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Memoria IPPDH Violencia institucional

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Violencia institucionalLa producción de información estadística sobre la violencia institucional en el MERCOSUR


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Buenos Aires, agosto/2015


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Memoria del taller“La producción de información estadística sobre la violencia

institucional en el MERCOSUR”

Montevideo, Uruguay

15 de junio de 2015

Publicaciones IPPDHInstituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos

Paulo AbrãoSecretario Ejecutivo

Javier PalummoDirector de Investigación y Gestión de la Información

Corina LeguizamónDirectora de Comunicación y Cultura

Rodrigo Farhat Edición y diseño

Archivo IPPDH Fotografías


…………………………………………………………………………………ÍNDICE

…………………………………………………………………………………………

Introducción 9

Antecedentes 10

Reflexiones previas 11

Participantes 12

Síntesis 12

Bienvenida 12

Comentarios disparadores 14

Debate 19

Conclusiones 23

Problemas identificados 23

Desafíos pendientes 26

Posibles líneas de acción 28

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Introducción La información y el conocimiento constituyen insumos fundamentales para la toma de decisiones en el campo de las políticas públicas. Son también precondiciones para impulsar el intercambio de experiencias, que permitan reflexionar acerca de las buenas prácticas. A su vez, facilitan la coordinación de las diversas iniciativas realizadas a nivel local y regional y permiten encontrar formas alternativas de intervención, a partir de las complementariedades que existen entre los diversos actores públicos y sociales.

Este documento es la memoria del seminario realizado en Montevideo, Uruguay, en el mes de junio de 2015. Del mismo participaron representantes de instituciones públicas que trabajan los temas seguridad pública y prevención de la tortura, de los cinco países del MERCOSUR.

En nuestra región, sin embargo, a la falta de información se le suman los escasos mecanismos de coordinación al interior de los Estados, y entre los Estados y la sociedad civil. Esta situación impone serios obstáculos para el intercambio de conocimientos y experiencias entre las instituciones y sectores involucrados, restringe la participación social y limita la posibilidad de avanzar en estrategias coordinadas en cada país y en el MERCOSUR.

La producción permanente de información confiable sobre mediciones de violencia institucional por parte de los países de la región, y en el marco de sistemas que aseguren la

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Documento resulta del proyecto “Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos en el MERCOSUR"


accesibilidad de los datos, es claramente un requisito para el desarrollo de políticas públicas de seguridad ciudadana con enfoque de derechos humanos. Producir y gestionar información supone estructurar formas de compilación, difusión y acceso de aquello que se informa, tras su registro por parte de las agencias y/o instituciones correspondientes.

Los países que integran el MERCOSUR muestran un fuerte compromiso con el combate y la prevención de las distintas formas de violencia institucional. Un indicador de este compromiso es la ratificación de varios instrumentos internacionales por parte de los países del bloque.

El taller “La producción de información estadística sobre la violencia institucional en el MERCOSUR” se inscribe en los esfuerzos del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos (IPPDH) del MERCOSUR para avanzar en relación diversos aspectos referidos a las políticas de seguridad ciudadana.

Esta actividad tuvo lugar en el marco de una jornada más amplia que incluyó la realización de un taller sobre “Políticas de prevención de la tortura y tratos inhumanos en los países del MERCOSUR”. Esta jornada más amplia, se llevó a cabo el día 15 de junio de 2015 en la Sala de Prensa de la Secretaría del MERCOSUR, en la ciudad de Montevideo. Se extendió entre las 10:00 de la mañana y las 17:30 horas y contó con la asistencia y participación de 38 expertos en la temática.

AntecedentesUn antecedente especialmente relevante de la realización de este taller fue la elaboración del documento titulado “Producción y gestión de información y conocimiento en el campo de la seguridad ciudadana: los casos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay”. Dicho estudio se propuso mapear, identificar y describir los tipos de sistemas de información existentes en las áreas de Justicia, Interior y/o Seguridad en los Estados parte del MERCOSUR , en materia de violencia y 1

criminalidad, indagando en particular sobre los registros producidos por las policías. Esta publicación fue distribuida entre los participantes del evento, a los efectos de ser incluida en la discusión.

� La elaboración del documento es anterior a la entrada oficial de Venezuela al bloque. 1

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Actividad contó con la asistencia y participación de 38 expertos en la temática


Ese documento fue el resultado del proyecto “Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos en el MERCOSUR”, impulsado por el IPPDH y el Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) entre los años 2011 y 2012. Ese proyecto incluyó la realización de otras actividades, como el Seminario Internacional “Seguridad ciudadana y Derechos Humanos”, llevado a cabo el día 27 de abril del año 2011, en la Sala de Eventos del Hotel Granados Park, en la ciudad de Asunción. Ese evento fue organizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y Trabajo de la República del Paraguay, con la colaboración de ACNUDH y el IPPDH.

