politicas ambientales en el perÚ

8/6/2019 POLITICAS AMBIENTALES EN EL PER

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iPOLTICAS AMBIENTALES EN EL PER

LAS POLTICASAMBIENTALES EN EL PER

Silvia Charpentier y Jessica Hidalgo


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SILVIA CHARPENTIER Y JESSICA HIDALGOii

AGENDA: PerApartado postal 18-1194Miraflores


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iiiPOLTICAS AMBIENTALES EN EL PER

PREFACIO v

CAPTULO IObjetivos y metodologa 1

Objetivos 1

Aspectos metodolgicos 2Polticas explcitas y sus instrumentos 2Concepto de poltica explcita 2Concepto de instrumento de poltica 3Operacin de un instrumento de poltica: la supervisin 5y el cumplimiento

Caractersticas de los instrumentos de poltica 7Polticas implcitas 8Factores contextuales 8Poltica resultante 9

CONTENIDO


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SILVIA CHARPENTIER Y JESSICA HIDALGOiv

Identificacin de los sectores econmicos de estudio 25Produccin Nacional 25Comercio Exterior 26

Anlisis sectorial 28

Minera 28Caractersticas principales 28Aspectos econmicos 28

Polticas ambientales explcitas 35Polticas implcitas 45Poltica resultante 49

Hidrocarburos 52Caractersticas principales 52

Aspectos econmicos 52Polticas ambientales explcitas 61Polticas implcitas 65

Poltica resultante 69Pesquera 71Caractersticas principales 71

Aspectos econmicos 71Capacidad de flota y de procesamiento 75

Aspectos legales e institucionales 77


Sector forestal 89


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vPOLTICAS AMBIENTALES EN EL PER

Conservacin y proteccin del suelo de las prcticasagropecuarias 115Plaguicidas, fertilizantes y pesticidas 116Sanidad Agraria 119

Control, mejoramiento y abastecimiento de las semillas 121Proteccin de tierras de cultivo 128Polticas ambientales explcitas 128Poltica resultante 133

Industria manufacturera 134Caractersticas generales 134

Aspectos econmicos 134Aspectos legales e institucionales 135


CAPTULO IIIConclusiones 151

Factores contextuales 151Polticas ambientales sectoriales 156

Los instrumentos de poltica ambiental 159

BIBLIOGRAFA 163


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SILVIA CHARPENTIER Y JESSICA HIDALGOvi


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viiPOLTICAS AMBIENTALES EN EL PER

Durante las ltimos decenios hemos aprendido que no es posible conti-nuar ignorando el creciente impacto de las actividades humanas sobre elambiente biofsico del cual somos parte. Hemos tomado conciencia delos peligros que encierra la explotacin indiscriminada de los recursosnaturales (pesqueras, bosques, suelos, ros, minerales, hidrocarburos),y del riesgo que corremos al sobrecargar la capacidad de la tierra paraabsorber desperdicios (contaminacin del aire y del agua, lluvia cida,desechos slidos, desperdicios txicos). Como resultado, las conside-raciones ambientales han pasado a ocupar un lugar prominente en lasestrategias y polticas de desarrollo en prcticamente todos los pases

del mundo.

La preocupacin contempornea acerca de la sustentabilidad ambientalse remonta a las advertencias que se hicieron a partir de los aos sesen-

b l i i d l d i i i

PREFACIO


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SILVIA CHARPENTIER Y JESSICA HIDALGOviii

de impedir el crecimiento econmico y la mejora de los niveles de vidaen los pases pobres.

Los ltimos dos decenios han cambiado esta percepcin. Ahora sabemos

que los problemas de sustentabilidad ambiental y de utilizacin de recursosestn estrechamente vinculados con el crecimiento de la poblacin ycon la pobreza en los pases en vas de desarrollo, y tambin a loshbitos de consumo excesivo y el despilfarro de recursos y energa enlos pases ricos. Si bien estamos an muy lejos de poner en prctica loque se predica, tambin se acepta que para hacer frente a los desafos

ambientales del siglo 21 ser necesario introducir grandes cambios enlos valores, las instituciones y en el comportamiento de los agenteseconmicos y los individuos tanto en los pases ricos como en los pobres.

Desde una perspectiva ms amplia, las ideas acerca de la relacin entre

el medio ambiente y el desarrollo han evolucionado en forma significa-tiva a lo largo del ltimo medio siglo. Tal como se resea en este infor-me, partiendo de una dicotoma primordial entre economa de fronte-ra y ecologa profunda, otros paradigmas proteccin ambiental,manejo de recursos y ecodesarrollo han surgido en una progresin quebusca integrar en forma cada vez ms estrecha a los sistemas econmi-

cos, ecolgicos, culturales y sociales. Esto ha llevado a una redefinicindel proceso de desarrollo para incluir las consideraciones ambientales ysociales, llegando a lo que se denomina en la actualidad el desarrollohumano sustentable.


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ixPOLTICAS AMBIENTALES EN EL PER

de los agentes econmicos. De esta manera, la poltica resultante de lasinteracciones entre polticas ambientales explcitas e implcitas difieresignificativamente de las intenciones de las agencias gubernamentales acargo de promover el desarrollo sustentable. Este texto pone de relieve

con claridad la naturaleza y el resultado estas interacciones en seissectores de la economa peruana.

Una de las principales lecciones de los ltimos decenios es que las pol-ticas ambientales y las otras polticas de desarrollo deben integrarsedesde el primer momento en que se articulan las estrategias y polticas

de desarrollo. Buscar el crecimiento econmico primero, para luegoaadir medidas que mitiguen su impacto negativo sobre el medio am-biente no es eficaz ni eficiente, particularmente desde el punto de vistade la relacin entre el costo de las medidas paliativas y sus resultados.Una concepcin ms adecuada del desarrollo debe llevar hacia medidas

que promuevan en forma simultnea el crecimiento econmico, la re-duccin de la pobreza y mejoras en el medio ambiente, es decir el desa-rrollo humano sustentable. Sin embargo, a lo largo del tiempo es muyprobable que se vaya reduciendo el espacio para este tipo de medidascon las cuales se satisfacen varios objetivos a la vez y en las que salenganando todos (win-win situations). Por esta razn es necesario for-

mular un conjunto coherente de polticas explcitas e implcitas que serefuercen mutuamiente, as como instituciones fuertes para manejar losconflictos, enfrentar los dilemas y promover transacciones entre losdiversos objetivos de desarrollo. Adems, es preciso asegurar que las


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SILVIA CHARPENTIER Y JESSICA HIDALGOx

citas y resultantes en seis sectores de la actividad econmica de nuestropas minera, hidrocarburos, pesquera, sector forestal, agricultura eindustria manufacturera. Termina ofreciendo algunas conclusiones acer-ca de la efectividad y el impacto real de las polticas para la proteccin

del medio ambiente en el Per. Una de las ideas que emergen con mayorclaridad es que las polticas ambientales por si solas no tienen la posibi-lidad de ser efectivas o exitosas, y que requieren del apoyo y soporte delas otras polticas de desarrollo para tener un impacto positivo y promo-ver el desarrollo sustentable. Asimismo, las autoras sealan el peso y laimportancia relativa que tienen diferentes instrumentos de poltica, as

como los arreglos institucionales que seran necesarios para aumentarsu efectividad. Por ltimo, muestra como el proceso de globalizacin yde integracin a los mercados mundiales aumentar las exigencias deproteccin del medio ambiente que deber enfrentar el Per en el futu-ro, destacando la necesidad de adelantarnos a estas demandas y promo-

ver desde ahora el uso de tecnologas limpias y el manejo sustentable denuestros recursos naturales.

Esperamos que el presente trabajo contribuya a promover el dilogo, eldebate y la formacin de consensos sobre las polticas ms apropiadaspara promover el desarrollo sustentable en nuestro pas.

