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Programa Dinámicas Interculturales Foro de Jóvenes Investigadores en Dinámicas Interculturales (FJIDI) Entre Augusto y Mecenas. Cambio y continuidad en las políticas culturales de la Generalitat de Catalunya (1980-2008).
Nicolás Barbieri Muttis
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ENTRE AUGUSTO Y MECENAS. CAMBIO Y CONTINUIDAD EN LAS POLÍTICAS CULTURALES
DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (1980-2008)
Proyecto de investigación
Doctorado en Ciencia Política, Universitat Autónoma de Barcelona
Autor: Nicolás Barbieri Muttis
Director: Joan Subirats
Enero de 2009
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Entre Augusto y Mecenas. Cambio y continuidad en las políticas culturales de la Generalitat de Catalunya (1980-2008)
Culture is one of the two or three most complicated words in the English language (Raymond Williams)
Managing the irreconciliable is the standard fate of government
(Aaron Wildavsky) 1. Introducción a la problemática de estudio
Cuando en mayo de 2008 el Parlament de Catalunya aprobaba la Llei del Consell
Nacional de la Cultura i de les Arts probablemente estaba corroborando dos
fenómenos que se reflejan en nuestras citas iniciales. En primer lugar, que la cultura
(en sus diferentes acepciones) ha venido adquiriendo un rol tan complejo como
fundamental en el desarrollo y organización de la sociedad. Y por otro, que a pesar de
que las políticas públicas en ese campo también han cobrado una creciente
importancia (por lo menos en países occidentales de capitalismo avanzado), en
muchas ocasiones no han podido o sabido responder a los dilemas, frecuentemente
irreconciliables, que ese nuevo orden plantea.
Antes de volver sobre el caso concreto de Cataluña, resulta lógico preguntarse por el
interés que puede tener hoy el análisis de las políticas culturales para la investigación
en ciencias sociales. Si bien las políticas culturales son una herramienta mucho más
compleja que la idea de algunos artistas empleados por el rey en la corte, no es hasta
el siglo XX que organismos como la UNESCO se abocan a formular una definición de
cultura y controlar conceptualmente el espacio de la política cultural. La cultura se
identifica entonces con “el conjunto de las artes y las letras, los modus vivendi, los
derechos humanos fundamentales, los sistemas de valores y las creencias de una
sociedad o grupo social” (UNESCO 1982). Se acentúa así progresivamente el papel
de las políticas culturales, que se definen, por un lado, como un instrumento de
promoción de bienes y servicios culturales (cultura en sentido pragmático), y por el
otro, como herramienta que puede transformar las relaciones sociales, dar soporte a la
diversidad e incidir en la vida ciudadana (visión valorativa de la cultura).
Por su parte, los estudios sobre políticas culturales nacen en la década de 1970
ligados esencialmente a la economía cultural y a la necesidad de intelectualizar la
relación entre la política y la cultura de masas. A partir de entonces, los objetivos, las
prácticas y las herramientas que se utilizaban desde hacía tiempo en este campo
comienzan a estudiarse y definirse (Miller y Yúdice 2004). Como indican los trabajos
de diversos autores (Bianchini y Bloomfield, 2004; Negrier, 2003, 2005; Sánchez de la
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Barquera, 2008; Rius, 2003; Rodríguez Morató, 2005; Moulin, 1992; Garcia Canclini,
2001; Fumaroli, 1991; Wu, 2007), la política cultural ha sido analizada desde la
sociología, la antropología, la geografía regional e incluso la historia del arte. Se han
destacado los resultados no siempre positivos y las contradicciones inherentes a los
modelos de democratización de la cultura, democracia cultural o regeneración urbana.
Y también se han analizado las interacciones entre las políticas públicas culturales y el
campo artístico. A su vez, después de que se afirmara que las políticas culturales
resultaban la agenda faltante de los estudios culturales (McRobbie, 1996), algunos
investigadores adscritos a esta disciplina han comenzado a interesarse ya no sólo por
la prácticas culturales sino por las políticas públicas (Lewis y Miller, 2003). La
perspectiva histórica que adoptan incluye incluso el análisis tanto del policy making y
la implementación de las políticas como el de sus justificaciones y críticas (Scullion y
Garcia 2005).
Frente a este marco, surgen dos preguntas: En primer lugar, ¿qué es lo que ha
aportado y puede aportar la ciencia política al conocimiento del subsistema de políticas
culturales (y por ende de las relaciones entre estado, poder y cultura)? Y en segundo,
¿qué perspectiva identificamos como faltante en la agenda de investigación sobre las
políticas públicas y las políticas culturales?
Como respuesta a la primera pregunta cabe decir que la ciencia política, como
ciencia potencialmente transdisciplinaria, puede resultar un marco adecuado para el
análisis de las políticas culturales. Pero si bien la palabra cultura aparece, en alguna
de sus acepciones, como parte de algunos conceptos fundamentales para la ciencia
política (como por ejemplo, cultura política), son realmente pocos los trabajos de
investigación politológica, y aún menos en España, los que analizan el subsistema de
las políticas culturales (Negrier, 2003, Sánchez de la Barquera, 2008; Rubio Aróstegui,
2005; Rausell, 1999).
Para Von Beyme (1994; Sánchez de la Barquera, 2008), tras la II Guerra Mundial la
relación entre arte, cultura y política se hace menos evidente y la ciencia política cede
competencias sobre ese terreno, sobre todo a manos de la historia. Por su parte,
Wimmer (2004) observa que existe un notable predominio de la investigación científica
sobre las políticas culturales desarrollada desde una óptica económica o de cultural
mangement. Así, la comunidad científica, y particularmente la ciencia política, ha
descuidado el análisis de las implicaciones políticas que tienen las estrategias de las
políticas públicas culturales. El autor reconoce que esto puede deberse a que, en
comparación con otras políticas públicas, las políticas culturales se caracterizan por la
heterogeneidad en los dominios abarcados, en los instrumentos de intervención
utilizados, en las finalidades declaradas y en los criterios de evaluación utilizados.
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Pero, no obstante, Wimmer reclama que la dificultad en satisfacer unos estándares
académicos no debe comportar el empobrecimiento del análisis de las políticas
culturales o incluso la indiferencia por parte de la ciencia política.
En respuesta a la segunda pregunta, pocos estudios se han dedicado a analizar el
cambio y la continuidad en las políticas públicas (en concreto, las culturales) desde
una perspectiva histórica y basándose en factores tanto externos como internos al
subsistema. Entender el surgimiento de nuevas estrategias o la persistencia de
elementos tradicionales en las políticas públicas culturales requiere una aproximación
pluralista, que preste atención tanto a cambios exógenos (estructurales y estratégicos
que trascienden al ámbito de la cultura), como a otros endógenos, propios del sector
(Gray, 2007). Así, Negrier (2003) identifica, entre otros, dos elementos clave para el
análisis de las políticas culturales, hasta el momento descuidados. En primer lugar, las
variaciones sobre lo que se entiende y adopta como “cultura” por parte de los actores
públicos (ideas, discursos, marcos conceptuales que condicionan las políticas); y en
segundo, la manera en que se construye la legitimación de las políticas culturales
como espacio de políticas públicas (legitimidad de la intervención pública en sí
misma). En este sentido, para Scullion y Garcia (2005) un punto de inicio poco
explorado en el estudio de los sistemas y las estructuras de las políticas culturales es
el de repensar los marcos ideológicos en los que están envueltos la evolución de las
políticas culturales. Y no sólo atendiendo al rol formal del gobierno en la estructuración
de la política pública, sino también considerando las implicaciones de esa política para
las construcciones identitarias y el desarrollo de los modelos de gobernanza.
Finalmente, para estos autores es necesario reconocer el carácter interdisciplinar de la
investigación de políticas culturales, superando el debate entre ciencias sociales y
humanas. Así, se podrá continuar desarrollando, en el marco del análisis de políticas
públicas, un modelo de investigación de políticas culturales lo suficientemente
relevante, flexible y robusto como para representar una disciplina académica propia,
con preguntas y metodologías compartidas.