Reflexiones previas

El propósito del taller fue reflexionar acerca la producción de información estadística sobre las formas de violencia institucional en el MERCOSUR. Para ello, se buscó discutir acerca de cuestiones concretas, como la calidad de la información y los temas emergentes en este campo. También se pretendió que la actividad resulte una instancia de participación en la elaboración de estudios regionales sobre esta temática. Con este fin, se realizó un esfuerzo por escuchar y registrar las opiniones, los puntos de vista y las propuestas de los expertos, los operadores y las autoridades gubernamentales, los académicos y los representantes de la sociedad civil que participaron del evento. Los objetivos específicos del taller fueron los siguientes:

• Identificar desafíos y posibilidades de desarrollar políticas de producción y gestión de la información sobre violencia institucional sobre la base de criterios comunes que aseguren la comparabilidad entre los países

• Analizar las posibilidades y los obstáculos principales para el desarrollo de acciones articuladas en el marco de los procesos de producción y gestión de la información

• Reflexionar acerca del acceso a la información sobre violencia institucional

En función de estos objetivos, el taller propuso una metodología de trabajo ampliamente participativa y orientada a la construcción colectiva. En primer lugar, el Director del

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Documento registra las opiniones y los puntos de vista


Departamento de Investigación y Gestión de la Información del IPPDH, Javier Palummo, realizó una breve presentación de los objetivos, la agenda y la metodología de trabajo del evento. Seguido a ello, cinco expertos (uno por cada país del MERCOSUR) fueron invitados a plantear comentarios disparadores concisos en torno a los aspectos centrales de la temática tratada por el taller. Una vez finalizada esta ronda de comentarios disparadores, se alentó a los participantes a intervenir mediante exposiciones sintéticas, que abordaran los aspectos principales de la temática, y que se orientaran hacia la construcción participativa de puntos comunes.

Durante el taller, se invitó a los participantes que así lo desearan a que enviaran aportes adicionales por escrito, a ser incluidos en futuros trabajos del IPPDH. Los talleres fueron registrados por completo, a los efectos de la redacción del presente documento de síntesis.

Participantes

Los participantes del taller fueron expertos sobre la temática, funcionarios gubernamentales con experticia en los temas objeto de los talleres, organizaciones que desarrollan acciones en el tema, entre otros actores clave.2

Síntesis

Como ya fue adelantado, el taller se dividió en tres partes: en primer lugar, se formularon palabras de bienvenida por parte de representantes de las organizaciones patrocinadoras del evento; luego, se dio lugar a los comentarios disparadores, previamente preparados por un conjunto de participantes que fueron especialmente invitados a formar parte de esta instancia; y, por último, se abrió el debate a todos los participantes; éste contó con un involucramiento muy activo por parte de los presentes. Las siguientes secciones describen las principales cuestiones expuestas por los participantes durante las tres instancias del taller.

Bienvenida

Representantes de las instituciones patrocinadoras del evento, el IPPDH y la Institución Nacional de Derechos Humanos y

� El listado completo de participantes puede consultarse como anexo al presente documento. 2

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Metodología de trabajo fue orientada a la construcción colectiva

Taller se dividió en tres partes: bienvenida, comentarios disparadores y debate


Defensoría del Pueblo, y de la cancillería del país anfitrión, Uruguay, formularon algunas palabras de bienvenida a los participantes del evento.

Javier Palummo, Director de Investigación y Gestión de la Información del IPPDH, resaltó la importancia de esta temática en la agenda del Instituto, explicando sus dos líneas de trabajo en la materia: la producción de información estadística y la prevención de la tortura. Comentó brevemente el proyecto de colaboración con ACNUDH, que concluyó en la publicación del documento sobre producción de información estadística en el MERCOSUR. También señaló el fuerte compromiso de los países del MERCOSUR con la seguridad ciudadana, y enfatizó la necesidad de articular esfuerzos entre los distintos actores involucrados, incluyendo a los funcionarios estatales y a las organizaciones de la sociedad civil. Palummo también instó a reflexionar acerca de los pasados autoritarios de los países de la región, recordando que los principales antecedentes de la lucha por la seguridad ciudadana desde una perspectiva de derechos humanos se encuentran en las luchas por memoria, verdad y justicia desarrolladas en los países de la región. Se refirió especialmente a los desafíos existentes en términos de comparabilidad de la información sobre seguridad ciudadana y violencia institucional entre Estados, pero también en el interior de éstos.

En esta parte del mundo es muy difícil escindir los pasados de quiebres institucionales con presentes en los cuales pueden existir algunas prácticas que deben ser revisadas desde una perspectiva de derechos humanos. Ése es el compromiso de nuestros actuales Estados democráticos”.

“Estas instancias de derechos humanos en el MERCOSUR son el ‘contra-Cóndor’ o el ‘anti-Cóndor’: los mismos Estados, con sus representantes que se reunían exactamente hace 40 años para coordinar políticas públicas violatorias de derechos humanos, se esfuerzan hoy en día para coordinar sus políticas para mejorar la garantía de los derechos humanos de la población de nuestra región.

Silvana Lesca, del Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay, destacó la necesidad de instancias de encuentro “cara a cara” entre las agencias y organizaciones que trabajan sobre violencia institucional, a los efectos de lograr una verdadera articulación regional que pueda plasmarse, por ejemplo, en un sistema de información estandarizada sobre esta temática.

Juan Faroppa, de la Institución Nacional de Derechos

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Humanos y Defensoría del Pueblo de Uruguay subrayó el rol central que detenta la línea estratégica “convivencia y la seguridad ciudadana” en la agenda de esa agencia. Su intervención se centró en los vínculos entre esta temática y el derecho a la participación en los asuntos públicos, un aspecto central para la construcción democrática. En este sentido, marcó que los aportes a la formulación de políticas públicas deben partir de información adecuada y accesible. También recordó que el derecho a la información es un derecho humano, y mencionó a la Ley de Acceso a la Información Pública de Uruguay como una buena práctica en este sentido.

El derecho a la participación en los asuntos públicos es uno de los derechos claramente vinculados a las políticas de seguridad ciudadana, como el derecho a la vida, a la integridad personal, al uso pacífico de los bienes… El derecho a la participación en los asuntos públicos resulta fundamental para la construcción de nuestras democracias”.

