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POR UN SISTEMA FERROVIARIO PARA TODOS:

LA CONSTRUCCIÓN DEL TREN BALA Y LA BÚSQUEDA DE LA UNIÓN CIUDADANA CONTRA LA CONSUMACIÓN DE LA INSENSATEZ

2

INDICE PÁGINAS I. Introducción, Objetivos y Metodología del Informe 3-5 II. Resumen de las Críticas 6-11 III. Primera Parte

A) Qué es un Tren Bala B) Ventajas y Desventajas del Tren de Alta Velocidad C) El TAVE Argentino y los Decretos Iniciales D) La convocatoria a licitación, el marco legal, el

financiamiento de la obra y sus aspectos técnicos E) Las críticas al proyecto E. 1. Cuestionamientos a la Legalidad E. 2. Cuestionamientos al Financiamiento E.3. Cuestionamientos Técnicos F) Las denuncias contra Alstom en el extranjero

12 12 13-15 15-17 18-19 20-27 20-21 21-25 26-27 28-29

IV. SEGUNDA PARTE A. El Sistema Ferroviario Argentino B. Deficiencias Estructurales B. i.1. La calidad del servicio B. i.2. El control de la CNRT B. i.3. Los subsidios en el sistema ferroviario B.i.4. Un tren planeado únicamente para pasajeros

30-33 33-46 33-34 34-41 41-44 45-46

V. TERCERA PARTE Las incógnitas del Proyecto de cara al futuro

46-48

VI. CONCLUSIONES 48-51 VII. BIBLIOGRAFÍA 52-55

3

I. Introducción, Objetivos y Metodología del Informe La decisión del Gobierno Nacional de construir un tren de Alta Velocidad, más conocido

como tren bala, que una las ciudades de Buenos Aires, Rosario y Córdoba ha provocado

una multiplicidad de críticas -tanto legales, económicas y técnicas-, como cuestionamientos

a la racionalidad de la decisión de construir semejante obra frente a otras necesidades más

acuciantes de la política pública del transporte en particular, y del bienestar de la población

en general.

Sin embargo, el gobierno defiende el salto tecnológico que implicará el proyecto. Como

dice la página web de Alstom, la línea férrea unirá los 710 km entre Buenos Aires y

Córdoba en tres horas en vez de las 14 horas que toma el trayecto hoy en día. El servicio

será prestado por 8 trenes de alta velocidad de doble piso, cada uno con capacidad para

500 pasajeros, haciendo nueve recorridos diarios a una velocidad de 320 km/h.1

Múltiples voces desde distintos ámbitos ya se han expresado en contra de la construcción

de esta obra y que son de público conocimiento existiendo denuncias judiciales que

cuestionan la legalidad del proyecto, y proyectos de ley presentados para derogar el

financiamiento previsto en la ley de presupuesto.

Inclusive, un grupo de organizaciones de la sociedad civil ha organizado una campaña

social a través del sitio web www.trenparatodos.com.ar, dedicado a la junta de firmas para

la oposición del proyecto que al día de la fecha cuenta con más de 750.000 adhesiones, y

que presenta una alternativa para mejorar el actual sistema ferroviario que merece

debatirse como tantas otras. Sobre esta falta de debate y de políticas de construcción de

consensos volveremos al momento de las conclusiones2.

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El presente informe tiene un doble objetivo:

1º Informar al ciudadano común en qué se basan las críticas a la construcción del tren bala

utilizando un lenguaje llano y brindándole datos objetivos obrantes en documentos públicos

y periodísticos.

2º Utilizar este informe para implementar actividades de incidencia que permitan a las

organizaciones de la sociedad civil comunicar debatir proyectos alternativos.

El informe se compondrá de tres partes partes. La primera parte relatará cómo fue el

proceso de adjudicación para la construcción del tren bala, incluyendo las críticas legales,

económicas y técnicas que se han formulado, y cómo se continuará en el futuro.

La segunda parte se centrará en cuestionar la razonabilidad de construir el tren bala como

decisión de política pública para el sector del transporte, para lo cual se abordarán datos

sobre las condiciones actuales del transporte ferroviario en general, y qué alternativas

existen para brindar una mejor integración económica y social entre Buenos Aires con las

ciudades del interior por donde pasaría el Tren Bala.

La tercera parte versará sobre el futuro, cómo seguirá el proyecto del Tren Bala, y que

cuestiones han quedado sin definir.

Finalmente, se extraerán conclusiones y se recomendarán cursos de acción a seguir.

Para la redacción de este informe hemos recabado distintas fuentes de información: los

pliegos licitatorios del Tren Bala publicados en la página web de la Secretaría de

Transporte y otras normas legales pertinentes, informes de otras organizaciones sociales y

políticas, informes de la Auditoría General de la Nación, denuncias judiciales presentadas,

y numerosas noticias periodísticas, documentos todos que citamos a lo largo de este

trabajo. También hemos entrevistado al Ingeniero Miguel de Larminat, quien

desinteresadamente nos orientó sobre algunos aspectos técnicos de TAVE contenidos en

el pliego, la experiencia europea en la construcción de estos transportes, y sobre la

compleja ingeniería para financiar la obra.

Lamentablemente, a pesar de haber realizado un pedido formal de acceso a la información

el 7 de mayo de 2008 desde la Fundación Poder Ciudadano para revisar el expediente en

el que tramitó la licitación de la obra, haber presentado formalmente un pedido de

insistencia el 23 de junio de 2008, además de haber realizado numerosos llamados

telefónicos, la Subsecretaría de Transporte Ferroviario nos contestó en forma dilatoria el 26

de junio, invocando equivocadamente una excepción prevista en el Reglamento de Acceso

5

a la Información Pública prevista para custodiar el secreto fiscal o la política económica que

rige en el sistema financiero3, lo que motivó que la Directora Ejecutiva de dicha Fundación

presentara la correspondiente denuncia ante la Oficina Anticorrupción el 3 de julio pasado,

la que aún continúa en trámite.

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II. RESUMEN DE LAS CRÍTICAS

1. Por el lado de la legalidad, las críticas apuntan a la redacción de cláusulas

defectuosas del pliego de licitación que hicieron imposible una competencia

igualitaria entre diferentes empresas para comparar sus ofertas, habiendo quedado

un consorcio de empresas agrupadas bajo el nombre de “Grupo Veloxia” como

único oferente.

2. Otro de los problemas legales, fue la falta de dictámenes técnicos a los que obliga

la ley de inversión pública (un estudio de factibilidad e impacto ambiental y un

dictamen de calificación), que debieron ser realizados por la Dirección Nacional de

Inversión Pública de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de

Economía y Producción.

3. En forma colateral, se cuestiona a la empresa francesa ALSTOM, cuya reputación

fue salpicada por medios periodísticos que dan cuenta de investigaciones judiciales

abiertas en distintos países por sobornos que se habrían pagado a funcionarios

públicos por obras públicas de similar envergadura.

4. Los cuestionamientos económicos apuntan al régimen de financiación, puesto que

los pliegos de licitación exigían que los propios oferentes presentaran opciones de

financiamiento en al menos un 50% para una obra a ajuste alzado, o sea “llave en

mano”. El Grupo Veloxia ofreció un financiamiento del 80% de la obra a través del

Banco francés Societé Generale a una tasa de interés del 5,2% anual en dólares

durante 16 años al momento de la apertura de las ofertas.

5. Para peor, una vez adjudicada la obra al Grupo Veloxia cambió ese sistema de

financiamiento por otro más desfavorable para el Estado. Esta vez, propuso un

financiamiento a través del Banco francés Natixis, a una tasa que oscila entre el 12

y el 16% anual y un plazo de pago a 30 años, lo que llevaría los costos totales

estimados a unos cuatro mil millones de dólares.4

6. El financiamiento propuesto no puede concretarse aún, debido a que el Estado

Argentino no pudo emitir la primer serie de bonos cercana a los 600 millones de

dólares, debido a que el índice de riesgo de que el país caiga en default superó los

800 puntos (credit default swap –CDS), límite establecido por la Resolución del

Ministerio de Economía y Producción Nº 178/08 de marzo pasado que aprobó el

financiamiento.

7. Tampoco hay quien garantice el pago de los bonos de deuda que deberá emitir el

Estado Argentino ante la eventualidad de que nuestro país caiga en un estado de

cesación de pagos, esto es, que no rescate los bonos pagaderos a 30 años

(aunque cuenten con una cláusula de rescate anticipada a los 17 años de

emitidos).

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7

8. Adicionalmente, si finalmente el Grupo Veloxia tuviera un derecho adquirido al

firmarse el contrato, este cambio en las condiciones del financiamiento puede traer

como consecuencia legal la nulidad de la adjudicación, pues una vez decidida la

oferta ganadora, no pueden cambiarse las condiciones en las que aquella fue

aceptada, no obstante que el Gobierno haya prestado la conformidad del cambio.

Rompe con los principios de igualdad y competencia entre oferentes que toda

licitación debe poseer, máxime cuando la modificación es desfavorable para los

intereses del Estado, y se trataba de una obra “llave en mano”, esto es, que el

ganador se obliga a entregar la obra terminada con el presupuesto ya aprobado,

por lo que éste no puede aumentarse.

9. Por otro lado, existen cuestionamientos técnicos vinculados a ciertas

características de la obra, como el ancho de la trocha, por lo que sólo habilitaría al

paso del TAVE, impidiendo su utilización para el paso de trenes de carga, y a los

plazos en que se estima que se construirá. El Gobierno ha asegurado que el tren

estaría en marcha en 30 meses desde la firma del contrato para terminar el primer

tramo. Mientras que diversos especialistas e investigaciones indican que eso seria

materialmente imposible, tomando como comparativo países con experiencia

similares como, por ejemplo, China. En dicho país, que cuenta con personal

altamente especializado, se construyen 200 kilómetros de vías electrificadas por

año. En la versión argentina se plantea el objetivo de construir 310 kilómetros (para

el primer tramo) en dos años y medio. Respecto a ciertas características de las

obras, puede destacarse que se brinda la posibilidad de realizar pasos a nivel

cuando la velocidad es inferior a 160 Km./h, mientras que en Europa se realizan,

por cuestiones de seguridad, pasos a nivel cuando la velocidad es inferior a 100

Km5.

10. En cuanto a las críticas políticas, se cuestiona la obra como decisión de política

pública para el sector del transporte, por el enorme costo que tendrá este

emprendimiento faraónico (se calculan unos 4 mil millones de dólares), frente a la

necesidad prioritaria que existe por mejorar la calidad del servicio y seguridad del

transporte de pasajeros y de cargas, tanto urbano como interurbano. En forma

conexa, se plantea la insensatez política de que el tren bala esté llamado a ser una

mejor alternativa o solución para el usuario del transporte aéreo, ya que los

usuarios del este tipo de transporte son menos en número que sus pares del

servicio ferroviario y cuentan con mayores recursos económicos que le permitirán

afrontar el precio que se proyecta que costará el pasaje del tren bala (unos $ 500,

dependiendo de la cotización del euro en ese momento). Para peor, un pasaje

aéreo a la ciudad de Córdoba cuesta menos que ese monto, lo cual aumenta la

perplejidad.

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8

11. Otro argumento vinculado a la racionalidad que debe poseer toda política pública,

se relaciona con la falta de consulta y relevamiento de las necesidades de los

sectores sociales y económicos por donde pasará el tren bala. Es absolutamente

cierto que Rosario y Córdoba son ciudades del interior de relevancia a las cuales

hay que brindarles infraestructura adecuada para que puedan seguir creciendo y

se descentralice la actividad económica del país, concentrada históricamente en

Buenos Aires; también es cierto que el tren constituye una vía de comunicación

única entre los pueblos del interior.

12. Consecuentemente, la pregunta que el gobierno debió hacer a los sectores

interesados antes de embarcarse en la construcción del tren bala es si esto

constituye una solución para fortalecer el crecimiento económico del interior del

país y la comunicación entre las ciudades por donde el tren pasará, siendo que se

tratará de un tren únicamente para pasajeros de alto poder adquisitivo.

13. En la segunda parte del presente informe, el Proyecto Tren Bala es analizado ya

no a la luz del propio procedimiento, sino teniendo en consideración el estado

actual del sistema ferroviario argentino con especial atención en tres grandes ejes:

la accesibilidad, el sistema de subsidios al transporte ferroviario y las diversas

deficiencias estructurales del servicio y la debilidad de los controles a cargo de la

Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT).