2. Objetivos y objeto de estudio
Identificado el interés de la problemática, esta investigación pretende analizar la
evolución de las políticas culturales de la Generalitat de Catalunya y contribuir al
conocimiento y la comprensión de los factores que condicionan el cambio y la
continuidad en las políticas públicas, especialmente en el ámbito de la cultura. Para
ello, hemos delimitado un caso (un período histórico y unos actores) a estudiar que
resulta social y científicamente relevante. Así, analizaremos la evolución de las
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políticas del Departament de Cultura de la Generalitat de Catalunya1, desde su origen
en 1980 hasta la creación, en 2008, del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts, un
organismo público de carácter ejecutivo que obliga a reformar la propia estructura del
Departament. Prestaremos entonces especial atención a la formulación de las políticas
públicas por parte del gobierno de la Generalitat, pero sin descuidar el papel que en
ese proceso han podido tener otras administraciones públicas (a nivel local, estatal o
europeo) así como determinados actores de la sociedad civil. En este sentido, resulta
significativo dirigir la mirada con particular detenimiento al proceso de gestación del
Consell Nacional de la Cultura i de les Arts, que se ha presentado como uno de los
pilares del cambio y la evolución de las políticas públicas culturales. Dicho organismo
será, cuando finalmente se implemente la ley, el único en sus características en el sur
de Europa.
Dediquemos, entonces, unas líneas a presentar las particularidades históricas del
caso de estudio. A pesar la ausencia casi absoluta de estudios sobre la evolución de
las políticas culturales en Cataluña desde el regreso de la democracia, podemos
identificar algunos elementos útiles para nuestro análisis. Tanto la política cultural de
Cataluña (Bonet, 2001) como la de España (Rodríguez Morató, 2005) han intentado
sumarse de forma acelerada, en menos de treinta años, al modelo que siguieron
muchos países europeos tras la II Guerra Mundial y durante más de sesenta. Ese
proceso de expansión y complejización, cuyos elementos singulares y factores
condicionantes reseñamos en el marco teórico, se desarrolla en Cataluña bajo algunas
características singulares.
En primer lugar, tras una larga dictadura, se produce en España una transformación
de las estructuras políticas y administrativas del Estado, marcada por la transferencia
de ciertas competencias a las comunidades autónomas. Para el caso de la cultura,
Cataluña asume a partir de 1980 las funciones en áreas como patrimonio, museos,
bibliotecas y archivos, industrias culturales y artes escénicas (Cubeles y Fina, 1998).
Pero la legislación estatal y el propio sistema constitucional estipulan que las
competencias en cultura no pueden ser cedidas exclusivamente a un nivel de
gobierno, por lo que finalmente se establece la concurrencia entre el Estado y las
Comunidades Autónomas (Bonet 2001). Y como señala Rubio Aróstegui (2005) ni los
gobiernos socialistas ni los populares lograron articular de forma consistente una
política cultural del Estado en cooperación con las Comunidades Autónomas. Incluso,
1 Se nos podría objetar, con razón, que las políticas culturales de la Generalitat de Catalunya van más allá de las desarrolladas por el Departament de Cultura. Pero hemos decidido centrar el análisis en ese actor por dos motivos: en primer lugar, ya que se trata del máximo organismo institucional responsable de las políticas culturales; y en segundo, por una cuestión práctica: lamentablemente, la realidad suele ser mucho más compleja de lo que una investigación científica puede reflejar.
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con respecto a la política cultural exterior tanto Cataluña como el País Vasco han
creado organismos públicos para ese fin.
En segundo lugar, otro elemento que marca el inicio y posterior evolución de las
políticas culturales de la Generalitat de Catalunya es la significativa experiencia en
institucionalización de la cultura previa al régimen franquista. La acción cultural de la
Mancomunitat de Catalunya (1914-1925) y la de la Generalitat republicana, asociada a
ideales del movimiento noucentista, está considerada como la primera instancia de
una política cultural coordinada e integral en España y buena parte de Europa
(Cubeles y Fina, 1998). La cultura devino en ese momento preocupación central de la
política pública, la política cultural se identificó con el movimiento de educación popular
y algunos intelectuales colaboraron con las instituciones catalanas para conseguir la
normalización cultural y lingüística (Pongy 1991). Así, como sostiene Bonet (2001),
con el regreso de la democracia estas experiencias de gobierno del catalanismo
político se mitificaron y a su vez marcaron, apoyando un modelo de democratización
de la cultura, el inicio de las políticas culturales de la nueva Generalitat.
En tercer lugar, aunque en relación con estos antecedentes, otro de los factores
presentes en la evolución de esas políticas ha sido las diferentes ideas, problemas y
papeles que los actores políticos han venido otorgando a la cultura. La actuación del
gobierno de la Generalitat, marcada por la necesidad de reconocimiento de una
realidad nacional sin Estado, busca la especificad nacional en la lengua y la cultura
(Cubeles y Fina, 1998). La normalización conforma así la piedra de toque del discurso
del nacionalismo catalán en materia de política cultural. Pero también implica unas
características en lo que a políticas concretas se refiere. Opuestos a la concurrencia
de competencias, el gobierno de Convergencia i Unió desarrolla un programa
legislativo marcadamente intervencionista, donde la cultura contribuye a la
reconstrucción nacional de una Cataluña imaginada (Bonet, 2001). Frente a ello, los
gobiernos socialistas de muchos ayuntamientos adoptan y promueven una idea de la
cultura y un modelo institucional de política cultural diferente, lógicamente también
vinculado con sus intereses territoriales. La cultura se define como espacio cívico,
ciudadano, de integración y diversidad (cultural y lingüística), como elemento central
en la resocialización de las ciudades tras la dictadura. Este será sólo un primer paso
en la difuminación y expansión de lo que se entiende por cultura. Por su parte, el
modelo de política cultural buscará integrar el desarrollo de equipamientos culturales
públicos y, aunque con menos suerte, la participación de la sociedad civil y las
reivindicaciones sectoriales y profesionales. Se producen entonces tensiones entre los
dos modelos conceptuales e institucionales: la imposición de un concepto de cultura y
el dirigismo por parte de la Generalitat son dos de las principales reivindicaciones de
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los ayuntamientos socialistas (Mascarell, 2005). En definitiva, lo que los actores
políticos entienden y adoptan como cultura continuará expandiéndose y volviéndose
más complejo con el paso de los años, incorporando connotaciones de carácter
económico, político y social. Así, el cambio y continuidad en las políticas culturales de
la Generalitat estará determinado, en parte, por esos marcos conceptuales y las
interacciones producidas en su entorno.
Por último, en cuarto lugar, vale la pena destacar algunos elementos de la evolución
de las políticas culturales de la Generalitat vinculados con la manera en que se ha ido
construyendo (y deconstruyendo) la legitimidad de ese espacio de políticas e
instituciones públicas. De hecho, se trata de un punto estrechamente vinculado con lo
que hemos venido explicando hasta aquí. Como ha sucedido en la mayoría de países
occidentales desarrollados, las políticas culturales en Cataluña se han enfrentado a las
tensiones entre los reclamos tradicionales (vinculados con la promoción de una
identidad nacional, pero también con la financiación de los sectores de la cultura
tradicionalmente dependientes del estado) y los que han ido apareciendo a raíz de las
dinámicas sociales emergentes (instrumentalización económica y social de la cultura,
apelación a la calidad y a la excelencia, a la despolitización de la cultura, etc.).