“No puede haber participación sin información. La información es clave. La producción y difusión de información veraz, oportuna, certera y confiable resulta un requisito esencial para que la población y la ciudadanía puedan implementar mecanismos de participación.

Comentarios disparadores

A continuación, algunos participantes, a los que se les solicitó previamente que prepararan comentarios disparadores, plantearon una serie de cuestiones y desafíos respecto de la temática abordada por el taller.

Ariana Escobar, del Ministerio de Justicia de Paraguay, describió la institucionalidad en materia de seguridad ciudadana de ese país. Se refirió especialmente a la Red de Derechos Humanos del Poder Ejecutivo y el fuerte trabajo interinstitucional que ha venido realizando desde 2009. Explicó que en 2013 esta red aprobó una política nacional de derechos humanos que cuenta a la seguridad ciudadana entre sus principales ejes de trabajo. Describió las distintas actividades incluidas en dicho eje, que incluyen la producción de información estadística, y la creación de un observatorio de política criminal y un centro de estudios penitenciarios. Comentó algunas de las carencias en materia de información estadística, surgidas del censo penitenciario realizado por el Ministerio de Justicia en el año 2014: por ejemplo, la falta de datos que crucen variables de violencia institucional con otras que den cuenta de situaciones específicas de vulnerabilidad.

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Lo que principalmente se saca de este tipo de intervenciones (los censos penitenciarios) en materia de diagnósticos son: déficits de planificación institucional, insuficiencia de datos estadísticos concretos que describan la realidad del sistema penitenciario, y la necesidad de contar con una línea de base que permita formular políticas públicas con enfoque preventivo y de rehabilitación integral para personas privadas de libertad.

Javier Donangelo, del Ministerio del Interior de Uruguay, destacó la importancia de la utilización de múltiples fuentes de información a los efectos de controlar la calidad de la misma, aunque reconoció los desafíos que presenta esta tarea. Advirtió sobre el hecho de que, en Uruguay, algunas instituciones directamente vinculadas a esta temática, como el Ministerio Público, ni siquiera producen información estadística. También señaló que en los relevamientos existentes faltan variables clave, como la ocupación de las personas sometidas a procesos penales. Propuso considerar la utilización de otras fuentes de información —por ejemplo, las encuestas de opinión pública— para evaluar cuestiones como la legitimidad del accionar de la policía. No obstante, reconoció las limitaciones metodológicas que presentan estas fuentes.

Rafael Gutiérrez, del Consejo de Derechos Humanos de Venezuela, enfatizó la importancia de esta temática en la agenda de derechos humanos de ese país, explicando además la evolución atravesada por ésta, desde una perspectiva de seguridad pública hacia una de seguridad ciudadana, en la que la generación de información resulta un aspecto central. Presentó brevemente los principales sistemas de información vigentes en el país. El Sistema Integrado de Información Policial (SIIPOL), que centraliza la información delictiva en el ámbito de la investigación penal. También explicó que existe un Sistema de Información Estratégica y Transparencia Policial (SIETPOL), que incluye un módulo de violencia institucional, donde se registran las denuncias contra funcionarios policiales, que es publicada en el portal “Atlas Policial” (actualmente en revisión). Por último existe un Sistema de Información Estadística de Seguridad Ciudadana (SIESEC), que busca consolidar datos cuantitativos y cualitativos sobre seguridad ciudadana brindados por distintas entidades. Reconoció que, si bien en Venezuela aún falta mucho por hacer en este campo, se han realizado mejoras en la producción y el tratamiento de la información sobre seguridad ciudadana. En este sentido, mencionó los informes que elabora anualmente la Defensoría del Pueblo. Adelantó que se está manejando la posibilidad de

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crear un Observatorio de Derechos Humanos de Venezuela, que contaría con su propio sistema estadístico, con el propósito de transversalizar este enfoque en los diferentes sistemas ya existentes. Por último, comentó que en el año 2012 se presentaron los resultados de la Comisión de Desarme.

Se reconoce que existen elementos faltantes y mucho camino por recorrer, pero se han empezado a establecer y a proponer proyectos en aras de solventarlo y de mejorar los procesos de recolección y de análisis, para generar mecanismos de control y monitoreo, y de definición y diagnóstico para nuevos proyectos y nuevas propuestas para garantizar la seguridad ciudadana.

Ricardo Fraiman, del Ministerio del Interior de Uruguay, propuso realizar recomendaciones específicas, más que generales. En este sentido, problematizó algunas cuestiones acerca del tipo de información sobre seguridad ciudadana que se debe difundir a la sociedad, citando el ejemplo de la determinación de las “zonas calientes” de las ciudades y sus efectos nocivos sobre los mercados inmobiliarios. Explicó que en Uruguay se han tomado medidas para intercambiar información con agencias como el Ministerio de Desarrollo Social, para que en el diseño de las políticas públicas se tenga en cuenta a la criminalidad como un tipo específico de vulnerabilidad. Planteó que sería deseable generar un sistema de alerta temprana que contribuyera con los sistemas de protección de la seguridad ciudadana. Se refirió especialmente al tema de las llamadas “cifras negras”. Subrayó la necesidad de impulsar las denuncias de hechos de seguridad ciudadana y destacó que en Uruguay existen algunas iniciativas en este tema. Respecto de la cuestión de la calidad de la información estadística, sostuvo que en el Ministerio se han producido importantes avances, fundamentalmente incorporando herramientas informáticas. También enfatizó la relevancia de generar articulaciones con el campo académico, de fomentar una agenda académica que promueva diálogos y elimine los recelos que actualmente existen respecto de los datos sobre seguridad ciudadana y violencia institucional. Se refirió, además, a la importancia de la clasificación y jerarquización de los eventos de seguridad. Comentó que el Ministerio del Interior ha desarrollado un programa de reparación que fomenta el diálogo entre las víctimas y los victimarios, que busca otorgar relevancia a los llamados casos “feijoada”.

