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Ingeniería de Procesos, Calidad y Muestreo Limitada, PCM Ltda. “Programa de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Metrología” SEFR-0108

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“PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO

DEL SISTEMA NACIONAL DE

METROLOGÍA”

RESUMEN EJECUTIVO

INFORME N °2: “PROPUESTA PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL

SISTEMA NACIONAL DE METROLOGÍA EN CHILE”

Estudio encargado por el Ministerio de Economía a la consultora

Ingeniería de Procesos, Calidad y Muestreo Ltda. – PCM Ltda.

MARZO DE 2009


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RESUMEN EJECUTIVO El objetivo general de este estudio, llamado “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL

SISTEMA NACIONAL DE METROLOGÍA” es el de proponer una estrategia Desarrollo de

la Metrología en todos sus ámbitos, que responda a los desafíos de corto, mediano y largo

plazo que surgen tanto de la caracterización de la situación actual de las capacidades

metrológicas y su necesario fortalecimiento, como de las futuras demandas que el

sector productivo, de servicios y los flujos de comercio internacional impondrán al sistema

metrológico nacional. Este segundo informe de avance consiste en la propuesta de un

programa de fortalecimiento del Sistema Nacional de Metrología de Chile. La metodología

empleada para la elaboración de este estudio está basada en “La Metodología del Marco

Lógico”, la cual contempla análisis de los involucrados, análisis del problema, jerarquía de

objetivos y selección de una estrategia de implementación óptima.

En la primera parte de este estudio se realizó un diagnóstico de la situación de la

metrología en Chile. El documento fue difundido entre los involucrados en el tema

metrológico y presentado en un taller donde se precisó algunos conceptos vertidos en el

estudio y finalmente se validó el diagnóstico. La segunda etapa consiste en la elaboración

de un modelo de desarrollo de la metrología en el país con un horizonte de 10 años.

El diagnóstico integral del SNM en Chile se elaboró poniendo énfasis en la determinación

de las brechas existentes entre los requerimientos de los usuarios de la Red Nacional de

Metrología y las actuales capacidades de los Laboratorios Designados Nacionales. Para

esto se realizó lo siguiente:

Análisis de la situación actual de la metrología en Chile: se analizó la evolución

de la metrología en Chile, el marco regulatorio e institucional, la situación actual de

la RNM y sus LD´s físicos y químicos, los proyectos realizados en el ámbito de la

metrología física y química en los últimos 11 años y se trabajó en un presupuesto

decenal para la mantención y el desarrollo de la RNM actual.

Comparación Internacional: se realizó una comparación internacional con países

que son un referente para Chile en estas materias, como es el caso de Alemania,

Argentina, Corea, Nueva Zelandia, Dinamarca y Australia.

Análisis de los involucrados en el SNM: para lo cual se procedió a realizar 30

entrevistas con diversos actores relevantes en el ámbito metrológico nacional, tales

como: Laboratorios Designados de la RNM, INN, MINECON, CORFO, SAG, SEC,

SISS, ISP, DIRECON, Consejo Nacional de Innovación, INTA, PUC, Cluster de

Alimentos, Cluster Minero y Cluster Acuícola. Se analizó información de muchos

documentos relativos al desarrollo de la metrología en Chile y otros países. Los

involucrados fueron clasificados de acuerdo a la demanda de servicios


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metrológicos, a la oferta de servicios metrológicos, el apoyo al SNM y a las

instancias de regulación y fiscalización relativas al ámbito de la metrología

provenientes de diversas instituciones del estado.

Análisis de los problemas del SNM: a partir de las entrevistas realizadas, se llevó

a cabo un análisis de causalidad, priorizando los problemas planteados, lo cual

llevó finalmente a identificar un problema central. Luego, se identificaron

problemas relacionados con el marco regulatorio e institucional, la capacidad

técnica, la inserción internacional y la estructura de financiamiento.

Las conclusiones del diagnóstico son un valioso punto de partida para el diseño de un

modelo de desarrollo que considere las fortalezas y las debilidades del sistema

metrológico actual centrado en la Red Nacional de Metrología (RNM), esta es una

instancia público-privada creada por el Estado de Chile para articular y administrar el

sistema de aseguramiento metrológico nacional, cuya misión es garantizar las mediciones

realizadas en Chile de modo que sean comparables, trazables y aceptadas en otros

países. La creación de esta red reconoce que la metrología es una herramienta clave para

el desarrollo del comercio exterior, pero también para la salud y la defensa de los

derechos del consumidor.

La RNM fue creada agrupando los Laboratorios Custodios de los Patrones Nacionales,

que tienen el estatus de Laboratorios Designados (LD). La categoría de LD’s es

reconocida en las organizaciones internacionales de metrología, lo cual permite el

reconocimiento internacional de las mediciones nacionales. A continuación se comentan

las conclusiones del diagnóstico en aquellos aspectos que es necesario tener en cuenta

para el diseño de un modelo de desarrollo.

Hace ya seis años que la RNM fue creada y la estructura público-privada con que se

diseñó ha cumplido con los objetivos inicialmente planteados, mostrando los beneficios

de una estructura liviana, descentraliza y de menor costo relativo; sin embargo este

modelo presenta algunas deficiencias en cuanto a la continuidad, la calidad del servicio, y

el financiamiento de los LD’s debido a una débil institucionalidad de la metrología

nacional. La institucionalidad con organizaciones dispersas, con diferentes visiones,

diferente presencia internacional, redunda en una mayor dificultad para el reconocimiento

de la institucionalidad metrológica chilena por parte de los organismos internacionales.

Desde la constitución de la RNM, Chile ha logrado conformar una base de equipamiento y

capital humano en metrología física que le permite dar respuestas adecuadas a las

necesidades presentes, no obstante hay aspectos específicos en cada magnitud que aún

no alcanzan su nivel de desarrollo esperado en cuanto a alcance, y aún falta cubrir

algunas magnitudes.


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En las áreas de la economía en las cuales Chile quiere tener un rol relevante, vale decir

los sectores de mayor dinamismo exportador, las exigencias analíticas son cada día más

complejas, poniendo un elemento adicional a la complejidad de la metrología química y

microbiológica. Estas mayores exigencias redundan en elevadas inversiones en equipos,

instalaciones anexas y formación de especialistas.

La más reciente designación de los LD’s químicos ha entregado elementos de juicio que

permiten afirmar que el modelo aplicado para las dimensiones físicas no necesariamente

aplicaría del mismo modo, debido a la mayores exigencias de equipamiento, calificación

profesional, I+D debido a las singularidades de las matrices (sustrato del analito), y por

supuesto de financiamiento que son características de esta actividad.

Uno de los problemas más agudos del aseguramiento metrológico, está en nuestra aptitud

para prever y tomar acciones preventivas oportunamente para enfrentar los riesgos

potenciales y vigentes; que amenazan o pudieran amenazar el comercio exterior, en

aquellos aspectos que dicen relación con la metrología, vale decir control de masa,

cantidad de materia, dimensiones, etc.

En el aspecto legal, se ha afirmado que la RNM presenta debilidades, por ejemplo

existiendo un gran consenso sobre los derechos ciudadanos, no existe una ley de

metrología para garantizar (en lo que a confiabilidad y reconocimiento de las mediciones

se refiere) el cumplimiento de estos derechos, particularmente los derechos del

consumidor y el derecho de las personas a un medioambiente limpio.

Al día de hoy coexisten diversas instituciones públicas que disponen de laboratorios de

ensayo y que cuentan con el respaldo de un mandato legal para fiscalizar el cumplimiento

de normas en el terreno alimentario, salud pública, medio ambiente y otros. Sin embargo,

al no haber una obligación de responder ante una autoridad metrológica central, no es

posible asegurar la trazabilidad de las mediciones.

En este trabajo ha participado el experto Neozelandés Keith Jones (Director and Chief

Metrologist, Measurement Standards Laboratory, MSL, New Zealand), quien ha revisado

el diagnóstico realizado y algunas de sus observaciones se consignan a continuación:

Perspectiva desde Nueva Zelanda (NZ)

NZ podría en el evento que fuera requerido, aceptar un rango modesto de certificados de

calibración de Chile usando el proceso del CIPM y el ILAC MRA. Chile firmó la

convención del metro en 1908, el CIPM MRA en 2000, y tiene 48 CMCs. El proceso ILAC

según parece, solo reconoce aquellos laboratorios acreditados por organismos externos a

Chile.


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El uso (en Chile) de Institutos Designados para el CIPM MRA es aceptable, pero los sitios

web de estos Institutos no distinguen claramente los servicios que ellos ofrecen como una

parte del Instituto Nacional de Metrología de aquellos otros servicios no-designados.

Es bueno ver la participación en organizaciones internacionales relevantes,

particularmente el SIM. No está claro por qué Chile no aparece teniendo una relación

formal con la Organización Internacional de Metrología Legal (OIML).

Comentarios sobre el Análisis del Problemas

Marco Institucional y Regulatorio: Los aspectos legales son un desafío. Cada país

tiene características propias dentro de sus propios sistemas legales. Hay muchos

aspectos legislativos a imitar, pero el modelo legal debe ser escogido cuidadosamente.