Lógicamente, las instituciones y las políticas han evolucionado a una velocidad
diferente. Así, como indica Bonet (2001), uno de los aspectos que más costó
consolidar en Cataluña fue el del apoyo público a las industrias culturales. O también
la revalorización del patrimonio y su utilización en la promoción territorial económica y
turística, políticas ampliamente difundidas en otros países. Incluso, para Ferran
Mascarell (ex regidor de cultura del Ajuntament de Barcelona y ex consejero de cultura
de la Generalitat de Catalunya), las políticas públicas se han vuelto cada vez menos
incisivas y necesarias, alejadas de las formas reales de producir, distribuir y consumir
cultura (2005:177). De esta manera, a partir de la década de 1990 se produce una
crisis presupuestaria y de legitimidad de las instituciones públicas (Bonet 2001), que
basan su actuación en un modelo intervencionista y a la vez dependendiente, cautivo,
de los profesionales del sector cultural (Cubeles y Fina, 1998; Fina 1999). En
definitiva, resulta lógico que en 1999 el programa electoral del Partit dels Socialistes
Catalans recogiera por primera vez la propuesta de creación del, por entonces,
Consell de la Cultura i de les Arts a la Generalitat de Catalunya. Pero no fue hasta el
año 2004, tras el cambio de la coalición de gobierno en la Generalitat después de 23
años, que la iniciativa comenzó a cristalizarse. Los documentos producidos por el
Comissionat per al Consell de la Cultura i de les Arts (creado por el gobierno con el
objetivo de diseñar a través de un proceso participativo la estructura y funcionamiento
del consejo) tienen un carácter testimonial significativo, ya que retratan la percepción
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que determinados actores tenían de las políticas culturales catalanas (Generalitat de
Catalunya, 2004):
- Se percibe que las estructuras institucionales resultan muchas veces caducas a
la hora de generar respuestas al conflicto social. Los agentes consultados por el
comisionado coinciden en la necesidad de crear un consejo frente a la
desconfianza en la capacidad para resolver viejos y nuevos retos de la política
cultural desde la administración pública tradicional.
- Algunos profesionales del sector cultural (agrupados en la Plataforma de la
cultura per a un consell de les arts) reclaman la creación de un arts council para
Cataluña que prácticamente sustituya en las funciones ejecutivas a la Conselleria
de Cultura de la Generalitat. Se expresa la idea de que las estructuras
administrativas no son un buen instrumento para hacer políticas culturales, y que
la política y la administración pública son enemigas de la cultura.
- Se trata, entonces, de una oportunidad para la administración pública. Por un
lado, debe ceder en favor de la sociedad civil en la extensión de la agencia de las
políticas culturales. Pero por el otro, es una oportunidad para encabezar la
construcción de una política cultural coherente, estable, que le permita reafirmar
su legitimidad y ampliar lo que se entiende como terreno propio de la acción
cultural.
En definitiva, presentadas sus particularices, consideramos que este caso permitirá
iluminar algunas parcelas dejadas de lado en el estudio del cambio y la continuidad en
las políticas públicas (ya no sólo las culturales), lo que lleva a un progreso en su
comprensión y explicación. Por eso, desde una aproximación plural, se evaluará el
papel de las ideas, los discursos y los marcos conceptuales, así como el de los
subsistemas de políticas, en la evolución de las políticas públicas.
Por otra parte, ante la falta de estudios sobre política cultural desde la perspectiva
del proceso de políticas, este caso permite combinar el análisis histórico en la
elaboración de políticas con el análisis de la política. Un estudio de ese tipo permitirá,
por un lado, comprender el orden interno del subsistema de la política cultural y la
dinámica de evolución de las políticas públicas, y por otro, entender mejor el papel
estratégico de la cultura (y la política cultural) para la administración pública. Sin que
este estudio pretenda, siendo realistas, analizar la implementación y evaluar los
resultados de las políticas, vale la pena destacar que entender la dirección y los
condicionamientos del cambio en las políticas es el primer paso hacia un análisis más
completo sobre sus consecuencias.
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3. Preguntas de investigación e hipótesis
En primer lugar, las preguntas de este estudio pretenden enfocar el proceso de
cambio y continuidad en las políticas públicas. Así, nos preguntamos, de forma
genérica: ¿Cuáles son los factores que condicionan el cambio y la continuidad en las
políticas públicas? ¿Cuál es el papel de las ideas y los discursos en la evolución de las
políticas públicas?
Pero al mismo tiempo, este estudio se interesa por el subsistema de políticas
públicas en materia de cultura, centrándose en el caso de las políticas culturales de la
Generalitat de Catalunya (1980-2008). Así, las preguntas principales que se plantea
este estudio son:
¿Qué elementos de las políticas culturales de la Generalitat (simbólicos, de estilo, y
sustantivos) han cambiado de forma significativa y cuáles se han mantenido estables
en el período analizado? ¿Cuál es el rol estratégico de la cultura (y de las políticas
culturales) para las administraciones públicas? ¿Cómo y cuándo las diferentes ideas
de cultura (lo que los actores institucionales que participan en la formulación de las
políticas entienden y promueven como tal) han condicionado al cambio o a la
continuidad significativa en las políticas? Y también, ¿cómo y cuándo las variaciones
en la legitimidad de la intervención gubernamental en el campo de la cultura han
condicionado al cambio o a la continuidad significativa en las políticas?
Una vez formuladas las preguntas, las hipótesis centrales de esta investigación son:
H1. El cambio y la continuidad significativa en las políticas culturales de la
Generalitat de Catalunya (entre 1980 y 2008) están condicionados por las diferentes
ideas y discursos sobre la cultura y por las variaciones en la legitimidad de la
intervención gubernamental en ese campo. Así, una perturbación significativa externa
al subsistema de políticas (como los cambios de la coalición de gobierno dominante en
todo el sistema) constituye una causa necesaria, pero no suficiente, para el cambio
significativo en las políticas públicas. Las ideas son catalizadoras (y a la vez un
prerrequisito) del cambio significativo en las políticas públicas.
H2. La creación del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts de Catalunya es un
cambio significativo en los instrumentos de intervención, objetivos y estrategias
adoptadas por el gobierno en el subsistema de las políticas culturales. Dicho cambio
está condicionado por el proceso de expansión en lo que los diferentes actores que
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participan en la formulación de las políticas entienden y promueven como cultura, y por
la necesidad de la administración pública de encontrar una nueva lógica de
intervención ante la progresiva pérdida de legitimidad en su actuación en el campo de
la cultura.
4. Variables de la investigación
Las variables que consideraremos en nuestra investigación, y los conceptos
asociados a ellas, buscan vincularse de forma directa con la pregunta que hemos
definido como principal en nuestro estudio y con las hipótesis correspondientes:
- Cambio y continuidad en las políticas públicas culturales (dependiente). Entendida como la variación o la persistencia de los instrumentos de intervención,
objetivos y estrategias adoptadas por el gobierno en el subsistema de las políticas
culturales. Se prestará especial atención a la presencia en nuestro caso de los
parámetros de evolución de las políticas culturales internacionales (especialmente
europeas) que señala la literatura académica: expansión, complejización,
instrumentalización, despolitización, desetatisation, caducidad y reemplazo de los
modelos tradicionales (anglosajón y europeo continental).
Los indicadores que utilizaremos para medir esta variable serán:
- Evolución de los recursos presupuestarios: generales del Departament de
Cultura, comparados con otros presupuestos de otras políticas sectoriales,
comparados según las diferentes administraciones públicas (Generalitat,
ayuntamientos, diputaciones), comparados por los sectores culturales a los
cuales se destinan (patrimonio, artes, lengua, etc.).
- Evolución de la estructura orgánica del Departament de Cultura y de los cambios
institucionales, incluidas las competencias asumidas.
- Contenido de las leyes aprobadas por el Parlament de Catalunya.
- Tipos de proyectos, planes, pactos o convenios donde interviene de forma
significativa el Departament de Cultura.
- Objetivos y estrategias declaradas por los responsables políticos.
- Ideas y discursos sobre la cultura (independiente). Se trata de las variaciones en
lo que se entiende, adopta y promueve como cultura por parte de los actores que
participan en la formulación de las políticas. Siguiendo a Radaelli y Schmidt (2004),
entendemos por discurso tanto las ideas políticas que contienen elementos cognitivos
y normativos en defensa de un programa político, como los procesos de interacción de
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la formulación de políticas que sirven para generar y expandir esas ideas.