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Respecto de la violencia institucional, planteó dos problemas respecto de la información: por un lado, la “letanía de las denuncias”, que no permite comprender los contextos sociales e institucionales en los que se enmarcan estos hechos; por otro, la “inferencia abusiva”, es decir, aquellos casos dramáticos (por ejemplo, de “gatillo fácil”) que habilitan generalizaciones incorrectas. Recomendó incorporar una mirada a las condiciones sociales e institucionales, a través de estudios realizados por instituciones externas, como las ONGs.

En una sociedad democrática, el acceso a la información es central para el ejercicio de la ciudadanía. Pero la información sobre seguridad ciudadana siempre ha sido objeto de ciertos recelos más allá de la protección jurídica de los datos, y también de algunos tabúes.

Hay ciertas dimensiones de la gestión de la gobernabilidad de ministerios como los nuestros respecto de la demanda social de la inseguridad con las que hay que tener cuidado.

Los problemas tienen que ver con la articulación del campo académico y los observatorios de estadísticas. Tener un campo académico que no se muestra interesado en temas de esta índole dificulta el desarrollo incluso de un observatorio. Lo ideal en este sentido es contar con un campo académico desafiante, que utilice sistemáticamente estos datos y que vaya generando instancias de calidad superior.

Eloísa Machado, de la Fundación Getúlio Vargas de Brasil, señaló que uno de los principales problemas actuales respecto de la calidad de la información estadística sobre violencia institucional es que ésta es producida por las agencias “interesadas”, es decir, aquellas que pueden verse comprometidas por estos datos (generando así problemas de selectividad y politización) y por organizaciones de la sociedad civil (lo cual muchas veces conlleva problemas metodológicos). Explicó con preocupación que en Brasil no existen datos sobre muertes producidas por la policía, ni tampoco sobre infracciones cometidas por personas menores de edad; esto último resulta especialmente preocupante en un contexto en el que en ese país se discute una posible baja en la edad de imputabilidad penal. También puntualizó los desafíos que impone la organización federal de Brasil y Argentina en términos de posibilidades de integración de información proveniente de los distintos niveles administrativos (con autonomía en la producción de información). También planteó algunos cuestionamientos y dudas respecto de la posibilidad de crear un marco normativo común sobre la producción de información estadística sobre violencia institucional en la

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región. Manifestó que, en cualquier caso, esto debería ser una política de Estado y no una acción de la sociedad civil organizada. También destacó la importancia de pensar el rol de las universidades y los centros de investigación. Por último enfatizó la importancia de las leyes de acceso a la información.

Podemos pensar en los problemas de información, de análisis y de acceso, como comunes en nuestros países. Pero a veces la información ni siquiera existe. Este es un gran problema, pero puede ser también una gran oportunidad para crear sistemas que permitan la elaboración de información desde el primer minuto con todos estos estándares tan importantes.

Gustavo Palmieri, de la Universidad Nacional de Lanús (UNLA) de Argentina, señaló la prevalencia del enfoque cuantitativo sobre el cualitativo en la temática del taller. Explicó que, desde su perspectiva, existen dos caminos. El primero sería seleccionar categorías de “hechos significativos” (por ejemplo, “muertes violentas”), y a partir de ahí mejorar las intersecciones entre estos hechos y la perspectiva de los derechos humanos. Esto permitiría comprender qué “violencia” se comete, por parte de quiénes y hacia quiénes. La incorporación de variables como género, raza, etc. al análisis permitiría analizar estos hechos desde la perspectiva de la desigualdad, la represión, la exclusión, etc. Propuso que, en lugar de realizar esfuerzos por lograr la comparabilidad de las bases de datos sobre seguridad ciudadana, sería más interesante centrarse en mejorar los diálogos, las “reglas de traducción”, y agregar la perspectiva de los derechos humanos. Estos esfuerzos también deberían recurrir a estudios cualitativos, que permitan entender lógicas y prácticas locales. Por su parte, el segundo camino sería seleccionar “hechos significativos” directamente desde la perspectiva de los derechos humanos (no sólo de las instituciones de seguridad) y ver cómo se construyen en cada uno de los países, o en los estados y las instituciones dentro de los países. En este sentido, planteó el ejemplo de la tortura, una categoría que se construye en base a indicadores muy variados en la región. La ventaja que ofrece esta opción es la pluralidad de actores involucrados, por ejemplo, la posibilidad de participación de la sociedad civil. La desventaja tiene que ver con el hecho del acceso a esta información, que habla de prácticas institucionales. Palmieri explicó que ambos caminos no son excluyentes, sino más bien complementarios.

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Obviamente hay todo un mundo de conocimiento del mundo de los derechos humanos, del diseño de políticas de derechos humanos, que es muy importante y que parte de una perspectiva cualitativa, y que tiene que ver con el análisis del caso.

