de interpretar la realidad que ha definido como su objeto específico de estudio. En esta medida se considera fundamental que el programa de tecnología en gestión pública contable tenga en cuenta tres puntos que se consideran indispensables dentro del proceso de construcción de conocimiento partiendo de cuatro núcleos problemáticos que contienen las asignaturas por desarrollar, teniendo en cuenta lo siguiente:

• La formación de tecnólogos debe conducir al desarrollo de las capacidades de comprensión y reflexión. • La posibilidad del desarrollo de las capacidades de reflexión y comprensión exige abordar el conocimiento en sí mismo como objeto de estudio. • La Gestión Pública Contable, como parte de la disciplina Administración Pública, debe enmarcarse en los fundamentos conceptuales y metodológicos de las ciencias sociales.

1.1 Núcleo Economía de lo Público La denominada “economía pública” se refiere a la manera como se priorizan y satisfacen, con recursos escasos, los bienes y servicios de interés colectivo; de cómo se asignan de manera eficiente los recursos sociales, con la participación activa de la sociedad civil en una relación más estrecha con el Estado.

Estado y

Poder

TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA CONTABLE, TGPC

Desarrollo y Gestión Territorial

Organizaciones Públicas y Gestión

Formación Básica

Economía de lo

Público

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La globalización de la economía, los avances científicos y tecnológicos en la información y las telecomunicaciones, los avances de la electrónica, la frecuencia del cambio tecnológico, desataron nuevos retos y procesos sociales que deben ser compartidos entre el Estado y el sector privado generando así una nueva reconceptualización de lo público. Estos nuevos problemas se evidencian en el incremento de la competencia internacional, en los acelerados cambios de las preferencias de los consumidores y en el producción de nuevos bienes y servicios, en la renovación de la tecnología, en las nuevas formas de distribución del riesgo y de los costos de la investigación y desarrollo de productos y procesos. La administración pública es el eje fundamental para la aplicación de los preceptos de la nueva economía de lo público. La enseñanza de la economía de lo público para la formación de Tecnólogos en Gestión Pública Contable recoge herramientas básicas como las asignaturas integrales de pensamiento económico, la microeconomía, la macroeconomía, las finanzas públicas, le presupuesto público, la contabilidad y el análisis financiero del sector público. Igualmente, aporta a otras asignaturas como las de planeación, política económica, social y ambiental, en proyectos de desarrollo, enfoques del desarrollo y desarrollo territorial; y de una manera indirecta en las demás asignaturas del plan de estudios, pero también recibe aportes de otras áreas problemáticas como las de problemática de lo público, gestión y desarrollo territorial. Todo esto como proceso hacia un conocimiento integral u holístico. Resulta pertinente hacer la aclaración en relación a la denominación del núcleo en términos de economía de lo público, en tanto que economía pública hace relación restrictiva a la dicotomía Estado-Sociedad Civil, mientras que economía de lo público remite a la corresponsabilidad de la tríada Estado, Mercado y Sociedad Civil para el agenciamiento de los asuntos del bien común. Del universo de problemas propio de la economía pública el programa de Tecnología en Gestión Pública Contable abordan las asignaturas siguientes: • Economía Pública. • Contabilidad I, II, III y IV. • Hacienda Pública Territorial. • Costos y Costeo. • Presupuesto Público Territorial. • Contabilidad de Costos. • Contabilidad Sistematizada I y II. • Auditoría Financiera. • Auditoría Fiscal. • Análisis Financiero. Estas asignaturas buscan aportar al Tecnólogo en Gestión Pública Contable las teorías económicas, herramientas conceptuales y operativas que le permitan identificar de manera problémica la complejidad de la economía de lo público en

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sus diferentes vertientes, permitiéndole la formación de criterios para la toma de decisiones en el marco del fenómeno administrativo público que contribuyan a la construcción de una sociedad equitativa, justa y democrática. 1.2 EL TRABAJO DEL TUTOR

El tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o ideológica frente a los contenidos del módulo, pero el desarrollo de los contenidos de los módulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores podrán complementarlos los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el estudiante frente a la evaluación del aprendizaje son los contenidos de los módulos; es decir, la evaluación del aprendizaje deberá contemplar únicamente los contenidos de los módulos. Así mismo, la evaluación del Tutor deberá diseñarse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del módulo. El Tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión de tutoría (incluyendo la primera), y diseñar las actividades para todas las sesiones (una sesión es de cuatro horas tutoriales). También debe diseñar las estrategias de evaluación del trabajo estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de autoaprendizaje del estudiante. Los módulos (asignaturas) de TGPC son de dos créditos (16 horas de tutoría grupal presencial por crédito para un total de 32 horas), tres créditos (48 horas de tutoría grupal presencial) y de 4 créditos (64 horas de tutoría grupal presencial El módulo de Economía Pública es de tres (3) créditos, equivalente a sesenta y cuatro horas de tutoría grupal presencial, distribuidas así:

MÓDULO DE ECONOMÍA PÚBLICA (3 créditos) No.

Créditos Horas

por crédito

Total horas

Tutoría Grupal

No. de

sesiones

Horas

por sesión

No. mínimo de

encuentros tutoriales*

No. max. sesiones

por encuentro

2 16 32 8 4 2 8 3 16 48 12 4 3 12 4 16 64 16 4 4 16

* El número de encuentros se programara de acuerdo con las distancias y costos de transporte de la Sede Territorial al CETAP, por ejemplo para los casos de los CETAP de Leticia, San Andrés, Mitu, Puerto inirida y Puerto Carreño, se podrán programar un mínimo de dos encuentros para un módulo de 2 Créditos (16 horas por encuentro), tres encuentros para un módulo de 3 créditos y cuatro encuentros para un módulo de 4 créditos. Encuentro: número de veces que se desplaza un Tutor a un CETAP para desarrollar un módulo. Sesión: número de horas por cada actividad tutorial, por ejemplo: 8-12 a.m., 2-6 p.m., 6-10 p.m.

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TABLA CONTENIDO

DE LOS NÚCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS

Pag.

TABLA DE CONTENIDO 7 INTRODUCCIÓN GENERAL AL MÓDULO 8 UNIDAD 1. INTRODUCCIÓN SOBRE PRINCIPIOS,

INSTRUMENTOS Y GENERALIDADES DE LA ECONOMÍA

10

1 2

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

INTRODUCCIÓN PRINCIPIOS, INSTRUMENTOS Y GENERALIDADES DE LA ECONOMÍA DEFINICIÓN DE ECONOMÍA OBJETO Y MÉTODO DE LA ECONOMÍA ESCASEZ Y PRODUCCIÓN DEFINICIÓN DE MERCADO FUNDAMENTOS DE LA ECONOMÍA DE MERCADO LA PRODUCCIÓN MERCANTIL CAPITALISTA, LA ECONOMÍA DE MERCADO Y LA FORMA DE PENSAR DESDE EL PARADIGMA DOMINANTE DE LA ECONOMÍA.

10 10 10 11 13 15 15 16 16

UNIDAD 2. PERSPECTIVA HISTÓRICA DE LA ECONOMÍA PÚBLICA

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1 2 3 4 5 6 6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4 6.2 6.4 6.3.1 6.3.2 6.4 7 8 9 10

INTRODUCCIÓN OBJETIVOS IDEAS CLAVE MAPA CONCEPTUAL TEXTO DE CONTEXTUALIZACIÓN DESARROLLO DE CONTENIDOS: PERSPECTIVA HISTÓRICA DE LA ECONOMÍA PÚBLICA GASTO PÚBLICO Economía Clásica El análisis marginal Las externalidades y Pigou El análisis normativo de los bienes públicos LA TRIBUTACIÓN FINANZAS PÚBLICAS POSITIVA Y NORMATIVA Finanzas públicas normativa Finanzas públicas positiva LA ECONOMÍA PÚBLICA MODERNA ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN SÍNTESIS O RESUMEN BIBLIOGRAFÍA

21 23 23 24 25 26 27

28 30 31 32

33 37 37 39 41 43 44 45 47

UNIDAD 3. BIENES PÚBLICOS 50 1 INTRODUCCIÓN 50 2 OBJETIVOS 52

8

3 IDEAS CLAVE 52 4 MAPA CONCEPTUAL 53 5 TEXTO DE CONTEXTUALIZACIÓN 54 6 DESARROLLO DE CONTENIDOS: LA TEORÍA DE

LOS BIENES PÚBLICOS 55

6.1 EL ENFOQUE WICKSELL – LINDAHL 56 6.2 EL PARADIGMA MUSGRAVE – SAMUELSON 62 6.3 AMPLIACIONES Y ANÁLISIS ALTERNATIVOS

SOBRE BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS, SOCIALES O COLECTIVOS

77 6.3.1 Bienes impuros o mixtos 78 6.3.2 Necesidades preferentes (bienes preferentes, de

necesidad o de mérito) 81

6.3.3 El análisis positivo 82 6.3.4 El análisis neoinstitucional (los bienes comunes) 84

7 ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE 86 8 ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN 87 9 SÍNTESIS O RESUMEN 89

10 BIBLIOGRAFÍA 91 UNIDAD 4. EXTERNALIDADES 93

1 INTRODUCCIÓN 93 2 OBJETIVOS 94 3 IDEAS CLAVE 94 4 TEXTO DE CONTEXTUALIZACIÓN 95 5 DESARROLLO DE CONTENIDOS 96

5.1 COSTOS PRIVADOS Y COSTOS SOCIALES 96 5.2 BENEFICIOS SOCIALES Y COSTOS SOCIALES 97 5.3 EXTERNALIDADES: ALGUNAS DISTINCIONES 98 5.4 SOLUCIONES PARA EVITAR LAS

EXTERNALIDADES.

100 5.4.1 Autorregulación: soluciones privadas para evitar las

externalidades 101

5.4.2 Intervenciones estatales 103 5.4.3 Comparación entre la regulación y las multas 108 5.4.4 Elección entre las multas, las subvenciones y la

regulación 108

5.4.5 Las problemáticas de la compensación 111 5.4.6 El sistema jurídico en la solución de las

externalidades 111

6 ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE 114 7 ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN 115 8 SÍNTESIS O RESUMEN 118 9 BIBLIOGRAFÍA 119

10 GLOSARIO DE TÉRMINOS 119

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UNIDAD 1. INTRODUCCIÓN SOBRE PRINCIPIOS,

INSTRUMENTOS Y GENERALIDADES DE LA ECONOMÍA

1 INTRODUCCIÓN

La economía capitalista o economía de mercado, se fundamenta en la propiedad privada sobre los medios de producción, en un alto grado de división y especialización del trabajo y en una fuerza de trabajo asalariada; y el salario es el precio de esa singular mercancía cuyo nivel varía de acuerdo con la oferta (existencia de individuos desposeídos de los medios de producción) y la demanda (individuos dueños de medios de producción que requieren comprarla).

El capital, como elemento definitorio de capitalismo, es un proceso de inversión inicial de dinero y reinversión permanente (de parte de la ganancia) en medios de producción y fuerza de trabajo para la acumulación constante de capital.

En las economías capitalistas modernas, en las economías de mercado, el Estado desempeña un papel esencial: defensa interna y externa, provisión de bienes y servicios públicos, regulación, emisión de dinero y administración de un orden jurídico para hacer respetar los contratos y derechos de propiedad. En términos generales, el Estado garantiza las condiciones para la existencia del sistema capitalista mediante la producción y reproducción permanente de condiciones sociales, políticas, sociales y culturales a través de instituciones y organizaciones. Y para cumplir sus funciones, los gobiernos, incurren en gastos, los cuales en esencia provienen de diferentes clases de impuestos (sistema de tributación). Estas actividades a cargo del Estado y los gastos e ingresos públicos, así como su incidencia en la economía de mercado son estudiados por una disciplina denominada “Economía Pública”.

2 PRINCIPIOS, INSTRUMENTOS Y GENERALIDADES DE LA ECONOMÍA

2.1 DEFINICIÓN DE ECONOMÍA

La Economía es el estudio de las decisiones que toman los individuos cuando hay escasez, es decir, cuando lo que podemos obtener es limitado; o en otros términos, es el “estudio de la asignación de los recursos escasos entre usos alternativos”. La escasez es una situación en la que la cantidad de recursos que son utilizados para producir bienes y servicios es limitada y, además, pueden utilizarse de diferentes maneras por lo que hay que sacrificar un bien o un servicio para obtener otro.

La Escasez nos obliga a elegir. Las personas deben decidir a que van a dedicar su tiempo; el municipio o la ciudad debe decidir cómo va a utilizar el suelo; y el país, tiene que decidir cómo va a repartir su población entre diferentes actividades sociales ya sean oficios, profesiones y disciplinas.

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Las decisiones se toman en todos los niveles de la sociedad. Las personas deciden qué productos o servicios van a comprar, cuánto dinero ahorrar, a qué profesión u oficio van a dedicarse. Las Empresas deciden qué productos o servicios van a producir y cómo van a producirlos. Los Gobiernos previa consulta a sus ciudadanos deciden qué proyectos y programas van a realizar y cómo van a financiarlos. Las decisiones que tomen los individuos, las empresas y los gobiernos responden a cuatro preguntas básicas:

a) Qué producir? (decisiones sobre bienes y servicios) b) Cuanto producir? (la cantidad a producir) c) Cómo producir? (el uso de insumos o materias primas, tecnología y de

trabajo) d) Para quién producir? (el consumo a satisfacer).

2.2 OBJETO Y MÉTODO DE LA ECONOMÍA

2.2.1 El Objeto

Todo problema económico proviene de la escasez, y la escasez es entendida como una situación en la cual no es posible satisfacer todas y cada una de las necesidades humanas. Cuando ya no es suficiente la producción meramente natural, la producción de la naturaleza externa al hombre, éste se ve forzado a producir por sí mismo elementos aptos para satisfacer sus necesidades, o sea, forzado a trabajar. Cuando el proceso de producción es social, que son muchos hombres y mujeres los que deben trabajar, la escasez, entonces, obliga a un proceso de división y especialización social del trabajo. “La escasez conduce, pues, no sólo a un proceso de producción social sino simultánea e indisolublemente a un proceso de distribución de la sociedad humana, es decir, a un proceso de distribución social del producto obtenido.” (Cuevas, 1993: 3-4).

Todo proceso de producción social es un proceso de transformación, e implica por tanto un doble conjunto de relaciones, entre el hombre y la naturaleza, y del hombre y los otros hombres, lo cual implica un conjunto de relaciones sociales propiamente dichas. Así, la economía se clasifica como una ciencia social, porque el objeto de su estudio se enmarca dentro del segundo conjunto de relaciones a que da lugar el proceso de producción (relaciones sociales de producción) (Cuevas, 1993: 5).

2.2.2 El Método

Las ciencias sociales en general, a diferencia de las naturales, no son experimentales. La economía como ciencia social utiliza un procedimiento analítico lógicamente riguroso que a partir de ciertas premisas, hipótesis o supuestos, conducen a inferencias o conclusiones sobre la relación entre fenómenos, sobre su dinámica de causa y efecto y sobre sus implicaciones finales. La validez de las conclusiones con respecto a las premisas iniciales depende de que el análisis lógico esté libre de toda falla y, por ello, un

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entrenamiento analítico riguroso es básico en la formación de todo economista (Cuevas, 1993: 7).

La ciencia económica recurre a la abstracción, para poder aislar unos fenómenos de otros y separar sus causas y efectos, procedimiento analítico que consiste en dejar de lado, en el estudio de un fenómeno, todo lo que no sea esencial a su naturaleza, a sus causas y a sus efectos. En realidad, la abstracción es un procedimiento analítico que los economistas crean en condiciones ideales en el papel o en su proceso mental. El uso de la abstracción le permite a las teorías económicas (y a los economistas) seleccionar algunas relaciones que constituyen la realidad o la forma de ver la realidad, las premisas o hipótesis que considera como relevantes y adecuadas para el análisis de fenómenos particulares de la teoría. “Dadas estas premisas, la deducción de su dinámica interna, de sus interrelaciones, de sus relaciones de causa a efecto y de sus implicaciones, conduce a las conclusiones buscadas sobre los fenómenos en observación. A este conjunto de premisas, de relaciones internas entre ellas junto con sus implicaciones, los economistas lo denominan frecuentemente modelo económico.” (Cuevas, 1993: 7-8).

Un método es un conjunto de condiciones y de elementos (premisas y supuestos) que junto con sus relaciones internas e implicaciones conduce a una serie de conclusiones sobre un determinado fenómeno económico. El modelo cumple en la teoría económica la función que las condiciones ideales de experimentación cumplen en las ciencias naturales, de ahí su importancia metodológica. Aunque todo modelo está constituido por un conjunto de relaciones lógicas, y puede ser formulado matemáticamente, la presentación matemática no es imprescindible a todo modelo. “Con una buena dosis de verdad, aunque a veces ello se interprete falazmente, suele decirse que la economía es la ciencia de los supuestos” (Cuevas, 1993: 8).

Un elemento fundamental para la construcción de modelo, es que las premisas o supuestos básicos en que se fundamenta un método científico deben ser, una reflexión de la realidad bajo estudio, lo cual puede ser alcanzado con un determinado grado de conocimiento factual o empírico de dicha realidad. En últimas, este conocimiento factual, determina la validez o invalidez científica de un modelo lógica e internamente consistente. Para obtener “su información factual la ciencia económica debe recurrir a la Historia y a la Estadística, que son sus únicos instrumentos de observación directa de la realidad primaria, de registros de hechos reales básicos sobre los cuales se fundamenta todo método científico” (Cuevas, 1993: 9).

“La Estadística, como registro de hechos, es en sí una forma de Historia y, por ello, también es frecuente la observación de que el método de la ciencia económica es un método histórico. O, para introducir en esta definición del método el primer pilar lógico de que antes se habló, podría generalizarse o sintetizarse lo expuesto en esta sección diciendo que el método de la ciencia económica es por fuerza de la necesidad de un método histórico-deductivo. El registro de fenómenos reales (historia-estadística) actúa como contenido de las premisas en que se fundamenta un método científico (método histórico), y el

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método analítico-deductivo aplicado a tales premisas le permite a la ciencia económica hacer predicciones objetivas sobre el devenir de un fenómeno.” (Cuevas, 1993: 9).

El economista como ser humano y social, como otros profesionales y científicos sociales, aparece en una sociedad (con profesiones y disciplinas en este caso) ya pensada y hecha por los hombres y mujeres, una sociedad con un lenguaje y valores éticos, morales, estéticos, filosóficos, políticos, ideológicos y religiosos, a la cual el hombre debe inicialmente adaptarse y comprender para luego entrar a criticar y contribuir a transformar. Así, el hombre no se inventa la sociedad, pues aparece en una sociedad ya inventada, pensada y creada por el hombre, una sociedad de profesiones y disciplinas que en la evolución misma de la sociedad se van creando y fortaleciendo o van desapareciendo, con la participación individual y colectiva de sus miembros. La riqueza creativa en la sociedad y en las profesiones y disciplinas esta en relación directa con la libertad de pensamiento y de credo, de ahí las diversas escuelas y tendencias de pensamiento al interior de la economía como disciplina: mercantilismo, fisiocracia, escuela clásica, teoría marginal (escuelas de Lousana, Austriaca y neoclásica), escuelas institucionales, entre otras, y de grandes pensadores de la economía como Adam Smith, David Ricardo, John Stuart Mill, Carlos Marx, Alfred Marshall y Wilfredo Pareto, John M. Keynes, Joan Robinson, Paul Samuelson, Milton Friedman, Arrow, Coase, entre otros (a estos pensadores se les critica también por su participación política e ideológica).

2.3 ESCASEZ Y PRODUCCIÓN

El modelo de la economía clásica (Smith, Ricardo, Mill, Say) se construye a partir de tres factores de producción: tierra, trabajo y capital. La distribución de la renta en este modelo se genera de acuerdo con la participación en cada uno de los factores; es decir, la remuneración de los factores se presenta así: la tierra produce renta al terrateniente o propietario; el trabajo se remunera mediante salarios a los asalariados y el capital proporciona ganancia al inversionista, capitalista o empresario1.

Los economistas neoclásicos identifican ahora cinco factores de producción que se utilizan para producir bienes y servicios:

1) Recursos naturales: lo que proporciona la naturaleza y que se utilizan para

producir bienes y servicios.

1 Carlos Marx y los marxistas, considerado como uno de los maestros de la sospecha, considera que el modelo clásico es una mera abstracción de la realidad, alejado de esa realidad, pues la tierra produce árboles, yerbas u otras especies pero no renta, ese es un invento social, que oculta la división de la sociedad en clases sociales y su diferencia de renta de acuerdo con la posición social: El modelo a su vez oculta y legitima la apropiación de la riqueza de la sociedad; es decir, que unos se apropian de los medios de producción y otros son desposeídos y tan solo les queda como opción la venta de su fuerza de trabajo, ahora considerada como una mercancía más en el proceso de producción.

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2) Trabajo: esfuerzo humano, incluido tanto el físico como el mental, que se emplea para producir bienes y servicios.

3) Capital físico: medios elaborados por los serenes humanos (construcciones,

máquinas y tecnología) para producir bienes y servicios.

4) Capital humano: conocimientos y cualificaciones adquiridas por un trabajador por medio de la educación y de la experiencia y utilizados para producir bienes y servicios.

5) Iniciativa empresarial. Esfuerzo utilizado para coordinar la producción y la

venta de bienes y servicios. 2.4 DEFINICIÓN DE MERCADO

Un mercado es un mecanismo que permite a los compradores y a los vendedores intercambiar cosas, es decir, intercambiar lo que tienen por lo que quieren. Por ejemplo, un comprador intercambia dinero por un producto; un vendedor intercambia un producto por dinero, el mercado de trabajo permite a los trabajadores y a las empresas intercambiar tiempo y dinero. En general, se intercambia automóviles y dinero, trabajo y dinero, vivienda y dinero. La mercancía dinero (dinero en efectivo, plástico, cheques, pagares, hipotecas) es un medio ágil de intercambio que facilita las transacciones económicas.

Los mercados determinan los precios de los bienes y de los servicios a través de los mecanismos de oferta y demanda, y estos precios guían las decisiones sobre qué, cuanto y cuando comprar y vender; es decir, las cantidades a ofrecer y demandar y la calidad de los bienes y servicios.

Puede definirse el mercado como el conjunto de relaciones y condiciones que hacen posible el intercambio de productos. El mercado no consiste en un mero lugar geográfico, sino que además es necesaria la existencia de condiciones sociales que hacen viable la existencia del mercado: trabajo asalariado, capital – dinero y una clase empresarial.

2.5 FUNDAMENTOS DE LA ECONOMÍA DE MERCADO

Las condiciones de la economía capitalista se fundamentan en la economía de mercado. Para los primeros economistas, dada las condiciones de la época, era común pensar que el intercambio de productos tenía su causa en una característica de la misma naturaleza humana, que era un proceso de intercambio natural. Adam Smith, por ejemplo, creía que el intercambio tenía su origen en una tendencia natural del hombre debido a las ventajas que tal cambio podía proporcionarles. Sin embargo, un análisis riguroso, por ejemplo en Marx, señala que no puede existir intercambio sin dos condiciones sociales básicas: a) división social del trabajo; b) propiedad privada sobre los medios de producción, de los objetos e instrumentos de trabajo como la tierra, las materias primas, las herramientas, máquinas, etc. (Cuevas, 1993: 15).

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En primer lugar, el intercambio no puede existir sin división de trabajo, y la división del trabajo tiene su origen en cierto grado de especialización del trabajo en la producción de determinados productos (unos se dedican a producir trigo, otros a producir vino, otros a producir herramientas de trabajo) y cada uno de esos productos satisfacen necesidades diferentes, y para satisfacerlas se requiere el intercambio de producto a través del dinero, es decir, a la existencia del mercado. Generalmente, la especialización del trabajo incrementa la productividad del trabajo (por más conocimiento de la tierra, semillas, herramientas y tiempo de cosecha), la mayor especialización aumenta la producción y la calidad del producto, permitiéndole a la sociedad mayores ventajas de intercambio. Pero el intercambio no puede existir sin la propiedad privada sobre los medios de producción, condición necesaria para enajenar productos, para intercambiarlos. De ahí que, el sistema de sociedad capitalista defienda la libertad individual, entendida como una sociedad hombres libres, libres para intercambiar mercancías, incluida la fuerza de trabajo.

En segundo lugar, como lo señala la evidencia histórica el intercambio surge en una fase determinada de desarrollo social, justo cuando se desarrolla la propiedad privada sobre los medios de producción, y con el surgimiento de la propiedad privada desaparece la comunidad primitiva o comunismo primitivo. Las sociedades esclavistas, feudal y capitalista y su antesala el periodo mercantilista, descansan en la propiedad privada y en la permanente sofisticación de las formas de propiedad. Una de sus grandes contribuciones al pensamiento económico de Smith consistió en establecer una relación directa entre la división del trabajo y la existencia del mercado y, más específicamente, en lo que se ha denominado “ley de los mercados de Smith”, al establecer una relación entre el grado de división del trabajo y el tamaño o amplitud del mercado. Es decir, el mercado sólo se amplia en la medida en que unos individuos, al especializarse en un determinado producto (trigo), demandan los productos que no producen y que producen otros (vino) que se han especializado en ese producto.

2.6 LA PRODUCCIÓN MERCANTIL CAPITALISTA

La economía capitalista, o economía de mercado, se caracteriza, entonces, porque descansa en la propiedad privada de los medios de producción, en un alto grado de división y especialización del trabajo y en la existencia y desarrollo del trabajo asalariado (de la fuerza de trabajo, y el salario es el precio que se establece en el mercado por esa mercancía). La economía de mercado desarrolla la producción mercantil hasta sus extremos con base a su vez en el desarrollo permanente de la ciencia y la tecnología. “Para que exista el mercado de fuerza de trabajo, como todo mercado, es necesario que exista una oferta, una demanda y un precio de dicha mercancía. Este último como ya se señaló, es el salario. Y para que exista la oferta de fuerza de trabajo es necesario, a su vez, que haya un grupo de individuos que necesiten o deseen venderla.” (Cuevas, 1993: 24).

El capital (el dinero inicialmente invertido y acumulado en medios de producción y fuerza de trabajo), como elemento esencial de capitalismo, no puede sino hacer

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referencia a las características específicas que distinguen el capitalismo de otros sistemas, es decir, al conjunto de circunstancias que determinan la existencia de un mercado de fuerza de trabajo. Lo que distingue al capitalismo de otros sistemas sociales es la existencia de una demanda de fuerza de trabajo, y por tanto, la existencia de un grupo desposeído de los medios de producción y que tan sólo les queda su fuerza de trabajo para subsistir, y de otra parte, un grupo de individuos con la necesidad y la capacidad de comprar tal mercancía; individuos propietarios de medios de producción en una escala que sobrepase sus propias capacidades de trabajo, medios de producción suficientes para emplear productivamente fuerza de trabajo ajena (Cuevas, 1993: 25).

2.7 LA ECONOMÍA DE MERCADO Y LA FORMA DE PENSAR DESDE EL PARADIGMA DOMINANTE DE LA ECONOMÍA.

La Riqueza de las Naciones de Adam Smith (1723-1790) en el año de 1776, se considera como el inicio de la economía moderna. Sin embargo, Smith y el mismo David Ricardo continuaron diferenciando entre valor y precio. Para Smith, el valor de un bien significaba su “valor de uso”, mientras que el precio significaba su “valor de cambio”. Al concepto del valor de uso se dedicaron los filósofos, mientras los economistas se dedicaron al de valor de cambio (a la explicación de los precios relativos), pero el valor de cambio de los bienes viene determinada por el costo de producción. Y los costos de producción, en Smith y Ricardo, estaban determinados, fundamentalmente, por el costo del trabajo; entonces, la teoría del valor trabajo era esencial en ese análisis. 2.7.1 Pensar en términos marginales. Entre 1850 y 1880, los economistas comenzaron a construir una alternativa adecuada a la teoría del valor trabajo, pero para esto debían resolver la paradoja del valor de uso. No es la utilidad total de un bien la que determina su valor de cambio, sino más bien la utilidad de la última unidad consumida, así, los economistas “marginalistas” volvieron a definir el concepto de valor de uso a partir de la idea de utilidad general a un valor en función de la utilidad marginal o adicional: la utilidad de una unidad adicional de un bien. La definición más clara de estos principios marginales fue elaborada por el economista inglés, Alfred Marshall (1842-1924) en sus Principios de Economía publicado en 1890. Marshall señalo que la oferta y la demanda actuaban simultáneamente para determinar el precio. Este análisis queda ilustrado en la famosa cruz marshalliana de la figura 1. En el gráfico, la cantidad adquirida de un bien en un periodo se muestra en el eje horizontal, y el precio se muestra sobre el eje vertical. La curva DD representa la cantidad demandada del bien en cada periodo, a cada precio posible. La curva tiene pendiente negativa para reflejar el pensamiento marginalista de que, a mediada que aumenta la cantidad, la gente querrá pagar cada vez menos por la última unidad adquirida. Es el valor de esta última unidad el que fija el precio de todas las unidades adquiridas (Nicholson, 2004: 10).

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La curva SS (oferta: cantidad producida de un bien) muestra cómo aumentan los costos de producción (marginales) a medida que se produce más. Esto refleja el creciente costo de producción de una unidad más a mediad que aumenta la producción total. La pendiente positiva de la curva SS refleja los costos marginales crecientes, al igual que la pendiente negativa de la curva DD refleja un valor marginal decreciente. Las dos curvas se cortan en p* y Q*. Se trata de un punto de un punto equilibrio: tanto los comparadores como los vendedores están satisfechos con la cantidad intercambiada y el precio que se intercambia. Si una de las curvas se desplaza, el punto de equilibrio se desplazará hasta otro punto. Así, el precio y la cantidad se determinan simultáneamente por la relación entre la oferta y la demanda. En P* y Q*, según Marshall, no es posible afirmar que sea la oferta , o la demanda, la que determina por si sóla el precio y que, por tanto, no se puede afirmar que sean sólo los costos, o la utilidad que obtienen los compradores, los que determinan el valor de cambio (Nicholson, 2004:11).

Precio

D S

P*

S D

Q* Cantidad por periodo

Figura 1. Curva marshaliana de oferta y demandaFuente: Nicholson, 2004.

El modelo marshaliano es un modelo de equilibrio parcial que considera tan solo el mercado de un bien. Para responder a problemas más generales del mercado se debe recurrir a un modelo del conjunto de la economía que refleje de manera más adecuada las relaciones entre diversos mercados y agentes económicos. El economista francés León Walras (1831-1910), construyó las bases para la comprensión de las relaciones implícitas en el análisis del equilibrio general. El análisis del equilibrio general no sólo se fijaría en un solo mercado (harina de trigo, por ejemplo) sino también en las repercusiones del aumento del precio de la harina en otros mercados -pan, pizza, pasta, etc. (Nicholson, 2004: 13). La frontera de posibilidades de producción (figura 2) ofrece dos resultados del equilibrio general que son evidentes en el modelo de oferta y demanda de Marshall de un único mercado. La Figura 2 muestra las posibilidades de producción de dos bienes, en vez de uno como en el modelo de Marshall, y por tanto, se utiliza como punto básico en los modelos de equilibrio general. La frontera es como una curva de oferta de dos bienes: muestra el costo de oportunidad de producir más de un bien como la reducción de la cantidad producida del segundo bien (Nicholson, 2004: 15). La figura 2, entonces, muestra la “curva de posibilidades de producción” u opciones de producción de una economía, es decir, las diferentes combinaciones

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de productos que puede producir. La figura bidimensional puede mostrar las opciones de producción con dos clases generales de bienes, bienes agrícolas y bienes industriales o bienes de capital y bienes de consumo, viviendas y automóviles, etc.

Candidad de bienes industriales por año 100 a 90 80 b 50 c

20 d

10 e 10 20 50 70 80 90 100 Cantidad de bienes agrícolas por añoFigura 2. Curva de posibilidades de producción

La curva de posibilidades de producción muestra, además, el concepto de escasez. La economía dispone en un momento dado del tiempo de una cantidad fija de cada factor de producción. Eso significa que sólo es posible producir una cantidad mayor de un producto si se produce una menor de otro. Para producir más bienes agrícolas, dedicamos menos recursos a la producción de bienes industriales, y esto significa que la cantidad de bienes industriales disminuye. Por ejemplo, si nos desplazamos del punto c al punto e de la curva de posibilidades de producción de la Figura 2, sacrificamos 40 unidades de bienes industriales (50-10 unidades) para obtener 20 unidades más de bienes agrícolas (90-70 unidades). 2.7.2 Tipos de análisis económico: Microeconomía y Macroeconomía. El paradigma dominante en economía es el neoclásico. Desde esta y otras perspectivas, los economistas, como muchas otras disciplinas sociales, utilizan esquemas y supuestos para simplificar las cosas (mapas, modelos). Los supuestos son abstracciones de la realidad.

En el análisis económico con frecuencia también se utilizan variables para tratar de averiguar cómo influyen mutuamente unas sobre otras (por ejemplo, gasto, empleo, producción, demanda, desempleo). Una variable es una medida de algo, que puede tomar diferentes valores: salario y número de horas trabajadas, producción y empleo –cantidad de trabajo empleado-, demanda y precio.

En economía, las palabras “Ceteris Paribus” quieren decir que todas las demás variables se mantienen fijas; son palabras latinas que significan “manteniéndose todo lo demás constante”. A veces se postula este supuesto y se añade explícitamente una advertencia: “un descenso del precio de los salarios eleva la cantidad trabajadores empleados, “Ceteris Paribus”. En este contexto, significa “manteniéndose fijas otras variables”.

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Los economistas con frecuencia analizan cómo cambia una variable cuando otra experimenta una pequeña variación del valor, lo cual se denomina Variación marginal. “La pregunta marginal es la siguiente: Si aumentamos una variable en una unidad, cuánto variará la otra? La característica fundamental de esta pregunta marginal es que una de las variables sólo aumenta una unidad. Par el estudiante al que le interesa la renta, la pregunta marginal es: si trabajo una hora mas a la semana, cuánto aumentaría mi renta?” (Sullivan y Sheffrin, 2004: 12).

Desde esta perspectiva, existen dos tipos de análisis económico: la microeconomía y la macroeconomía. Los modelos microeconómicos y macroeconómicos a veces no son más que descripciones escritas; en la mayoría de los casos se basan en las matemáticas. Una de las ventajas de la utilización de las matemáticas reside en que obliga a asegurarse de que los modelos no tienen errores lógicos (Blanchard, 2000: 1).

En qué se diferencia la macroeconomía de la microeconomía?. La respuesta se encuentra en sus raíces griegas: macro: significa grande y micro, pequeño. La Macroeconomía estudia las variables económicas agregadas, como la producción de la economía en su conjunto (la producción agregada) o el precio medio de todos los bienes (el nivel agregado de precios). En cambio, la microeconomía estudia la producción y los precios de mercados específicos (Blanchard, 2000: 1).

2.7.2.1 La Microeconomía.

La Microeconomía estudia la producción y los precios de mercados específicos. La microeconomía simplifica el análisis con base en las curvas de oferta y demanda de cada una de las unidades económicas, es decir, el agente económico o empresa. La microeconomía es el estudio de las elecciones económicas que hacen los individuos y las empresas, y como estas elecciones crean mercados; o también, el estudio de las decisiones que toman los individuos, las familias, las empresas y el Estado y de las consecuencias de estas decisiones para los mercados de bienes y servicios. Una de las razones para estudiar Microeconomía es comprender mejor cómo funcionan los mercados. Una vez que sabemos cómo funcionan éstos, podemos utilizar el análisis económico para predecir las variaciones del precio de un bien y las de la cantidad vendida de este bien. El análisis microeconómico responde a muchas preguntas prácticas sobre los mercados y sobre el modo en que funcionan, por ejemplo, ¿cómo afecta el impuesto a la gasolina su consumo? (Sullivan y Sheffrin, 2004: 13). La microeconomía se puede utilizar para toma de decisiones económicas de los individuos o personas (costos de oportunidad de tiempo y dinero, inversiones), toma de decisiones de las empresas (demanda de sus productos, oferta de insumos, análisis de costos, de precios, y de la eficiencia), y también, se utiliza para evaluar problemas generales de política gubernamental.

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2.7.2.2 la Macroeconomía.

La Macroeconomía se convirtió en una rama independiente de la Economía en los años treinta, período en el que había en todo el mundo un enorme desempleo. Sabiendo Macroeconomía, podemos comprender todos los tipos de debates sobre política económica, debate sobre el acierto de las medidas que pretenden reducir la tasa de desempleo, incremento de la producción, la demanda, el desempleo, la inflación, el déficit presupuestario, la política fiscal, la política monetaria y el déficit comercial. La Macroeconomía explica por qué las economías crecen y cambian y por qué el crecimiento económico a veces se interrumpe. La macroeconomía es el estudio de la economía de un país en su conjunto (Sullivan y Sheffrin, 2004: 15).

Dada la complejidad de la disciplina, la labor de la Macroeconomía es encontrar la manera de simplificar, con el fin de explicar la conducta de las variables agregadas. Los macroeconomistas simplifican suponiendo que el mundo es mucho más sencillo de lo que realmente es. Por ejemplo, en lugar de seguir la pista a los numerosos bienes y los mercados en los que se venden, normalmente recurren a la ficción de que solo hay un bien, como única curva de demanda y única curva de oferta, que se comercializa en un mercado. De esta forma, en lugar de seguir la pista a los millones de curvas de demanda y de oferta que existen en realidad, solo necesitan pensar en la curva de la demanda y la curva de oferta “del bien”. Una vez realizadas esas simplificaciones, se pueden construir sencillas estructuras para estudiar e interpretar la economía. Estas se denominan modelos. Los modelos macroeconómicos son instrumentos lógicos, internamente coherentes, para describir el funcionamiento de las economías (Blanchard, 2004: 1). 2.7.3 Economía positiva y normativa En términos generales, la división entre economía positiva –lo que es– y normativa –lo que debería ser–, realizada por Keynes (1891), se lleva a conceptos e instrumentos analíticos de los problemas y del proceso de toma decisiones. John Maynard Keynes (1891) es quien mejor resume su manera de pensar como economista: “la teoría de la economía no suministra un conjunto de conclusiones definitivas inmediatamente aplicables a la política económica. Es un método mas que una doctrina, una construcción mental, una técnica de análisis que ayuda al que la posee a extraer conclusiones correctas.” (citado por Sullivan Sheffrin, 2004: 9).

El análisis de la Economía Positiva responde a las preguntas de qué es o de qué será. El razonamiento económico moderno ortodoxo es de tipo positivo. El enfoque Positivo se ocupa del análisis de los fenómenos que afectan a la actividad económica y predice las consecuencias de distintos cursos de acción. Algunas de las preguntas a las que responde la economía positiva:

1) Cómo afectará una subida de los tipos de interés la demanda de vivienda?

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2) Qué parte del aumento de los precios de la gasolina incide en el aumento de precios de la canasta familiar?

3) Cómo afectará una subida del precio del acueducto y alcantarillado el acceso al número de usuarios, y su capacidad de gasto en relación con su ingreso?

4) Cómo afectará una subida del transporte de pasajeros urbanos a las empresas prestadoras del servicio y a los usuarios?

5) Qué parte del aumento de impuestos afectara el ahorro y el consumo en general?

El análisis de la Economía Normativa responde a la pregunta de qué debería ser. El análisis normativo esta más ligado a la economía del bienestar. Las preguntas de la Economía Normativa son del estilo: 1) Debe subir el Gobierno el precio de la gasolina? 2) Debe intervenir la Junta del Banco de la República cuando fluctúa el precio del

dólar? 3) Debería financiarse los servicios públicos domiciliarios con impuestos o con

tarifas? 4) Debe pagar el Gobierno rescate por secuestrados liberados o a las personas

que proporcionan información? 5) Debe el Gobierno entregar dinero a los bancos que entran en bancarrota? 2.7.4 El Estado en una economía de mercado

En la mayoría de las sociedades modernas, en las economías de mercado, el Estado tiene cinco responsabilidades generales (Sullivan y Sheffrin, 2004: 61):

1.- Suministrar bienes y servicios. El Estado suministra todo tipo de bienes y servicios, públicos puros (defensa nacional, justicia), bienes de mérito y preferentes (salud, educación), bienes no puros o mixtos (agua potable, alcantarillado, aseo, electricidad, telecomunicaciones), autopistas, parques, investigación y desarrollo.

2.- Redistribuir la renta. En una Economía de mercado, algunas agentes ganan mucho más que otras y el Estado redistribuye la renta a favor de los pobres a través del gasto público y su financiación mediante impuestos.

3.- Tributación. El Estado utiliza los impuestos sobre distintos bienes y servicios para financiar sus programas de gasto y para estimular o desestimular la producción.

4.- Regulación de las prácticas empresariales. El Estado utiliza diferentes tipos de regulación (reglamentaciones) para controlar la contaminación, fomentar la competencia entre las empresas, la producción de monopolios y de los servicios públicos.

5.- Política Comercial. El Estado utiliza diversas medidas para controlar el comercio internacional, fomentar algunos tipos de comercio y restringir otros.

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2.7.5 Justificación Económica a la Intervención del Estado. Antes de 1914, los gastos públicos eran inferiores al 15% de la renta nacional. En Francia y en los principales Estados del mundo, oscilaban normalmente entre el 10 y el 15%. Actualmente los gastos públicos alcanzan y sobrepasan, en general, el 30% de la renta nacional a pesar de que los medios técnicos y el desarrollo de la producción han elevado mucho el nivel de éste (Duverger, 1980: 1-2). Y para que el Estado desempeñe un papel importante en la Economía de mercado, los impuestos son necesarios. La cuestión práctica es saber cuál es el mejor sistema tributario. El concepto desarrollado por Pigou de fallas de mercado, en el contexto del Estado benefactor de la economía del bienestar, sería la principal justificación en la economía neoclásica de la intervención del Estado en la economía. Pueden identificarse cinco fuentes o clases de deficiencia o fallas de mercado: externalidades y bienes públicos, fallo de la competencia –monopolio-, rendimientos crecientes, mercado de seguros, mercados complementarios, asimetrías de información. Los bienes públicos y las externalidades se analizan en las unidades 2 y 3 respectivamente.

En relación con las externalidades, Samuelson, según Coase, retoma el análisis de Pigou y afirma que éste sostiene que “el equilibrio de una economía bajo competencia es correcto, salvo donde existen economías tecnológicas externas o deseconomías” (1994, 26), estos últimos conceptos se remplazan por el término “externalidades”, con el cual se justifica la intervención gubernamental.

Sin embargo, para Coase, este análisis es incapaz de descubrir los factores que determinan si la acción gubernamental es deseable y de qué tipo, pues ignora otros cursos posibles de acción. El concepto de externalidad impone una intervención gubernamental (impuesto, multas y regulación), antes de que puedan considerarse otras opciones entre las que destacan la no acción gubernamental, el abandono de una acción anterior, o dejar libremente el desarrollo de las actividades y transacciones del mercado.

Coase propone un nuevo instrumento conceptual, los costos de transacción (costos de búsqueda de información, costos de arreglos y decisiones), concepto que considera clave para entender el funcionamiento del sistema económico. En este sentido, Coase entiende los mercados como “instituciones que existen para facilitar el intercambio, es decir, existen para reducir los costos que implica la realización de las transacciones” y que el límite del tamaño de la empresa “está definido por la situación en la que los costos de organizar una transacción igualan a los costos de llevarla a cabo a través del mercado” (Coase, 1994: 14).