Desde una perspectiva internacional, es importante que la regulación esté de acuerdo

con las obligaciones de la WTO y no sean vistas como barreras potenciales al

comercio. Es deseable tener una cobertura legal que establezca los principios de

trazabilidad al SI (o prácticas internacionalmente aceptadas). La responsabilidad por

ofrecer trazabilidad debe ser del INM (Instituto Nacional de Metrología). Al parecer la

RNM está empoderada por decreto para ello. Cuando sean requeridas para

regulación sería de esperar que ellas fueran trazables hacia el Sistema Nacional de

Metrología o en su defecto hacia fuentes internacionalmente aceptadas (signatarios

del MRA). Un INM debe tomar un rol de liderazgo en la industria, apoyando y

soportando la introducción de nuevas tecnologías. Los Institutos de Investigación

deben trabajar estrechamente con el INM. El capital humano entrenado es a lo menos

tan importante como los usuarios que proveen servicios de calibración. Estudios en el

Reino Unido han enfatizado la importancia de su rol de liderazgo para maximizar los

beneficios a la economía. El modelo público privado presenta algunos riesgos

evidentes. El lado positivo es que un amplio rango de organizaciones ofrece una

amplia red de contactos relacionados con usuarios.

Área Técnica: Es necesario tener una componente de I&D fuerte en el Sistema

Metrológico para proveer capacidad para responder a las futuras necesidades

nacionales (personal y equipamiento) y para inducir la innovación en la industria. Esta

capacidad científica y técnica es importante además para contribuir en la revisión de la

documentación de estándares. Estos temas son probablemente más claros en el

rápido desarrollo del área química.

Representación Internacional: Es necesario un esfuerzo coordinado para representar

los intereses del país en las organizaciones internacionales. Es igualmente importante

asegurar la participación de Chile al nivel científico/técnico en conferencias relevantes

para soportar tanto el desarrollo profesional de los metrólogos como difundir

internacionalmente los avances del país.


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Soporte Financiero para la RNM: En un vistazo a las inversiones en metrología en

diferentes países (Quinn, 1994) reportó un rango de 0.002% a 0.007% del PGB. En

general se observa que los países que invierten por lo menos 0.006% del PGB son

capaces de alcanzar mayor desarrollo que aquellos que solo invierten el 0.0015% del

PGB en metrología. El nivel de financiamiento anual por parte del gobierno de Nueva

Zelanda para el MSL es 0.004% del PGB, lo que no incluye la metrología legal. Por lo

tanto, el financiamiento gubernamental para la metrología en Chile es bajo respecto de

estándares internacionales.

ANÁLISIS DE OBJETIVOS De acuerdo a la metodología del Marco Lógico utilizada en este estudio se realizó el

Análisis de Objetivos, el cual consiste en cambiar los problemas por objetivos, es decir,

transformar la situación negativa existente (problema) en una situación positiva futura

deseable, hacia la que se pretende llegar con el proyecto (objetivo). En otras palabras, se

trata de pasar de una relación de causa-efecto en los problemas, a una relación medios-

fines en los objetivos.

Es así como, se realizó una reformulación de todos los problemas y éstos fueron

convertidos en situaciones deseables, es decir, en objetivos.

Se definió como el objetivo central, el “Fortalecimiento del SNM para ajustarse a los

requerimientos económicos y sociales”.

Los medios se definen como los estados positivos alcanzados que se establecen para la

resolución de los problemas identificados. Los siguientes medios conducen al objetivo

central:

Institucionalidad Rediseñada:

o Adecuar el marco regulatorio e institucional del SNM a las necesidades

presentes y futuras.

o Mejora de Estructura de Financiamiento de Bien Público.

o Armonización con otras áreas de desarrollo.

Desarrollo Técnico:

o Mejora de la oferta de servicios metrológicos.

o Desarrollo de la demanda de servicios metrológicos.

Los fines se definen como los objetivos de largo plazo que se plantea el programa de

fortalecimiento de manera de que éste contribuya a la solución del problema que se ha

diagnosticado. Los siguientes fines son los objetivos de largo plazo del programa:

Mejorar la imagen de Chile como país exportador.

Dar soporte a iniciativas para mejorar el bienestar de la población.


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A continuación, se presenta un esquema de los medios que conducen al objetivo central y

los fines como los objetivos de largo plazo del programa.

Esquema Árbol de Objetivos

Fuente: PCM


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ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS

De acuerdo con la metodología de Marco Lógico, del árbol de objetivos, deben surgir las

distintas alternativas que conducen al fin, las cuales después de un proceso de evaluación

se procede a selección aquella estrategia que resulta más adecuada de acuerdo con una

pauta de evaluación que se ha definido previamente.

En este caso, y dado el carácter sistémico del problema, todos los medios enunciados

como partícipes en el proceso de fortalecimiento del SNM deben estar presentes al

momento de diseñar una estrategia de solución.

Las alternativas propiamente tal se configuran entonces, no a partir de determinados

medios que conducen a los fines propuestos, sino respecto del tratamiento que se le da a

cada uno de estos medios, y el modo como se integran con el resto del sistema.

Las principales variables que definen posibles alternativas de estrategias se refieren a:

Las características del marco legal sobre el cual se soporta la estructura de

servicios metrológicos.

La validación que tenga el modelo de organización público privada para la

organización de servicios metrológicos.

La viabilidad de aplicar una estructura de financiamiento que garantice ciertos

objetivos basales.

Las respuestas previstas para alinear los servicios metrológicos con la estrategia

de desarrollo de las exportaciones en Chile.

La visión acerca del rol del Estado como agente de fomento tecnológico que

participa con mayor o menor intensidad, y con mayor nivel de involucramiento en

diversas actividades de difusión y de apoyo técnico. Las alternativas en este

ámbito se refieren a distintas opciones de ejecución directa o externalización de

determinadas acciones.

Alternativas Propuestas

Alternativa N°1 - Conservación de la RED Actual (Modelo sin intervención)

Se mantiene la Red Nacional de Metrología (RNM), como una instancia público-privada

creada por el Estado de Chile para articular y administrar el sistema de aseguramiento

metrológico, que garantiza las mediciones realizadas en Chile de modo que sean

comparables, trazables y aceptadas en otros países.


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La UCS supervisa los Laboratorios Designados (LD), instituciones que asumen la

condición de ser los administradores de los laboratorios de mayor nivel metrológico en el

marco de la Estructura Nacional de la Calidad, con la finalidad principal de entregar

trazabilidad a las mediciones que se realizan en el país, en el ámbito de sus capacidades

y reconocimientos. Se incluye en los laboratorios designados los Laboratorios Designados

Físicos y Químicos.

Esta alternativa, ha funcionado sin una ley específica y se ha amparado bajo la legalidad

del INN, la autoridad la ejerce el Ministerio de Economía a través de la estructura

jerárquica del INN siendo el jefe de la UCS el encargado de administrar la red. La RNM no

tiene una existencia legal reconocida, lo cual trae consecuencias en cuanto a ejercer

autoridad sobre los LD.

La modalidad de entrega de recursos para el sostenimiento de la RNM es con base en

fondos concursables lo cual dificulta el desarrollo de la red, ya que hay que buscar

financiamiento específico para cada gasto eventual demandado por la actividad

metrológica. Esta alternativa es la de menor costo, pero también de menor impacto.

Se mantienen las magnitudes actuales, mas la incorporación gradual de nuevas

magnitudes en el campo físico y la incorporación de LD’s en el campo químico.

Respecto de la cobertura, se mantiene similar a la actual con una creciente mejora en

cada magnitud. Si bien esta alternativa ya está prestando servicios, la cobertura

satisfactoria será alcanzada no antes de 2 años.

Alternativa N°2 - Reestructura de la RED Actual potenciando una Autoridad Metrológica de acuerdo al modelo de INM Distribuido La alternativa Nº2 potencia la estructura de la RNM, dando origen necesariamente a una

Autoridad Metrológica donde existan las facultades y los medios para incrementar

significativamente ciertas funciones que en un contexto de desarrollo son insuficientes

para asegurar la oferta de servicios con la amplitud y cobertura que el país requiere.

La RNM tendría como autoridad superior a la Autoridad Metrológica (AM). Si bien el brazo

operativo de la AM permanece físicamente en INN, la actividad metrológica depende de la

autoridad que emana del MINECON. La AM consta de un consejo (símil al consejo de

ministros), y de un brazo operativo que es la UCS (potenciada y probablemente con otro

nombre).

Se crea al interior de la AM dos ramas, una de Metrología Física y otra de Metrología

Química. La primera coordinaría la actividad de los laboratorios de magnitudes físicas


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(Laboratorios Designados Físicos) y la segunda la de los Laboratorios Designados

Químicos.

Se agrupan en forma gradual las magnitudes físicas relacionadas, radicando en un mismo

laboratorio magnitudes similares lo que ofrece ventajas al evitar duplicidades, lo que

facilita la aparición de nuevas magnitudes derivadas. La gradualidad mencionada se

plantea para no forzar la estructura actual de los LD físicos, sino mas bien agrupar las

nuevas magnitudes con las que ya existen, o en caso que algún LD renuncie a la Red,

asignar esa magnitud al LD que tenga una magnitud relacionada.

Se organiza la metrología química con laboratorios de alto estándar existentes en el país.