Analizaremos con especial interés la adopción y promoción de las diferentes visiones
de la cultura a lo largo del tiempo: liberal, humanística y eurocéntrica; espacio cívico
de resocialización, integración y diversidad; especificidad nacional y espacio de
experiencia y diálogo individual con la identidad; producto e instrumento de promoción
económica. Finalmente, se considerará la expansión indiscriminada en el uso del
término y el intento de los poderes públicos de actualizar la definición de cultura con la
que operan. Para medir estas variables se analizarán la evolución de las
manifestaciones y posicionamientos de los actores señalados en torno a las
concepciones de cultura reseñadas.
- Legitimidad de la intervención gubernamental en el campo de la cultura (independiente). Entendida como el proceso en que se construye la legitimidad de las
políticas culturales como espacio de políticas públicas. Se analizarán momentos donde
la inadecuación entre las instituciones públicas (con sus reglas: normas, hábitos,
valores) y otros elementos de la realidad social (reivindicaciones de grupos, formas de
producción y administración de la cultura) resultan significativas. Se medirá la
evolución en el tiempo de las justificaciones y críticas en torno al papel del gobierno en
la promoción y financiación de la cultura: promotor de la libre creación artística y
garante de la separación entre el campo de la cultura y el de la política; redistribuidor
(promotor de la oferta cultural) y protector del patrimonio; promotor de espacios de
participación y expresión social comunitaria (desde minorías sociales hasta
construcciones nacionales); instancia central coordinadora de las políticas culturales
locales; favorecedor de las actuaciones del mercado (industria cultural); promotor de la
excelencia y la calidad en la creación cultural. Como indicadores complementarios,
para poder resaltar la posible inadecuación entre las instituciones y la realidad del
campo cultural, se tendrá en cuenta la evolución del sector de la industria cultural y el
nivel de organización de la sociedad civil a través de entidades de tercer sector.
- Cambio en la coalición de gobierno (independiente). Cambio en el partido político
(o la coalición de partidos) que asume el gobierno. Se trata de una modificación en
una condición externa al subsistema de políticas culturales.
Presentadas las variables, vale la pena aclarar que en una investigación de este tipo
puede existir un cierto grado de causalidad circular entre ellas. Si bien consideramos
que las categorías de variables dependiente e independiente están debidamente
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justificadas, debemos cuidarnos de reducir y empobrecer el análisis de una realidad
suficientemente compleja.
Operacionalización de las variables:
Variable Tipo de variable Concepto Indicadores
Cambio y continuidad en las políticas públicas culturales
Dependiente
Variación o persistencia de instrumentos de intervención, objetivos y estrategias
-Evolución de los recursos presupuestarios. -Evolución de la estructura orgánica del Departament de Cultura. -Contenido de las leyes aprobadas. -Tipo de proyectos, planes, pactos o convenios desarrollados. -Evolución de los objetivos y estrategias declaradas.
Ideas y discursos sobre la cultura
Independiente
Variaciones en lo que se entiende, adopta y promueve como cultura
-Evolución de los posicionamientos y la interacción de los actores señalados en torno a las diferentes concepciones de cultura
Legitimidad de la intervención gubernamental
Independiente
Proceso de construcción de la legitimidad de las políticas culturales como espacio de políticas públicas
-Evolución de las justificaciones y críticas en torno al papel del gobierno en la promoción y financiación de la cultura. -Grado de estructuración y de participación en la formulación de las políticas de los agentes del sector cultural: representantes de la industria cultural, organizaciones de tercer sector, otras administraciones públicas (Ministerio de Cultura de España, Ayuntamiento de Barcelona, Diputación de Barcelona, Comisión Europea).
Cambio en la coalición de gobierno Independiente
Modificación de condición externa al subsistema
-Cambio de partido o coalición de partidos que asume el gobierno del sistema
5. Marco teórico
El siguiente marco teórico tiene como objetivo central establecer un diálogo crítico
con el objeto de estudio, la problemática, las variables, las preguntas de investigación
y las hipótesis de nuestro trabajo. Por lo tanto, no se propone presentar de forma
exhaustiva el estado de la cuestión en la materia sino identificar y ordenar los
elementos teóricos del conjunto de la literatura científica que resulten de utilidad para
nuestra investigación.
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En primer lugar, como advierten Schmidt y Radaelli (2004), ensayar una explicación
y comprensión del cambio en las políticas públicas requiere una aproximación
pluralista que considere una amplia variedad de factores. Así, para entender el papel
que juegan las ideas, los discursos y los marcos de referencia en el cambio y la
continuidad de las políticas públicas (uno de nuestros objetivos científicos)
construiremos una aproximación que los vincula con el resto de factores implicados
(reglas institucionales e intereses).
En segundo lugar, presentaremos de qué manera las diferentes ideas y discursos
sobre la cultura han ido jugando un papel fundamental en la evolución de las políticas
culturales y su subsistema (sobre todo en países occidentales de capitalismo
avanzado). Partimos de la convicción de que la idea de cultura evoluciona a través de
las actuaciones de los individuos y de las instituciones. Por eso, otro de los factores
centrales en nuestro análisis del cambio será la manera en que se ha venido
construyendo la legitimidad de la política pública y de la actuación gubernamental en
materia cultural.
I) CAMBIO Y CONTINUIDAD EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
a) Utilidad de las perspectivas clásicas
Los modelos paradigmáticos dominantes en la ciencia política contemporánea han
identificado diferentes factores condicionantes en la lógica del cambio en las políticas
públicas. Cambios en las preferencias e intereses individuales, cambios en las reglas
institucionales y, tal vez de manera más reciente, cambios en los marcos ideacionales,
conceptuales y en las prácticas discursivas institucionalizadas.
Volveremos en el apartado siguiente sobre este último vuelco en la interpretación de
los procesos de cambio, pero identifiquemos ahora qué elementos puede aportar la
aproximación neoinstitucionalista a nuestro estudio. El neo institucionalismo normativo
(escuela sociológica) entiende las reglas institucionales como normas sociales, valores
culturales, ritos, hábitos, que limitan las capacidades cognitivas de los actores, definen
los roles de los miembros de una organización y garantizan la legitimidad social de las
instituciones (Subirats et alt., 2008). Las instituciones condicionan a los individuos y el
cambio institucional viene dado por las reglas institucionales que influencian la visión
que del mundo tienen los actores. Tras el cambio institucional, los actores adoptan un
nuevo cuadro de referencia entre varios posibles. March y Olsen (1989) subrayan que
los cambios institucionales traducen en primer lugar procesos de adaptación y de
aprendizaje. Debido los efectos estructurantes de las reglas institucionales vigentes,
se debe esperar que se den modificaciones incrementales. La exploración proactiva de
instituciones alternativas resulta menos frecuente que las modificaciones marginales.
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Por su parte, el neoinstitucionalismo histórico (perspectiva estructuralista), entiende
las reglas institucionales como reflejo de las relaciones de poder entre los actores,
procedimientos (in)formales, normas jurídicas propias del sistema político. Así, se
predefine el acceso a la arena de toma de decisiones. En cuanto al cambio o la
continuidad de las políticas, las reglas institucionales tienen un efecto estabilizador, a
pesar de que en determinados momentos algunos escenarios institucionales ofrecen
oportunidades de cambio. (Hall 1986; Hall y Taylor, 1996; Subirats et alt. 2008).