A partir de estas consideraciones, Coase entra a criticar el corazón de la Teoría Marginalista que fundamenta la intervención reguladora del Estado. Su punto de referencia es la formulación de Samuelson respecto de la función de optimización de los costos marginales: “Sólo cuando los precios de los bienes igualan a los

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costos marginales, la economía obtiene, a partir de sus escasos recursos y limitada tecnología, la máxima producción. El costo marginal tiene esta propiedad maximizadora y puede, con cierto cuidado, ser utilizado para detectar ineficiencias en cualquier montaje inicial”. Así, para Samuelson y la teoría marginalista, un precio igual al costo marginal producirá ingresos suficientes para cubrir los costos totales si los costos medios aumentan con el crecimiento de la producción; en condiciones de competencia. La existencia de costos marginales decrecientes, implica que el precio medio no permite el autofinanciamiento y haría necesario, en concepto de Samuelson, la intervención gubernamental, a través de un subsidio hasta alcanzar los costos totales.

Coase, no comparte el pago del subsidio, pues, a su juicio, “si se paga un subsidio, al gobierno le interesará reducir su valor y, por tanto, querrá ejercer influencia sobre la administración del servicio subsidiado, lo que tenderá a la sustitución de la empresa privada por la estatal” (Coase, 1994: 26). Además, Coase considera que la acción estatal también tiene costos, si “suponemos que el gobierno no corresponde a los ideales de Pigou, sino que, sencillamente, es una autoridad pública corriente, sujeta a presiones y corrupta” (Coase, 1994: 28). 3. BIBLIOGRAFÍA. BLANCHARD, Olivier; PEREZ, Daniel (2000 ). Macroeconomía, Teoría y Política Económica con aplicación a América Latina. Buenos Aires: Editorial Prentice-Hall, Tercera Edición. COASE, R. H. (1994). La empresa, el mercado y la ley. Madrid: Alianza Editorial. CUERVAS, Homero (1993). Introducción a la Economía. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, Quinta Edición. SHEFFRIN, Stiven M.; O´SULLIVAN, Arthur (2004). Economía, Principios e Instrumentos. Madrid: Editorial Prentice-Hall, Tercera Edición. NICHOLSON, Walter (2004). Teoría Microeconómica. Madrid: Thomson Editores. NICHOLSON, Walter (2001). Microeconomía Intermedia. Bogotá: Mc Graw Hill.

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UNIDAD 2. PERSPECTIVA HISTÓRICA DE LA ECONOMÍA PÚBLICA

1 INTRODUCCIÓN Desde Adam Smith, los estudiosos de la tributación han estado interesados en las cualidades de un buen sistema de impuestos. Tal requerimiento, tradicionalmente exige que la carga de impuestos sea distribuida de una manera equitativa. Este requerimiento ha tomado dos formas, una exige que la tributación corresponda con los beneficios recibidos, y la otra que la tributación corresponda con la capacidad de pago (Musgrave, 1987). La Economía como disciplina se ha ocupado tradicionalmente del estudio del sector privado de la economía (de sus agentes económicos –individuos, empresas y economías domésticas–); es decir, del mercado2. Sin embargo, el crecimiento del sector público y su incidencia en las actividades económicas privadas, aunado a sus características particulares de decisión política, condujeron a la constitución de una disciplina autónoma para su análisis. Esta disciplina, denominada en principio “finanzas públicas”3, ha empezado a designarse, desde los años setenta del siglo XX, “economía pública”. En principio trató los mismos problemas, más allá de las limitaciones presupuestales de ingresos, gastos y deuda pública. Ampliando de este modo, su campo de análisis a los bienes públicos, a la incidencia de los impuestos y gastos en el bienestar, a los efectos de las regulaciones públicas, los derechos de propiedad, el problema de las externalidades y los procesos de toma de decisiones públicas. Subyace un rasgo común a las múltiples definiciones de “finanzas públicas”: la delimitación de sus actividades a los componentes presupuestarios de ingresos, gastos y deuda pública. El Libro V de “La riqueza de las naciones” de Smith4 se constituye en la base de los tratados modernos de las finanzas públicas. Smith, al estudiar los problemas económicos públicos, contempla tres temas referentes a los gastos públicos, los ingresos públicos y las deudas públicas. El enfoque metodológico de las finanzas públicas no presenta mayor diferencia con los criterios generalmente considerados para la ciencia económica en general. Así, para Musgrave (1959, p. 3):

2“La diferencia entre la economía pública y privada es, fundamentalmente una distinción legal. La distinción entre el principio del presupuesto y el principio del mercado es una distinción entre dos métodos de organización económica. Es cierto que en la economía pública el principio del presupuesto es el predominante, mientras que en la economía privada predomina el principio del mercado”. Publicado en “National Tax Journal”; Septiembre de 1948, ¿Por qué la Hacienda Pública? Traducción al español en “Hacienda Pública Española, No. 1, 1970. 3 En la literatura anglosajona se utiliza el término “Finance Public”, que en nuestro medio se traduce como “Finanzas públicas”, los españoles traducen y adoptan el término con el nombre de “Hacienda Pública”. 4SMITH, Adam. Sobre la Naturaleza y causas de la Riqueza de las Naciones (1776). Así el Libro V se titula “De los ingresos del Soberano o de la República” y se divide en tres Capítulos: ingresos, gastos y deuda pública.

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Al conjunto de problemas que se centran en torno al proceso de ingreso-gasto del Estado se le denomina tradicionalmente Finanzas Públicas. Siguiendo este convenio, se emplea el mismo término en el titulo de este volumen, pero con mucha vacilación. Aún cuando las operaciones del erario público suponen flujos monetarios de ingresos y gastos, los problemas básicos no son cuestiones financieras. Por tanto, debemos considerar nuestra tarea como una investigación sobre los principios de la economía pública. O, más exactamente, sobre aquellos aspectos de la política económica que surgen en las operaciones del presupuesto público.

La economía pública, en una concepción más amplia, se constituye en el análisis del sector público, lo cual incluye los ingresos, la deuda y los gastos del sector público como componentes del presupuesto y, a su vez, base del análisis de las finanzas públicas. Cubre, además, todas las actuaciones del sector público: actividades presupuestarias, de regulación, de diseño de políticas públicas, de gestión de agencias públicas y de evaluación y control públicos. Sin embargo, algunos autores prefieren mantener la tradición ortodoxa y han titulado sus trabajos como “The Theory of Public Public Finance”, caso (Musgrave 1959) y Buchanan (1976). Otros consideran equivalentes los términos “economía pública” y “finanzas públicas”5. A partir del trabajo de Musgrave (1959), se encuentra que autores como Kolm (1964) y Johansen (1970) reemplazan el concepto de “finanzas públicas” por uno más amplio: “economía pública”. Los autores más recientes y reconocidos en este campo han titulado sus manuales como “Economía pública”: Atkinson y Stigltz (1988), Auerbach (1987), Laffont (1990), Jha (1998) o “Economía del sector público”: Boadway y Wildasi (1986), Brown y Jackson (1986) y Stigltz (1988). Las finanzas públicas y la economía pública en general han experimentado una evolución significativa desde la segunda mitad del siglo XX. En esta evolución ha incidido el estudio de los bienes públicos y su análisis integracionista de los ingresos (tributación) y del gasto a partir del paradigma Wicksell-Lindhal-Mugrave-Samuelson, e incluso desde los cambios en los manuales de la disciplina propiciados por el mismo Musgrave. Al mirar la evolución de los trabajos de investigación y el contenido de los manuales, puede observarse que han cambiado los temas, su importancia relativa y las técnicas o instrumentos de análisis, en esencia provenientes de la economía. Esta evolución también ha estado ligada a los desarrollos de la sociedad, del Estado, de la misma economía como disciplina y de la forma de analizar y resolver los problemas. Esta unidad trata la historia del pensamiento en economía pública a través de los temas del gasto público (economía clásica, análisis marginal, externalidades, análisis normativo), la tributación (Smith, Edgeworth, Pigou, Ramsey), la economía pública moderna, finalizando con el análisis normativo y positivo.

5 Hacienda Pública en la traducción española.

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2 OBJETIVOS 2.1 GENERAL Mostrar una perspectiva histórica de la evolución de la “Pensamiento en Economía Pública” a través sus principales escuelas y autores. 2.2 ESPECÍFICOS • Exponer la evolución histórica del pensamiento de la economía pública en

relación con el gasto público y los bienes públicos a través de sus principales escuelas y autores.

• Señalar la evolución histórica en el tratamiento del problema de la tributación

desde la concepción de diferentes escuelas y autores. • Resaltar la evolución y el tránsito del concepto de “finanzas públicas” por el

“economía pública”. 3 IDEAS CLAVE

Las economía Pública puede ser la rama más antigua de la economía. A ésta contribuyeron los escolásticos (siglo XVI), los mercantilistas (siglo XVII), los cameralistas, los fisiócratas, los clásicos, marginalistas, neoclásicos, la escuela del bienestar, la escuela de la elección pública, los marxistas, Keynes, etc..

Adam Smith examina porque ciertos servicios deben ser provistos por el Estado. Esto incluye el sostenimiento de la corte, defensa, policía y educación básica para los pobres. Beneficio que no sería compensado por el gasto de algún individuo.

Desde Adam Smith, el pensamiento tributario ha puesto su atención sobre dos importantes temas: la equidad y la eficiencia. La discusión del criterio de equidad, ha seguido dos direcciones históricas, la del principio del beneficio y la del principio de capacidad de pago.

El pensamiento marginalista consideró que así como el consumo de bienes privados se guía por la regla de igualación de la utilidad marginal con el precio, de igual manera el consumo de bienes públicos se orientaría por dicha regla. Así, el presupuesto entró a hacer parte de los modelos walrasianos de equilibrio general.

La teoría moderna de los bienes públicos o sociales, descansa en buena parte en el paradigma Musgrave – Samuelson, que a su vez parte del enfoque Wicksell – Lindhal.

La economía pública (finanzas públicas) nació en el siglo XIX y se enriqueció con un continuo flujo de estudios y actividades después de la mitad de los años 1960. En los años 1980, se comenzó a usar el término de finanzas públicas por el de “economía pública” o “nueva economía pública”.

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4. MAPA CONCEPTUAL

ECONOMÍA DE MERCADO

ECONOMÍA CLÁSICA - Smith (1776) - Malthus (1799) - Ricardo (1817) - Mill (1848)

ECONOMÍA PÚBLICA CLASICA

ADAM SMITH, JOHN STUART MILL • Impuestos (tributación) • Gasto público • Deuda Pública

Equidad, eficiencia, beneficio, capacidad de pago

EN ÚLTIMA INSTANCIA

LAS DECISIONES SE TOMAN MEDIANTE

UN PROCESO POLÍTICO

TEORÍA MARGINALISTA Escuelas:

Lausana: Menger, Bohn-Bawerk, Sax, Wicksell, LindahlAustriaca: Walras, Pareto, Mazzola, Pantaleoni Neoclásica: Jevons, Marshal, Pigou, Edgeworth

ECONOMÍA PÚBLICA MODERNA

KOLM (1964), JOHANSEN (1970), ATKINSON, A. B., y STIGLITZ,

STIGLITZ. VARIABLES:

Presupuesto público (Tributación –impuestos-, gasto pública, deuda pública), bienes y servicios públicos –provisión, producción, financiación, transferencias-, descentralización fiscal, fundamentos éticos; las donaciones colectivas, redistribución y transferencias públicas; externalidades; política macroeconómica y política fiscal; análisis microeconómico de las fallas del mercado, fallas del gobierno, precios públicos, educación, salud, medio ambiente.

FINANZAS PÚBLICAS GASTO PÚBLICO Y TRIBUTACIÓN: ESCUELA MARGINALISTA

DUPUIT, JENKIN, MAZZOLA, PANTALEONI, WICKSELL, LINDAHL

ESCUELA NEOCLÁSICA MARSHALL, PIGOU, EDGEWORTH

ENFOQUE NORMATIVO BERGSON, SAMUELSON,

MUSGRAVE ENFOQUE POSITIVO

BLACK, BUCHANAN,

DECISIONES MEDIANTE UN PROCESO POLÍTICO

ECONOMÍA PÚBLICA FINANZAS PÚBLICAS

Cameralisatas, Fisiocratas, Petty, Hobbes, Locke, Hume

PERSPECTIVA HISTÓRICA ECONOMÍA PÚBLICA

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5 TEXTO DE CONTEXTUALIZACIÓN / CUESTIONES PARA REFLEXIONAR.

El proceso de toma de decisiones sobre los bienes públicos en el sector público es de carácter político, y en él interviene una multiplicidad de agentes con intereses diversos (cuando no contrapuestos). Tal situación ha permitido que en el estudio del proceso político se recurra cada vez más a los instrumentos habituales del análisis económico dentro del campo de la economía pública.

Respecto del proceso político, Samuelson (1969, 204) pregunta ¿a dónde lleva el análisis de la votación tal y como lo presentó Wicksell? en relación a los problemas de distribución, de capacidad de pago y la asignación según el principio de beneficio, como lo comprendieron Wicksell, Musgrave, Johansen y Dorfman cuando sacan el problema de la economía de mercado y lo llevan al campo político o parlamentario dominado por la teoría de los juegos. Musgrave (1992, 59) argumenta que para esta provisión se debe usar un proceso político: 1) para obtener revelación de preferencias –es decir, para decir al gobierno qué bienes sociales deben suministrarse– y 2) proporcionarle los recursos fiscales necesarios para pagarlos. Esto se hace mediante la votación sobre las decisiones relativas a impuestos y gastos.

5.2 PREGUNTA O PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

¿Qué debe hacer el gobierno?.

Esta es una gran parte del problema para lo cual la economía pública comienza por proveer algunas soluciones, con el entendimiento más amplio del “gobierno”, y no limitando su alcance a los actos implementados.

¿Por qué se necesita un sector público?

Con un sector público utilizando más del 30 por ciento del PIB en los países occidentales, más las regulaciones del sector y la regulación macroeconómica global del mercado, el alcance de la economía pública es de una vasta prioridad.

¿Qué reglas deberían emplearse para su conducción?.

Según Musgrave (1987), para responder a estos interrogantes se requieren unos principios de economía del sector Público. Ellos provendrán tanto de la economía del bienestar como de la ciencia política y de las ciencias sociales. La historia del pensamiento económico en relación con la producción de bienes públicos (o colectivos) y los problemas de la tributación y el gasto público, confirman la relevancia de estos aportes en la formación de aquellos principios.

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6 DESARROLLO DE CONTENIDOS: PERSPECTIVA HISTÓRICA DE LA ECONOMÍA PÚBLICA6 Las Economía Pública (finanzas públicas) puede ser la rama más antigua de la economía. A ésta contribuyeron los escolásticos (siglo XVI), los mercantilistas (siglo XVII), los cameralistas y los fisiócratas con su propuesta de “L’impôt unique”. En Gran Bretaña las contribuciones de Petty, Hobbes, Locke y Hume, precedieron el libro V de la Riqueza de las Naciones de Smith, según Musgrave (en Palgrave, 1987), es el primer planteamiento “moderno” de las Finanzas Públicas; Ricardo y Mill continuaron el pensamiento clásico.

En la escuela neoclásica, Marshall y Pigou también dejaron su estampa en el pensamiento británico de la economía de las finanzas públicas. Sin mencionar el impacto de Keynes y la emergencia de la estabilización como una meta de la política presupuestaria. La economía fiscal también se adiciona al cuerpo general del análisis económico, su interés no esta limitado por los efectos de las operaciones fiscales sobre el mercado y las respuestas del mercado a él (Musgrave en Palgrave, 1987).

Aquí se plantean dos interrogantes básicos: ¿por qué se necesita un sector público?, y, ¿qué reglas deberían emplearse para su conducción?. Según Musgrave (1987), para responder a estos interrogantes se requieren unos principios de economía del sector Público. Ellos provendrán tanto de la economía del bienestar como de la ciencia política y de las ciencias sociales. La historia del pensamiento económico en relación con la producción de bienes públicos (o colectivos) y los problemas de la tributación y el gasto público, confirman la relevancia de estos aportes en la formación de aquellos principios. La siguiente síntesis es una presentación esquemática de dicha historia.

6.1 EL GASTO PÚBLICO.

En relación con el gasto público, la pregunta central es ¿por qué ciertos bienes y servicios deben ser provistos a través del presupuesto?. Estos bienes y servicios pueden ser producidos por el sector público o privado. En términos de propiedad, no interesa quien produce los bienes en cuestión, nos dice Musgrave (1987). El punto crucial es que a los consumidores no se les impone una carga directa por el acceso a dichos bienes. Dada la suposición general que la preferencia de los consumidores sería la de pagar por la compensación (quid pro quo) del mercado, ¿por qué estarían eligiendo la provisión presupuestaria en el caso de los bienes públicos? (Musgrave en Palgrave, 1987). Desde una perspectiva histórica muy somera, mostraremos algunas respuestas a la pregunta central.

6 Las principales fuentes orientadoras empleadas en la elaboración de esta unidad corresponde a “Public Finance” escrita por Richard Musgrave, y “Public Economics” escrita por Serge-Christophe Kolm, ambas publicadas en “The New Palgrave a Dictionary of Economics” (1987), a “Classics in the theory of finance public” de Richard Musgrave y Alan Peacock (1958), y a los textos clásicos de Adam Smith y John Stuart Mill.

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6.1.1 La Economía Clásica.

Diferentes respuestas a los interrogantes planteados se encuentran en la literatura británica de los siglos XVIII y XIX. Autores clásicos como los escoceses David Hume y Adam Smith, y los ingleses John Stuart Mill y David Ricardo, aportaron su punto de vista que ha orientado la literatura desde entonces.

6.1.1.1 David Hume (1711-1776)

Una moderna respuesta fue anticipada por el discernimiento temprano de Hume. En su “Tratado de la Naturaleza Humana” (1739), Hume menciona cómo dos vecinos podrían acordar el drenaje de un pantano limítrofe, pero un arreglo similar no podría ser alcanzado por un millar de personas ya que cada una buscaría descargar el peso de las negociaciones sobre el resto. La dificultad sería resuelta por la sociedad política a través de magistrados que representarían el interés público (Musgrave en Palgrave, 1987).

6.1.1.2 Adam Smith (1723-1790)

Adam Smith también examina porque ciertos servicios deben ser provistos por el Estado. Esto incluye el sostenimiento de la corte, defensa, policía y educación básica para los pobres. Mas general, el Estado debe proveer “aquellas instituciones y empresas públicas a través de las cuales se pueden tener altas ventajas para una gran sociedad, son, sin embargo, de tal naturaleza que el beneficio nunca sería compensado por el gasto de algún individuo” (Musgrave en Palgrave, 1987). La razón del porque la provisión privada no funcionaría permanece aún sin contestar.

El libro V de la riqueza de la Naciones de Smith (1776) se títula “De los ingresos del Soberano o de la República”. El capítulo 1 trata de los gastos, el capítulo 2 “Sobre las fuentes de donde proceden los ingresos públicos”, y el capítulo 3 “De las deudas públicas”.

A su vez, el capítulo de los gastos está organizado en cuatro partes: I. De los Gastos de Defensa. Según Smith (1776, p. 614), “La primera obligación del Soberano, que es la de proteger la sociedad contra la violencia y de la invasión de otras sociedades independientes, no puede realizarse por otro medio que el de la fuerza militar. Los gastos requeridos por la fuerza militar son diferentes en periodos distintos”.

II. De los gastos de Justicia. “La segunda obligación del Soberano, que consiste en proteger, hasta donde sea posible, a los miembros de la sociedad contra las injusticias y opresiones de cualquier otro oponente de ella, o sea el deber de establecer una recta administración de justicia, implica dos clases diferentes de gastos en periodos distintos de la sociedad” (Smith 1176, p. 628): defensa de la institución de la propiedad y la protección de la persona (desigualdades físicas y sociales). Para garantizar la independencia del poder judicial se debe dotar a los tribunales con ingresos derivados de la propiedad; pues, “el poder judicial no

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solamente debería estar separado sino ser independiente del poder ejecutivo” (Smithh 1776, p. 639).

III. De los gastos en obras e instituciones públicas. “La tercera y última obligación del Soberano y del Estado es la establecer y sostener aquellas instituciones y obras públicas que, aún siendo ventajosas en sumo grado a toda la sociedad, son, no obstante, de tal naturaleza que la utilidad nunca podría recompensar su costo a un individuo o a un corto número de ellos, y, por lo mismo, no debe esperarse que éstos se aventuren a fundarlas ni a mantenerlas” (Smith 1776, p. 639). Principalmente, se refiere Smith, a las instituciones para facilitar el comercio y fomentar la instrucción.

IV. De los gastos para sostener la dignidad del Soberano. “Los gastos destinados a sostener la dignidad del soberano crecen en la medida que se incrementan los gastos del pueblo y son mayores en una monarquía que en una república” (Smith 1776, p. 716).

6.1.1.3 John Stuart Mill (1806-1873)

John Stuart Mill continúa la orientación general de Adam Smith, y en uno de sus aportes hace referencia a las funciones ordinarias del Gobierno, entre estas la provisión del sistema legal. El autor considera aquellas situaciones en las cuales, a pesar del interés público por determinados servicios, los individuos no encuentran interés en adelantarlos. Mill anticipa así la discusión de las fallas del mercado debido a la inaplicabilidad de la exclusión, pues, la exclusión sería ineficiente, igualmente si fuera aplicada, e ilustra la situación con el caso de los faros y la dificultad para cobrar peajes.

En los “Principios de Economía Política”, John Stuart Mill, titula el “Libro Quinto”, “Sobre la Influencia del Gobierno”, y lo divide en once capítulos. En el capítulo once hace referencia a los límites de las atribuciones del gobierno, “la cuestión de a que materias puede o debe extenderse la intervención gubernamental en los asuntos de la sociedad, además de aquellas que forzosamente le incumben” (Mill 1848, p. 804). Y aquí mismo nos dice que “la intervención puede extenderse hasta el control de la libertad de acción de los individuos” (p. 805).

El primero de los deberes es la protección de la persona y la sociedad, lo cual se relaciona de manera directa con las buenas cualidades o defectos de un sistema legal (administración de justicia). La intervención puede ser facultativa o discrecional. Según Mill, la intervención gubernamental se requiere en casos como “la educación oficial (espiritual o secular), la regulación de las horas de trabajo, el cuidado público de los pobres, etc.” (1848, p. 805).

Las diversas objeciones que presenta Mill a la intervención del gobierno apuntan precisamente a las excepciones a la “máxima práctica de que los asuntos de la sociedad pueden realizarse mejor por la acción privada y voluntaria” (p. 835), en el entendido, “que los individuos son los mejores jueces de sus propios intereses

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cuando un individuo intenta decidir ahora de manera irrevocable qué será más conveniente para sus intereses en algún futuro más o menos remoto” (p. 820).

6.1.2 El Análisis Marginal.

En esta sección se presentan las contribuciones de los italianos Pantaleoni y Mazzola y de los suecos Wicksell y Lindahl.

“La discusión tomo un nuevo giro en 1880, cuando el análisis de la utilidad basó la teoría del valor por el lado de la demanda. Los servicios públicos no menos que los privados son provistos para satisfacer las preferencias de los consumidores individuales, eso fue muy debatido, y esta provisión a través del presupuesto puede ser vista en analogía al mecanismo de cambio del mercado. Los impuestos pueden ser vistos como un pago de precio, ofrecido por el consumidor. Así un modelo de intercambio voluntario emerge del proceso impuesto-gasto (Sax 1887, Mazzola 1890)” (Musgrave en Palgrave, 1987, p. 1055).

El pensamiento marginalista consideró que así como el consumo de bienes privados se guía por la regla de igualación de la utilidad marginal con el precio, de igual manera el consumo de bienes públicos se orientaría por dicha regla. El presupuesto entró a hacer parte de los modelos walrasianos de equilibrio general.

6.1.2.1 Pantaleoni

El economista Italiano Pantaleoni (1883), señala dos aspectos centrales en la discusión y aprobación del presupuesto: 1) que en últimas, las decisiones sobre bienes y servicios públicos, y sobre impuestos (tributación) y gasto público son de tipo político y se resuelven en el parlamento, y 2) la presencia del análisis marginal en la discusión presupuestal:

“En último análisis es el Parlamento quien decide acerca de la distribución del gasto público en nuestro país. Aquí el estudio de la asignación de los recursos presupuestales disponibles –así como de un monto dentro de ciertos límites- refleja la opinión sostenida por la inteligencia promedia reunida en el Parlamento acerca de la escala de las utilidades marginales de los diferentes gastos. Esta afirmación puede parecer algo enigmática a un lector no familiarizado con la teoría económica del grado de utilidad, desarrollada por Jevons y por Walras” (Pantaleoni 1883, p. 16; en Musgrave and Peacock, 1958)

A Pantaleoni le preocupa, cómo en la contribución de recursos de la carga de tributación sobre la capacidad de los contribuyentes, hay aún una gran carencia de algún método o guía científica, y entonces, el ministerio de finanzas deberá juzgar de entre las más variadas indicaciones cual será el grado de perturbación causado a la producción nacional. Se debe reconocer que cuando el presupuesto es presentado al Parlamento, a fin de que su estructura pueda ser finalmente decidida, hay un inmenso trabajo de preparación realizado, con lo cual el Parlamento tendría únicamente que modificar los detalles. El Parlamento es uno de los principales factores, al cual el ministerio de finanzas tiene en cuenta

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cuando estima la tolerancia del país a considerar para la tributación (Pantaleoni 1883, p. 27).

6.1.2.2 Mazzola.

De Mazzola (1890) se toman dos contribuciones esenciales: 1) el modelo de cambio voluntario que emerge del proceso impuesto-gasto, y 2) el problema de la indivisibilidad de los bienes públicos. La igualdad entre el precio y la utilidad final de los bienes públicos recibió de Mazzola el nombre de “Ley suprema de la economía fiscal”.

“El precio y la utilidad final de los bienes públicos son iguales no solo por virtud del carácter complementario de estos. Esta suprema ley de la economía fiscal es confirmada por la circunstancia objetiva del uso y consumo de bienes públicos. Dos rasgos son característicos del consumo de bienes públicos: la indivisibilidad de su uso y la consolidación de necesidades” (Mazzola 1890, p. 42; en Musgrave y Peacock, 1958).

Y en relación con la individualidad de los bienes públicos, Mazzola señaló (1890, p. 42):

“Los servicios relacionados con la ley y el orden, la salud pública, etc. contribuyen a la satisfacción privada, pero aunque estos servicios se consumen en relación con cada satisfacción, las cantidades individuales de consumo no pueden dividirse y medirse y su participación exacta en satisfacciones separadas no es conocida. Esta indivisibilidad del consumo constituye una razón técnica que previene el establecimiento de un único precio de mercado. (…) el precio es fijado para cada consumidor de acuerdo con el máximo que pueda pagar determinado por el grado de utilidad final que los bienes (públicos) le reportan. Esta indivisibilidad de los servicios públicos también explica porque, cuando el consumo de algún bien público puede ser averiguado caso por caso y cuando tal consumo tiene cierta, determinada e identificable característica individual, la economía pública recurre a un artificio muy similar a los precios de la economía privada, es decir, precios diferenciales”.

Mientras los bienes privados se venden a un precio uniforme, y los demandantes individuales igualan la utilidad marginal al precio ajustando las cantidades. Para el caso de los bienes públicos el mismo comportamiento no es posible. Una misma cantidad de bienes públicos está a la disposición de cada consumidor, y para esa misma cantidad de bienes públicos las utilidades marginales de los consumidores difieren, entonces, el criterio de igualación de utilidades marginales y precios requiere la existencia de precios diferenciales. Estos precios diferenciales denotarían lo que los consumidores están dispuestos a pagar por los bienes públicos. Esta perspectiva de los impuestos se conoce con el nombre de enfoque del beneficio o principio del beneficio (en este principio la relación entre el contribuyente y el Estado se considera, en términos de quid pro quo, puesto que la relación es una relación de cambio). 6.1.2.3 Knut Wicksell (1851 – 1926)

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Wicksell (1896) rechazó el modelo de intercambio voluntario de Sax (1887) y de Mazzola (1890), en el cual los impuestos son vistos como pagos de precios. “Mientras la provisión pública estaría en línea con las preferencias individuales, no podría ser implementada según el intercambio voluntario” (Musgrave 1987). Y según Hume, el intercambio no operaría para el caso de un gran número de personas. Puesto que el nivel de servicios públicos disponibles para A no será afectado significativamente para su propia contribución, por consiguiente, A no revelaría sus preferencias por los servicios públicos, el consumidor aquí actúa como un free rider (gorrón, colinchado). Para Wiksell (1896, p. 82):

“Si el individuo ha de gastar su dinero para usos privados y públicos de forma que su satisfacción se lleve al máximo, obviamente no pagará nada en absoluto para los fines públicos (por lo menos si no tenemos en cuenta las tasas y cargas similares. Tanto si paga mucho como poco, afectará tan ligeramente al alcance de los servicios públicos que para todos los fines prácticos el mismo no lo notara en absoluto. Naturalmente, si todo el mundo hiciera lo mismo, el Estado pronto cesará sus funciones. La utilidad y la utilidad marginal de los servicios públicos (los bienes públicos según Mazzola) para el individuo dependen, pues, en el más alto grado de cuanto contribuyen los demás, pero poco de cuanto contribuye él mismo”.

Un proceso político de determinación presupuestal por votación, combinada con una sanción legal de su cumplimiento, se requiere para que las preferencias sean reveladas. Así, las bases fueron puestas para la moderna discusión de la elección pública y de las reglas de votación, por la cual una solución eficiente puede ser aproximada (Musgrave, 1987).

6.1.2.4 Erik Lindahl.

Aunque la hipótesis simplista del intercambio voluntario fuera rechazada por Wicksell, la formulación del intercambio voluntario fue desarrollada por Lindahl (1919). Con alguna provisión dada de servicios públicos disponibles para A y B, la curva de demanda de A puede ser vista por B como una curva de provisión. El equilibrio es entonces alcanzado donde la curva vertical de demanda agregada de A y B intersectan la provisión programada para el producto; por ejemplo, donde los precios impuestos pagados por los dos consumidores alcanzan el costo social del servicio (Musgrave, 1987). En su trabajo de 1919 denominado “Tributación justa: una solución positiva”, Lindahl comienza con una ilustración, que se considera clásica en las finanzas públicas. Aquí el autor supone sólo dos categorías de contribuyentes: una A, relativamente acomodada, y otra, B, relativamente pobre. Dentro de cada categoría todos los individuos deben pagar el mismo precio de su participación en el consumo público. El problema está en la relación de los dos precios; por ejemplo, la distribución entre los dos grupos del costo total de los bienes colectivos (Lindahl 1919, p. 168)

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Además, supone Lindahl, que la cuestión ha de resolverse mediante un acuerdo entre los dos grupos, y considera el proceso como un tipo de intercambio económico. Sin embargo, nota que tanto los conceptos de oferta y demanda como el objeto del intercambio son de una naturaleza especial. En últimas, la oferta y la demanda no se refieren a los mismos bienes colectivos, sino a participaciones en ellos. El acuerdo entre las dos categorías de contribuyentes se alcanzaría en la intersección de las dos curvas de demanda (A y B), determinando así el tamaño del presupuesto de bienes públicos. Entre más participe la categoría A en el costo, menor será la participación de la categoría B. En la solución de equilibrio, cada categoría paga un precio impositivo (posteriormente llamado precio Lindahl), que es igual al valor de la utilidad marginal derivada del acceso a los bienes públicos; y la suma de los dos precios impositivos es igual al costo de los bienes públicos suministrados. Señala Lindahl (1919, p. 169), que la suma de las contribuciones que están dispuestos a pagar los interesados por la consecución de algunos bienes colectivos excede el costo total de éstos. Entonces, se pregunta lindahl, ¿Debemos concluir que el problema no admite una solución puramente económica?. Para la aprobación de los gastos públicos por parte de los contribuyentes, resulta más natural hacerlo de manera simultánea, es decir, todos los gastos a la vez. En otros términos, la forma de cubrir el costo de los servicios públicos más importantes no se determina por separado, sino junto con los servicios menos importantes y en ambos casos según los mismos principios. Ahora, si algún interesado lograse que se distribuya el costo de los servicios públicos más importantes de una forma más favorable que el costo de los marginales, esto indicaría que el interesado ha defendido sus propios intereses mejor que otros interesados y, por tanto, que la distribución del poder político no es igualitaria (Lindahl, 1919).

6.1.3 Las Externalidades y Pigou (1877-1959)

Según Musgrave (1987), la próxima fase de desarrollo de la teoría de los bienes públicos aparece en “La Economía del Bienestar” de Pigou (1920), con el análisis de las externalidades. Los costos externos y los beneficios quedan no contabilizados por el mercado y esto requiere su corrección por la política pública. El aporte de Pigou renueva la discusión fiscal, esta vez en relación con las externalidades al diferenciar entre costos privados y costos sociales. Los gobiernos recurrirían a los instrumentos fiscales para compensar los efectos de dichas externalidades. En el tratado de las finanzas públicas de Pigou (1928), la esfera de los servicios públicos es definida sólo en términos generales, por extensión al punto donde el costo social marginal y los beneficios serán iguales. Sin embargo, el concepto de beneficios externos podría ser ampliado fácilmente a los bienes públicos, para

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que las externalidades aparezcan no como un subproducto de ganancias internas cuando todos los beneficios son externos.

Musgrave (1985) recuerda cómo los aportes realizados por los pensadores de Europa continental sobre finazas públicas (bienes y servicios públicos, tributación y gasto público) fueron ignorados en la literatura fiscal anglosajona, hasta que él hizo referencia a éstos en su trabajo del año 1939.

6.2 LA TRIBUTACIÓN.

Desde Adam Smith, el pensamiento tributario ha puesto su atención sobre dos importantes temas: la equidad y la eficiencia. La discusión del criterio de equidad, ha seguido dos direcciones históricas, la del principio del beneficio y la del principio de capacidad de pago. Estos dos principios fueron claramente expuestos por Adam Smith en su discusión de los requerimientos de un buen sistema tributario. El requerimiento de Smith sobre la eficiencia de la tributación, encontraría nuevos seguidores en los precursores del marginalismo tal como se muestra más adelante (Musgrave, 1987).

6.2.1 Adam Smith

En el capítulo 2, “Sobre las fuentes de donde proceden los ingresos públicos”, del libro V de la riqueza de la Naciones (1776), Adam Smith señala que toda renta proviene de estas dos fuentes:

1) La propiedad perteneciente al Soberano (Estado), con dos fuentes de ingresos:

- Rentas derivadas del capital (en dinero o en inmuebles): generan intereses y

beneficios. - Rentas derivadas de la propiedad en tierras (ventas de tierras, arriendos).

2) El ingreso del pueblo (ingresos privados de los individuos):

- Rentas: impuesto sobre la renta de la tierra. - Beneficios: impuestos sobre el beneficio (interés y excedente), sobre las

utilidades provenientes del capital y sobre el valor patrimonial de la tierra, de las casas y de los capitales.

- De los salarios

Según Smith (1776, pp. 726-7), “existen cuatro máximas con respecto a los impuestos en general”: 1) igualdad (equidad), 2) certidumbre, 3) comodidad del pago y, 4) economía de la recaudación (eficiencia).

El principio del beneficio tiene la ventaja que enlaza los dos lados del presupuesto (impuesto y el gasto) y así los relaciona con la teoría de los bienes públicos. Por su parte, el principio de capacidad de gasto (pago) se concentra en el lado de los ingresos atendiendo a la distribución de la carga tributaria. El precio Lindahl, después de todo, fue un impuesto al beneficio por excelencia. Sin embargo, las

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finanzas de los precios fijos o de cuotas, relacionados con el nivel de consumo individual de bienes públicos interfieren con su provisión eficiente. El principio del beneficio tampoco admite el uso redistributivo del proceso fiscal (Musgrave, 1987).

Por su parte, el principio de la capacidad de pago tiene la desventaja que mira la distribución de la carga de impuestos (o la carga resultante en la distribución del impuesto sobre rentas) como independiente del lado del gasto del presupuesto. No obstante, ésta aproximación ha recibido bastante atención (Musgrave, 1987).

Finalmente, Adam Smith resume en cuatro las fuentes de ineficiencia tributaria: una administración tributaria costosa, una carga tributaria que obstruya las actividades económicas, una tributación excesiva y de tal naturaleza que estimule la evasión, y una fiscalización excesiva de los contribuyentes. Estas fuentes de ineficiencia podrían, según Smith tener como resultado paradójico que, “los impuestos llegan a ser con frecuencia mucho más gravosos para el pueblo que ventajosos para el Soberano” (Musgrave, 1987). 6.2.2 John Stuart Mill En sus “Principios de economía política” (1848), del libro V “sobre la influencia del Gobierno”, dedica 5 de sus 11 capítulos a la tributación. Según Mill, “Adam Smith ha resumido en cuatro máximas o principios, las cualidades que son de desear en un sistema de impuestos, desde el punto de vista económico, y como los siguientes autores han estado de acuerdo con ellas, puede decirse que han llegado a ser clásicas” (1848, p. 686). Estos principios son: 1. Los súbditos de cada Estado deben contribuir al sostenimiento del gobierno en una proporción lo más cercano a sus respectivas capacidades (equidad). 2. El impuesto que cada individuo está obligado a pagar debe ser fijo y no arbitrario (certidumbre). 3. Todo impuesto debe recaudarse en la época y en la forma en la que es más probable que convenga su pago al contribuyente (conveniencia o comodidad en el pago). 4. Todo impuesto debe planearse de modo que la diferencia entre lo que se recauda y lo que ingresa en el tesoro público del Estado sea lo más pequeña posible (eficiencia o economía en la recaudación). Siguiendo a John Stuart Mill (1848, p. 704), los impuestos son directos e indirectos. Los impuestos directos recaen sobre el ingreso o sobre el gasto (cuando se imponen de manera directa al consumidor). Los impuestos indirectos son los impuestos al consumo (gasto) y a los derechos de aduana. La igualdad debe prevalecer en materia de impuestos porque así debe actuar el Gobierno en todas las cosas, y porque la justicia en la tributación no es para Mill

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un tema presupuestal sino una cuestión de justicia social. La igualdad en la tributación, como una máxima política, significa, por tanto, igualdad en el sacrificio. John Stuart Mill aparece así como un defensor del principio de capacidad de pago y como un crítico del principio del beneficio. Con J. S. Mill, la tributación fue mirada como la imposición de un sacrificio y el problema era cómo distribuir este sacrificio de una manera equitativa. La justicia requiere que la gente en igual posición este tributando igual así como padeciendo un sacrificio igual. La gente en igual posición, sin embargo, está pagando sumas desiguales de impuestos, diferenciando y distorsionando un igual sacrificio. 6.2.3 Francis Y. Edgeworth y Cecil Pigou El subsiguiente refinamiento de Edgeworth (1897) y Pigou (1928) diferenciando entre sacrificios: total o absoluto igual, proporcional igual, y marginal igual (total mínimo). El sacrificio marginal igual requiere proveer un máximo de progresión sólo cuando el programa de utilidad esta decreciendo. El sacrificio total o absoluto requiere una proporción progresiva o tributación regresiva, dependiendo de si la elasticidad marginal del ingreso cae por debajo, es igual, o excede la unidad. Ninguna regla simple, finalmente puede ser dada para el caso del sacrificio proporcional (Musgrave, 1987).

La regla del sacrifico marginal igual exige que el sacrifico total sea el mínimo, y entonces, se le puede considerar también como una regla de eficiencia. De acuerdo con la visión utilitarista, en lugar de hablar de sacrificio mínimo, podría hablarse también de maximización del bienestar. Edgeworth (1897) dentro de un contexto diferente al de Mill, prosiguió con el análisis de “igualdad del sacrificio”. Edgeworth parte del criterio de Bentham según el cual toda acción debería orientarse a la obtención de la mayor suma total de utilidad. “El principio de la mayor felicidad, es el examen de la acción del gobierno, al menos con respecto a la tributación”. Y mas adelante nos dice Edgeworth (1897, p. 121) que,

“si la desigualdad de las fortunas es considerable con respecto a la suma específica de tributación, ahí la tributación no puede estar dando bastantes vueltas, por decirlo así. La solución del problema debería ser reducirla a un cierto nivel. (…) La solución de este problema en abstracto es que los ricos deberían tributar para beneficio de los pobres hasta el punto en el cual se alcance la igualdad completa de las fortunas. (…) Pero este resultado inmediatamente incorpora dudas y reservas.

Autores como Edgeworth y Pigou, con base en Bentham (1802) han optado por la regla del sacrificio marginal igual, dada la premisa utilitaria que el menor sacrificio total (o un máximo nivel de bienestar permanente) sería la meta de la conducta racional. Dado el supuesto adicional de iguales niveles de utilidad, la formulación exige moverse hacia una igual distribución (Musgrave, 1987).

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Pigou (1928) volvió sobre la discusión de Edgeworth en relación con el principio de “menor sacrificio total” como guía de tributación, avalando la regla de igual sacrificio marginal. 6.2.4 El análisis de los marginalistas y la teoría de la tributación óptima. La máxima de Smith de la eficiencia fue retomada por los autores marginalistas. Jules Dupuit (1804-1866) quien en 1844 anticipara los conceptos acerca de la demanda, la utilidad y la pérdida de bienestar debida a la tributación, se considera entre los precursores de ésta máxima. H. Jenkin en 1871 fue el primero en plantear el problema de cómo la carga de un impuesto llega exceder el monto del recaudo, y también, el primero en utilizar las herramientas de la oferta y la demanda para el análisis de la incidencia tributaria.

“La perdida muerta7 o la pérdida de excedente del consumidor” como un triangulo bajo la curva de demanda fue anticipada por Dupuit (1844) y Jenkin (1871), y fue desarrollada posteriormente por Marshall (1890). La moderna discusión de pérdida muerta comenzó con el tratamiento de los efectos de las vallas de avisos de Pigou (1928). Asumiendo que el ocio es fijo, la solución óptima (la cual minimiza la pérdida muerta) exige que todos los productos estén tributando a una tasa de valor uniforme, pero el problema es más difícil si el ocio se le permite variar. Dado que el ocio como tal no puede ser tributado, la tributación de productos complementarios al ocio debe tomar su lugar. Cómo lo mostró primero Ramsey (1927), la pérdida muerta se minimiza por imponer tasas de valores diferenciales, semejante a reducir la producción de todas las mercancías en igual proporción. Después de un intervalo cercano a los cincuenta años, esta regla puso las bases para la teoría de la tributación óptima (Diamond y Mirrlees, 1971), (Musgrave, 1987 p. 1059).

Con Alfred Marshall (1890), en sus principios de Economía, el concepto de excedente del consumidor alcanzó su mayor nivel de desarrollo. Marshall relacionó las pérdidas de bienestar debidas a la tributación con las elasticidades-precio de la demanda y la oferta. Por consiguiente, las pérdidas de bienestar asociadas a la tributación serían mayores en el caso de bienes con elasticidades precio de la demanda altas que en el caso de bienes con elasticidades precio de la demanda bajas.

El análisis de los impuestos en términos de las curvas de oferta y demanda y sus elasticidades fue tratado primero por Jenkin (1871), desarrollado por Marshall (1890), y ampliado en detalle por Edgeworth (1897). Como concluyó más tarde (U. Hicks, 1947), un impuesto debería ser dividido entre compradores y vendedores en relación inversa con las elasticidades de sustitución de oferta y demanda (Musgrave 1987)

7 Perdida muerta: pérdidas del excedente del consumidor y del productor, que no se

transfieren a otras partes. A veces, esta pérdida se denomina “carga excesiva” de un impuesto, y representa las pérdidas adicionales que sufren los consumidores y los productores como resultado de un impuesto, por encima de los ingresos tributarios reales que se han pagado (Nicholson, 2001).