Debate

Javier Palummo, del IPPDH, retomó algunas cuestiones planteadas en los comentarios disparadores. Señaló que el MERCOSUR surge en la década de 1990 con una lógica claramente vinculada a lo económico. A partir de 2009 se adopta una visión distinta, el “MERCOSUR social”, con una lógica de ciudadanía. En ese contexto surgen las primeras instituciones de derechos humanos, como el IPPDH. Sin embargo, subrayó que aún se observa un desarrollo infinitamente más extenso y complejo en materia comercial que en derechos humanos, donde faltan avances en materia de políticas públicas. El funcionario del IPPDH reafirmó la importancia del llamado a construir “reglas de traducción” y solicitó que las próximas intervenciones se centren en pensar cuáles podrían ser las reglas de este diálogo y las estrategias para superar los múltiples obstáculos mencionados en los comentarios disparadores. Subrayó la importancia del manejo cuidadoso de la información estadística sobre seguridad ciudadana, cuya manipulación muchas veces puede responder a intereses políticos que contradicen a la perspectiva de los derechos humanos.

Antonio González, de Venezuela, planteó que el tema de la información estadística tiene una dimensión técnica y una política, y recomendó no centrarse únicamente en la primera. Desde el punto de vista técnico, sugirió realizar un relevamiento de la información disponible en la región, los indicadores, las fuentes, las metodologías utilizadas por las diferentes agencias policiales, judiciales, etc. En lo que respecta a la dimensión política, señaló que los sistemas judiciales de nuestros países en general constituyen herencias de regímenes anteriores. Asimimo, destacó que en nuestras sociedades existen tensiones entre visiones más o menos progresistas respecto de estas cuestiones, que se plasman, por ejemplo, en las discusiones actuales respecto de la baja de la edad de imputabilidad. En este sentido, sostuvo que es preciso debatir qué características debe tener una política de seguridad ciudadana con enfoque de derechos humanos y también con

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enfoque de izquierda. Por último, propuso priorizar los datos sobre los daños que genera el propio sistema judicial. También sugirió visibilizar más el tema de la discriminación por condición social, que considera ausente en el informe del IPPDH.

La discusión que tenemos que dar es en el tema de la despenalización, el tema de la desprisionalización, el tema de los delitos que causan el mayor daño social, ya sean cometidos por sectores poderosos o sectores populares. Es necesario que jerarquicemos los delitos más importantes en función del daño social que generan y no en función del escándalo”.

“Cuando vemos cuál es el principal sector discriminado, son los pobres, en todos nuestros países.

Rafael Gutiérrez, del Consejo de Derechos Humanos de Venezuela, sostuvo que si bien este proyecto es aún incipiente, en el país existen otras experiencias de integración de sistemas de información. En estas experiencias identificaron problemas vinculados con diferencias en los modos de entender algunos indicadores, por ejemplo, “violencia de género”. Planteó que el primer paso hacia la estandarización de los sistemas de información debería ser la formación, incluso desde la etapa de la recolección de la información.

Paula Litvachkly, del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) planteó partir de lo que muestra el documento del IPPDH: los problemas de producción de información y producción de conocimiento. Consideró que el IPPDH podría desempeñar una función de acompañamiento técnico y jurídico, de trabajo con los gobiernos para mejorar sus procesos de producción de información. Coincidió en que esta tarea es más importante que la búsqueda de indicadores comunes en la región. Planteó que, si bien la producción de información es una instancia previa al acceso, desde el punto de vista estratégico sería conveniente avanzar en marcos normativos sobre acceso a la información, que habiliten estrategias de litigio. Propuso evitar los “ranking”, en tanto estos desincentivan (y no a la inversa). Sugirió buscar indicadores en común para comenzar a trabajar, en el supuesto de que existen ciertos puntos de consenso en torno a qué es la seguridad ciudadana, y sus vínculos con los derechos humanos. En este sentido, sostuvo que un problema actual es la separación entre la información producida por las agencias de seguridad y aquella construida desde observatorios, ONGs, etc.

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Claudia Cesaroni, del Centro de Estudios en Política Criminal y Derechos Humanos de Argentina, se centró en la cuestión de las muertes en lugares de encierro, que si bien aparenta ser un dato de sencilla recolección, no lo es. En primer lugar, discutió la necesidad de ampliar la definición de “lugares de encierro”, incluyendo también a hospitales psiquiátricos, comisarías, centros de encierro de adolescentes, entre otros. También mencionó el problema de las muertes que, si bien son catalogadas como “suicidios”, se producen en circunstancias dudosas. Por último, también mencionó el problema de la producción de información en sistemas federales, donde los agentes que producen la información son múltiples.

Luz Arinda Barba, del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura de Brasil, coincidió con González (Venezuela) respecto de la necesidad de realizar un mapeo acerca de la información que se produce en la región. Sostuvo que el primer trabajo desarrollado por este mecanismo (que funciona hace apenas dos meses) fue un mapeo preliminar de la información disponible sobre violencia institucional en el país. También enfatizó la importancia de comprender las formas de registro de la información, no sólo en las etapas iniciales (las denuncias), sino también durante el curso que siguen (desde el punto de vista de las garantías) y los resultados que obtienen. Ello implica desplazar la mirada desde el poder ejecutivo hacia el poder judicial. Por último, sugirió incorporar también una mirada a la cuestión presupuestal y su significado en el marco de las políticas de seguridad ciudadana.

La producción de información sobre violencia institucional debe contemplar el eje del presupuesto. No se puede hablar de seguridad sin preguntarnos qué presupuesto tenemos. El Estado hoy, y Brasil es un ejemplo de esto, tiene una producción de información en términos presupuestales. Por la ley de acceso a la información, puedes saber cuánto gastan las fuerzas policiales, y tienes acceso a algunas informaciones, pero no se comprende bien qué significa ese presupuesto. Entonces tienes la información, pero no el conocimiento. A veces no hay información pero, cuando hay, es importante saber qué significa ese presupuesto.