Hasta el momento existen dos LD’s dedicados uno a Minerales de Cobre y el otro a Aguas

y Alimentos. Existe en perspectiva la incorporación de por lo menos un laboratorio mas en

el área de Alimentos, particularmente en Microbiología.

Esta alternativa no depende de una ley específica, sin embargo se requerirían algunos

decretos que permitan la creación de la AM, decretos que formalicen las actuales

designaciones. Sería deseable una ley que unificara los decretos dispersos y a veces

contradictorios.

La modalidad de financiamiento se realiza mediante un presupuesto permanente para la

actividad basal con el fin de mantener la actividad metrológica fundamental funcionando

en un buen nivel. En cambio se propone la modalidad de fondos concursables para

actividades de investigación y desarrollo. Esta modalidad es más apropiada para financiar

proyectos de I&D, postulando a los fondos para desarrollo tecnológico disponibles en el

país, cuando sea necesario desarrollar aspectos específicos de la metrología.

Esta alternativa es de mayor impacto que la alternativa 1, lo cual se estima con base en la

efectividad de la AM y el efecto positivo de un financiamiento permanente. La agrupación

de magnitudes similares en los LD’s también se puede constituir en un factor de buen

desempeño por el aumento de las masas criticas de personal especializado en los

laboratorios designados.

Dado que las modificaciones que se proponen para la RNM son graduales y a partir de las

capacidades instaladas en el país, se estima que la implementación de este nuevo

modelo no supere los dos años a partir de la puesta en vigencia del plan planteado en el

presente estudio.

Alternativa N°3 - Instituto Nacional de Metrología – INM (Enfoque Público)

Un Instituto Nacional de Metrología es un instituto designado por decisión nacional que

tiene como tarea establecer, mantener y mejorar los estándares nacionales de medición, y


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conducir investigación en tecnologías relevantes para posibilitar mediciones más precisas.

Esta designación otorga el carácter de Autoridad Metrológica al INM.

En este modelo, la autoridad, la gestión y control de actividades metrológicas están

centralizadas en un organismo público cual es el INM.

El INM representa internacionalmente al país frente a INM’s de otros países, frente a las

organizaciones de metrología de la región y frente al BIPM. Los INM’s son la columna

vertebral de la organización mundial de la metrología. La calidad de INM facilita el

reconocimiento de la metrología nacional en el ámbito internacional.

En la Metrología química, es necesario mantener la existencia de algunos laboratorios

designados, ya que en este campo abundan los temas muy especializados, donde vale la

pena aprovechar la infraestructura y especialistas de algunas instituciones existentes ya

reconocidas.

El INM debe ser creado por Ley, de tal modo que su financiamiento se pueda incluir en el

presupuesto de la nación. Esta vía de financiamiento asegura en el largo plazo la

continuidad de la actividad metrológica en el país.

La construcción e implementación de un instituto de metrología es de alto costo, tanto por

la planta física que exige alto nivel de control de variables ambientales, así como por el

equipamiento que normalmente es de elevados costos y rápida obsolescencia. El orden

de magnitud de esta inversión esta en los MMUS$ 100. Se estima que el financiamiento

de esta alternativa es más complejo ya que se requiere de una voluntad política manifiesta

para legislar en este campo.

Un Instituto Nacional de Metrología es una alternativa que presenta las mayores

posibilidades de desarrollo de esta disciplina, ya que es una organización especializada

que concentra un importante número de metrólogos con lo cual se dan las condiciones de

interacción ideales para la capacitación, la I&D, soporte técnico a la empresa, difusión y

otros aspectos deficitarios en la actualidad.

La medida en que este INM satisface los requerimientos de mediciones confiables del

país, es la más alta, ya que el instituto provee un nivel de especialización mayor que otras

alternativas dado que la masa crítica de especialistas ha sido superada con creces, hay

un ambiente de alta productividad y cuenta con recursos para su actividad basal, así como

para investigación y desarrollo.

En cuanto al plazo requerido para la construcción, puesta en marcha y entrega de

servicios confiables es de largo plazo, siendo este plazo no menor a 5 años. Este plazo es


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a partir de la promulgación de la ley correspondiente, lo cual puede significar algunos

años más.

Selección de Alternativa Óptima

Para seleccionar la alternativa óptima, se utilizó una “Tabla de Evaluación de

Alternativas”, con la cual se ha asignado puntaje a cada uno de los criterios utilizados,

en los que las puntuaciones más elevadas significan una mayor importancia. De la misma

manera se ha valorado cada alternativa en función de cada criterio.

La suma total de esas puntuaciones constituye la valoración final de las tres estrategias

consideradas. La máxima puntuación supone que esa alternativa aparece como la más

deseable.

La suma de la máxima puntuación para cada criterio da un total de 100 puntos, en la que

las puntuaciones más altas representan las valoraciones más positivas y las más bajas,

las que se consideran menos adecuadas. No se han manejado en este caso puntuaciones

negativas.

Esta metodología fue aplicada por un grupo de trabajo conformado por representantes de

la RNM, es decir, MINECON, INN y Laboratorios Designados, y por representantes de la

consultora PCM. Cada representante evaluó las alternativas individualmente para

posteriormente promediar la puntación de cada uno de los participantes y seleccionar la

mejor alternativa.

A continuación, se presenta la tabla de evaluación final de las tres alternativas evaluadas,

en donde el resultado da como ganadora a la alternativa N°2: “Reestructura de la RED

Actual potenciando una Autoridad Metrológica de acuerdo al modelo de INM

Distribuido”.


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Tabla de Evaluación de Alternativas

Conceptos Explicación para asignar puntajes Puntaje Máximo

Alternativa N°1 Conservación de la

RED Actual (Modelo sin

intervención)

Alternativa N°2 Reestructura de la RED Actual potenciando una

Autoridad Metrológica de acuerdo al modelo de INM

distribuido

Alternativa N°3 Instituto Nacional de

Metrología (Enfoque Público)

Factibilidad Técnica

Se asigna puntaje a la viabilidad técnica (ej. Máxima viabilidad 10 puntos)

10 8 8 6

Recursos requeridos

Puntaje inversamente proporcional a los recursos requeridos por la alternativa

10 9 7 3

Financiamiento Asigna puntaje de acuerdo a la facilidad encontrar vías de financiamiento (a mayor facilidad mayor puntaje)

10 6 7 3

Factibilidad Legal Mayor puntaje a la menor dificultad 10 10 8 3

Cobertura Mayor puntaje a la mayor cobertura 10 6 8 8

Investigación y Desarrollo

Mayor puntaje a mayor actividad I&D 5 1 4 5

Desempeño Mayor puntaje a la mayor calidad del servicio previsto para cada alternativa

10 5 7 7

Plazo Mayor puntaje al plazo más corto de puesta en servicio

12 11 9 3

Riesgo País A mayor riesgo menor puntaje 10 4 7 8

Flexibilidad Facilidad de acomodarse a requerimientos cambiantes 10 5 8 8

Estabilidad A mayor estabilidad mayor puntaje 3 3 4 5

Fuente: PCM 100 69 79 62


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PROPUESTA DE PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE METROLOGÍA

La metrología es parte de la Infraestructura de Calidad (IC) de un país, la cual debe ser

vista como parte de la infraestructura del país y plataforma de apoyo transversal a los

sectores productivos y de servicios.

En grandes líneas, la infraestructura de calidad se compone de entidades que tienen

responsabilidades y realizan actividades en el campo de la normalización, la metrología

y la evaluación de la conformidad. Se entiende a la evaluación de la conformidad como

la demostración que se cumplen los requisitos relativos a un producto, proceso, sistema,

persona u organismo.

Cabe mencionar que es de la mayor importancia que se establezca un Sistema Nacional

de Calidad que vele por la corrección y seguridad de la producción y el comercio, siendo

uno de sus principales elementos la metrología. La forma en que la Metrología se

relacionará con un Sistema de Calidad y con el sector productivo y social del país se

ilustra en el siguiente diagrama:

Inserción de la Metrología en la Infraestructura de Calidad


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La Infraestructura de Calidad en un futuro próximo, deberá estar administrada por una

Agencia Nacional de Calidad, dependiente del MINECON. Esta Agencia de Calidad debe

tener bajo su tuición la Metrología, la Acreditación y la Normalización. Estos tres temas

pueden estar a cargo de organismos con representación público privada, los que aquí se

llaman Consejos Superiores. La relación entre ellos se ilustra en el diagrama siguiente:

Visión de Futuro de la Organización de la Agencia de Calidad

CONSEJO SUPERIOR DE LA METROLOGÍA

AGENCIA NACIONAL DE CALIDAD

CONSEJO SUPERIOR DE LA ACREDITACIÓN

CONSEJO SUPERIOR DE LA NORMALIZACIÓN

MINISTERIO DE ECONOMÍA

De acuerdo con la metodología del Marco Lógico, una vez definida la mejor alternativa

para el Plan de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Metrología, procede presentar los

Fines (la visión de futuro), el Propósito (donde se quiere estar en los próximos 5 a 10

años), Componentes (cuales son aquellos requisitos necesarios para alcanzar la visión

de futuro), y las Actividades del Plan (la forma como se producirán los componentes).

El Fin de este Programa de Fortalecimiento de la Metrología es: “Contar con un Sistema

Metrológico que contribuya a la competitividad del sector productivo y exportador,

además de dar soporte a iniciativas de mejora del bienestar de la población”.