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En cuanto a la teoría de la Tributación Óptima, ésta se desarrolla a partir de las contribuciones de Pigou (1927) y Ramsey (1927). A partir del instrumental analítico de Marshall, argumentó Pigou (1927, 1947 p. 105) que “el mejor medio de obtener un cierto recaudo, en el sistema tributario bajo el cual las tasas se vuelven progresivamente más altas en la medida en que pasamos de usos de demanda muy elástica (u oferta muy elástica) a usos donde la demanda o la oferta son progresivamente menos elásticas”. El aporte de Ramsey (1927) consistió en descubrir las condiciones de un sistema tributario óptimo, es decir, las tasas tributarias sobre los bienes a gravar, cuyo efecto sobre el bienestar de las personas fuera el mínimo. A partir de la que posteriormente se llamó “la regla de Ramsey”, descubrió Ramsey que la pérdida de bienestar asociada a la tributación se minimiza por medio de la imposición de un conjunto de tasas tributarias diferenciales y ad valorem de tal forma que la producción de todos los bienes se reduzca en esa misma proporción. 6.3 ECONOMÍA PÚBLICA (FINANZAS PÚBLICAS) POSITIVA Y NORMATIVA A partir de los planteamientos de John Keynes y Milton Friedman, para el estudio y análisis de las finanzas públicas, Musgrave plantea la distinción clásica entre finanzas públicas normativa y positiva. Las define, respectivamente, como “economía del bienestar aplicada” –análisis de los criterios para ordenar situaciones económicas alternativas de mejor a peor– y “análisis de los efectos de la toma de decisiones del sector público”.

En términos más generales, la división entre economía positiva –lo que es– y normativa –lo que debería ser–, realizada por Keynes (1891), se lleva a conceptos e instrumentos analíticos para distinguir entre finanzas públicas normativa y finanzas públicas positiva. Por su parte, las finanzas públicas positiva analiza los criterios que guían la toma de decisiones públicas y los efectos en la economía de la decisión de intervención del sector público. Las finanzas públicas normativa, con base en el análisis de la política e instrumentos de la intervención del sector público en las actividades económicas, diseña las políticas públicas que puedan resultar más eficaces para alcanzar los objetivos propuestos de esas intervenciones.

6.3.1 Economía Pública (finanzas públicas) normativa. La teoría normativa de las finanzas públicas delimita aquellos ámbitos en los que la intervención pública puede mejorar la asignación y la distribución de los recursos y proporciona las reglas que deben guiar esa actuación. Las finanzas públicas normativa pretende resolver dos tipos de asuntos: el diseño de criterios para la racionalidad de los programas de gastos e ingresos públicos y valida la intervención del sector público enmarcándola en una economía de mercado.

El pensamiento económico ortodoxo parte del supuesto de que el mercado conduce a un funcionamiento óptimo del sistema económico. En ese sentido, al Estado se le asigna un papel complementario y subsidiario: sólo podrá intervenir en la economía cuando el mercado no funcione de manera eficiente y cuando le

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corresponda actuar, lo deberá hacer de la forma como lo habría hecho de manera eficiente el mercado.

El criterio o Principio de Pareto (Casahuga, 1985) es el mecanismo básico para evaluar la eficiencia en la asignación de recursos. De acuerdo con el Principio Pareto, una situación es eficiente si en ella es posible mejorar la situación de algún individuo sin empeorar la de otro. La asignación eficiente demanda la utilización de todos los recursos posibles, por cuanto si existieran posibilidades de producción o de recursos no utilizados, sería factible realizar un aumento del bienestar de un individuo sin perjudicar a otros.

6.3.1.1 La teoría de la elección social o colectiva. El origen de la teoría de la elección social se remonta a la Ilustración: John Locke y Jean-Jacques Rousseau fijaron posición en relación con las dificultades para establecer un contrato social y Charles de Borda y el Marqués de Condorcet se manifestaron acerca de las contradicciones de las reglas de votación (Taylor, 1999).

Con base en la elección individual, la teoría de la elección social analiza de manera sistemática cómo se expresan los procesos de decisión colectiva, o en qué consiste el proceso de adopción de las decisiones colectivas. El problema de encontrar una función de elección social que satisfaga ciertos criterios normativos resulta ser muy parecido al de establecer un equilibrio con diferentes procedimientos de votación (Mueller 1997, 1979).

Amartya Sen, con la pretensión de ser el teórico de la elección social más destacado del mundo después de Arrow, ha publicado varios escritos en economía y en temas que la desbordan. Tales documentos han hecho avanzar el programa de la elección social, para luego tratar de aplicarlo a la medición de la pobreza y la distribución del ingreso. La elección social aborda el tema de la desigualdad porque, dada la inconsistencia entre las decisiones individuales y sociales, la sociedad debe buscar los medios que permitan mejorar la situación de las minorías. Al lado de la desigualdad económica aparecen otros tipos de desigualdades: de oportunidades, de educación, de participación, etc.

Sen (1970) propone la función de decisión social (FDS) que debe cumplir las dos primeras condiciones de la FBS. Y como solución al problema de la tercera condición, Sen señala que, en lugar de la transitividad, basta con que la FDS sea cuasi transitiva: x P y & y P z entonces x P z. Así, la FDS puede responder a reglas que garantizan la consistencia entre las decisiones individual y social, al superar las trabas que habían conducido al Teorema de Imposibilidad de Arrow (González, 2002). Entonces, la elección social se expresa en la función de bienestar social (FBS) de Arrow y en la función de decisión social (FDS) de Sen.

6.3.1.2 Federalismo y descentralización fiscal. La definición del nivel de gobierno se ha constituido en un aspecto importante del análisis normativo. En casi todos los países, el Estado se estructura en varios niveles de gobiernos con competencias territoriales: central-local o central-regional-local.

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La “Teoría del federalismo fiscal” estudia en esencia la organización del proceso de las decisiones de ingresos y gastos públicos en un Estado descentralizado. La descentralización en general implica establecer competencias entre los distintos niveles de gobierno y las relaciones entre ellos. El federalismo fiscal se reconoce como una perspectiva económica enmarcada dentro del campo de la hacienda pública. Es un modelo derivado del trabajo del profesor Musgrave y desarrollado con mayor profundidad por otros científicos sociales8 (Oates, entre otros). Aunque Musgrave (1985, p. 9) considera que la teoría del federalismo fiscal se desarrolló basada en una teoría de los clubs de Buchanan (1965).

Una de las contribuciones de Musgrave (1959) consistió en dividir las funciones fiscales del Estado en tres clases: estabilización macroeconómica, redistribución y asignación de recursos. La primera función es, de manera precisa, responsabilidad del nivel nacional que cuenta con los instrumentos de política monetaria y fiscal. La segunda, objeto de controversia, de manera tradicional se ha considerado responsabilidad del nivel nacional, pero se ha abierto la posibilidad de que sea desempeñada por los gobiernos subnacionales. Finalmente, la función de asignación, que comprende la provisión de bienes y servicios públicos, otorga una distribución entre niveles de gobierno en atención a la naturaleza de dichos bienes, pues los beneficios de algunos bienes sólo alcanzan una población local mientras que otros bienes benefician a una región o al conjunto del país.

“La importante distinción creada por Richard Musgrave (1959) entre las decisiones del gobierno que afectan a la asignación y las que afectan a la redistribución, están presentes en Wicksell” (Mueller, 1979, p. 17). Y la distinción de Wicksell, según Mueller, constituye la frontera que separa la elección pública de carácter positivo y normativo. La elección pública y el gasto público tienen predecesores comunes: Wicksell y Lindahl. En tanto, la elección social encuentra su antecedente más reciente en Arrow (1951) y Sen (1970).

El análisis más tradicional de las instituciones políticas estudiaba los procesos de toma de decisiones a partir de dos fuentes de inspiración distintas, Una era la perspectiva normativa de la elección social (social choice) y la otra, la perspectiva positiva de la escuela de la elección pública (public choice), (Saiegh y Tommasi, 1998 p. 22).

6.3.2 Finanzas públicas positiva. Uno de los aspectos fundamentales del análisis positivo de las finanzas públicas es la incidencia de las políticas de ingresos y gastos públicos. Y en el análisis de la incidencia, a su vez se estudian los efectos económicos y sociales que tienen los programas públicos en la distribución del bienestar; es decir, cómo se induce el comportamiento de los agentes económicos por cambios en las políticas de ingresos y gastos públicos

8“En resumen, el sector público tiene tres problemas económicos primarios que resolver para que el sistema logre el optimo de bienestar: conseguir la distribución más equitativa de la renta (el problema de la distribución); el mantenimiento de un alto nivel de empleo con precios estables (el problema de la estabilización); y el establecimiento de un patrón eficiente en el uso de los recursos (el problema de la asignación) (Oates, 1977).

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(los efectos económicos de incentivos o desincentivos que estas políticas provocan).

El análisis de la incidencia impositiva busca precisar quién o quienes van a disminuir su renta por la aplicación de los impuestos, pues, el sujeto de un impuesto directo puede trasladar la carga tributaria de manera parcial o total a los consumidores finales o a otros agentes económicos a través de los precios. Por lo tanto, se pude analizar la incidencia impositiva entre agentes económicos, entre consumidores, por tipos de rentas, por sectores de industrias o por regiones.

El análisis del gasto público trata de establecer la distribución de beneficios del gasto por niveles de renta y, en particular, los beneficiarios de los bienes y servicios recibidos para determinar la valoración de su renta por efecto de los mismos. La medición de la incidencia del gasto se realiza principalmente a través del análisis costo – beneficio y del análisis de eficiencia.

La medición de la incidencia de la aplicación de impuestos se puede realizar de forma absoluta, que consiste en medir la pérdida total de bienestar ocasionado por el pago de impuestos; o de forma diferencial, que mide la variación del nivel de bienestar por el pago de cada uno o de diferentes impuestos.

Además, los análisis de incidencia se pueden efectuar con las herramientas de equilibrio parcial o general. El análisis de equilibrio parcial, pese a sus limitaciones, permite colegir que la imposición recae en los factores cuyas ofertas son más inelásticas, y que la distribución de la carga tributaria entre oferentes y demandantes es independiente de quién sea el sujeto responsable de pagar el impuesto.

Los análisis de equilibrio general sirven para examinar los efectos de la imposición en mercados interrelacionados. Los alcances finales dependerán de una serie de factores entre estos el grado de competencia de los mercados, la movilidad y sustituibilidad de los factores y las preferencias de los consumidores, entre otros.

Elección Pública. Además de la elección social, el otro gran aporte de la teoría económica a los temas de elección colectiva ha sido la investigación que se inicia en las décadas de 1940 y 1950 sobre los fracasos del mercado. Aquí, el interés se centra en establecer las condiciones de asignación eficaz cuando existen bienes públicos, externalidades y economías de escala; lo cual conduce al estudio de los procedimientos ajenos al mercado para la revelación de preferencias individuales (Mueller 1997, 1979).

La elección pública puede definirse, como el estudio económico del proceso político, o, simplemente, como la aplicación de la teoría económica (metodología) a la ciencia política. Al igual que en teoría económica, los postulados básicos de conducta de la elección pública son los referentes al individuo considerado como un ser egoísta, racional y maximizador de la utilidad.

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La elección pública y las finanzas públicas (la teoría del gasto público), encuentran autores comunes como Knut Wicksell (1896), Eric Lindahl (1919), Buchanan (1962) y Olson (1965). Así, desde el comienzo ha existido una estrecha relación entre las finanzas públicas y la elección pública. El trabajo de Lindahl ha tenido gran influencia sobre la teoría de bienes públicos; el de Wicksell sobre la elección pública y la hacienda pública.

El origen de la elección pública se remonta al siglo XVIII, a partir de las investigaciones sobre las propiedades de las reglas de votación emprendidas por dos matemáticos franceses, Jean-charles Borda (1781) y el marques de Condorcet (1785). A finales del siglo XIX, la importante contribución en 1896 del economista sueco Knut Wicksell, que si bien se considera un “clásico en finanzas públicas”, también tiene una significante y directa influencia en el desarrollo de la elección pública a través del trabajo de James Buchanan (Mueller, 1997).

Si embargo, el surgimiento de la elección pública como disciplina no ocurrió sino hasta después de la II guerra mundial con la aparición de tres ensayos de tres economistas –Duncan Black (1948a, 1948b), James Buchanan (1949), y Kenneth Arrow (1950) (Mueller, 1997 p.2). 6.4 LA ECONOMÍA PÚBICA MODERNA. La economía pública (ciencia económica) es el estudio de la economía pública (economía de un país). ¿Qué debe hacer el gobierno?, es por consiguiente una gran parte del problema para lo cual la economía pública parte por proveer algunas soluciones, con el entendimiento más amplio del “gobierno”, y no limitando su alcance real en cuanto a los actos implementados (Kolm, 1987). El gasto público, impuestos, regulaciones de varios tipos, producción y precios públicos, dinero y deuda pública, etc., son algunas de sus variables a ser elegidas. Con un sector público utilizando más del 30 por ciento del PIB en los países occidentales, más las regulaciones del sector y la regulación macroeconómica global del mercado, el alcance de la economía pública es de una vasta prioridad. Pero donde el sector público debe, o no debe, poner sus manos es la primera cuestión de la economía pública (no para intervenir a una posible solución al problema de lo que hace o como lo hace). La disciplina ayuda a proveer específicas y científicas respuestas a este problema, más bien que dejarlas a las ideologías. De hecho, la mayor parte de la economía pública ha estado interesada con la interfase entre los sectores público y privado, buscando analizar su lugar y estructura e información acerca de él (Kolm, 1987).

Siguiendo a Kolm (1987), la economía pública nació en el siglo XIX y se enriqueció con un continuo flujo de estudios con lo cual experimento una explosión de actividades después de la mitad de los años 1960, y un tiempo de rápido crecimiento en los países de occidente. Este desarrollo aún era de la vieja economía pública, la cual fue reemplazada en los años 1980 por la nueva economía pública. Ambas engranadas en refinados análisis de relaciones económicas. Pero la parte ética de la primera fue elemental o incompleta

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(optimalidad de Pareto) o inaceptable (función de bienestar social); de hecho no era aún explícitamente pensada para ser ética, y esto seriamente desvirtuaba la aceptación práctica y la utilidad de sus ideas. Por contraste, la nueva economía pública toma en cuenta las propiedades relevantes de la cuestión ética (un desarrollo que era influenciado por el incremento simultáneo en el análisis de la ética social en filosofía política, la cual tomaría mucho de ella misma prestado de la economía).

El término economía pública, del mismo modo que sus ideas originales, parece haber sido acuñado en Francia, una economía de mercado dotada por una historia con un gran sector público, importantes empresas públicas, un servicio civil e instituciones éticas, una ideología que favorecía un papel económico para el Estado, y cuerpos de inteligencia-pública matemáticamente orientada a la dirección del Estado. Los Fondements de l´Economie Publique, introduction à la thèorie du role economique de l´Etat de Kolm (1964) probablemente el primero en usar el término en impreso, y la Public Economics (1965) de Leif Johansen, le siguió pronto. Pero, de hecho, la precedente Theory of Public Finance (1959) de Richard Musgrave fue economía pública y una crucial marca en este campo. Desde 1966, provino bajo el rotulo de economía pública, regulares reuniones, una asociación y una revista fundada por A. B. Atkinson (Kolm, 1987).

La existencia y el análisis del consumo e interés colectivo, y de los “bienes públicos”, son centrales en la economía pública. Un “interés colectivo” es algo que interesa a varias personas o agentes. Algo que satisface a varias personas a la vez llegó a ser llamado “bien público” por ellos (consumo conjunto). Si los desagrada es un “mal público”, la disminución del mismo es un bien público para ellos. En particular estos bienes puede ser un genuino bien o servicio en el sentido económico, y entonces allí hay un consumo colectivo (final o intermedio o ambos a la vez). La no rivalidad en el consumo es el término algunas veces usado (Musgrave) para caracterizar la diferencia con los “bienes privados” (Kolm, 1987).

Kolm (1987) señala que la economía de los bienes públicos es tan antigua como la de los bienes privados (sin considerar la literatura cómo la de David Hume sobre los bienes públicos). En seguida, Kolm (1987) muestra como la historia de las ideas nos guía a través de la buena perspicacia de la escuela italiana de las finanzas públicas (Mazzola, Pantaleoni), y de las proposiciones de tributación justa de Wicksell y Lindahl, ambas basadas, sobre una clara concepción de consumo conjunto y cantidad óptima, y del injustificado esquema fiscal. Una perspectiva moderna de los bienes públicos comienza a partir de Bowen, Samuelson y Musgrave.

Finalmente, la economía pública, aparte de la problemática de los bienes públicos tiene que ver con otras variables esenciales como los fundamentos éticos; las donaciones colectivas, redistribución y transferencias públicas; externalidades; deuda pública; política macroeconómica y política fiscal; análisis microeconómico de las fallas del mercado; tributación y gasto público; precios públicos, impuestos y producción. Así, la economía pública es por muchas razones el campo más

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paradójico de la economía. Especializada en lo que ha sido siempre el problema central de la disciplina: ¿qué debe hacer el mercado, qué lo público, y cómo?.

7 ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

7.1 PROPUESTA DE ACTIVIDAD PARA RESOLVER EN GRUPO (FORO)

“Antes de 1914, los gastos públicos eran inferiores al 15% de la renta nacional. En Francia y en los principales Estados del mundo, oscilaban normalmente entre el 10 y el 15%. Actualmente los gastos públicos alcanzan y sobrepasan, en general, el 30% de la renta nacional a pesar de que los medios técnicos y el desarrollo de la producción han elevado mucho el nivel de éste” (Duverger, 1980 pp. 1-2).

En Colombia el presupuesto del gobierno central es cercano al 40% del PIB.

- Consulte en www.dnp.gov.co o en www.minhacienda,co el monto total del presupuesto nacional y valor del PIB del año 2007 y establezca el porcentaje respectivo. Participa en el foro a partir de una reflexión sobre las siguientes preguntas:

- ¿Está bien distribuido el monto del presupuesto nacional?

- ¿Para qué se necesita un sector público?

7.2 ACTIVIDAD DE PIENSA UN MINUTO

“La evolución de Hacienda Pública es la consecuencia y el reflejo de la evolución del Estado. La ciencia de la Hacienda clásica, cuyos principios fueron enunciados por el barón Louis; León Say o Gastón Jéze, estaba ligada al Estado liberal del siglo XIX, al “Estado – policía” de los economistas discípulos de Adam Smith, al “Estado-burgués” de los marxistas. El Principio fundamental era, ante todo, el de limitar al mínimo las actividades del Estado, circunscribiéndolas en lo posible, a las tradicionales funciones de policía, justicia, ejercito y diplomacia, reservando todo lo demás a la actividad privada” (Duverger, 1980 p. 1).

Con base en este texto, reflexione sobre las siguientes preguntas:

¿Qué debe hacer el gobierno?.

¿Por qué se necesita un sector público?

¿Qué reglas deberían emplearse para su conducción?.

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8 ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN 8.1 PREGUNTAS DE RESPUESTA BREVE. Escribe la palabra o palabras que consideras que faltan en esta afirmación (puntuación: 1 punto c/u): 8.1.1 El libro V de la “Riqueza de las Naciones” de Smith, trata: ______

8.1.2 El economista Italiano Pantaleoni (1883), señala dos aspectos centrales en la discusión y aprobación del presupuesto: _______________________

8.1.3 Según Wicksell, para que las preferencias sean reveladas, se requiere: _________________________________________________________ 8.1.4 Según Samuelson, la diferencia entre los bienes privados y los bienes públicos se genera en: _______________________________________

8.1.5 Musgrave distingue dos características fundamentales y mutuamente independientes en la definición de los bienes públicos puros: _________

8.1.6 Desde Adam Smith, el pensamiento tributario ha puesto su atención sobre dos importantes temas:______________________________________

8.1.7 La discusión del criterio de equidad, ha seguido dos direcciones históricas:_________________________________________________

8.1.8 Según Smith, “existen cuatro máximas con respecto a los impuestos en general”: __________________________________________________

8.2 PREGUNTA DE ELECCIÓN MÚLTIPLE 8.2.1 Siguiendo a Kolm (1987), la economía pública nació en el siglo:

1. XVIII; 2. XIX; 3. XX; 4. Ninguna de las anteriores

8.2.2 El término economía pública, del mismo modo que sus ideas originales, parece haber sido acuñado en:

1. Reino Unido; 2. Alemania 3. Francia; 4. Estados Unidos.

8.3 PREGUNTAS ABIERTAS

8.3.1 Según Lindahl: “cuando la suma de las contribuciones que están dispuestos a pagar los interesados por la consecución de algunos bienes colectivos excede el costo total de éstos” ¿Debemos concluir que el problema no admite una solución puramente económica?.

8.3.2 ¿Qué debe hacer el gobierno?

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8.3.3 La economía pública, aparte de la problemática de los bienes públicos tiene que ver con otras variables esenciales. ¿Cuáles son esas variables?.

8.3.4 ¿En esencia que estudia la “teoría del federalismo fiscal”?

RESPUESTAS: 8.1.1 Gasto, tributación y deuda pública 8.1.2 Que en últimas: 1) las decisiones sobre bienes y servicios públicos, y sobre impuestos (tributación) y gasto público son de tipo político y se resuelven en el parlamento, y 2) la presencia del análisis marginal en la discusión presupuestal. 8.1.3 Un proceso político de determinación presupuestal por votación, combinada con una sanción legal de su cumplimiento. 8.1.4 La indivisibilidad de los bienes públicos. 8.1.5 La no exclusión y la indivisibilidad o no rivalidad en el consumo. 8.1.6 La equidad y la eficiencia. 8.1.7 La del principio del beneficio y la del principio de capacidad de pago 8.1.8 Estas máximas o principios son: 1) igualdad (equidad), 2) certidumbre, 3) comodidad del pago y, 4) economía de la recaudación (eficiencia).

8.2.1 Siglo XIX 8.2.2 Francia

8.3.1 Revise el numeral 6.1.2.4. 8.3.2 La respuesta la encontrará en el numeral 6.3. 8.3.3 Los fundamentos éticos; las donaciones colectivas, redistribución y transferencias públicas; externalidades; deuda pública; política macroeconómica y política fiscal; análisis microeconómico de las fallas del mercado; tributación y gasto público; precios públicos, impuestos y producción. 8.3.4 Estudia la organización del proceso de las decisiones de ingresos y gastos públicos en un Estado descentralizado

9 SÍTESIS O RESUMEN

En el análisis del gasto público se encuentran dos tradiciones (Musgrave, 1959, 1992): la británica y la continental (Alemania, Suecia e Italia). La tradición británica contempla la visión individualista de Locke y Hume y la idea de libertad natural de los individuos, y reduce el papel del Estado a la corrección de los fallos de mercado en la provisión de bienes públicos. Esta concepción de Estado, perpetuada en los modernos estudios sobre el gasto público (Musgrave, 1992), tiene su origen en Smith quien limitó los "deberes del soberano" a la administración de justicia, a la defensa nacional, a las relaciones externas, al mantenimiento del orden interno y a procurar ciertas obras y servicios públicos que el sector privado no podía suministrar.

El problema de la financiación de los bienes de consumo conjunto había sido anticipado por Hume y de su formulación rigurosa se encargaría el marginalismo. Mill J. S., con base en la obra de Smith, identificó las situaciones en las que

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podría intervenir el Estado: la regulación de los monopolios y los casos en los cuales la incapacidad de los individuos impide valorar la utilidad de determinados bienes, la educación de los niños, por ejemplo.

A partir de una concepción organicista del Estado, la tradición continental encuentra un fundamento filosófico distinto (Musgrave, 1992). Le asigna un papel impulsor de la actividad económica y considera que lo público y lo privado deben cooperar en el proceso de creación de riqueza y en el logro del bienestar general. Así, pensadores como Lorenz Von Stein y Wagner ("ley de expansión de la actividad estatal") asignaron al Estado unas funciones más amplias que las contempladas en la tradición británica.

Pensadores como Sax, Pantaleoni, Mazzola, Wicksell y Lindhal desarrollaron a finales del siglo XIX una teoría económica de los bienes públicos a partir del análisis de la utilidad subjetiva. A diferencia de Smith, el gasto público no se justifica a partir de los "deberes del soberano", sino como producto de la demanda del consumidor individual. El principio de igualación de la utilidad marginal al precio y la indivisibilidad de los bienes públicos obliga a cargar a los consumidores precios diferentes por su provisión –principio del beneficio–. De aquí se desprenden dos problemas: 1) la revelación de preferencias individuales sobre el consumo de bienes públicos y 2) la justicia social como distribución de la renta. En la solución de estos dos problemas, Wicksell y Lindahl (musgrave 1958) formularon aportes significativos, que después retomarían Musgrave, Samuelson, Buchanan y Downs.

Con Pigou y su estudio de las divergencias entre el producto privado y el producto social de la realización de una determinada actividad, se abrió otra perspectiva en el estudio y justificación del gasto público como mecanismo para corregir los efectos externos causados por ciertas actividades del mercado.

La aceptación definitiva del análisis de los bienes públicos y del gasto público encuentra su referente a partir de los trabajos de Samuelson (1954, 1955, 1958, 1969) quien los integra en las condiciones de eficiencia paretiana, a pesar de los trabajos de Adam Smith de finales del Siglo XVIII.

El análisis normativo del gasto público se fundamentó a partir de los trabajos de Samuelson y Pigou. La intervención pública en programas de educación, sanidad y medio ambiente permite justificar y corregir estas externalidades. Asimismo, la extensión del modelo de Samuelson aparece ligada al problema de revelación de las preferencias individuales. Las preferencias por el consumo de bienes públicos no son directamente observables. Al seguir el principio del beneficio, en la financiación de la provisión de bienes públicos, los individuos no tendrán incentivos para subvalorar los beneficios que les reporta el gasto; caso contrario, la tendencia será a sobrevalorar los beneficios si la financiación se desliga de la revelación de preferencias por el consumo del bien público.

Tiebout (1955) intentó solucionar este problema de revelación de preferencias; así se originaron los análisis de la descentralización del Estado, bajo el supuesto de

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que los beneficios generados por los bienes públicos están limitados espacialmente. Los individuos revelarían sus preferencias por los bienes públicos al tomar su decisión en relación con la localidad de residencia. La competición para la provisión de bienes públicos, por parte de los gobiernos locales, atraerá ciudadanos a su jurisdicción, lo cual sería más eficiente que la provisión igual para todo el territorio por parte del gobierno central.

La teoría normativa del gasto público estudia tres problemas fundamentales: los fallos de mercado provocados por la existencia de rendimientos crecientes a escala en la producción de ciertos bienes, los mercados incompletos y las actividades redistributivas y de provisión de bienes meritorios.

De acuerdo con Musgrave (1992), en la provisión de los bienes sociales se debe utilisar un proceso político; es decir, la provisión se hace mediante una votación para tomar las decisiones relativas a impuestos y gastos. Para servir como mecanismo eficiente de revelación de preferencias, el proceso de votación debe vincular las decisiones relacionadas con impuestos y gastos. De manera habitual, los impuestos y los gastos se realizan de modo independiente. El mecanismo político se considera imperfecto y sólo puede aproximarse a lo que sería la elección presupuestaria óptima. Sin embargo, el mecanismo político se constituye en la mejor, o más bien en la única, técnica disponible y debe ser diseñada y utilizada de la mejor manera posible.

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UNIDAD 3: LA TEORÍA DE LOS BIENES PÚBLICOS Y SERVICIOS PÚBLICOS.

1 INTRODUCCIÓN

La pregunta fundamental del pensamiento económico ortodoxo, desde la Economía Clásica ha sido: ¿cuál es la producción óptima de bienes y servicios públicos, o simplemente, la provisión pública óptima?, o en otros términos, ¿Qué servicios públicos debería ser ofrecidos por el sector público y en qué cuantía? La respuesta debe buscarse inicialmente en la literatura clásica sobre las finanzas públicas, es decir, en los problemas del gasto público y su financiación (impuestos y deuda pública). El problema financiero clásico (Smith y Ricardo) consistía en no sobrepasar un límite mínimo que el gasto debería alcanzar y financiarlo dentro de los parámetros de equilibrio económico y neutralidad impositiva.

Sin embargo, hasta la denominada era de Marshall en el Reino Unido (1890), el gasto público había desbordado el principio del límite mínimo propuesto por la ortodoxia clásica de las finazas públicas. Adolfo Wagner lo constató observando como en las economías de los países occidentales el gasto público mostraba una tendencia constante al crecimiento, coincidiendo con el desarrollo de esos países, observación que aumento el interés por el estudio de la provisión pública a través de las finanzas públicas. En todo caso, la literatura y realidad económica habían cambiado bastante, pero la literatura económica y financiera continuaba sin respuestas satisfactorias sobre la provisión óptima de bienes y servicios públicos.

En la era de Marshall la economía contaba con una teoría capaz de explicar la oferta y la demanda de bienes privados, su producción y consumo. Pero a pesar de la importancia que había alcanzado la producción pública en las economías nacionales, no se contaba aún con una teoría paralela para los bienes y servicios públicos que complementara la ya disponible para los bienes privados.

En las finanzas públicas de la era de Marshall se mostraba más bien la preocupación por analizar las reacciones de consumidores y empresas ante el aumento de la imposición. Frente a la ausencia de una teoría de los bienes y servicios públicos, de cómo el Estado debía administrar la provisión pública, la economía de la era Marshall observó al menos negativamente las funciones del Estado. El papel del Estado se redefinió a través de las fallas del mercado en la provisión de bienes privados: 1) imperfecciones de la competencia, entre estas la de costos decrecientes, 2) desigualdades en la distribución de la renta, 3) divergencias entre los costos sociales y privados, 4) divergencias entre los beneficios sociales y privados; estos dos últimos debidos a los efectos externos -economías o deseconomías externas-.

Los economistas y estudiosos de las finanzas públicas de Europa continental elaboraron una perspectiva diferente a la anglosajona, la que se convertiría en la base del análisis de la problemática de los bienes públicos. El enfoque de esta

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teoría proclamaba el carácter individualista de las necesidades públicas que al igual que en los bienes privados, las necesidades totales se forman a partir de las necesidades individuales. La satisfacción de las necesidades públicas al igual que las necesidades privadas, se seleccionan y ordenan en función de la utilidad marginal; es decir, las necesidades públicas también deben ordenarse por su valoración marginal para los diferentes individuos. La utilidad marginal que genera la satisfacción de las necesidades públicas debe igualar a la desutilidad marginal de su pago, lo que implica que se debe igualar y tratar de manera simultánea el gasto público que permite satisfacer las necesidades públicas con el ingreso público que se obtiene a través de los impuestos.

Los impuestos para la satisfacción de las necesidades públicas, de manera paralela, vienen a ser los precios que los individuos pagan por la adquisición de bienes privados; es decir, precios-impuesto. El enfoque continental trata de buscar un cambio voluntario de bienes públicos contra impuestos, por lo cual no es pertinente separar las dos partes que componen toda la actividad financiera: los ingresos públicos (impuestos) y el gasto público.

Lo anterior no significa para los autores de este enfoque, que no existan diferencias entre los bienes públicos y los bienes privados, pues todos sus autores coinciden en afirmar que no cabe tal identificación. La diferencia, entre los bienes públicos y los privados radica en la indivisibilidad de los bienes públicos, diferencia que identifica a todos los autores del análisis marginalista de las finanzas públicas: Pantaleoni y Mazzola (de la escuela italiana de las finanzas públicas), Emil Sax (profesor de Wicksell), y de la escuela de Estocolmo Wicksell (1896) y su discípulo Lindahl (1919 y 1928) a quien se le reconoce como el autor de la más completa exposición durante muchos años de la teoría del cambio voluntario. Esta literatura permaneció ignorada en los países anglosajones, hasta que Musgrave (1939, 19589), Bowen (1943) y posteriormente Samuelson (1954) retomaron el concepto de bien público.

Samuelson (1954), desde la perspectiva de la economía del bienestar –análisis normativo- toma el concepto de bien público como punto central para una nueva “teoría del gasto público” y al lado de la otra figura de las finanzas públicas, Richard Musgrave, convierten la teoría de los bienes públicos en uno de los programas de investigación más importantes, la cual alcanzaría su punto más alto en la conferencia de Biarritz (1966) organizada por la “International Economic Association”.

La denominada teoría de los bienes públicos, o sociales, descansa en buena parte en el paradigma Musgrave – Samuelson, que a su vez parte del enfoque Wicksell – Lindhal.

9 Musgrave y Peacock (1958), en “Classics in the Theory of Public Finance”, editan los trabajos de estos autores sobre los problemas de la tributación e imposición.

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2. OBJETIVOS

2.1 OBJETIVO GENERAL

Mostrar una perspectiva histórica que permita un acercamiento a la evolución de la problemática: ¿qué bienes o servicios públicos deberían ser ofrecidos por el sector público y en qué cuantía?

2.2 ESPECÍFICOS • Aproximar una evolución histórica de la teoría de los bienes públicos, sociales o colectivos desde las principales escuelas y autores del análisis económico. • Mostrar la interdependencia entre la teoría de los bienes públicos y las teorías de la tributación y del gasto público. • Relacionar los problemas y tensiones entre los principios de equidad y eficiencia, capacidad de pago y beneficio, impuestos y tarifas. • Señalar las diferencias, críticas y ampliaciones de la teoría de los bienes públicos.

3. IDEAS CLAVE

Desde la economía clásica (Adam Smith) se pregunta ¿por qué ciertos bienes y servicios públicos deben ser provistos por el Estado?. Los deberes del soberano son: defender a la sociedad de las invasiones extranjeras; proteger a cada miembro de la sociedad de injusticia provocada por cualquier otro miembro; proporcionar algunas instituciones y obras públicas.

También desde la economía clásica el pensamiento tributario ha puesto su atención sobre dos importantes temas: la equidad y la eficiencia. La discusión del criterio de equidad, ha seguido dos direcciones históricas, la del principio del beneficio y la del principio de capacidad de pago.

La teoría marginalista señalo que así como el consumo de bienes privados se guía por la regla de igualación de la utilidad marginal con el precio, de igual manera el consumo de bienes públicos se orientaría por dicha regla. Así, el presupuesto entró a hacer parte de los modelos de equilibrio general.

La teoría moderna de los bienes públicos o sociales a partir de la economía del bienestar (enfoque normativo) descansa en buena parte en el paradigma Musgrave – Samuelson, que a su vez parte del enfoque Wicksell – Lindhal.

Los bienes públicos o sociales presentan dos características mutuamente independientes: la inexcluibilidad y la indivisibilidad o no rivalidad en el consumo.

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4 MAPA CONCEPTUAL

TEORÍA DE LOS BIENES PÚBLICOS

ECONOMÍA CLÁSICA - Smith (1776) - Ricardo (1817) - Mill (1848)

TEORÍA DEL CAMBIO VOLUNTARIO

TEORÍA MARGINALISTA Escuelas:

- Lausana - Austria - Neoclásica

ECONOMÍA DEL BIENESTAR

- H. Sidgwick (1883) - F. Edgeworth (1881) - A. C. Pigou (1920) - H. G. Dalton (1921)

Escuelas de Viena y Estocolmo

Escuela Italiana Scienza delle Finanze

- E. Sax (1883) - K. Wicksell (1896) - E. Lindahl (1919)

- M. Pantaleoni (1883)- U. Mazzola (1890) - A. Di Viti (1888)

TEORÍA NORMATIVA Bienes Públicos, Sociales o Colectivos(bienes mixtos y bienes preferentes)

TEORÍA POSITIVA

- Richard Musgrave - Paul Samuelson

- Buchanan - Tullock

Elaborado con base en la grafica de Fuentes Quintana (en Musgrave, 1959)

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5 TEXTO DE CONTEXTUALIZACIÓN / CUESTIONES PARA REFLEXIONAR

La economía de mercado, cuando se satisfacen determinadas condiciones, sirve para asegurar el uso eficiente de los recursos en la provisión de los bienes privados. Los consumidores compiten por los bienes que desean comprar, y de esta manera revelan sus preferencias a los productores. A su vez, los productores al producir lo que desean los consumidores intentan maximizar sus beneficios, y la competencia los hará producir al mínimo costo. La competencia asegurará que la combinación de los bienes producidos responda a las preferencias de los consumidores.

Lo anterior, si embargo, es un panorama altamente idealizado de la economía de mercado. En la realidad el sistema de mercado no es un proveedor tan ideal de los bienes privados, pues de hecho presenta diversas fallas e imperfecciones, entre estas, imperfecciones de la competencia que conduce a los monopolios; la producción puede estar sujeta a costos decrecientes; los consumidores pueden carecer de información o ser engañados por la propaganda; el mercado genera desigualdades en la distribución de la renta y divergencias entre los beneficios sociales y privados como consecuencia de efectos externos -economías o deseconomías externas-; el mercado no funciona eficazmente en presencia de externalidades, o sea, en situaciones en las que los beneficios del consumo son compartidos y no puede ser limitados a consumidores concretos, o en los que los costos sociales no son pagados por el productor o el consumidor que los causa; se generan permanentes problemas de inflación, desempleo y crecimiento económico, que no se resuelven de manera automática; el mercado no puede satisfacer la provisión de bienes públicos, colectivos o sociales. En este escenario el mercado falla y se hace necesaria una política presupuestaria que se resuelve a través de un proceso político y social.

Los bienes públicos presentan dos características mutuamente independientes, la inexcluibilidad o no exclusión y la indivisibilidad o no rivalidad en el consumo, opuestas a la de los bienes privados (consumo rival y exclusión). En este caso se presenta dos fallas del mercado: 1) Cuando el consumo es no rival, el consumidor no manifiesta sus preferencias al productor, la exclusión es inapropiada o inaplicable, y se hace necesario un proceso político de determinación presupuestaria; 2) cuando el consumo es rival, pero la exclusión aún siendo apropiada no es factible (Musgrave, 1992 pp. 53-5).

(1) Cómo se puede definir analíticamente los bienes que son consumidos colectivamente, eso es por qué no hay distinción significativa entre consumo individual y total?

(2) Cómo se puede caracterizar una asignación óptima de recursos para la producción de tales bienes?

(3) Qué se puede decir acerca del diseño de un eficiente y justo sistema tributario el cual financiaría los gastos del sector público?

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6. DESARROLLO DE CONTENIDOS: LA TEORÍA DE LOS BIENES PÚBLICOS.

La denominada teoría de los bienes públicos (Samuelson), sociales (Musgrave) o colectivos (otros analistas), descansa en buena parte en el paradigma Musgrave – Samuelson, que a su vez parte del enfoque Wicksell – Lindahl.

Según Sandmo (1987, p. 1061) el desarrollo de la moderna teoría de los bienes públicos por Samuelson (1954, 1955) debe ser registrado como uno de los mayores adelantos en la teoría de las finanzas públicas. En estos dos cortos ensayos Samuelson planteó y en particular resolvió el problema central de la teoría normativa del gasto público:

(1) Cómo se puede definir analíticamente los bienes que son consumidos colectivamente, eso es por qué no hay distinción significativa entre consumo individual y total?.

(2) Cómo se puede caracterizar una asignación óptima de recursos para la producción de tales bienes?.

(3) Qué se puede decir acerca del diseño de un eficiente y justo sistema tributario, el cual financiaría los gastos del sector público?.

Agrega Sandmo (1987) que, ninguna de estas preguntas fue enteramente nueva en la literatura de las finanzas públicas. Realmente, 250 años antes David Hume (1739) señalo que había actividades en las cuales, aunque rentables para realizar por un solo individuo, aún sería rentable para la sociedad como un todo, y la cual solo podría ser realizada por tanto a través de la acción colectiva. El progreso hecho en los siguientes siglos, ciertamente con la mirada en los problema (1) y (2), fue, sin embargo, más bien modesto. Desde el punto de vista de la historia de las ideas, esto probablemente no es sorprendente. Lo requerido es una teoría satisfactoria de falla del mercado. Pero esto presupone un claro entendimiento de las propiedades de optimalidad de la asignación de recursos del mercado, y esto no fue realizado hasta el moderno desarrollo de la economía del bienestar Paretiana la cual comenzó reciente en los años 1930 (Sandmo, 1987).

Fue más, sin duda, en concepto de Sandmo (1987) lo realizado con respecto al problema (3), reflejando el hecho que los problemas de la incidencia de la tributación ha sido un área central de análisis teórico desde los tiempos de los economistas clásicos, y que el criterio de la tributación justa se ha desarrollado independientemente de algún análisis del lado del gasto del presupuesto público. Aún, la formulación de Samuelson fue un gran salto hacia adelante, presentando una solución integrada para todos los tres problemas, y determinando la agenda de investigación para los años por venir. Parece natural por consiguiente empezar por mostrar los elementos básicos de su modelo, no sin antes analizar sus antecedentes partir de los enfoques teóricos en Wicksell–Lindahl-Musgrave.

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6.1 El ENFOQUE WICKSELL - LINDAHL

El enfoque Wicksell – Lindahl descansa en la perspectiva de la utilidad marginal y del subjetivismo, proclamaba el carácter individualista de las necesidades públicas que al igual que en los bienes privados, las necesidades totales se forman a partir de las necesidades individuales. La satisfacción de las necesidades públicas al igual que las necesidades privadas, se seleccionan y ordenan en función de la utilidad marginal; es decir, las necesidades públicas también deben ordenarse por su valoración marginal para los diferentes individuos. La utilidad marginal que genera la satisfacción de las necesidades públicas debe igualar a la desutilidad marginal de su pago, lo que implica que se debe igualar y tratar de manera simultánea el gasto público que permite satisfacer las necesidades públicas con el ingreso público que se obtiene a través de los impuestos (Musgrave, 1958, 1985).

Los impuestos para la satisfacción de las necesidades públicas, de manera paralela, vienen a ser los precios que los individuos pagan por la adquisición de bienes privados; es decir, precios-impuesto. El enfoque continental trata de buscar un cambio voluntario de bienes públicos contra impuestos, por lo cual no es pertinente separar las dos partes que componen toda la actividad financiera: los ingresos públicos (impuestos) y el gasto público. Así, los economistas y estudiosos de las finanzas públicas de Europa continental elaboraron una perspectiva diferente a la anglosajona, la que se convertiría en la base del análisis de la problemática de los bienes públicos. La ruptura se produjo en la década de los años 1880.

Lo fundamental de este enfoque consistía en mostrar que “dadas las preferencias individuales, el bienestar se maximiza igualando la utilidad marginal al precio. Esta regla de eficiencia se aplica tanto a los bienes privados como a los públicos” (Musgrave, 1985 p. 5). La diferencia en el caso de los bienes privados, es que estos se venden a un precio uniforme, igualando los consumidores individuales precio y utilidad marginal por medio de un ajuste en la cantidad. En el caso de los bienes públicos, la característica fundamental es la indivisibilidad, la cual exige que la misma cantidad esté disponible para todos los consumidores. Como la utilidad marginal de una misma cuantía varia entre ellos, el proceso igualitario requiere fijar precios diferenciales. Así, la imposición según el beneficio se convierte en la “ley suprema de la economía fiscal” (Musgrave y Peacock, 1958, p. 81).

Para Musgrave (1985), una vez vinculados los gastos públicos a la evaluación del consumidor, se había establecido la base para la moderna teoría de los bienes públicos. Sin embargo, al formular la regla de eficiencia en términos de la imposición de acuerdo con el beneficio, se desvió de la exacta especificación de cómo influye la indivisibilidad sobre las condiciones de eficiencia, condiciones que pueden satisfacerse con o sin la financiación según el beneficio. Además, al centrarse en la regla del beneficio como análoga fijación de precios en el mercado, la atención se desvió del proceso político, ajeno al mercado, necesario

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para lograr una solución eficiente. Aunque la analogía con una solución de mercado era fundamental, el concepto de un proceso político competitivo estaba también presente.