14. Las conclusiones que pueden observarse en este sentido son varias. En cuanto a

la accesibilidad al transporte ferroviario puede señalarse, en primer lugar, que

existe una gran dificultad de acceder al transporte público en zonas geográficas

marginadas, y los que viajan, lo hacen en forma realmente incómoda y hasta

peligrosa para su integridad física en algunos ramales. Si esto es tenido en cuenta,

parece que la construcción del Tren Bala resulta irrazonable: mientras numerosos

sectores de nuestra población ven impedidos el acceso al sistema ferroviario y éste

resulta ausente en una gran cantidad de ciudades de nuestro país, el expendio de

una importantísima suma de dinero en un Tren de Alta Velocidad parece no

encontrar razón de ser.

15. En segundo lugar y en lo que respecta al aspecto económico del acceso al

transporte público, el proyecto de construcción de TAVE supone que los pasajes

para utilizar sus servicios se pagarán entre $ 400 y $ 600 aproximadamente. Cifras

que resultan totalmente fuera de lugar teniendo en miras la situación

socioeconómica de un importante sector de nuestra población, a menos que, se

decida subsidiar parte de la tarifa, lo que sería aún más reprochable, pues se

estaría subsidiando a un sector más pudiente de la sociedad, encareciendo todavía

más los costos del TAVE.

16. Al observar esto, parece ser que la única conclusión posible es que el Proyecto

Tren Bala se enmarca en una serie de decisiones políticas que diseñan obras

públicas de infraestructura y servicios dirigidos especialmente hacia los grupos de

9

mayores ingresos y/o hacia las áreas de concentración demográfica; generalmente

asociados a grandes emprendimientos comerciales, lo que agudizan la inequidad y

fortalece la tendencia a consolidar un modelo de “ciudad dual”: una que es

construida a la medida de los sectores de mayor poder adquisitivo y otra

expresando la insatisfacción de necesidades básicas de vastos sectores de la

población.

17. Además, existen serias deficiencias en cuanto a los mecanismos de control del

transporte. Estos problemas radican, en un primer sentido, en la inestabilidad

institucional y la falta de autonomía política de la Comisión Nacional de Regulación

del Transporte (CNRT). Condicionantes que pueden observarse en las sucesivas

constituciones de diferentes organismos con funciones y objetivos poco claros,

hasta la creación, en 1996, de un único organismo: la CNRT.

18. En un segundo orden, los problemas se encuentran vinculados, puntualmente, con

el procedimiento de control. Así, la Auditoría General de la Nación ha encontrado

una serie de deficiencias en los mismos (por ejemplo que los procedimientos de

control efectuados por la autoridad correspondiente –Área de Fiscalización

Ferroviaria- no son realizados en forma sistemática, son discrecionales y carecen

de significatividad respecto del universo a controlar) que afectan el nivel de

confiabilidad necesario que debe salvaguardar la CNRT para este tipo de control,

más aún cuando este puede conllevar en numerosas situaciones sanciones a ser

aplicadas por los incumplimientos que se verifiquen mediante los procedimientos

efectuados.

19. En cuanto al actual sistema de subsidios estatales al sistema ferroviario, resulta

criticable el carácter absolutamente discrecional de los criterios empleados para

llegar a resultados sumamente variados en materia de otorgamiento de subsidios.

Haciendo una estimación sobre lo abonado en subsidios durante el primer

semestre de 2008, y proyectándola al resto del año, llegamos a la friolera de $

617.942.952,72 anuales, o sea, $ 1.692.994,39 por día. Además, llama la

atención el incremento de los subsidios estatales, que en algunos casos ha

determinado prácticamente la duplicación de la recaudación empresaria total.

Sobre todo, teniendo en cuenta los constantes incumplimientos por parte de los

concesionarios de los contratos en lo hace a calidad del servicio, respuesta a las

penalidades, etc.

20. Por último, es de destacar que el Proyecto Tren Bala es un proyecto que sólo tiene

en miras el transporte de pasajeros, haciendo caso omiso de las numerosas

deficiencias del sistema de cargas y de la importancia que éste tiene para la

integración económica de numerosas regiones de nuestro país.

21. El presente Informe finaliza con las cuestiones que quedan pendientes en el

proceso de construcción del Tren Bala. Así, varias son las interrogantes que

subsisten.

10

22. En primer lugar, en lo que respecta al financiamiento, deberemos esperar a que el

riesgo país de Argentina caiga por debajo de los 800 puntos para poder emitir los

bonos, o bien, que el gobierno negocie nuevas condiciones con el adjudicatario

Grupo Veloxia que seguramente serán menos ventajosas para el Estado.

23. Por otro lado, existen serias dudas sobre el trazado final que tendrá el recorrido del

Tren Bala pues si bien por un lado se sostiene que el trazado circulará paralela a la

traza de las empresas: Ferrovías, entre Retiro y Villa Rosa, Ferrocarril Belgrano

Cargas, entre Villa Rosa y Rosario Oeste, y N.C.A. entre Rosario Oeste y Córdoba;

por el otro se afirma que existen varias alternativas para la traza: el ramal seguiría

la traza del Ferrocarril General Mitre, también se planteó la posibilidad de que de

Retiro a la ciudad de Pilar lo haga siguiendo la traza del Ferrocarril General

Belgrano.

24. Además, a pesar de que se estableció que no serían necesarias las

expropiaciones, el pliego de especificaciones técnicas dispone que sólo se hará en

caso de ser “absolutamente necesario” a criterio de la Secretaria de Transporte,

omitiendo, por cierto, que en Argentina, las expropiaciones sólo se pueden hacer

por Ley del Congreso de la Nación, y previa indemnización.

25. Finalmente, quedan pendientes dos cuestiones: si el modo de ingreso y egreso a

las principales ciudades será soterrado o a nivel de superficie con pasos a

desnivel; y cuál será la ubicación definitiva de la estación Rosario, lo cual ha

suscitado una seria preocupación en las autoridades de dicha ciudad.

26. En definitiva, fue una decisión adoptada en forma inconsulta con actores políticos y

sociales, producto de un deseo del Gobierno que no fijó prioridades en materia de

transporte ferroviario, en el marco de un proceso licitatorio que, según lo que se

pudo reconstruir, dejó algunas cuestiones centrales a manos de los oferentes,

como el estudio de impacto ambiental, o indefinidas, como la traza final del TAVE,

o inciertas, como ser la capacidad de la CNRT de controlar su operación, o el costo

final de la obra a través del complejo sistema de financiamiento diseñado.

11

III. PRIMERA PARTE

A) ¿Qué es un Tren Bala?

27. Los orígenes de este medio de locomoción pueden encontrarse en Japón. De

hecho, el popular nombre “tren bala” es una traducción occidental del término

japonés dangan ressha, un apodo que se le dio al proyecto cuando aún estaba en

fase de debate, en los años 30. El nombre permaneció debido al hecho de que las

locomotoras Shinkansen tienen una figura redondeada que recuerda una bala, y a

su alta velocidad.

28. Los trenes de alta velocidad (en adelante “TAVE”), o “tren bala”, son medios de

transporte que circulan por una vía diseñada especialmente, denominada línea de

alta velocidad, y que alcanza, de manera estándar, velocidades más altas que un

tren convencional.

29. Actualmente se utilizan trenes con velocidad del orden de los 200 km/h, y con

velocidad promedio (o velocidad comercial) también elevada, que les permite

competir con el transporte aéreo para distancias medias. En todos los casos se

trata de vehículos y vías férreas desarrolladas en forma unitaria, dado que las

velocidades alcanzadas requieren de técnicas específicas.

30. En esencia la alta velocidad ferroviaria (AVE) se caracteriza por una nueva

infraestructura que permite, utilizando el material móvil y equipo adecuado

(comunicación, señalización, etc), la obtención de elevadas velocidades

comerciales.

31. Además, la gestión comercial es normalmente diferente a la tradicional del tren

convencional6. En el mismo orden de ideas, Bonnafous7 sostiene que el TGV

francés tiene más parecido con un avión que con un tren convencional, si se

consideran diversos factores como la longitud del recorrido, la capacidad y la

velocidad. Asimismo, concluye que sus efectos vertebradores inciden

esencialmente sobre los núcleos urbanos de mayor tamaño poblacional, de forma

similar al transporte aéreo.

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12

B) Ventajas y desventajas del Tren de Alta Velocidad

32. En relación con las ventajas que el TAVE ofrece, el análisis realizado en Coto e

Inglada8 sobre los diferentes componentes de su coste generalizado nos

demuestra que el TAVE ofrece importantes ventajas comparativas respecto a los

demás modos de transporte.

33. Así, en primer lugar, cabe destacar que en aquellos trayectos realizados en su

totalidad en la nueva infraestructura, el tiempo del TAVE es menos de la mitad del

correspondiente a los demás modos de transporte, excepto el avión.

34. Pero aún así, respecto al traslado aéreo, el TAVE ofrece grandes ventajas en los

conceptos de desplazamiento de acceso al servicio ya que sus estaciones están

situadas en el centro de la ciudad, así como en el apartado de puntualidad.

35. También respecto al tren convencional, su ventaja comparativa radica en la mayor

puntualidad. Por ello, cabe señalar que los motivos principales para elegir el TAVE

podrían ser, por orden de importancia, la rapidez, comodidad, precio, novedad y

seguridad.

36. De esta manera, el éxito de este producto se basa no solamente en su elevada

velocidad sino también en otros factores que le permiten competir con otros modos

de transporte más rápidos como es el avión.

37. Debido a la elevada magnitud del efecto sustitución, como se muestra en Inglada9,

la introducción de un TAVE en el seno de una comunidad, produce efectos muy

significativos, y no siempre valiosos, sobre la demanda de los demás modos de

transporte que compiten con él. Por ejemplo, en el caso del TAVE construido en

España, en el corredor Madrid-Sevilla, dicha construcción produjo la práctica

desaparición del tren convencional en el corredor.

38. En el transporte aéreo, el TAVE ha supuesto un importante descenso de la

demanda en el trayecto Madrid-Sevilla, próximo al 50%. En el caso del coche las

pérdidas son menores que en los casos anteriores, aproximándose al 30%.

Finalmente, para el caso del autobús, no parece existir un fuerte impacto en los

trayectos de largo recorrido (11% de pérdidas), ya que ambos productos son

escasamente sustitutivos.

39. Por otro lado, desde la perspectiva de los costes externos del transporte–

contaminación, cambio climático, accidentes, etc.–, el TAVE ofrece ventajas sobre

otros modos de transporte, particularmente la carretera y el transporte aéreo.

40. En este sentido, cabe recordar que la introducción del TAVE produce en la

demanda de transporte dos efectos claramente diferenciados: inducción y

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13

sustitución, que corresponden respectivamente a los viajes que no se habrían

realizado si no existiera este nuevo servicio y a los que se habrían desarrollado en

otro modo de transporte.

41. Los resultados obtenidos en los estudios realizados muestran la importancia de

este efecto inducción que de acuerdo con dichos trabajos representaría cerca del

45% de los viajes en el TAVE en el corredor Madrid-Sevilla10. Este resultado está

en consonancia al obtenido por Nash11 para el caso francés del París-Lyon.

42. Junto a este numeroso conjunto de ventajas el TAVE presenta varios signos de

debilidad: en primer lugar, una importante limitación del TAVE es que, al igual que

el ferrocarril convencional, su grado de cobertura es limitado. De esta forma, el

TAVE necesita el apoyo de otros modos de transporte para poder cohesionar el

territorio. Este hecho es particularmente relevante en países, como es el caso de

Argentina, caracterizados por su baja densidad demográfica.

43. En segundo lugar, el TAVE tiene respecto a otros medios de transporte un elevado

costo de construcción y mantenimiento de su infraestructura que es prácticamente

el doble del correspondiente a una autopista, por ejemplo. Se trata, aunque en

ocasiones se olvida, de un coste que soporta toda la sociedad, usuaria o no del

TAVE.

44. En tercer lugar, también el hecho de transportar únicamente viajeros es un factor

que merma su rentabilidad ya que no permite aprovechar las economías conjuntas

de transportar viajeros y mercancías como sucede en la carretera o incluso en el

ferrocarril convencional. Si bien en Alemania existen algunas líneas de alta

velocidad de tráfico mixto, éstas tienen el inconveniente de ser más exigentes en

sus parámetros constructivos y con un mayor coste que las dedicadas únicamente

a viajeros.