Francisco SagastiMax Hernndez


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11POLTICAS AMBIENTALES EN EL PER

OBJETIVOS

Las polticas para disminuir la degradacin ambiental y para la conservacinde los recursos se consideran exitosas si logran influir en la manera dellevar a cabo los procesos productivos en el contexto de la actividadeconmica nacional.

El impacto de las variables ambientales en las polticas de desarrollonacionales es un tema explorado en abundancia.1 Se sabe menos, sin

embargo, sobre los procedimientos para formular y ejecutar polticasambientales. Segn el Banco Mundial, se debe reconocer la naturalezainterdisciplinaria de los temas ambientales y mejorar el entendimientosobre los vnculos entre las polticas que refieren a ese campo y laseconmicas Rara e se toma en c enta el efecto de polticas econmi

CAPTULO I

Objetivos y metodologa


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12 SILVIA CHARPENTIER Y JESSICA HIDALGO

El propsito de este documento es explorar la forma en que los instru-mentos de poltica ambiental (polticas explcitas) se intercalan con ins-trumentos de poltica de otros campos (polticas implcitas) e indagarcul es la direccin resultante en el comportamiento empresarial de dis-

tintos sectores de la economa peruana.

ASPECTOS METODOLGICOS3

Uno de los objetivos principales del trabajo es analizar la relacin causa-

efecto de las polticas dirigidas a mitigar la degradacin ambiental y aconservar los recursos naturales, generando hiptesis sobre elcomportamiento de los agentes econmicos en cada sector. De serverificadas, las hiptesis podran servir de base para ejercer mejor controlsobre el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas ambientales.

La metodologa utilizada en este anlisis se basa en la distincin entrepolticas ambientales explcitas y polticas implcitas. Estos y otrosaspectos metodolgicos se discuten en la siguiente seccin.

Polticas explcitas y sus instrumentos

Concepto de poltica explcita

Esta categora se refiere a las polticas e instrumentos que tienen el


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ca, el Congreso), sectoriales (los ministerios, las instituciones autno-mas), o especficamente ambientales (el Consejo Nacional del Ambiente- CONAM). Algunas veces una poltica puede tener efectos en formainmediata y directa, pero generalmente necesita de un instrumento que

acta por medio de unaestructura organizativa y un conjunto deme-canismos operativos, como se seala a continuacin.

Concepto de instrumento de poltica

Unapoltica explcitaambiental es una declaracin relacionada con eltema ambiental. Esta declaracin expresa un propsito los efectosdeseados sobre el comportamiento de los agentes econmicosinvolucrados y puede establecer objetivos y definir metas cuantitativas.Las polticas tambin pueden contener criterios para escoger entrealternativas, indicando un rumbo para tomar decisiones. Aunque las

polticas se refieren primordialmente a las orientaciones dadas porfuncionarios o instituciones gubernamentales, tambin pueden serformuladas por representantes del sector privado en pases donde losempresarios del sector tienen una influencia significativa en las decisionesnacionales.

Una poltica puede permanecer como una mera declaracin retrica sino se proporcionan los medios para evidenciar sus efectos potenciales.Estos medios se denominan instrumentos o instrumentos de poltica.Un instrumento de poltica constituye el conjunto de medios utilizados


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decreto. Los acuerdos formales y los contratos con el Estado tambinpueden ser clasificados en esta categora. Lo importante es que undispositivo legal va un paso ms all de una poltica, estipulandoobligaciones, derechos, recompensas y penalidades asociadas a su

cumplimiento.

B. Una estructura organizativa a cargo de ejecutar la poltica. Bajoeste trmino se incluye:

Una o ms instituciones. Una poltica puede ser puesta en prcticamediante una o ms instituciones existentes, o una entidad nuevafundada para ese efecto. Esto puede ser visto como el hardwarede una estructura organizativa.

Los procedimientos, metodologas, criterios de decisin y los

programas que abarcan a una o ms instituciones. Estos son denaturaleza administrativa y tcnica, y especifican los pasos quese deben seguir para procesar o combinar informacin pertinentecon el propsito de aplicar la poltica. Pueden ser consideradoscomo el software de una estructura organizativa.

A menudo, las polticas ambientales son ejecutadas medianteestructuras organizativas que ya existen para otras reas de poltica.


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Operacin de un instrumento de poltica: la supervisin

y el cumplimiento

Los conceptos expresados hasta ahora no consideran la dinmica y lascaractersticas cambiantes de los instrumentos de poltica por la inter-

POLTICA

DISPOSITIVO

ESTRUCTURAORGANIZATIVA

MECANISMOSOPERATIVOS

EFECTOS


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La ejecucin de una poltica con frecuencia implica cambios. Puedehaber modificaciones legales, las organizaciones tendrn que seradaptadas, los procedimientos operativos deben adecuarse y, en general,el instrumento pasar por un proceso de mutacin para ajustarlo a los

propsitos deseados. Estos procesos de mutacin y cambio sucedenmediante la intervencin de aquellos al mando de la operacin delinstrumento: los ejecutores de poltica.4

Se puede afirmar que el ejecutor de poltica es parte del mecanismooperativo del instrumento, ya que funciona dentro de un marco dado

por los dispositivos legales y estructuras organizativas, y es el encargadodel manejo diario del instrumento de poltica. Sin embargo, esto nodebera llevar a perder de vista que tambin es capaz de modificar losmarcos legales y organizativos dentro de los cuales opera.

El ejecutor de poltica emerge entonces como el actor principal, cuyalabor es mantener el instrumento funcionando conforme a los criteriosoriginales establecidos en la poltica, introduciendo las modificacionesnecesarias en su estructura.

En la prctica, los ejecutores de poltica pueden estar representadospor ms de un individuo por ejemplo un comit y pueden manejarvarios instrumentos de poltica a la vez. En algunos casos, la combinacinde diseadores de poltica y ejecutores de poltica podra ejercer elcontrol sobre un conjunto de instrumentos de poltica llevando a cabo


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Caractersticas de los instrumentos de poltica

La decisin de usar un determinado instrumento en la ejecucin depolticas ambientales depende de la evaluacin de algunas de sus

caractersticas:

El alcance de un instrumento se refiere al rango afectado deactividades, o a los tipos de decisiones tcnicas en las que puedainfluir. El alcance tambin podra referirse al tamao y volumen delas funciones y actividades afectadas.

La cobertura de un instrumento se define como el nmero absolutoo la proporcin de unidades productivas, agencias de gobierno uorganizaciones de investigacin a las cuales puede afectar. Esteconcepto se puede extender para considerar las consecuencias eimplicaciones de la aplicacin de la poltica.

La equidad de un instrumento significa que tiene el mismo impactosobre todas las unidades que tienen caractersticas similares. Puedehaber situaciones en las cuales el instrumento no es aplicado conigualdad a todos los casos con caractersticas similares.

La eficiencia de un instrumento es la relacin entre el esfuerzo(administrativo, financiero, tcnico) desplegado y los efectos queresultan de su uso. El esfuerzo puede incluir consideraciones de


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Polticas implcitas

Muchas polticas y decisiones no ambientales diseadas para afectar elcomportamiento de los agentes econmicos podran tener efectos

imprevistos e indeseados sobre la poltica ambiental. Estos efectosindirectos raras veces se toman en consideracin en el diseo de polticasambientales, y con frecuencia pasan inadvertidos por los diseadoresde estas polticas. Para efectos de este anlisis, estas polticas se llamarn

polticas implcitas.

Las polticas implcitas pueden emanar de medidas macroeconmicasde aplicacin general, o de medidas sectoriales especficas. Puedenestablecerse en convenios internacionales, en acuerdos de financiamientoexterno, o en contratos entre el Estado y el sector privado. Tambinpueden generarse en prcticas y procedimientos de facto, no normados

por ley.