Los principios marginalistas fueron utilizados por el enfoque continental (Pantaleoni, Mazzola, Viti Di Marco, Sax, Wickssel y Lindahl), para suministrar un fundamente racional a la actividad financiera apoyándose en la nueva teoría subjetiva del valor, Esta aproximación se conoce como teoría del cambio voluntario. Constituyen sus puntos fundamentales: a) la determinación simultánea de los ingresos y gastos; b) la actividad financiera pretende satisfacer las necesidades públicas, cuya valoración se realiza en términos de la utilidad marginal, que determina el impuesto que cada consumidor debe pagar por los bienes y servicios que el Estado le suministra; c) la aplicación de los principios de la teoría subjetiva del valor a la satisfacción a las necesidades públicas exige partir de una distribución justa de la renta nacional (aspecto puramente financiero del impuesto cuando el problema exige una imposición mediante el gravamen progresivo –aspecto político-social del impuesto-; d) la característica esencial de las necesidades públicas es que resulta imposible aplicarles el principio de exclusión (esta característica plantea la necesidad vital de crear un mecanismo político para inducir a que los individuos a revelen sus preferencias por los servicios públicos, con el fin de que pueda aplicarse la teoría subjetiva del valor para determinar su cantidad y cubrir su costo) (Fuentes Quintana, en Musgrave 1959: XX).

6.1.1 Wicksell Knut. Wicksell escribió en el año de 1896 un ensayo, desde la perspectiva de la utilidad marginal y del subjetivismo, el cual titulo “un nuevo principio de tributación justa”. Reconoce Wicksell que en el ensayo adoptó una actitud algo heterodoxa en relación con las doctrinas tradicionales de la época, y que además, el ensayo “no contiene un nuevo principio de tributación justa, sino más bien un método para asegurar que se consiga una medida de justicia como la que en realidad se puede conseguir en la práctica. El principio como tal es en realidad nada más que el del beneficio” (1896, p. 72).

Según Wicksell, en el ensayo trata de extender el alcance y la aplicabilidad del principio del beneficio a dos puntos: 1) “Aplico el concepto moderno de utilidad marginal y valor subjetivo a los servicios públicos y a las contribuciones individuales de esos servicios”. Y luego, relaciona el principio del impuesto con la forma de la administración tributaria, específicamente con la aprobación parlamentaria de los impuestos. 2) Existe una zona de actividad pública en la que no es aplicable el principio de beneficio y para la cual el concepto orgánico del Estado es más apropiado. En esta zona hay justificación solamente para una tributación basada a priori en el principio de capacidad de pago y del sacrificio proporcional (1896, p. 73).

Para Wicksell, hay esencialmente dos principios básicos opuestos, “tributación de acuerdo con el beneficio” y “tributación según la capacidad de pago”. Prevaleciendo el segundo, para la época, porque se aducía que estaba más en correspondencia con las propias funciones del Estado y porque sus defensores

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proclamaban que la teoría del sacrificio tenía sus raíces en un concepto “más alto” del Estado que el de la teoría opuesta (1896, p. 73).

Wicksell con base en los conceptos de utilidad marginal y valor subjetivo defiende el principio del beneficio, específicamente para el caso de los servicios públicos. “Si la utilidad fuera cero para cada miembro individual, la utilidad total no puede ser más que cero. Si no se puede medir la utilidad para el individuo, parecería ser por lo menos tan difícil medir la utilidad total para la comunidad incluso para fines de comparación con el sacrificio total” o principio de capacidad de pago (Wicksell, 1896 p. 77).

Sin embargo, continúa Wicksell, se hacen tales comparaciones, pues en otro caso las deliberaciones de las asambleas que aprueban los impuestos, y la negociación entre el Gobierno y el Parlamento, sobre sí éste o aquel gasto público se han de aceptar o rechazar carecerían completamente de propósito. “Esto es evidentemente una dificultad teórica, que se tiene que resolver si ha de haber alguna ciencia de las finanzas públicas en el verdadero sentido de la palabra (…) la tributación en el Estado moderno cada vez más depende de la asamblea legislativa, la cual no es nada si no es representativa de los intereses de los contribuyentes” (Wicksell, 1896 p. 77).

John Stuart Mill, según Wicksell, fue uno de los firmes oponentes del principio del beneficio, o como Mill decía, el principio de quid pro quo (compensación). “Se tiene que decir que Mill supone que los <principios de justicia> son idénticos a la teoría del <sacrificio igual>. El más sólido argumento de Mill contra el impuesto según el beneficio es el siguiente: <se tiene que considerar al gobierno como una empresa de todos, determinar quienes están más interesados en ella carece de importancia>” (Wicksell, 1896 p. 77).

Argumenta Wicksell, que lo anterior talvez se podría aceptar para las actividades más elementales del Estado. Wicksell defiende el principio de tributación de acuerdo con el beneficio porque a su juicio, el principio del beneficio se puede y se debe aplicar a todas aquellas actividades del Estado que envuelven el problema de una delimitación racional de los gastos estatales independientes; es decir, para el caso de un servicio público, el principio del beneficio es completamente apropiado al caso marginal. En este caso la distribución de los impuestos no puede ser influida, por cualquier otra noción de justicia, nadie se opondría si obtiene un beneficio que considera ser, al menos, igual al precio que tiene que pagar. Sin embargo, cuando los individuos o los grupos se encuentran con que la utilidad marginal de un servicio público dado no llega a igualar la utilidad marginal con que ellos tienen que contribuir, entonces esos individuos o grupos, se sentirán sobrecargados.

El análisis de los planteamientos de Mazzola, le permite concluir a Wicksell que “es correcto decir que la eficacia exige una aproximada igualdad entre utilidad marginal y precio (o impuesto pagado). Sin embargo, el alcance real del servicio público no se determina por la valoración de un solo individuo, sino por la de todos los miembros del grupo (o por lo menos de todos los que voten). La

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igualdad entre la utilidad marginal de los bienes públicos y su precio, por tanto, no se puede establecer por el individuo aislado, sino que se tiene que lograr por consultas entre él y otros individuos, o sus delegados” (1896, p. 82).

El ejecutivo y el legislativo se consideran como órganos de la colectividad, aunque los límites de sus respectivas esferas de autoridad no están todavía claramente trazadas en lo relacionado con las finanzas públicas. “No son órganos puros de la comunidad sin más pensamiento que promover el bienestar común. El ejecutivo persigue, más o menos egoístamente, sus propios fines dinásticos y busca su propia ventaja económica privada (…). La tarea principal del gobierno entonces será ganar y retener una mayoría parlamentaria para los propios intereses del ejecutivo. El camino para ese fin verdaderamente va por la senda de la negociación y el compromiso, pero esa clase de compromiso va en contra de los intereses del Estado y del pueblo, y casi con toda certeza, se realizará a costa de una tercera parte” (Wicksell, 1896 p. 86).

A su vez, para Wicksell, los miembros del cuerpo representativo en su mayor parte están interesados en el bienestar general de sus electores como en ellos mismos. En el mejor de los casos, son representantes de una mayoría dentro de la población y las decisiones se toman por una mayoría dentro de la misma legislatura. En todo caso, las decisiones se toman regularmente en contra de la voluntad de algún grupo mayor o menor de la población; lo cual significa necesariamente sobrecargar a esos grupos con los impuestos (Wicksell, 1896 p. 87).

Para superar los problemas de las mayorías y minorías, Wicksell piensa que los impuestos deben descansar en el principio del consentimiento voluntario y de la unanimidad, y su realización práctica requiere en primer lugar que ningún gasto público sea aprobado por el voto sin la determinación simultánea de los medios para atender su costo. Es una condición necesaria que los gastos y los medios de financiarlos se aprueben simultáneamente. Sin embargo, reconoce Wicksell que “se ha señalado varias veces que el principio de unanimidad aproximada en la aprobación de los impuestos no se puede aplicar en todos los casos” (1896, p. 108). Señala Wicksell, que el principio es inaplicable si la cantidad de un gasto está predeterminada por obligaciones previas hacia terceras personas. En la literatura más reciente, se considera inoperante la exigencia de la unanimidad por los requerimientos de tiempo y recursos para su aplicación.

En resumen, para Wicksell la provisión de los bienes públicos debería hacerse con el fin de maximizar la satisfacción individual, y que la regla de beneficio lo cumpliría aunque no la consideró una opción realista. La analogía con el mercado carecía de aplicación puesto que los individuos no revelarían sus preferencias sin la inyección de un proceso político. En términos ideales, se pediría a los consumidores que votaran sobre conjunto de opciones que combinan un espectro completo de presupuestos y cuotas impositivas, basándose la oferta en el conjunto que tuviera el apoyo unánime. Puesto que la situación ideal es imposible de realizar, Wicksell acepta una regla de unanimidad aproximada, pero resalta la necesidad de proteger los derechos minoritarios (Musgrave, 1985).

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6.1.2 Erik Lindahl. Lindahl discípulo de Wicksell, escribió dos ensayos orientados también a defender el principio del beneficio: 1) “Imposición justa: una solución positiva” (1919), en el cual sigue la teoría impositiva de Wicksell e intenta aplicar la teoría de la utilidad marginal al área de las finanzas públicas, y 2) “Algunas cuestiones debatibles en la teoría de la imposición” (1928).

En el ensayo de 1919, Lindahl inicialmente supone dos categorías de contribuyentes (figura 1): “una, A, relativamente acomodada, y otra, B, relativamente pobre. Dentro de cada categoría todos los individuos deben pagar el mismo precio de su participación en el consumo público. El problema está en la relación de los dos precios; por ejemplo, la distribución entre los dos grupos del costo total de los bienes colectivos” (Lindahl 1919, p. 168). Lindahl, además, considera que la forma de cubrir el costo de los servicios públicos más importantes no se determina por separado, sino junto con los servicios menos importantes, y en ambos casos según los mismos principios, aunque en algunos casos es posible separar la aprobación de los gastos públicos más y menos importantes.

Y

A B

U Q P R S T

O M X

Figura 1: Precio Lindahl (imposición según el beneficio)

Para determinar el equilibrio de la distribución de los costos del servicio público, Lindahl inicialmente supone que ambas categorías de contribuyentes están de acuerdo sobre el tamaño de la actividad pública. Sin embargo, posteriormente nos dice, que en realidad no existe tal acuerdo. En primer lugar, porque las necesidades colectivas no tienen el mismo orden de prioridad para todos. En realidad las varias clases sociales tienen intereses muy dispares en las varias ramas de la actividad pública, y por este motivo el conflicto puede resolverse sólo mediante la especialización del presupuesto.

Los conflictos por los aportes, podrán resolverse satisfactoriamente para todos sólo si existe una distribución igualitaria del poder político. Lo cierto es que las dos categorías supuestas de contribuyentes no tienen el mismo poder político; y el presupuesto refleja la capacidad que tienen ciertos interesados de defender sus intereses mejor que los otros interesados. “El movimiento resultante desde la posición estándar de equilibrio de las finanzas públicas está en proporción directa con ciertas preponderancias de poder” (Lindahl, 1919 p. 174). En resumen, Lindahl representa en la figura 1 a dos consumidores que tienen que compartir el costo de un bien público. Cuanto más pague A, menos tendrá que

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pagar B. Dado el costo del producto, la curva de oferta de A puede desde el punto de vista de B, transformarse en curva de demanda, y viceversa. Se trazan ambas curvas y su intersección determina la cantidad a ofrecer (la solución de la intersección se logra sólo en el supuesto de “igual poder de negociación”). En esta solución cada uno paga un precio impositivo: el famoso precio Lindahl (es decir, la imposición según el beneficio), que es igual al valor de la utilidad marginal que obtiene siendo la suma de ambos precios el costo del producto.

En el ensayo de 1928, nos dice Lindahl que, “desde el punto de vista económico, las actividades de los gobiernos centrales y de las autoridades locales constituyen un eslabón en la cadena del afán del hombre de satisfacer sus necesidades. El cubrir el costo de estas actividades por medio de la imposición significa convertir la propiedad privada en propiedad pública y, de esta forma, servir con más eficacia la satisfacción de ciertas necesidades generales. Como cualquier otra actividad económica, esta actividad colectiva también debe seguir principios económicos.” (1928, p. 214).

Para Lindahl existen cuatro problemas principales de las finanzas públicas: 1) qué necesidades deben satisfacerse con los bienes públicos; 2) la selección entre varias maneras alternativas de utilizar una suma asignada para la satisfacción de cierta necesidad; 3) cuál es el costo total de cada rama de la actividad pública, y 4) cómo distribuir estos costos entre los contribuyentes (1928, p. 220).

Al respecto, según Lindahl, son posibles varias soluciones. La diferencia más grande entre la economía privada y la economía pública es que la segunda tiene el poder de la coacción. Esto posibilita que las contribuciones a los gastos públicos se gradúen según la capacidad de pago del individuo. (…) en general la imposición ha de corresponder a las valoraciones individuales, pues depende de estas valoraciones (de los servicios públicos).

“Consideraciones de este tipo llevaron a Wicksell a considerar primario el principio del beneficio. Yo mismo seguí este principio. Mantuve que la justicia impositiva esta íntimamente ligada a la justicia en la distribución de la propiedad, ya que obviamente sería ilógico hablar de <una porción justa de un total injusto>. La imposición justa pues, implica que, habiendo una estructura justa de la propiedad, los impuestos se distribuyen de acuerdo con esta estructura, y que una estructura injusta de la propiedad necesita un ajuste previo –si no por otros modos, mediante la imposición- , de modo que la carga tributaria (restante) pueda distribuirse de acuerdo con la mejorada estructura de la propiedad” (Lindahl, 1928 p. 227).

Entonces, en Lindahl “se ha demostrado que en general la imposición depende de las valoraciones individuales” y que existen tres programas o teorías de la imposición: 1) la imposición económicamente correcta, 2) el principio de la capacidad de pago y, 3) el principio del beneficio que defiende Wicksell y Lindahl. 1) La imposición económicamente correcta. Según Lindahl “no es la utilidad total, sino la marginal lo que se puede medir con exactitud” (1928, p. 215). “Es muy posible que la meta sea la satisfacción de las necesidades de la comunidad

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entera, midiendo las necesidades de cada individuo según las de todos los demás (…). Un sistema de imposición que corresponda primariamente a esta meta es <económicamente correcto>” (1928, p. 230). 2) El principio del beneficio. El principio del beneficio es general y es el principio de las ventajas objetivas, y esto significa que la norma impositiva debe basarse en su valor y no en la capacidad de pago del contribuyente. El principio del beneficio es más apropiado para los servicios públicos, en particular, para los servicios e impuestos municipales, y según Lindahl, con lo que él llama “imposición justa, basado en que la imposición, siendo un fenómeno económico, debe organizarse primariamente de acuerdo con principios económicos” (1928, p. 230).

3) El principio de capacidad de pago. El principio de capacidad de pago es una norma práctica para cubrir el costo de ventajas subjetivas, y así, puede ir unido al principio del beneficio. El principio de capacidad de pago es más apropiado para las actividades del Gobierno central que están relacionadas de alguna manera con la renta y el patrimonio, y con el problema de la equidad.

6.2 EL PARADIGMA MUSGRAVE – SAMUELSON.

La literatura de Europa continental permaneció ignorada en los países anglosajones, hasta que Musgrave (1939, 195810), Bowen (1948) y posteriormente Samuelson (1954) integro de manera rigurosa el concepto de los bienes públicos o sociales en las condiciones de eficiencia paretiana11. El desarrollo de la economía del bienestar paretiana permitió el análisis moderno de los bienes sociales (Musgrave, 1985 p. 1).

6.2.1 El modelo de Samuelson. La aportación de Samuelson se encuentra en una serie de trabajos de los años 1954, 1955, 1958 y 1969 (conferencia de Biarritz 1966), en este último trabajo, además de constituirse en una revisión de sus trabajos anteriores, polemiza con Musgrave y otros participantes.

La formulación del modelo de Samuelson surge como respuesta a la búsqueda de una solución normativa a los problemas de asignación (eficiencia) y distribución (equidad) de recursos a través del gasto público. El modelo pretende integrar los bienes públicos en un modelo de equilibrio general competitivo que permitiera conducir a un óptimo social a través de un óptimo de Pareto. Surge, entonces, una nueva orientación de la economía pública en sus aspectos normativos junto con los criterios de elección social y fallos del mercado y como continuidad de la teoría marginal.

6.2.1.1 Artículo de 1954: “Una teoría pura del gasto público. Samuelson (1954, p.165) supone la existencia de dos categorías de bienes: 1) bienes puros

10 Musgrave y Peacock (1958), en “Classics in the Theory of Public Finance”, editan los principales trabajos de estos autores. 11 La eficiencia de Pareto exige que los bienes públicos se suministren hasta el punto en el que la suma de las relaciones marginales de sustitución sea igual a la relación marginal de transformación.

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privados (X1,…,Xn) que pueden dividirse entre diversos individuos (1, 2, …,i, …,

S) de acuerdo con las relaciones de suma: y, 2) los bienes de consumo público colectivo (Xn+1,…,Xn+m) que todos los sujetos disfrutan en común en el sentido que cada consumo de un individuo de tales bienes no se sustrae de cualquier otro consumo realizado por otro individuo de estos mismos bienes, de modo que su cantidad total puede definirse por las relaciones de

igualdad: Xn j Xn ji

, ecuación que se cumple simultáneamente para todos y cada uno de los i ésimo individuos y cada bien de consumo público.

A continuación presenta un conjunto de ecuaciones, en el cual, en la ecuación (1) simboliza aquel conjunto de relaciones que definen la utilidad óptima de Pareto y que, por sí mismas, representan lo que considera la versión innecesariamente estrecha, lo que ha sido llamado reiteradamente <<nueva economía del bienestar>>.

El nuevo elemento añadido aquí, continua Samuelson (1954, p. 166), es el conjunto (2), que constituye el contenido de una teoría pura del gasto público para orientar el consumo de bienes públicos. Por sí mismos (1) y (2) definen el conjunto infinito (s – 1) de los puntos de la frontera de utilidad sólo cuando el conjunto de condiciones normativas interpersonales equivalentes al sistema (3) se añaden, somos capaces de definir un <<mejor>> estado sin ambigüedades. Desde que se formuló la condición (2) hace algunos años, por los escritos publicados y no publicados de Musgrave, deduce Samuelson (1954, p. 166) que la lógica esencial se contiene en las llamadas teoría del <<cambio voluntario>> de las finanzas públicas del tipo de Sax-Wicksell-Lindhal-Musgrave, condición que también ha sido expuesta por Howard Bowen. Lo anterior puede tener validez si el consumo público no es cero, y en su lugar se supone que sus valores óptimos se determinan explícitamente por (1), (2) y (3).

“Sin embargo ningún sistema descentralizado de precios puede servir para determinar óptimamente estos niveles de consumo público. Tendrían que utilizarse otras clases de <<votación>> o <<señalización>>. Pero, y este es el punto sentido por Wicksell pero quizá no apreciado completamente por Lindhal, el interés egoísta de cada persona lo llevará a dar señales falsas, para pretender tener menos interés en una actividad de consumo público que el interés que realmente tiene, etc. Deseo subrayar este punto: tributando de acuerdo a la teoría del beneficio de ningún modo puede resolverse el problema del cálculo en la forma de descentralización en que se realiza para la primera categoría de bienes <<privados>> a los que se aplica el precio ordinario de

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mercado y que no tiene los <<efectos externos>>, básicos a la noción de los bienes públicos de consumo” (Samuelson 1954, p. 167).

La conclusión final de Samuelson (1954, p. 167)) es que: “las <<economías externas>>, la <<demanda conjunta>>, características de los bienes públicos, hace imposible el funcionamiento de las ecuaciones que definen la situación de óptimo a través del mecanismo de la competencia: La cibernética del mercado no resuelve teóricamente el consumo óptimo de bienes públicos”.

6.2.1.2 Artículo de 1955: “Exposición gráfica de una teoría del gasto público”. Como respuesta a algunas críticas, en especial de Margolis12 y Colm13, Samuelson elabora un segundo artículo en el año de 1955, en el cual amplia y explica el problema a través de una exposición gráfica y literaria. Comienza explicando que su planteamiento de bienes privados puros (como el pan) y de bienes públicos puros (como la defensa nacional, o un circo al aire libre) son casos extremos, así como el gran modelo de Walras, de equilibrio general de competencia perfecta, es uno de tales casos polares extremos, el cual se podría formular tan estrictamente que no le quede papel económico al Estado. En seguida, interroga y responde: “¿Qué caso polar extremo utilizará el estudioso del gasto público frente a esa economía privada pura de Walras?. Una posibilidad es formular un modelo en el que se admita la existencia de una mentalidad de grupo por encima de los individuos. Mi alternativa es ligeramente más sofisticada, pero es aún –intencionalmente- un caso polar extremo. Es consecuente con el individualismo, aunque al mismo tiempo introduce explícitamente las interdependencias externas vitales sin las que no puede formularse ninguna teoría del Estado” (Samuelson 1955, p. 168).

La hipótesis básica es una clara distinción entre dos clases de bienes:

Samuelson subraya la notable propiedad de dualidad de los bienes privados y públicos. Los bienes privados cuyos totales se suman –tales como:

12 Margolis cuestionó la condición de costo marginal cero para casos concretos de servicios públicos como educación, salud –hospitales-, carretera, entre otros. Además, califica como un error, la división presupuestaria en un sector político-social o distributivo y otro técnico o de asignación, división heredada de Lindahl. Para Margolis, la visión de Samuelson de los servicios públicos es producto de una imagen económico liberal del Estado, y su visión de la economía de mercado como la condición “natural de la sociedad”, es típica de la economía neoclásica. 13 Colm sugirió la intervención del individuo a través del voto como proceso político (en línea con Wicksell), en el que los grupos y organizaciones desbordaban la noción estrecha de política referida, por exclusión al Estado. Además, a juicio de Colm, el modelo de Samuelson no explicaría sus interrelaciones y, por supuesto los llamados bienes públicos intermedios o mixtos no son suficientemente analizados.

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El nivel de bienestar social de la última unidad de cualquier bien privado asignado a los individuos privados tiene que ser el mismo para todos y cada uno de los sujetos.

Los bienes públicos cuyos totales satisfacen una relación de igualdad simultánea, tales como: La condición de óptimo de Pareto, que hace el costo social marginal relativo igual a la suma de las relaciones marginales de sustitución de todas las personas, se asegura ya en virtud del hecho que el punto de máximo bienestar se encuentra en la frontera de utilidad (Samuelson, 1955 p. 172).

Figura 2. Frontera de utilidad de los puntos de eficiencia óptimos de Pareto (Samuelson 1955, p. 171)

A través de la figura 2 –frontera de utilidad de los puntos de eficiencia óptimos de Pareto y su tangencia a la curva de bienestar social más alto que puede alcanzarse-, explica Samuelson (1955, p. 171) que “la llamada frontera de utilidad de los puntos óptimos de Pareto viene dada por pp; la infinidad de puntos <<ineficientes>>, que no son óptimos de Pareto, está dada por la zona sombreada; la línea pp pasa desde el noroeste al sureste para reflejar el antagonismo inevitable de los intereses, que caracterizan cualquier lugar de la curva de contrato”. Y continua explicando que, “las curvas de trazado grueso, reflejadas por U’, U’’, U’’’, resumen todo lo que es apropiado en la función de bienestar social suministrada… Evidentemente la sociedad no puede nunca estar mejor situada que cuando se halla en la frontera de utilidad” (p. 172). Esto sucede en g, donde pp toca tangencialmente, sin cortar, el nivel de bienestar social más alto que pueda obtener, U’’. Este es el “punto óptimo”, la mejor de todas las soluciones posibles. En sus reflexiones finales, argumenta Samuelson (1955, p. 175) que su trabajo “es un esfuerzo para demostrar cuanta razón tenia Wicksell al preocuparse de la dificultad política inherente de tener que conseguir que los hombres revelen sus gustos para alcanzar el óptimo definible. Este problema es intrínsicamente un problema de <<la teoría de los juegos>>”. Samuelson comparte la crítica sobre si la mayoría de las funciones del Estado pueden ajustarse adecuadamente en su categoría extrema de bien público, o si algunos servicios como el de la educación, tribunales, defensa pública, construcción de carreteras, bomberos se pueden incluir en esa rígida categoría de <<un bien público disponible para

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todos>>. Pero negar que la mayor parte de las funciones públicas corresponden con la función extrema de bien público, explica Samuelson (1955, p. 176), no es conceder que son encuadrables en la categoría lógicamente extrema de bien privado. 6.2.1.3 Artículo de 1958: “Aspectos de las teorías de los gastos públicos”. Según Samuelson (1958, p.189), el modelo en los artículos de los años 1954 y 1955, también es el modelo que Sax, Wicksell, Lindhal, Musgrave, Bowen y otros economistas han considerado bajo la denominación de <<teoría del cambio voluntario de las finanzas públicas>>, es el modelo natural que debería formularse dando un mayor énfasis a los efectos externos:

“Supongamos que algunos bienes como el pan, se consumen privadamente: esto significa que el total del pan puede considerarse como la suma de los productos de pan de cada individuo. Pero junto con tales bienes puramente privados, supóngase bienes públicos –como la defensa nacional- que entran simultáneamente en las funciones de utilidad de muchos individuos. Entonces, suponiendo que no existe el grupo como unidad distinta de los individuos, sino solamente una serie de gustos individuales y una función de bienestar social ética que depende de esos gustos y que los clasifica en orden de merecimientos, podemos probar que el modelo de mercado de competencia perfecta no funcionará óptimamente para ordenar el consumo de esos bienes públicos. También podemos probar que existe una configuración ineficaz, ya que todos los individuos pueden estar mejor, y una frontera de puntos eficientes en la que son posibles movimientos ventajosos universalmente: de la infinidad de tales puntos eficientes puede definirse uno socialmente óptimo a partir de una función de bienestar normativa especificada” (Samuelson 1958, p. 189).

Una de las objeciones al modelo es por la falta de realismo, pues la mayoría de los bienes públicos van mas allá de los casos extremos, es decir, son bienes mixtos, intermedios o impuros. Para Samuelson, el caso mixto tiene elementos de ambos, no necesariamente una mezcla de las propiedades de los dos polos. Se puede por algún mecanismo (por ejemplo en la televisión por suscripción), limitar o hasta excluir del consumo a un usuario, pero esto no lo hace un bien privado. Samuelson (1958, p. 190) interroga por los verdaderos costos marginales de tener un usuario más, y su respuesta es cero. Pero el conocido principio óptimo de que los bienes deberían tener como precio los costos marginales no se daría para el caso del ejemplo, pues, este no es por naturaleza, un caso de producción óptima. Es un caso de costos decrecientes.

“Ciertamente, cuando se trata de analizar porque los servicios públicos son servicios públicos, y por qué ciertas actividades (como ferrocarriles, suministro de agua, electricidad y correos) pueden caer en cualquiera de las dos categorías, de empresa pública o empresa privada, se vera generalmente que hay alguna desviación importante de los rendimientos estrictamente constantes a escala” (Samuelson 1958, pp. 190-191).

Como ha insistido Hotelling, nos dice Samuelson (1958, p.191), el precio óptimo (según el costo marginal) es un caso prima facie de subsidio público, ya que no se

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cubrirían los costos totales si la norma óptima de precios = costos marginales se sigue. Para Samuelson, esta es una función que el Estado debe atender. 6.2.1.4 Artículo de 1969: “La teoría del gasto público y la tributación”. Este artículo fue presentado por Samuelson en la conferencia de Biarritz14 (1966) convocada por la Internacional Economic Association, el autor trata de manera conjunta los problemas del gasto público y la tributación en relación con los principios del beneficio y de capacidad de pago; vuelve sobre el tema de los bienes públicos, variando su primera definición, y controvierte con la otra gran figura de la época, el profesor Musgrave15 (1959 y 1969). Samuelson reconoce que su análisis sigue la tradición de las teorías tributarias del cambio voluntario de Wicksell y Lindahl, “una de mis principales conclusiones ha sido la falsedad de esa teoría confiando en el voluntarismo”16 (1969, p. 196). Samuelson (1969, pp. 199-200) plantea que nada objetó a las críticas de sus trabajos anteriores, sobre que la mayor parte de la realidad caía entre esos polos extremos, y que en su lugar sugirió que esos casos reales podrían ser probablemente analizados con fruto como una “mezcla” de los dos casos polares. Y que la mayor parte de los casos presentados como ajenos a uno u otro polo, en realidad pueden considerarse formalmente como pertenecientes al polo de bien público en vez de tener que considerarse como una mezcla entre los dos polos. “Un bien público es aquel que figura en las funciones de utilidad de dos o más individuos”, según Samuelson esta es la definición de bien público que considera en su trabajo de 1969 (p. 200), y la que debería haber definido como tal en sus artículos anteriores. ¿Qué nos queda?, se pregunta Samuelson, y su respuesta es: tenemos de un lado un polo, el caso de un bien privado, y de otro lado todo el resto del mundo integrado en el terreno del bien público en razón de la presencia de algún <<efecto externo de consumo17>>: Es decir, por una parte los bienes privados puros en los que el mecanismo del mercado funciona de manera óptima, y de otra parte todo el amplio campo cubierto por los efectos externos de consumo, o sea, los bienes públicos.

En relación con los problemas de distribución, de capacidad de pago y la asignación según el principio de beneficio, como lo comprendió Wicksell, Musgrave, Johansen y Dorfman, cuando sacan el problema de la economía de mercado y lo llevan al campo político (o parlamentario dominado por la teoría de

14 “Muchas de mis críticas son atendidas por las reformulaciones de Musgrave en su ponencia para esta conferencia; y de las conversaciones con personas afines que se que estamos en la mayor parte de las cuestiones en acuerdo básico” (Samuelson 1969, p. 194). 15 Musgrave: “The principles of Public Finance” (1959) y “Provision for Social Goods” (1969 –Biarritz 1966-). 16 Para Samuelson, Wicksell merece crédito por su exposición del absurdo del voluntarismo de Lindahl. A su vez critica a Wicksell por su fe según la cual de alguna forma dentro del Parlamento o de la democracia política se puede encontrar un movimiento unánime y eficaz para el óptimo de Pareto. “El óptimo de Pareto es una definición y no un destino inevitable”. 17 Samuelson (1969, p. 201, pie de página 21) comenta que en esa misma conferencia de Biarritz (1966), “en su actual ensayo Musgrave usa la expresión algo curiosa de <<no rivalidad de consumo>> para referirse a lo que yo denomino <<efectos externos de consumo”.

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los juegos), Samuelson (1969, p. 204) se pregunta ¿a dónde lleva el análisis de la votación tal y como lo presento Wicksell? En relación con el criterio de Galbraith ¿el sector público es demasiado pequeño comparado con el sector privado?, ¿qué papel juegan los políticos en ese proceso?

Según Samuelson (1969, p. 207), una nueva versión del problema del bien público se presenta cuando el precio de costo marginal no cubre los costos totales. En la generalidad de los casos, cuando no es posible financiar una subvención por impuestos, el óptimo factible implica mayores discrepancias entre los precios y los costos marginales cuando la demanda es inelástica. Lo anterior en alusión a los fenómenos de costos decrecientes interpretados como bienes públicos.

6.2.2 El modelo Musgrave. Para el análisis de la problemática de los bienes públicos o sociales de Musgrave, consideramos los trabajos de los años 1959, 1969 (conferencia de Biarritz 1966), 1973 (1992) y 1985. En su definición de los bienes públicos o sociales, Musgrave distinguió dos características mutuamente independientes: la inexcluibilidad y la indivisibilidad o no rivalidad.

La inexcluibilidad es aquella característica de los bienes colectivos que hace que una vez suministrada una determinada cantidad del bien colectivo no sea posible excluir o impedir a ciertos consumidores su uso o consumo, o que se apropien de los beneficios derivados de dicho bien. La excluibilidad, por el contrario es aquella característica de los bienes privados por la cual las personas que no pagan por el bien o servicio privado pueden ser excluidas del disfrute de los beneficios derivados de su consumo.

La indivisibilidad es otra característica de los bienes colectivos, particularmente destacada por autores como Musgrave, Samuelson y Buchanan. Esta característica permite aumentar el número de consumidores sin aumentar los costos totales de suministro. En otras palabras, la indivibilidad es la característica que permite que una vez producida la unidad de un bien colectivo pueda hacerse disponible para todos. Es ésta la característica concreta de los bienes colectivos que determina las condiciones de optimalidad de su suministro derivadas por Samuelson, a saber, ΣRMS = ΣRMT. Head denomina esta característica por oferta conjunta, Samuelson por externalidades en el consumo, Shoup consumo colectivo, Musgrave no rivalidad y Baumol inagotabilidad. Tampoco la indivisibilidad es un concepto absoluto, sino que bienes distintos, presentaran grados distintos de indivisibilidad. Puesto que, al parecer, la mayoría de bienes caen dentro de la característica de bienes impuros, no es de extrañar que la mayor parte de la literatura que ha investigado esta propiedad se haya concentrado en los bienes colectivos impuros o mixtos (Casahuga 1979, p. 304).

Con estas dos características de los bienes –inexcluibilidad e indivisilidad- puede definirse un espacio bidimensional que permite representar a todos los bienes, cuya posición exacta vendrá determinada por el grado de inexcluibilidad o indivisibilidad que muestren. En un origen de este espacio (divisibilidad y excluibilidad perfectas) se sitúan los bienes privados puros, mientras que en el

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otro (indivisibilidad o inexcluibilidad perfectas) se representarán a los bienes colectivos puros (Casahuga 1979, p. 305).

El ideal del taxonomista económico consistirá entonces en definir y delimitar <<zonas>> de este espacio de bienes según la eficiencia - equidad de las distintas formas o mecanismos de suministro, de manera que a priori fuera posible especificar la forma <<óptima>> de suministro de un bien identificando simplemente la posición del bien en cuestión en este espacio (es decir, conociendo el grado de indivisibilidad, excluibilidad, irrechazabilidad, etc.), es decir, la <<zona de suministro>> en que se inscribe (Casahuga 1979, p. 305).

La localización exacta de un determinado bien en este espacio bidimensional (o multidimensional) depende de la preferencias de los consumidores, de la tecnología productiva, de la distribución de la renta y la riqueza, de los mecanismos asignativos colectivos existentes, de las relaciones de complementariedad y sustituibilidad entre bienes, etc. La incidencia de estos factores deja muy en claro que la localización de un bien en el espacio de la indivisibilidad excluibilidad resultaría inestable con el transcurso del tiempo. En otras palabras, los bienes estarían cambiando de localización dentro de este espacio, y consecuentemente pasarán también de una <<zona de suministro>> a otra, a medida que se vayan produciendo cambios técnicos, económicos y sociales. Por consiguiente, es imposible conseguir una tipología estable de los bienes según su forma óptima de suministro (Casahuga 1979, p. 305).

Sin embargo, la tarea taxonómica es útil puesto que la información obtenida mediante este tipo de análisis es de gran importancia como guía a la política pública, ya que facilita la consideración de los pros y contras de las distintas formas de suministro para cada bien, considerando caso por caso y en unas circunstancias técnicas, económicas y sociales específicas. Además, esta información es, por supuesto, muy superior a la que dispondríamos si, siguiendo la recomendación de Samuelson, nos hubiéramos limitado a operar únicamente con la dicotomía bien colectivo-bien privado (Casahuga 1979, p. 306).

6.2.2.1 El texto de 1959 (la teoría de las finanzas públicas). El primer elemento que integra la teoría de Musgrave (1959, p. XXXIII) lo constituyen las finalidades a las que sirven los programas de ingresos y gastos públicos. Como al respecto no existen principios ni reglas uniformes que puedan aplicarse a la gestión de la Economía pública, en lugar de ello nos enfrentamos a un cierto número de funciones, separadas que requieren soluciones distintas: 1) asignación de recursos (servicios), 2) distribución de la riqueza, y 3) mantener la estabilidad económica.

La satisfacción de necesidades sociales y preferentes constituye el verdadero y fundamental problema que plantea la actividad financiera. Determinar las condiciones óptimas para satisfacer esas necesidades es el propósito de la rama de servicios de Musgrave (1959, p. XXXVIII). El punto de partida lo constituyen los conceptos de necesidades sociales y de bienes públicos (con los que se satisfacen las necesidades sociales).

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En la definición de bienes públicos puros, Musgrave (1959) distingue dos características fundamentales y mutuamente independientes: la no exclusión y la indivisibilidad o no rivalidad en el consumo. La característica de la inexcluibilidad recibe a veces la denominación de economía externas y otras de demanda conjunta. La inexcluibilidad es la característica fundamental que define los bienes colectivos; pero quienes resaltan la importancia de esta característica, implícitamente suelen dar por descontado que los precios de mercado constituye el mecanismo de exclusión, además del mecanismo de exclusión espacial (Tiebout, 1956).

La indivisilidad también ha sido destacada por Musgrave, Samuelson y Buchanan entre otros. Esta característica permite aumentar el número de consumidores sin aumentar los costos totales de suministro, una vez producida una unidad de un bien colectivo puede hacerse disponible para todos. Es esta la característica concreta de bienes colectivos que determina las condiciones de optimalidad de su suministro, derivadas por Samuelson como ∑RMS = RMT y que denomina externalidad en el consumo y Musgrave no rivalidad. Tampoco la indivisibilidad es un concepto absoluto, sino que bienes distintos presentarán grados distintos de indivisibilidad. Si se expresa el grado de indivisibilidad mediante un coeficiente α, y si α = 0 tendremos el bien privado puro, mientras que si α = 1 nos hallamos ante un bien colectivo puro en el sentido de Samuelson. Si 0<α<1 tendremos bienes colectivos impuros o mixtos. Puesto que la mayoría de los bienes cae dentro de esta categoría, de ahí que autores como Musgrave, entre otros, le haya dedicado un buen espacio de sus investigaciones.

La asignación eficaz de recursos requiere que la oferta de todo producto o servicio se lleve al punto en el que se hacen iguales el costo marginal CMg y el precio o ingreso medio IM. Si se ofrece menos, el precio excederá del costo marginal: los consumidores estarán dispuestos a pagar más por una unidad de producto adicional que lo que costó producirla. Por lo tanto, existe una ventaja para la sociedad en que se produzca más (1959, p. 141).

La condición de CMg = IM se satisface por el mercado en el caso de la competencia perfecta. En condiciones de monopolio, IM es mayor que CMg. Resulta una asignación de recursos ineficiente, y tienen que tomarse en consideración medidas políticas que obliguen a las empresas a producir a un volumen de producción óptimo, para el que IM es igual a CMg (1959, p.141).

En el caso de las industrias para las que la máxima eficiencia técnica se alcanza a un volumen de producción mayor que el que puede soportar el mercado, resulta un monopolio, pero el problema no consiste simplemente en obligar a una producción de competencia. El costo medio CM será mayor que IM en el nivel de producción para el que IM se iguala a CM. Trabajar a un nivel eficiente de producción implica, por tanto, una pérdida para el productor. A fin de obtener un volumen de producción óptimo tendrá que darse un subsidio al productor privado, o se tendrán que ofrecer los bienes por una empresa pública que trabaje con pérdida. La argumentación parece correcta hasta que empieza a investigarse

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precisamente cómo deberá recaudarse el subsidio y qué nivel de capacidad debería establecerse en primer lugar (1959, pp. 141-2).

P

Beneficio por unidad = diferencia entre el precio y el costo medio A PA G F CM Beneficio de PB monopolio CM g E IM g D (IM ) Q1 Q* Qo Producción Figura 3. Po lítica de fijación de precios para un monopo lio con costos decrecientes Fuente: Nicho lson Walter (2001, 2004), Train (1994), M usgrave (1959)

“En nuestro sistema eficiente, los costos de los servicios públicos, proporcionados por la rama de servicios, se imputan a los miembros de la comunidad en consideración a sus esquemas de preferencias sociales. Al aproximarse a esta solución ideal, el plan de impuesto-gasto se determina mediante el proceso político” (1959, p. 145).

Para Musgrave, algunas cuestiones que tienen influencia directa sobre la eficiencia de la política presupuestaria comprenden el uso de las políticas de subsidio e impuesto para obtener una producción eficiente en las empresas que trabajan con costos decrecientes, correcciones presupuestarias análogas en las industrias que llevan consigo costos o economías externas importantes y el tan discutido problema del exceso de carga en la imposición (1959, p. 141). Mientras que el análisis más antiguo del argumento de la capacidad de pago se hacía en términos de posibilidad, el análisis más moderno se hizo cada vez más en términos de renta. (1959, p. 166).

6.2.2.2 Artículo de 1969 (Provision for Social Goods). A los bienes que no son privados ni públicos puros, en su artículo presentado a la conferencia de Biarritz, Musgrave los denominó bienes mixtos y Samuelson (1969) denominó externalidades en el consumo. Mientras en Samuelson (1954) se encuentra una derivación matemática rigurosa de las condiciones relevantes de optimalidad, en los trabajos de Musgrave se encuentran unas interpretaciones gráficas menos complejas de estas condiciones.

Musgrave (1969, p.133) frente a la crítica de Samuelson (1969) por la separación de las funciones entre asignación y distribución, plantea que permanece convencido que la separación ofrece aspectos para una aproximación más útil a la teoría de las finanzas públicas, a pesar del énfasis del profesor Samuelson en el artículo precedente. Musgrave aquí, ilustra el problema de la provisión social con tres casos mixtos: A) bienes sociales con efectos externos limitados, B) Bienes sociales con efectos externos no sustitutivos, y C) bienes sociales con beneficios mixtos. El análisis de los casos A y B, según Musgrave (1969, p. 141),

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pueden ser incorporados a la moderna teoría. La derivación de la condición de optimalidad de Samuelson por consiguiente puede ser adaptada, la parte de subsidio del costo puede ser equiparado con la suma de las tasas de sustitución de A y B y el resto con precios de mercado.

Para Musgrave (1969, p.141), el hecho que los gobierno típicamente provean bienes sociales donde un 100 por ciento de subsidio es requerido, pero raramente donde una menor tasa es indicada, muestra una rigidez en el comportamiento social el cual conduce a resultados ineficientes. Si muchos bienes son efectivamente del tipo mixto un conjunto extensivo de subsidios en las tasas variadas serían requeridos.

6.2.2.3 La polémica Musgrave - Samuelson (conferencia de Biarritz 1966). Según Musgrave (1969, p. 142), el profesor Samuelson en su artículo que presento a la misma conferencia rechaza su taxonomía18 y propone que se debería trazar tan sola una línea entre el concepto del bien privado puro y todo el resto de bienes.

Musgrave (1969) argumenta que, todo esto, de hecho, es completamente compatible con el reclamo del profesor Samuelson que su formulación general cubre todos estos casos en su modelo formal. Ciertamente, nos dice Musgrave, fue mi buen propósito subrayar que análisis similares pueden ser aplicados a situaciones mixtas. Pero la semántica, como la historia del pensamiento económico así lo muestra, no es un asunto trivial; yo permanezco convencido que la explicación sistemática de una situación no polar será útil, si esto puede ayudar para una solución política diferente.

Finalmente, a manera de conclusión, digamos que aunque los modelos de Samuelson y Musgrave parezcan alternativos, esto no es así, pues en realidad, por ejemplo, en relación a los enfoques de equilibrio parcial y general, cuyo contenido esta en la misma base de la economía ortodoxa, ambos lejos de ser incompatibles se implican mutuamente. Ambos análisis, al definir bienes sociales definidos sobre la base de la soberanía del consumidor se reducen a la consideración de efectos externos en el consumo (y por extensión, también a la producción).

6.2.2.4 Texto de Musgrave 1973 (versión en español, 1992). Musgrave (1992, p. 51) plantea que, “nuestra tarea en este capítulo, es extender el principio económico del uso eficiente de los recursos al sector público. Algunos creen que esto es una tarea imposible y sostienen que la determinación de la política presupuestaria es solamente cuestión de política, que no responde al análisis económico, punto de vista que resulta indebidamente pesimista”.