El Propósito del Programa es: “Fortalecimiento del Sistema Nacional de Metrología

para ajustarse a los requerimientos económicos y sociales, mediante el rediseño

institucional y un Plan de Desarrollo Tecnológico”.

Respecto los Componentes, a continuación se presenta algunas de las definiciones que

se tomaron en cuenta para el diseño mas detallado de la alternativa:


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Organización

a) Consejo Superior de la Metrología

Los servicios de metrología tienen como destinatarios a entidades que se encuentran

en los más diversos sectores tanto públicos como privados y que pasan por asuntos

como la salud pública, la agricultura, el comercio interno y exterior, etc. Por esta razón,

es necesaria la existencia de un Consejo Superior de la Metrología que realice la

compleja coordinación que es requerida entre los diversos órganos y estamentos

participantes de la actividad metrológica. En este consejo estarán representados entre

otros; ASEXMA, SOFOFA, Ministerios (Agricultura, Salud, Economía y

Reconstrucción, Minería y Energía, Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo, Medio

Ambiente, Relaciones Exteriores).

El Consejo Superior de la Metrología, con participación público privada, será el

encargado de sancionar las estrategias del desarrollo metrológico propuestas por la

Autoridad Metrológica, la asignación de recursos, el control de la ejecución de planes,

y en general, actuar como instancia de representación de los distintos actores que allí

participan. A través de esta instancia de dirección también se armonizan las políticas

con las otras áreas de la infraestructura de calidad (acreditación, normalización), y con

el Consejo de Innovación. Este organismo debe ser creado mediante un decreto.

b) Autoridad Metrológica

La necesidad de una conducción que coordine a toda la articulación de entidades que

ejecutan funciones relativas a la metrología, y asimismo, vele por los niveles de

calidad de los servicios ofrecidos, así como por el cumplimiento de las exigencias que

son requisito para mantener la trazabilidad tanto interna como internacional, así como

la permanente actualización técnica, hace necesario crear la figura de la Autoridad de

Metrología que cumpla dichas funciones.

Esta autoridad metrológica, cuyo respaldo legal se explica más adelante, materializa la

participación activa y visible del Ministerio de Economía a través del Subsecretario de

Economía, y se constituye en la autoridad responsable de dirigir y coordinar la

mantención y desarrollo de la infraestructura metrológica, y para lo cual se dispone de

las facultades y los medios para incrementar significativamente ciertas funciones, que

en un contexto de desarrollo son insuficientes para asegurar un servicio acorde con las

necesidades del país. La creación de la Autoridad Metrológica requiere un decreto

para su existencia legal, que puede ser el mismo decreto que da origen al Consejo

Superior.


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c) Red Nacional de Metrología

Corresponde a la estructura público privada destinada a articular y administrar el sistema

de aseguramiento metrológico, que garantiza las mediciones de modo que sean

comparables, trazables y aceptadas en otros países. También es necesario dar existencia

legal a la RNM, y se requiere expresa designación de INN como responsable de la

metrología nacional. En la actualidad no hay mandato para el INN en tema metrológico. La

RNM está conformada por:

Unidad Ejecutiva, cuyo objetivo es garantizar un adecuado funcionamiento de la

Metrología, y para lo cual se requiere que ésta se ubique dentro de la estructura

administrativa del Estado, de manera de que todo el aparato público-privado que

configura la Red Nacional de Metrología tenga asegurada una conducción coherente

con las políticas públicas en general, y con los criterios técnicos que la ciencia de la

metrología en particular impone.

Además de su inserción en la estructura administrativa del Estado, esta Unidad

Ejecutiva estará dotada de los recursos suficientes para mejorar el desempeño de

supervisión y control, además de coordinar los Comité Técnicos, reportar al Consejo, y

fundamentalmente dar un salto cualitativo y cuantitativo en materia de fomento y

difusión. Como reflejo de esta definición se propone que al interior de esta

organización exista un equipo técnico especializado en metrología física y otro en

metrología química. Las funciones de estas áreas química y física estarían orientadas

a realizar actividades que eviten duplicidades en los LD, y entre ellas se menciona:

Antena Tecnológica

Evaluación de Desempeño de los LD’s

Asesorar la Gestión financiera de los LD’s

Organización de Rondas Interlaboratorios

Mantener listados de oferta extranjera conveniente y confiable para magnitudes

no existentes en el país

Organización de actividades de difusión, capacitación y asesorías a empresas

como extensión de las actividades metrológicas.

Mantener una mesa de conversaciones entre LD’s para promover interés,

intercambiar ideas y en definitiva crear un ambiente propicio para la I&D

Crear una instancia de generación de acciones correctivas para las situaciones

no conformes detectadas en la red


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Comités Técnicos, concebidos como estructuras temporales, asesoras de la Autoridad

Metrológica, destinadas a abordar temas relevantes para el desarrollo de la metrología

en sus diferentes especialidades, para lo cual deberán contar con la presencia de

especialistas destacados del país. Estos Comités Técnicos se conciben como equipos

de trabajo para enfrentar nuevos desafíos y amenazas en el ámbito de la metrología.

Estos comités como se ha dicho son temporales y creados para hacerse cargo de

problemas coyunturales. Por el momento se ha considerado 4 comités que son:

o Alimentos (vinos, carnes, acuícola)

o Energía (combustibles líquidos, gaseosos y sólidos)

o Salud (laboratorios clínicos, microbiología)

o Medio Ambiente (aire, aguas y residuos sólidos)

o Otros.

Se introduce el concepto de Laboratorios Designados (físicos o químicos), los que

obtendrán y/o mantendrán su designación a través de procesos de Licitación. Una de

las actividades relevantes en este ámbito, es resolver las indefiniciones actuales,

acordando con los actuales LD la aplicación del nuevo Reglamento que indique los

plazos de vigencia de la designación y la aceptación del sistema de gestión de la

RNM.

El ingreso de un Laboratorio en su condición de Laboratorio Designado deberá estar

guiado por un proceso de designación que comienza por: una manifestación de interés

o detección de necesidades del comercio o la industria; una evaluación de

capacidades técnicas y/ requisitos generales, una evaluación por expertos; proceso de

selección; nombramiento formal; y, formalización frente al Bureau Internacional de

Pesos y Medidas (BIPM).

Un laboratorio designado deberá cumplir al menos con:

- Mantener sus Mejores Capacidades de Medición y Calibración en el Apéndice C

del MRA del CIPM.

- Asegurar el acceso de sus servicios de calibración o medida a la comunidad

nacional sin discriminación a la comunidad nacional.

- Compararse adecuadamente con instituciones de la misma área a nivel

internacional de acuerdo a la periodicidad que corresponda de acuerdo a

parámetros internacionales.

- Desarrollar los patrones si es necesario, para responder a requerimientos

nacionales e internacionales.

- Reportar regularmente a la Unidad Ejecutiva un informe de sus actividades,

respecto de su rol como laboratorio designado.

- Mantenerla continuidad de sus capacidades de medida mientras se mantenga la

designación (vigencia).


19

- Participar activamente en el Grupo de Trabajo de la Magnitud Correspondiente del

Sistema Interamericano de Metrología y, si es el caso, en el Comité Consultivo

correspondiente del CIPM.

- Mantener la competencia de su personal con conocimientos y capacidades

actualizadas.

Una representación gráfica de la organización funcional de los organismos pertenecientes

al SNM, se presenta en el siguiente diagrama:

Organización funcional de los

Organismos Pertenecientes al SNM

Fuente: PCM


20

Inserción de la Estructura de la Metrología en la Administración Pública

Dentro de los elementos básicos que la Metrología Legal debe contener en su fase

estructural, está la de la creación de una institucionalidad que asegure los niveles

técnicos, la trazabilidad de las mediciones y el equilibrio de los diversos actores de la

economía en general y del comercio en particular. Para esto es sugerido por instancias

internacionales la generación de normas oficiales de rango suficiente como para asegurar

una adecuada permanencia de la regulación, y además, la designación de una autoridad

gubernamental que esté a cargo de la política de metrología y además, tenga la misión de

coordinar a las diferentes entidades relacionadas con esta actividad.

La materialización que se propone para esta autoridad se conforma por:

- Un Consejo que realiza la coordinación superior y la propuesta de estrategias

nacionales,

- Una Autoridad de Metrología, que tenga la vigilancia del funcionamiento y

cumplimiento de normas y estándares de las instituciones partícipes de la

metrología.

- Una Unidad Ejecutiva que se encargue de garantizar la adecuada operación de la

metrología.

Se requiere para esto la creación de la institucionalidad necesaria para la instalación de

toda la estructura, o bien, aprovechar las ya existentes, insertando al menos las dos

inferiores, Autoridad de Metrología y Unidad Ejecutiva en la orgánica de alguna repartición

que tenga las competencias técnicas y funcionales para acoger esta nueva actividad. Las

alternativas de estructuración de esta institucionalidad pueden ser múltiples, siendo

esencial en todo caso, que se otorgue suficiente rango administrativo como para poder

recepcionar las facultades que sean necesarias para su funcionamiento, y

deseablemente, para la fiscalización del sistema de metrología.

Dentro de los ministerios, aparece como más apropiado la inserción de la estructura de

metrología en el Ministerio de Economía debido a la naturaleza de sus funciones y a la

misión que le ha sido encomendada.