Ricardo Fraiman, del Ministerio del Interior de Uruguay, coincidió en las asimetrías existentes entre los países de la región en materia de capacidades institucionales de registrar la información sobre violencia institucional. Adicionalmente,

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planteó que existen dificultades para registrar las formas de violencia institucional que responden a omisiones del Estado.

Uno piensa por qué los jueces y los fiscales no tienen acceso a información de distinta naturaleza para tomar medidas preventivas. Y eso tiene que ver justamente con el intercambio de información entre las distintas agencias del Estado y la violencia institucional en su faceta de omisión de acción. En esos términos quizás podamos llegar a acuerdos más fáciles sobre cómo prevenir estas formas de violencia institucional”.

Claudio Suárez, del Ministerio de Seguridad de Argentina, recordó la importancia de utilizar las bases de datos existentes para realizar reflexiones críticas, así como también de incorporar insumos cualitativos a estos esfuerzos. Enfatizó la importancia del uso de múltiples fuentes y de técnicas de triangulación de la información. Señaló la importancia de entender los usos políticos de la información: si esta será utilizada con fines represivos o para la formulación de políticas públicas de prevención de la violencia institucional. Planteó que, en lugar de buscar unificar indicadores cuantitativos de “dudosa comparabilidad” entre los países de la región, sería conveniente fomentar procesos de producción de conocimiento más profundo que permitan una mejor comprensión de los fenómenos. Por último, recordó que las agencias estatales y las organizaciones de la sociedad civil no representan los únicos intereses en juego en la cuestión de la seguridad ciudadana, un debate donde aún persisten discursos basados en el temor.

No hay perspectiva posible, favorable, sino es con un enfoque que analice esas bases empíricas para realmente dar curso a un desarrollo intelectual y de pensamiento que esté basado en mirar la realidad con todas sus facetas y en todas sus perspectivas. Y en eso, no dejar de lado la importancia cualitativa que tienen los fenómenos de la violencia y el delito.

Eloísa Machado, de la Fundación Getúlio Vargas de Brasil, propuso centrarse únicamente en el tema de la violencia institucional, donde existe menos información. En ese sentido, propuso que el IPPDH realice un estudio sobre qué se comprende por violencia institucional, un concepto que no necesariamente incluye las mismas dimensiones en todos los países y agencias del MERCOSUR. Propuso que este estudio incluya una reflexión acerca de qué hechos van a considerarse como violencia institucional, si ésta sólo alude a prácticas policiales —como la tortura— o si también incluye acciones discriminatorias de otras agencias estatales.

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July Zabaleta, del Ministerio del Interior de Uruguay, coincidió sobre la necesidad de contar con criterios comunes en materia de violencia institucional en la región. También resaltó la necesidad de construir una definición común de la violencia institucional. Subrayó la importancia del trabajo interinstitucional e intersectorial, señalando que las instituciones —por ejemplo, la policía— tienen responsabilidades diferentes en los distintos delitos. Explicó el ejemplo del Ministerio del Interior de Uruguay, el cual aprobó un protocolo especial para aquellos casos de violencia que involucran —como víctimas o victimarios— a agentes policiales. Sostuvo que, en estos casos, el Estado tiene una doble responsabilidad. Enfatizó la importancia de las políticas de prevención de la violencia que deben, por ejemplo, brindar garantías a las personas que denuncian este tipo de delitos. También subrayó la relevancia de desarrollar políticas de sanción y reparación a las víctimas de la violencia institucional.

José Caballero, del Centro de Estudios Judiciales de Paraguay mencionó, como un antecedente relevante, al Sistema Regional de Indicadores Estandarizados sobre Convivencia y Seguridad Ciudadana (SES), que incluye a 20 países. En sintonía con el resto de los participantes, subrayó la dificultad de estandarizar los indicadores cuantitativos de la totalidad de los hechos punibles existentes en los Códigos Penales de la región. Comentó dos iniciativas regionales de construcción de indicadores: una desarrollada por la Universidad de Cali y otra por la Red Latinoamericana de Seguridad Ciudadana de FLACSO Ecuador.

Conclusiones

Como surge de la lectura de la síntesis de las presentaciones y los debates mantenidos en el taller, son varios los problemas que fueron identificados, los desafíos pendientes señalados, y las posibles líneas de acción propuestas por los expertos convocados. Las siguientes secciones detallan estos aspectos.

Problemas identificados

Los aportes de los participantes del taller trazaron un complejo escenario de problemáticas en materia de producción de

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información estadística sobre violencia institucional en los países del MERCOSUR. A continuación se detallan las principales de ellas.

Un primer conjunto de problemas señalados por los participantes del taller se relaciona con las agencias e instituciones encargadas de la producción de información estadística sobre violencia institucional en los países del MERCOSUR. Varios de los expertos invitados señalaron con preocupación el hecho de que sean las fuerzas policiales las principales instituciones productoras de información sobre violencia institucional. Este hecho resulta problemático, en primer lugar, porque se trata de información que compromete directamente a los miembros de estas agencias, lo cual politiza la producción de información. En segundo lugar, resulta inadecuado porque la información suele registrarse desde una perspectiva que responde a la lógica de estas instituciones y no a la perspectiva de los derechos humanos. Los participantes del taller también señalaron que si bien las organizaciones de la sociedad civil desempeñan un rol valioso en la producción de información estadística sobre violencia institucional, sus registros muchas veces presentan problemas metodológicos y de acceso a la información. Asimismo, se advirtió que muchas instituciones que cumplen roles importantes en materia de seguridad ciudadana y violencia institucional no producen información al respecto. Por último, se subrayó el problema que representa el hecho de que sean muchas y muy distintas las instituciones que generan información sobre violencia institucional. Esto se expresa, por ejemplo, en la importante cantidad de observatorios sobre estas cuestiones existentes en los países del MERCOSUR. Si bien este hecho presenta elementos positivos y potencialidades, suele observarse una falta de diálogo y de puesta en común de los procedimientos de recolección y sistematización de la información, que afecta su comparabilidad, no sólo entre los Estados, sino también al interior de los mismos. Esto fue especialmente señalado para el caso de los países con organización federal, Brasil y Argentina, donde los estados y provincias (respectivamente) producen información que responde a lógicas diferentes, con escaso diálogo y problemas de comparabilidad.