45. Adicionalmente, el hecho de transportar únicamente viajeros incrementa las

pérdidas, ya de por sí cuantiosas, del ferrocarril convencional que debe seguir en

servicio, al menos, para el transporte de mercancías. Por poner un ejemplo, en

Francia y en Alemania, los trenes de alta velocidad transportan correo postal, a

través de la Post y la Bundespost, que cuentan con sus propias formaciones.

C. EL TAVE ARGENTINO Y LOS DECRETOS INICIALES

46. Respecto a la línea ferroviaria a desarrollar, se piensan construir 710 kilómetros de

recorrido total que unan las ciudades de Capital Federal, Rosario y Córdoba,

partiendo de la estación de Retiro, con estaciones intermedias en San Nicolás,

Rosario, Marcos Juárez, Bell Ville, Villa María y culminando en Córdoba.

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14

47. La obra abarcará un total de 65.000 metros cuadrados de estaciones y el plazo de

construcción será entre 30 y 36 meses.

48. Las pretensiones respecto al funcionamiento del TAVE serán poder cumplir con

nueve frecuencias diarias, a una velocidad de hasta 320 km. por hora. De tal

manera de poder realizar el trayecto entre Buenos Aires y Rosario

aproximadamente en 85 minutos y de Rosario a Córdoba en 90 minutos.

minutos.

15

49. La construcción del TAVE en Argentina, surge como consecuencia de dos decretos

dictados por el Poder Ejecutivo Nacional: el decreto 1261 del año 2004 y el 1683

del 2005.

50. El primero estableció tres importantes elementos: en primer lugar derogó el decreto

1168 del año 1992 por el cual se suprimieron, a partir del 31 de julio de 1992, los

servicios de pasajeros al interior del país (tramos interurbanos) que prestaba la ex

Empresa Ferrocarriles Argentinos, con exclusión del corredor Plaza Constitución –

Mar del Plata – Miramar.

51. En segundo lugar, habilitó al Estado Nacional –a través del Ministerio de

Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios- para que pueda reasumir la

prestación de los Servicios Interurbanos de Transporte Ferroviario de Pasajeros de

largo recorrido, disponiendo que dicho trazado sea de carácter interjurisdiccional, y

facultando a dicho Ministerio para que arbitre las medidas conducentes y

necesarias para proceder a su rehabilitación.

52. Por último, dispuso que los servicios ferroviarios de pasajeros de carácter local, a

desarrollar en el interior de las provincias, podrán ser prestados por los Gobiernos

Provinciales en cuyos territorios se asienten los ramales ferroviarios, tanto en los

casos que se encuentran en actividad como aquellos que en el futuro se presenten

para su habilitación ante la Autoridad de Aplicación.

53. El decreto 1683, por otro lado, aprobó el “Programa de Obras, Trabajos

Indispensables y Adquisición de Bienes, a fin de garantizar la rehabilitación de los

servicios interurbanos ferroviarios de pasajeros de largo recorrido, cuyos trazados

incluyen jurisdicciones provinciales, y fortalecer y desarrollar el Programa de Obras

del Sistema Público de Transporte Ferroviario de Pasajeros de Superficie y

Subterráneo del Área Metropolitana de Buenos Aires”. De esta manera detalla las

obras a realizar, el plazo y los elementos necesarios para ello. Por último, este

decreto asegura los fondos requeridos para llevar adelante este programa.

54. En definitiva, ambos decretos constituyen el primer paso que el actual Gobierno

realizó para comenzar a diseñar el plan de implementación del TAVE en Argentina.

Dicha normativa, en efecto, implicó un “piso normativo” que, como veremos,

permitió que las consecuentes resoluciones que se dictaron en el marco del

proceso licitatorio tuvieran un seguro de legalidad.

16

D. LA CONVOCATORIA A LICITACIÓN, EL MARCO LEGAL, EL FINANCIAMIENTO DE LA OBRA Y SUS

ASPECTOS TÉCNICOS

55. Por la Resolución 900/06 de la Secretaría de Transporte del Ministerio de

Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, el Gobierno convocó a la

licitación pública para la propuesta de financiamiento, mantenimiento y provisión de

material rodante para el TAVE, estableciéndose en su artículo 6º que la oferta se

hará por “ajuste alzado” y que el presupuesto oficial estimado, preliminar y

condicionado a la especificidad técnica de la propuesta, como así también a la

propuesta de financiamiento es de mil trescientos cincuenta millones (u$s

1.350.000.000.-) para la variante de Alta Velocidad integral Ciudad Autónoma de

BUENOS AIRES — ROSARIO (Provincia de SANTA FE) — CORDOBA (Provincia

de CORDOBA) y de dólares estadounidenses un mil cien millones (u$s

1.100.000.000.-) para la variante de Alta Velocidad Ciudad Autónoma de BUENOS

AIRES — ROSARIO (Provincia de SANTA FE) y Alta Prestación ROSARIO

(Provincia de SANTA FE) — CORDOBA (PROVINCIA DE CORDOBA).

56. Dicha Resolución aprobó como anexos tres Pliegos: un Pliego de Bases y

Condiciones (PBC), un Pliego de Condiciones Particulares (PCP) y un Pliego de

Especificaciones Técnicas (PET).

57. Por otra parte, la Resolución 900 incluyó en esos pliegos otra licitación que había

sido convocada anteriormente por la Resolución de la Secretaría de Transporte Nº

324/06, para la construcción de la electrificación integral, obra civil, infraestructura

de vías, señalamiento y comunicaciones y la provisión de material rodante para el

servicio de Alta Velocidad entre Buenos Aires, Rosario y Córdoba. Ambas obras

fueron adjudicadas al “Grupo Veloxia” por Decreto 96/08, quien entonces, estará a

cargo de la totalidad de la construcción del TAVE más las obras de electrificación e

infraestructura mencionadas.

58. Como puede apreciarse, la convocatoria daba la posibilidad a los interesados de

ofertar un tren de Alta Prestación entre Rosario y Córdoba. Éstos, a diferencia de

los trenes de alta velocidad, son máquinas diesel eléctricas con generadores en

sus ruedas, y adheridas con "catenarias" (como el antiguo tranvía), a redes

transportadoras de energía. Son trenes preparados para no menos de 550

personas, en 2 clases, 3 servicios diarios, uno de ellos express diurno de 8-9

horas, y pueden trasladarse con velocidades máximas de 160 kilómetros por hora y

una mejora tecnológica con un proceso creciente.

59. En cuanto a la modalidad de la oferta exigida por el pliego de “ajuste alzado”,

debe aclararse que se trata de una modalidad de contratación prevista en la Ley de

Obra Pública Nº 13.064, que consiste en que el precio que se ofrece por la obra

“llave en mano” no se podría modificar aunque los costos cambiaran, salvo que se

estableciera una cláusula de ajuste alzado relativo, que sí admite modificaciones

17

en función de la variación de los costos. El artículo 39 del PBC, dispone que la

autoridad de aplicación (o sea, la Secretaría de Transporte), podrá aumentar el

total adjudicado hasta un veinte por ciento (20%) o disminuirlo hasta un diez por

ciento (10%) de su valor original, en las condiciones y precios pactados y con

adecuación de los plazos respectivos.

60. En lo que respecta a la financiación del proyecto, el PCP establece que la misma

deberá estar a cargo de cada uno de los oferentes en al menos un 50%. En este

sentido, la oferta debía incluir los estudio de ingeniería, la factibilidad ambiental, el

desarrollo y la ejecución de la obra, la provisión de material y su mantenimiento, e

inclusive, brindaba un margen de maniobra amplio para escoger la traza, o sea, el

lugar por donde el tren pasaría.

61. Es decir, la licitación que regula el PCP y que se define técnicamente en el PET,

incluye la elaboración del proyecto de construcción de la línea, la ejecución de las

obras y su equipamiento completo, así como el mantenimiento integral de vías,

sistemas y equipos.

62. Asimismo, la oferta de financiación debe ir acompañada de un detalle de las

fuentes de financiamiento previstas para llevar adelante el proyecto. Es importante

destacar que las ofertas serán realizadas bajo la modalidad “en firme”, lo que

significa que esta oferta debe contar con todos los niveles de aprobación interna

para poder ser materializada. Esto implica que dichas ofertas no pueden estar

sujetas a aprobaciones adicionales de comités de crédito u otros.

18

E. LAS CRÍTICAS AL PROYECTO

63. El proyecto del tren bala encierra una serie de puntos oscuros que dejan más

dudas que certezas sobre la legalidad y la razonabilidad financiera y técnica del

proyecto.

E 1. CUESTIONAMIENTOS A LA LEGALIDAD

64. En cuanto a las dudas sobre la legalidad, existen ciertas deficiencias que posee el

pliego de bases y condiciones. Como ya vimos, este llamado comprendía una

formulación integral del anteproyecto, con propuestas de desarrollo y ejecución de

la obra, oferta económica con propuesta de financiamiento, mantenimiento de

infraestructura y provisión de material rodante y mantenimiento para la ejecución

de la obra. El llamado comprendía asimismo, el análisis y desarrollo de los

aspectos jurídicos, técnicos, ambientales y económico –financieros.

65. La formulación del proyecto así exigida, resulta ser demasiado amplia e

indeterminada, impidiendo comparar objetivamente las distintas ofertas. Para peor,

el Estado, a través de este llamado, delega una serie de funciones que, al menos a

priori, debería poseer entre sus propias facultades. Piénsese, por ejemplo, en los

estudios de impacto ambiental: los estudios de esta especie que pudieren realizar

los diferentes oferentes tendrían un resultado sumamente diferente, ya que

difícilmente se pudiera garantizar su imparcialidad.

66. En segundo lugar, el pliego deja a discreción de los oferentes el diseño, superficie

y ubicación de las estaciones Retiro, Rosario Oeste y Córdoba, además de

proyectar, construir y equipar una estación comercial en San Nicolás de los

Arroyos, sin que el Estado Nacional pueda intervenir, al menos, en indicar las

ubicaciones de especificas de las mismas delegando a criterio de los oferentes el

diseño urbano12.

67. En tercer término, la Ley 24.354 –Sistema Nacional de Inversiones Públicas-

dispone, en el artículo 2, que en aquellos supuestos de construcción de líneas

ferroviarias, terraplenes, autopistas y aeropuertos no comerciales, el Estado, a

través de la Dirección Nacional de Inversión Pública de la Secretaría de Política

Económica del Ministerio de Economía y Producción, debe realizar un Estudio de

factibilidad e impacto ambiental y un dictamen de calificación.

68. Ninguno de estos dictámenes e informes fueron realizados conforme a la

normativa, lo que puede configurar una causal de nulidad por tratarse de requisitos

esenciales para la validez del acto de adjudicación, en virtud de la Ley de

Procedimientos Administrativos 19.549. Así, la falta de esos informes impide un

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19

análisis pormenorizado del impacto y los costos para el erario público de la obra –

tanto de inversión como de operación-.

69. Por otro lado, existieron, en el marco del proceso licitatorio, ciertas anomalías que

indicarían que la licitación fue direccionada hacia un oferente en particular. Dos de

las tres empresas precalificadas por haber cumplido con sus antecedentes,

desistieron de las posteriores presentaciones técnicas y económicas, aduciendo la

ausencia de información para definir el costo de las obras civiles, y el escasísimo

tiempo otorgado para desarrollar una oferta tan compleja13.

70. Las tres empresas precalificadas para la obra por Resolución Nº 644 de fecha 22

de agosto de 2006 de la Secretaria de Transporte fueron:

i) Obrascom Huarte Lain Sociedad Anónima – Construcciones y Auxiliar De

Ferrocarriles Sociedad Anónima y Jose J. Chediack Sociedad Anonima, Industrial,

Comercial y Agropecuaria - Unión Transitoria De Empresas (En Formación);

ii) Consorcio Alstom Transport Sociedad Anónima – Alstom Transporte Sociedad

Anónima – Alstom Argentina Sociedad Anónima – Iecsa Sociedad Anónima –

Grupo Isolux Corsan Sociedad Anónima y Emepa Sociedad Anónima;

iii) Siemens A.G. – Siemens Sociedad Anónima – Electroingeniería Sociedad

Anónima - Confer Sociedad Anónima.

71. De las tres empresas interesadas cuya presentación determinó el inicio del

procedimiento de Licitación Pública en tres tramos (precalificación de

antecedentes, oferta técnica y oferta económica), sólo una quedó en camino, y así

el grupo Veloxia con Alstom como la cabeza visible pudo quedarse con la obra.