En definitiva, ¿Qué elementos de estas perspectivas nos resultan útiles para nuestro
estudio? En primer lugar, es fundamental tener presente que diferentes teorías
coinciden en señalar como factores del cambio los impactos externos a un sistema. En
este sentido, una de las conclusiones más consensuadas es que las instituciones
estatales han debido reconfigurarse y transformarse para reubicarse en un mundo
globalizado. Así, el análisis se centra en describir la interacción entre estados-nación,
instituciones supranacionales, infra nacionales, y conacionales, gobiernos locales y
regionales, entidades de tercer sector más o menos institucionalizadas y otros
componentes de la sociedad civil. (Hooghe y Marks, 2001; Loughlin, 2007; Garcia
Canclini, 2001; Gray, 2007; Scullion y Garcia, 2005). Por su parte, Randeria (2003)
considera que la liberalización de la economía significó una disminución de las
responsabilidades del estado pero no una disminución de su aparato. Esta capacidad
de adaptación da lugar a nuevas posibilidades de negociación entre entidades supra y
transnacionales, pero también a los reclamos de la sociedad civil.
En segundo lugar, un enfoque alternativo a la explicación del cambio y continuidad
institucional ilumina el papel de las demandas sociales y las barreras estructurales
(Subirats et alt., 2008). El elemento clave en este sentido es la inadecuación entre una
institución (con sus reglas) y otros elementos de la realidad social, tanto a nivel de sus
resultados como en lo que respecta a su legitimidad. Este desfase se origina en el
hecho de que las estructuras políticas y las dinámicas sociales no evolucionan
necesariamente con la misma velocidad. Así, se explican los cambios institucionales
principalmente a través de la no satisfacción de (nuevas) reivindicaciones hechas por
determinados grupos sociales. Como hemos explicado, podemos leer parte de la
evolución de las políticas culturales de la Generalitat de Cataluña desde esta
perspectiva.
Ahora bien, es fundamental también para nuestro estudio comprender el papel que
los investigadores neoinstitucionalistas han venido otorgando a las ideas. Las
instituciones no sólo pueden facilitar que determinados grupos consigan sus objetivos
y transformen las políticas, sino que pueden también bloquear y limitar los intentos de
otros colectivos. En este proceso, las ideas (presentes en las estructuras
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institucionales y sus prácticas) tienen un papel fundamental. El cambio o la resistencia
en las preferencias de los grupos, especialmente a lo largo del tiempo, depende en
parte de ellas (Fischer, 2003). Sin embargo, algunos autores (Blyth, 1997) han
señalado que este redescubrimiento de la afinidad entre las categorías de idea e
institución no es más que una reacción a las limitaciones del neoinstitucionalismo. Las
ideas aparecerían así como simples adendas a las instituciones, cuando en realidad, si
lo que se pretende es comprender su papel, deberían estudiarse como catalizadoras
(y a la vez prerrequisito) del cambio significativo en las políticas públicas.
b) El papel de las ideas
Para nuestro estudio, nos interesa recuperar un conjunto de autores que,
reconociendo la heterogeneidad de sus perspectivas, coinciden en iluminar el papel de
las ideas y los marcos de referencia para el cambio y la continuidad en las políticas
públicas. Además, preocupados por el desarrollo de la democracia y el rol del
gobierno, relativizan el papel del análisis y la racionalidad estricta en la formulación de
las políticas. Así, finalmente, recuperan la centralidad del poder político en el public
policy making.
Buena parte de la obra de Lindblom (1991) busca comprender el conflicto existente
entre el análisis y la política en el proceso de formulación de políticas públicas. Así,
destaca que el análisis podría eliminar la necesidad de la política sólo si se pudieran
definir analíticamente los problemas de la sociedad. Pero, un problema social es una
situación compleja, la definición de los problemas sociales sucede en un contexto
político, introduce elementos morales, y las disputas sobre qué problemas afrontar
necesitan también un acuerdo político (Dery 1984). Por eso, la definición del problema
tiene implicaciones ya no sólo de forma segmentada y aislada, sino en el marco de
todo el proceso de políticas y en el cambio o la continuidad de las mismas. En este
sentido, Stone (2002) opone al modelo de la rational decision lo que ella describe
como situación propia o modelo de la polis. En la polis, los decisores parten de ideas,
creencias sobre posibles relaciones causales en los problemas. Los actores políticos
luchan, muchas veces utilizando el lenguaje como herramienta, por centrar la atención
en una perspectiva particular de las causas del problema. Así, lo que determina la
naturaleza del cambio y la innovación de las políticas es el propio ejercicio del poder
político (Gregory, 1998; Stone, 2002).
La preocupación por el papel del gobierno y el rol de las ideas en la democracia está
presente también en autores como Robert Reich (1988). Una idea pública es aquella
que, aceptada por los policymakers y el público en general, estructura la política
pública al respecto (por ejemplo, la idea de que el alcoholismo es una enfermedad y
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no un defecto moral). Los responsables de elaborar las políticas no son para Reich
meros técnicos neutrales. Y es por eso que el analista de políticas públicas debe
prestar atención a la manera en que se definen y revisan las ideas y valores que
estructuran ese proceso.
En este sentido, Zahariadis (2007), en su análisis del Multiple Streams Framework
de Kingdon, subraya que la acción colectiva se explica más allá de la suma de los
esfuerzos individuales. Depende, más que nada, de la combinación de factores
estructurales (e institucionales) y procesos cognitivos y emocionales altamente
dependientes del contexto. El modelo de las ventanas de políticas de Kingdon tiene en
el tiempo uno de sus núcleos, de manera que la clave para entender el cambio y la
continuidad en las políticas está en analizar quién presta atención a qué y en qué
momento. Pero Zahariadis (2007) revisa las críticas y aportaciones más importantes a
dicho modelo, muchas de las cuales giran en torno a si realmente la naturaleza del
cambio en las políticas es incremental (True, Jones y Baumgartner, 2007; y Sabatier y
Jenkins-Smith, 1993). Estas miradas nos resultan de utilidad para nuestro estudio, ya
que entrega elementos para entender mejor el cambio y la continuidad en las políticas
públicas, lo vincula estrechamente con el papel de los subsistemas de políticas y
continúa otorgando un papel central a las ideas y los marcos de significación como
factores explicativos.
En primer lugar, True, Jones y Baumgartner (2007) reconocen que los procesos de
políticas están generalmente guiados por una lógica de estabilidad e incrementalismo,
pero que ocasionalmente también se producen desviaciones de gran escala sobre lo
que viene sucediendo en el pasado. La clave para ambos tipos de cambio está en la
interacción entre un subsistema político y el comportamiento en la toma de decisiones.
Como un ciclo, cuando la imagen del problema es redefinida y nuevas dimensiones del
debate adquieren preponderancia, nuevos actores (antes al margen) se sienten
autorizados para intervenir.
En segundo lugar, el Advocacy Coalition Framework (ACF) presenta una serie de
elementos conceptuales y metodológicos que pueden ser de utilidad para nuestro
estudio:
- Centra la atención, a partir del concepto de coalición promotora (advocacy coalition),
en el análisis en los subsistemas de políticas concretos (Sabatier y Weible, 2007).
Se trata de personas de diferentes posiciones (públicas y privadas) que comparten
un sistema de creencias particulares (valores, relaciones causales, percepciones del
problema, instrumentos de intervención política) y que buscan manipular las reglas,
los presupuestos y al personal de las instituciones gubernamentales a fin de
alcanzar las metas políticas a tiempo (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993).
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- Está diseñado para analizar el proceso de policy making en complejos sistemas de
gobernanza multinivel donde existe la presencia de diversos actores (Bukowski
2007). Analiza los procesos de interacción a lo largo del tiempo.