Propuestas para el establecimiento de la coordinación superior, la Autoridad de Metrología

y la Unidad Ejecutiva son las siguientes:

a) Coordinación superior

La figura de un Consejo es la instancia de coordinación y vinculación de distintos

Ministerios a los criterios técnicos que la metrología haga necesario así como asegurar

la utilización de los servicios ofrecidos por la estructura de metrología.


21

Este Consejo requerirá estar dotado de capacidad jurídica para realizar las siguientes

funciones:

Propositivas: Proponiendo a la entidad administrativa o legislativa correspondiente

la generación de las normas pertinentes para el desarrollo y aseguramiento de la

metrología.

Resolutivas: Tomando decisiones que deberán ser vinculantes, al menos para los

órganos de la Administración Pública respecto del uso u otorgamiento de servicios

de metrología.

b) Autoridad de Metrología.

Del análisis de las normas del propio Ministerio de Economía, se puede apreciar que

es el Subsecretario de Economía quien tiene las facultades para el mejor ejercicio de

dicha función, por recaer en esta Subsecretaría las funciones que dicen relación con

las actividades propias de la industria y el comercio. Las funciones del subsecretario

se encuentran en el Decreto 747 de 1953. La Autoridad del SS de economía puede ser

complementada por la autoridad técnica del jefe de la Unidad Ejecutiva de la RNM.

c) Unidad Ejecutiva

Como se indica más arriba, se debe dotar a la Unidad Ejecutiva de la suficiente

entidad como para el ejercicio de sus funciones. Dentro de las diversas alternativas

que pueden presentarse, el Ministerio de Economía presenta varias ventajas dada la

naturaleza de sus funciones, las que son señaladas de forma principal en el DFL 88

del año 1953. Si bien es cierto, la metrología es una disciplina que abarca diversos

sectores de la vida nacional, y por lo mismo, áreas dependientes de diversos

ministerios, no es menos verdad que el mayor impacto que produce su desarrollo está

en la industria y el comercio, ambas actividades que quedan bajo la competencia del

Ministerio de Economía. Así lo señala el artículo 1 del citado DFL que en sus funciones

genéricas señala que este ministerio “…tendrá a su cargo toda la intervención que

realiza actualmente el Estado a través de sus diversas reparticiones en las actividades

del comercio, de la industria y los transportes…”.

Las alternativas de establecimiento para la Unidad Ejecutiva son múltiples, sin

embargo, aquí solo se considerará la permanencia de la metrología en el INN como

situación transitoria. Mas adelante se espera que emerja la Agencia de Calidad donde

tendrá cabida la actividad metrológica junto con la acreditación y la normalización.

Alternativa inmediata (permanencia en INN)

Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, es posible proponer una estructura

inmediata que tenga la ventaja de requerir de mínimas alteraciones a las estructuras

administrativas y por lo tanto menor costo y mayor facilidad de implementación, pero

que por otra parte mantiene ciertas debilidades del sistema derivadas de la


22

imposibilidad de radicar atribuciones que puedan ser requeridas para el aseguramiento

de la metrología desde la perspectiva de la metrología legal.

Esta estructura se configuraría, como se ha dicho, con un Consejo Superior que lleve

a cabo las tareas de coordinación a alto nivel y de análisis y propuestas de políticas

nacionales de metrología, una Autoridad de Metrología que pueda estar radicada en el

Subsecretario de Economía, pero con la variante de mantener al Instituto Nacional de

Normalización a cargo de las labores ejecutivas de la Red Nacional de Metrología

previo cumplimiento de dos condiciones básicas, la primera de ellas, es que exista una

sanción desde el ordenamiento jurídico que de existencia oficial a la Red Nacional de

Metrología y la segunda, que designe a esta Institución (INN) como responsable de

ejecutar las labores relativas a su funcionamiento.

Estructura de Financiamiento

El fortalecimiento del Sistema Nacional de Metrología supone que en un futuro inmediato

se dispondrá de instrumentos de financiamiento que garanticen los flujos de recursos para

una actividad que se concibe como un bien público, y que los montos comprometidos

permitan la conformación de la infraestructura tecnológica acorde con los planes de

desarrollo del país, especialmente en aquellos ámbitos donde se quiere tener un rol

protagónico como es el caso de los Clusters (alimentos, minería, acuícola) y donde es

necesario compatibilizar desarrollo de la metrología con las demás áreas de la

infraestructura de calidad, y el desarrollo de la innovación en general.

Dado el carácter público privado con el que se constituye la RNM, y por otras razones

operativas, el financiamiento está concebido a partir de varias fuentes; desde algunas

partidas presupuestarias (para instituciones públicas pertenecientes a la RNM), más otros

instrumentos de fomento de que se dispone en la actualidad como por ejemplo el FIC,

Fondos para Equipamiento Mayor, InnovaChile, CONICYT, los fondos para la promoción

de Chile en el exterior, y otros.

Estos fondos se canalizarán como un financiamiento fijo para la mantención de

actividades permanentes, y fondos concursables para proyectos específicos.

La cuantía de estos fondos se gestionará y controlará por el Consejo Directivo, y se

incrementará en forma gradual hasta alcanzar en un plazo de aproximadamente 3 años la

un monto adecuado para satisfacer las necesidades de metrología del país.


23

Ley de Metrología Necesidad de avanzar hacia la existencia de una ley

Como se ha expresado, es posible generar un sistema de metrología sin la existencia de

una ley que regule este campo, sin embargo, el desarrollo de la metrología dará lugar a un

escenario de mayor complejidad y más difícil aseguramiento, por lo cual, se hará

indispensable contar con una Ley de Metrología que otorgue estabilidad a la

institucionalidad metrológica y que permita asegurar de manera armónica la actividad en

todos los sectores de la economía.

Por otra parte, la necesidad de mantener un optimo de cumplimiento de las obligaciones

relativas a la metrología, y de evitar situaciones críticas producidas por infracciones

cometidas por agentes de relevancia económica, hace necesario la creación de las

suficientes facultades de fiscalización y vigilancia radicadas en la Autoridad de Metrología,

o en los órganos existentes, las que requieren de rango legal para el caso de la aplicación

de sanciones de mayor entidad.

Características generales de una legislación de metrología

La práctica internacional que se deriva de los estudios comparativos realizados y de las

recomendaciones de la OIML, nos permiten proponer la adopción en Chile de los dos

elementos clave en los países que se toman como modelo. Estos elementos son:

Una Autoridad de Metrología (AM), o una instancia de coordinación dependiente de

algún ministerio (Economía por ejemplo) y

Una Ley general de Metrología, sin perjuicio de las leyes específicas requeridas

para materias mas especializadas.

La Ley General de Metrología debe abarcar los siguientes aspectos:

Sistema Métrico Legal (Ley de Pesos y Medidas)

Trazabilidad

Equipos de Medición (autorización y control de calibración)

Otros aspectos relevantes como Verificación de Conformidad

Sin perjuicio de lo anterior, es necesario que las áreas de la economía que así lo requieran, puedan tener su regulación propia que les permita flexibilizar el sistema de metrología, manteniendo una subordinación a la normativa general al menos a los aspectos de sistema métrico legal y trazabilidad. Esta legislación específica puede eventualmente referir a los mismos campos que actualmente se encuentran regulados


24

como son la Defensa de los Derechos del Consumidor, Electricidad y Combustibles, Servicios Sanitarios, Equipos de Salud, entre otros. Es posible implementar esta ley general de metrología sin modificar sustancialmente las normas actualmente existentes sobre las áreas de la economía antes señaladas. Sólo se requeriría someter a las superintendencias e instituciones creadas por estas leyes a las obligaciones generales de trazabilidad y uso del sistema métrico legal. La Ley General de Metrología debería cubrir “todos los ámbitos de mediciones donde hay exigencia de trazabilidad o verificación de conformidad”. Esto extiende las actividades sujetas a la ley no solo a la RNM sino que a todas aquellas áreas donde es necesaria la verificación de conformidad, en cuanto a composición química, muestreos, contaminación, etc.

Plan de Ejecución

El plan de ejecución del programa de fortalecimiento del SNM, está concebido en base a

un plan de actividades que contempla cuatro etapas:

Etapa 1. Está basada en la organización existente, es decir, teniendo como instancia de

coordinación y supervisión la UCS, estimado en el plazo de un año a partir de la entrega

de este estudio, y tiene por objetivos:

Obtener los recursos para la mantención de la RNM durante el período mayo a

diciembre de 2009.

Coordinar todas las actividades tendientes a diseñar, formalizar e implantar la

nueva institucionalidad metrológica.

Optimizar los servicios entregados por la actual Red Nacional de Metrología

mediante las mejoras en los procesos de supervisión y control.

Ampliar la cobertura de servicios mediante planes de fomento y difusión, (Ej.

Programa de Apoyo en Metrología Química, Programa de Mejoramiento del

Sistema de Aseguramiento Metrológico en la Industria, Programa de Fomento a la

Acreditación ISO 17025).

Preparar los antecedentes para la discusión presupuestaria del ejercicio 2011.

Etapa 2. Estimada para el período de un año, se desarrolla bajo la nueva organización

metrológica, y tiene por objetivos:

Observar desempeño de la nueva institucionalidad metrológica.