Un segundo grupo de problemas señalados por los expertos giró en torno al tipo de información sobre violencia institucional que se produce actualmente en los países del

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Varios problemas fueron identificados y líneas de acción fueran propuestas


MERCOSUR. En primer lugar, se indicó que se produce información con criterios diferentes, que responden a las lógicas disímiles de las instituciones de seguridad y de los organismos de derechos humanos, o mejor dicho, de los paradigmas de la seguridad pública y la seguridad ciudadana. También se señaló con especial preocupación que existen varios temas clave en el campo de la violencia institucional en los que se genera información insatisfactoria o en los que directamente no se produce ningún tipo de información; se mencionó especialmente el caso de la violencia institucional en el marco de procedimientos por infracciones penales cometidas por adolescentes, el caso de las muertes causadas por la policía, y el caso de las muertes que se producen en situaciones dudosas en lugares de encierro. No obstante, se subrayó que estos casos pueden representar oportunidades en términos de construcción de un sistema de información que parta de la perspectiva de los derechos humanos. Varios participantes también realizaron consideraciones de tipo metodológico, respecto de los modos en que se registra la información, las diferentes etapas del registro y las instituciones que involucran, y los problemas más acuciantes al respecto. Asimismo, se señaló la ausencia de algunas variables clave, así como de cruces significativos entre variables, que permitirían analizar la problemática de la violencia institucional desde la perspectiva de los derechos humanos. También se suscitaron varias reflexiones en torno a la necesidad de incorporar miradas más cualitativas, que brinden más y mejores herramientas para la comprensión de los contextos sociales e institucionales en los que se producen estas formas de violencia. Por último, se resaltó la importancia de la producción de información y conocimiento sobre cuestiones presupuestales vinculadas a la prevención, sanción y reparación de la violencia institucional.

El tercer conjunto de problemas identificados se situó en el tema del acceso a la información sobre violencia institucional. Los expertos coincidieron en el estrecho vínculo que existe entre el derecho a la información y la construcción democrática, de la que la seguridad ciudadana y específicamente la prevención de la violencia institucional forman parte. No obstante, concordaron en que se observan fuertes obstáculos para el acceso a la información sobre violencia institucional. El principal problema tiene que ver con el hecho, ya señalado, de que son las propias instituciones de seguridad quienes producen gran parte de la información, más

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allá de que son sus propios miembros los que se ven imputados en estos delitos. La multiplicidad de agencias y organizaciones que producen información, y el complejo escenario que configuran, también fue señalada como un problema a la hora de acceder a la información. También se comentó con preocupación que el campo académico muestra cierto recelo ante los datos producidos por las instituciones de seguridad, lo cual genera una falta de diálogo. Esto obstaculiza los esfuerzos por avanzar en la construcción de conocimiento académico sobre estos fenómenos.

Por último, se identificó una serie de problemas vinculados con los fines y los usos políticos de la información sobre violencia institucional. En este punto, los participantes manifestaron preocupaciones respecto del modo en que se utiliza la información. Si bien desde una perspectiva de derechos humanos se promueve el uso de información para la formulación de políticas públicas, lo cierto es que esta información frecuentemente es utilizada por sectores que buscan implementar medidas regresivas, como la reducción de la edad de imputabilidad de los adolescentes que cometen infracciones a la ley penal.

Desafíos pendientes

En relación con los problemas identificados, las intervenciones de los participantes también permitieron delinear un conjunto de desafíos pendientes, algunos de los cuales se describen a continuación.

El primero de ellos tiene que ver con la producción de información estadística comparable a nivel del MERCOSUR, uno de los principales ejes de trabajo del taller. En este punto surgieron opiniones diversas, aunque no necesariamente excluyentes. Un conjunto de participantes sostuvo que resultaría importante avanzar hacia la construcción de un sistema de producción de información estadística común para los países del bloque, que incluya cierta unificación de los indicadores utilizados. Algunos participantes incluso plantearon la posibilidad de elaborar algún tipo de marco normativo al respecto. Sin embargo, otro grupo de expertos consideró que se trata de una tarea inviable, debido a la diversidad de situaciones de violencia institucional que es posible encontrar en los países del MERCOSUR. Estos

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participantes, sin embargo, propusieron centrarse en mejorar lo que denominaron “reglas de traducción” entre distintos sistemas de información, no sólo con el propósito de establecer comparaciones, sino también de comprender en profundidad los rasgos particulares que adopta la violencia institucional en cada uno de los países del MERCOSUR. De todas maneras, ambas perspectivas coincidieron en la importancia de producir información desde el enfoque de los derechos humanos, trascendiendo la mirada de la seguridad y permitiendo análisis más profundos, por ejemplo, de cuestiones como la desigualdad, la discriminación y la inclusión. En síntesis, reafirmaron la necesidad de producir información que sirva a los Estados para formular políticas públicas efectivas en materia de prevención y sanción de las distintas formas de violencia institucional. Por último, se enfatizó la necesidad de mejorar el diálogo entre las instituciones que producen información sobre violencia institucional.