18 Musgrave (1969) se refiere a la exposición del caso I (bienes sociales con

desparramiento limitado, p.135), después de definir la función de utilidad para el caso del bien social (UA = UA(XA, Y) y UB = UB(XB, Y) donde Y es el bien social), plantea que, “antes de tratar con una situación particular, es útil desarrollar una taxonomía de desparramiento parcial, lo cual proporciona un puente entre los bienes puramente privados y bienes puramente sociales” (pp. 135-6). Al respecto presenta 7 casos.

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- Provisión de bienes sociales. “La teoría de los bienes sociales, o públicos, proporciona razones para la función de asignación de la política presupuestaria. Aunque difícil de resolver, tiene importancia fundamental para la economía del sector público, del mismo modo que las teorías del consumidor y de la empresa son importantes para la economía del sector privado” (Musgrave 1992, p. 51).

Si el consumo es no rival y la exclusión es inapropiada o inaplicable se produce un fallo del mercado. Al respecto, Musgrave (1992, p. 53) nos plantea que, la exclusión es inapropiada en el caso de bienes sociales porque su consumo es no rival. Es decir, son bienes en los que la participación de A en los beneficios del consumo no reduce los beneficios obtenidos por todos los demás. Los mismos beneficios están a disposición de todos y sin mutua interferencia. Por lo tanto, no resultaría eficiente aplicar la exclusión, incluso en el caso en que se pudiera hacer con facilidad. El empleo eficiente de los recursos requiere que el precio sea igual al costo marginal, pero en este caso el costo marginal (el costo de admitir un usuario adicional) es cero, y éste debería ser el precio.

“Pero aunque el costo marginal de admitir usuarios adicionales es cero, el costo de proporcionar el servicio no lo es. Este costo tiene que cubrirse de algún modo y debe determinarse la cantidad de servicio que se debe proporcionar. Si la exclusión es inapropiada, incluso si es factible, esta tarea no puede ser llevada a cabo mediante el modo usual del mercado de venta a los consumidores individuales. La provisión a través del mercado no puede funcionar y se hace necesario un proceso político de determinación presupuestaria, proceso que permite a los consumidores expresar sus preferencias a través del proceso político y también les obliga a contribuir” (Musgrave 1992, p. 54).

Un segundo ejemplo de fallo del mercado es según Musgrave (1992, p. 54), el que se presenta cuando el consumo es rival, pero la exclusión aún siendo apropiada no es factible. Aunque la mayor parte de los bienes rivales tienden por si mismos a la exclusión, ciertos bienes rivales pueden no hacerlo.

“Piénsese, una vez más, en por qué la ausencia de exclusión causa el fallo de mercado. Si la participación en el consumo no se supedita al pago, la gente no se vera forzada a revelar sus preferencias al pujar por los bienes sociales. Tal es, al menos, el caso si el número de participantes es grande. Puesto que el nivel total de provisión no se verá afectado significativamente por cada persona en particular, el consumidor individual encontrará que le interesa participar como “usuario gratuito” (free-rider) en la provisión realizada por otros. Al actuar todos los consumidores de esta forma no hay demanda efectiva alguna de los bienes. El sistema de subasta del mercado se derrumba y, una vez más, se hace preciso un método distinto de provisión” (Musgrave 1992, p. 54).

- Provisión presupuestaria. Musgrave (1992, p. 59) argumenta que para esta provisión, se debe usar un proceso político: 1) para obtener revelación de preferencias (es decir, para decir al gobierno qué bienes sociales deben suministrarse) y 2) proporcionarle los recursos fiscales necesarios para pagarlos. Esto se hace mediante la votación sobre las decisiones relativas a impuestos y gastos. Para servir como mecanismo eficiente de revelación de preferencias, el

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proceso de votación debe vincular las decisiones sobre impuesto y sobre gasto. Habitualmente, los impuestos y gastos son realizadas independientemente. El mecanismo político es imperfecto y sólo puede aproximarse a lo que sería la elección presupuestaria óptima. Pero el mecanismo político es la mejor (o la única) técnica disponible y debe ser diseñada y utilizada tan bien como sea posible. - Los métodos de beneficio y de capacidad de pago: El método del beneficio. Según Musgrave (1959, p. 64), en este método la relación entre el contribuyente y el Estado se considera, en términos de quid pro quo. Puesto que la relación es una relación de cambio, se considera que las reglas de la hacienda pública son más o menos las mismas que las del mercado. En el método de la capacidad de pago, la contribución adecuada de los servicios públicos se considera como un trabajo independiente, completamente separado de los beneficios recibidos. Se ve a los impuestos como pagos obligatorios, y el proceso ingreso-gasto se considera como un problema de planificación que no está sujeto a solución mediante el funcionamiento automático del mercado.

“Si consideramos el principio del beneficio como una norma de equidad, tal como lo hicieron los primeros autores, persiste la cuestión vital de cómo han de determinarse exactamente los beneficios. Si pensamos que el principio de beneficio está instrumentado por un mecanismo de mercado, como hicieron los autores posteriores, tenemos que admitir el supuesto nada realista, de que el principio de exclusión y, por lo tanto, el principio del cambio voluntario, son aplicables a la satisfacción de necesidades públicas. Además, esta solución pasa por alto la dificultad de determinar la producción óptima en el caso de las necesidades sociales, incluso si se manifiestan las preferencias” (1959, pp. 64-65).

De acuerdo con Musgrave (1992, p. 282), el principio de beneficio tiene la ventaja de vincular los gastos e impuestos de la política presupuestaria, pero su puesta en práctica no es fácil, ya que las autoridades en materia de impuestos no conocen la valoración que el consumidor hace de los servicios públicos, y ésta debe ser revelada a través del proceso político. Además, el principio del beneficio tal como se aplica a la financiación de los servicios públicos excluye las consideraciones redistributivas y supone que éstas deben tratarse en otra parte del proceso presupuestario. El método de la capacidad de pago. Este método tiene el mérito de reconocer la naturaleza obligatoria de la imposición y de considerar la determinación de los gastos e ingresos públicos como un problema de planificación (Musgrave 1959, p. 65).

“Este enfoque niega la posibilidad de imputar a los individuos participaciones en el beneficio. Por tanto, un principio diferente tiene que sustituir la solución quid pro quo. Las líneas de desarrollo son menos claras aquí, porque nos encontramos con un grupo heterogéneo de escritores que adoptaron puntos de vista completamente diferentes sobre el principio de capacidad” (Musgrave 1959, p. 93).

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Pueden distinguirse tres tipos de enfoques de la capacidad de pago. Un primer punto de vista se dirige solamente a la distribución de los pagos de impuestos. El lado del gasto del presupuesto se considera como dado o determinado de acuerdo con principios que tienen nada que ver con las participaciones de los impuestos. Las participaciones en los impuestos son establecidas por el Estado de una manera equitativa o justa. Los principios de la imposición nos dicen cómo han de definirse estas exigencias de equidad, y cómo han de reflejarse en una tarifa específica de tipos impositivos. Un segundo punto de vista considera la distribución de los pagos de impuestos como una cuestión de la economía del bienestar, más que de justicia, pero sigue omitiendo el aspecto del gasto. Finalmente, un tercer punto de vista mantenía el método del bienestar para la determinación de las participaciones en los impuestos, pero extendía el argumento al lado del gasto del presupuesto (Musgrave 1959, pp. 93-4). “El principio de capacidad de pago es más general que el método del beneficio, ya que nos permite incluir la satisfacción de las necesidades preferentes lo mismo que la de las sociales. Finalmente, este enfoque tiene la ventaja de hacer resaltar la naturaleza política, o no de mercado, del problema” (Musgrave 1959, pp. 118-119). El principio de capacidad de pago exige una distribución de la carga tributaria de acuerdo con la capacidad económica del contribuyente, una distribución de la carga tributaria de acuerdo con la equidad horizontal (contribuyentes con igual capacidad de pago deberían contribuir por igual) y vertical (contribuyentes con desigual capacidad deberían contribuir con las correspondientes cantidades diferentes) (Musgrave 1992, p. 282). 6.2.3 Síntesis y aspectos generales de los modelos de Samuelson y Musgrave. El modelo de Samuelson tiene como objetivo, encontrar una solución normativa a los problemas de asignación y distribución de los recursos mediante una política presupuestaria (tributación y gasto público), y que a su vez permita conducir a través de un óptimo de Pareto a un óptimo social. Así, junto a los criterios de fallas del mercado y de la elección social, se orientaron las bases para la nueva orientación de la economía pública. La formulación inicial de Samuelson implicaba la condición de consumo no rival, o de costo marginal cero. En este caso, la eficiencia exigiría, que una vez optado por el criterio de Pareto, que la relación marginal de transformación (RMT) fuera igual a la suma de las relaciones marginales de sustitución (RMS) en el consumo para los individuos A y B: . Al modelo de Samuelson, se le critica por ser por tener tal nivel de abstracción que pierde toda idea de interacción entre teoría y práctica, al no incorporar un proceso político, el cual ya Wicksell había incorporado como mecanismo de revelación de preferencias. En parte, las deficiencias del modelo de Samuelson fueron reformuladas en el modelo de Musgrave a través de una formulación gráfica (1973). Al poner de manifiesto las implicaciones de la indivisibilidad y del consumo conjunto para la eficiencia de Pareto, Samuelson dio por supuesta la existencia de

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un árbitro omnisciente para quien resultan conocidas las preferencias individuales. Con base en esta información, y dados los recursos y la tecnología, el arbitro determina un conjunto de soluciones óptimas, cada una de las cuales representa una combinación de bienes privados y sociales en el resultado, así como un reparto de los primeros entre los consumidores (Musgrave, 1985). Cada solución refleja posiciones diferentes para consumidores concretos, siendo la solución óptima o <punto de máxima felicidad> (en la frontera de la utilidad), elegida por la aplicación de una función de bienestar social. El conjunto de soluciones eficientes satisface la condición de igualdad entre la suma de diferentes tasas marginales de sustitución en el consumo y tasas de transformación en la producción. Así, los bienes públicos o sociales son susceptibles de someterse a los mismos principios de eficiencia que los bienes privados, tratándose como un subcaso de la regla paretiana. Samuelson (1969), después de determinar el conjunto de soluciones eficiente, resuelve el problema de distribución mediante la aplicación de una función de bienestar social. La distribución óptima se determina en función de las posiciones de bienestar (Musgrave, 1985).

Para Musgrave (1992), en el mundo real no existe un planificador omnisciente al cual poder revelar las preferencias y que obtenga una solución óptima a partir de las mismas. Tampoco sería realista sustituir dicho supuesto por una revelación voluntaria de los individuos, pues, esta solución sería problemática en presencia de un gran número de votantes, ya que aparecería el problema de los usuarios gratuitos (fre-riders). Para conseguir una visión más operativa del presupuesto, el modelo debe ampliarse incorporando una teoría sobre el proceso de votación. El objetivo consiste en diseñar un sistema de votación que asegure la revelación de preferencias y un sistema eficiente de determinación de ingresos y gastos. Esto es lo mejor que se puede hacer en criterio de Musgrave; sin embargo, el proceso de votación, por su propia naturaleza, no puede asegurar un resultado perfecto. Unos procedimientos serán mejores que otros y el objetivo consiste en encontrar el más apropiado.

A juicio de otros analistas, el principal obstáculo del modelo de Samuelson está en la revelación de preferencias, pese a las propuestas posteriores para resolverlo, y muestran como irrelevante el concepto de óptimo paretiano, aunque pueda serlo el de óptimo social.

El sistema y los procesos de votación son objeto de análisis por las teorías de la elección social y de la elección pública. Los problemas de revelación de preferencias y de los usuarios gratuitos (free-riders) son analizados por la teoría de la acción colectiva y la teoría de juegos.

“Para separar el problema de la asignación eficiente del de la distribución, los economistas han desarrollado un concepto más restringido de eficiencia. Denominado eficiencia paretiana en honor al economista italiano que lo propuso, se define de la siguiente manera: una asignación económica es eficiente si resulta imposible conseguir otra asignación que mejore la situación relativa de alguien sin empeorar la posición de otros” (Musgrave 1992, p. 74).

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Para la asignación eficiente de los bienes sociales se necesita un proceso político en el que los consumidores expresen sus preferencias a través de sus votos y sobre la base de una distribución dada de la renta (Musgrave 1992, p. 83). “En concreto, el objetivo consiste en diseñar un sistema de votación que asegure la revelación de preferencias y un sistema eficiente de determinación de ingresos y gastos”. La pretensión es la de realizar una asignación similar a la del mecanismo de mercado para los bienes privados. Pero, para Musgrave, los aspectos de asignación y distribución en la política presupuestaria deben determinarse simultáneamente en un marco de equilibrio general. Aunque la eficiencia en la asignación de los recursos y la distribución “justa” son problemas distintos, un planificador omnisciente debería resolverlos simultáneamente (Musgrave 1992, p. 87). Para Musgrave (1992, pp. 103-4), las consideraciones de equidad pueden ser aplicadas entre generaciones, así como entre individuos. Entre los posibles criterios sobre lo que constituye un estado justo de distribución, pueden ser considerados los siguientes: criterios basados en la dotación (sancionan la distribución de la renta determinada por la propiedad y redistribución de los factores), criterios utilitaristas (exigen una distribución del bienestar que maximice la satisfacción total), criterios igualitarios (distribuirían la renta de forma que se igualara la situación de bienestar de todos los individuos, o bien de forma que maximizara la del que esta peor) y criterios mixtos (dotación, utilitarista e igualitarios). El problema de la distribución justa, junto con el de la eficiencia, es una parte esencial del más amplio problema de la utilización óptima de los recursos, y las consideraciones de equidad pueden ser aplicadas entre generaciones, así como entre individuos (Musgrave 1992, pp. 103-4).

6.3 AMPLIACIONES Y ANÁLISIS ALTERNATIVOS SOBRE BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS, SOCIALES O COLECTIVOS.

El enfoque Wicksell-Lindahl y el paradigma Samuelson-Musgrave, ha inspirado trabajos posteriores o bien como adiciones, ampliaciones o diferencias e incluso trabajos críticos.

La ampliación del modelo de bienes públicos puros se ha centrado en los temas y/o problemas siguientes:

Bienes públicos impuros, no puros o mixtos (la congestión y los efectos externos positivos).

El análisis pigouniano de los efectos externos, y en particular, de los costos externos, como temas centrales de la economía del medio ambiente y la contaminación.

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El análisis de los bienes públicos locales y las implicaciones de la limitación espacial del beneficio, se inicio a partir de la hipótesis de “votación con los pies” de Tiebout, la cual fue estudiada, ampliada y ensayada empíricamente por Oates (1972) en la teoría del federalismo fiscal en la que también tuvo bastante incidencia la teoría de los clubs de Buchanan (1965). 6.3.1 Necesidades preferentes (bienes preferentes, de necesidad o de mérito). Los servicios públicos destinados a satisfacer las necesidades preferentes incluyen partidas tales como los almuerzos escolares servidos con carácter público, la vivienda barata y la educación básica primaria gratuita; la satisfacción de las necesidades preferentes, implica una interferencia en las preferencias del consumidor (Musgrave, 1959). “Los bienes que el Estado obliga a consumir, como los cinturones de seguridad y la educación elemental, se denominan bienes preferentes” (Stiglitz, 1995: 85).

“Las necesidades preferentes se atienden por servicios sujetos al principio de exclusión y se satisfacen por el mercado dentro de los límites de la demanda efectiva. Se convierten en necesidades públicas si se consideran tan preferentes que se provee a su satisfacción mediante el presupuesto público… La satisfacción de las necesidades preferentes, por su misma naturaleza, implica una interferencia en las preferencias del consumidor (Musgrave, 1959: 13).

La definición de bienes de mérito, originalmente en Musgrave, hablaba de bienes económicos cuyo consumo era considerado tan meritorio (deseable, preferente) que era proporcionado públicamente, en cantidad (superior o inferior) a la que los individuos hubieran elegido al actuar libremente en el mercado. En realidad, se satisfacen necesidades que podrían ser satisfechas por medio del mercado, pero no lo son, puesto que los consumidores deciden gastar su dinero en otras cosas. Por consiguiente, la no satisfacción o satisfacción insuficiente de algo, considerado con un criterio <superior> como bueno (o malo) definiría la ética de la intervención del Estado. La interferencia en las preferencias del consumidor distinguiría, básicamente, este tipo de necesidades –merit wants- de las definidas como sociales –social wants- (Fernández-Cainzos, 1979 p. 72).

La clasificación de un bien como de tipo preferente permitía sostener, en concepto de Musgrave, un argumento a favor del control público de la producción correspondiente, con el fin de evitar la falta de eficiencia en la asignación, como consecuencia de un estado dado de distribución, consecuencia, a su vez, del supuesto de la división en ramas de la planificación presupuestaria. En el caso de ventas públicas la designación de necesidad preferente es la única que puede justificar, en el sistema eficiente, las ventas estatales con pérdidas, con el fin de subvencionar al comprador de ciertos productos, por ejemplo, vivienda de bajo costo o sociales. Sin embargo, control público no significa obviamente, producción pública y, por tanto, el costo total de la decisión no interfiere en el beneficio privado, aunque sí, probablemente, en los precios y en el propio presupuesto público (Fernández-Cainzos, 1979 p. 73-4).

Musgrave propondría más adelante (1973) la distinción de dos conceptos de bienes preferentes:

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1) Para Musgrave (1973-1992), los bienes de mérito son aquellos en los que se manifiestan preferencias impuestas por algún “grupo dirigente” o, más simplemente, por quienes toman decisiones. Los bienes de mérito se caracterizan por la presencia de externalidades de naturaleza “psiquica” definidas por la sociedad al considerar unos determinados bienes como “deseables”, o buenos para el individuo y alentar en consecuencia su consumo. En el caso de bienes preferentes (e indeseables) se trata de actuaciones del gobierno para interferir en la soberanía individual, con el fin de proveer (o disminuir su consumo) de dichos bienes en una mayor o menor cuantía (salud-educación en un caso o el consumo de drogas y alcohol, en otro caso).

2) El concepto de bienes de necesidad nos sitúa en la presencia del presupuesto de distribución, donde, los ciudadanos, vía gobierno, han decidido, en este caso, que desean distribuir la renta por clases y que la redistribución tomará la forma de transferencias en especie con preferencia a monetarias, precisamente a través de los “bienes de necesidad”, lo cual implica, la definición de una prioridad de necesidades (vivienda, alimentación, escuelas, servicios médicos, etc.). Los bienes de necesidad no deben confundirse con los bienes de merito; los bienes de necesidad son una forma de transferencia en especie, que permite restringir los bienes de mérito. Subsidiar la promoción de objetos de arte, por ejemplo, puede hacerse sin relación alguna con una distribución dada de la renta en la sociedad. De esta forma estaríamos ante un bien de mérito y no ante un bien de necesidad. Lo decisivo no es que existan efectos redistributivos –que por supuesto están presentes en la provisión de multitud de bienes preferentes-. La finalidad expresa es incrementar la producción artística y no aumentar la renta del artista, aunque éste sea realmente pobre (Fernández-Cainzos, 1979: 75).

El concepto de bienes de necesidad creado por Tiebout y Houston aspiraba a responder a las exigencias de distribución, y se ignoraba todo contenido redistributivo a los bienes de mérito, lo cual resultaba inexplicable porque las consideraciones sobre bienes preferentes apuntaban no al principio de beneficio sino de capacidad de pago (en la tradición financiera asociado con los problemas distributivos). Para Musgrave, ambos aspectos deben tenerse en cuenta, puesto que el proceso fiscal es utilizado al mismo tiempo para proveer bienes sociales y para corregir el estado de distribución. En todo caso, concluye Fernández-Saenz (1979: 97) la provisión de bienes de mérito coloca el problema distributivo en un primer plano, se acepte o no el concepto de bienes de necesidad. Los efectos redistributivos son inherentes a este tipo de bienes públicos, existan o no otros objetivos que permitan efectuar una diferenciación alternativa.

La diferencia entre los bienes sociales, públicos o de consumo colectivo y los bienes preferentes está en el carácter de las externalidades de cada uno de ellos. En el caso de los bienes sociales, la solución de mercado es insatisfactoria, precisamente a causa de las externalidades. En el caso de bienes preferentes, se trata de actuaciones del gobierno para interferir en la soberanía individual con el fin de proveer o disminuir el consumo de ciertos bienes.

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“Las necesidades sociales son aquellas necesidades satisfechas por medio de servicios que han de ser consumidos en cantidades iguales por todos. Las personas que no pagan los servicios no pueden ser excluidas de los beneficios que resultan de ellos; y puesto que no pueden ser excluidas de los beneficios, no se comprometerán a pagos voluntarios. Las necesidades sociales deben satisfacerse por medio del presupuesto. El mecanismo del mercado debe ser sustituido por un proceso político, y debe hacerse que los individuos se adhieran a la decisión del grupo” (Musgrave, 1959: 8-11).

6.3.2 El análisis positivo. A diferencia de las consideraciones normativas (Musgrave-Samuelson), paralelamente surgió una teoría positiva del comportamiento del gobierno en Buchanan y Tullock (1962). El papel del gobierno no se considera como el de un servidor de las preferencias de la mayoría sino como un actor egoísta interesado en su propio beneficio. La atención se desplaza hacia una teoría de los <fallos del gobierno> y la necesidad de limitar el sector público, contrarrestando el interés inicial (externalidades pigounianas y teoría de los bienes públicos), con los fallos del mercado y la necesidad de remediarlos mediante la acción pública (Musgrave, 1985). James Buchanan y Gordon Tullock, en El Cálculo del Consenso (1962), estudian las propiedades de las instituciones gubernamentales que son diseñadas por los ciudadanos para alcanzar sus intereses comunes. Su aproximación contractual al gobierno lo guía a investigar como en la optimalidad de Pareto de las elecciones democráticas, justo como en la optimalidad de Pareto, es utilizada como el punto de referencia normativo en muchas de las economías.

Una posible explicación en una democracia, es que los ciudadanos desean diferentes cantidades de servicios del gobierno en diferentes países o en el mismo país a través del tiempo. Para medir esto, una aproximación en la elección pública ha sido el empleo del teorema del votante mediano y luego se estima la demanda por servicios del gobierno para el votante mediano. Otros modelos estiman las suposiciones probabilísticas acerca del comportamiento del votante y el peso de de las preferencias de todos los votantes y grupos. Tales aproximaciones permiten especificar con precisión las características de los votantes que explicaría las diferencias de gastos del gobierno.

Probablemente ciudadanos y estudiosos del gobierno no creen que los resultados del gobierno reflejen solo las preferencias de los votantes. Las preferencias de aquellos en el gobierno también cuentan. Aquí de nuevo la aplicación directa del razonamiento de la elección pública: aquellos en el gobierno tiene particulares objetivos que buscan alcanzar (Mueller, 1997 p. 13)

El supuesto implícito en esta literatura es que la cantidad de bienes públicos demandada, una vez seleccionada de forma colectiva, va a ser producida de forma automática. Varios observadores, sin embargo, han detectado la presencia de distintos escapes entre los labios del votante y el flujo de productos procedentes de la copa del Gobierno. Para comprender la existencia de tales escapes debemos examinar la conducta del Gobierno. Tal es el objetivo de una

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fracción pequeña, pero en rápido crecimiento, de la literatura de elección pública. (Mueller, 1979 p. 160).

Gran parte de la literatura de la Elección Pública se ocupa de las propiedades positivas y normativas de los procesos de revelación de preferencias sobre los bienes públicos (definidos en un sentido amplio). La teoría de la elección pública positiva comienza por el individuo, antes de que pueda analizarse el colectivo, éste debe ser formado, al menos conceptualmente. Hay que afrontar la decisión de qué individuos lo componen y de qué temas puede resolver (Mueller, 1979 pp. 273-4).

Siguiendo a Mueller (1979, pp. 272-3), la elección pública positiva se ocupa de la adopción de decisiones en la etapa parlamentaria o legislativa bajo las reglas establecidas en la etapa constitucional. Si los valores entran en proceso de elección pública entran en la etapa constitucional (la del contrato social). La regla de mayoría, el intercambio y comercio de votos, la votación por puntos, los procesos de revelación de demanda, etc., son procedimientos examinados en la literatura positiva sobre elección pública, en términos de su eficiencia para revelar las preferencias individuales y sus posibilidades de alcanzar un equilibrio en la frontera de Pareto. Como sucede con la regla de mayoría, se requieren supuestos adicionales sobre la clase de los temas tratados y sobre el proceso de proporción y enmienda de los mismos, para garantizar un contenido normativo adicional en el resultado alcanzado, o incluso, en algunos casos, para garantizar que éste es óptimo en el sentido de Pareto. Por tanto, y en último término, las características de los resultados de las distintas reglas de votación están vinculadas a los supuestos realizados sobre la etapa constitucional del proceso de decisión, aunque esta etapa no sea el principal objeto de interés de la literatura positiva (Mueller, 1879 pp. 272-3). Algunos de los primeros y fundamentales colaboradores de la elección pública como James Buchanan y Mancur Olson fueron entrenados en las finanzas públicas, profesores y escritores en este campo tanto como en la elección pública. Así, desde el comienzo ha existido una estrecha relación entre las finanzas públicas y la elección pública. El énfasis sobre el enfoque normativo del gobierno en la primera literatura, y sobre la explicación de por qué el gobierno debe existir, permite una estrecha conexión entre el lado del gasto de las finanzas públicas y la elección pública. Sin embargo, la tributación fue abandonada por largo tiempo por los eruditos de la elección pública. Walter Hettich y Stanley Winer fueron entre otros los primeros en comenzar a remediar esta deficiencia (Mueller 1997, p. 9).

La literatura económica sobre el federalismo fiscal, como la literatura sobre los bienes públicos, es uno de los temas que ha sido tratado tradicionalmente como parte de las finanzas públicas. La influencia del artículo de Charles Tiebout sobre el “voto con los pies” podría ser mirada como uno de los primeros clásicos en la elección pública, y también como una seminal contribución a las finanzas públicas. Pero, como la tributación, la literatura sobre el federalismo fiscal ha tenido un considerable desarrollo como parte de las finanzas públicas.

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Una particular oleada de investigaciones puede estar relacionada con el libro de Mancur Olson (1965), en particular con los grupos de interés, considerados actores importantes en política; sin embargo, el trabajo de Olson es la aplicación pionera del análisis de la elección pública para el estudio de los grupos de interés (Mueller, 1997 pp. 6-7).

6.3.3 El análisis neoinstitucional (los bienes comunes). Los bienes comunes se refieren a los bienes que un grupo, comunidad o sociedad utilizan en común (Ostrom, 1990 p. 25). Elionor Ostrom analiza la problemática de los bienes comunes, los recursos de uso común, RUC, desde una perspectiva neoinstitucional, en especial, sus procesos de autoorganización y autogestión. Su pregunta central es ¿cómo un grupo de causantes que se encuentran en una situación de interdependencia pueden organizarse y gobernarse a sí mismo para obtener beneficios conjuntos ininterrumpidos, a pesar de que todos se ven tentados a gorronear (free-ride), eludir responsabilidades o actuar de manera oprtunista? (Ostrom 1990, p. 65).

El término recurso de uso común, RUC, alude a un sistema de recursos naturales o hechos por el hombre que es lo suficientemente grande como para volver costoso (pero no imposible) excluir a destinatarios potenciales de los beneficios de su uso. Y para efectos de la comprensión de los procesos de organización y gobierno de los RUC, distingue entre sistema de recursos y el flujo de unidades de recurso producidas por el sistema. Entre los ejemplos de recursos de uso común están las áreas de pesca, cuencas subterráneas, áreas de pastizales, canales de riego, puentes, estacionamientos, computadoras centrales, ríos, lagos, océanos y otros cuerpos de agua. Las unidades de recurso son lo que los individuos se apropian o usan de los sistemas de recursos; se tipifican por las unidades de pescado que se capturan en un terreno de pesca, los acres o metros cúbicos de agua que se extraen de un manto acuífero o de un canal de riego, las toneladas de forraje que consumen los animales de un área de pastizal, el número de veces que se cruza un puente por año, los lugares de estacionamiento ocupados (Ostrom 1990, pp. 66-7).

Para los recursos renovables, mientras el ritmo promedio de sustracción no exceda el ritmo promedio de reabastecimiento, un recurso renovable se conserva a través del tiempo. El acceso a un RUC puede limitarse a un solo individuo o empresa, o bien múltiples individuos o grupos de individuos que usan el sistema de recursos al mismo tiempo. Ostrom estudia los RUC usados por múltiples individuos o empresas (Ostrom 1990, p. 67).

Para limitar el uso de los bienes y recursos naturales y asegurar su viabilidad económica a largo plazo, se han planteado diferentes maneras de control y promovido prescripciones de política a través de estas: 1) regulación central (gobierno nacional, regional o local); 2) privatización y procesos de regulación y autorregulación en cabeza de los interesados. Sin embargo, el Estado ni el mercado han logrado tener éxito para que los individuos mantengan un uso

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productivo de largo plazo de los sistemas de recursos naturales para evitar su destrucción.

Ostrom (1990, 26) argumenta que aún no se cuenta con las herramientas o modelos intelectuales necesarios para comprender los problemas asociados con la regulación y administración de los sistemas de recursos naturales. Así, su libro es un esfuerzo orientado a 1) criticar los fundamentos del análisis político tal como se aplica a muchos recursos naturales, 2) presentar ejemplos empíricos de esfuerzos exitosos y desafortunados de regulación y administración de esos recursos, y 3) iniciar un esfuerzo para desarrollar mejores instrumentos a fin de comprender las capacidades y limitaciones de las instituciones de autogobierno en la regulación de los distintos recursos.

Para desarrollar estos tres puntos, comienza con la descripción de los tres modelos, a su juicio, utilizados con más frecuencia para fundamentar la recomendación de soluciones estatales o de mercado. Luego plantea alternativas teóricas y empíricas a estos modelos para ilustrar la diversidad de soluciones que van más allá de los estados y los mercados. Finalmente, “utilizando una forma de análisis institucional, intento explicar la manera en que las comunidades de individuos inventan distintas formas de administrar los bienes comunes” (1990, p. 26).

Los tres modelos a los que denomina “influyentes” son: “la tragedia de los comunes” de Garrett Hardin (1968); “el juego del dilema del prisionero” (formalizado por Trucker, pero uno de los más usados es el de Luce y Raiffa, 1957); y la “lógica de la acción colectiva” de Mancur Olson (1965).

“La tragedia de los comunes, el dilema del prisionero y la lógica de la acción colectiva son conceptos estrechamente relacionados en los modelos que definen el modo en que la perspectiva de uso general enfoca muchos de los problemas que los individuos enfrentan cuando intentan lograr beneficios colectivos. En el corazón de cada uno de estos modelos está el problema del gorrón (free rider). Cuando una persona no puede ser excluida de los beneficios que otros procuran, esta motivada a no contribuir en el esfuerzo común y a “gorronear” los esfuerzos de los otros. Si todos los participantes eligieran “gorronear” no se produciría el esfuerzo común. La tentación de beneficiarse con el trabajo ajeno puede dominar el proceso de decisión, y así todos terminaran donde nadie quería estar. De manera alternativa algunos pueden cooperar mientras otros no cooperan, por lo que se obtiene un nivel de provisión del beneficio colectivo menor que el óptimo. Por ello, estos modelos son muy útiles para explicar como individuos racionales pueden producir, en ciertas circunstancias, resultados “irracionales” a la vista de quienes participan (Ostrom 1990, p. 32).

Estos tres modelos y sus diversas variantes se constituyen en interpretaciones diferentes de una teoría más amplia y aún en desarrollo de la acción colectiva.

“El problema de la acción colectiva, designado también como el problema del hombre indiferente que se desentiende de todo o como el problema de la provisión voluntaria de bienes públicos es profundo y muy general. El autointerés racional de los individuos puede llevarlos a conducirse de manera

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que son colectivamente desastrosas. Para salvar esta situación las personas pueden abdicar su poder a favor del Estado… pero también pueden llevar a la cooperación valiéndose de medios descentralizados y no coercitivos. Las soluciones descentralizadas son más importantes que las centralizadas puesto que la sumisión a disposiciones es ella misma un problema de acción colectiva” (Elster 1989, p. 31).

Para Ostrom (1999, p. 60), dada la similitud entre muchos de los problemas de RUC y los de proveer bienes colectivos de pequeña escala, las principales conclusiones que se puedan establecer para los RUC pueden contribuir a una mejor comprensión de las aptitudes de los individuos, para organizar acciones colectivas relacionadas con la generación de bienes o servicios públicos locales.

La investigación de Ostrom esta orientada a contribuir al desarrollo de una teoría empíricamente respaldada de las formas de autoorganización y autogestión de la acción colectiva a través, precisamente de la observación empírica de campo de algunos RUC en diversos países. La estrategia usada es el “nuevo institucionalismo”, con la utilizada por los biólogos para sus observaciones empíricas a partir de la identificación del organismo más simple en el que tiene lugar un proceso, que en el caso del estudio, es un tipo de situación humana, llamada RUC. A partir del análisis de los casos seleccionados se desarrollan conjeturas razonadas sobre como es posible que algunos individuos se autoorganicen para gobernar y administrar los RUC mientras que otros no. Finalmente, se compara las instituciones utilizadas en casos exitosos y en los fracasos para identificar los factores internos y externos que pueden impedir o aumentar las aptitudes de los individuos para usar y administrar los recursos de uso común. 6.4 UNA APROXIMACIÓN A LA TEORÍA DE LOS BIENES PUBLICOS IMPUROS O MIXTOS: LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS LOCALES, SPD.

Hasta ahora el análisis en esta unidad ha estado enfocado a los bienes públicos puros, pero curiosamente, los bienes intermedios, impuros o mixtos, son los que más se prodigan en la realidad, y ofrecen la posibilidad, de compatibilizar la existencia de una oferta tanto pública como privada de los mismos. Estos bienes se puede decir que son aquellos bienes que, siguiendo la extensión del modelo de Samuelson (1954, 1955), no cumplen en algún grado, una de las dos características que definen el bien público puro, y conservan una característica tanto del bien privado como del público. Los casos más frecuentes de bienes públicos presentan imperfección en la indivisibilidad de los beneficios que generan y, a su vez el número de usuarios de los mismos tampoco es indefinido. Aquí es donde se manifiestan los efectos de congestión.

Entre los extremos de bienes puramente privados y bienes puramente sociales, públicos o colectivos, se señalan diversos casos mixtos19, los cuales se financian

19 Los bienes públicos impuros: bienes que Musgrave en su artículo de la conferencia de Biarritz denominó bienes mixtos y Samuelson denominó externalidades en el consumo (Head, 1976).

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mediante una combinación de pagos privados y subvenciones (entre cero y el cien por ciento). Tales casos mixtos incluyen bienes privados que generan externalidades de beneficios o costos, que requieren su corrección mediante impuestos o subsidios. Otros casos mixtos surgen en el contexto de la congestión o en situaciones en las que se pueden satisfacer necesidades particulares mediante formas alternativas de provisión20 privada o pública. Aunque la teoría, tanto de los bienes privados como de los bienes sociales, se basa en la premisa de la soberanía del consumidor, se señala el papel de las preferencias comunitarias y de los bienes preferentes (Musgrave 1992: 71-2).

En concreto, desde un marco más amplio de los bienes públicos aparecen los bienes denominados club así como los bienes públicos locales o territorializados, categorías que responden a la cuestión de la localización en cuanto a la provisión de estos bienes públicos. Ambos tipos de bienes reflejan una característica común que los diferencia de la caracterización de los bienes públicos puros: el tamaño del grupo es una variable endógena, lo que genera la necesidad de establecer mecanismos de exclusión para la provisión óptima de los mismos (en el caso del agua potable, aunque se pretende la cobertura universal, quien no paga el consumo no tiene el servicio).

Olson (1965-1971, 1998) reconoció que las asociaciones permiten explotar las economías de escala y compartir el uso de los bienes públicos. A partir del tipo de bienes públicos y del tamaño de las asociaciones identifica dos tipos de grupos: el inclusivo que comparte bienes públicos puros donde no existe restricción de tamaño y el exclusivo que comparte bienes públicos impuros y limita el tamaño del grupo. Esta caracterización incorpora la imagen social dentro de los criterios valorativos que tiene el individuo para pertenecer a una asociación y consumir bienes club.

Los bienes club representan un conjunto de bienes a los que es posible aplicar el principio de exclusión, de manera que sólo aquellos agentes que estén dispuestos a compartir los costos de provisión y mantenimiento se beneficiaran del output obtenido como consecuencia de la operación entre ellos. Sin embargo, el compartir siempre conduce a una rivalidad parcial de los beneficios en tanto que, a más número de miembros, mayor es la congestión, causando una disminución de la calidad de los servicios ofrecidos. No obstante, a mayor número de miembros, los beneficios que resultan son consecuencia de una reducción del costo compartido para la provisión asociada con el bien intermedio. En otras palabras, el beneficio (reducción de pagos) obtenido por los miembros por el aumento en el número de participantes supera los costos (cogestión) que traen consigo este incremento en número. Otra característica de estos bienes es la decisión dual, ésta se manifiesta en la manera como la decisión de ser miembro

20 Musgrave 1992, p. 55 –pie de página-. “El término <<provisión>>, tal como se entiende aquí, se refiere al proceso de elección y pago, más bien que a si los productos o servicios son producidos por el gobierno tales como los servicios de los funcionarios públicos o por empresas privadas (tales como las empresas privadas de construcción contratadas para construir las carreteras públicas).

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afecta la provisión y la provisión afecta al miembro. Ninguna de las dos decisiones puede ser determinada independientemente (Buchanan 1965).

Los bienes públicos locales también conocidos como bienes mixtos o intermedios o territorializados, tienen la característica común al tipo de bienes club en lo referente a la posibilidad de instrumentar mecanismos de exclusión, pero por otra parte, contienen aspectos peculiares que los hacen diferentes: el tamaño territorial de los gobiernos locales y por otra parte, la cantidad del bien público local compartido es fijo y distinto para cada jurisdicción o territorio delimitado. A través de este mecanismo descentralizado se puede alcanzar un nivel superior, si no óptimo paretiano, de eficiencia asignativa en la provisión de bienes públicos locales (Tiebout21, 1956). No obstante lo anterior, los modelos de club, que se fundamentan en modelos de monopolio de provisión de un bien mixto, no presentan el grado de eficiencia que los modelos de competencia suponen, y los bienes locales tienen la característica de ser bienes club y también territorializados.

Kurz (en Aumann y Hart, 1994) presenta tres características de lo bienes públicos puros: no exclusión, libre disposición y no congestión. En tanto que, los "bienes públicos locales", diferentes a los bienes públicos puros, son generalmente definidos como bienes públicos con exclusión, pero la exclusión esta casi siempre asociada con el carácter espacial del bien. En la mayoría de los casos la teoría sugiere que el conjunto de consumidores (o jugadores) están divididos, y como miembros de cada conjunto de la división están asociados con jurisdicciones, comunidades, localidades, etc., todas con un carácter espacial. Un bien público local es un bien público confinado a una localidad dada y que tiene un número finito óptimo de usuarios. Desde la perspectiva de la teoría de juegos una partición de los consumidores (jugadores) en "comunidades" tiene la misma estructura formal como la formación de una estructura de coalición. Para Kurz, Muchos escritores asumen que los bienes públicos locales son exclusivos a una localidad dada sin efectos (o externalidades a través de las localidades) lo cual representa una utilidad o interacciones de producción a través de las comunidades. Los bienes públicos locales pueden o no ser sujetos de congestión y pueden ser además excluidos dentro de la localidad. El problema del equilibrio en la economía de los bienes públicos locales ha sido controversial. Esta teoría es cercana a la teoría de los "clubs" y las dos han generado una sustancial literatura con diversos y frecuentes contradictorios conceptos, suposiciones y conclusiones (Kurz, 1994: 1177).

6.4.1 CARACTERISTICAS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

La falla de mercado relacionada con los sectores de servicios públicos –agua potable y alcantarillado, energía, transporte y telecomunicación– es una estructura de costos ligada a la existencia de redes, economías de escala y de alcance que lleva a una situación de monopolio. La duplicación de la red sería ineficiente, pues

21 A este modelo se le conoce tradicionalmente en la literatura de la Finanzas Públicas como modelo de votar con los pies, puesto que los individuos deben desplazarse hacia donde está la provisión de bienes públicos locales que se ajusta a sus preferencias.

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la estructura de costos medios decrecientes en un monopolio significa que una empresa que quisiera ofrecer el bien o el servicio a un precio competitivo incurriría en un déficit correspondiente a los costos fijos. Debido a esos problemas, a la necesidad de grandes inversiones en infraestructura y a la importancia política de estos sectores, se argumentó durante mucho tiempo que estos servicios debían ser prestados por entidades públicas, de ahí el nombre de servicio público (Frédéric Boehm, 2005).

Más tarde, ante los problemas crecientes del sector público, las teorías de las fallas del gobierno empezaron a cuestionar la capacidad de producción y planificación del Estado, y a preguntar si los intentos de corregir las fallas del mercado no generan daños aún peores. Con los cambios tecnológicos y la voluntad política para introducir reformas, las privatizaciones y liberalizaciones a gran escala se iniciaron en el Reino Unido y en Chile a principios de los ochenta. Estas reformas se extendieron a todo el mundo y la tendencia aún se mantiene. La Unión Europea denominó “servicios de interés económico general” a los servicios públicos, para subrayar que si bien son de interés general no tienen que ser prestados por entidades públicas (Frédéric Boehm, 2005).

Tres características fundamentales proveen el punto inicial de análisis de la problemática del sector de los servicios públicos domiciliarios: a) requieren tecnologías específicas e inversiones no recuperables con alto grado de activos hundidos; b) presentan aspectos de monopolio que incluyen altas economías de escala y alcance22 y, c) sus productos son de consumo masivo, usualmente por consumidores cautivos, en el sentido de la dificultad de los consumidores de contratar para adquirir los servicios dentro de un mercado libre, y por consiguiente su provisión y fijación de precios (tarifa) tiende a ser políticamente muy sensible. Estas tres características separan a los servicios públicos de otros servicios, ya sean prestados por el sector público o el privado. Los servicios como los del agua, electricidad y gas natural, y en cierta medida las telecomunicaciones, presentan estas tres características (CRA, 2001; Spiller 1993, 1999 y 2000; Savedoff y Spiller 1999).

6.4.1.1 Monopolio. La característica de monopolio es generalmente atribuido a industrias de servicios (electricidad, telecomunicaciones, gas natural, agua potable y alcantarillado) y transporte (ferrocarriles, canales). En esas industrias, la entrada libre de empresas podría resultar en duplicación de costos por duplicación de redes de transmisión entre otros (por ejemplo, líneas de conducción, alcantarillado, vías o líneas férreas). El monopolio generalmente se refiere a una propiedad de tecnología productiva, frecuentemente asociada con la demanda del mercado, tal que una sola firma es capaz de servir al mercado a menos costo que dos o más empresas. Así, el monopolio básicamente es debido a economías de escala. Los rendimientos crecientes a escala pueden ocurrir hacia niveles altos de

22 Las economías de alcance existen cuando resulta más económico prestar dos servicios públicos por la misma empresa, que montar dos empresas, por ejemplo de acueducto y alcantarillado; y las economías de escala que efectivamente existen en las tecnologías de producción, se reflejan en la productividad del trabajo.

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producción que son relativamente significativos para evaluar la demanda del mercado a precios que cubren los costos de la empresa.

Los servicios públicos domiciliarios son actividades en la cuales generalmente no hay competencia, y normalmente están sujetas a regulación de los Gobiernos en pro del interés público. Sin embargo, en algunos servicios parecen funcionar más eficientemente como monopolios (como el agua y alcantarillado). La presencia de monopolio es frecuentemente identificada con la regulación del gobierno sobre tarifas (precio), servicios (calidad), inversiones, externalidades y barreras de entrada. No obstante, la identificación de rendimientos crecientes a escala describe un poco más la tecnología productiva (Heyman, 1995; Phillips Jr., 1993).