La consideracin de las polticas implcitas juega un papel vital en esteanlisis. En combinacin con las polticas ambientales explcitas, permitenformular hiptesis ms realistas sobre el comportamiento de los agenteseconmicos en relacin con temas de contaminacin y degradacin del

ambiente (poltica resultante). En algunas ocasiones, la poltica resultantepuede tomar una direccin distinta a la deseada debido al peso o lainfluencia de las polticas implcitas en las decisiones de produccin.


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Factores contextuales invariables: se refieren principalmente a lascaractersticas fsicas y geogrficas del pas (dotacin de recursosnaturales, clima, tamao, ubicacin) que no pueden cambiarse.

Factores contextuales estructurales: conformados por la estructura

sociocultural del pas, que puede cambiar en el largo plazo. Incluyerasgos culturales, valores y estructura de produccin. Factores contextuales que son el resultado de polticas acumuladas

a lo largo del tiempo: caractersticas del sistema econmico, sistemasde propiedad y la distribucin del ingreso.

Poltica resultante

La combinacin de las polticas explcitas y las polticas implcitas permiteformular hiptesis sobre la poltica resultante (o poltica explcitaequivalente). La poltica resultante es lo que finalmente determina elcomportamiento empresarial: si las polticas explcitas de reduccin dela contaminacin ambiental son consistentes con las polticas implcitaspor ejemplo fiscales, o de uso de la tierra la poltica resultante lleva alos empresarios a comportarse de una manera ambientalmenteresponsable. En cambio, si las polticas implcitas llevan una direccindiferente a las polticas explcitas, el comportamiento empresarial vara.

Mtodo de anlisis

Como ya se indic, el objetivo principal de este trabajo es analizar las


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ambientales: cuencas, bosques, parques y reservas, basados en su valorderivado de la diversidad biolgica, gentica y de ecosistemas. Se intentallegar a la determinacin correcta de los precios de todos los recursos. Laspreocupaciones ambientales no implican que uno sea enemigo del desarrollo.

4. Ecodesarrollo: Este enfoque trata de reestructurar la relacin entresociedad y naturaleza en un juego de suma positiva mediante lareorganizacin de las actividades humanas para crear sinergia con losservicios de los ecosistemas. La ecologizacin de la economa implicaredefinir el concepto de eficiencia para incluir procesos que imitan a losprocesos de los ecosistemas. Es rentable la prevencin de la contaminacin.Tomando como base el conflicto que existe entre los valores antropocntricosy los biocntricos, el ecodesarrollo busca sintetizar el ecocentrismo,rehusndose a colocar a la humanidad por encima o por debajo de lanaturaleza.

Para cada actividad se identificaron las fuentes de influencia ms im-portantes: las polticas ambientales explcitas y las polticas implcitas.Los factores contextuales se presentan en la introduccin de cada sec-tor, e incluyen aspectos econmicos, legales e institucionales. El cap-tulo 2 contiene adems el examen de las polticas explcitas e implcitasy la formulacin de hiptesis sobre la poltica resultante y sobre el com-portamiento empresarial frente a la contaminacin ambiental generadapor sus ramas de actividad.


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En su trabajo, Colby ha tratado de caracterizar las relaciones entre lasociedad y el mundo biofsico en diferentes etapas de la integracinentre la administracin ambiental y el desarrollo econmico. Cadaparadigma sintetiza diferentes supuestos acerca de la naturaleza humana,del capital natural y de su interaccin. Cada uno plantea diferentespreocupaciones y percibe en forma distinta el tema ambiental y deconservacin de los recursos naturales.

Desde la perspectiva empresarial, los paradigmas de administracinambiental se perciben as:

1. Oferta infinita de recursos: Las consideraciones ambientales norepresentan ninguna ventaja competitiva para la empresa. Lo que esimportante es extraer el producto y venderlo. El proceso y lasconsecuencias son irrelevantes.

2. Proteccin ambiental: La competitividad de la empresa puede verseafectada por los castigos que recibira si la empresa no cumple conlos estndares ambientales. La empresa debe intentar que los nivelesde contaminacin reglamentados se acerquen a los que produce.

3. Desarrollo sostenible: La empresa puede beneficiarse del desarrollosostenible. Hay incentivos econmicos para la produccin orgnica

y las tecnologas limpias. La demanda por las exportaciones exigeprocesos y productos limpios. El etiquetado ecolgico beneficia a laempresa en trminos de imagen. La empresa est dispuesta a asumircostos ambientales.


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Organizacin d e l Poder Ejecut ivo para la Gest in Am bienta l

C ONAM

INEI (Instituto Na cional de Estdstica e Informtica)

Consejo Nacional de Poblacin

Instituto Nacional de Defensa Civil

De la Presidencia PROMUDEH Trabajo Interior Justicia DefensaMinister io de Economa y Finanza s Educacin

Consejo Nacional del Am biente

Dep ar t amen t o d e

Medio Ambiente

Direccin

de Asuntos

Especiales

Direccin

General de

PolticaMultilateral

Relaciones

Esteriores

Direccin

General de

SaludAmbiental

Salud

Direccin Ge neral

Forestal

Direccin Ge neral

Fauna y Areas

Naturales Protegidas

Direccin G eneral

de Medio Ambiente

Rural

Agricultura

__________________

INRENA

Direccin G eneral

de Medio Ambiente

Trasportes,

Comunicaciones,

Vivienda y

Construccin

Direccin G eneral

de Asuntos Am bientales

Ministerio de

Energa y Minas

Direccin de

Medio Ambiente

Ministerio de la

Presidencia

Sub-Direccin de

Supervisiny Fiscalizacin

Ambiental

Direccin de

Asuntos Normat ivos

Direccin Nacional

de Indu st r ias

Ministerio de

Indust r ia

Otros

Ministerios

Ministerios

Consejo de Ministros

Presidencia del Consejo de Ministros

Presidencia de la Repblica


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ANTECEDENTES

A pesar de que la historia productiva del Per est marcada por episodiosderivados de la sobre-explotacin de los recursos naturales (el caucho,del guano de islas y en aos ms recientes la anchoveta), las normaslegales y las medidas adoptadas para prevenir o controlar estas situacionesno han sido muy eficaces.

Un ejemplo son las disposiciones relativas a la Amazona Peruana. Desdelos primeros aos de la Repblica hasta aos recientes se ha dictado una

serie de normas legales orientadas a promover la colonizacin de estavasta extensin de nuestro territorio. El propsito fundamental es el decultivar la tierra, obligando en muchos casos a los colonos a talar losbosques para poder ser beneficiarios de los incentivos previstos.

CAPTULO II

Polticas ambientales y de conservacinen el Per


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tas de los pobladores afectados. En 1925, el gobierno presidido porAugusto B. Legua expidi una Resolucin Suprema obligando a la Ce-rro de Pasco Corporation a instalar un sistema de recuperadores tipoCottrell con el fin de despejar de los humos las partculas en suspensinnocivas.

A fines de la dcada de los 40 se aprobaron las primeras disposicionesde carcter general para el control sanitario de las plantas industriales.6

A fines de los 50 e inicios de los 60 se incorporaron disposiciones sobreolores y ruidos molestos7 y normas relativas a los desages industriales.8

En la dcada de los 70 se dictaron otras normas importantes condisposiciones ambientales como la Ley General de Aguas9 y el CdigoSanitario.10 Sin embargo, su orientacin es de carcter sectorial, sinningn lineamiento claro de poltica, y sobre la base de instrumentos decomando y control.

En esa misma dcada se promulg la Ley General de Minera,11 y la LeyForestal y de Fauna Silvestre.12 Se cre la Oficina Nacional de Evalua-cin de Recursos Naturales (ONERN)13 y se determinaron los valoreslmites permisibles para agentes qumicos en el ambiente de trabajo.14

En 1979 se introdujeron por primera vez en el Per consideracionesambientales en la Constitucin Poltica, reconocindose el derecho de


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habitar en un ambiente saludable, lo que ha sido ratificado por la Cons-titucin de 1993.