E 2. CUESTIONAMIENTOS AL FINANCIAMIENTO

72. En cuanto a las críticas sobre el financiamiento, una de las características

singulares de esta licitación era que los oferentes deberían comprometer un

financiamiento no inferior al 50% del monto total de la obra. Así, el Pliego obligaba

a los oferentes a precisar las fuentes de financiamiento propias y de terceros,

determinando que al momento de la presentación de la oferta se acompañara las

cartas de compromiso que formalizarán y garantizaran el financiamiento propuesto.

73. El 12 de julio de 2007 se suscribió un acuerdo entre la Secretaría de Transporte y

las empresas que integran el Grupo Veloxia, quienes acompañaron una propuesta

del BANCO SOCIETE GENERALE por la cual se financiaba el 80% para la parte

electromecánica de la obra, con una tasa del 5,2 % anual en dólares y 16 años de

plazo.

74. Posteriormente, una vez declarado el Grupo Veloxia ganador de la licitación,

cuando restaba la firma del contrato y la formalización de la estructura de

financiamiento, se cambiaron las condiciones por otras más desfavorables para el

Estado: el banco NATIXIS reemplazó al SOCIETE GENERALE, con un aumento

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20

de tasas que oscila entre el 12 y el 16% anual y un plazo de pago a 30 años.

Esto fue aprobado por Resolución Nº 178/08 del Ministerio de Economía y

Producción, el pasado 26 de marzo.

75. Dicha Resolución deja algunos temas pendientes: establece que el Estado

Argentino emitirá bonos de deuda sujeta a la aprobación de la Ley de Presupuesto

2009 por parte del Congreso Nacional de la República Argentina y, en particular, el

plan de endeudamiento plurianual (presupuesto plurianual), que se estima estará

completo el 31.01.09 o con anterioridad a dicha fecha, y también deja en manos

del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios la

determinación de si la propuesta de financiamiento ofrecida se ajusta a los

términos de la Licitación y, en su caso, disponer la aceptación de la propuesta.

76. El cumplimiento de estos pasos formales que aún están pendientes no garantiza

que el financiamiento del proyecto esté asegurado.

77. Usualmente, quienes invierten en proyectos de esta envergadura exigen contar con

pólizas de seguro que los cubran contra múltiples riesgos, entre ellos, el tan temido

default, o sea, la decisión política de un gobierno de no pagar su deuda externa.

78. ¿Quién sino, invertiría en un bono de deuda soberana argentina a 30 años de

plazo a una alta tasa de interés, aunque exista una cláusula de rescate anticipado

del capital a los 17 años, que según un informe de la Consultora Econométrica SA,

probablemente se ejecute porque le costaría al Gobierno un 9% adicional que

pagaría por adelantado al emitir los bonos, por lo que sólo quedaría un 1% anual

de interés por el capital remanente que restaría cancelar (un 60% del capital).14

79. La situación de default en la que aún se encuentra la Argentina con ciertos

acreedores, entre ellos, con el Club de París,15 hace que sea muy difícil política y

económicamente encontrar alguna entidad dispuesta a emitir una póliza de seguro

que garantice el pago de los bonos ante la eventualidad de que un futuro gobierno

de Argentina decida no pagarlos.

14 ����� 0������-�.���� �����������J�>2��?'���D��K��.������/���������������$����#���E-����� � ���*��K���-���"���������LLL3����� ����3�� 3��3������ ������� ��� ���� "����� �� ���� @A� �K��� ��� � ���� ��� ����� ���� ���"�"����-� ����� ������ ������� 6��� �����"������������������������������������������������-����,�0����������������������������)��������K��>C-�?����������������"�� �E���������"����-����6����,����� ��������������� �������3

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21

80. En el caso del Tren Bala, siendo un grupo empresario francés quien estará a cargo

de la obra, y un banco también de ese origen el que decidió financiar el 80% del

total, lo usual hubiese sido que la COFACE, una compañía de seguros francesa

hubiese asegurado la inversión, lo que no ha ocurrido, aunque tradicionalmente

asegure inversiones de capitales franceses en el exterior.

81. El informe especial de la consultora Econométrica SA, ratifica la falta de un seguro

de estas características, advirtiendo, además, de un encarecimiento del proyecto.

En efecto, según el informe, ello es porque “el banco Francés Natixis (el cuarto

banco de Francia), sólo se muestra dispuesto a financiar el proyecto si los bonos

están asegurados contra un potencial default del Gobierno Argentino. Para ello,

Natixis exige que el Gobierno también cubra los costos financieros para que un

broker privado, o un pool de ellos, salgan de garante de los nuevos bonos del

Estado Argentino. De esta manera, Natixis se asegura el cobro del bono desde el

primer día, eludiendo el “riesgo país” que se lo pasa un tercero. Por supuesto,

queda a cargo del Gobierno el costo de tener a un broker de garante, aumentando

el costo del crédito” 16

67. La Resolución 178/08 del Ministerio de Economía y Producción que aprobó la

estructura de financiamiento dispone expresamente que si los CDS (Credit Default

Swap), un índice que mide el riesgo país a 10 años aumenta a más de 800 puntos

puntos básicos al momento de emitir las distintas series de bonos que a lo largo del

tiempo irán financiando el proyecto, “cualquiera de las partes tendrá derecho a

posponer la Fecha de Cierre”.

68. Al momento de redactarse el informe de Econométrica SA, el costo de CDS

(Credit Default Swap) a 10 años, es decir, el costo de cubrirse contra un potencial

default del Gobierno Argentino por un periodo de 10 años, cuesta cerca de 680

puntos básicos. Es decir, se paga una prima del 6,8% anual por el capital

asegurado. Por lo tanto, si esto fuera así, el negocio para el Natixis se limitaría al

4,5% de interés (pues el 6,8% restante se lo llevaría la aseguradora), más el 4 %

de comisión que cobrará por la estructuración y colocación del bono.

69. Tiempo después, los diarios daban cuenta que se postergaba la financiación del

tren bala debido al aumento del CDS, por una mayor demanda para asegurarse

contra el riesgo argentino, lo que llevó ese índice a más de 806 puntos, lo que

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22

implicaría una sobretasa del 8% en vez del 6,8% que se cita en el párrafo

anterior17.

70. Otro aspecto a destacar de la Resolución 178/08 del Ministerio de Economía, y

confirmado por el informe de Econométrica SA citado, los bonos de deuda que

emita la Argentina serán a un 25% bajo la par, o sea que si bien el Gobierno

emite deuda externa por u$s 3.900 millones, vale advertir que sólo el 75% de la

emisión (u$s 2.900 millones) efectivamente sería endeudamiento que se utilizaría

para financiar el proyecto del tren de alta velocidad, mientras que los 25%

restante (u$s 1.000 millones), permiten cubrir parte de los costos financieros del

proyecto.

71. Esto es así, pues al momento de emitir los bonos se estarán pagando un 9% por

adelantado por el costo de la salida anticipada al año 17 de emitidos, más un 4%

más para cubrir los costos de comisión por estructuración y colocación del Bono.

El 12% restante es una “zanahoria” para incentivar la compra del bono, ya que la

Resolución del Ministerio de Economía dispuso que los primeros inversores

comprarán los bonos a un 88% de su valor nominal, es decir, que pagarán 88.000

dólares por cada emisión en bonos de 100.000 dólares, ganando un 12 % en

adición a la tasa de interés desde el inicio mismo de la operación.

72. De firmarse el contrato con el Grupo Veloxia, el cambio de financiamiento,

implica, además, un vicio en la legalidad de la operatoria, lo que podría ser

causal de nulidad aun en sede administrativa, pues es innegable que dicho el

Grupo adjudicatario conocía la causal de nulidad (artículo 18 de la Ley de

Procedimientos Administrativos Nº 19.549).

73. En efecto, el cambio de financiamiento se realizó en virtud del artículo 2º del

Decreto 96/08 que adjudicó la obra al Grupo Veloxia. Ese artículo 2º dispone

textualmente: “La estructura de financiamiento de la obra deberá ser sometida a

la aprobación del MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION, quien deberá

tener en consideración el informe producido por el COMITE DE EVALUACION Y

CALIFICACION. El referido Ministerio deberá pronunciarse hasta el día 26 de

marzo de 2008, de conformidad con las previsiones del memorando de

entendimiento suscripto el 12 de julio de 2007 entre el MINISTERIO DE

PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS —

SECRETARIA DE TRANSPORTE — y SOCIETE GENERALE”. (el resaltado

nos pertenece)

74. Ese 26 de marzo de 2008, se aprobó la financiación, pero con el Banco NATIXIS

y a una tasa de interés y plazo de pago muy superior, algo que el GRUPO

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23

VELOXIA conocía perfectamente, pues fue este Grupo quien acercó al Banco

SOCIETE GENERALE en primer lugar.

75. Este cambio en el financiamiento, implica un cambio inaceptable en la oferta,

pues una vez adjudicada la obra, el adjudicatario no puede retirar ni cambiar

dicha oferta, rompiendo con los principios de igualdad y competencia entre

oferentes que toda licitación debe poseer.

76. Otra crítica que se ha formulado, está relacionada al costo promedio que implica

construir 1km. de vías para el TAVE en comparación con en el resto del mundo

(entre 7 y 10 millones de euros el Km). Recientemente se iniciaron las obras del

tren de alta velocidad entre Pekín y Shanghai las que requerirían de una

inversión de unos 21.900 millones de dólares (13.740 millones de euros) para un

trayecto de 1.318 kilómetros. Es decir, alrededor de 10 millones de euros el Km.

Esta estimación coincide con los costos del tren francés TGV, que une París con

Metz (300 km.), a razón de aproximadamente 10,7 millones de euros por Km. El

presupuesto previsto por el Gobierno es de alrededor de 1,2 millones de euros el

Km., lo cual deja fuertes sospechas respecto a reajustes posteriores en el precio

final pues si bien, hay costos argentinos más baratos en función de la diferencia

del precio entre el peso y el euro, no hay que olvidar que la mayor parte de los

materiales para fabricar el Tren Bala es importado y habrá que pagarlo en la

moneda europea, y que se necesitarán técnicos extranjeros especializados para

ejecutar y supervisar la obra. A lo sumo, importarán las piezas y las armarán en

Argentina, pero no más que eso.18 En cuanto a las diferencias con China, éstas

se relacionan más con las distintas topografías de los suelos, siendo nuestra

pampa más llana que las tierras chinas.

E. 3 Cuestionamientos Técnicos

77. Este último comentario se entrelaza con cuestionamientos técnicos que le han

formulado al proyecto, y que refutan, en cierta forma el argumento del gobierno

que dice que la construcción del tren bala es un salto a la modernidad en nuestro

país. Lamentablemente, según especialistas, la construcción del TAVE implicará

una dependencia tecnológica inaudita, pues nuestra industria no está capacitada

para producir ningún elemento material sustancial ni de repuesto para dicha obra.

A lo sumo, como se dijo, se importarán piezas y se ensamblarán en nuestro país,

manteniéndose las formaciones en talleres existentes en La Plata, Rosario y Río

Tercero.19 Tampoco existe en Argentina mano de obra especializada, por lo que

habrá que “importar” un número aun no determinado de profesionales.20

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24

78. En palabras del Ingeniero argentino Miguel de Larminat, quien en 1975 trabajó en

el grupo francés Empain-Schneider, “resulta bastante difícil imaginar con qué

recursos humanos la administración pública piensa lanzarse a la licitación y

construcción de semejante proyecto, que necesita, obviamente, un equipo

extraordinariamente experimentado para llegar a buen puerto. La Argentina dejó

hace mucho tiempo de ser un país ferroviario. La mayoría de sus ingenieros,

técnicos y talleres desaparecieron o cayeron en la obsolescencia y es muy poco lo

que hoy se dispone para garantizar la construcción, operación y mantenimiento de

semejante equipamiento, que, dicho sea de paso, solamente existe en algunos

escasos países muy desarrollados”. 21

79. Por otro lado, el PET destaca que “en aquellos puntos del recorrido, donde la

implementación de la vía doble pueda provocar afectaciones excesivas en las

zonas atravesadas por la traza, en cuanto a ocupación de terrenos, demoliciones

y desvío de servicios, el oferente podrá proponer la implementación de una vía

sencilla, siempre que demuestre la compatibilidad de esta solución con los

requerimientos de la oferta de servicios establecida en este PCP”. Esto significa

que sólo se construirá una única vía para el TAVE haga su recorrido, previendo

únicamente una franja de 55 km. de doble vía para que los trenes que vayan en

sentido contrario puedan cruzarse el uno con el otro.