Para maximizar los beneficios, un monopolio decidirá producir un nivel de producción para el cual el ingreso marginal sea igual al costo marginal, y puesto que el monopolio enfrenta una curva de demanda inclinada hacia abajo (pendiente negativa) para su producto, el ingreso marginal será inferior al precio de mercado (esto es conocido como el principio de optimización). Para vender una unidad adicional, el monopolio debe reducir el precio de todas las unidades que va a vender, con el fin de generar la demanda adicional para adsorber esta unidad adicional.

La curva de costo medio y la curva de demanda de un monopolio pueden ser representadas como lo muestra la figura 3. En la representación del monopolio se suponen unos niveles de producción en los cuales la empresa obtiene un beneficio. El máximo nivel de producción para alcanzar el beneficio sin subvenciones es (Q*) en el que la curva de demanda corta a la de costo medio. Esta intersección se designa como punto de beneficio nulo y a la política que la hace posible se la denomina de “segundo óptimo” o “segundo mejor”.

La eficiencia se expresa en la igualdad entre el precio (PB) y el costo marginal (punto E, con una cantidad de producción Q0), pero fijar un precio igual al costo marginal llevara a una perdida dado que el costo medio se encuentran por encima del marginal.

Como las empresa operan con costo medio de largo plazo estas podrían subvalorar sus costos para presionar un alza en las tarifas, dados unos costos marginales bajos o nulos. La empresa monopolista al no tener problemas de competencia, puede cobrar un precio (PA) que maximiza sus beneficios (A) con una producción Q1; es decir, con unos beneficios de monopolio dado por el espacio G-PA-A-C de la figura 3.

Las características económicas de los servicios públicos domiciliarios como los de aseo, energía eléctrica, telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil rural y distribución de gas natural, acueducto y alcantarillado (abastecimiento, tratamiento y redes de distribución) son las grandes inversiones en infraestructura que se requieren y que por lo general se convierten en costos hundidos. Las redes de distribución tipifican el elemento del monopolio, pues, resultaría demasiado costoso e inoficioso instalar dos o más redes en las calles de la

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ciudad. Las implicaciones de altos niveles de inversión y costos hundidos conducen a que los contratos se establezcan para periodos de largo plazo. Un monopolio surge de dos fuentes: economías de escala y economías de alcance.

6.4.1.2 Costos hundidos. Los costos hundidos representados en las inversiones de capital irreversibles y costos de ajuste, impide la capacidad de los agentes económicos para adaptarse a cambios de las condiciones del mercado. El mercado responde a los costos hundidos y acompaña los riesgos con contratos a largo plazo. Los contratos a largo plazo suministran un incentivo por el riesgo de participación y esto puede así permitir un incremento de las inversiones de capital. Los beneficios de este incremento en inversiones productivas, crea a su vez incentivos para la formación de relaciones contractuales de largo plazo: El mercado determina la forma o términos del contrato, el número de acuerdos contractuales, y el precio de cada contrato. Sin embargo, hay elementos del contrato que no son plenamente descritos como el desempeño y los términos de negociación.

6.4.1.3 Economías de escala y de alcance. La presencia de economías de escala y las características del servicio en calidad de bien público, son frecuentemente dadas como justificación para la intervención del gobierno en la economía.

Precio (Tarifa)

PA A

C B

G F CM E PR CM g IM g D Q QA QR Figura 4. Regulación de la tarifa para un monopolio con costos decrecientes Fuente: Nicholson Walter (2001, 2004)

Las economías de escala existen, si una cantidad dada de un bien puede ser producida por una empresa al menor costo total que si ese bien fuera producido separadamente por varias empresas. Las economías de escala existen cuando el costo medio de producción decrece mientras aumenta la cantidad de producción. La curva de costo medio se inclina hacia abajo indicando que el costo medio cae mientras la cantidad producida aumenta. La declinación del costo medio significa que el costo marginal esta por debajo del costo medio. Cuando el precio se pone en el costo marginal según lo requerido por la optimalidad, la empresa pierde dinero por cada unidad vendida. La figura 4 ilustra el problema. La empresa pierde la cantidad G-F-PR-E: la cantidad por la cual el costo medio excede el precio PR. Una empresa no puede perder dinero indefinidamente y permanecer en el mercado. En teoría, la empresa podría ser subsidiada por la cantidad de su perdida en cada periodo.

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Las economías de escala se refieren al total de ganancias de costos alcanzados por la unificación de la producción. Cuando existen economías de escala, la fijación de precios de costo marginal no rendirá los ingresos suficientes para cubrir el total de costos. Los precios de costo medio no transmiten las señales correctas para los consumidores acerca de los costos marginales de la empresa. La principal implicación de las economías de escala es que la fijación de precios de costo marginal resulta en pérdidas para la empresa. Un asunto generalizado en la evaluación de la regulación es que la fijación de precios de costos marginal o incremental no cubre los costos en presencia de economías de escala. En ausencia de subsidios, la asignación del mercado no será óptima (Spulber, 1989).

La regulación es con frecuencia propuesta como un medio de capturar los beneficios de economías de escala mientras mitiga acumulación de rentas de monopolio para un solo productor. Esta es la justificación frecuentemente dada para la regulación de monopolios en electricidad, comunicaciones, alcantarillado y acueducto. La regulación tiene dos componentes, en primer lugar, las restricciones a la entrada son impuestas para prevenir la entrada de nuevas empresas, y en segundo lugar, los controles a los precios y a la calidad son impuestos para eliminar las rentas de monopolio creadas por las barreras de entrada.

Así, las economías de escala presentan dos dilemas para los economistas. Primero, la fijación de precios de costo marginal no rendiría suficientes ingresos para cubrir los costos, mientras la fijación de precios de costos medio u otras reglas de fijación de precios pueden ocasionar desviaciones de los niveles del producto social óptimo. Estos problemas están presentes si los precios son elegidos de manera privada por la empresa o si son impuestos por la agencia reguladora. Segundo, porque la producción por una sola empresa ocasiona ahorro de costos, la competencia podría conllevar a altos costos de producción o duplicación de instalaciones. La regulación de precios y las barreras de entrada con base en rendimientos crecientes a escala debe ser diseñada para resolver estos dos dilemas.

Las economías de alcance se refieren a las ganancias de costos alcanzados por la producción conjunta de dos o más productos, tal es el caso de la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB, que presta los dos servicios, en cuyo caso se deben reducir los costos de administración (personal e instalaciones y costos de facturación entre otros).

6.5 LAS TEORÍAS DE LA REGULACIÓN Y LA PRIVATIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, SPD.

La regulación económica es una forma de intervención pública que impone restricciones y que condiciona el comportamiento e influye en las decisiones de los agentes económicos regulados; es decir, la regulación económica justifica la intervención pública para orientar las acciones de los individuos y de las empresas. La teoría económica del bienestar o normativa justifica la intervención pública debido a la falla de sus dos teoremas básicos. Las asignaciones eficientes

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o eficiencia en el sentido de Pareto (constituye el primer teorema de la Economía del Bienestar). Como ésta asignación eficiente en el sentido de Pareto no dice nada sobre la distribución inicial de la renta, el segundo teorema del bienestar afirma que si no nos gusta la distribución de la renta que genera el mercado competitivo, lo único que debemos hacer es redistribuir la riqueza inicial y dejar actuar al mercado competitivo, al mecanismo de mercado descentralizado.

En general, los objetivos de la regulación en los países desarrollados (Estados Unidos, Canadá, el Reino Unido y los países de Unión Europea) podrían enumerarse así (Stern y Cubbin 2003, citado por Caballero, Jadresic y Ramirez, 2004):

a) Aumentar la eficiencia y la calidad del servicio b) Reducir los costos, tanto de inversión como de operación c) Reducir los precios a los consumidores finales, de tal manera que estos correspondan a los costos de suministrar el servicio. d) Permitir que las compañías y los inversionistas tengan la expectativa de una tasa adecuada de retorno ( para los segmentos monopólicos regulados) e) Promover la competencia y prevenir situaciones de abuso de posición dominante en los segmentos competitivos f) Reducir excesos de capacidad instalada g) Lograr la prestación universal del servicio.

Los objetivos de la regulación no son muy diferentes en los países en desarrollo. La diferencia está en que mientras a los reguladores en los países avanzados se les juzga por su capacidad para evitar inversiones excesivas que resultan improductivas y para mantener simultáneamente precios bajos y buena calidad, en los países en desarrollo se considera que la inversión adicional es necesaria y se debe incentivar, para mejorar la calidad del servicio y para extender la cobertura de los servicios a más personas y a nuevas áreas.

De otra parte, en muchos países en desarrollo los precios finales en algunos servicios (en acueducto para consumidores pequeños y en energía en algunos países) se ubican por debajo de su costo de largo plazo, por lo cual aumentar los precios puede ser el resultado de un proceso efectivo de regulación. Con todo, siempre debe tenerse presente que los objetivos últimos de la regulación son el aumento de la eficiencia, la calidad y la cantidad (cobertura) de los servicios.

En Colombia se partió de la base de que la regulación independiente protegería a los consumidores de abusos en el poder monopólico y garantizaría los niveles adecuados de servicio. Al mismo tiempo, la regulación ofrecería las garantías requeridas por los inversionistas en el sentido de que sus inversiones no serían expropiadas por el comportamiento oportunista de los gobiernos. Este último riesgo se materializa, sin embargo, en el cambio frecuente de las reglas de juego una vez hechas las inversiones, lo cual atenta contra la realización de nuevas inversiones o la reducción del costo de las mismas. De ahí la importancia de que a las tareas propias de la regulación, que ya se han mencionado, se sumara el “requisito de una delimitación y control de la discrecionalidad gubernamental,

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tanto en la tarea inmediata de tarificación y acceso, como en cuanto a que el ejecutivo y el legislativo puedan cambiar o superar los entes reguladores” (Caballero, Jadresic y Ramirez, 2004).

La regulación económica tiene su principal origen en las fallas del mercado (enfoque normativo). Sin embargo, cuando el Estado interviene para corregir las estas fallas surgen problemas debido al manejo de información, de captura del regulador y de ineficiencia (enfoque positivo). Existen tres teorías básicas de la regulación económica: 1) la regulación en función del interés público (normativo), 2) la regulación en función del interés privado o la captura del regulador (positivo) y, 3) la nueva economía de la regulación (enfoque de la nueva economía institucional).

6.5.1 La regulación en función del interés público (enfoque normativo). En este enfoque, el objetivo de la regulación es la promoción del interés público. La intervención regulatoria se justifica en función del interés público, interés que varía con el tiempo, el lugar y los valores sociales. Sin embargo, desde este enfoque es posible la regulación en los casos en que se producen fallas de mercados que afectan los hechos de la realidad: la competencia imperfecta (monopolios), información asimétrica y las externalidades; es decir, para corregir prácticas mercantilistas ineficientes o inequitativas. La regulación no es la solución única, sino quizá un segundo mejor, también expuesto a problemas que se conocen como fallas regulatorias (Solanes, 2000).

6.5.2 La regulación en función del interés privado (enfoque positivo). Los cuestionamientos a la regulación comenzaron en los años sesenta. Se argumenta que la regulación no alcanza los objetivos por diferentes razones: falta de claridad en los aspectos políticos y legales entre el regulador y regulado, la racionalidad económica del proceso regulatorio y de la intervención estatal, captura de las actividades de interés público por parte de los grupos de interés particulares (sindicatos, gremios empresariales e industriales, asociaciones de empresas, etc.), información y experiencia concentrada en las empresas (contaminadores), control de los reguladores a través de pleitos y litigios judiciales. El problema consiste, entonces, en la posibilidad de la captura de los reguladores por parte de los grupos de interés, y de esta manera, las decisiones del sector público pueden terminar por favorecer a los grupos más influyentes en el proceso regulatorio: individuos y/o firmas.

El enfoque positivo de la regulación, observa un proceso de compensaciones entre las partes que intervienen en la actividad económica regulada, donde la decisión final del regulador, tendrá por objetivo no la maximización de una función de bienestar social, sino la de un beneficio político que va a favorecer a los intereses individuales. Entre los principales autores exponentes de este enfoque se encuentran Stigler (1971), Jordan (1972), Posner (1976), Joskow y Rosen (1989). De este enfoque se desprenden a su vez varías teorías económicas:

Las teorías de la regulación Económica. Stiglir (1971) limita su análisis

al problema de la industria y observa que el objetivo de la regulación es descubrir

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por qué una industria es capaz de usar el Estado para alcanzar sus fines, o es utilizada por el Estado para fines particulares. Se busca el poder del Estado, por su poder de coerción para imponer y sancionar determinadas políticas, con lo cual el Estado puede proporcionar o reducir algunos beneficios, y sugirió cuatro instrumentos de política: 1) subsidios directos, 2) control al ingreso, 3) mecanismos que afectan sustitutos y complementos, y 4) fijación de precios administrados.

La teoría de Stiglir (1971) pretende mostrar cómo funciona la regulación dirigida a proteger la producción, y explicar los beneficios o cargas de la regulación y las formas y los efectos sobre la asignación de recursos, en la cual las transacciones entre oferentes de interés propio y demandantes, determinan el resultado regulatorio.

Para Jordan (1972) de manera similar a Stiglir, el objetivo de la regulación es proteger a los productores. El trabajo de Posner (1974) se orienta al análisis del caso del monopolio natural, en el cual la demanda de un mercado relevante se puede satisfacer al costo más bajo posible por una empresa en vez de dos o más, pero a medida que se fusionan las empresas, la competencia tiende a desaparecer, y por tanto, se requiere que esta característica indeseable se corrija y controle mediante la regulación.

Teorías de la maximización de servicios. Los partidarios de esta teoría

consideran que la regulación es el resultado de las elecciones racionales de funcionarios públicos que buscan maximizar los servicios. Esta teoría presenta dos enfoques (Peltzman 1976, Porter y Sagansky 1976):

1) el enfoque de quién toma las decisiones más relevantes, y las personas que están en capacidad de tomar decisiones son, el regulador como político (quien pretende sobrevivir al definir políticas regulatorias que sirven a grupos que más adelante pueden garantizarle su apoyo y, entonces, toma la decisión con base en las consideraciones de tamaño del grupo, los posibles beneficios que le reportará y los costos o cargas y tamaño de los grupos opositores); y el regulador como burócrata, o sea la máxima autoridad de la agencia reguladora, cuya meta puede ser la eficiencia económica pero puede ver afectada sus decisión por varios factores: información limitada, oportunidades de su propia sobrevivencia, presión ejercida por las empresas u operadores que regula, presiones de los usuarios y de los políticos.

2) El enfoque de la regulación de la conducta de las empresas, tiene como objetivo determinar cómo regular todos los aspectos y las modalidades permitidas de comportamiento de las empresas en el interés público, entendida la regulación como el medio que dispone la agencia reguladora para establecer los incentivos que conduzca a la empresa privada (o pública) a maximizar el beneficio social, en una situación donde los intereses son divergentes y la información es asimétrica a favor de la empresa regulada.

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Este enfoque de la regulación de la conducta de las empresas es central en el análisis de la regulación al considerar problemas como el de la regulación de precios de acceso, la regulación de comportamientos no relacionados con los precios, regulación de la calidad de los servicios y la regulación ambiental, y sugiere incentivos para mejorar la eficiencia, innovar la tecnología y promover la competencia. Joskow (1974) y Minick (1974) estudian y sugieren elementos conceptuales que pueden aplicarse para comprender la relación entre el agente regulador, los operadores de los servicios y los usuarios.

6.5.3 La nueva economía de la regulación. Tiene su origen a partir de la críticas de Coase (1960) a la teoría de las externalidades pigounianas. Coase sostiene que el concepto “externalidad” es innecesario y que es más útil el de “efectos perjudiciales”, los cuales se podrían contemplar como cualquier otro factor de producción el cual algunas veces se puede considerar y en otras no. Coase no es partidario de la acción estatal, pues considera que ésta tiene costos elevados, y es posible “que a la mayoría de las ‘externalidades’ se les deba permitir existir si se quiere maximizar el valor de la producción”.

Para Coase (1994, 27), el concepto de externalidad impone una intervención gubernamental (impuesto y regulación), antes de que puedan considerarse otras opciones entre las que destacan la no acción, el abandono de una acción gubernamental anterior o, simplemente, la facilitación de las transacciones mercantiles.

La nueva economía de la regulación se ocupa del problema de agencia que surge como consecuencia de una estructura asimétrica entre el principal y el agente; es decir, que la regulación es una aplicación de la metodología principal – agente a la relación contractual entre el regulador y el agente regulado (Laffont, 1994). El principal es el Estado (la agencia reguladora), que no posee la información y que detenta los derechos de propiedad de un activo o la función administrativa más relevante, y el agente regulado es el operador del servicio que administra la propiedad de los activos y por tanto, es la es la parte informada sobre los detalles de sus contenidos específicos (insumos, tecnología y estructura de costos). Así, el problema de la regulación esta relacionada con los costos de transacción, los problemas de economía política e información incompleta (Laffont, 1994).

En el modelo principal – agente, dos elementos son esenciales: información e incentivos, y el diseño eficiente de los contratos. El principal debe encargarse del diseño de mecanismos de monitoreo e incentivos para que la agencia sea eficiente y que a su vez permita al agente la maximización de sus beneficios; pues, un diseño inadecuado puede generar inapropiadas relaciones entre el principal y el agente que se puede traducir en una mala asignación de recursos y pérdida de eficiencia, elevados costos de transacción asociados con el monitoreo de contratos, estructuras de incentivos inadecuados que no estimulen a un desempeño eficiente del agente. En consecuencia, si existe un entorno institucional adecuado las relaciones entre el principal y agente no generan fricciones.

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Para Goldberg (1974) la regulación no se justifica porque existan condiciones de monopolio, sino por la necesidad de administrar la relación contractual; en su modelo regulador, la agencia reguladora es un principal que administra un contrato de largo plazo en procura de los intereses colectivos de los grupos sociales, y este modelo permite analizar los problemas que se presentan para administrar el contrato de largo plazo en situaciones de incertidumbre e igualmente la relación de comportamiento del principal y sus implicaciones. En últimas, la regulación de un monopolio descansa sobre la necesidad de administrar el servicio para determinar las inversiones, la tecnología, los costos y los precios (tarifas).

Williamson (2001) analiza la estructura del contrato de regulación, en relación con la estructura de las fallas de la organización (como consecuencia de factores humanos y ambientales) que explican la eficacia de la contratación. Los factores humanos se relacionan con la racionalidad limitada y el oportunismo, y los factores ambientales con la incertidumbre y la complejidad. Además, se debe considerar los costos, ya sean ex ante (redacción, negociación y salvaguarda del contrato) o ex post (derivados de desviaciones respecto a lo acordado, costos de arbitraje), los cuales pueden proporcionar una razón fundamental para la regulación del monopolio.

Regulación e información. Según Laffont y Tirole (1993), existen tres

tipos de restricciones que condicionan la regulación: la restricción informacional, la transaccional y la política-administrativa. Por lo general, se consideran tres clases de problemas de información incompleta: Riesgo moral, Selección adversa y existencia de mercados incompletos.

El riesgo moral se presenta cuando una de las partes de una transacción puede realizar ciertas acciones que afectan la valorización de la transacción que efectúa la otra parte, pero que el regulador no puede ni observar ni controlar perfectamente. Como mecanismo de solución se sugiere utilizar incentivos, de modo que la parte que realiza las acciones, impulsada por su propio interés, emprenda las acciones que exige el regulador.

La selección Adversa ocurre como consecuencia de que los agentes tratan de aprovechar las diferencias de información para obtener beneficios adicionales, y su solución consiste en la búsqueda de una adecuada transmisión de información a través del mercado o de otros mecanismos.

En relación con la existencia de mercados incompletos, se presenta porque no existen mercados ni contratos que cubran todos los riesgos inherentes a los intercambios presentes y futuros. Como los servicios públicos se consideran cuasi mercados, la información es mucho más incompleta, y por lo tanto, no se pueden clasificar todos los riesgos para las valoraciones de cada agente.

Restricciones Transaccionales. Coase (1937) muestra que en ausencia

de costos de transacción no existe fundamento económico para la existencia de la

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empresa: si el mecanismo de precios es gratuito, no sería rentable crear esas áreas de planificación dentro de organizaciones.

Según Coase (1988, p. 13) “para explicar porque existen las empresas y las

actividades que realizan tuve que introducir el concepto que denomine <<el costo por utilizar el mecanismo de precios>>, <<el costo por llevar a cabo transacciones por medio del intercambio en el libre mercado>>. Para expresar la misma idea, en mi artículo sobre <<el problema del costo social (1960)>> utilice la frase <<los costos de transacción del mercado>>. Estos se denominan por lo general, en la literatura económica, <<costos de transacción>>. <<Dahlman cristalizo el concepto de costos de transacción describiéndolos como costos de búsqueda de información, costos de arreglos y decisiones, costos de acción de policía>>. Pero quizá la adaptación más importante a la existencia de los costos de transacción sea la aparición de la empresa”.

Según Coase (1960), el mundo que analiza la economía neoclásica sin costos de transacción es inexistente, los mercados perfectos con costos de transacción nulos no existen, el mundo real es un mundo con costos de transacción, derivados de problemas como los de información asimétrica o los de acción colectiva, “free rider” por ejemplo. En contraste, la Nueva Economía Institucional considera una realidad económica caracterizada por costos de transacción positivos y racionalidad limitada del individuo, donde los derechos de propiedad y los mercados van a ser incompletos, y las instituciones tienen gran importancia (North, 1981).

La economía del costo de transacción plantea la cuestión de la organización económica como un problema de contratación. Debe realizarse una tarea particular, la que puede organizarse en varias formas alternativas. A cada una de ellas se asocia un mecanismo explícito de contrato y apoyo. La mayoría de las relaciones de contratación explícitas se toman en cuenta en este caso, al igual que muchas implícitas” (Williamson 1985: 387).

Coase (1960) también señalo que los costos administrativos pueden ser tan altos que puede llegar a ser imposible manejarlos dentro de una sola empresa. Un mecanismo alternativo puede ser la regulación directa a cargo del principal, quien puede establecer regulaciones que estimulen o restrinjan lo que debe o no hacer el agente y los mecanismos de cumplimiento. Sin embargo, plantea el mismo Coase (1960) que todas las soluciones tienen costos (la máquina administrativa del gobierno puede ser muy costosa), y además, se deben considerar los costos sociales de los diferentes arreglos sociales, así como el costo de emplear un nuevo sistema; es decir, se debe considerar siempre los efectos totales. En el cuadro 1 se relaciona los enfoques de la regulación y sus características, de una manera muy somera, que permita al estudiante un mayor nivel de comprensión del problema de las externalidades y su posible corrección a través del dispositivo de la regulación y sus diferentes perspectivas teóricas.

En términos generales, en gran parte, las normas de cualquiera de los sistemas de regulación buscan resolver las disfunciones de los mercados a través de

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acciones concretas o prohibir las conductas perjudiciales, como en el caso de los monopolios a los que se les prohíbe abusar de su posición monopólica en cuanto a concentración excesiva del poder de mercado o porque que carecen de competencia.

Cuadro 1. Los enfoque regulatorios y sus características

Enfoque Regulatorio

Características

Interés público (enfoque normativo) -fallas del mercado-

Autores más influyentes: Pigou, Marshall, Samuelson, Baumol Existencia de un regulador benevolente que da respuesta a los intereses públicos, haciendo máxima una función de bienestar social.

Interés privado (enfoque positivo) -grupos de presión y fallas del Gobierno-

Autores más influyentes: Buchanan, Joskow, Jordan, Stubblebine, Stigler, Posner, Peltzman, Becker. Según este enfoque, la regulación puede presentar fallas de: captura de los reguladores por parte de los grupos de presión (las decisiones del sector público puede favorecer a los grupos más influyentes) - Existencia de un regulador no benevolente que intentará maximizar cierto bienestar político que va a favor de sus beneficios. - Proceso de compensación entre las partes que intervienen en la actividad económica que va ser regulada.

Nueva economía de la regulación (enfoque institucional, NEI) -características transaccionales-

Autores más influyentes: Coase, Williamson, Laffont, Martimort, Pablo Spiller, Levy, Stern, Goldberg, Weingast, Moe. La nueva economía de la regulación se ocupa del problema de agencia que surge como consecuencia de una estructura asimétrica entre el principal y el agente. La regulación es una aplicación de la metodología principal – agente a la relación contractual entre el regulador y el agente regulado. En el modelo principal – agente, dos elementos son esenciales: información e incentivos, y el diseño eficiente de los contratos.

Sistemas de Regulación de Fijación de Precios

Enfoques de la regulación de precios: - Tasa de retorno o tasa de beneficio –regulación por costo del servicio- (Estados Unidos). - Precios Cap -precios techo, precios máximos- (Inglaterra, Chile) - Participación en beneficios.

6.5.4 Enfoques de la regulación de precios a partir de la característica de monopolio. El objetivo de la regulación económica es proteger a los usuarios de los abusos que pueden resultar de un mercado de monopolio. Existe, pues, el peligro de que haya dos tipos de ineficiencia: a) en cuanto a la prestación del servicio, en el sentido de que los costos de las empresas sean excesivamente altos, y b) en cuanto al consumo del servicio, en el sentido que los precios cobrados no reflejen el costo económico del servicio. La variable fundamental, mediante la cual la regulación pretende remediar estos dos tipos de ineficiencia, es la tarifa, en la cual cabe distinguir dos tipos de aspectos: su nivel absoluto y su estructura (Foster, 2001; Spiller, 2001).

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El nivel absoluto de la tarifa depende del nivel de costos de la empresa y del nivel de subsidios recibidos por la empresa. Existen dos modos de implementar la regulación del nivel absoluto de tarifas; estos se conocen por los sistemas de: a) tasa de retorno (rate of return), que es el sistema desarrollado en los Estados Unidos, y b) tope de precios (price cap), que es el sistema desarrollado en Inglaterra (Foster, 2001; Spiller, 2001).

Bajo el modelo “tasas de retorno”, las tarifas se ajustan frecuentemente para reflejar los cambios en las condiciones económicas bajo los cuales opera la empresa. Tanto la empresa como el regulador tienen la discreción de pedir una revisión de precios cuando les parezca necesario. Estas revisiones, que suelen suceder anualmente, se basan sobre los datos respectivos del último año.

Colombia adoptó el modelo de regulación de “tasa de retorno” (cuadro 2), según el cual el prestador del servicio recibiría anualmente una tasa de rendimiento sobre el capital, calculado como el total de las inversiones recibidas. Y la metodología tarifaria se baso en el reconocimiento de los costos medios de largo plazo que debería enfrentar la empresa prestadora en sus componentes de administración, operación, inversión y tasas ambientales.

Bajo el modelo “precio tope”, las revisiones de tarifas se realizan cada cuatro o cinco años, pero no es admisible ajustar los precios durante este periodo por mucho que cambien las condiciones económicas que afectan a la empresa. Así, se crea un rezago entre variaciones de costos y la revisión de precios. Esta es la idea tras el conocido método de Precios Máximos (Price Cap) utilizado en Inglaterra y Chile, donde luego de un proceso de revisión de tarifas, estás se fijan por un periodo de cinco años. Para complementar el sistema de precios máximos, en Inglaterra se usa también el sistema de eficiencia comparativa (o competencia por comparaciones), que equivale a utilizar los costos operativos de los operadores para determinar los costos eficientes de cada empresa. En Chile se usa el método de empresa modelo, que en términos simples se puede resumir como el uso de opinión de consultores expertos para determinar los costos eficientes. Lo importante de señalar es que ambos métodos (competencia por comparaciones y empresa modelo) se usan en un contexto de precios máximos.

En términos generales, la regulación de los monopolios como el de agua potable, y gas natural, que permite que estas industrias funcionen de la manera deseada es un problema práctico importante y del ámbito del análisis económico aplicado, en especial este tiene que ver con las políticas de fijación de precios.

“Muchos economistas creen que es importante que los precios que cobran los monopolios regulados reflejen con precisión los costos marginales de la producción. Así se puede minimizar la pérdida muerta. El principal problema que plantea una política impuesta de fijación de precios en función del costo marginal es que exige que los auténticos monopolios operen con pérdidas. Los monopolios, por definición, presentan costos medios decrecientes en un amplio rango de niveles de producción” (Nicholson 2004, p. 523).

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Las curvas de costos de una empresa de este tipo serán parecidas a las que muestra la figura 2. Si no hay ninguna regulación, el monopolio producirá el nivel QA de producción y cobrará un precio PA por su producto. Los beneficios en esta situación vienen dados por el rectángulo PAABC. Una agencia reguladora podría, por el contrario, fijar un precio igual a PB para el monopolio. A este precio se demanda QR, y el costo marginal de producir este nivel de producción también es PB para el monopolio. Por lo tanto, se ha logrado la función de precios en función del costo marginal. Sin embargo, dada la naturaleza decreciente de la curva de costos medios de la empresa, el precio PR (= costo marginal) esta por debajo del costo medio. Con este precio regulado, el monopolio tiene que operar con unas pérdidas iguales a GFEPR.

Puesto que ninguna empresa puede funcionar con pérdidas de manera indefinida, esto plantea un dilema para la agencia reguladora: o bien la empresa abandona su objetivo de fijar los precios en función del costo marginal, ó bien, el gobierno tiene que subsidiar también de manera indefinida al monopolio.

6.6 ALGUNOS MECANISMOS PARA LA FIJACIÓN DE PRECIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

La estructura de la tarifa, el diseño, presenta dos impactos: a) promover la eficiencia en cuanto al consumo, y b) define los aspectos distributivos del consumo. Ambos tienen que ver con la existencia de micromedidores (contadores) que permitan que los consumos sean cobrados de acuerdo con su nivel de uso, y la tarifa por unidad de consumo que corresponde al costo económico marginal de abastecimiento.

En mercados caracterizados por monopolios regulados, las autoridades reguladoras con frecuencia asumen la responsabilidad por la selección de precios. Dependiendo de la información disponible respecto a la tecnología de la empresa y la demanda del mercado, los reguladores pueden elegir entre un dispositivo de políticas de fijación de precios, las cuales pueden ser establecidas en orden de su complejidad creciente: (a) fijación de precios costos-base, (b) fijación de precios segundo-mejor, (c) discriminación de precio segundo-mejor y fijación de precio no lineal, y (d) fijación de precio óptimo y tarifas perfectamente discriminatorias -discriminación de precios23- (Spulber 1989, p. 5).

Los punto F y E de la figura 2, representan dos conceptos diferentes o definiciones de optimalidad. El bienestar total es tan alto como posible en E, donde el precio iguala al costo marginal. Esto es llamado el producto “mejor-primero” o la fijación de precios “mejor-primero”, para indicar que ningún otro resultado provee el más grande excedente. Entre todas las posibilidades este es el resultado que al regulador le gustaría alcanzar. En el caso de monopolio natural, la empresa obtiene ingresos bajo la fijación de precios “mejor-primero” que son insuficientes para cubrir los costos. En el punto F (el precio iguala al costo medio), el total de excedente es mas grande que con algún otro resultado

23 La posibilidad de vender un producto idéntico a precios distintos se conoce como discriminación de precios.

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que permite a la empresa obtener al menos cero beneficios. Este es el llamado “segundo-mejor” producto, reflejando el hecho de que provee menos excedente que el producto “mejor-primero”. Al regulador le gustaría alcanzar el segundo-mejor si el primero no es factible ((Train, 1994).

6.6.1 Fijación precios costo - base. La fijación del precio costo-base se refiere a la política de fijación de precios que cuenta con las características tecnológicas de la empresa. Con la presencia de rendimientos crecientes a escala, el escenario de precios igual al costo marginal de largo plazo no permite a la empresa alcanzar el punto de equilibrio. La fijación de precios costo-base selecciona los precios (lineal) que cubren los costos. Una importante clase de precios costo-base es el conjunto precios sin subsidio. Esto es el conjunto de precios tal que los ingresos generados por algún subconjunto de niveles de producción no excede el costo de producción autosuficiente para esos niveles de producto. Alternativamente, los ingresos generados por algún subconjunto de niveles de producción al menos cubren los costos incrementales de producción de ese producto. En este sentido, la fijación de precios sin subsidio es relacionado para la fijación de precios de costo incremental.

La discusión de los procesos reguladores enfatiza la formación de coaliciones de consumidores y de empresas para realizar objetivos a través de la asignación de recursos administrativos. Esta aproximación es particularmente aplicable al problema de fijación de precios segundo-mejor.

Con la regulación de precios, entrada de nuevas empresas y calidad del servicio en las industrias de servicios, como electricidad, telecomunicaciones, agua, alcantarillado, se intenta dirigir las imperfecciones de la competencia con barreras de entrada. La regulación ambiental dirigida a la polución del aire y agua o de los recursos naturales agotables apunta a las externalidades, donde las transacciones generan costos para terceras partes. Finalmente, la regulación de la calidad del servicio, de exigencias de inversiones y términos de los contratos es dirigido a la internalidades, eso es, costos o beneficios de las transacciones del mercado que no son reflejadas en los términos de intercambio (Spulber, 1989: 6).

6.6.2 Discriminación de precios segundo-mejor. La política de fijación de precios costo-base no considera el bienestar del consumidor. Sin embargo, la eliminación de todos los subsidios a través de los bienes puede eliminar algunos precios que son convenientes en términos de bienestar social. La selección de precios que maximizan el bienestar social y permiten a la empresa alcanzar el equilibrio son los precios Pareto óptimo segundo-mejor los cuales se pueden analizar con o sin transferencias de ingreso interpersonal y participación en los beneficios. Un análisis general de la fijación de precios segundo-mejor fue presentado primero por Boiteux (1951, 1956).

6.6.2 Precio segundo-mejor y tarifas discriminatorias. Aunque las economías de escala y los costos complementarios generan ganancias de producción conjunta, la fijación de precios uniforme puede no crear incentivos para los consumidores a cooperar. Con la fijación de precios uniforme por clase de

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consumidores, los consumidores marginales tienen la buena voluntad a pagar el mismo nivel o precios iguales. Aunque esto puede fracasar para capturar variaciones de la voluntad de los consumidores marginales a pagar por los costos fijos de la capacidad productiva. Sin embargo, con los servicios públicos puede ser conveniente aumentar los ingresos a través de de la discriminación de precios.

La discriminación de precios puede conducir al mejoramiento del bienestar a través de la fijación de precios de diferentes formas. Por ejemplo, para las distintas clases de consumidores (comercial, empresarial y residencial –y al interior de estos-), los servicios públicos pueden cargar diferentes precios para similares servicios, y así capturar rentas a través de grupos de consumidores, que pueden ser la fijación de precios para cada clase de consumidores y tarifas de dos niveles o partes (estos dos tipos de discriminación de precios son comúnmente observados en mercados suministrados por empresas servicios públicos regulados).

Dada la presencia de economías de escala, el mejoramiento de bienestar para los consumidores a través de la fijación de precios puede ser realizado por las tarifas de dos niveles o partes. El precio fijo permite a la empresa cubrir algún excedente del consumidor y así es una forma de discriminación de precios de segundo-grado. La fijación de precios de cantidad o carga fija (precios de entrada) en las tarifas de dos niveles permiten alguna recuperación de los costos fijos. Sin embargo, la tarifa de dos niveles segundo-mejor no necesariamente conduce a la fijación de precios de costo marginal. La carga fija o precios de entrada tiene dos efectos. Primero, el precio de entrada afecta las compras de los consumidores en el mercado a través del efecto ingreso, así afecta la variable ingresos. Segundo, los precios de entrada pueden excluir a algunos consumidores de comprar el bien en conjunto, y así afectar los precios de entrada que son recaudados. Un consumidor marginal es un consumidor con beneficios netos de intercambio igual a cero dado la tarifa de dos niveles.

6.7 LA PROVISIÓN Y FINANCIACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, SPD: TARIFAS, COSTOS, SUBSIDIOS E IMPUESTOS.

En Colombia, la política de prestación de los servicios públicos domiciliarios cambió radicalmente a partir de 1991. La Constitución de 1991 y las leyes 142 y 143 de 1994 generaron un nuevo modelo para la provisión de los servicios públicos domiciliarios. La función del Estado “proveedor” dio paso a la del Estado “regulador”, que controla y supervisa la provisión por parte de los agentes u operadores del SPD con el supuesto de proteger el bien común y el interés público. Este modelo de privatización de los SPD fue acompañado por un énfasis en los subsidios a la demanda y orientado por los de eficiencia económica, suficiencia financiera, solidaridad, redistribución, simplicidad, transparencia y neutralidad. Además, se hace necesario considerar la base de la tarifa (medición del consumo) y los subsidios.

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La financiación de los SPD, bien sea a través de tarifas y/o impuestos muestra las tensiones que se presentan entre los principios de eficiencia y equidad, y entre los principios de de beneficio y de capacidad de pago (cuadro 2).

6.7.1 Exclusión y rivalidad. La provisión masiva de los servicios públicos domiciliarios, SPD, es un fenómeno de los procesos de urbanización y una característica estructural de la sociedad moderna, y su proceso de producción, financiación y gestión obliga a pensarlos desde la noción de bien público. Esto implica observar sus dos características, la rivalidad y la exclusión, pero también el problema de la financiación a través de impuestos o tarifas (cuadro 1). “Puesto que los SPD son esenciales para la vida cotidiana, lo ideal sería que en la medida de lo posible se asimilaran a un bien público. Nadie debe estar excluido y la oferta debe realizarse de tal manera que la rivalidad se reduzca lo máximo posible. El primer paso es lograr la no exclusión.” (CID, 2004).

La no exclusión esta relacionada con la cobertura y la equidad de acceso a los SPD. La no exclusión se logra a partir de una cobertura total de los SPD. “Aunque el costo de la no exclusión ha sido un aumento de la participación de las tarifas en el ingreso de los hogares. Esta inclusión no ha sido equitativa. La forma como se ha realizado la inclusión no ha favorecido la progresividad.” (CID, 2004: 12). La inclusión no ha sido equitativa porque para los pobres las tarifas de los SPD, representan un porcentaje más alto en relación con su ingreso que a las familias ricas.

Una vez lograda la no exclusión, deben crearse condiciones que disminuyan la rivalidad, o que premien el uso del servicio a las horas no-pico. La congestión puede ser castigada con una tarifa más alta. La dinámica privatizadora que se fortaleció en los noventa ha aumentado la cobertura a costa de una mayor tarifa, y de una creciente inequidad. (CID, 2004: 12)

6.7.2 La financiación de los SPD. La financiación de los SPD a través de tarifas (y subsidios) y/o impuestos, ponen en evidencia las tensiones que se desprenden de las relaciones entre la eficiencia y la equidad y entre la capacidad de pago y el principio de beneficio.

Los principios de equidad y eficiencia. ¿Es posible hacer compatibles

estos dos principios?; es decir, pueden existir los dos principios al mismo tiempo, pues a simple vista parecen mutuamente excluyentes.

Para separar los problemas de asignación eficiente y de distribución, los economistas han desarrollado un concepto más restringido de eficiencia, denominado eficiencia paretiana. Así, resulta imposible en esta situación cambiar el sistema de producción, la combinación de bienes producidos o el tamaño del sector público, de manera que se pueda beneficiar a A sin perjudicar a B o C. Por otro lado, si dicho cambio es posible, la asignación existente resulta ineficiente y puede conseguirse una mejora en términos de eficiencia a través del cambio (Musgrave 1992: 74).

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En el ámbito de la economía, la eficiencia hace referencia a un juicio acerca de la relación entre los medios empleados (input) y los fines obtenidos (output); se trata por lo tanto, de un concepto económico que viene justificado por la escasez de recursos susceptibles de empleo en usos alternativos. Es un concepto relativo, que se obtiene por comparación con otras alternativas disponibles, considerando los recursos empleados en la consecución de resultados. No tiene un carácter absoluto, ya que viene determinado por las alternativas existentes.

Farrell (1957), inspirado en los trabajos de de Koopmans (1951) y Debreu (1951), añadió al concepto de eficiencia técnica un nuevo concepto, el de eficiencia asignativa, que él llamo eficiencia en precios. Así, para Farell la eficiencia productiva se divide en deficiencia técnica y eficiencia asignativa, y su gran contribución, consiste en proponer la forma de medir empíricamente la eficiencia. La eficiencia asignativa consiste para Farell (1957) en elegir, de entre las combinaciones de inputs y outputs técnicamente eficientes, aquella que resulte más barata según los precios de los inputs. La eficiencia técnica requiere un adecuado aprovechamiento de los recursos, de tal forma que no sea posible obtener mayor producción, sin aumentar el empleo de los factores.

La teoría económica nos muestra cuál es el comportamiento eficiente (las distintas funciones de producción, costos y beneficios) pero éstas resultan desconocidas en la práctica. Farell propuso considerar como referencia eficiente la mejor práctica observada de entre la muestra de empresas objeto de estudio, y calcular así los índices de eficiencia de cada una por comparación con las que presenten un mejor comportamiento económico. De esta forma se obtiene una medida de eficiencia que tiene un carácter relativo, es decir, depende de la muestra objeto de estudio. Las empresas que constituyen el comportamiento eficiente, pasan a constituir lo que se denomina la “frontera eficiente”. Este término alude al hecho de que no es posible ser más eficiente que las empresas situadas en dicha frontera.

Desde Farell, se han desarrollado dos líneas de trabajo o modelos: 1) modelo parámetricos, con base en el empleo de la estimación econométrica y parten de la forma particular de la función (Cobb-Douglas), y 2) modelos no paramétricos que utiliza técnicas de programación lineal y que no imponen ninguna forma definida previamente a la función (análisis envolvente de datos –DEA-). Un buen análisis de las posibilidades que ofrecen ambas técnicas pueden encontrarse en Coelli, Battese y Rao (1998) y en Coelli, Estache, Perelman y Trujillo (2003).

La anterior noción económica de eficiencia, utiliza una metodología comparativa (caso DEA), de la empresa prestadora del servicio con otras empresas de características similares o, también, se puede comparar el desempeño de la empresa frente a un modelo ideal de empresa. Para el caso de las organizaciones del sector público se pueden explicitar otras alternativas; una consiste en considerar la eficiencia en relación con los objetivos y el logro de los mismos por parte de una organización pública, y la otra, a través de la construcción de indicadores externos e internos.

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El principio de equidad tiene relación directa con el problema de la distribución de la renta, la cual, lejos de ser un problema económico es más de decisión social y política, que en parte se cubre con impuestos, transferencias y gasto social (bienes y servicios públicos básicos, educación, salud, vivienda y proporción de alimentos básicos). El problema de la distribución justa desde la perspectiva de los economistas, es abordado con base en algunos posibles criterios, entre estos: 1) criterios basados en la dotación (en factores y precios de los factores de producción); es decir, recibe lo que cada uno puede ganar en el mercado a través de su participación en los factores, bien sea a través del salario, de la renta o de la ganancia; pero en últimas, esta participación depende de la dotación inicial, de las capacidades iniciales de los individuos y de las familias (educación salud). 2) criterios utilitaristas: “distribución de la renta de modo que se consiguiera la mayor cantidad total de felicidad” para que cada uno o todos los individuos alcancen la máxima satisfacción (Bentham). 3) criterios igualitarios: de pensadores como Rousseau (igualdad de los individuos) y Marx (de cada uno de acuerdo con su capacidad, a cada uno de acuerdo con su necesidad); y el otro criterio lo proporcionó Rawls a través de su regla de justicia (una política de distribución tal que maximice la renta en la parte inferior de la escala). 4) criterios mixtos: “la generación actual puede afectar el bienestar de las generaciones futuras”, bien de manera positiva (ahorro, investigación) o negativa (deuda pública, deterioro del medio ambiente) (Musgrave 1992: 93).