La dcada de los 80 se vio marcada por los problemas de la deudaexterna y la crisis econmica internacional, situacin agudizada por lapresencia de grupos terroristas y el narcotrfico, este ltimo con unafuerte presencia en la zona de Selva. El cultivo de la coca y su transfor-macin en pasta bsica de cocana, as como su erradicacin a travsde herbicidas como el tebuthuirion conocido como spike generarongraves impactos ambientales que hasta el da de hoy prevalecen.

Es a partir del Cdigo del Medio Ambiente (CMA) de 1990 que se tieneuna orientacin ms clara de la importancia del tema ambiental para lasactividades productivas en el pas y se empiezan a dictar normas enforma ms integral. A pesar de la fuerte oposicin inicial y las modifi-caciones sufridas, el CMA introdujo importantes principios ambientalesy herramientas de gestin ambiental, como por ejemplo el principio deprevencin, el principio contaminador-pagador, los lineamientos de po-ltica ambiental, la evaluacin de impacto ambiental, el ordenamientoambiental y el sistema de gestin ambiental, entre otros.15

15 El Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMA) est modificado porlos siguientes dispositivos legales: el Decreto Legislativo No. 653 (publicado el 01/08/91) deroga el art. 71 que prohiba el desarrollo de actividades de aprovechamien-to energtico en las reas naturales protegidas; el Decreto Supremo No. 031-91-ICTI


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A partir de la promulgacin del Cdigo se inici un proceso aceleradopara establecer una poltica nacional del ambiente con legislacin ade-cuada, instituciones con funciones ambientales claras, recursos finan-cieros para la gestin ambiental y mecanismos que permitan al ciudada-no la participacin en la formulacin y ejecucin de la poltica.

Este proceso ha enfrentado una serie de obstculos y muestra distintosniveles de avance, lo que denota la falta de definicin por parte delgobierno en cuanto al tema ambiental, con marchas y contramarchas,vacos y contradicciones en sus regulaciones y limitaciones sobre todo

en cuanto a su aplicacin y cumplimiento.

Las principales normas ambientales dictadas a partir del CMA estnvinculadas a las actividades productivas. As, existen normas ambientalespara el desarrollo de las actividades mineras, de hidrocarburos, deelectricidad, construccin vial, procesamiento pesquero y para laindustria manufacturera.

A mediados de 1997, el Congreso de la Repblica promulg la LeyOrgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturalesque define el marco legal general para todos los recursos naturales, sin

perjuicio del desarrollo de legislacin especfica para cada uno de ellos.

A la fecha se puede afirmar que si bien an existen algunos sectores querequieren todava regular aspectos importantes desde el punto de vista


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(enforcement) y armonizacin de las disposiciones dictadas: el tema dela institucionalidad ambiental.

El financiamiento de la gestin ambiental proviene fundamentalmente dela cooperacin internacional. El aporte de la cooperacin internacionalcomplementa los pequeos montos que el gobierno asigna a este sector.

En 1992 se cre un fondo fiduciario para canalizar recursos financierosdestinados al Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por elEstado (SINANPE). Este fondo es administrado por una institucin de

derecho privado PROFONANPE que cuenta con un Consejo Directivocompuesto por tres representantes del Ministerio de Agricultura, 3 deONGs de conservacin y un representante de la cooperacininternacional. En la actualidad el fondo ha canalizado recursosprovenientes fundamentalmente de canje de deuda bilateral por naturalezapor un total de US$ 23 millones.

Por otra parte, se estn desarrollando algunas iniciativas importantes enel mbito de mecanismos de participacin ciudadana para la gestinambiental. La audiencia pblica es un paso previo para la aprobacin delos estudios de impacto ambiental en el Sector Energa y Minas. Se han

formado comisiones nacionales y/o grupos de trabajo con la participa-cin del sector privado para la discusin de posiciones nacionales rela-cionadas a tratados y acuerdos internacionales en materia ambiental. Deotro lado, se garantiza a los ciudadanos el derecho al acceso a la justicia


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INSTITUCIONALIDADAMBIENTAL

Sectorializacin de las competencias ambientales

El Decreto Legislativo No. 757, conocido como de la Ley Marco para el

Crecimiento de la Inversin Privada, se emiti en agosto de 1991. Ahse destaca el rol de la inversin privada y la libre competencia comomotores del desarrollo. El gobierno se impone la meta de eliminartodas las trabas y distorsiones legales y administrativas que entorpecenel desarrollo de las actividades econmicas y restringen la libre iniciativaprivada, restando competitividad a las empresas privadas, la que esesencial para una exitosa insercin en el mercado internacional. Lasdecisiones productivas se toman de acuerdo con las seales del mercadoy no conforme a mandatos gubernamentales.

Como consecuencia de esta ley, cada sector gubernamental es la

autoridad ambiental para las actividades de su competencia, por lo quecada uno cuenta dentro de su estructura organizativa con una dependenciaa cargo de la gestin ambiental. Sin embargo, fueron incorporadas conposterioridad o sin una real conviccin sobre su importancia. Comoconsecuencia, muchas de estas unidades cumplen funciones de asesoray apoyo tcnico, y son otros los rganos con capacidad resolutiva en

materia ambiental.

La ausencia de una orientacin en cuanto a la forma de organizarse parala gestin ambiental ha significado distintas caractersticas, capacidades


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Industrias. Estas diferencias no slo dificultan la coordinacin entreellas, sino que generan confusin entre los distintos actores de la sociedad.

La conformacin de muchas de estas oficinas ambientales es reciente,y ocurre dentro de un proceso de reduccin del tamao de laadministracin central del gobierno, confrontando dificultades de diversoorden: escasez de recursos humanos y presupuestales, deficiente sistemade informacin, dbil interaccin entre las instituciones, superposicinde intereses sectoriales, adems de las que resultan de abordar conceptosrelativamente nuevos como los de prevencin de la contaminacin y la

conservacin de los recursos naturales.

Organizacin del Poder Ejecutivo para la gestin ambiental

Coexisten tres modelos de organizacin administrativa en el PoderEjecutivo. Primero, existe el modelo tradicional con jerarquas claramente

definidas, con un Ministro, Vice-Ministro(s), Direcciones Generales oNacionales, Direcciones, Subdirecciones y Direcciones Regionales. Ensegundo lugar, est el modelo de los Organismos Pblicos Des-centralizados (OPD's) con grados de autonoma poco claros. (Porejemplo, en el Ministerio de Agricultura hay un Ministro, Vice-Ministro(s),

Organismos Pblicos Descentralizados como el INRENA, SENASA, yel INIA y Direcciones Regionales). Finalmente, existe el nuevo modeloen el cual las funciones reguladoras corresponden al Ministerio, y lasupervisin y la fiscalizacin estn a cargo de organismos que dependen


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conducir el proceso de coordinacin intersectorial con el GobiernoCentral, los Consejos Transitorios de Administracin Regional, y losGobiernos Locales, as como el proceso de concertacin de polticas,normas, plazos y metas con las instituciones y organizaciones de lasociedad civil, con miras a promover el desarrollo sostenible. El CONAMes el organismo rector de la poltica nacional ambiental y la autoridadambiental nacional.

Para un mejor desarrollo de la labor asignada, el CONAM se cre comoun organismo descentralizado, con autonoma funcional, econmica,

administrativa y tcnica que depende del Presidente del Consejo de Mi-nistros. Cuenta con un Consejo Directivo conformado por siete miem-bros: tres representantes del Gobierno Central, uno de los GobiernosRegionales, uno de los Gobiernos Locales, uno de los sectores econ-micos primarios (actividades extractivas) y uno de los sectores econ-micos secundarios (actividades manufactureras). No se incluye la par-

ticipacin de representantes de ONGs ambientalistas y/o universidadescomo parte del Consejo Directivo.

Tiene un Presidente, designado por el Presidente de la Repblica, peroste no tiene ningn rango dentro de la Administracin Pblica. Esto

constituye una grave omisin de la Ley, pues las normas que dicta elCONAM no tienen un peso especfico fuerte.