80. Otra crítica técnica mayúscula que se la realizado al proyecto, es que el ancho

de las trochas utilizadas en nuestro país es de 1676 milímetros, mientras que

para el tren bala se optó por una trocha de 1435 milímetros, la estándar

internacional utilizada en Europa, por lo que únicamente serviría para el TAVE,

sin posibilidad de utilizarla para otras formaciones, por ejemplo, formaciones de

carga22.

F. LAS DENUNCIAS CONTRA ALSTOM EN EL EXTRANJERO

81. Cuando tomó estado público la adjudicación del TAVE al consorcio empresario

integrado por la empresa francesa ALSTOM, diferentes medios periodísticos

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25

dieron cuenta de escándalos de corrupción en los que sucursales de esta

empresa en distintos países habrían estado involucradas23.

82. Se trata de denuncias que se dan en el marco de legislación contra el soborno

transnacional que empresas multinacionales pagan a funcionarios públicos

extranjeros de aquellos países en los que operan, si bien fueron desmentidas por

su Presidente Mundial, Patrick Kon, quien aseguró que "no corrompen a

funcionarios públicos" y que aplican "una política de tolerancia cero con los

desvíos éticos".24

83. Según los trascendidos periodísticos citados, existen investigaciones abiertas en

Francia y Suiza contra Alstom por supuestos pagos indebidos que corresponden

a la adjudicación de contratos para la expansión del subterráneo en San Pablo,

Brasil, la planta hidroeléctrica ITÁ, también en Brasil, y otras obras en Venezuela,

Singapur e Indonesia por alrededor de 200 millones de dólares.

84. En lo que respecta a los hechos ocurridos en Brasil, los medio periodísticos

expresaron que según una auditoria de la consultora internacional KPMG, desde

1995, Alstom habría destinado 31 millones de dólares para pagar coimas a

funcionarios y políticos de San Pablo y otros Estados brasileños para hacerse de

importantes contratos. Según la investigación de los auditores, el grueso del

dinero negro se destinó a sobornar a funcionarios paulistas que entendían sobre

trenes y subterráneos, pero otra parte de las "comisiones" se habrían repartido

para obtener contratos en la construcción de una central eléctrica y del

subterráneo paulista25.

85. Por su parte, el propio gobierno Mexicano informó ante un grupo de expertos a

cargo del monitoreo de la Convención Contra el Soborno de Funcionarios

Públicos Extranjeros en las transacciones comerciales, que la empresa Alstom

fue sancionada con la suspensión del registro de contratistas del Estado por

haber estado involucrada en el pago de sobornos en dos causas (caso Areva y

Caso Alstom International), que aún no están firmes (uno de ellos para la

adquisición de transformadores de corriente e interruptores de potencia). 26

86. Todas estas denuncias se encuentran documentadas en detalle en un informe

realizado por Transparencia Internacional, en el marco de su programa de �>������'�������-������������� ��-�?'��������������,������������ ����������������"���������� 0����'���������-� �����H���� ��������CCI3�$� "0�-�������� � �������?+���� ���������� ���������������-������������� ��-� 0�������A���� ��������CCI3����F������*���/�-�H����%��������CCI-�����?'���������������������"���������6��������������"�����E3���4������*���/�-�@>����%��������CCI-�?���� -������������#��������)�"������������ ��E���H� =��� ��D��9� &)���� �� �����L� +�� ����� ��� )�� . ��� ������ ��� )�� &)���� �� ��� �������-���"����������)�9BBLLL3����3���B�������B>2B>2B>I>AH>CA3�����=���� "0�������*�/��-�@>���� ��������CCI-�����?� ����������D����E3��

26

monitoreo del cumplimiento de la Convención contra el soborno transnacional

recién mencionada27.

87. Lamentablemente, este comportamiento de sus sucursales en países en

desarrollo contrasta con su propio código de ética que responde a los estándares

internacionales más altos en la materia, y que cuenta con una regla expresa que

prohíbe otorgar ventajas indebidas para la obtención de negocios

internacionales...28

88. Por su lado, también se denunció que la Comisión Europea de la Competencia

multó a Alstom en 69 millones de Euros, y que se encuentran distribuyendo

licitaciones con su competidora Siemens29

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27

IV. SEGUNDA PARTE

A. EL SISTEMA FERROVIARIO ARGENTINO

82. En esta Segunda Parte, haremos hincapié en las críticas que se le formulan al

Proyecto del Tren Bala como decisión de política pública para el sector del

transporte, pues resulta irrazonable tamaña obra frente a la necesidad prioritaria

que existe por mejorar la calidad del servicio y seguridad del transporte de

pasajeros y de carga, urbano e interurbano.

83. A lo largo de nuestra historia, el sistema de transporte público, y en particular el

ferroviario (S.F.A. en adelante), ha resultado un importante factor de cohesión

social e igualdad económica. Así, la construcción en diferentes momentos

históricos de numerosas vías de transporte ferroviario y de estaciones ha sido un

elemento sustancial para el desarrollo y el crecimiento de zonas geográficamente

aisladas de nuestro país, permitiendo su inclusión económica en la estructura

productiva de un país con claras pretensiones federales.

84. Los primeros kilómetros de Ferrocarril unieron Plaza Lavalle con San José de

Flores en un recorrido de 10 Km. y en ella funcionó "La Porteña", locomotora

adquirida a los ingleses. Hasta 1880 el desarrollo de nuestros ferrocarriles fue

moderado, llegando ese año a los 2500 Km. Entre 1880 y 1913 se acelera este

proceso y la red ferroviaria llega a los 30.000 Km. A partir de entonces el desarrollo

es lento, y en el momento de la nacionalización de los ferrocarriles en 1946 el total

de las vías férreas era de aproximadamente 43.000 Km., de los cuales 12.900

correspondían ya al Estado (actual Belgrano). Después de 1918 el crecimiento de

la red se hace a un ritmo cada vez menos acelerado, llegando finalmente (en 1960)

a su máxima extensión: 44.180 kilómetros (si bien hay otros informes que hablan

de un máximo de 47 mil kilómetros aproximadamente). El levantamiento paulatino

de ciertas vías y el desarrollo del transporte automotor habrían ido reduciéndola a

32.630 km o 34.059, según la fuente que se tome).30

85. Para 1980, de los aproximadamente 47 mil kilómetros, sólo estaban activos 34 mil

km., y el déficit era entre 600 y 700 millones de dólares anuales.

86. En 1992, durante la presidencia de Carlos Menem, a través de la Ley de Reforma

del Estado, se consolida el marco jurídico para la privatización de los ferrocarriles

argentinos. Se produce la gran huelga de 1991 y 1992, pero Menem dice: “Ramal

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28

que para, ramal que cierra”. Consecuentemente, de aquellos 34.000 km.

aproximadamente, 8.000 quedaron aptos para circular a velocidades de entre 90 y

120 km. por hora. Hoy en día, ningún tren interurbano puede desarrollar esa

velocidad, siendo el caso más patético el tren que une Buenos Aires con Posadas

en 24 horas y media, sin superar los 50 km. por hora31.

87. De acuerdo con Élido Veschi, presidente de la Asociación de Personal de Dirección

de Ferrocarriles argentinos (APDFA), de los 95.000 trabajadores directos que

empleaba la ex empresa estatal Ferrocarriles Argentinos, hoy sólo quedan 16.000.

Y se calcula que son 902 los pueblos que fueron muriendo a causa de la falta de

comunicación. Aunque todas las vías conducían a Buenos aires, la red ferroviaria

comunicaba a cientos de pueblos de todo el país32.

88. Es en este marco bajo el cual debe analizarse la construcción del TAVE en

Argentina. Así, como veremos, dicho proyecto se enmarca en el cuerpo de

decisiones estatales que planifican e inauguran obras públicas de infraestructura y

servicios (autopistas urbanas, grandes playas de estacionamiento, etc.), dirigidos

preferentemente hacia los grupos de mayores ingresos y/o hacia las áreas de

concentración demográfica; generalmente asociados a grandes emprendimientos

comerciales: hipermercados, shoppings, malls, barrios cerrados, condominios en

torre, clubes de campo, etc33, que agudizan la inequidad y fortalecen las

tendencias a consolidar la ciudad dual: una a la medida de los poderosos sectores

hegemónicos y otra expresando la insatisfacción de necesidades básicas de vastos

sectores de la población.

89. Varias son las características del S.F.A., que son reproducidas y profundizadas por

el proyecto del TAVE, que significan el agravamiento de la desigualdad socio-

económica en nuestro país.

90. En primer lugar, existe una dispar distribución territorial de la accesibilidad

mediante el transporte público, del cual, la máxima expresión resulta ser el S.F.A.

Esta disparidad tiene un doble sentido; por un lado, la dificultad de acceder al

transporte público en determinadas zonas geográficas, todavía hoy, marginadas.

Por el otro, el propio sistema ferroviario resulta insuficiente en acceder a

numerosos puntos de nuestro país. >@ �<���<8����*����<� �������� ������)�����6��� ��� ��� �� ���0�� �� ����� ���� �CC>-�������� �����0�� ���)�"��������������,�������� ������������K��-�,��,������� �������� ��3���� ����������������������������������� ���!������� ��" �����3����� ��������� ���� ���������� �� ���,���F�)����� �� ���3�R�������� ���� ��5�������� � ���6��� ��� �����,�%�����6��� ���,����������� �������������� ����4C�Q�� ����� ���� )���3� :����� *���/�-� I�C���CCF-� ��� ���� #������ �����&������� ���� ,�5� ������ ���� �������� ���;3��

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29

91. Esta imposibilidad de acceso, por otro lado, impacta en la efectividad y vigencia de

numerosos derechos de los ciudadanos: “una baja accesibilidad geográfica

transporte ferroviario constituye un mecanismo que refuerza el círculo vicioso de la

pobreza. Sin transporte público se dificulta el acceso a la publicación y

especialmente a la salud en situaciones de emergencia. Disminuye, asimismo, las

oportunidades para obtener y mantener el trabajo y el presentismo”34.

92. Teniendo en mira esto, resulta poco razonable la construcción del TAVE –con los

costos ya vistos que ello acarreará- mientras numerosos sectores de nuestra

población ven impedidos el acceso al sistema ferroviario más básico y éste resulta

ausente en una gran cantidad de ciudades de nuestro país, ocasionando graves

consecuencias no sólo para la propia inclusión socio-económica de aquellas

localidades, sino también para los derechos fundamentales de aquéllos

ciudadanos.

93. En segundo lugar, nuestro sistema ferroviario resulta, en muchos casos, de difícil

acceso por sus costos económicos. Kralich sostiene al respecto que “la actual

estructura tarifaria, enmarcada en la teoría económica neoliberal, es coherente con

la cartelización de las ofertas, orientándose hacia la maximización de los lucros y

por ende, a contrapelo de la búsqueda de bienestar colectivo”35.

94. En este sentido, el proyecto de construcción de TAVE supone que los pasajes para

utilizar sus servicios rondarán cifras similares a las del TGV francés París-Lyon,

que posee un recorrido de 470 km., si se pretende que sea una inversión rentable.

Los pasajes para ese recorrido están entre los 76 y los 103 euros, según si es

segunda o primera clase (entre $ 400 y $ 600 aproximadamente, según la

cotización del euro del momento).

95. En declaraciones públicas, el Secretario de Transporte, Ricardo Jaime, manifestó

que se cobraría una cifra a mitad de camino entre el precio del ómnibus (desde $

135) y el del avión (desde $ 370)36, algo que ni siquiera está establecido en el

pliego de licitación. Para peor, si eso es así, y como el operador del TAVE querrá

una empresa rentable, el Estado deberá subsidiar no ya un tren para el transporte

de la clase menos pudiente, sino un tren para la gente de mayor poder adquisitivo.

96. Por último y en tercer lugar el mal estado en que se encuentra nuestro sistema

ferroviario da buenas razones para exigir su mejora antes que la utilización de

esos recursos para la construcción de trenes de “alta prestación”. En este sentido,

nuestro servicio ferroviario resulta sumamente deficiente en cuanto a

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30

infraestructura, la calidad del servicio, los tiempos en que éstos se prestan, como

en seguida se verá.

B. DEFICIENCIAS ESTRUCTURALES

i. Las deficiencias estructurales del sistema ferroviario

argentino

89. Las deficiencias estructurales más patentes en nuestro sistema ferroviario son: la

calidad de su servicio37, el deficiente sistema de control por parte de la Comisión

Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), y el régimen de subsidios.