- Otorga importancia no sólo a los factores cognitivos (rol de las ideas y de los
sistemas de creencias de las elites), sino también a factores estructurales (socio-
económicos, institucionales) en el cambio y la continuidad de las políticas públicas
(Sabatier y Weible, 2007). El cambio viene dado, entonces, tanto por un proceso de
modificación del problema a resolver como por las fusiones de los sistemas de
creencias (Schlager 2007). Pero para que el cambio sea significativo es necesario
también una modificación en alguna de las condiciones externas al subsistema
(condiciones socio-económicas, cambios en las coaliciones de gobierno de todo el
sistema, etc.).
c) Una perspectiva integradora: ideas, discursos y marcos conceptuales
Finalmente, uno de los esfuerzos más importantes por integrar diferentes
perspectivas en el estudio del cambio y la continuidad en las políticas públicas es el
que han desarrollado Radaelli y Schmidt (2004). Lo que denominan “institucionalismo
discursivo” rescata el discurso (factor todavía descuidado en la investigación) como
una puerta más para el cambio, ya que puede alterar y modificar las percepciones del
problema, las preferencias de los actores y las capacidades institucionales. Por eso la
definición del discurso es de base ideacional, pero también presta atención a
elementos interactivos: Discourse represents both the policy ideas that speak to the soundness and appropriateness of policy programmes and the interactive processes of policy formulation and communication that serve to generate and disseminate those policy ideas. (Radaelli y Schmidt, 2004:13)
¿Y qué criterios se pueden utilizar para identificar el poder del discurso y las ideas
en el cambio de las políticas? Por un lado, el discurso puede contener elementos
cognitivos que demuestren la relevancia y coherencia de un programa político, siendo
significativas las interacciones en su favor. Además, esas ideas pueden comportar
elementos normativos que cuadren con los valores vigentes o emergentes en las
políticas. Por ejemplo, uno de los terrenos identificados por los autores donde se
generan procesos de este tipo es en el vínculo entre discurso e identidad colectiva
(Radaelli y Schmidt, 2004). Pero incluso, las ideas más asentadas pueden ejercer
influencia impidiendo el cambio de políticas, bloqueando a las ideas y valores
emergentes y reforzando los intereses vigentes. Por eso, siguiendo el modelo de
autores como Kuhn y Hall, Radaelli y Schmidt proponen analizar el grado y el tipo de
cambio que el discurso puede ayudar a generar en un paradigma político. Un primer
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orden implicaría únicamente el reemplazo de los instrumentos políticos; un segundo, el
de los objetivos; y el tercero, un cambio donde el core del paradigma es reemplazado.
En definitiva, el enfoque teórico de nuestro estudio pretende contribuir a la
comprensión del proceso de cambio y continuidad en las políticas públicas, para lo que
rescatamos, junto con la mayoría de autores citados, un aspecto muchas veces dejado
de lado por los estudios político científicos. La pregunta no es si las ideas o el discurso
importan sino cuándo son importantes para el cambio, en relación a otros factores,
reconceptualizando intereses y redefiniendo instituciones. Nuestra perspectiva alude al
poder de las ideas, el discurso y sus marcos en el estudio del poder y reconoce que
generalmente la evolución de las políticas es diferente a la de las palabras asociadas a
ellas. Porque en definitiva, como comenta Radaelli, no son las ideas las que deberán
ser implementadas, sino las políticas (Subirats y Gomà, 2002).
II) CAMBIO Y CONTINUIDAD EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS CULTURALES
1) Cultura ilustrada y democratización de la cultura
En Europa, los modelos clásicos de políticas culturales estuvieron representados,
hasta hace pocos años, por Francia (y buena parte de la Europa continental) e
Inglaterra (como referencia en el mundo anglosajón). A pesar de las diferencias,
ambos modelos han seguido una evolución similar hasta nuestros días. Tras la II
Guerra Mundial, la política cultural y el contrato entre actores públicos y privados
fueron de carácter eminentemente nacional. El Estado cultural francés (con André
Malraux como ministro) impulsó la cultura como idea suprema de la modernidad. Por
su parte, el modelo anglosajón de política cultural promovió también un sistema
nacional de cultura regado con dinero público. Pero en este caso, las agencias como
el Arts Council of Great Britain eran las que administraban los recursos surgidos del
contrato cultural: grandes exenciones fiscales, filantropía y colaboraciones de
fundaciones privadas. Mientras el mundo anglosajón opta por intentar financiar este
proceso a partir de los incentivos fiscales en un sistema basado en el principio del
arm’s lenght (distancia que busca impedir la injerencia gubernamental en la gestión del
apoyo a las artes y la cultura), el modelo continental europeo encabezado por Francia
se vuelca a la intervención directa de la administración.
En esta primera etapa, el concepto de cultura que estructuraba (y en parte lo
continúa haciendo) las políticas públicas fue de carácter eurocéntrico, liberal y
humanístico. Se creía en el derecho y la potencialidad de todos los individuos (y de la
sociedad) de beneficiarse de la cultura (Belfiore, 2004; Bonet, 2001). Este concepto
ilustrado de cultura se asocia a la idea de civilización (y a la alta cultura), a la
realización del espíritu humano más allá de la nacionalidad, recuperando así algunos
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elementos de la voz latina cultus. De esta manera, el principio de democratización de
la cultura guía y legitima la mayoría de políticas culturales europeas de los estados de
bienestar tras la II Guerra Mundial. La intervención gubernamental se centra en el
fomento de la libre creación artística (tras las experiencias totalizantes de la guerra) y
la oferta cultural de calidad (infraestructuras públicas, etc.) y la protección del
patrimonio (Bonet, 2001). Es en este período donde podemos identificar uno de los
dilemas clave en la evolución de las políticas culturales (y de buena parte de las
políticas públicas): la necesidad de congeniar el fomento de la excelencia y la
democratización. Prueba de ello es el lema que inspiraba el inicio del Arts Council of
Great Britain en 1946: “lo mejor para la mayoría” (Wu, 2007).
Por su parte, autores como Michael Wimmer (2004) consideran que es en este
período donde países como Austria institucionalizan el mito de la nación cultural y el
regeneracionismo cultural, donde la cultura y la política se presentan como campos
completamente separados. El verdadero arte, se dice, es políticamente independiente;
y las instituciones deben asegurar que la cultura quede limpia de toda carga política.
2) La primera expansión: la democracia cultural
Pronto, este primer concepto de cultura comienza a convivir con otro mucho más
amplio. Diferentes voces abogan por la redefinición del arte y la cultura como espacio
de experiencia, de subjetivación, de diálogo individual con los elementos estables de la
identidad (Wu, 2007; Belfiore, 2004). Se incorpora la idea de las culturas (en plural),
definida tiempo antes por el filósofo alemán Johann Herder y la corriente historicista.
Así, las culturas no representan logros individuales sino una identidad colectiva
(Martínez, 2007). Además, se popularizan los conceptos de base antropológica y
sociológica de la cultura. En definitiva, se critica la idea restringida de cultura y se
revaloran sus manifestaciones calificadas como populares y masivas, al mismo tiempo
que se intenta en algunos casos superar esas dicotomías.
Esta repolitización de la cultura impone una serie de retos a la acción de los poderes
públicos y a su legitimidad, hasta ahora basada en el paradigma redistributivo del
Estado de bienestar. Proliferan las reivindicaciones artísticas, identitarias,
comunitarias, territoriales, etc., basadas en este nuevo concepto de cultura. Es en este
contexto donde se incorpora, sin que se reemplace el modelo vigente, la acción
gubernamental en fomento de la democracia cultural. Así, la política cultural pública
comenzó a promover espacios de participación y expresión social comunitaria,
prestando especial atención a los grupos más desfavorecidos en cuanto a las
capacidades necesarias para la propia promoción cultural. Se renegocia cuál es el
espacio de lo público y el de lo privado en política cultural (Wu, 2007). Al mismo
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tiempo, comienza a forjarse la idea de que las administraciones locales están en
iguales o mejores condiciones para emprender las tareas de promoción de la cultura
que las instancias centrales (Sánchez de la Barquera, 2008). Esto implica que los
diferentes niveles y agentes de la cultura comienzan a verse legitimados para
demandar la cesión de competencias y un esfuerzo de coordinación a las
administraciones centrales.