Los principios de capacidad de pago y de beneficio. La noción de

capacidad de pago desde el punto de vista del consumo no es igual a la noción del principio fiscal de capacidad de pago. La noción fiscal de capacidad de pago parte de un principio elemental: el servicio es financiado por las personas que lo puedan pagar. Y el principio de capacidad de pago aplicado a la teoría del consumidor tiene relación directa con la disponibilidad de recursos para adquirir los bienes y servicios públicos. El concepto de capacidad de pago remite a la idea de transacción e intercambio. El hecho de pagar implica que hay una relación monetaria. El análisis de la capacidad de pago permite captar los cambios que tienen lugar en la estructura de consumo de los hogares cuando se modifican los precios o el ingreso. Las variaciones son sensibles a las características del hogar. El ingreso que es uno de los componentes de la capacidad de pago, está íntimamente relacionado con el empleo y el salario. Los análisis de la capacidad de pago deben tener presente la progresividad y la equidad. El tema de la progresividad es especialmente relevante en el caso de las tarifas de servicios públicos. Desde la perspectiva de la capacidad de pago, la tarifa es progresiva si su participación en el gasto del hogar aumenta con el nivel de ingreso. Se distingue aquí la capacidad de pago de la capacidad adquisitiva. La capacidad de pago es igual a la capacidad adquisitiva cuando todos los bienes que consume el hogar han sido adquiridos en el mercado. Pero en realidad es muy difícil que la familia tenga que ir al mercado a conseguir absolutamente todos los bienes (CID, 2004: 10). Bajo un régimen de imposición según el principio de beneficio, cada contribuyente sería gravado de acuerdo con su demanda de servicios públicos. Según Musgrave (1959: 64), en este método la relación entre el contribuyente y el

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Estado se considera, en términos de quid pro quo (compensación). Puesto que la relación es una relación de cambio, se considera que las reglas de la hacienda pública son más o menos las mismas que las del mercado. En el método de la capacidad de pago, la contribución adecuada de los servicios públicos se considera como un trabajo independiente, completamente separado de los beneficios recibidos. Se ve a los impuestos como pagos obligatorios, y el proceso ingreso-gasto se considera como un problema de planificación que no está sujeto a solución mediante el funcionamiento automático del mercado.

EQUIDAD

Cuadro 2. RELACIONES Y TENSIONES ENTRE LA EQUIDAD Y LA EFICIENCIA Y ENTRE LOS PRINCIPIOS DE CAPACIDAD DE PAGO Y BENEFICIO

EFICIENCIA

CAPACIDAD DE PAGO BENEFICIO

Impuesto Tasa Tarifa

Precio Costo Marginal

Fuente: CID, 2004

De acuerdo con Musgrave (1992: 282), el principio de beneficio tiene la ventaja de vincular los gastos e impuestos a la política presupuestaria, pero su puesta en práctica no es fácil, ya que las autoridades en materia de impuestos no conocen la valoración que el consumidor hace de los servicios públicos, y ésta debe ser revelada a través del proceso político. Además, el principio del beneficio tal como se aplica a la financiación de los servicios públicos excluye las consideraciones redistributivas y supone que éstas deben tratarse en otra parte del proceso presupuestario.

Tarifas (precio = costo medio y marginal), subsidios e impuestos. Las

tensiones entre los principios de eficiencia y equidad, y entre los principios de capacidad de pago y de beneficio son esenciales para el diseño de políticas publicas en lo económico, político y social de los SPD. Sin embargo, aquí nos interesa más las tensiones que se presentan entre la eficiencia (determinación de los costos medio y marginal), el principio de beneficio, las tarifas y los impuestos, para las tres clases de usuarios (residencial –estratos-, comercial y empresarial) (ver cuadro 1), lo cual pasa por las relaciones entre las agencias reguladoras, los usuarios y los operadores de los servicios públicos domiciliarios (cuando los operadores son públicos también interviene el ente público respectivo –municipio- que por lo general preside la junta directiva del operador público). En últimas, la decisión sobre tarifas y subsidios, es un problema que se resuelve en lo político (llámese Concejo, Asamblea, Congreso o autoridad ejecutiva respectiva), mucho más que un problema de orden técnico. En la parte derecha del cuadro 2 se observa una falta de sincronía entre el principio de beneficio y la eficiencia, porque la tarifa no tiene una relación

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subóptima con la eficiencia, puesto que la relación óptima estaría dada por la identidad entre el precio y el costo marginal (cuadro 1); la tarifa es un cuasiprecio como característica de los bienes públicos no puros, impuros o mixtos que admiten la exclusión o la rivalidad. El valor del servicio no puede determinarse en el punto de corte de las curvas de ingreso y el costo marginal (ya sea por razones del tipo del bien, la reglamentación o monopolio) (ver figuras 1 y 2). El precio es reemplazado por cuasi-precios (tarifas en este caso). La financiación de los servicios públicos siempre combina ambos principios: capacidad de pago y beneficio. “No es posible que la totalidad de los recursos se obtenga totalmente de una sola fuente de financiación. (…) El impuesto es la expresión concreta de la capacidad de pago, y la tarifa del principio de beneficio. La tasa ocupa un lugar intermedio entre el impuesto y la tarifa porque conjuga elementos propios de la capacidad de pago y del beneficio.” (CID, 2004: 13).

“En su definición de los bienes públicos, Samuelson (1954) diferencia el precio del cuasi-precio. A medida que el bien tiene características más cercanas a un bien público (no exclusión y no rivalidad), el distanciamiento de los precios es mayor. Si el bien es público puro el precio desaparece. La financiación del servicio debe realizarse a través de los impuestos. Los tributos no tienen relación con los precios por dos razones fundamentales. La primera es la personalización del impuesto frente a la impersonalidad de los precios. Y la segunda es la imposibilidad de determinar las interacciones constitutivas del principio de beneficio.” (CID, 2004: 14).

El nuevo marco regulatorio (ley 142 de 1994), con subsidios a la demanda, busca la suficiencia financiera de las empresas, lo cual implica que la tarifa debe ser igual al costo real de la prestación del servicio. Además de la eficiencia de las empresas, el nuevo marco estipula tener en cuenta la capacidad de pago de los hogares, para lo cual el sistema prevé el otorgamiento de subsidios financiados con los sobreprecios a los estratos 5 y 6, y a los sectores empresarial y comercial, y con fondos públicos cuando los sobreprecios no sean suficientes. Si bien se reconoce que estos principios redistributivos son positivos no alcanzan a ser equitativos, porque los hogares pobres destinan al pago de los servicios públicos un porcentaje de su ingreso considerablemente mayor que el de los hogares ricos. En la práctica cuenta poco la capacidad de pago de los hogares, y ha prevalecido los criterios de suficiencia financiera y de eficiencia sobre la equidad (CID, 2006).

7 ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

7.1 PROPUESTA DE ACTIVIDAD PARA RESOLVER EN GRUPO (FORO)

El capítulo 2 de la Constitución Política establece los derechos sociales, económicos y culturales de los colombianos. Son deberes del Estado la prestación y garantía de los servicios públicos, entre otros de: Educación, seguridad social, salud y saneamiento ambiental. Además, la Constitución Política garantiza la protección nacional, la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

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El capítulo 5 de la Constitución Política se denomina “de la finalidad social del Estado y de los servicios públicos” (artículos 365 a 370). El artículo 365 establece que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”, y que podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.

- Complete la lista de bienes y servicios públicos, sociales o colectivos que “son inherentes a la finalidad social del Estado”: de esa lista, ¿cuáles se consideran bienes públicos puros, impuros o mixtos, bienes preferentes, bienes comunes?

- ¿Cuáles de estos bienes corresponden la ámbito local, departamental o nacional?

- En su concepto, ¿cuales son los principales problemas que se presentan en la prestación de los servicios públicos? 7.2 ACTIVIDAD DE PIENSA UN MINUTO 7.2.1 De los aportes iniciales de Samuelson (1954, 1955), se pueden destacar, en primer lugar, la definición de bien colectivo y su diferenciación con los bienes privados; en segundo lugar, el planteamiento normativo y la derivación de las condiciones necesarias para la optimalidad paretiana en un sistema en el que existan bienes colectivos puros; y en tercer lugar, su conclusión de que todavía se desconocen los mecanismos asignativos que aseguren la consecución de la eficiencia asignativa en el suministro de bienes y servicios públicos. Entonces, ni el mercado ni el suministro colectivo centralizado es de esperar que conduzcan a un óptimo en la asignación de bienes públicos.

Con base en este texto, reflexione sobre las siguientes preguntas:

¿Qué características diferencia a los bienes privados de los bienes públicos?

¿Qué se entiende por “óptimo de Pareto” y cómo se alcanza?.

¿En que consiste la eficiencia paretiana en la asignación de bienes públicos?

7.2.2 La provisión masiva de los servicios públicos es un fenómeno de los procesos de urbanización y una característica estructural de la sociedad moderna, y sus procesos de producción, financiación, gestión, manejo y control han pasado tanto por un sector privado y descentralizado como por un sector público y centralizado.

Con base en este texto, reflexione sobre las siguientes preguntas:

Qué es más conveniente: ¿Qué la provisión de los SPD sea pública o privada ?

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En su concepto, ¿Cuáles son las ventajas y desventajas de una y otra alternativa? 8 ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN 8.1 PREGUNTAS DE RESPUESTA BREVE. Escribe la palabra o palabras que consideras que faltan en esta afirmación (puntuación: 1 punto c/u):

8.1.1 desde la economía clásica el pensamiento tributario ha puesto su atención sobre dos importantes temas: __________________________

8.1.2 Los economistas y estudiosos de las finanzas públicas de Europa continental elaboraron una perspectiva diferente a la anglosajona, la que se convertiría en la base del análisis de: ____________________________

8.1.3 La diferencia, entre los bienes públicos y los privados radica en la: __

8.1.4 Lo fundamental del enfoque continental consistía en mostrar que “dadas las preferencias individuales, el bienestar se maximiza:_________________

8.1.5 La teoría moderna de los bienes públicos puros o sociales a partir de la economía del bienestar (enfoque normativo) descansa en : ____________

8.1.6 La formulación del modelo de Samuelson surge como respuesta a la búsqueda de una solución normativa a los problemas de:_____________

8.1.7 Musgrave (1969) distinguió dos características fundamentales y mutuamente independientes en la definición de los bienes colectivos puros:___

8.1.8 Los bienes públicos no puros. Impuros o mixtos (servicios públicos) se puede decir que son aquellos bienes que, siguiendo la extensión del modelo de Samuelson (1954, 1955), no cumplen en algún grado: _______________

8.1.9 La falla de mercado relacionada con los sectores de servicios públicos –agua potable y alcantarillado, energía, transporte y telecomunicación– es una estructura de costos ligada a la existencia de:______________________

8.1.10 Existen tres teorías básicas de la regulación económica:________ 8.1.11 La financiación de los SPD, bien sea a través de tarifas y/o impuestos muestra las tensiones que se presentan entre: _______________________ 8.1.12 En la práctica cuenta poco la capacidad de pago de los hogares, y ha prevalecido los criterios de: ______________________________________

8.2 PREGUNTA DE ELECCIÓN MÚLTIPLE

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8.2.1 La teoría moderna de los bienes públicos fue desarrollada por: 1. Pigou; 2. Musgrave; 3. Samuelson; 4. Ninguna de las anteriores

8.2.2 La regulación económica tiene su principal origen en las fallas de: 1. Servicio; 2. Gobierno; 3. Usuarios; 4. Mercado.

8.2.3 Los cuestionamientos a la regulación comenzaron en los años: 1. Veinte; 2. Cincuenta; 3. Sesenta; 4. Ninguna de las anteriores

8.2.4 El concepto de eficiencia asignativa fue desarrollado por: 1. Samuelson; 2. Musgrave; 3. Coase; 4. Farrel.

8.2.5 El principio de equidad tiene relación directa con el problema de:

1. Subsidios; 2. Impuestos; 3. Tarifas; 4. Distribución de la renta. 8.3 PREGUNTAS ABIERTAS 8.3.1 Tres características fundamentales proveen el punto inicial de análisis de la problemática del sector de los servicios públicos domiciliarios: ¿Cuáles son? 8.3.2 ¿Por qué y cuando ocurren las fallas del mercado? 8.3.3 Existen dos modos de implementar la regulación del nivel absoluto de tarifas: ¿éstos se conocen por los sistemas de?: 8.3.4 La estructura de la tarifa, el diseño, presenta dos impactos: ¿cuales son? 8.3.5 ¿Es posible hacer compatibles los principios de eficiencia y equidad?

RESPUESTAS: 8.1.1 La equidad y la eficiencia. 8.1.2 La problemática de los bienes públicos. 8.1.3 La indivisibilidad de los bienes públicos 8.1.4 Igualando la utilidad marginal al precio. 8.1.5 En el paradigma Musgrave – Samuelson, que a su vez parte del enfoque Wicksell – Lindhal. 8.1.6 Asignación (eficiencia) y distribución (equidad) de recursos a través del gasto público. 8.1.7 La inexcluibilidad y la indivisibilidad o no rivalidad.. 8.1.8 Una de las dos características que definen el bien público puro, y conservan una característica tanto del bien privado como del público. 8.9 Redes, economías de escala y de alcance que lleva a una situación de monopolio. 8.1.10 1) la regulación en función del interés público (normativo), 2) la regulación en función del interés privado o la captura del regulador (positivo) y, 3) la nueva economía de la regulación (enfoque de la nueva economía institucional). 8.1.11 Los principios de eficiencia y equidad, y entre los principios de de beneficio y de capacidad de pago.

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8.1.12 Suficiencia financiera y de eficiencia sobre la equidad. 8.2.1 Samuelson (1954-1955). 8.2.2 Mercado. 8.2.3 Beneficios marginales sociales 8.2.4 Farrell 1957. 8.2.5 Distribución de la renta. 8.3.1 a) requieren tecnologías específicas e inversiones no recuperables con alto grado de activos hundidos; b) presentan aspectos de monopolio que incluyen altas economías de escala y alcance y, c) sus productos son de consumo masivo 8.3.2 Las fallas del mercado ocurren cuando ciertas circunstancias o condiciones impiden que el mercado sea eficiente en el sentido de Pareto; es decir, los mercados pueden no producir resultados eficientes. Las fallas del mercado sirven para justificar la intervención del Estado. 8.3.3 a) tasa de retorno (rate of return), que es el sistema desarrollado en los Estados Unidos, y b) tope de precios (price cap), que es el sistema desarrollado en Inglaterra. 8.3.4 a) promover la eficiencia en cuanto al consumo, y b) define los aspectos distributivos del consumo? 8.3.5 Ver numeral 1.6.6.2. 9 SÍTESIS O RESUMEN La exposición de los elementos básicos del modelo de bienes públicos de Samuelson puede ser usado para poner su contribución en perspectiva histórica. Los primeros escritores sobre finanzas públicas, por ejemplo Mazzola (1890), Sax 1924 y Pigou (1928), en efecto aplicaron la teoría de la utilidad marginal al problema del suministro óptimo de bienes públicos enfatizando la regla de optimalidad que el beneficio marginal en el óptimo sería igual al costo marginal. Ellos fallaron, sin embargo, en desarrollar una definición de bienes públicos la cual podría ser usada para cauterizar la diferencia entre tales bienes y los bienes privados. Por la misma razón ellos también fueron vagos acerca de la naturaleza del beneficio marginal y como medir en ausencia de precios de mercado. Finalmente, si bien hay mucha discusión interesante por los viejos escritos de la capacidad de pago y las teorías del beneficio y la tributación, el aspecto de la eficiencia de la tributación jugo una parte muy mínima en sus escritos, y así fueron ellos incapaces para mostrar el problema básico de cómo reconciliar los objetivos de una distribución justa y la eficiencia económica. Con la formulación de Samuelson todos estos temas han sido clarificados, y las bases han sido dejadas a adicionales progresos (Sandmo, 1987). Frente a las objeciones de Margolis (1955) y de Colm (1955) en relación con sus dos trabajos iniciales, Samuelson (1958, 1969) señaló que su definición y modelo de bienes públicos era evidentemente un caso extremo opuesto a la categoría igualmente extrema de los bienes privados. Además, en estos trabajos demuestra Samuelson, que fenómenos tan generalizados en el mundo real, como pueden ser las externalidades y los costos decrecientes, presentaban inevitablemente

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varias de las propiedades analíticas de su extremo modelo de los bienes públicos, y que a su vez este modelo podía servir para analizar situaciones reales menos extremas (por ejemplo los bienes mixtos). Y en su polémica con Musgrave (1959, 1969 –Biarritz 1966-) sobre la separación de aspectos distributivos y asignativos en el suministro de bienes públicos, Samuelson (1969 –Biarritz 1966-) ha sostenido la imposibilidad de esta estricta separación. La formulación del modelo de Samuelson (1954, 1955), junto a los criterios de elección social y fallos del mercado, muestra la preocupación por encontrar una solución normativa a los problemas de asignación y distribución de los recursos a gastos públicos, y en como integrar los bienes públicos en un modelo de equilibrio general competitivo y conducir, a través de un óptimo de Pareto, a un óptimo social. La definición de los bienes públicos de Samuelson implicaba en su formulación del caso polar, la condición de consumo no rival o de costo marginal cero. En este caso, la eficiencia exigiría (una vez optado por el criterio de Pareto) que la relación marginal de transformación (RMT) fuera igual a la suma de relaciones marginales de sustitución (RMS) en el consumo para dos sujetos A y B. RMS + RMS = RMT Condición diferente de óptimo de Pareto para bienes privados que se define como: RMS = RMS = RMT Musgrave (1959) advierte algunos problemas a nivel de realismo en el modelo de Samuelson, pues, la abstracción es tal que, frente a las opciones que incorporan el proceso de votación política, se pierde toda idea de interacción entre teoría y mundo real. Según Musgrave, la formulación del modelo es relevante para determinar las condiciones de optimalidad, pero irrelevante para la actuación política por excluir la revelación de preferencias, y por no contemplar el proceso conjunto de imposición – gasto. Musgrave, con base en sus escritos anteriores (en especial 1959 y 1969) y de los desarrollos de Samuelson, formuló un modelo presupuestario (1973), bajo la forma gráfica, con el fin de demostrar como podían satisfacerse los criterios de: 1) un estado de distribución de la renta, 2) la imposición para proveer los bienes públicos y distribuir su costo entre los individuos, y 3) proveer un mecanismo de revelación de preferencias, incorporando así el proceso político de votación en el modelo. 10 BIBLIOGRAFÍA Armstrong, Mark; Cowan, Simon and Vickers, John. Regulatory Reform: Economic Analysis and British experience. The Mit Press; Series on the regulation of economic activity, No. 20, Cambridge, 1994.

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UNIDAD 4. LAS EXTERNALIDADES Y LA REGULACIÓN DE LA CONTAMINACIÓN AMBIENTAL 1 INTRODUCCIÓN

Pigou (1920 y 1928) introduce una nueva perspectiva de análisis, el concepto de externalidades, como distinción entre producto neto privado y social. Así, aparece una nueva fase de desarrollo de la economía pública y de la teoría de los bienes públicos con el análisis de las externalidades. Los costos externos y los beneficios quedan no contabilizados por el mercado y esto requiere su corrección por la política pública. El aporte de Pigou renueva la discusión fiscal, esta vez en relación con las externalidades al diferenciar entre costos privados y costos sociales. Los gobiernos recurrirían a los instrumentos fiscales para compensar los efectos de dichas externalidades (Musgrave, 1987).

Los costos y beneficios adicionales que no se recogen en la transacción de mercado se denominan externalidades, y estas en consecuencia pueden ser positivas o negativas. Siempre que una empresa o persona realiza actividades que produce efectos sobre otra empresa o persona que no paga ni es pagada se denomina externalidad. Las externalidades se consideran como una de las fallas del mercado; es decir, costos y beneficios que no se reflejan en su totalidad en el precio del mercado.

En economía se distinguen varias categorías de externalidades. Unas tienen consecuencias beneficiosas para otros y se denominan Externalidades Positivas (cuando los individuos disfrutan de beneficios adicionales que no han pagado, por ejemplo, la investigación y el desarrollo); otras tienen consecuencias perjudiciales y se llaman Externalidades Negativas (los individuos sufren costos adicionales que no han asumido, y las más conocidas son la contaminación del aire y del agua).

En la última década del siglo XX y en lo corrido del siglo XXI, los gobiernos nacionales y locales en Colombia han desempeñado un papel cada vez de mayor control de la calidad del medio ambiente, se creo el Ministerio del Medio Ambiente, y con la coordinación de éste se han diseñado las políticas públicas ambientales y las normas que lo restringen y regulan. A su vez, las universidades y centros de investigación nacional e internacional están investigando las diferentes problemáticas que afectan el medio ambiente.

Esta unidad se fundamenta desde la perspectiva económica; en primer lugar, señalamos lo que los economistas entienden por externalidades, dispositivos que se utilizan desde los mercado privados para encontrar soluciones, los límites de esos dispositivos, y en consecuencia el por qué puede ser necesaria la intervención del Estado. Entre los dispositivos que utiliza el Estado para buscar soluciones a la problemática de las Externalidades están: los impuestos, la regulación, las multas, las subvenciones, la coordinación de acciones negociadas entre los afectados, y en últimas el sistema judicial como solución a los litigios. 2. OBJETIVOS

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2.1 OBJETIVO GENERAL

Mostrar una perspectiva histórica y conceptual de la teoría de las externalidades, que permita al estudiante de los programas de pregrado de la ESAP un acercamiento al análisis de la problemática en Colombia y en particular en su localidad y región.

2.2 ESPECÍFICOS • Mostrar los dispositivos de intervención del mercado y/o del Estado para solucionar los problemas de las externalidades (impuestos, multas, subvenciones, regulación, coordinación de acciones negociadas entre los afectados, resolución de litigios a través del sistema judicial). • Relacionar los problemas y tensiones entre los costos y beneficios privados y los costos y beneficios sociales. • Sensibilizar a los estudiantes sobre la responsabilidad que deben tener los administradores de lo público en la conservación del medio ambiente.

3. IDEAS CLAVE

En el análisis de las externalidades de Pigou (1920), los costos externos y los beneficios quedan no contabilizados por el mercado y esto requiere su corrección por la política pública. El aporte de Pigou renueva la discusión fiscal, esta vez en relación con las externalidades al diferenciar entre costos privados y costos sociales. Los gobiernos recurrirían a los instrumentos fiscales para compensar los efectos de dichas externalidades

Los costos privados difieren de los costos sociales cuando las personas que toman las decisiones terminan asumiendo un monto menor de los costos plenos en que incurren, mientras otras personas les corresponde asumir parte de estos costos (externos) sin estar en capacidad de ejercer ninguna influencia sobre estas decisiones, esta situación se considera como un problema de externalidades.

Una economía externa se presenta cuando el costo marginal social de una actividad determinada es menor que su beneficio marginal social, en una situación de equilibrio entre el costo marginal y el beneficio marginal privado. Una deseconomía externa se presenta cuando el costo marginal social es mayor que el beneficio marginal social, en una situación de equilibrio entre el costo marginal y el beneficio marginal privado. Cuando ocurre cualquiera de estos dos conceptos, no se satisface la condición de Pareto, y entonces, existe la posibilidad de realizar algún reordenamiento de la producción y/o del consumo, que finalmente llevaría a que se presentara un incremento de la satisfacción total de las personas que hacen parte de la economía.

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4 TEXTO DE CONTEXTUALIZACIÓN / CUESTIONES PARA REFLEXIONAR

La teoría de las externalidades tiene su origen en Arthur Cecil Pigou (1928). En esencia, la recomendación de Pigou consiste en gravar con un impuesto (subsidio) igual al valor de la deseconomía (economía) externa a quien genere las externalidades. De esta forma se internalizan los costos externos, de tal forma que los costos (beneficios) privados se igualen a los costos (beneficios) sociales.

El origen del debate moderno sobre externalidades tiene lugar con la contribución de Coase (1960), que es un debate a la ortodoxia pigouviana. Coase desarrolla un nuevo instrumento conceptual, los costos de transacción, y con base en estos, pasa a criticar el corazón de la Teoría Marginalista que fundamenta la intervención reguladora del Estado. Su punto de referencia es la formulación de Samuelson respecto de la función de optimización de los costos marginales: “Sólo cuando los precios de los bienes igualan a los costos marginales, la economía obtiene, a partir de sus escasos recursos y limitada tecnología, la producción máxima. El costo marginal tiene esta propiedad maximizadora y puede, con cierto cuidado, ser utilizado para detectar ineficiencias en cualquier montaje inicial” (citado en Coase, 1994: 26). Así, un precio igual al costo marginal producirá ingresos suficientes para cubrir los costos totales si los costos medios aumentan con el crecimiento de la producción. Para alcanzar este resultado basta con la competencia. Pero si existen costos marginales decrecientes, el precio medio no permite el autofinanciamiento y hará necesario, según Samuelson, la intervención del Estado.

Coase (1994: 26) no comparte esta política de subsidios porque conduce a “un derroche en gran escala”, a su juicio, “si se paga un subsidio, al gobierno le interesará reducir su valor y, por tanto, querrá ejercer influencia sobre la administración del servicio subsidiado, lo que tenderá a la sustitución de la empresa privada por la estatal”. Según Coase (1994: 26), Samuelson retoma el análisis de Pigou y afirma que éste último “sostiene que el equilibrio de una economía bajo competencia es correcto, salvo donde existen economías tecnológicas externas o deseconomías”, reemplazando estos últimos conceptos por el término “externalidades”, que constituyen, prima facie, un caso de intervención gubernamental”.

Para Coase (1994, 27), el concepto de externalidad impone una intervención gubernamental (impuesto y regulación), antes de que puedan considerarse otras opciones entre las que destacan la no acción, el abandono de una acción gubernamental anterior o, simplemente, la facilitación de las transacciones mercantiles.

Coase no es partidario de la acción estatal, pues considera que ésta tiene costos elevados, y es posible “que a la mayoría de las ‘externalidades’ se les deba permitir existir si se quiere maximizar el valor de la producción”. Además, porque en concepto de Coase, “suponemos que el gobierno no corresponde a los ideales de Pigou, sino que, sencillamente, es una autoridad pública corriente, sujeta a presiones y corrupta” (Coase, 1994: 28). Con base en estos argumentos, Coase

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sostiene que el concepto “externalidad” es innecesario y que es más útil el de “efectos perjudiciales”, los cuales se podrían contemplar como cualquier otro factor de producción el cual algunas veces se puede considerar y en otras no. 5 DESARROLLO DE CONTENIDOS: LAS EXTERNALIDADES

Pigou a través de dos de sus textos (Economía del bienestar, 1920; y Estudio en Finanzas Públicas, 1928), introduce una nueva perspectiva de análisis, el concepto de externalidades, como distinción entre producto neto privado y social. El producto privado neto mide los beneficios y costos internalizados que se registran en los precios de mercado. El producto social neto será mayor cuando nuevos beneficios van a parar a personas distintas a las que toman parte en las transacciones comerciales y será menor cuando los costos recaen en terceras personas, costos que no se resarcen y que, por tanto, no se reflejan en el precio. Donde los beneficios sociales superan a los privados, debe pagarse una prima por los beneficios adicionales (externos) que no se reflejan en la demanda del mercado. Donde los costos sociales superan al costo privado, conviene establecer un impuesto. Allí donde es adecuada una subvención, su cuantía dependerá del grado de alejamiento entre producto privado y social. Así, los instrumentos fiscales se convierten en un mecanismo para regular las externalidades, bien sea de tipo costo o beneficio (Musgrave, 1985: 12).

Así, aparece ésta nueva fase de desarrollo de la economía pública y de la teoría de los bienes públicos en “La Economía del Bienestar” de Pigou (1920), con el análisis de las externalidades. Los costos externos y los beneficios quedan no contabilizados por el mercado y esto requiere su corrección por la política pública. El aporte de Pigou renueva la discusión fiscal, esta vez en relación con las externalidades al diferenciar entre costos privados y costos sociales. Los gobiernos recurrirían a los instrumentos fiscales para compensar los efectos de dichas externalidades (Musgrave, 1987).

En el tratado de las finanzas públicas de Pigou (1928), los servicios públicos son definidos en términos generales, por extensión al punto donde el costo social marginal y los beneficios serán iguales. Sin embargo, el concepto de beneficios externos podría ser ampliado a los bienes públicos, para que las externalidades aparezcan no como un subproducto de ganancias internas cuando todos los beneficios son externos.

5.1 COSTOS PRIVADOS Y COSTOS SOCIALES (EXTERNALIDADES ORIGINADAS EN LOS DERECHOS SOBRE LA PROPIEDAD)

Por lo general los costos privados difieren de los costos sociales, y esto sucede porque el recurso del cual se está haciendo uso o abuso no es de propiedad de la persona que está causando el daño a dicho recurso. La polución del aire y a las fuentes de agua de propiedad pública, son los ejemplos clásicos de externalidades originadas en los derechos sobre la propiedad.

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Los costos privados difieren de los costos sociales cuando las personas que toman las decisiones terminan asumiendo un monto menor de los costos plenos en que incurren, mientras otras personas les corresponde asumir parte de estos costos (externos) sin estar en capacidad de ejercer ninguna influencia sobre estas decisiones, esta situación se considera como un problema de externalidades. En la Figura 1 se analiza este problema, para lo cual se ha dibujado una curva de oferta para el producto x. La curva de oferta (OO) es equivalente a la suma horizontal de todas las curvas individuales de costo marginal e incluye, por lo tanto, solamente los costos internos o privados. La intersección de las curvas de demanda (DD) y oferta (OO) se presentará a un nivel de precios Pe, siendo Qe la cantidad correspondiente. Así mismo, es necesario asumir que en la producción del bien x se incluyen costos externos que las empresas privadas no toman en cuenta (externalidades) (Stiglitz, 1998: 639).

Precio del bien x D O' = ΣMC social

O = ΣMC privado

P1

Pe O' O Beneficio M arginal D Q1 Qe Cantidad del bien x por periodo de tiempoFigura 1. Igualación de costos privados y costos sociales (producción excesiva: ext. neg.)Fuente: Stiglitz Joseph 1998.

Generalmente los costos sociales de producir el bien x son mayores que los costos privados. Esta situación se muestra en la figura 1, donde la curva de oferta (O'O') se ubica por encima de la curva de oferta original (OO), porque en O'O' se incluyen tanto las externalidades como los costos privados o internos, es decir, se incluyen los costos económicos plenos de producir el bien. Así, el precio “correcto” de equilibrio del mercado sería P1, mientras que la cantidad demandada y ofrecida sería Q1. De acuerdo con la figura 1, la toma de decisiones inicial termina finalmente en una situación caracterizada por un mayor precio y una menor cantidad producida y consumida del bien. En una conclusión más general, podría decirse que cuando los costos económicos no son asumidos por los agentes que han originado directamente estos costos, el precio es “demasiado bajo” (Pe), y la cantidad producida es “excesiva” (Qe) (Stiglitz, 1998: 639-40).

5.2 BENEFICIOS SOCIALES Y COSTOS SOCIALES

Según Stiglitz (1998: 638), los costos sociales incluyen todos los costos privados, tanto explícitos como implícitos, en los cuales incurren las partes que intervienen en una transacción; además, se deben incluir los costos adicionales impuestos en los que incurren otros individuos. Así, el costo social incluye los costos privados (generados en una transacción) y los costos adicionales en que incurren aquellas personas que se ven afectadas por esa transacción. Cuando los costos externos a la transacción permanecen no tenidos en cuenta por las personas que toman

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las decisiones, es porque existe alguna barrera para que se realicen negociaciones entre las partes externas afectadas, por un lado, y aquellos agentes de los cuales proviene dicha externalidad, por el otro. Cuando es posible realizar una negociación entre estas dos partes, los costos externos serían “internalizados”. Sin embargo, resulta bastante improbable, por no decir imposible, que los empresarios individuales tengan en cuenta todos los costos sociales.

En un mercado competitivo privado los empresarios buscarán maximizar sus ganancias, igualando el precio con los costos marginales privados. Pero si de lo que se trata es también de la maximización del bienestar de la sociedad, los costos marginales privados deben ser iguales a los costos marginales sociales. Para maximizar las ganancias privadas, todas las actividades de la empresa individual deben considerarse de tal manera que el ingreso marginal privado sea igual a los costos marginales privados, o donde los costos y los beneficios marginales privados se igualen. Y para maximizar el bienestar social, debe considerarse a su vez, tanto los beneficios sociales como los costos marginales sociales. El bienestar máximo sólo se podrá alcanzar cuando se consideran todos estos factores que intervienen en la producción (Stigltz, 1998: 638).

Es en éste contexto que se explican los conceptos de economías y deseconomías externas. Una economía externa se presenta cuando el costo marginal social de una actividad determinada es menor que su beneficio marginal social, en una situación de equilibrio entre el costo marginal y el beneficio marginal privado. Una deseconomía externa se presenta cuando el costo marginal social es mayor que el beneficio marginal social, en una situación de equilibrio entre el costo marginal y el beneficio marginal privado. Cuando ocurre cualquiera de estos dos conceptos, no se satisface la condición de Pareto, y entonces, existe la posibilidad de realizar algún reordenamiento de la producción y/o del consumo, que finalmente llevaría a que se presentara un incremento de la satisfacción total de las personas que hacen parte de la economía (Stiglitz, 1998: 638).

Las fallas del mercado ocurren cuando ciertas circunstancias o condiciones impiden que el mercado sea eficiente en el sentido de Pareto. Las fallas del mercado sirven para justificar la intervención del Estado; es decir, el Estado puede desempeñar un papel económico cuando los mercados no producen resultados eficientes. Los mercados pueden no producir resultados eficientes por varias razones (fallas24 del mercado):

1. Falla de la competencia del mercado (existencia de monopolios); 2. Bienes públicos (asignación, producción, provisión, financiación); 3. Externalidades (economía y deseconomías externas); 4. Mercados incompletos (mercados de seguros, mercado de capitales); 5. Asimetrías de la información (información incompleta), 6. Desequilibrios en la economía (inflación, desempleo).

5.3 EXTERNALIDADES: ALGUNAS DISTINCIONES

24 En el contexto del Estado benefactor, el concepto desarrollado por Pigou de fallas de mercado sería la principal justificación en la economía neoclásica de la intervención pública en la economía.

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Las externalidades se presentan cuando los individuos y empresas no tienen que pagar todas las consecuencias de sus actos; es decir, los costos y beneficios adicionales de una transacción no se reflejan totalmente en el precio de mercado; o también, que los costos y beneficios adicionales no se recogen en la transacción de mercado.

En economía se distinguen varias categorías de externalidades. Unas tienen consecuencias beneficiosas para otros y se denominan Externalidades Positivas (cuando los individuos disfrutan de beneficios adicionales que no han pagado, por ejemplo, la investigación y el desarrollo); otras tienen consecuencias perjudiciales y se llaman Externalidades Negativas (los individuos sufren costos adicionales que no han asumido, por ejemplo, contaminación del aire y del agua). Un vecino que mantenga su vivienda en buen estado, genera una externalidad positiva. Un fumador o una empresa que contamine el aire, impone una externalidad negativa a todas las personas que lo respiran. Cada una de las personas recibe un beneficio directo por sus acciones a cambio del cual no obtiene ninguna retribución (Stiglitz, 1995: 238).

Precio del bien x D Costo social marginal de producir el bien x

P1 Costo privado marginal P2

D Beneficio marginal de consumir el bien x Q1 Q2 Cantidad del bien x Figura 2. Exceso de oferta cuando hay externalidades negativasFuente: Stiglitz Joseph 2001.

La figura 2 (externalidades negativas) muestra que la curva de costo social marginal de producción del bien x se encuentra por encima de la curva de costo privado marginal. Al igualar los costos sociales marginales y los beneficios sociales marginales, el nivel de producción del bien x económicamente eficiente será menor (Q1) que si sólo hubiera costos privados, en cuyo caso el nivel de producción sería (Q2). Por lo tanto, el nivel de producción del bien x, que genera externalidades negativas, será demasiado elevado en un mercado libre. Entonces, si los costos en que incurre la sociedad son más elevados (contaminación) los costos sociales son superiores a los costos privados. Si no se obliga al productor a tener en cuenta estos costos adicionales, la producción es Q2, es decir, mayor que Q1, donde el precio P1 es igual al costo marginal social, y la cantidad producida es superior a aquella en la que el costo marginal es igual al beneficio marginal de la sociedad en su conjunto (Stiglitz, 2001: 514).

La figura 3 muestra la curva de demanda de equipos adicionales para la eliminación de la contaminación de una empresa en ausencia de regulación. La demanda del equipo es bastante baja debido a que éste reporta un escaso

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beneficio a la empresa; es decir, el beneficio privado marginal que reportan a la empresa los gastos destinados a la compra de equipo de eliminación de la contaminación es pequeño. La empresa fija un beneficio privado marginal igual al costo marginal de la eliminación de la contaminación, lo que le da como resultado un nivel de gasto en eliminación de la contaminación en E. En la figura 3 también se puede observar que el beneficio social marginal de la eliminación de la contaminación, es mucho mayor que el beneficio privado marginal. La eficiencia exige que el beneficio social marginal sea igual al costo marginal, lo que ocurre en el punto E' (Stiglitz, 2001: 515).

Precio del Equipo para eliminar la contaminación Curva de oferta (costo marginal) E ' P2 E Curva de demanda P1 de la sociedad (beneficio social mg) Curva de demanda de la empresa (Beneficio privado Marginal) Q1 Q2 Cantidad del bien x

Figura 3. Oferta insuficiente cuando hay externalidades positivasFuente: Stiglitz Joseph 2001.

En conclusión, la compra de equipos para eliminar la contaminación por parte de la empresa genera una externalidad positiva y genera un beneficio social mayor. Si la empresa sólo tiene en cuenta el beneficio privado, se encontrará en el punto E, en el que se utilizará menos equipo que en el punto en el que los beneficios marginales son iguales a los costos de la sociedad en su conjunto (E') (Stiglitz, 2001: 515).

Algunas externalidades son generadas por los productores, otras, por los consumidores. Mientras que actualmente la mayor parte de la contaminación del aire y del agua es industrial (industria de las curtiembres, floricultores, ladrilleras, industria de la comida, para mencionar solo algunas). Una persona que fume en un recinto cerrado causa una externalidad negativa que es vivamente sentida por las que no fuman. “Algunas externalidades, como las que afectan la calidad del aire, son ambientales y, por lo tanto, afectan todo el que utiliza el medio ambiente. Otras son más directas. Si una persona deja la basura esparcida por su césped, sólo experimentará la externalidad su vecino inmediato” (Stiglitz, 1995: 238).

5.4 SOLUCIONES PARA EVITAR LAS EXTERNALIDADES (SECTORES PRIVADO Y PÚBLICO)

Las soluciones para evitar las externalidades pueden presentarse por los generadores de las mismas; es decir, por el sector privado (productores o consumidores), y cuando esto no es posible, entonces debe intervenir lo público (estatal o no estatal) a través de diversas acciones colectivas e incluso individuales.

5.4.1 Autoregulación: soluciones privadas para evitar las externalidades

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Una de las formas en que el sector privado puede resolver las externalidades sin la ayuda de la intervención directa del Estado consiste en internalizarlas, formando unidades económicas que tengan suficiente tamaño como para que las consecuencias de sus acciones ocurran dentro de la unidad (Stiglitz: 1995: 241).

El uso de los desarrollos tecnológicos contribuye a disminuir de manera significativa la contaminación. Por ejemplo, en la industria de las curtiembres se pueden recuperar y volver a utilizar los químicos inicialmente empleados, para no verterlos en las aguas de los ríos; y los industriales en general, pueden contribuir a la conservación del medio ambiente al utilizar tecnologías e insumos no contaminantes.

5.4.1.1 Derechos de propiedad. Para limitar el uso de los bienes y recursos naturales, por ejemplo, y asegurar su viabilidad económica a largo plazo, se han planteado diferentes maneras de control y promovido prescripciones de política a través de estas: 1) regulación central (gobierno nacional, regional o local); 2) procesos de privatización y, 3) procesos de regulación y autorregulación en cabeza de los interesados. Ostrom (1990) sostiene, que pese a lo anterior, ni el Estado ni el mercado han logrado tener éxito para que los individuos mantengan un uso productivo de largo plazo de los sistemas de recursos naturales para evitar su destrucción. Entre los ejemplos de recursos de uso común están las áreas de pesca (en un lago de dominio público o en un río), las cuencas subterráneas, las fuentes de agua, las áreas de pastizales, canales de riego, puentes, estacionamientos, ríos, lagos, océanos y otros cuerpos de agua. Se hace uso excesivo de estos recursos de dominio público porque los individuos no tienen que pagar un canon por el derecho a los mismos (Ostrom, 1990: 66-7).

En estos casos, las externalidades pueden resolverse asignando debidamente derechos de propiedad, que se otorgan a una comunidad, colectivo de personas, organizaciones o a una determinada persona, el derecho a controlar algunos recursos y a cobrar por el uso de los mismos. El hecho de no tener los derechos de propiedad para controlar el acceso a determinados recursos de uso común o públicos, como la pesca, extracción de oro o de esmeraldas, o un yacimiento de petróleo, era la razón por la que se hacía uso excesivo de esos recursos (renovables y no renovables); además, que se generan problemas de violencia como es el caso de la extracción del oro y las esmeraldas en Colombia.

Cuando un yacimiento de petróleo es controlado por un colectivo, empresa o persona, éstas tienen un incentivo para asegurarse de que se perfora el número adecuado de pozos. Así, cuando los derechos de propiedad de un recurso común se asignan a una sola persona, empresa o colectivo, sus poseedores suelen unificar su producción, reduciendo así las posibilidades de que se perforen demasiados pozos, y los pescadores que utilizan las mismas aguas pueden unirse para establecer restricciones mutuamente acordadas que impidan que se pesque excesivamente (Stiglitz, 1995: 241-2).

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5.4.1.2 El teorema de Coase (1960). A partir de este teorema tiene origen el debate moderno sobre las externalidades. La contribución seminal de Coase cuestiona la teoría de las externalidades pigouvianas, desde diferentes perspectivas. En primer lugar, el teorema sostiene que desde la perspectiva de la asignación de recursos, la política óptima para internalizar externalidades no se reduce a los impuestos en caso de deseconomías externas o externalidades negativas, y de subsidios en caso de economías externas. La internalización voluntaria de externalidades por medio del mercado constituye una alternativa Pareto Superior. Además, los subsidios en caso de deseconomías externas y los impuestos en caso de economías externas conseguirán los mismos efectos asignativos que la propuesta de Pigou. En otro términos, el teorema de Coase sostiene que desde la perspectiva de la asignación de recursos es inmaterial que los derechos de propiedad se asignen inicialmente a los contaminadores o a sus victimas, pues el mercado conducirá a los mismos resultados asignativos.

En esta perspectiva, es posible interpretar el teorema de Coase como una especie de paradigma que justifique las subvenciones a las empresas que generan externalidades, con el fin de que las minimicen a través de la compras de equipos y tecnologías anti-contaminantes o desgravaciones fiscales con el mismo objetivo.

El segundo cuestionamiento de Coase consistió en señalar la posibilidad de la existencia de varios óptimos locales, y por tanto, la carencia de certeza sobre la efectividad de los impuestos pigouviuanos como una política óptima.

En tercer lugar, Coase cuestiona los problemas de información que presenta la implementación óptima de los impuestos pigouvianos, pues se requiere que los responsables de la política dispongan de la información necesaria de los insumos que generan la contaminación de las empresas y los costos de los efectos ambientales, como los problemas de valoración de estos efectos si los individuos carecen de un marco institucional que le permita revelar sus preferencias, como sucede con el caso de las externalidades públicas.