B. i. 1. La calidad del servicio

90. Los problemas relacionados con la calidad de servicio prestado por las empresas

ferroviarias saltan a la vista: pasajeros que viajan en los techos de los trenes, o

colgados de los estribos de puertas que no se cierran en las horas pico, falta de

aire acondicionado o calefacción para las temperaturas extremas en algunos

ramales, suciedad e impuntualidad son quejas habituales de los usuarios.

91. Asimismo, en las horas pico -entrada y salida de los empleos- se puede verificar

la condena que sufren los pasajeros, con el atraso, abandono y desidia del

sistema por responsabilidad de los concesionarios de las empresas y también de

autoridades del gobierno que tienen la obligación de controlar el normal

funcionamiento del servicio.

92. Las redes ferroviarias de larga distancia rehabilitadas hace unos años por el

gobierno nacional son una afrenta y una falta de respeto para los usuarios. Los

trenes no pueden competir con los modernos ómnibus que brindan un elevado

confort, que incluye asientos-cama, cena y desayuno y un menor tiempo en la

duración de extensos recorridos.

93. El transporte ferroviario metropolitano de pasajeros transportó, de acuerdo a

estadísticas realizadas por la CNRT, un total de 406.992.681 millones de

pasajeros durante 2007, distribuidos en sus siete ramales (Mitre, Sarmiento, San

Martín, Urquiza, Belgrano Norte, Belgrano Sur y Roca), mientras que los

pronósticos más optimistas indican que el TAVE transportará 4,5 millones de

pasajeros al año, o sea, aproximadamente un 1% de aquella cifra.

94. Consecuentemente, resulta difícil comprender cómo puede destinarse una

inversión de 4 mil millones de dólares para el 1% de los usuarios del sistema

ferroviario, porcentaje que tiene las mejores posibilidades para viajar por otros

medios de transporte, como el aéreo, entre las ciudades que el tren pretende unir.

B. i. 2. El control de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte

>A�&�������������� ����������������������������������5�����������������/��8�������������������������.���� ����������/���G ����4�2BCF3�

31

95. En lo que respecta al control de la calidad del servicio, las diferentes normativas

en materia de licitación de transporte ferroviario establecen que la calidad del

servicio que proveerá el Concesionario se valorizará con un índice que combinará

mediciones objetivas de la calidad de la oferta programada, el cumplimiento de la

programación y el cumplimiento de las restantes especificaciones relativas al

servicio prestado al público, debiendo considerar para su medición, los siguientes

factores:

1.- Cantidad de coches despachados.

2.- Velocidad comercial (tiempo de viaje entre terminales).

3.- Intervalo entre trenes sucesivos.

4.- Cumplimiento de la cantidad de trenes programados.

5.- Puntualidad de los trenes corridos.

El no cumplimiento de la programación dará lugar a la aplicación de penalidades

económicas que luego veremos. Por su parte, el mejoramiento de la calidad de

servicio medida por el referido índice dará lugar al estímulo por medio del

reconocimiento del derecho a aplicar un incremento tarifario.

96. A partir del Estado de Emergencia Ferroviaria decretado por el PEN, se modifican

las características del servicio a brindar, por los establecidos en el Anexo III de la

Resolución Nº 115/02 del Ministerio de Producción. La citada norma determina en

forma taxativa la totalidad de los servicios que deben ser brindados por los

Concesionarios, sin definir un nuevo Índice de Calidad de referencia a ser

aplicado durante la vigencia de la emergencia.

97. Sin perjuicio de lo expresado precedentemente, pueden encontrarse otros

componentes de la calidad del servicio, a los que deberá ajustarse el

Concesionario:

1. Conservación y limpieza de las estaciones y zona de vía e

inmuebles en general.

2. Alistamiento, presentación y limpieza del material rodante.

3. Atención de los pasajeros en boleterías.

4. Información al público.

98. La medición de estos factores será efectuada en cualquier momento que lo

decida la Autoridad de Aplicación. El no cumplimiento de las especificaciones de

los Pliegos, en cada uno de estos temas, dará lugar a la emisión de “Llamados de

Atención” y de “Ordenes de Servicio”, y, en los casos siguientes, a la aplicación

de multas: 1) cuando el Concesionario no haya programado y dispuesto de los

recursos necesarios; 2) cuando a pesar de haberlo hecho haya habido de su

parte deficiencia de supervisión del personal a su cargo o de los subcontratistas,

si fuera el caso; 3) cuando las deficiencias de que se trate se presenten de forma

32

continua o reiterada; 4) cuando el Concesionario no de satisfacción a los

llamados de atención y órdenes de servicio que se le formulen.

99. Resulta entonces que el Índice Global de Calidad es un importante elemento de

control ya que sirve para monitorear y controlar a los Concesionarios en el

cumplimiento de sus obligaciones.

100. En este punto, los problemas radican, en un primer sentido, en la inestabilidad

institucional y la falta de autonomía política de la Comisión Nacional de

Regulación del Transporte (CNRT). En un segundo orden, los problemas

vinculados, puntualmente, con el procedimiento de control propiamente dicho.

101. La inestabilidad institucional aludida se observa en las sucesivas constituciones

de diferentes organismos con funciones y objetivos poco claros, hasta la creación,

en 1996, de un único organismo: la Comisión Nacional de Regulación del

Transporte.

102. Con respecto al alcance de las competencias de este organismo y su potencial

autonomía, un informe de la Sindicatura General de la Nación38 señala que ello

resulta motivo de discusión e interpretación diversa. Si bien se entiende que el

organismo posee todas las competencias, facultades, derechos y obligaciones de

las entidades preexistentes fusionadas, no puede dejar de señalarse que el

Estatuto aprobado para el organismo no incluye específicamente ninguna de las

facultades para el dictado de reglamentos y aprobación de normas técnicas.

103. Al comentar las relaciones existentes entre los organismos regulatorios y las

agencias gubernamentales a cargo de las políticas sectoriales (como sería la

Secretaría de Transporte), Oscar Ozlak señala que ”el resguardo de la

independencia de las agencias reguladoras se funda en la necesidad de dar

continuidad a la labor de los equipos técnicos y de las autoridades político-

administrativas, mas allá de la duración de un gobierno. También pretende

aislarlos de presiones políticas y así brindarles mayores posibilidades de que su

acción se guíe fundamentalmente por criterios técnicos”39 . En este marco, el

autor citado destaca entre los organismos reguladores con mayor dependencia

del poder político a la CNRT.

104. Respecto a los procedimientos de control sobre la Calidad del Servicio

brindado por los Concesionarios Ferroviarios (en lo referente a Índices de Calidad

y Otros Componentes), éstos son efectuados por el Área de Fiscalización

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33

Ferroviaria (AFF), dependiente de la Subgerencia de Concesiones

Metropolitanas. De estos procedimientos de control implementados y del accionar

de la CNRT, la Auditoría General ha verificado distintas deficiencias, veamos40:

1. El AFF no posee un Manual de Procedimientos aprobado

para ejercer el respectivo control sobre los Concesionarios

lo que crea dificultades en cuanto a la asignación de

responsabilidades y en cuanto a las tareas que deben ser

ejecutadas por las áreas y funcionarios intervinientes en

los procesos de control de la Calidad del Servicio.

2. No se cumple con el programa de trabajo elaborado por el

AFF para el control de los servicios. Es decir, la AGN ha

verificado que hay inspecciones que no fueron realizadas

por diferentes motivos (ausencia de los inspectores, retiro

anticipado, actividad gremial del inspector que debía

realizarla y/o tareas administrativas del inspector en sede

del organismo). La falta de cumplimiento a lo programado

resiente el control que se debe ejercer para verificar la

prestación de los servicios brindados por los

Concesionarios.

3. Los procedimientos de control efectuados por el AFF no

son realizados en forma sistemática, son discrecionales y

carecen de significatividad respecto del universo a

controlar.

4. Existen deficiencias que alteran la confiabilidad de los

controles efectuados por el AFF sobre los servicios

prestados por los Concesionarios, pues no existe una

reasignación de los inspectores que realizan el control,

alternando el cumplimiento de sus funciones en los

diferentes servicios concesionados, las planillas para

efectuar el control sólo incluyen la siguiente información:

inspector, línea, estación, fecha, banda horaria, vigencia

de la programación, número de tren, horario programado y

cantidad total de trenes que llegan y salen. Tampoco

cuentan con una identificación que permita llevar el control

adecuado (a modo de ejemplo: número identificatorio

40 .���� ����������/���G ����4�2BCF, p. 18 a 76.

34

preimpreso, fecha en que se emitió, fecha de entrega por

el inspector en sede del organismo y/o al responsable

actuante).

105. Estas deficiencias afectan el nivel de confiabilidad necesario que debe

salvaguardar la CNRT para este tipo de control, más aún cuando este determina

posibles sanciones a ser aplicadas por los incumplimientos que se verifiquen

mediante los procedimientos efectuados.

1. La información relevada por los inspectores en las tareas

de campo, no es tenida en cuenta para redefinir y/o

direccionar la programación de las inspecciones. Es decir,

el resultado de los controles realizados, no se utiliza como

pauta para redefinir el programa de control sobre los

servicios que deben brindar los Concesionarios,

relativizándose en consecuencia la importancia de los

datos relevados en cada inspección como medio de ajuste

de los citados programas.

2. Las quejas realizadas por los usuarios del servicio, ya

sean las recibidas por la CNRT o por los Concesionarios,

no se tienen en cuenta para redefinir la programación de

las inspecciones.

3. Ante las constataciones realizadas sobre la información

inexacta que los Concesionarios han brindado en el

período auditado, la CNRT no ha aplicado las sanciones

correspondientes. Según se establece en la normativa: “Si

la Autoridad de Aplicación determinara que el

concesionario ha provisto información inexacta emitirá un

“Llamado de Atención. Si el hecho se repitiera por más de

tres veces a lo largo de un período de DOCE (12) meses

consecutivos, considerados desde la toma de posesión y

la inexactitud hubiera tenido como consecuencia la no

aplicación de penalidades, o la obtención de cualquier

ventaja o beneficio patrimonial, se aplicará una multa...”.

Según surge del informe realizado por la AGN, la provisión

de información inexacta por parte de los Concesionarios es

recurrente.

35

4. Las inspecciones para verificar el estado del material

rodante con el que prestan servicio los Concesionarios, no

son efectuadas en forma integral, desaprovechando los

recursos disponibles.

5. El trabajo de relevamiento programado por el AFF sobre el

estado de limpieza de las estaciones resulta ineficiente e

ineficaz. Del análisis del contenido del programa de trabajo

para el período auditado por la AGN, se ha obtenido

evidencia de una deficitaria programación de las tareas a

realizar, si se tiene en cuenta los recursos que se disponen

para efectivizar el mismo.

6. Las tareas de relevamiento efectuadas sobre el estado de

limpieza de las estaciones representan un bajo porcentaje

respecto del universo sujeto a control, a la vez que

muestran un significativo grado de dispersión.

106. En conclusión, la Auditoría General de la Nación destaca que: “el control de los

servicios no responde a una planificación aprobada por autoridad superior, sino a

un programa de trabajo elaborado por el Área que no siempre se cumple. Estos

controles presentan deficiencias en su ejecución que alteran su confiabilidad, no

son realizados sistemáticamente, son discrecionales y carecen de significatividad

respecto al universo determinado, resultando en consecuencia insuficientes”41.

107. Por último, destaca que “los resultados obtenidos en las inspecciones no se

consideran específicamente para retroalimentar la realización de las inspecciones

programadas”42.

108. En cuanto al régimen de penalidades y sanciones a aplicarse a los

Concesionarios por incumplimientos en los temas referentes a la calidad de los

servicios prestados, la AGN concluyó que:

1. La CNRT no dispone para la aplicación de penalidades de

parámetros objetivos, que permitan graduarlas en función

de la importancia relativa de las estaciones y el tipo de

infracciones.

2. Los concesionarios que reciben mayor cantidad de

controles, en relación a la cantidad de estaciones propias,

41 Op. Cit., p. 83. 42 Op. cit, p. 92.

36

son las que menos deficiencias presentan, y

contrariamente los Concesionarios que mayores

deficiencias presentan en sus estaciones, menor cantidad

de controles han recibido por parte de la CNRT.

3. Las penalidades aplicadas no tienen una significatividad tal

que induzcan a los concesionarios a implementar

soluciones a las deficiencias constatadas.

4. La tramitación de los expedientes por los cuales la CNRT

ha aplicado sanciones por incumplimientos a los

Concesionarios, por prestación de los servicios, Índices de

Calidad, por el estado de limpieza o conservación de las

estaciones o material rodante, excede los plazos

razonables.