Pero esta evolución, que tiene algunos rasgos comunes para todas las políticas
culturales occidentales, también presenta particularidades en el cambio y la
continuidad del subsistema según el país que se analice. Así, casos como el de Italia
son representativos de la resistencia al cambio en la idea de cultura y del papel de las
políticas culturales, de extensa tradición en la preservación del patrimonio (Belfiore,
2004). O también el de España, donde se ha señalado como una de las causas
principales del continuismo en las políticas públicas culturales la existencia de una
concepción de fondo que deslegitimaba la acción pública del Estado en materia de
cultura (Rubio Aróstegui, 2005).
3) La segunda expansión: instrumentalización económica y social.
Con los diversos conceptos de cultura conviviendo, en los años 1980 surgen nuevos
retos para el subsistema de las políticas culturales, que ninguno de los modelos
vigentes puede resolver. La idea de cultura continuará expandiéndose y volviéndose
más compleja y maleable, al mismo tiempo que el subsistema de las políticas
culturales.
Por un lado, para algunos críticos con el papel del Estado cultural francés (Fumaroli,
1991), la cultura representaba un dogma y un mito (una nueva religión de estado) que
repercutía sobre el mantenimiento del status quo en el sistema político. La idea de que
la libertad, la identidad nacional y la universalidad de la ciudadanía se conseguirían a
través de las artes escondía para el autor una estética oculta del Estado. Así, en
Francia sobre todo, se alzaron voces en contra de lo que se consideraba una
tendencia, culturalmente perversa, de institucionalización política (Negrier 2003).
Por su parte, la legitimidad de las políticas públicas culturales pierde aún más
espacio en Inglaterra y Estados Unidos (Wu, 2007). La idea de cultura como derecho
fundamental, que necesita ser garantizado por el servicio público, pierde terreno con
un Estado de bienestar debilitado (Wimmer, 2004). El arte y la cultura no son
diferentes, sino un producto más que compite por el tiempo, interés y dinero del
consumidor, y que por lo tanto deben demostrar su utilidad social y económica (más
allá de lo propiamente artístico y cultural). Las instituciones públicas ven entonces
modificado su papel (las políticas culturales públicas deben generar sus propios
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fondos) y la relación público-privado sufre una reconfiguración significativa. Incluso
Raymond Williams (1979: 159) ya describe esta tendencia al calificar el proceso social
de las “organizaciones no gubernamentales cuasi autónomas” (por ejemplo, el caso
del England Arts Council) como la administración del consenso por cooptación.
A su vez, mientras las posturas social demócratas en Europa insisten en la
percepción de la política cultural como instrumento de cohesión social, comienza a
legitimarse el concepto de industrias culturales, donde la intervención del Estado está
limitada al soporte a las actuaciones del mercado (Wimmer, 2004; Bonet, 2001).
Finalmente, para algunos autores como Gray (2007), los cambios económicos,
sociales y políticos de fines de 1970 y principios de 1980 llevan a lo que denomina
mercaderización (commodification) de las políticas públicas, y así a la
instrumentalización de la cultura. Frente al poco peso estructural de las políticas
culturales (comparado con otras políticas públicas), sobre todo a nivel local, los
agentes culturales reciben demandas para legitimar sus actuaciones con argumentos
de tipo económico (aportación al desarrollo, regeneración territorial, etc.) y social
(fomento de la cohesión, de la vitalidad de la sociedad civil, etc.).
4) La tercera expansión: elasticidad y nuevas lógicas de intervención
La cultura ha evolucionado hasta transformarse en un terreno elástico,
omnipresente, un espacio desde el cual se puede intervenir en toda la esfera social y
política. Diversos autores coinciden en que la estructura del subsistema de la política
cultural continúa dependiendo, de forma más o menos significativa, de lo que se
entienda y cuente como cultura (Belfiore, 2004; Stanbridge, 2002; Craik, 2003; Scullion
y Garcia, 2005) y de la legitimidad de los poderes públicos para intervenir en esa
esfera (Miller y Yudice, 2004; Fina, 2007; Negrier, 2003; Rodríguez Morató, 2005).
La expansión casi indiscriminada del concepto de cultura se combina con la pérdida
de referentes en el juicio estético (Fina, 2007). Los poderes públicos intentan
actualizar la definición de cultura superando las viejas dicotomías (alta cultura, cultura
de masas, etc.), cerrando brechas entre los conceptos más estrictos y los más amplios
(Belfiore, 2004; Sánchez de la Barquera, 2008). En este proceso, la apelación a la
excelencia y a la calidad como lo que realmente importa cobra forma como discurso
paradigmático, tanto en los poderes públicos como en otros agentes culturales.
En primer lugar, para algunos (Belfiore, 2004; Craik, 2003), esto permite al gobierno
intervenir de forma legítima en todos esos aspectos incluidos en la nueva definición de
cultura (desde el diseño hasta las fiestas, desde las artes plásticas a las TIC, y un
largo etcétera). Así, el Ministerio de Cultura francés ha extendido sus competencias en
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esos ámbitos, basándose en los límites de lo “profesional” y la “calidad”, límites que se
han confirmado sin discusión (Negrier, 2005).
Para otros, el discurso de la excelencia y la calidad en la cultura expresa un rechazo
al giro instrumental económico de las políticas culturales, lo que enseña el
mantenimiento de una concepción paternalista del estado que invoca (y continúa
financiando) la noción de alta cultura (Stanbridge, 2002).
Y en tercer lugar, algunas posturas vinculan ese discurso con la intención de muchos
actores de despolitizar el campo de la cultura, no sólo en el sentido de reducir la
injerencia partidista en la financiación de la cultura, sino también de vaciar de debate
público e ideológico y eludir las implicaciones en la gestión del conflicto social que
puedan tener las políticas culturales (Wimmer, 2004). Así, la legitimidad de la acción
pública nuevamente puede ser puesta en duda. En este sentido, también con respecto
al caso francés, Negrier (2005) se pregunta si el Ministerio, que ha rechazado la
herencia socio-cultural que contribuyó a crearlo en los años 50, puede contentarse con
una visión abstracta y desde lo alto de la excelencia sectorial.
En definitiva, planteado este escenario, el dilema central de las políticas públicas
culturales es hoy el de encontrar una nueva lógica para la intervención gubernamental
(Craik, 2003). Para algunos, las viejas formas de políticas culturales nacionales ceden
terreno a un nuevo paradigma surgido en el ámbito local (Cherbo y Wyszomirski, 2000;
Rodríguez Morató, 2005), que en realidad es la suma de muchos de los aspectos ya
señalados (adopción de una perspectiva sistémica de la cultura, expansión del campo
de intervención de la política culturales, intento de gobierno multinivel de la cultura,
etc.). Sin embargo, las tensiones y resistencias continúan ejerciendo influencia sobre
el orden de las políticas públicas. Y los reclamos no sólo provienen de los sectores
tradicionalmente vinculados con el financiamiento gubernamental de la cultura (artes
escénicas y visuales, música, etc.), sino sobre todo de quienes defienden la idea de
cultura vinculada a las identidades nacionales. Así, los gobiernos buscan un doble
impacto: el desarrollo autónomo de la industria cultural, pero con un rol especial del
estado en la protección de las tradiciones culturales de una nación (Craik, 2003).
Incluso, para Miller y Yúdice (2004), la política cultural se enfrenta al dilema de la
conciliación de lo económico y lo noble, de lo que defiende el mercado y de lo que
supuestamente defiende el estado. Pero ese dilema se deriva en realidad, para los
autores, de la continuidad en la necesidad de la construcción nacional que recae sobre
el Estado. Ahora bien, en un mundo calificado como supranacional, el Estado espera
que la identidad colectiva se fundamente en la ciudadanía (como participación política)
y a la vez en la soberanía individual.
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Frente a este dilema, la solución planteada por diferentes políticas culturales ha sido
la de la desetatisation (Craik, 2003), es decir, la minimización de la intervención directa
del gobierno y la adopción de estrategias como la privatización o autonomización:
agencias independientes, subcontrataciones, reformas institucionales basadas en el
principio de arm’s lenght, etc. Palabras como partenariado, cooperación o
corresponsabilidad se vuelven claves. De esta manera, los modelos clásicos de
políticas culturales (el europeo continental y el anglosajón) comienzan a resultar
caducos e inadecuados para resolver estos dilemas, por lo que sus límites se
desdibujan dando paso a nuevas configuraciones institucionales como las que hasta
aquí hemos presentado (Fina, 2005; Negrier, 2003).