Varias intervenciones también apuntaron a la importancia de la generación de conocimiento sobre seguridad ciudadana y violencia institucional. Esto implica problematizar los propios conceptos, y analizar las distintas percepciones que se tiene en los países del MERCOSUR respecto de estas cuestiones. Si bien se trata de conceptos que en los últimos años se han instalado en los discursos políticos, existen divergencias sustantivas respecto del modo de entenderlos, de las dimensiones que los componen y los actores sociales que involucran, entre otros aspectos clave. Muchos participantes resaltaron el rol fundamental que juegan, y especialmente, que deberían jugar las universidades y otras instituciones productoras de conocimiento en esta tarea, el cual consideraron central para el avance sustantivo de los esfuerzos por prevenir y sancionar la violencia institucional, así como por reparar a las víctimas de estos delitos. Por último, varios participantes estuvieron de acuerdo en que si bien la información estadística resulta un insumo clave para la formulación de políticas públicas —por lo cual debe ser mejorada— la información cualitativa también tiene mucho que aportarle al campo de la comprensión de los rasgos de la violencia institucional, por lo que debe estimularse su inclusión en la producción de información sobre esta temática.

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Posibles líneas de acción

Además de identificar problemas y desafíos a futuro, los participantes del taller también propusieron acciones concretas, muchas de ellas dirigidas al propio IPPDH.

En primer lugar, se señaló la importancia de realizar un mapeo preliminar de la información sobre violencia institucional que se produce en el MERCOSUR. Gran parte de los expertos coincidieron en la importancia de contar con un diagnóstico preciso y actualizado acerca del tipo de información sobre esta temática que se produce en los países del bloque, los criterios con los que se produce, las agencias e instituciones que la producen y los conceptos que subyacen a estos datos. Este mapeo constituiría la base de futuros esfuerzos por lograr una producción de información más acorde a la perspectiva de los derechos humanos.

En segundo lugar, se propuso que el IPPDH realice una investigación acerca de las percepciones sobre la violencia institucional que circulan en el MERCOSUR. Varias intervenciones de los expertos coincidieron sobre de las actuales falencias en materia de conceptualización de estos fenómenos, subrayando los obstáculos que ello impone a la formulación de políticas públicas efectivas. El propósito del estudio propuesto sería avanzar hacia la construcción de definiciones más precisas, que establezcan qué acciones constituyen formas de violencia institucional, qué actores las practican, en el marco de qué instituciones, con qué características, etc.

Esta línea de acción se relaciona con otra que también surgió en el taller, y que apuntó al fomento de diálogos y otras formas de colaboración con universidades e instituciones productoras de conocimiento. La escasa y fragmentada presencia de estos actores sociales fundamentales en la producción y sistematización de información sobre violencia institucional y en la construcción de conocimiento sobre esta temática fueron aspectos recurrentes en las intervenciones de los expertos.

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Anexo 1

Lista de participantes

Representante Organización País

Paula Litvachkly Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)

Argentina

Gustavo Palmieri Universidad Nacional de Lanús (UNLA) Argentina

Laura Macarrone Procuración Penitenciaria de la Nación Argentina

María Eugenia Mistura

Secretaría de Derechos Humanos de la Nación. Implementación protocolo facultativo

Argentina

Claudia Cesaroni Centro de Estudios en Política Criminal y Derechos Humanos (CEPOC)

Argentina

Lucas Ciarniello Secretaría de Derechos Humanos de la Nación

Argentina

Claudio Suarez Ministerio de Seguridad Argentina

Luz Arinda Barba Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura

Brasil

Eloísa Machado Fundación Getúlio Vargas Brasil

Fernanda Alves dos Anjos

Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR

Brasil

Norma Enciso Policía Nacional Paraguay

Ariana Esobar Carisimo

Ministerio de Justicia Paraguay

Juan Pablo Feliciangeli

Ministerio del Interior Paraguay

Diana Vargas Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura

Paraguay

José Caballero Centro de Estudios Judiciales Paraguay

Milena Pereira Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR

Paraguay

Corina Leguizamón

Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR

Paraguay

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July Zabaleta Ministerio del Interior Uruguay

Lucia Vernazza UNICEF Uruguay

Edgardo García Ministerio del Interior Uruguay

Javier Donnangelo Ministerio del Interior Uruguay

Ricardo Fraiman Ministerio del Interior Uruguay

Juan Faroppa Institución Nacional de Derechos Humanos

Uruguay

Silvana Lesca Ministerio de Relaciones Exteriores Uruguay

Sara H. Durán Observatorio Latinoamericano para la Investigación en Política Criminal y en las reformas en el Derecho Penal (OLAP)

Uruguay

Mirtha Guianze Institución Nacional de Derechos Humanos

Uruguay

Alejandro Santagata

Institución Nacional de Derechos Humanos

Uruguay

Mariana Labastie Amnistía Internacional Uruguay Uruguay

Javier Palummo Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR

Uruguay

Luciana Vaccotti Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR

Uruguay

Florencia Roldán Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR

Uruguay

María Eugenia Russian

Fundalatin Venezuela

Raúl Riera Comisión Nacional de Derechos Humanos

Venezuela

Gladys Salazar Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz

Venezuela

Mayuri Mendoza Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz

Venezuela

Rafael Giménez Comisión Nacional de Derechos Humanos

Venezuela

Antonio González Consultor independiente Venezuela

María Luisa de Paz Representación Permanente ante el Mercosur

Venezuela

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Memoria del taller realizado en Montevideo

Uruguay15 de junio de 2015

produccion informacion estadistica violencia institucional ... · los académicos y los...

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