Resumiendo, entonces, “la afirmación de que siempre que hay externalidades, las partes afectadas pueden unirse y llegar a un acuerdo por el que se internalice la externalidad y se garantice la eficiencia se llama teorema de Coase” (Stiglitz, 1995: 242). Los neopigouvianos trataron de minimizar la relevancia del teorema de Coase, y sus efectos en las soluciones voluntarias.

Los fumadores pueden llegar a acuerdos con los no fumadores para fumar en un recinto o sala de fumadores (vagón de tren, aeropuerto, estación del metro, terminal de transporte), o los no fumadores pueden unirse y “sobornar” a los fumadores (o compensar en el lenguaje que suelen usar los economistas) para que se abstengan de fumar. “Naturalmente, la determinación de quien compensa es muy importante para saber qué consecuencias distributivas tiene la externalidad; la situación de los fumadores es claramente mejor en el régimen en el que se permite fumar, a menos que se les pague para que no fumen, que en el régimen en que está prohibido fumar, a menos que se compense a los que no

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fuman” (Stiglitz, 1995: 242). Sin embargo, este es un ejemplo de difícil aplicación en nuestro medio por problemas de intolerancia social, y por ello se requiere de campañas sociales de sensibilización paralelamente con la expedición de normas que restrinjan de manera directa a los no fumadores.

5.4.1.3 Sanciones Sociales. El individuo como miembro de una comunidad, no sólo se motiva por las características anteriores. Es necesario contar también, con las normas sociales25 como fundamento de diversos comportamientos. Es necesario destacar que la variedad de motivaciones existentes hace posible que se alcance un elevado grado de acción colectiva que rompa las estructuras de comportamiento tradicionales. Las normas de comportamiento social se deben interpretar, entre otras formas, como las reacciones de la propia sociedad para compensar los fallos del mercado, entre estos las externalidades. No hay sociedad que sea viable sin unas normas y reglas de conducta. Estas se harán necesarias para la viabilidad de campos donde los estrictos incentivos económicos están ausentes o no puedan ser creados.

Las sanciones sociales y la inculcación de valores sociales a través de la familia y del grupo social son esenciales para evitar comportamientos o conductas indeseables (externalidades negativas), como el arrojar basura a la calle, orinar en la calle, gritar, fastidiar o molestar a sus conciudadanos.

5.4.2 Intervenciones estatales.

¿Es necesaria la intervención del Estado cuando los mercados privados pueden internalizar las externalidades? Si la respuesta es negativa; entonces, ¿por qué los acuerdos de cooperación no han sido capaces de resolver tantas externalidades? Para Stiglitz (1995: 243) existen esencialmente tres razones por las que es necesaria la intervención del Estado: 1) la provisión de bienes públicos, 2) los costos de transacción, y 3) las ineficiencias generadas en los derechos de propiedad.

1) Provisión de bienes públicos26: bienes públicos como el aire puro, el agua limpia, el medio ambiente o el bienestar en general presentan diversas externalidades. No se puede excluir a una persona que disfrute de los beneficios de estos bienes; además, puede resultar muy costosa su exclusión. Los problemas de la búsqueda voluntaria de acuerdos que conduzcan a una solución eficiente pueden ser aún mayores si la información es imperfecta; es decir, si existen asimetrías de la información, o porque una de las partes intente sacar mayores beneficios de la negociación.

25 Las normas sociales son reglas de comportamiento impuestas por los grupos humanos a sus integrantes. A diferencia de la acción racional, según la cual el individuo se ve atraído por algún premio presente o futuro, las normas sociales lo impulsan como efecto de algún acontecimiento pasado (valores sociales). 26 En su definición de los bienes públicos o sociales, Musgrave distinguió dos características mutuamente independientes: la inexcluibilidad (no exclusión) y la indivisibilidad o no rivalidad.

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2) Costos de transacción27: Coase (1994: 14) desarrolla un instrumento conceptual, los costos de transacción; es decir, los costos de búsqueda de información, de arreglos y decisiones, concepto que considera fundamental para entender el funcionamiento del sistema económico. Aplicado a la empresa, implica que el límite al tamaño de la empresa “está definido por la situación en la que los costos de organizar una transacción igualan a los costos de llevarla a cabo a través del mercado” y aplicado a los mercados, según Coase, son “instituciones que existen para facilitar el intercambio; es decir, existen para reducir los costos que implica la realización de las transacciones”.

Sin embargo, resulta costoso conseguir que los individuos lleguen a acuerdos voluntarios para asumir o internalizar las externalidades. La misma organización y/o administración pública de estos servicios se considera como un bien público. Cuando no es posible llegar a acuerdos voluntarios, se requiere la intervención del Estado como mecanismo social creado por los individuos, entre otras funciones para internalizar las externalidades o reducir de alguna otra forma la pérdida de bienestar ocasionada por la externalidad.

3) ineficiencias de los derechos de propiedad28: los mercados normalmente pueden no resolver satisfactoriamente el problema de las externalidades, y esto por cuanto, los derechos de propiedad establecidos generan frecuentemente ineficiencias, causados por la incertidumbre y los costos en que se incurre de hacer cumplir los derechos de propiedad o de reclamar por los perjuicios causados por otro agente ante el sistema judicial.

Sin embargo, el recurrir al Estado como mecanismo para resolver las externalidades tiene la ventaja de que ahorra costos de transacción (por cuanto no hay que crear una organización adicional para resolver cada uno de los tipos de externalidades que ocurren) y de que evita los problemas del polizón (gorrón, colinchado o free rider) que plantean generalmente los bienes públicos. “Entre las desventajas se encuentran: el mecanismo político dista de ser un mercado perfecto para asignar los recursos, ya que puede ser manipulado por los grupos de intereses especiales. Por otro lado, las reglamentaciones y las normas elaboradas en el sector público han de ser aplicadas por una burocracia, con todas las limitaciones que ésta tiene y que ya hemos señalado antes” (Stiglitz, 1995: 244-5). Entre los principales dispositivos o instrumentos con los que cuenta

27 Costos de transacción, entendidos como costos de búsqueda de información, costos de arreglos y decisiones. En las relaciones económicas –contratos, firmas, y mercados-, las razones de la falla del teorema de Coase ha terminado siendo “costos de transacción”, utilizando el término en un sentido amplio y generalizado: alguna cosa que impida la especificación, monitoreo, o aplicación de una transacción económica es un costo de transacción. El trabajo de Williamson y otros en las últimas dos décadas nos ha dado un buen entendimiento de la naturaleza y los efectos de estos costos, y Williamson (1989) ha dado un buen resumen de la taxonomía y análisis de costos de transacción en el contexto de la organización industrial. La economía del costo de transacción es un enfoque institucional comparado para el estudio de la organización económica donde se convierte la transacción en la unidad básica de análisis. 28 Derechos de propiedad, entendidos como las capacidades que tienen los individuos para efectuar sus elecciones sobre bienes en busca de satisfacer sus necesidades, permite a los individuos realizar transacciones, es decir, transferencias de de derechos de propiedad, y en estas transferencias incurren en costos de transacción (Eggertsson, 1990).

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el Estado para solucionar el problema de las externalidades están las multas, los impuestos, las subvenciones y la regulación.

5.4.2.1 Las multas. A toda persona, empresa u organización que contamine el agua o el aire debe imponerse una multa, y las multas pueden constituirse en un instrumento adecuado para remediar la ineficiencia que generan las externalidades negativas; es decir, con las multas también se pretende que la empresa gaste una cantidad socialmente eficiente en la reducción de la contaminación. Reducir la contaminación tiene un costo; manteniendo constante el nivel de producción, cuanto mayor sea la contaminación que quiera reducirse, mayor será el costo.

Precio de la contaminación (multa)

Costo marginal de reducción de la contaminación

m* Costo marginal de eliminación de la contaminación

Nivel de reducción de la contaminación C*

Figura 4. Control eficiente de la contaminaciónFuente: Stiglitz Joseph 1995.

En la figura 4 se parte del supuesto que el costo de la contaminación es creciente. El eje de las abscisas mide la reducción de la contaminación. La eficiencia exige que los beneficios sociales marginales derivados de un mayor gasto en la reducción de la contaminación sean exactamente iguales a los costos sociales marginales, punto C* de la figura 4. Si a la empresa se impone una multa m*, igual al costo social marginal de la contaminación, ésta dedicará a su reducción el nivel de gasto eficiente (también debe quedar claro que las empresas trataran de reducir la contaminación de la forma menos cara –más eficiente- posible, lo que puede entrañar no solo la realización de gastos directos en dispositivos para controlarla, sino también la modificación de la combinación utilizada de factores productivos y otros cambios en el proceso de producción) (Stiglitz, 1995: 247-8).

En la figura 4, el nivel eficiente de contaminación puede alcanzarse, o bien imponiendo a las empresas una multa, m*, por unidad de contaminación o regulando la empresa de manera que tenga un nivel de reducción de la contaminación C*.

Una multa calculada correctamente muestra al individuo o a la empresa los verdaderos costos o beneficios de sus actos. El principio básico en que se basa la imposición de multas para controlar las externalidades negativas es sencillo: en general, siempre que hay una externalidad, existe una diferencia entre el costo social y el privado y entre el beneficio social y el privado (Stiglitz, 1995: 246).

5.4.2.2 Los impuestos. Los impuestos tienen el propósito de igualar los costos privados marginales a los costos sociales marginales y los beneficios privados

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marginales a los beneficios sociales marginales. Así, los efectos de las externalidades se pueden moderar a través de los impuestos (que pueden llegar a considerarse como multas) y las subvenciones.

Como a las empresas privadas sólo les preocupa sus costos marginales privados y no los costos marginales sociales (la diferencia entre ambos son los costos marginales de la contaminación), la producción es excesiva. Al establecer un impuesto o una multa igual al costo marginal de la contaminación, se igualarían los costos privados marginales y los costos sociales marginales.

Precio del bien x D Costo social marginal (incluido el costo marginal D O' de la contaminación) o Costo privado marginal P1 E Impuesto unitario sobre la contaminación = costo marginal de la contaminación Pe A O' D = O Beneficio Marginal

Q1 Qe Cantidad del bien xFigura 5. Equilibrio del mercado con o sin multasFuente: Stiglitz Joseph 1995.

En la figura 5, suponiendo que la cantidad de la contaminación es proporcional al nivel de producción y el costo de cada unidad es fijo; entonces, imponiendo una multa fija por unidad de producción, igual al costo social marginal de la contaminación, se inducirá a la empresa a producir la cantidad socialmente eficiente. La distancia EA de la figura 5 representa el impuesto sobre la contaminación por unidad producida, y el área EAPeP1 la cuantía total de los impuestos pagados por contaminar. Si no se grava la contaminación, el productor cobrará un precio igual al costo privado marginal. Habrá un exceso de producción en Qe. Estableciendo un impuesto igual al costo marginal de la contaminación, se alcanza la eficiencia (Stiglitz, 1995: 246-7).

5.4.2.3 Las subvenciones. En caso contrario, cuando se presenta una externalidad positiva el Estado debe conceder subvenciones. Son poco frecuentes los casos en que el Estado subvenciona de hecho el consumo de una mercancía (generalmente a través del sistema impositivo) porque se considera que se genera una externalidad positiva. Un caso es la conservación de espacios residenciales históricos, el Estado a través de los municipios conceden rebajas (en impuestos y servicios públicos) o el no pago del impuesto predial por la conservación de la vivienda, o en general de los monumentos históricos, porque se consideran patrimonio histórico nacional de beneficio general.

Igualmente puede lograrse un resultado eficiente cuando el Estado en vez de imponer una multa o de gravar la contaminación, puede subvencionar los gastos que se efectuaran para reducirla. Al conceder una subvención igual a la diferencia entre el beneficio social marginal de la reducción de la contaminación y el

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beneficio privado marginal de la empresa, podría lograrse el nivel eficiente de gasto en la reducción de la contaminación como se muestra en la figura 5 (Stiglitz, 1995: 248).

En la figura 6, el Estado en lugar de gravar la contaminación, podría subvencionar los gastos que se efectuarán para reducirla. Concediendo una subvención (para la compra del equipo necesario para eliminar la contaminación) igual a la diferencia entre el beneficio social marginal de la reducción de la contaminación y el beneficio privado marginal de la empresa, puede lograrse un nivel eficiente de gasto en la reducción de la contaminación. Al disminuir la contaminación, disminuye el beneficio social marginal de su eliminación, pero en una situación real puede darse cualquiera de los dos casos (Stiglitz, 1995: 248-49).

Precio

Beneficio social marginal

Costo marginal de la eliminación de la Beneficio privado marginal contaminación de la eliminación de la

Subvención { contaminación

Cantidad de equipo para reducir la contaminación Qr

Figura 6. Subvenciones a la reducción de la contaminaciónFuente: Stiglitz Joseph 1995.

En el propósito de reducir la contaminación, los contaminadores prefieren las subvenciones antes que las multas porque los beneficios son mayores con el primer sistema que con el segundo. Los dos sistemas tienen efectos distributivos que implican a las empresas contaminantes y a sus accionistas, a los consumidores y contribuyentes. Con el sistema de multas, la empresa (y sus accionistas) pagan las multas, se incrementan los costos de producción, subirán los precios, la producción será menor, y los consumidores de los productos de la empresa contaminante resultarán perjudicados. El sistema de subvenciones se paga con la reducción de impuestos para las empresas contaminantes por reducir la contaminación, y los que tienen que pagar impuestos para financiar las subvenciones a la reducción de la contaminación pueden resultar más beneficiados por la reducción de precios de los productos. Esto depende de diferentes situaciones, porque por lo general son los consumidores los que en últimas deben asumir los costos de mayores impuestos y/o precios (Stiglitz, 1995: 250).

5.4.2.4 La regulación. Con la pretensión de reducir las externalidades negativas el Estado expide normas, en lugar de imponer sanciones por la contaminación o subvencionar los gastos realizados para reducirla; entre estas: el control de emisión de gases de los vehículos, vertidos de productos químicos tóxicos, restricciones para los fumadores, y restricciones a la pesca y la caza para reducir la ineficiencia resultante de la excesiva utilización de estos bienes comunes.

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Dos clases importantes de regulación se deben diferenciar en el caso de la contaminación: 1) la determinación de niveles máximos de contaminación y el control sobre las empresas para cumplirlo; 2) el control que hace el Estado sobre el proceso de producción de las empresas (prohibir el uso de determinados insumos o el uso de ciertos tipos de carbón, obligar a las empresas a utilizar depuradores, construir chimeneas de una determinada altura, el uso de silenciadores, de pitos en vez de cornetas en los vehículos, todo orientado a eliminar la contaminación (Stiglitz, 1995: 251).

Sin embargo, por lo general, la empresa como ejecutante de su proceso de producción conoce mucho más que el Estado cuál es la mejor forma de reducir la contaminación y al menor costo posible. Como en algunos casos resulta más fácil controlar los métodos de producción que medir el nivel de contaminación, el Estado ha recurrido frecuentemente a su regulación; aunque, la elección del método regulador también se ha visto condicionado por consideraciones políticas. En últimas, el interés de la sociedad no es por la forma como se produce la contaminación sino por el nivel de la misma. Cuando es viable regular directamente el control de la contaminación, es preferible a la regulación de los métodos de producción.

5.4.3 Comparación entre la regulación y las multas.

Con la regulación se obliga a las empresas a la utilización de determinados insumos y tecnología para prevenir y corregir la contaminación. Las multas son una acción del Estado de sanción a posteriori, una vez sucedida la contaminación, aunque también tienen el carácter de correctora de la misma a futuro. El Estado puede lograr por medio de la regulación todo lo que puede lograr por medio de multas cuando no existen costos de supervisión y todos los costos y beneficios derivados de la contaminación y de su control son conocidos. “Si la eficiencia social exige que no se emita en el aire más de un determinado número de unidades de contaminantes por tonelada de acero producida, el Estado puede imponer esto por la vía de la regulación, en lugar de fijar un nivel de multas que genere el grado de contaminación socialmente eficiente” (Stiglitz, 1995: 252).

En caso de regular solo los métodos de producción, se puede lograr un nivel eficiente de gasto en la reducción de la contaminación por parte del regulador, pero no el nivel eficiente de producción del bien contaminante. Entonces, la regulación tendría el mismo efecto que las subvenciones, aunque en menor grado (Stiglitz, 1995:252).

La figura 7 muestra que aunque se regule la reducción de la contaminación no se logra un nivel eficiente de la producción, por cuanto las empresas no consideran el costo social de la contaminación permitida. 5.4.4 Elección entre las multas, las subvenciones y la regulación. Según Stiglitz (1995: 254-5), cuando las externalidades son negativas puede lograse una asignación de los recursos eficientes en el sentido de Pareto por medio de un sistema de multas, pero no por medio de la regulación o de las subvenciones. Los

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tres sistemas tienen consecuencias distributivas muy distintas. Las empresas (propietarios, consumidores y trabajadores) resultan más perjudicadas por las multas que por la regulación y menos aún por las subvenciones. Mientras con un sistema de multas, los que salen ganando podrían compensar en principio a los que salen perdiendo, raras veces en la práctica se logran esas compensaciones.

Precio del bien x Demanada Costos sociales marginales costos privados marginales después de la regulación

costos privados marginales antes de la regulación

Q1 Q2 Q3 ProducciónFigura 7. La eficiencia con subvenciones a la reducción de la contaminaciónFuente: Stiglitz Joseph 1995.

Las diferencias potenciales y sus consecuencias distributivas de los tres sistemas analizados han generado diversas controversias en relación a cual sistema es el más apropiado para controlar la contaminación; además de otras consideraciones, entre estas: 1) los costos de transacción distintos de cada sistema, 2) se requiere una información diferente para ponerlos en práctica eficientemente; 3) su éxito depende de que tanto los costos y los beneficios varíen; 4 ) políticamente puede servir a grupos de intereses especiales y ahí también difieren los costos.

1) Los costos de transacción de cada sistema. Se requieren diferentes tipos de seguimiento estatal para la regulación y el sistema de multas. Ninguna empresa esta interesada en revelar su verdadera información sobre cuánta contaminación produce. A los usuarios o consumidores tampoco les interesa que se impongan multas como consecuencia de una contaminación excesiva, puesto que los gastos que se realicen en la adquisición de dispositivos para controlarla, finalmente terminan por trasladarse al usuario. Este es un problema clásico de bienes públicos, colectivamente todos están interesados en reducir la contaminación, pero individualmente nadie está dispuesto a pagarla. “La responsabilidad del seguimiento debe recaer en el Estado. Un sencillo sistema de regulación requiere únicamente que el Estado averigüe si una empresa ha traspasado el nivel de contaminación permitido, tarea que puede ser mucho menos costosa que averiguar con precisión el nivel exacto de contaminación, como exige el sistema de multas” (Stiglitz, 1995: 255).

2) La información necesaria. Cada sistema de control de las externalidades exige una información distinta. De hecho la empresa privada posee más información que el Estado sobre los costos sociales marginales puesto que los éstos conocen mejor la tecnología de sus industrias que el gobierno, aunque es posible que el Estado pueda tener una estimación correcta de los costos sociales marginales de la contaminación. Los empresarios no tienen incentivos para

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revelar su información al gobierno, y por el contrario, trataran de persuadirlo que la tecnología para eliminar la contaminación es extraordinariamente difícil de desarrollar o que es muy costarla adquirirla, por lo que no resultaría posible cumplir una normativa excesivamente rigurosa. Ahora, si el gobierno impone la normativa, pero concede un periodo de tiempo para desarrollar la tecnología necesaria, es posible que las empresas no tengan incentivo alguno para cumplirla y asumirán el riesgo poco probable de que el gobierne cierre la industria si no se ha adquirido o desarrollado la tecnología adecuada cuando venza el plazo. Sin embargo, el riesgo estaría en no lograr acuerdos con otras empresas para no cumplir con las normas, puesto que si algunas si lo hacen, el gobierno puede sancionar a las que no logren alcanzar el cumplimiento de estas normas (Stiglitz, 1995: 255).

Si el gobierno evalúa erróneamente los costos del control de la contaminación en un sistema regulador, el nivel de contaminación será ineficiente. “Si subestima los costos y dicta una normatividad rigurosa, es posible que las empresas tengan que gastar abundantes recursos para cumplirla. En el margen, el costo del cumplimiento será superior al beneficio social. En una economía competitiva, estos costos se trasladan a los usuarios del producto” (Stiglitz, 1995: 256).

Para la implementación de un sistema de multas, el gobierno investiga cuáles son los costos sociales marginales de la contaminación. La empresa por su parte decide si los costos de los dispositivos necesarios para controlarla son superiores a los beneficios del control medidos por las multas, aplicables si no se controla. Las empresas evalúan las acciones de sus competidores y gobierno. Si el gobierno no estima correctamente los costos sociales marginales de la contaminación, se generarán ineficiencias tanto en un sistema regulador como de multas.

3) Variabilidad de los costos y beneficios marginales. Para Stiglitz (1995: 256), “los costos (y los beneficios) marginales del control de la contaminación pueden variar de un lugar a otro, de una época a otra y de una empresa a otra. El beneficio social marginal del control de la contaminación puede ser muy diferente según ocurre en una gran ciudad o en una región boscosa”. El costo puede variar de un insumo a otro, y se deben considerar estas diferencias tanto en la regulación como las multas. Por lo tanto, las normas deben ser flexibles, adaptables a un conjunto de diferentes situaciones o de circunstancias. Por tanto, si los costos sociales marginales de la contaminación varían de una situación a otra, también debe variar la multa adecuada (tabla de multas) que establezca el gobierno.

4) La política y los problemas para resolver las externalidades. El tipo de regulación que se adopte dependerá no solo de las consideraciones anteriores, sino también de los costos económicos y del poder de los diferentes grupos de intereses que se consideren afectados. Un grupo de presión políticamente poderoso puede impedir que no se expida o no se aplique la norma. En últimas la regulación depende de una serie de consideraciones políticas, por cuanto los

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costos para las empresas y para el mismo regulador (gobierno) pueden llegar a ser bastante considerables.

5.4.5 Las problemáticas de la compensación

Aunque el sistema de multas puede ser eficiente en el sentido de Pareto, los otros dos sistemas (regulación y subvenciones) pueden tener ventajas superiores para algunos. En principio los que salen ganando con uno u otro sistema podrían compensar a los que salen perdiendo. Sin embargo, en raras ocasiones se paga la compensación; además, porque en muchos casos es difícil identificar a los que deben ser compensados (Stiglitz, 1995: 258).

5.4.6 El sistema jurídico en la solución de las externalidades

El sistema jurídico presenta algunas ventajas para resolver las externalidades. Cuando la parte perjudicada por las externalidades asume la responsabilidad de la defensa de sus intereses, puede resultar más eficiente por cuanto conoce más que el Gobierno el costo de los perjuicios. Aunque el costo esta en relación directa con la ineficiencia del sistema judicial en nuestro medio, donde los litigios de este tipo pueden durar años con un resultado incierto. Los procesos judiciales para resolver las externalidades encuentran algunas limitaciones, entre estas:

1) Los litigios presentan elevados costos de transacción. Los costos recaen en los particulares y no en el Gobierno, y éstos son a su vez consecuencia de tiempo, dinero, costos de oportunidad, e incertidumbre del fallo, por cuanto si es una empresa o un conjunto de empresas con poder político es probable que no prospere la reclamación, lo mismo puede suceder en caso contrario.

2) Si los que producen externalidades saben que los litigios son costosos, pueden tender a generarlas hasta llegar al punto en que compense a la parte perjudicada poner una demanda, lo que evidentemente genera muchas ineficiencias (Stiglitz, 1995: 259).

3) La incertidumbre existente sobre la magnitud del daño, la ambigüedad sobre el resultado de la mayoría de los pleitos y los elevados costos de los litigios, también induce a los particulares a no recurrir al sistema judicial para resolver las externalidades. Esto a su vez implica que puede existir no igualdad de oportunidades para acceder a la búsqueda de soluciones legales

Finalmente, cuando existe un gran número de partes afectadas, pueden generar acciones colectivas judiciales que de manera individual no tendría éxito, tanto por el tamaño del daño como por el costo del litigio judicial. Sin embargo, pueden surgir problemas como el de free rider (polizón, gorrón o colinchado) que espera que otros resuelvan el problema para posteriormente beneficiarse sin aportar. O esperar el éxito o fracaso de una demanda para salir ganando utilizando los resultados precedentes, lo cual reduce los costos considerablemente y podría forzar a una negociación directa de manera más rápida (Stiglitz, 1995: 260).

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5.5 LAS EXTERNALIDADES (CONTROL A LA CONTAMINACIÓN) Y LOS ENFOQUES DE LA REGULACIÓN29. La regulación económica tiene su principal origen en las fallas del mercado (enfoque normativo). Sin embargo, cuando el estado interviene para corregir las estas fallas surgen problemas debido al manejo de información, de captura del regulador y de ineficiencia (enfoque positivo). Los principales enfoque de la regulación son tres: 1) la regulación en función del interés público (normativo), la regulación en función del interés privado o la captura del regulador (positivo) y la nueva economía de la regulación (enfoque de la nueva economía institucional).

5.5.1 La regulación en función del interés público. La intervención regulatoria se justifica en función del interés público, interés que varía con el tiempo, el lugar y los valores sociales. Sin embargo, desde este enfoque es posible la regulación en los casos en que se producen fallas de mercados que afectan los hechos de la realidad. La regulación no es la solución única, sino quizá un segundo mejor, también expuesto a problemas que se conocen como fallas regulatorias.

5.5.2 La regulación en función del interés privado. Los cuestionamientos a la regulación comenzaron en los años sesenta. Se argumenta que la regulación no alcanza los objetivos por diferentes razones: falta de claridad en los aspectos políticos y legales entre el regulador y regulado, la racionalidad económica del proceso regulatorio y de la intervención estatal, captura de las actividades de interés público por parte de los grupos de interés particulares (sindicatos, gremios empresariales e industriales, asociaciones de empresas, etc.), información y experiencia concentrada en las empresas (contaminadores), control de los reguladores a través de pleitos y litigios judiciales. El problema consiste, entonces, en la posibilidad de la captura de los reguladores por parte de los grupos de interés, y de esta manera, las decisiones del sector público pueden terminar por favorecer a los grupos más influyentes en el proceso regulatorio.

Este enfoque positivo de la regulación, observa un proceso de compensaciones entre las partes que intervienen en la actividad económica regulada, donde la decisión final del regulador, tendrá por objetivo no la maximización de una función de bienestar social, sino la de un beneficio político que va a favorecer a los intereses individuales.

5.5.3. La nueva economía de la regulación. Tiene su origen a partir de la críticas de Coase (1960) a la teoría de las externalidades pigounianas. Coase sostiene que el concepto “externalidad” es innecesario y que es más útil el de “efectos perjudiciales”, los cuales se podrían contemplar como cualquier otro factor de producción el cual algunas veces se puede considerar y en otras no. Coase no es partidario de la acción estatal, pues considera que ésta tiene costos

29 El lector podrá encontrar un análisis y un cuadro más amplio y detallado en el módulo de “Gestión de los servicios públicos”.

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elevados, y es posible “que a la mayoría de las ‘externalidades’ se les deba permitir existir si se quiere maximizar el valor de la producción”.

Para Coase (1994, 27), el concepto de externalidad impone una intervención gubernamental (impuesto y regulación), antes de que puedan considerarse otras opciones entre las que destacan la no acción, el abandono de una acción gubernamental anterior o, simplemente, la facilitación de las transacciones mercantiles. Las fallas principales de la intervención estatal tiene que ver con problemas de: información e incentivos, falta de consistencia en las decisiones a través del tiempo.

Cuadro 1. Los enfoque regulatorios y sus características Enfoque regulatorio

Características

Interés público (enfoque normativo)

Autores más influyentes: Pigou, Marshall, Samuelson, Baumol Existencia de un regulador benevolente que da respuesta a los intereses públicos, haciendo máxima una función de bienestar social. Principales mecanismos de regulación: - Tasa de retorno o tasa de beneficio. - Precios Cap (precios techo, precios máximos) - Participación en beneficios.

Interés privado (enfoque positivo)

Autores más influyentes: Buchanan, Buchanan y Stubblebine, Stigler, Posner, Peltzman, Becker. Según este enfoque, la regulación puede presentar fallas de: captura de los reguladores por parte de los grupos de presión (las decisiones del sector público puede favorecer a los grupos más influyentes) - Existencia de un regulador no benevolente que intentará maximizar cierto bienestar político que va a favor de sus beneficios.- Proceso de compensación entre las partes que intervienen en la actividad económica que va ser regulada.

Nueva economía de la regulación (enfoque institucional)

Autores más influyentes: Coase, Williamson, Laffont, Pablo Spiller, Levy, Stern. Desde la perspectiva de la asignación de recursos es inmaterial que los derechos de propiedad se asignen inicialmente a los contaminadores o a sus victimas, pues el mercado conducirá a los mismos resultados asignativos. Se presenta fallas por: - Información de incentivos - Consistencia en las decisiones a través del tiempo

1) información e incentivos. Considerando que el regulador establece los diferentes mecanismos regulatorios de acuerdo con la información en costos que le proporciona la empresa regulada, la consecuencia inmediata es que se establecen relaciones de agencia entre el regulador (principal) y la empresa regulada (el agente).

2) Consistencia en las decisiones a través del tiempo. Este problema surge debido al conflicto que enfrenta el regulador para la operacionalización de las políticas óptimas en diferentes periodos de tiempo, lo cual conduce a relaciones

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de dificultades con el público que pueden generar un equilibrio no óptimo; es decir, que las decisiones a través del tiempo pueden ser inconsistentes. En el cuadro 1 se relaciona los enfoques de la regulación y sus características, de una manera muy somera, que permita al estudiante un mayor nivel de comprensión del problema de las externalidades y su posible corrección a través del dispositivo de la regulación y sus diferentes perspectivas teóricas.

6 ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

6.1 PROPUESTA DE ACTIVIDAD PARA RESOLVER EN GRUPO (FORO)

ACTIVIDAD 1:

El capítulo 3 de la Constitución Política establece los derechos colectivos y del ambiente. De conformidad con el artículo 79 de la Constitución Política, “todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo”.

El artículo 80 de la Constitución establece que “el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”.

- Investigue sobre el desarrollo de Leyes, Decretos y Resoluciones que se han expedido para controlar la contaminación del medio ambiente en Colombia.

- ¿Cuáles son los dispositivos de intervención estatal para reducir la contaminación?

- ¿Por qué el Estado debe intervenir para corregir las externalidades?

- En su concepto, ¿cuales son los principales mecanismos a utilizar para reducir la contaminación en Colombia?

ACTIVIDAD 2:

A los niños se les debe enseñar en el colegio y en los hogares que no es adecuado tirar la basura. El niño debería aprender a asumir el pequeño costo conservar en su mano la envoltura hasta que encuentre un recipiente donde depositarlo, debe asumir ese costo que es menor que el que impone a otras personas el tener que ver basura desagradable, más los costos de recolección de las mismas, y la consecuente contaminación y deterioro del medio ambiente.

- ¿Qué hacemos en nuestros hogares para enseñar a los niños un

comportamiento de conservación del medio ambiente?

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- ¿Qué acciones asumimos como adultos para la conservación del medio ambiente?

6.2 ACTIVIDAD DE PIENSA UN MINUTO

En la segunda mitad del siglo XX y en lo transcurrido del siglo XXI, el Estado ha venido desempeñado un papel cada vez mayor en el control de la calidad del medio ambiente. Se han aprobado normas que limitan y controlan las emisiones de gases de los vehículos y para que se genere un nivel admisible de contaminación industrial del aire y del agua. Antes de expedir licencias para proyectos de infraestructura industrial, comercial o de vivienda debe obtenerse la licencia ambiental con el objeto de prevenir las repercusiones negativas en el medio ambiente. También se han impuesto rigurosos reglamentos sobre los vertidos de sustancias químicas tóxicas.

Con base en este texto, reflexione sobre las siguientes preguntas:

¿Qué externalidades generan los vehículos en las calles de las ciudades?

¿Cómo contribuye el control de gases de los vehículos a reducir la contaminación?.

¿Cuáles son las principales fuentes generadoras de externalidades en su municipio?

Si usted fuera el Alcalde de su municipio, ¿cómo solucionaría del problema de las externalidades negativas?

7 ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN 7.1 PREGUNTAS DE RESPUESTA BREVE. Escribe la palabra o palabras que consideras que faltan en esta afirmación (puntuación: 1 punto c/u):

7.1.1 Pigou a través de dos de sus textos (1920, 1928), introduce una nueva perspectiva de análisis …: __________________________________

7.1.2 Los instrumentos fiscales se convierten en un mecanismo para regular las externalidades, bien sea de tipo: ______________________________

7.1.3 Los costos privados difieren de los costos sociales, y esto sucede porque el recurso del cual se está haciendo uso o abuso: ___________________

7.1.4 Las fallas del mercado ocurren cuando ciertas circunstancias o condiciones impiden que:_______________________________________________

7.1.5 Las externalidades se presentan cuando los individuos y empresas no tienen que pagar: ___________________________________________

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7.1.6 En economía se distinguen varias categorías de externalidades:___

7.1.7 La afirmación de que siempre que hay externalidades, las partes afectadas pueden unirse y llegar a un acuerdo por el que se internalice la externalidad y se garantice la eficiencia se llama:______________________________

7.1.8 Existen esencialmente tres razones por las que es necesaria la intervención del Estado: ______________________________________________

8.1.9 El enfoque normativo de la teoría de los bienes públicos trata de buscar una solución a la integración de cuatro principios fundamentales:________

8.1.10 La discusión del criterio de equidad, ha seguido dos direcciones históricas:

7.2 PREGUNTA DE ELECCIÓN MÚLTIPLE 7.2.1 La teoría moderna de las externalidades se desarrolla en el siglo:

1. XVIII; 2. XIX; 3. XX; 4. Ninguna de las anteriores

7.2.2 El autor que dio comienzo a la teoría de las externalidades fue: 1. Smith; 2. Ricardo; 3. Marshall; 4. Pigou.

7.2.3 Para que se obtenga un máximo bienestar, los costos marginales sociales deben ser iguales a los:

1. Costos marginales privados; 2. Beneficios marginales privados; 3. Beneficios marginales sociales; 4. Ninguna de las anteriores

7.2.4 El nivel optimo de control de la contaminación ambiental se presenta en aquel punto en el cual los beneficios marginales sociales se igualan con los: 1. Costos marginales privados; 2. Beneficios marginales privados;

3. Beneficios marginales sociales; 4. Ninguna de las anteriores.

7.2.5 El Estado puede intervenir para solucionar las externalidades a través de: 1. Multas; 2. Impuestos; 3. Subvenciones; 4. Regulación; 5. Todas las anteriores

7.3 PREGUNTAS ABIERTAS

7.3.1 ¿Por qué los costos privados difieren de los costos sociales?

7.3.2 ¿Por qué y cuando ocurren las fallas del mercado?

7.3.3 ¿Cuándo y por qué se presentan las externalidades?

7.3.4 ¿Cuáles son las diferencias entre externalidades positivas y negativas?

7.3.5 ¿Cuáles son las soluciones privadas para remediar las externalidades?

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7.3.6 ¿Cuáles son las soluciones estatales para remediar las externalidades?

7.3.7 ¿Cuál puede ser el mejor sistema?

RESPUESTAS: 7.1.1 El concepto de externalidades, como distinción entre producto neto privado

y social. 7.1.2 De tipo costo o beneficio. 7.1.3 no es de propiedad de la persona que está causando el daño a dicho recurso. 7.1.4 El mercado sea eficiente en el sentido de Pareto. 7.1.5 Todas las consecuencias de sus actos; o porque los costos y beneficios adicionales de una transacción no se reflejan totalmente en el precio de mercado; o también, que los costos y beneficios adicionales no se recogen en la transacción de mercado. 7.1.6 Unas tienen consecuencias beneficiosas para otros y se denominan externalidades positivas (cuando los individuos disfrutan de beneficios adicionales que no han pagado); otras tienen consecuencias perjudiciales y se llaman externalidades negativas. 7.1.7 Teorema de Coase. 7.1.8 1) la provisión de bienes públicos, 2) los costos de transacción, y 3) las ineficiencias generadas en los derechos de propiedad. 7.2.1 Siglo XX (1920 a partir de los planteamientos de Pigou) 7.2.2 Pigou, aunque también se reconoce el aporte de su maestro, Marshall. 7.2.3 Beneficios marginales sociales 7.2.4 Beneficios marginales sociales. 7.2.5 Todas las anteriores 7.3.1 Porque las personas que toman las decisiones terminan asumiendo un monto menor de los costos plenos en que incurren, mientras otras personas les corresponde asumir parte de estos costos (externos) sin estar en capacidad de ejercer ninguna influencia sobre estas decisiones, esta situación se considera como un problema de externalidades.. 7.3.2 Las fallas del mercado ocurren cuando ciertas circunstancias o condiciones impiden que el mercado sea eficiente en el sentido de Pareto; es decir, os mercados pueden no producir resultados eficientes. Las fallas del mercado sirven para justificar la intervención del Estado. 7.3.3 Las externalidades se presentan cuando los individuos y empresas no tienen que pagar todas las consecuencias de sus actos; es decir, los costos y beneficios adicionales de una transacción no se reflejan totalmente en el precio de mercado; o también, que los costos y beneficios adicionales no se recogen en la transacción de mercado. 7.3.4 Las Externalidades Positivas ocurren cuando los individuos disfrutan de beneficios adicionales que no han pagado; y las Externalidades Negativas, cuando los individuos sufren costos adicionales que no han asumido.

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7.3.5 Soluciones privadas: definición de derechos de propiedad, costos de transacción, sanciones sociales. 7.3.6 Intervención estatal: impuestos, multas, subvenciones, regulación. 7.3.7 Revise del numeral 5.4.3 en adelante para buscar esta respuesta.

8 SÍTESIS O RESUMEN

En el año de 1960 Ronald Coase pública un artículo sobre los costos sociales, y hasta ahí los economistas compartían y defendían la idea de Arthur Cecil Pigou (sucesor de Alfred Marshall en la cátedra de Cambridge), de que la mejor solución para resolver el problema de las externalidades era ponerles un impuesto: quien contamina debe pagar. A ese impuesto se le llama “impuesto pigouviano” en honor a Pigou.

En ausencia de externalidades el sistema de mercado alcanza asignaciones eficientes, es decir, si todos los costos y todos los beneficios del intercambio recaen sobre las personas o agentes que intervienen en la operación. Cuando esto no sucede así es porque existen externalidades, o sea, costos o beneficios que recaen sobre personas o agentes que no han intervenido en la operación. Y las externalidades pueden ser positivas o negativas.

Cuando los costos recaen sobre terceros que no han intervenido en la operación se denomina externalidades negativas, y las más conocidas son la contaminación del aire y del agua. Las externalidades positivas se presentan cuando terceras personas reciben beneficios de la misma manera. Aquí los ejemplos más conocidos es lo que sucede con la mayoría de los bienes públicos o colectivos como la educación, la seguridad, los servicios de salud pública, programas de investigación y desarrollo.

En términos generales, cuando existen externalidades el sistema de mercado por sí mismo no da lugar a asignaciones óptimas, y para poder alcanzarlas se tiene que recurrir a la intervención gubernamental en el mercado, mediante un proceso conocido como internación de las externalidades. Desde la perspectiva de Coase y de la Nueva Economía Institucional, las externalidades se producen por la indefinición de los derechos de propiedad o por los grandes costos de negociación, y por lo tanto, una forma de alcanzar los óptimos sociales sería la de actuar en el origen del problemas, definiendo derechos de propiedad o reduciendo costos de negociación.

Para el caso de la problemática de las externalidades, existen tres razones que justifican la intervención del Estado: 1) la provisión de bienes públicos, 2) los costos de transacción, 3) las ineficiencias generadas en los derechos de propiedad. Estas, más otras razones se conocen como fallas del mercado. Los instrumentos que utiliza el Estado para solucionar el problema de las externalidades son los impuestos, las multas, las subvenciones y la regulación. 9 BIBLIOGRAFÍA

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COASE, R. H. (1970), “The Theory of Public Utility Pricing and its Application”, Bell Journal of Economics, vol. 1, pp. 112-128, disponible en http://www.jstor.org/view COASE, R. H. (1994). La empresa, el mercado y la ley. Madrid: Alianza Editorial. CORNES, Richard and SANDLER, Todd (1989). “The Theory of Externalities, Public Goods and Club Goods”. Cambridge University Press. MUSGRAVE, Richard (1985). A Brief History of Fiscal Doctrine. In: Hand Book of Public Economic, pp. 1-59. MUSGRAVE Richard (1987). Public Finance. In: The New Palgrave a Dictionary of Economics. Edited by: EATWELL, John; MILGATE, Murray; NEWMAN; Peter. The Macmillan Press Limited, London. OSTROM, Elionor (1990). El Gobierno de los Bienes Comunes. Versión en español, México: Fondo de Cultura Económica (2000). PIGOU, A. (1920): The Economics of Welfare. Edit. Mcmillan, Londres. Edición castellana publicada por el Instituto de Estudios Fiscales. PIGOU, A. (1928). A Study in Public Finance. Edit. Macmillan, Londres (versión castellana de la tercera edición (1947) del Instituto de Estudios Fiscales, Madrid). SAMUELSON, Paul (1954). The Pure Theory of Public Expenditure. Review Economics and Statistics, vol. 36, noviembre. SAMUELSON, Paul (1958). Aspectos de las teorías de los gastos públicos. Versión en Español en: Revista de Hacienda Pública Española, No. 5, 1970. STIGLITZ, Joseph (1995). La Economía del Sector Público. Barcelona: Antoni Bosch, 2da. Edición. STIGLITZ, Joseph (1998). Microeconomía. Barcelona: Edtitorial Ariel. STIGLITZ, Joseph (2001). Microeconomía. Madrid: Edtitorial Ariel.

10. GLOSARIO DE TÉRMINOS

Costos Sociales. Todos los costos privados de una determinada acción, más los costos en los que deben incurrir terceras partes (que no han tomado parte en la decisión), como resultado de dicha acción. O también, costos de producción que incluyen tanto los costos de los insumos como los de las externalidades que pueda causar esa producción. Derechos de propiedad. Especificación legal de quien posee un bien y de las negociaciones que el propietario puede hacer con ese bien. Externalidades. Efecto de las actividades económicas de una parte sobre otra parte, que el sistema de precios no tiene en cuenta. Externalidades técnicas. Externalidades que tienen lugar debido a la indivisibilidad de los procesos de producción o a los rendimientos de escala. Externalidades originadas en los derechos sobre la propiedad. Son las que tienen lugar debido a que los derechos sobre la propiedad se encuentran pobremente definidos o simplemente no existen; son problemas relacionados con la propiedad común. Externalidades asociadas con los bienes públicos. Externalidades que surgen debido a la naturaleza de los bienes públicos; los costos de controlar y cobrar las unidades marginales del bien público son prohibitivamente altos. Fallas del Mercado. Situación en la cual la solución del mercado no conduce a la obtención de un óptimo de Pareto. Impuesto pigouviano. Impuesto o subsidio sobre una externalidad que lleva a la igualdad de los costos marginales privados y sociales.

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Optimo de Pareto. Las asignaciones de los recursos que tienen la propiedad de no poder mejorar el bienestar de ninguna persona sin empeorar el de alguna otra. Propiedad común. La propiedad que pertenece a todos los individuos y, por lo tanto, a ninguno. O también, propiedad que cualquier puede utilizar sin costo alguno. Teorema de Coase. Si la negociación no tiene costo, el costo social de unas externalidad será tenido en cuenta por las partes y la asignación de recursos será la misma, independientemente de la forma en que se asignen los derechos de propiedad.

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JOSÉ SILVA RUIZ

Profesor de Planta ESAP Administrador Público

Administrador de Empresas Especialista en Teoría y Política Económica

Magíster en Economía Magíster en Educación

Candidato a Doctor en Economía josesilva46@gmail.com