Dentro de su estructura el CONAM cuenta, adems, con una Secretara


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En octubre de 1997, el CONAM aprob una estructura de gestin deno-minada Marco Estructural de Gestin Ambiental (MEGA), con el objetode establecer mecanismos de coordinacin transectorial que permitanlograr la armonizacin de polticas sectoriales con la Poltica Nacionaldel Ambiente, la resolucin de conflictos generados por la superposi-cin de funciones o vacos de competencias, el fortalecimiento de lacapacidad del sector pblico en el manejo ambiental y la concertacincon el sector privado y la sociedad civil.17

El MEGA establece cuatro niveles operativos para realizar las funciones

ambientales en forma coordinada entre los distintos actores. El Nivel I,conformado por el Consejo de Ministros, se encarga de promover unmarco de principios y objetivos de proteccin ambiental orientados aldesarrollo sostenible consistente con las polticas sociales y econmicasdel pas.

El Nivel II est compuesto por el CONAM y una Comisin TcnicaMultisectorial (constituida por los Vice Ministros de los sectores conrelevancia ambiental). El CONAM propone los lineamientos, estrategiase instrumentos de poltica ambiental consistentes con los principios yobjetivos establecidos en el Nivel I. La Comisin Tcnica Multisectorialconstituye una instancia de la coordinacin y concertacin poltica en-

tre sectores.

A partir del Nivel III se incorpora al Sector Privado. CONAM, en co-ordinacin con la Comisin Tcnica Multisectorial, establece la forma-


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cesarios sobre la aplicacin de los instrumentos de gestin y la ejecu-cin de polticas.

El Nivel IV est constituido por las dependencias y progresivamentelos municipios que se encargan de la implementacin y ejecucin de

las polticas, planes, programas, acuerdos y compromisos que se derivendel proceso concertado de toma de decisiones bajo el MEGA.

En este nivel se encuentran entidades y dependencias pblicas deGobierno que poseen competencias ambientales, las cuales se encargarn

de la implantacin de las polticas, planes, programas, acuerdos, medidas,decisiones y compromisos que se deriven del proceso de toma dedecisiones en los distintos niveles y dentro del MEGA. Es en esta instanciadonde se manejan los aspectos regionales. Asimismo, se encargarn depromover la participacin y contribucin activa del sector privado y lasociedad civil.

En el mbito regional, las funciones descentralizadas de CONAM estna cargo de las Secretaras Ejecutivas Regionales del Ambiente. El Con-sejo Directivo del CONAM ha creado cinco Comisiones TcnicasMultisectoriales Regionales conocidas como las Comisiones Ambienta-les Regionales (CAR). Estas son: CTMR-Cusco18 , CTMR- Madre de

Dios19 , CTMR- Moquegua20 , la Comisin Ambiental Regional - ReginCostera - Ancash21 y la Comisin Ambiental Regional Arequipea. Ensus respectivas normas de creacin se ha dispuesto que dichas comi-siones coordinarn con la Secretara Ejecutiva del CONAM hasta la


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PRIMEROS INTENTOS POR CREAR UNA INSTITUCIONALIDADAMBIENTAL EN EL PER22

1969: Creacin de la Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales(ONERN) mediante Ley No. 17532 con el objetivo de realizar estudios

integrales de los recursos naturales del pas con fines de desarrollo econmicoy social, colaborar con el Instituto Nacional de Planificacin en laformulacin de la poltica del uso y conservacin de tales recursos y estudiarla interdependencia entre el medio natural y el hombre, proponiendo lasalternativas que hagan viable su preservacin.

1981: Se presenta ante la Cmara de Diputados el Proyecto de Ley No.

505 que propone la creacin del Ministerio del Medio Ambiente y de losRecursos Naturales Renovables que tendra como objetivo la lucha contrala contaminacin ambiental, la defensa del medio ambiente, la preservacinecolgica de la poblacin peruana y la preservacin y control de los recursosnaturales renovables.

1984: El Proyecto de Ley No. 505 deriv en la expedicin de la Ley No.23996. Esta Ley, si bien no crea el Ministerio del Medio Ambiente y losRecursos Naturales, declara de necesidad nacional la aprobacin del Cdigodel Medio Ambiente y los Recursos Naturales.En este mismo ao se redacta el Primer Anteproyecto del referido Cdigo,el que incorpora un ttulo referido a la organizacin administrativa, con uncaptulo referido al Consejo Nacional del Medio Ambiente y los Recursos

Naturales. Este Consejo se plante con una composicin multisectorial ycomo el rgano rector y la mxima autoridad encargada de velar por laconservacin, control, uso racional y recuperacin del ambiente y losrecursos naturales.

1985: Se aprueba el Decreto Legislativo No 354 que crea el Consejo


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1990: Mediante Decreto Legislativo No. 613 se promulga en setiembre de1990 el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. Estedispositivo legal incorpor en su captulo XXII las normas que regulabanel Sistema Nacional del Ambiente. Dicho Sistema estaba integrado portodas las instituciones estatales dedicadas a la investigacin, evaluacin,

vigilancia y control de los recursos naturales y el medio ambiente, con elobjeto de coordinar la ejecucin de la poltica nacional ambiental y garantizarel cumplimiento de las funciones que se asignaban a las dependencias delgobierno con competencias ambientales.El Decreto Legislativo No. 613 posterg para un Decreto Supremo posteriorla creacin de un ente coordinador del Sistema; sin embargo cre en la

Contralora General de la Repblica una reparticin especializada en ladefensa del medio ambiente y los recursos naturales con la funcin de velarpor el cumplimiento en el territorio nacional de las disposiciones del Cdigo.

1991: El ejercicio de las competencias asignadas a la Contralora General dela Repblica provoc controversia con el sector productivo privado. Estasituacin gener entre otras circunstancias que mediante Decreto

Legislativo No. 75723

se derogue el captulo XXII del Cdigo del MedioAmbiente y se disponga que las competencias ambientales sean asumidaspor los Ministerios del Gobierno Central, quedando fuertemente limitadasen los gobiernos regionales y locales.Asimismo, en este ao el Senado de la Repblica aprueba un Proyecto deLey que crea el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA),como la entidad rectora y coordinadora de la evaluacin, conservacin, uso

sostenido, control, vigilancia, mejoramiento y recuperacin del medioambiente en el Per. En este Proyecto de Ley se asignaba al Presidente delCONAMA rango de Ministro de Estado y su conformacin era ademsmultisectorial, con participacin del sector privado, a travs de las ONGs,l d i l i id d


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IDENTIFICACINDELOSSECTORESECONMICOSDEESTUDIO

Como ya se mencion, la metodologa descrita en el primer captulo seaplicar para analizar las polticas ambientales explcitas e implcitas de

seis sectores de la economa peruana escogidos: Minera, Hidrocarburos,Pesquera, Agricultura, Actividad Forestal e Industria.

La seleccin de los sectores de estudio se bas en el peso relativo decada uno de ellos en la produccin nacional (Producto Bruto Interno) yen las exportaciones. La informacin estadstica presentada a continua-

cin justifica esta seleccin, y sita al lector en el contexto econmicogeneral de la economa peruana.