6) Estrategia de investigación
En los apartados precedentes hemos dado cuenta de las características del caso y
la perspectiva de análisis escogida, de manera que nos ha permitido justificar esta
investigación como un estudio social y científicamente pertinente y relevante. Como se
ha señalado, este estudio de caso tiene como unidad de análisis las políticas
culturales de la Generalitat de Catalunya en el período 1980-2008. Presentamos a
continuación el tipo de caso de estudio, siguiendo la literatura específica en la materia
(Coller, 2005).
En lo que refiere a su alcance y su naturaleza, se trata de un caso genérico, con un
carácter tanto ejemplar (ilustra acerca de algunas de las características de la evolución
de las políticas públicas culturales presentes en otros casos, fundamentalmente en
países occidentales de capitalismo avanzado), como instrumental, ya que busca
contribuir al conocimiento de un fenómeno como el cambio y la continuidad en las
políticas públicas (que cuenta hoy con un conjunto de proposiciones sobre su
funcionamiento). Finalmente, algunas de las características del caso que hemos
presentado con anterioridad (singularidad de las políticas, como por ejemplo la
creación de un organismo como el Consell Nacional de la Cultura i de les Arts en el sur
de Europa), lo transforman en un caso excepcional, o al menos peculiar.
Respecto al tipo de acontecimiento que enfoca el estudio, se trata de un caso
histórico y contemporáneo al mismo tiempo, ya que está dedicado al análisis de un
objeto social, las políticas públicas, en un período determinado (casi treinta años) que
desemboca en la actualidad.
Si pensamos en su utilización, este caso presenta una primera fase de análisis
exploratorio o descriptivo, donde se busca conocer mejor la realidad y las dimensiones
relevantes del objeto de estudio, en este caso la evolución de las políticas culturales
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de la Generalitat en ese período. Pero de forma principal, se trata de un estudio que
centra su esfuerzo en inferir conclusiones sobre los condicionantes principales del
cambio y la continuidad en las políticas públicas, con un interés específico en las
políticas culturales.
Todas estas características hacen de éste un estudio de caso único, pero que
incluye una estrategia de comparación diacrónica, no ya porque se estudie las
diferentes fases de una política determinada, sino porque estudiamos la evolución de
las políticas en un período considerable de tiempo.
Finalmente, especificamos de seguido las diferentes etapas que componen el plan
de actuación de este estudio, las unidades de observación, las técnicas de
investigación que se utilizarán y las fuentes que se consultarán.
Como señala Coller (2005:19), lo habitual va siendo que la separación estricta entre
las perspectivas de análisis cualitativistas y cuantitativistas se integren en un modelo
de pluralismo metodológico. Así, este estudio presenta una primer etapa (iniciada con
la elaboración de este documento proyecto), que incluye una revisión bibliográfica,
selección de fuentes de información y sistematización de datos claves sobre el
contexto teórico y empírico. El objetivo de esta etapa es asegurar un buen diseño de la
investigación, con un anclaje teórico sólido, que evite la falta de rigor y la aleatoriedad
en la recopilación de materiales. A continuación, se realizará el trabajo de campo,
recogiendo el material principalmente a partir de indicadores cualitativos,
complementados con otros de tipo cuantitativo.
En este sentido, en relación a la primera hipótesis (condicionantes del cambio y la
continuidad), consideramos que es necesario utilizar principalmente el análisis de
contenido de documentos (históricos) producidos por la propia administración:
normativa, informes oficiales, planes o pactos estratégicos, estadísticas sobre la
evolución presupuestaria. De esta manera, podremos identificar la evolución de los
productos de las políticas públicas y de una institución como el Departament de
Cultura de la Generalitat (dos principales unidades de observación). A su vez, para
poder valorar, en relación a estos elementos, el papel de las ideas y los discursos que
sobre la cultura han tenido los actores principales (tercera unidad de observación), se
analizarán, además de los documentos señalados, el contenido de las sesiones de la
comisión de política cultural del Parlament de Catalunya. Así, para la comprobación o
rechazo de la primera hipótesis, los documentos serán tratados como información de
primera clase. Sin embargo, con el objetivo de completar y comprobar la información
sesgada o no disponible a través de los documentos, se realizarán entrevistas semi
estructuradas a determinados actores políticos, protagonistas principales, como
antiguos ocupantes de cargos del Departament de Cultura y también ex responsables
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de la política cultural de ayuntamientos gobernados por el Partit dels Socialistes de
Catalunya. Este tipo de entrevistas permitirán diferenciar entre preguntas que buscan
recoger la opinión de los protagonistas y las que pretenden conseguir información
sobre algún acontecimiento o dato concreto.
Ahora bien, en relación a la segunda hipótesis, que centra la atención en la creación
del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts de Catalunya, se incoporarán como
fuentes, además de lo señalado, la documentación producida por el Comissionat per al
Consell de la Cultura i de les Arts, que incluye opiniones de los actores consultados en
el proceso participativo, documentos de debate, pre-proyectos, etc. Y, en este caso, se
realizarán también entrevistas semi estructuradas a actores protagonistas principales
del proceso: miembros del comisionado, responsables del Departament de Cultura, e
integrantes de la Plataforma de la cultura per a un consell de les arts. Así, utilizando
entonces la documentación también como material de segundo orden, y comprobando
las informaciones recibidas (de informantes o documentos) con varias fuentes, se
podrá utilizar una estrategia de triangulación que asegure el rigor en el análisis y en la
elaboración de las conclusiones.
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7) Propuesta de índice
I. INTRODUCCIÓN
1. Presentación de la problemática y los objetivos de la investigación
2. La construcción del caso: interés científico y social
3. Consideraciones metodológicas
II. REVISIÓN TEÓRICA 1. Cambio y continuidad en las políticas públicas
1.1. Utilidad de las perspectivas teóricas clásicas
1.2. El papel de las ideas
1.3. Una perspectiva integradora: ideas, discursos y marcos conceptuales
2. Cambio y continuidad en las políticas públicas culturales: evolución histórica
2.1. Cultura ilustrada y democratización de la cultura
2.2. La primera expansión: la democracia cultural
2.3. La segunda expansión: instrumentalización económica y social
2.4. La tercera expansión: elasticidad y nuevas lógicas de intervención
III. SÍNTESIS Y ANÁLISIS: la evolución de las políticas culturales de la Generalitat de
Catalunya (1980-2008) 1. Antecedentes históricos en la institucionalización de la cultura
2. 1980-1992: la normalización de la cultura y la reconstrucción nacional. Democratización y
democracia.
2.1. El Departament de Cultura: instrumentos de intervención, objetivos y estrategias
adoptadas.
2.2. Ideas y discursos sobre la cultura
2.3. Legitimidad de la intervención gubernamental
3. 1992-2003: expansión y complejización. Instrumentalización económica y social.
3.1. El Departament de Cultura: instrumentos de intervención, objetivos y estrategias
adoptadas.
3.2. Ideas y discursos sobre la cultura
3.3. Legitimidad de la intervención gubernamental
4. 2003-2008: la genealogía del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts. Nuevas formas
de intervención
4.1. El Departament de Cultura: instrumentos de intervención, objetivos y estrategias
adoptadas.
4.2. Ideas y discursos sobre la cultura
4.3. Legitimidad de la intervención gubernamental
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IV. CONCLUSIONES 1. Cambio y continuidad en las políticas públicas: el papel de las ideas y los discursos
2. La evolución de las políticas públicas culturales: ¿qué idea de cultura para qué
políticas?
3. La legitimidad de la acción gubernamental en cultura: ¿una nueva lógica de
intervención?
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