Reforzar los planes técnicos poniendo en práctica nuevos planes o intensificando

los planes en cursos.

Implantación de nuevos métodos de trabajo.


25

Formular planes de I+D.

Etapa 3. Estimada para el período de dos años, y tiene por objetivos:

La obtención de resultados medibles para evaluación de desempeño.

La evaluación de los programas de fomento y difusión en el área técnica,

La evaluación funcional de la nueva organización metrológica, y la eventual

propuesta de rediseño de la organización.

Etapa 4. Estimada para un período de 6 años, y corresponde al período de

funcionamiento a régimen del sistema. Durante este período se deberá materializar el

proceso de licitación de la mayoría de los laboratorios designados actuales.

Detalle de Componentes y Actividades

Teniendo como marco de referencia la validación del modelo público privado para la

organización de la metrología en Chile, se conceptualizaron un plan de trabajo a 10 años

con 4 etapas, y con los siguientes componentes:

1. Formalización del Sistema Nacional de Metrología.

2. Sistema de Financiamiento de la Red Nacional de Metrología.

3. Desarrollo Tecnológico.

4. Desarrollo de la Demanda.

Componente 1:

FORMALIZACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE METROLOGIA

Objetivo: Crear una estructura jurídica y organizacional ajustada a las necesidad de

fortalecer la infraestructura metrológica en Chile.

Plazo Estimado : 1 año

Entidad Responsable: Ministerio de Economía

Descripción General:

La organización metrológica tiene como instancia superior el Consejo Superior encargado de

dirigir, organizar y controlar el funcionamiento de la RNM, asignar recursos, controlar la

ejecución de planes de desarrollo, coordinar las relaciones público – privadas, y la

coordinación interministerial.

Este Consejo delegará en el Subsecretario de Economía el rol de Autoridad Metrológica de


26

la dirección de la Red Nacional Metrológica.

La Autoridad Metrológica será apoyada por Comités Técnicos sectoriales encargados de

asistirla en el diseño y ejecución de planes de investigación y desarrollo y en la detección

de oportunidades y riesgos en cada área. Estos Comités Técnicos contarán con un

presupuesto para el cumplimiento de estas funciones, y su ámbito de acción y vigencia

quedará definido por proyectos previamente evaluados en el Consejo. Estos comités

como se ha dicho son temporales y creados para hacerse cargo de problemas

coyunturales. Por el momento se ha considerado 4 comités que son:

o Alimentos (vinos, carnes, acuícola)

o Energía (combustibles líquidos, gaseosos y sólidos)

o Salud (laboratorios clínicos, microbiología)

o Medio Ambiente (aire, aguas y residuos sólidos)

Se estima 6 personas por comité con reuniones trimestrales.

Dependiente del Consejo estará la Unidad Ejecutiva (UE) de la RNM (actual UCS)

encargada de materializar los proyectos de fomento, coordinar las actividades de los Comité

Técnicos, supervisar el funcionamiento de los Laboratorios Designados, preparar informes de

gestión y en general cualquier actividad que le asigne el Consejo. Esta Unidad Ejecutiva

dependerá directamente del Subsecretario de Economía, sin perjuicio de mantener algún nivel

de vínculo estratégico con INN para aprovechar la inserción de esta institución en los

organismos internacionales y recibir servicios administrativos.

La Unidad Ejecutiva incorporará dos instancias especializadas: una para los laboratorios

designados físicos, y la otra para los laboratorios designados químicos.

Su estructura administrativa será tan pequeña como sea posible para coordinar y controlar la

ejecución de planes de fomento, proyectos de investigación y desarrollo, supervisar y

controlar los LD a su cargo, y preparar los informes periódicos y especiales al Consejo. La

Unidad Ejecutiva dispondrá de un presupuesto fijo para mantener su estructura, y coordinará

la asignación de recursos a los Comité Técnicos mediante fondos concursables o amparados

en planes de largo plazo aprobados por el Consejo, y el financiamiento para la mantención de

los laboratorios designados.

Se mantendrá la designación, mediante procesos de Licitación, de laboratorios designados

físicos o químicos, según corresponda, que tendrán como función exclusiva la entrega de

servicios metrológicos.

Tanto estos alcances como otros relacionados con las obligaciones y derechos de los LDs

quedarán definidos en el Reglamento de la Autoridad Metrológica. Este instrumento jurídico

tendrá la máxima formalidad, probablemente mediante algún decreto del Ministerio de

Economía.


27

ACTIVIDADES

DISEÑO Y CONSTITUCION DE LA ORGANIZACIÓN METROLOGICA

Definición del Marco Jurídico

Ajustes del Marco Jurídico

Conformación del Consejo Superior

Puesta en marcha de diseño estratégico y plan de trabajo

Definiciones de la organización de la RNM

REDISEÑO DE LA RED NACIONAL DE METROLOGIA

Conformación de Comités Técnicos

Formalización de Reglamento para la designación de LD’s, proceso de licitación

Ordenamiento del sistema actual y concentración de magnitudes físicas similares

Conformación de la Unidad Ejecutiva y áreas Física y Química

Desarrollo del sistema de Gestión financiera de la RNM

Diseño del sistema de evaluación de desempeño de los LD’s

Indicadores:

Cumplimiento de hitos del rediseño organizacional tales como:

Inicio de las actividades del Consejo Superior de la Metrología

Inicio de las actividades de la Autoridad Metrológica

Inicio de actividades de los Comité Técnicos

Aprobación del nuevo Reglamento de la RNM

LD operan bajo las directrices del nuevo Reglamento

Medios de Verificación:

El cumplimiento de los hitos antes señalados

Los informes de gestión previstos para la RNM rediseñada

Supuestos:

Existen los acuerdos políticos institucionales para conformar y organizar estas nuevas

instancias de dirección, coordinación y control.

Infraestructura de Calidad administrada por una Agencia Nacional de Calidad, dependiente

del MINECON.

Componente 2:

FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE METROLOGÍA

Objetivo: Disponer de los recursos financieros que garanticen la continuidad de la AM y sus

planes de desarrollo

Plazo Estimado : 2 meses


28

Entidad Responsable: Ministerio de Economía


El financiamiento de la metrología en Chile requiere dos tipos de definiciones:

a) La cuantía de recursos que el Estado debe aplicar a una función estratégica para el

desarrollo económico, dada su condición de infraestructura tecnológica y que

representa un bien público que debe ser subsidiado, por cuanto en ningún país del

mundo esta actividad resiste una evaluación privada.

Esta cuantía de recursos tiene como condicionantes la disponibilidad de recursos para

el desarrollo y las prioridades dentro de estrategia de desarrollo.

b) La definición del mecanismo mediante el cual estos recursos serán aplicados a la

organización de la metrología, especialmente en el caso de Chile donde se tiene una

estructura pública privada y diversificada.

Distintas variables deben ser contempladas para estas dos definiciones:

a) Se proyecta alcanzar en un plazo de más o menos 3 años el funcionamiento en pleno

de la RNM, elevándose el gasto en metrología a unas cinco veces el gasto actual.

b) Instrumentos disponibles para el fomento de iniciativas tecnológicas de que dispone el

Estado de Chile. Se proyecta disponer de todas los instrumentos disponibles para el

fomento tecnológico, de promoción de Chile en el Exterior, o el desarrollo de la

innovación.

c) Criterios de priorización de usos de estos recursos (capital humano, inserción

internacional, cobertura de servicios metrológicos, etc.). Esta priorización estará

condicionada por la estructura de costos de la actual RNM, más otras intervenciones

previstas en la ejecución de este plan, y que buscan focalizar algunas acciones en

sectores de alto impacto.

d) Modalidad de transferencia de recursos. Se prevé la asignación de recursos

permanentes para cubrir el déficit de operación de las actividades basales de los LD’s,

y la disposición de fondos concursables para las actividades de desarrollo de cada

laboratorio, coordinadas por la UE.

ACTIVIDADES

Definición de Fuentes de Financiamiento de la RNM

Diseño de implantación de mecanismos de financiamiento

Indicadores:

Hito de aprobación del mecanismo de asignación de recursos.

Aprobación del presupuesto para actividad basal.

Medios de verificación:

El cumplimiento de los hitos antes señalados.


29

Supuestos:

Definición de forma jurídica para traspaso de fondos desde el ámbito público al

privado.

Disponibilidad de recursos.

Componente 3:

DESARROLLO TECNOLÓGICO

Objetivo:

a) Armonización del desarrollo metrológico con las demás áreas de la infraestructura de

calidad como son la normalización, acreditación y certificación;

b) Optimización del uso de recursos tecnológicos disponibles;

c) Crear una capacidad de detección oportuna de nuevas tendencias tecnológicas y

potenciales riesgos;

d) Potenciamiento del capital humano;

e) Apoyar líneas de investigación y desarrollo, especialmente en los sectores

relacionados con los clúster; y,

f) Apoyar el reconocimiento internacional de los LD.

g) Ampliación de magnitudes existentes e incorporación de nuevas magnitudes

Plazo Estimado: Indefinido

Entidad Responsable: Unidad Ejecutiva


Todas las actividades que apuntan a mejorar la institucionalidad, proveer recursos, coordinar

instituciones del Estado, constituyen pasos necesarios para potenciar mejores capacidades

técnicas, las que se ven reflejadas en un mejor recurso humano, equipamiento y redes de

cooperación.