Produccin Nacional

El Producto Bruto Interno peruano sum US$ 65,207 millones durante1997, cifra mayor en 7.2% a la produccin de 1996.24

El cuadro adjunto muestra que el sector que tuvo la mayor participacinen el PBI durante 1997 fue la manufactura (21.8% del PBI), seguidopor el sector comercio (14.2% del total) y el sector agropecuario (12.3%del total). Los sectores minera y construccin participaron en laproduccin nacional con 10.5% y 9,5% respectivamente. La pesca fueel sector de menor peso relativo en 1997 (0.9% del PBI) debido acondiciones climatolgicas desfavorables


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Cuadro N 2PER: PRODUCTO BRUTO INTERNO

Estructura y tasas de crecimiento 1996-1998(en millones de US$)

Estructura 1997 Tasas de crecimientoSectores

US$ Porcentaje 1996 1997 ene-jul 1998

Agropecuario 8,020.5 12.3 5.5 4.9 -0.7Agrcola 5,412.2 8.3 8.2 3.5

Pecuario 2,608.3 4.0 0.2 8.0Pesca 586.9 0.9 -0.7 -9.7 -58.8Minera 6,846.7 10.5 2.9 5.8 1.7Minera metlica 4,564.5 7.0 5.4 10.0Minera no metlica 2,282.2 3.5 -1.4 -1.8Manufactura 14,215.1 21.8 2.5 6.0 -4.4

Procesadores 3,977.6 6.1 5.9 0.3de recursos primarios

Resto de la industria 10,237.5 15.7 1.2 8.5Construccin 6,194.7 9.5 -4.5 18.9 8.5Comercio 9,259.4 14.2 2.7 7.7 0.4Otros servicios 20,083.8 30.8 3.2 6.6 3.4

PBI 65,207.0 100.0 2.5 7.2 0.1

Fuente: Banco Central de Reserva del Per, Memoria anual 1997, INEI y oficinas sec-toriales de estadsticas.


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El cuadro anterior muestra que los sectores ms dinmicos del comercio

Cuadro N 3Per : Balanza Comercial 1997

enero - diciembre (millones de US$)

RUBRO Acumulado Variacin EstructuraEne - Dic Ene - Dic Ene - Dic

1996 1997 Absl. Porc. 1996 1997Exportaciones FOB 5,850.18 6,756.71 906.53 15.50 100.00 100.00

Productos tradicionales 4,225.99 4,681.79 455.80 10.79 72.24 69.29

Mineros 2,664.89 2,715.08 50.19 1.88 45.55 40.18Pesqueros 910.63 1,118.83 208.20 22.86 15.57 16.56Petrleo y derivados 353.16 376.54 23.38 6.62 6.04 5.57

Agrcolas 297.31 471.34 174.03 58.53 5.08 6.98

Productos no tradicionales 1,592.48 2,042.06 449.58 28.23 27.22 30.22

Otros 31.71 32.86 1.15 3.63 0.54 0.49

Importaciones CIF 7,774.87 8,366.74 591.87 7.61 100.00 100.00

Bienes de consumo 1,866.92 1,928.56 61.64 3.30 24.01 23.05

Materias primas y prod. Intermedios 3,356.66 3,494.57 137.91 4.11 43.17 41.77Bienes de capital y materiales de construccin 2,546.94 2,939.59 392.65 15.42 32.76 35.13Diversos 4.35 4.02 (0.33) (7.59) 0.06 0.05

Balanza Comercial (1,924.69) (1,610.03) 314.66 (16.35)Cifras del Anuario EstadsticoCobertura : NacionalFuente : Declaraciones Unicas de Importacin y Exportacin registradas por el SIGADElaboracin : ADUANAS-Oficina de Sistemas y Estadstica


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Comercio Exterior 1998

Durante el primer semestre de 1998 la balanza comercial mostr un saldodesfavorable de US$ 1948.6 millones, mayor al dficit comercial total registra-do en 1997.

A julio de 1998 las exportaciones haban cado en 26.2% (US$ 1059.8 millo-nes) con respecto al mismo perodo del ao anterior. A este resultado contribu-y principalmente la contraccin de las exportaciones tradicionales, que fue-ron afectadas por la cada de los precios internacionales de los principalesproductos mineros, y por el Fenmeno del Nio, que incidi negativamente enlas actividades pesquera y agrcola de exportacin.

Las exportaciones mineras (metlicas y no metlicas) disminuyeron en 14.9%durante el primer semestre de 1998, y las exportaciones pesqueras cayeron en79.7%. Las exportaciones agrcolas evidencian una contraccin de 42.7% encomparacin al similar perodo del ao anterior.

ANLISISSECTORIAL

En esta seccin se presentan las caractersticas principales para cadasector de estudio (factores contextuales) y el anlisis detallado de laspolticas ambientales explcitas y las polticas implcitas. Adems, al

final de cada sector se formulan algunas hiptesis sobre las polticasambientales y el comportamiento de los empresarios en su actividadeconmica.


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(PBI). A pesar de la importancia econmica del sector, la minera empleaslo un 2% de la poblacin econmicamente activa del pas. Sin embargo,las operaciones mineras tienen un impacto importante en las remotasregiones donde se ubican.

La actividad minera se clasifica en tres categoras26: la gran minera(53% de la produccin total) conformada por siete empresas (Centromin,Minera Yanacocha, Southern Per, Shougang Hierro Per, Minsur,Cyprus Cerro Verde y BHP Tintaya); la mediana minera con poco msde 45 empresas que representan el 43% de la produccin; y la pequea

minera con casi 760 empresas y el 4% de la produccin nacional.27

En el Per tambin existe la pequea minera informal, que involucra aalrededor de 20 mil personas que laboran en la extraccin aurferaartesanal. Cerca de la mitad de ellas trabajan en yacimientos de tipoaluvial, principalmente en la zona sur del pas (ro Madre de Dios),

mientras que los otros mineros artesanales lo hacen en yacimientosaurferos filonianos, utilizando el proceso de amalgamacin.

La produccin minera es muy diversificada. Se explota cobre, zinc,plata, hierro, oro, tungsteno, molibdeno, antimonio, bismuto, estao yselenio, entre otros minerales.

26 La gran minera opera en forma integrada; abarca las operaciones de cateo, prospec-cin, extraccin, concentracin, fundicin, refinacin y embarque del mineral. Se


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DISTRIBUCION GEOGRFICA DE LA ACTIVIDAD MINERAEN EL PERU

La actividad minera se lleva a cabo principalmente en la cordillera de losAndes. sta forma dos ambientes mineralgicos mayores, conocidos como las

provincias metalognicas andina occidental y la andina oriental, ambas de ca-rcter polimetlico y con reservas de enormes proporciones.

La provincia occidental comprende las zonas cuprferas del Pacfico,polimetlica del Altiplano y de hierro de la costa. La primera, ubicada en laregin costera y en la vertiente occidental de la zona andina, contiene losmayores depsitos de cobre con que cuenta el pas. Los ms notables de estos

yacimientos son Toquepala y Cuajone (Tacna), Cerro Verde (Arequipa),Toromocho (Junn), Pachapapa y guila (Ancash), Caariaco (Lambayeque),Turimalina (Piura), Michiquillay y la Granja (Cajamarca).

La zona polimetlica del Altiplano, ubicada entre la zona del Pacfico y elborde occidental de la Cordillera Oriental, constituye la regin mineralizada demayor extensin y riqueza del pas. Cuenta con importantes yacimientos de

plomo, plata, zinc, cobre, oro, tungsteno, mercurio, antimonio y estao, entreotros. La principal rea es la del centro, donde destacan los distritos minerosde Cerro de Pasco (Cerro, Colquijirca, Milpo, Atacocha, Huarn-Carhuacayn,Morococha-Yauricocha y Casapalca-San Mateo). Tambin son notables los deHuallanca-Oyn-Raura, Santa Elena-Cabana, Quiruvilca y Shinchao-Michiquillay, en el norte; Cercapuquio y Julcani-Castrovirreyna en el centro

sur ( por el alto contenido de plata); y los de zona comprendida entre Puquioy Caylloma, en el sur (por su alto contenido de metales preciosos).

La zona de hierro de la costa est constituida por los yacimientos de Marcona(Ica), Acar y Tupay (Arequipa), y Morritos (Tacna).


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Cuadro N 4PRODUCCION MINERA: PRINCIPALES PRODUCTOS

(tasas de crecimiento)

1995 1996 1997

MINERIA METALICA 8.0 5.5 10.0

Cobre 3.0 5.6 1.7Hierro -14.8 -26.2 1.7Oro 20.8 12.4 18.4

Plata 9.1 2.5 5.1Plomo 1.1 4.8 3.7Zinc 0.3 9.8 13.8

Fuente: Banco Central de Reserva del Per, Memoria 1997.