109. Para finalizar, la AGN destaca que “el Régimen de Penalidades establecido es

aplicado parcialmente por la CNRT, desestimando las constataciones realizadas

sobre la información inexacta que proveen recurrentemente los Concesionarios”43.

Y que “la CNRT no ha adoptado un criterio de graduación para ser utilizado en la

aplicación de penalidades”44.

B. i. 3. Los subsidios en el Sistema Ferroviario

110. La pretendida construcción del TAVE es también criticable si es puesta en

análisis a la luz del actual régimen de subsidios del Estado argentino.

111. Según información emanada de la Secretaría de Transporte de la Nación EN

200645, los subsidios que desde el SIFER (recursos fiduciarios

extrapresupuestarios, más allá de aquellos subsidios que se pagan por

presupuesto, que no están informados) se pagan mensualmente a los

concesionarios de servicios ferroviarios metropolitanos están compuestos de la

siguiente forma:

Subsidios pagados por el SIFER

Concesionario 2007 1er semestre 2008 2008 Proyectado (*)

Ferrocentral $ 22.678.854,00 $ 12.148.587,00 $ 24.297.174,00

Ferrovías $ 21.661.211,30 $ 15.739.073,86 $ 31.478.147,72

U.G.O.F.E.(**) $ 23.682.000,00 $ -

43 AGN, p. 83. 44 Op. cit. 45 Esta información es de carácter pública y puede consultarse en http://www.transporte.gov.ar/html/sifer/subsifer.htm. Las cifras se refieren al año 2006.

37

Ex Línea Roca $ 131.708.750,00 $ 263.417.500,00

Ex Línea Belgrano $ 37.260.250,00 $ 74.520.500,00

Ex Línea San Martín $ 47.133.000,00 $ 94.266.000,00

Metrovías $ 42.455.947,41 $ 28.608.702,50 $ 57.217.405,00

TM Gral Belgrano Sur $ 36.666.209,90 $ -

TM Gral Roca $ 143.348.557,89 $ -

Trenes de Buenos Aires $ 38.598.096,68 $ 36.373.113,00 $ 72.746.226,00

San Martín $ 38.653.000,00 $ -

Total $ 367.743.877,18 $ 308.971.476,36 $ 617.942.952,72 (*) Suponiendo que en el segundo semestre del 2008 se pagará la misma cantidad que en el primero.

Fuente: http://www.transporte.gov.ar/html/sifer/subsifer.htm

(**) Unidad de Gestión Operativa Ferroviaria de Emergencias S.A.

UGOFE es el grupo que, desde el 7 de enero de 2005, opera la línea Ferrocarril San Martín

(creado por Decreto 798/2004) y la Resolución 408/2004 de la Secretaría de Transporte. A

mediados de 2007, a partir de los Decretos 591/07 y 592/07, el Gobierno Nacional dispuso que

UGOFE opere las líneas General Roca y Belgrano Sur.

Veamos ahora, cuánto dinero se paga por día en subsidios:

Subsidios pagados por el SIFER por día Concesionario

2007 2008 Proyectado (*)

Ferrocentral $ 62.133,85 $ 66.567,60

Ferrovías $ 59.345,78 $ 86.241,50

U.G.O.F.E. $ 64.882,19 $ -

Ex Línea Roca $ - $ 721.691,78

Ex Línea Belgrano $ - $ 204.165,75

Ex Línea San Martín $ - $ 258.263,01

Metrovías $ 116.317,66 $ 156.760,01

TM Gral Belgrano Sur $ 100.455,37 $ -

TM Gral Roca $ 392.735,78 $ -

Trenes de Buenos Aires $ 105.748,21 $ 199.304,73

San Martín $ 105.898,63 $ -

Total $ 1.007.517,47 $ 1.692.994,39

(*) Suponiendo que en el segundo semestre del 2008 se pagará la misma cantidad que en el primero.

112. Lo que sigue, es la evolución año por año de la cantidad de pasajeros anuales

pagos en líneas de superficie del transporte ferroviario metropolitano:

38

Fuente: http://www.cnrt.gov.ar/index2_4.htm

PASAJEROS ANUALES PAGOS EN LÍNEAS DE SUPERFICIE DEL TRANSPORTE FERROVIARIO METROPOLITANO

Mitre Sarmiento Urquiza San Martin Belgrano Norte Belgrano Sur Roca Total FF CC

1994 38.295.555 61.271.518 22.442.402 29.326.825 14.938.098 4.096.196 75.772.433 246.143.027

1995 53.484.941 81.877.554 23.150.932 38.033.997 25.373.540 8.321.682 116.458.589 346.701.235

1996 69.811.767 99.336.972 24.722.376 43.513.166 28.788.787 11.348.615 136.025.688 413.547.371

1997 80.578.712 111.537.913 24.953.953 46.627.948 32.285.510 13.109.365 147.035.929 456.129.330

1998 84.081.493 113.218.819 25.581.310 50.365.550 35.931.801 16.219.806 152.082.063 477.480.842

1999 83.456.459 111.672.798 25.817.971 50.746.760 36.324.996 16.062.827 155.344.676 479.426.487

2000 81.731.509 111.518.129 25.115.427 49.591.786 36.552.511 16.343.350 155.041.358 475.894.070

2001 74.548.729 100.339.022 22.557.921 45.176.945 34.102.324 14.394.424 139.081.237 430.200.602

2002 65.670.656 88.214.781 21.855.349 33.842.906 29.323.007 9.186.742 105.715.125 353.808.566

2003 68.749.774 97.246.378 26.664.569 29.870.314 34.800.118 10.416.659 108.646.261 376.394.073

2004 69.730.096 105.063.625 28.307.109 31.635.808 38.668.913 11.608.815 110.220.933 395.235.299

2005 71.436.043 109.285.553 27.704.721 34.912.359 40.553.719 11.938.156 117.057.572 412.888.123

2006 75.475.209 114.517.395 27.472.881 41.204.727 44.115.504 12.040.663 118.550.377 433.376.756

2007 75.792.088 116.003.594 25.876.715 46.647.676 45.649.800 10.508.346 86.514.462 406.992.681

39

En términos de pasajeros transportados, la siguiente cantidad de dinero por pasajeros/por día, que

aporta el Estado en el servicio:

2007 2008 Proyectado

Subsidios totales pagados por el SIFER $ 367.743.877,18 $ 617.942.952,72

Pasajeros anuales 406.992.681 406.992.681

Subsidios pagados por el SIFER por pasajero $ 0,90 $ 1,52

* Para el año 2008, proyectamos la misma cantidad de pasajeros transportados que en 2007, porque no contamos con esa cifra aún. En cuanto al monto de los subsidios, como sólo contamos con la cantidad de dinero que se pagó durante el primer semestre de 2008, también proyectamos que se pagará la misma cantidad entre julio y diciembre de este año.

Veamos brevemente la situación de 2006 comparada con la que padecía el sistema en el año 2003, a cuyos

inicios comenzaba a regir el sistema de compensaciones estatales mediante subsidios de explotación:

Concesionario

Subsidios

2003

Ingresos

por tarifa

2003

TOTAL

2003

Subsidios 2006 Ingresos

por tarifa

2006

TOTAL

2006

Variación

de los

Ingresos

Totales

Ferrovías $2.729.401,

33

$1.798.006 $4.527.40

7

$5.011.502,65 $2.134.406 $7.145.90

9

+ 58%

UGOFE $842.079,7

0

$1.543.299 $2.385.37

9

$3.538.258,30 $1.951.916 $5.490.17

5

+ 130%

Belgrano

Sur

$2.454.164,

00

$538.194 $2.992.35

8

$4.077.152,00 $616.805 $

4.693.957

+ 57%

Roca $1.929.837,

80

$5.672.581 $7.602.41

9

$6.758.329,06 $6.047.975 $12.806.3

05

+ 68%

TBA $2.402.023,

87

$8.576.468 $10.978.4

92

$9.966.386,64 $9.337.283 $19.303.6

70

+ 76%

Metrovías $2.559.127,

42

$14.672.17

4

$17.231.3

01

$12.539.594,8 $16.158.82

6

$28.698.4

21

+ 67%

113. Es destacable el carácter disímil y oscuro de los criterios que se deben haber empleado

para llegar a resultados tan variados en materia de otorgamiento de subsidios.

114. -Tenemos como conclusión un servicio ferroviario de pasajeros de cercanías fuertemente

estatizado en sus costos, gastos y riesgos, en el que resulta muy poco atractivo para el

empresario privado el esfuerzo comercial para atraer nuevos clientes y hacer más eficientes

sus servicios, puesto que depende mayormente de decisiones que se toman en oficinas

estatales –y que como dijimos, resultan totalmente discrecionales-, y autorizaciones de pagos

que emite algún funcionario, antes que de la performance de su emprendimiento.

B. i. 4. Un tren planeado únicamente para transportar pasajeros

40

115. En cuanto a las estimaciones acerca de la cantidad de pasajeros a transportarse, el Pliego

de Especificaciones Técnicas (PET), basándose en un estudio elaborado en el año 2001,

calcula para el tramo Buenos Aires—Rosario, la movilidad total en el corredor, en el año de

inicio de la operación en 15 millones de viajeros anuales, en ambos sentidos. Sobre la base de

este número, el PET estima que “el oferente trabajará con la hipótesis de captación por parte

de la línea de alta velocidad de un treinta por ciento (30%), calculado sobre la movilidad total

indicada en el párrafo anterior”. De esta forma, el número que estima es de, aproximadamente,

4.500.000 de personas. Para el tramo Rosario—Córdoba, la demanda estimada es de 1 millón

de viajeros.

116. Estos datos contrastas con un trabajo realizado por la Unión Europea que señala que los

trenes de alta velocidad justifican su alta inversión si transportan un mínimo de 6 millones de

pasajeros por año y pueden ser rentables si llegan a 9 millones.

117. Por otro lado, la oferta de plazas de los trenes tendrá una composición en 2 clases:

preferente y turista. La distribución espacial será: 1/3 de la capacidad total para la clase

preferente y a la clase turista los otros 2/3 de la capacidad. De todas formas, sostiene el PET,

“esta distribución de plazas es indicativa, es decir, la distribución final real podrá variar un 3%,

en las plazas de una u otra clase”.

118. Asimismo, es de destacar que el PET expresamente explica que la nueva línea será

utilizada únicamente para servicios de viajeros, sin que pueda compartirse, en ningún caso,

para la prestación de otro tipo de servicios de transporte de cargas, lo cual contrasta, por

ejemplo, con Francia y Alemania, cuyos operadores transportan correspondencia postal a

través de La Post y la BUNDESPOST, respectivamente.

119. La situación del transporte de cargas en Argentina tampoco está de para bienes. De acuerdo

al informe presentado en el marco del Plan Fénix,46 al cabo de un decenio de la concesión a

manos privadas del transporte ferroviario de cargas, “no se han registrado inversiones que

posibiliten un mayor desarrollo en los servicios, atendiendo mas bien a sus necesidades

operativas directas. El volumen de carga desde la concesión, si bien ha crecido, tiene un nivel

similar al de la década de los '60. En 2004 alcanzó a 22 millones de Ton, menos del 10% del

total movilizado en el país, destacando también el transporte de productos agrícolas.

IV. TERCERA PARTE.

LAS INCÓGNITAS DEL PROYECTO DE CARA AL FUTURO

120. No caben dudas que la mayor incógnita de cara al futuro es cómo se resolverá el problema del

financiamiento frente al incremento del CDS (credit default swap) a más de 800 puntos, lo que

impide que el Gobierno emita la primer serie de bonos a ser colocados por el banco Natixis

entre inversores privados. Si el CDS no baja a niveles más razonables en el corto plazo,

Gobierno y adjudicatario deberán sentarse a negociar nuevas condiciones, más onerosas para

el Estado.

46 .���� �����$�������������������9�+������,��&��/����������-��������.��3�������#�����������*&��7��0�=������ ��-���"�%������������������ ���������&�����0�D-������������*����������� ���-�>��������������CC4

41

121. Para colmo de males, el Banco Natixis mismo, afectado por la crisis inmobiliaria desatada en

EE.UU. y que golpea a Europa, afronta serios problemas financieros que lo obligan a buscar

unos 3.700 millones de euros de financiamiento a través de la emisión de acciones preferidas.47

122. Probablemente, estas razones influyan en la tosudez del Gobierno, cuando decidió

reestructurar el presupuesto 2008 en $ 1600 millones de pesos, quitando ese dinero destinado

a financiar obras pendientes en el sistema ferroviario maltrecho que tenemos, para destinárselo

a este proyecto, contrariamente a lo que afirmó la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner,

cuando sostuvo que el Tren Bala no implicaría la utilización de fondos del Tesoro de la Nación.48

123. En cuanto al costo final de la obra, si bien se calculan cifras alrededor de los u$s 4.000

millones, además del encarecimiento del financiamiento, el propio Pliego prevé la posibilidad

de aumentar el presupuesto hasta un 20%, lo que probablemente ocurra frente a los niveles

inflacionarios actuales.