El resultado esperado es una mayor cobertura y mejor calidad de los servicios metrológicos,

nuevos espacios para el desarrollo de la demanda, y un rol activo de Chile en los organismos

internacionales.

Este fortalecimiento de las capacidades tecnológicas se construye teniendo presente las

siguientes premisas:

Armonización con otras áreas del desarrollo

Optimización de los servicios metrológicos

Desarrollo de capacidades de anticipación

Reconocimiento internacional del nivel técnico de la metrología nacional, mediante la

participación de metrólogos nacionales en eventos técnicos en el exterior.


30

Complementación con el sector productivo y de servicios

ACTIVIDADES

Actividades de Cooperación: Contempla la organización de iniciativas conjuntas con

institutos de investigación, de la infraestructura de calidad, centros de enseñanza, y

organizaciones productivas, (clusters especialmente), como por ejemplo, eventos

técnicos, pasantías, presentación de trabajos, etc.

Desarrollo de nuevos servicios nuevos LD’s y actividades de I&D: Contempla el diseño

e inicio de un plan de trabajo tendiente a la incorporación de nuevos servicios

metrológicos, incorporar nuevos laboratorios designados, e iniciar nuevos desarrollos

en metrología química, en microbiología y laboratorios clínicos. El objetivo de estas

actividades, es que al término del primer año todos estos proyectos estén debidamente

evaluados, y estén dispuestas las capacidades técnicas para iniciar la materialización

de estos objetivos.

Anticipación (antena tecnológica): Inmediatamente constituida la Autoridad Metrológica

con sus áreas de metrología física y metrología química, se procederá a iniciar las

actividades, con carácter permanentes de “antena tecnológica”, principalmente

enfocada en:

o Requerimientos de menor incertidumbre en las mediciones

o Nuevos tecnologías en el mercado

o Detección de riesgos potenciales

Inserción Internacional: Participación en eventos técnicos tales como seminarios,

talleres, congresos, etc. Orientados a compartir conocimientos, para lograr el

reconocimiento del nivel técnico y científico de la metrología nacional.

Fomento y Difusión: Constituye una actividad permanente de la Autoridad Metrológica

el promover el desarrollo de la demanda a través de diversas actividades de fomento y

difusión hacia la industria, ya sea mediante iniciativas generadas en la Unidad

Ejecutiva o por demanda de los propios interesados. A modo de ejemplo, se

contemplan programas de asistencia técnica como el “Mesura” de México el cual

consiste en una consultoría en a la empresa para alcanzar y mantener un control

permanente sobre los elementos fundamentales que constituyen el soporte de

mediciones para la calidad de sus procesos y productos. Al detectar las áreas de

posible mejora, es posible sugerir proyectos que tengan como fin dar respuesta a

necesidades especiales de medición, u orientar a la empresa u organización hacia las

diversas instituciones con las que cuenta el país y que pueden prestar el apoyo

requerido en otros aspectos de sus procesos. Del mismo modo, y siempre referido a la

experiencia de México, este país cuenta con una herramienta tecnológica llamada

SIMET, cuyos objetivos principales son: poner a disposición de los usuarios un

conjunto de herramientas de comunicación, colaboración y consulta en aspectos


31

relacionados con metrología y ser una base de datos activa para concentrar la oferta y

la demanda de servicios metrológicos a nivel nacional.

Indicadores:

Cumplimiento del plan de Actividades de Cooperación (cantidad de acuerdos), Desarrollos

(estudios iniciados), Anticipación (Informes), Inserción Internacional (número de eventos,

trabajos presentados, evaluación de pares, nuevas acreditaciones), Fomento y Difusión

(eventos realizados, nuevos o mejoras en herramientas de difusión)


Controles periódicos de los planes en ejecución previstos en el sistema de gestión que se

deberá implantar al interior de la RNM rediseñada (Avance y cumplimiento presupuestario)

Supuestos:

Justificación de impacto de cada una de las actividades del plan.

Disponibilidad y asignación de recursos.

Componente 4:

DESARROLLO DE LA DEMANDA

Objetivo:

a) Fomentar la demanda de servicios metrológicos mediante programas de asistencia

técnica y difusión.

b) Condicionar el crecimiento de la demanda mediante una ley de metrología que fije

mayores exigencias respecto de la calidad de las mediciones en las transacciones

comerciales.

Plazo Estimado: Indefinido

Entidad Responsable: Unidad Ejecutiva


Para desarrollar la demanda a un nivel satisfactorio, se prevén actividades de fomento de la

metrología, difusión por Internet, charlas de divulgación, asesorías técnicas subsidiadas.

Además, se impulsará la idea de legislar al respecto, ya que una ley de metrología tendría

directo impacto en la demanda a raíz de la obligatoriedad de la trazabilidad de las mediciones

hechas por organismos fiscalizadores.


32

ACTIVIDADES

Fomento y Difusión: Constituye una actividad permanente de la Autoridad Metrológica

el promover el desarrollo de la demanda a través de diversas actividades de fomento y

difusión hacia la industria.

Para la Etapa 1 del proyecto se contemplas las siguientes iniciativas:

o Programa de Apoyo en Metrología Química,

o Programa de Mejoramiento del Sistema de Aseguramiento Metrológico en la

Industria,

o Programa de Fomento a la Acreditación ISO 17025,

o Rediseño del Portal de Metrología.

Ley de Metrología: El plan contempla participar en los estudios tendientes a actualizar

la Ley de Metrología en aquellos aspectos que dicen relación con la obligación de

diseminar trazabilidad en las mediciones del aparato fiscalizador:

o Propuesta para ser incluida en la Ley

o Incorporación a OIML

Indicadores:

Presentación de propuesta de ley de metrología

Inscripción efectiva en la OIML


Cumplimiento de los hitos antes señalados.

Supuestos:

Decisión política de estudiar la modificación de la ley de metrología vigente.

Decisión política de ingreso a la OIML.

Programación de Recursos

El presupuesto del programa de fortalecimiento de la metrología se ha construido en base

a lo siguiente:

a) Presupuestos decenales preparados por los laboratorios designados físicos actuales

(CESMEC – Masa, CESMEC – Temperatura, CISA – Flujo Líquido, IDIC – Fuerza,

ENAER – Presión y UDEC – Magnitudes Eléctricas) y por los laboratorios designados

químicos actuales (CODELCO – Minerales y concentrados de Cobre y Fundación

Chile – Agua y Alimentos) más el Instituto de Salud Pública – ISP en el área de

Microbiología y Clínica, que sin pertenecer aún a la RNM, cuenta con una organización

y presta servicios metrológicos.

Estos presupuestos los preparó cada LD con la visión que tienen de su ámbito de

acción, y en alguna medida corresponde a la proyección de lo que se ha venido

haciendo en los últimos años más los planes de desarrollo que estaban en carpeta de


33

cada LD. Cada presupuesto contempla capacitación, difusión, mantención de

capacidades, inversiones, RRHH, gastos de operación e imprevistos.

b) Presupuesto Decenal de nuevas magnitudes físicas que serán incorporadas a LD’s

existentes (Torque, Flujo de Gas, Humedad, Óptica, Aire), lo que contempla las

inversiones en equipamiento e infraestructura para implementar la capacidad,

difusión, mantención de capacidades, RRHH, gastos de operación e imprevistos.

c) Presupuesto decenal de la Unidad Ejecutiva donde se contempla el reconocimiento

internacional (acreditaciones y evaluación de pares), visita y entrenamiento en centros

internacionales, participación internacional (SIM, BIPM, Congresos, USTF),

inversiones complementarias, difusión interna (seminarios, asambleas SIM,

congresos), supervisión y coordinación en laboratorios regionales, estudios y

encuestas, recurso humano (Jefe de UE, dos especialistas químicos y dos físicos, un

informático, un periodista y un administrativo), comités técnicos, desarrollo de la

demanda, gastos de operación e imprevistos.

En el siguiente cuadro se entrega un resumen del presupuesto de las actividades

descritas en cada componente y que apuntan al rediseño de la institucionalidad

metrológica, tanto en sus aspectos legales como de financiamiento, para mejorar la oferta

de servicios metrológicos y desarrollar la demanda.