La produccin de plata registr una expansin del 5.1%, originada porlas actividades de las empresas Huarn, Yauli, Arcata y Buenaventura.La produccin de hierro y cobre alcanz tasas de crecimiento de 1.7%en cada caso durante 1997.

El contexto internacional de precios para la actividad minera no fuefavorable en 1997, con excepcin del zinc, cuyo precio promedioaument en 15.0%. Las cotizaciones del oro, cobre, plomo y plata fueronmenores a las de 1996. El precio internacional del oro fue afectado porl d i i d t d d d l b t l


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Aspectos legales e institucionales30

Las actividades mineras se rigen por la Ley General de Minera y susnormas reglamentarias.31 Esta ley clasifica las actividades mineras de lasiguiente forma:

ACTIVIDADMINERA

Cateo

Prospeccin

Exploracin

Explotacin

Labor general

Beneficio

DEFINICIN

Es la accin conducente a detectar los indicios de mineralizacinpor medio de labores mineras elementales.

Es la investigacin conducente a determinar reas de posiblemineralizacin, por medio de indicaciones qumicas y fsicas,con instrumentos y tcnicas de precisin.

Es la actividad de explorar los minerales contenidos en unyacimiento.

Es la actividad de extraccin de los minerales contenidos en unyacimiento.

Es toda actividad minera que presta servicios auxiliares, talescomo ventilacin, desage, izaje o extraccin a dos o msconcesiones de distintos concesionarios.

Conjunto de procesos fsicos, qumicos y/o fsico-qumicos quese realizan para extraer o concentrar las partes valiosas de unagregado de minerales y/o para purificar, fundir o refinar mate-riales. Comprende las siguientes etapas: preparacin mecni-ca metalurgia y refinacin


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El ejercicio de las actividades mineras, a excepcin del cateo, la pros-peccin y la comercializacin, se realiza bajo el sistema de concesiones.

Las caractersticas de la concesin minera son las siguientes:

La concesin minera obliga a su trabajo, que consiste en la inversinpara la produccin de sustancias minerales. La produccin por aoy por hectrea no podr ser inferior a US$ 100 o su equivalente enmoneda nacional para el caso de sustancias metlicas ni a US$ 50para el caso de sustancias no metlicas. Este nivel de produccin

debe obtenerse al vencimiento del octavo ao. La concesin minera otorga a su titular un derecho real, que consisteen la suma de los atributos que la Ley General de Minera reconoceal concesionario.

Las concesiones se clasifican en metlicas y no metlicas. Las concesiones se extinguen por caducidad, abandono, nulidad,

renuncia o cancelacin. A partir del ao en que se hubiera formulado el petitorio el

concesionario minero estar obligado al pago del derecho de vigencia,monto que ser abonado hasta el 30 de junio de cada ao.

Adicionalmente, la concesin minera puede ser transferida a otroparticular, mediante la celebracin de uno de los siguientes tipos decontratos:


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hidrocarburos. Regula tambin la generacin y aprovechamiento deenerga en el pas. De acuerdo con la Ley del Poder Ejecutivo, elMinisterio de Energa y Minas es competente para formular y ejecutarlas polticas de alcance nacional en materia energtica, minera y depreservacin del ambiente.32 Tambin formula las polticas orientadas al

control de la contaminacin que resulte del desarrollo de estas actividades,y supervisa su cumplimiento.

El Ministerio de Energa y Minas cuenta con cuatro DireccionesGenerales: la Direccin General de Electricidad (DGE) y la DireccinGeneral de Hidrocarburos (DGH), que dependen del Despacho Vice-Ministerial de Energa, y la Direccin General de Asuntos Ambientales(DGAA) y la Direccin General de Minera (DGM), que dependen delDespacho Vice-Ministerial de Minas.

La Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada de fines de

1991 defini que cada Ministerio se constituye como autoridad ambientalpara su sector. 33 En este contexto, las competencias y responsabilidadesambientales del Ministerio son decisiones de cada una de las DireccionesGenerales, mientras que la Direccin General de Asuntos Ambientalestiene un rol asesor y tcnico.

Polticas ambientales explcitas34

La actividad minera en el Per se encuentra concentrada geogrfica-mente en los desiertos de la costa sur y a lo largo de las alturas de la


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desrticas o en zonas con altitudes muchas veces mayores a los 3 000m. Sin embargo, la contaminacin de los ros, de la capa fretica, y dela atmsfera es importante en lugares tales como los desiertos del sur ola sierra central.35

Las polticas especficas orientadas a la reduccin y control de lacontaminacin ambiental (suelo, aire y agua) de la actividad minera en elPer son relativamente recientes, como se pudo apreciar en anterioressecciones.

Las primeras disposiciones relacionadas con la elaboracin de Estudiosde Impacto Ambiental para las actividades que pudiesen provocar daosno tolerables al ambiente, establecidas en el Cdigo del Medio Ambientey los Recursos Naturales (CMA) fueron derogadas por la Ley Marcopara el Crecimiento de la Inversin Privada.36 La misma ley dict quelas normas referidas a estudios de impacto ambiental, programas de

adecuacin y manejo ambiental, y procedimientos para fijar lmitesmximos permisibles son competencia de cada uno de los sectores queconforman el Gobierno Central.

Desde 1991 hubo varios intentos para reglamentar la contaminacinambiental de las actividades mineras. Como parte de este proceso, en

julio de 1992 se aprob la creacin del registro de las entidades autorizadasa realizar estudios de impacto ambiental en el sector Energa y Minas.37

Ese mismo ao se promulg el Reglamento de Procedimientos Mineros,


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En 1993 se promulg el reglamento para la proteccin ambiental en laactividad Minero-Metalrgica.39 Este reglamento reconoce la responsa-bilidad de los titulares de actividad minera por las emisiones, vertimientosy disposicin de desechos al ambiente que fueran resultado de los pro-cesos efectuados en las instalaciones mineras.

Esta norma tambin reconoci al Ministerio de Energa y Minas como elente gubernamental encargado de:

Fijar las polticas de proteccin del medio ambiente para las

actividades mineras. Aprobar los estudios de impacto ambiental y programas de adecuaciny manejo ambiental.

Suscribir con los titulares de la actividad los convenios de estabilidadadministrativa ambiental.

Fiscalizar el efecto ambiental producido por las actividades mineras

en los centros operativos y reas de influencia.

De esta norma se pueden extraer las primeras polticas ambientalesexplcitas:

Poltica explcita 1. Estudio de Impacto Ambiental (EIA)

Debe efectuarse cuando se desarrollen actividades a travs de concesionesmineras (incluye exploracin y explotacin), de beneficio, de labor general y de


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trol por aplicar, para lograr un desarrollo armnico entre las operaciones de laindustria minera y el medio ambiente. 40

La presentacin del estudio de impacto ambiental es exigida a los titulares deconcesiones mineras que, habiendo completado la etapa de exploracin, pro-yecten iniciar la explotacin. Tambin es exigido al solicitante de una conce-sin minera o de beneficio, as como a los que realicen ampliaciones de produc-cin en sus operaciones superiores al 50% de su actividad actual.

El mismo Reglamento estableci los trminos de referencia para la elaboracinde los estudios de impacto ambiental, los que deben contener una descripcindel rea del proyecto, y de las actividades por realizar, efectos previsibles de laactividad, as como el control y mitigacin de dichos efectos, anlisis de costo-beneficio, determinacin de alternativas al proyecto y ambientes afectados.

Poltica explcita 2. Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental(PAMA)

Es el programa que contiene las acciones e inversiones necesarias para incor-porar adelantos tecnolgicos y/o medidas alternativas para reducir o eliminarlas emisiones o vertimientos a las operaciones minero-metalrgicas, con elpropsito de cumplir con los niveles mximos permisibles establecidos por laautoridad.