124. A ello debe agregarse la enorme diferencia entre los 1,2 millones de euros que costaría cada

kilómetro, frente a los costos europeos o chinos entre los 7 y 10 millones de euros. Si bien,

como se afirmó, hay material (durmientes, cemento, cables, etc.) y sueldos por mano de obra

que se pagarán a precios locales, no obstante, la tecnología y mano de obra especializada de

origen europeos probablemente nos acerquen a una cifra bastante mayor que la presupuestada

oficialmente.

125. En cuanto a la traza por donde pasará el TAVE, existe también cierta incertidumbre, pues

esta cuestión es una de las tantas que no definió el pliego. Tal es así, que si bien se estableció

que como principio no serían necesarias las expropiaciones, el pliego de especificaciones

técnicas dispone que sólo se hará en caso de ser “absolutamente necesario” a criterio de la

Secretaria de Transporte, omitiendo, por cierto, que en Argentina, las expropiaciones sólo se

pueden hacer por Ley del Congreso de la Nación, y previa indemnización.

126. Siguiendo con esta cuestión, la información es al menos contradictoria. Por un lado, se dice

que el trazado de la vía del TAV circulará PARALELA a la traza de las empresas: Ferrovías,

entre Retiro y Villa Rosa, Ferrocarril Belgrano Cargas, entre Villa Rosa y Rosario Oeste, y

N.C.A. entre Rosario Oeste y Córdoba.49

127. Por el otro lado, se afirma que “existen varias alternativas para la traza. Inicialmente se

estableció que el ramal seguiría la traza del Ferrocarril General Mitre de la existente red

ferroviaria argentina en todo su recorrido, pero más tarde se planteó la posibilidad de que

de Retiro a la ciudad de Pilar lo haga siguiendo la traza del Ferrocarril General Belgrano.

Una tercera posibilidad es que el tendido de la vía siga la Autopista Buenos Aires - Rosario.

Las características del recorrido hacen necesario el tendido de rieles especiales entre

47 Diario La Nación, Sección Economía y Negocios, 26 de agosto de 2008, nota “El Banco que debe financiar el tren bala, complicado”, página 2. Las acciones preferidas son un instrumento financiero similar a los bonos, pues establecen una tasa fija de interés, y prevén un plazo de vencimiento a largo plazo, con la opción de un rescate a mediano plazo, si eventualmente, las tasas de intereses mundiales siguieran bajando.

48 Diario Perfil, Destinan otros $ 1.600 para el Tren Bala, de fecha 19.08.08. Ver http://www.perfil.com/contenidos/2008/08/19/noticia_0004.html

49 http://www.tavcobra.com.ar/ fecha 25 de julio de 2008.

42

Buenos Aires y Rosario y el reacondicionamiento de los existentes entre Córdoba y

Rosario.”50

128. Otra de las incógnitas pendientes es la modalidad de ingreso y egreso a las ciudades

principales, (soterrado o a nivel de superficie con pasos a desnivel, y la ubicación definitiva de

la estación Rosario. Sobre esto último, habría una puja entre vecinos de Rosario Oeste con el

Gobierno Municipal, que pretende construir casi en el corazón de la ciudad una estación

multimodal para ómnibus y trenes51.

129. El precio final del pasaje resulta también una incógnita, pues de ubicarse entre lo que

cuesta un pasaje de avión a Rosario o Córdoba y lo que cuesta un pasaje en ómnibus, quien

sea el operador comercial del TAVE reclamará para sí importantes subsidios que compensen

la diferencia del pasaje si sus márgenes de rentabilidad no son los esperados.

VI. CONCLUSIONES

145. La decisión de construir el Tren Bala no fue una decisión meditada ni dialogada entre distintos

actores políticos y sociales, relevando las necesidades del sistema ferroviario, ni fijando un

orden de prioridades52. Entre las prioridades, también se puede incluir la demorada finalización

de la construcción de una autopista que una Rosario y Córdoba, y que permitiría un mayor

flujo de personas, viajando en mejores condiciones en términos de seguridad que las que

existen en la actualidad53.

146. Fue una decisión adoptada producto de un deseo del Gobierno que, para peor, adjudicó la obra

a un grupo encabezado por una empresa cuestionada en varios países por pagar sobornos en

el extranjero, en el marco de un proceso licitatorio que, según lo que se pudo reconstruir, dejó

algunas cuestiones centrales a manos de los oferentes, como el estudio de impacto ambiental,

o indefinidas, como la traza final del TAVE, o inciertas, como ser el costo final de la obra a

través del complejo sistema de financiamiento diseñado.

147. Lamentablemente, la negativa de la Secretaría de Transporte a brindar acceso al expediente

impidió constatar y revisar algunos datos que hubieran quizás servido para apoyar muchos de

los argumentos que sirvieron para defender el proyecto por parte del Gobierno.

148. De concretarse el proyecto, aumentará la deuda externa argentina para construir un tren que

competirá con el transporte aéreo, apuntando a un público en un número menor y cuya

situación no es tan acuciante como los millones de personas que viajan a diario en el sistema

50 Información extraída de Wikipedia, de fecha 25-7-08. http://es.wikipedia.org/wiki/Tren_de_Alta_Velocidad_%28Argentina%29. �4@�=���������L�"�)�9BB���� ���������3L��������3�� B�CCIBC>BC2B������� �� �����������������"���B�-���������������4�CA�CI3�� 4������������������������-�����������/�����$������������ ���������������������������$����#����6����������������������#���������������������&����: ���������H>@B�CCA-���"���������)�9BB������3 ����3��,3��B������.�����B���D��B@>CCCC�@>F222B@>�2CHB��� �3) ;�� 4>����G������������������/����-������"�������)�"�/������������������������8�"����-��� ���������������������8�"����������)���-����*����"�-����������������������������������������������������������-�����,������������������������3�=���'�������-�?$���,/�����)���� �����������������E-����� ������7��6�/��������������-��� ����>��������������CCI3��

43

ferroviario actual del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Nunca hubo una audiencia

pública sobre el tema, ni un proceso consultivo previo que permitiera:

a. explorar soluciones o decisiones consensuadas;

b. incluir puntos de vista que de otra manera no se habrían tenido en cuenta para adoptar la decisión

final;

c. rectificar creencias o percepciones erróneas;

d. brindar mayor visibilidad al proceso de toma de decisión;

e. respetar la igualdad de trato al permitir escuchar todas las voces (se trata de evitar problemas con

ciertas visiones elitistas que presumen que unos pocos son los que pueden tomar la decisión

correcta);

f. mejorar la calidad técnica de la norma jurídica que eventualmente se adopte;

g. estimular la participación y la información ciudadana

149. Como se dijo al comienzo de este informe, existen propuestas alternativas para recomponer el

sistema ferroviario existente, como ser la propuesta conocida como “Un Tren para Todos”, cuyo

principal objetivo ha sido el diseño de un plan de recuperación de los cinco principales ramales

ferroviarios para cargas y pasajeros, que totalizan unos 7.000 Km. de vías férreas de corredores

troncales y acondicionar otros 11.000 que permita tener unidas diversas economías regionales.

150. Estas consideraciones no pretenden afirmar que el Gobierno no está haciendo nada por mejorar

el transporte ferroviario. Actualmente, se encuentra en vigencia el Programa de Obras del Sistema

Público de Transporte Ferroviario de Pasajeros de Superficie y Subterráneo del AMBA, establecido

por el Decreto 1683/05, si bien su grado de ejecución se encuentra retrasado, según información

oficial de la propia Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), y no por falta de

recursos precisamente. 54 No obstante, $ 1.600 millones de pesos destinados a financiar estos

proyectos, fueron desviados por el Gobierno para financiar el TAVE, según se explicó más arriba.

151. A lo que se invierte en la reconstrucción del sistema de transporte ferroviario por parte del Estado,

debe también agregarse lo que se invierte en subsidios, distribuidos bajo criterios discrecionales y

monopólicos en manos del Secretario de Transporte, supuestamente utilizados con el único

propósito de que no aumente el boleto y para tareas de mantenimiento de la red actual, pues las

nuevas obras de infraestructura y las que vayan más allá del mero mantenimiento están a cargo

del Estado.

152. Queda pendiente el debate de la reconstrucción de la red de transporte ferroviaria de cargas,

olvidada quizás, a manos del enorme desarrollo y apoyo que tuvo en los últimos años el gremio del

transporte automotor.

153. Otros problemas que se vislumbran, tienen que ver con la capacidad de control a manos de la

CNRT, de cuya situación de debilidad dieron cuenta los informes de auditoria de la AGN. Habría

también que fortalecer ese aspecto, para garantizarnos que las obras se hagan en los tiempos

previstos, y con los estándares de seguridad y calidad que la tamaña obra exige.

154. En cuanto a los subsidios, el argumento tan fuertemente esgrimido para privatizar las líneas

ferroviarias deficitarias, que perdían u$s 1.000.000 por día, casi dos décadas después, como miles

54 En 2006, habían comprometidos y devengados créditos presupuestarios por $ 507.136.328,63 y para 2007 $ 807.742.152,19.

44

de kilómetros de vías inutilizadas, o sin mantenimiento, con un interior incomunicado entre sí, y

con la capital federal, al Estado le cuesta mantener el sistema $ 1.692.994,39 por día, o sea,

unos u$s 500,000 diarios. Además, llama la atención el incremento de los subsidios estatales,

que en algunos casos ha determinado prácticamente la duplicación de la recaudación empresaria

total. Esto deja serias sospechas respecto al destino que se le dan a los subsidios, mientras el

Estado se hace cargo de las reformas al sistema ferroviario por su cuenta, y sobretodo, teniendo

en cuenta los constantes incumplimientos por parte de los concesionarios de los contratos en lo

hace a calidad del servicio.

155. En definitiva, la construcción del TAVE ha dado lugar a tantos cuestionamientos, que merece ser

revisada antes de que el erario público quede seriamente comprometido y consumada una vez

más la insensatez de una política pública inconsulta.

45

VII. BIBLIOGRAFÍA

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Madrid-Sevilla”. Revista de Estudios de Transportes y Comunicaciones, nº 62, 1994, pp. 35-51.

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trabajo presentado en el marco del Plan Fénix, facultad de Ciencias Económicas, 3 de agosto de 2005.; Red Ferroviaria

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• Diario La Nación, Sección Económica, “Las Autoridades investigan a Alstom por presuntos sobornos

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• Diario La Nación, Sección Económica, “Una empresa con malos antecedentes”, Sección

Económica, miércoles 7 de mayo de 2008.

• Diario La Nación, “Todavía no ha terminado ninguna pelea”, columna de Joaquín Morales Solá,

Domingo 3 de agosto de 2008.

• Diario La Nación, Piden investigar posibles maniobras entre Siemens y una de las firmas que

construirá el tren bala, lunes 11 de agosto de 2008.

47

• Diario La Nación, Sección Economía y Negocios, 26 de agosto de 2008, nota “El Banco que debe

financiar el tren bala, complicado”, página 2.

• Diario Clarín, Domingo 4 de mayo de 2008, nota “Tren Bala: Antes de que empiecen las obras se

pagarán u$s 670 millones.

• Diario Clarín, 6 de julio de 2008, nota “Los franceses del tren bala dicen que no pagan sobornos”.

• Diario Clarín, 13 de julio de 2008, “Alstom, acusada en Brasil de haber pagado coimas”

• Diario La Capital, del 10 de junio de 2007, en

http://archivo.lacapital.com.ar/2007/06/10/general/noticia_395739.shtml.

• Diario Crítica, 13 de mayo de 2008, nota “Amor a la Mexicana”.

• Diario Perfil, Destinan otros $ 1.600 para el Tren Bala, de fecha 19.08.08. Ver

http://www.perfil.com/contenidos/2008/08/19/noticia_0004.html

• Nota Periodística “El Colapso de los Ferrocarriles en Argentina”, reportaje de la periodista Jimena

Fuertes, Buenos Aires, Junio de 2007, publicado en

http://www.rodolfowalsh.com/spip.php?article3008