34

Resumen Presupuesto Programa de Fortalecimiento SNM (MM$)

ITEM 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 TOTAL % Total% Total

2009

Capacitación 48,8 53,4 58,4 63,8 69,8 76,4 83,6 91,6 100,3 109,8 755,7 2% 2%

Difusión 24,1 26,5 68,2 36,3 39,9 93,9 48,2 53,0 58,2 64,0 512,3 2% 1%

Mantención de Capacidades 577,1 693,0 797,0 815,1 774,7 795,1 1.014,2 949,6 1.021,0 1.102,6 8.539,5 26% 20%

Inversiones 1.199,7 799,8 1.809,1 67,5 370,4 2.147,5 70,6 368,5 1.570,7 160,7 8.564,5 26% 41%

RRHH 513,1 673,3 735,9 778,5 845,2 926,5 1.002,9 1.105,1 1.201,4 1.324,8 9.106,6 27% 18%

Gastos de Operaciones 197,6 225,5 237,0 241,9 248,5 256,6 264,6 274,7 284,8 294,5 2.525,7 8% 7%

Imprevistos 357,5 293,3 292,1 266,1 270,5 371,9 330,0 334,7 360,4 403,5 3.280,0 10% 12%

TOTAL (MM$) 2.917,8 2.764,7 3.997,7 2.269,2 2.618,9 4.667,9 2.814,1 3.177,3 4.596,7 3.459,9 33.284,2 100% 100%

TOTAL (MM$US) 5,0 4,8 6,9 3,9 4,5 8,0 4,9 5,5 7,9 6,0 57,4

TOTAL MANTENCIÓN 1.553,4 1.798,4 1.989,0 2.028,3 2.069,4 2.318,2 2.531,9 2.562,2 2.758,3 2.988,0 22.597,3

% Mantención 53% 65% 50% 89% 79% 50% 90% 81% 60% 86%

TOTAL DESARROLLO 1364,5 966,3 2008,7 240,82 549,54 2349,6 282,22 615,09 1838,4 471,84 10.687,0

% Desarrollo 47% 35% 50% 11% 21% 50% 10% 19% 40% 14%

Fuente: PCM

Nota: Para el año 2009, se estimó el presupuesto desde mayo a diciembre de dicho año.


35

Conclusiones de la Programación de Recursos

Requerimientos para el Año Presupuestario 2009

El financiamiento requerido para el período desde mayo a diciembre de 2009 es de

MM$2.917,8, el cual considera un 41% en inversiones (MM$1.199,7), un 20% en

mantención de capacidades (MM$577,1), un 18% en RRHH (MM$513,1) y un 22% en

capacitación, difusión, gastos de operaciones e imprevistos (MM$628,7).

Presupuesto Año 2008 v/s Presupuesto Año 2009

Al comparar el presupuesto requerido para el año 2009 (MM$2.917,8) v/s el presupuesto

del año 2008 (MM$617,5), se produce un incremento del gasto en metrología de 5 veces

respecto del gasto del año 2008.

En la siguiente tabla se detalla el presupuesto del año 2008, donde se detallan los

proyectos y convenios de desempeño financiados por el estado, correspondientes a la

mantención básica de la RNM (LD Físicos, LD Químicos, INN), como también proyectos

de desarrollo de metrología química, como es caso de ISP y Fundación Chile.

Presupuesto Año 2008

Proyecto Tipo de

Proyecto Beneficiados

Financiamiento (MM$)

Conformación y Mantención de la RNM Física

FDI UCS; LD Físicos

20

Convenios de Desempeño MINECON – INN, mantención básica RNM Fisica.

FIC INN, LD Físicos 83,5

Convenios de Desempeño MINECON – INN, mantención básica RNM Química

FIC INN, LD Químicos

153

Desarrollo y producción de materiales de referencia de residuos químicos en productos alimentarios de exportación

INNOVA Fundación Chile 331

Aporte INN INN Administración RRHH UCS

30

Total Financiamiento (MM$) 617,5

Total (MMUS$) 1,06

Fuente: CORFO, MINECON, INN

Esta diferencia se debe fundamentalmente a la nueva estructura de la RNM, a nuevas

inversiones relativas a la ampliación de capacidades y la incorporación de nuevas

magnitudes físicas y químicas, actividades de difusión y capacitación no financiadas


36

anteriormente y a todas las actividades consideradas en todos los componentes del

programa de fortalecimiento.

CONCLUSIONES A continuación, se presentan las conclusiones del segundo informe de este estudio: El árbol de objetivos definió como medios conducentes al fin de posicionar la imagen de

Chile en el exterior y mejorar el bienestar de la población, la necesidad de contar con una

nueva organización metrológica con las facultades dirigir y asignar recursos, y a través de

éstos, mejorar la oferta de servicios metrológicos y desarrollar la demanda.

El medio “institucionalidad rediseñada” supone disponer de un adecuado marco

regulatorio institucional, de incorporar mejoras en la estructura del financiamiento de un

bien público como es la metrología, y de armonizar el desarrollo de la metrología con el

desarrollo de la infraestructura de calidad, el desarrollo tecnológico, el posicionamiento de

Chile en el exterior, y la fiscalización.

El medio “tecnología con más altos niveles de desarrollo tecnológico” tiene una

componente de mejora de la oferta de servicios metrológicos a través de nuevas

funciones y programas de apoyo, y de desarrollo de la demanda a través de programas de

asistencia técnica, de difusión y de mejoras en el soporte tecnológico de las empresas

que prestan servicios a los organismos fiscalizadores.

Para el logro de estos fines se analizaron tres alternativas de desarrollo de la metrología.

La primera que mantiene la estructura de la RNM sin intervenciones significativas en su

forma de financiamiento, la segunda que consiste en una RNM reestructurada, que

potencia una Autoridad Metrológica, y que en la práctica opera como un Instituto Nacional

de Metrología distribuido, y la tercera que se orienta a replicar el modelo tradicional de

otros países, cual es la creación de un INM centralizado.

Previo el diseño de una pauta de evaluación y la consulta a diversos actores actuales de

la metrología en Chile, sumado a diversos análisis de documentos, entrevistas y

evaluaciones, se propone como estrategia de desarrollo la alternativa 2 (RNM

reestructurada) que se resume en la RNM rediseñada.

Teniendo como marco de referencia la validación del modelo público privado para la

organización de la metrología en Chile, se conceptualizaron un plan de trabajo a 10 años

con 4 etapas, y con los siguientes componentes: formalización del sistema nacional de

metrología, el diseño y puesta en aplicación de un sistema de financiamiento de la

autoridad metrológica, un plan de inserción internacional de la metrología y coordinación

para tal efecto con otros organismos relacionados con el comercio exterior, un programa

de desarrollo tecnológico, y finalmente un plan de desarrollo de la demanda.


37

Entre los aspectos más relevantes de la nueva organización metrológica se tiene: la

creación de un Consejo Superior de la Metrología con participación de organismos

públicos y del sector privado, la formación de Comités Técnicos para apoyar a la RNM en

la definición de estrategias, y en la creación de una Autoridad Metrológica con las

facultades de representación legal, en el fortalecimiento de la Unidad Ejecutiva (actual

UCS) para coordinar y controlar nuevos planes de fomento y difusión, implantar mejores

prácticas de gestión y desarrollar tareas de “antena tecnológica”.

Desde el punto de vista de reconocimiento internacional de la organización de la

metrología del país, es importante que las formas sean reconocibles y homologables con

los conceptos vigentes de organizaciones metrológicas en todo el mundo. La Autoridad

Metrológica debe ser una entidad gubernamental dotada de facultades de control y

coordinación de políticas, también es imprescindible que la RNM y su Unidad Ejecutiva

cuenten con reconocimiento jurídico para facilitar la asignación de recursos destinados

directamente al financiamiento de la metrología. La solución para la Autoridad Metrológica

de cualquier manera debe tener estabilidad en el tiempo de tal modo que se alcance a

formar una cultura nacional en estas prácticas. Estas son las condiciones básicas para un

adecuado funcionamiento.

Respecto de los Laboratorios Designados se proyecta contar con un nuevo Reglamento

de la RNM donde quede establecido los ajustes a la actual normativa, y donde se

comprometa un procedimiento de designación mediante procesos de licitación, y donde

los participantes deberán garantizar independencia de otras funciones comerciales, y

además incorporarse a un sistema de gestión que garantice la transparencia en la

asignación y uso de los recursos.

Entre los aspectos más relevantes del sistema de financiamiento de la metrología, se

establece un financiamiento para las actividades basales que aseguran la continuidad de

los organismos de la RNM, y la disposición de diversos instrumentos de naturaleza

concursable para las actividades de desarrollo.

Los planes con otros organismos del Estado buscan potenciar el rol de los organismos

públicos, evitando la duplicación de esfuerzos o la pérdida de oportunidades, mediante la

mantención de instancias permanentes de coordinación con los organismos de apoyo en

el exterior, con organismos de desarrollo tecnológico, con los organismos relacionados

con la infraestructura de calidad, y con los organismos fiscalizadores fortaleciendo el rol

de los laboratorios de referencia y apoyando a los laboratorios de ensayo en la

acreditación 17.025.

El plan de desarrollo tecnológico tiene como referentes estratégicos la armonización con

otras áreas del desarrollo, la optimización de los servicios metrológicos, el desarrollo de


38

capacidades de anticipación, el reconocimiento internacional, y la complementación con el

sector productivo y de servicios. Sus planes de actividades se resumen en: actividades de

cooperación, planes de desarrollo tecnológico, generación de capacidades de detección

oportuna de nuevos requerimientos, nuevas tecnologías y riesgos potenciales al comercio

exterior, mayor presencia en los organismos internacionales, y actividades de fomento y

difusión, especialmente en aquellos sectores de la industria que se han definido como

estratégicos para el desarrollo económico de Chile. Estos planes de desarrollo tecnológico

tendrán como actor relevante una Unidad Ejecutiva con mayores facultades y recursos de

los que cuenta la actual UCS.

El Plan de apoyo a la demanda, se centra principalmente en programas de apoyo, y en el

inicio del proceso de estudio, evaluación y promoción de una ley de metrología.

“programa de fortalecimiento - metrologia.cl · ingeniería de procesos, calidad y muestreo...

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