Los PAMAs son exigidos a los titulares de actividad minera que a la fecha de

promulgacin del Reglamento se encontrasen en operacin. Los PAMAs de-ben sealar los procedimientos y cronograma de ejecucin de inversiones, demonitoreo y control de efluentes. Los plazos de ejecucin son fijados por laautoridad, pero en ningn caso pueden exceder 5 aos, salvo que la actividadi l d i i i f di i l l d 10


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El PAMA puede ser el sustento de un contrato entre el operador minero y elMinisterio de Energa y Minas, que se convertira en un Contrato de Estabili-dad. Esto significa que el Ministerio no podra establecer mayores exigenciasal titular de la actividad en tanto est dando fiel cumplimiento al programaaprobado mientras est vigente el contrato.

Aunque el PAMA en s es una medida beneficiosa para adecuar losprocesos productivos a los estndares ambientales, debe evitarse que seconvierta en un escudo para incumplir con otras disposiciones comple-

mentarias.

Poltica explcita 3. Declaracin Jurada Anual

sta es la obligacin de los titulares de concesiones mineras (incluye explora-

cin y explotacin), de beneficio (concentracin, refinacin o fundicin), delabor general y de transporte minero, a presentar anualmente al Ministerio deEnerga y Minas un informe, de acuerdo con el formato aprobado, sobre gene-racin de emisiones o vertimientos de residuos de la industria minero-metalr-gica. Se debe incluir la informacin referida al tratamiento y disposicin finalde los residuos y las fuentes de emisiones atmosfricas, tiempo de emisin,flujo y contenido de las mismas.

En el caso de pequeos productores mineros que no cuenten con planta debeneficio, la exigencia se limita tan slo a la presentacin de una declaracin

jurada ante la autoridad.


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Poltica explcita 5. Disposiciones referidas a calidad del medioambiente

La obligacin de que las concesiones de beneficio cuenten con instalacionesapropiadas para el tratamiento de los residuos lquidos.

La obligacin de que las operaciones de beneficio cuenten con un sistemade coleccin y drenaje de residuos y derrames, el mismo que debe contarcon sistemas de almacenamiento que considere contingencias.

La obligacin de tratar las aguas servidas provenientes de campamentos yde los servicios sanitarios de las instalaciones mineras antes de su verti-miento.

El depsito de relaves y escorias debe hacerse en canchas ubicadas prefe-

rentemente cerca a las plantas de beneficio, para permitir el reciclaje delagua y la minimizacin de la descarga de efluentes fuera de la zona dealmacenamiento.

La obligacin de ejecutar las obras o instalaciones requeridas para garanti-zar la estabilidad de los depsitos de relaves o escorias en caso de abando-no definitivo de los mismos.

La obligacin de realizar un estudio meteorolgico de la zona de ubicacin,adems del estudio de impacto ambiental, en todo proyecto de operacinde beneficio que incluya procesos de emisiones gaseosas.

La necesidad de contar con sistemas de ventilacin, recuperacin, neutra-lizacin y otros medios que eviten la descarga de contaminantes que afec-ten negativamente la atmsfera, en caso de instalaciones en que se dieradesprendimiento de polvos, vapores o gases.

El Reglamento para la proteccin ambiental en la actividad minera presentalgunos problemas en su aplicacin inmediata. El ms grave se origin


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posiciones contenidas en este Reglamento se encuentran las siguien-tes:

Poltica explcita 6. Programa de Monitoreo

El Programa de Monitoreo es un muestreo sistemtico con mtodos y tecnolo-ga adecuada al medio en que se realiza, basado en normas definidas por elMinisterio de Energa y Minas para evaluar la presencia de contaminantesvertidos en el medio ambiente. El Programa de Monitoreo se elabora en fun-cin de los Protocolos de Monitoreo de la Calidad del Aire y Emisiones y deCalidad de Agua aprobados por el propio Ministerio.

Poltica explcita 7. Evaluacin Ambiental Preliminar (EVAP)

sta es una evaluacin previa a la elaboracin del Programa de Adecuacin yManejo Ambiental, con el fin de identificar los problemas que genera al am-

biente la actividad minera. La Evaluacin Ambiental Preliminar se sustenta enla informacin recogida como parte del programa de monitoreo.

Poltica explcita 8. Guas de Manejo Ambiental Minero

Las guas son expedidas por el propio Ministerio con el fin de establecer loslineamientos necesarios para alcanzar el desarrollo sostenible a nivel nacionalen la actividad minero-metalrgica. Estas guas incluyen las de Procedimientopara elaborar los PAMAs y Estudios de Impacto Ambiental las de cierre


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Por ltimo, el 30 de noviembre de 1998 se aprob el Reglamento Am-biental para las actividades de Exploracin Minera.44 En l se estableceque el titular de la actividad minera es el responsable por las emisiones,vertimientos y disposicin de desechos al medio ambiente que se pro-duzcan como resultado de las actividades de exploracin minera efec-

tuadas en el rea de su concesin. A este efecto es su obligacin evitare impedir que se sobrepasen los niveles mximos permisibles estable-cidos para aquellos elementos o sustancias que por sus concentracio-nes o prolongada permanencia puedan tener efectos adversos en el am-biente. Aade que cualquier efecto perjudicial ocasionado al medio

ambiente deber ser rehabilitado utilizando las mejores prcticas dis-ponibles.

El reglamento especifica que el desarrollo de actividades de exploracinminera requiere el acuerdo previo con el propietario del terreno superfi-cial o la culminacin de la servidumbre. Adems, se detallan tres cate-

goras para los proyectos, definidas en funcin de la intensidad de laactividad y el rea afectada por su ejecucin. La categora A comprendeactividades que causan una ligera o ninguna alteracin a la superficie.La categora B incluye proyectos que originan vertimientos y para losque se requiera disponer de desechos, y donde el rea disturbada sea larequerida para construir 20 plataformas de perforacin o menos, siem-pre que no supere 10 hectreas. La categora C es similar a la anterior,donde el rea supera las 10 hectreas. Incluye tambin la construccinde tneles por ms de 50 metros.


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es decir, los lmites mximos de contaminacin que los elementos re-ceptores (agua, aire, suelos) estn en capacidad de asimilar sin perjudi-car su calidad; y (ii) lmites mximos permisibles de emisin, es decir,los lmites mximos que una actividad puede emitir en funcin a la sus-tancia contaminante y a su ubicacin geogrfica. Los estndares am-

bientales sirven como referencia objetiva para determinar si se est o nocontaminando y para los procesos de adecuacin ambiental.

El Ministerio de Energa y Minas aprob los niveles mximos permisi-bles de elementos y compuestos presentes en emisiones gaseosas pro-venientes de las unidades minero-metalrgicas.45

Poltica explcita 9. Lmites Mximos Permisibles para emisionesgaseosas46

Precisan los niveles de descarga de algunos elementos tales como anhdrido

sulfuroso, partculas (sedimentables y en suspensin), plomo y arsnico a laatmsfera medida en los puntos de control.

Otros gases, tales como monxido de carbono, cido sulfdrico, xidos deazufre, fluoruros y xidos de nitrgeno permanecen sin parmetros de calidaddebido a que los lmites mximos permisibles no han sido definidos hasta lafecha.

Poltica explcita 10. Lmites mximos permisibles para efluentes


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otras instalaciones que produzcan aguas residuales; de concentradoras, de plan-tas de tostacin, fundicin y refineras; de campamentos propios y de cual-quier combinacin de los antes mencionados.

Los parmetros que deben considerarse son el PH, slidos suspendidos, plo-

mo, cobre, zinc, fierro, arsnico y cianuro.

Adems de las declaraciones de poltica propiamente dichas, las polti-cas explcitas tambin incluyen manifestaciones gubernamentales sobrela materia. El Ministerio de Energa y Minas ha expresado sus objetivospara el Sector Minera:48

En asuntos ambientales el Sector realiza esfuerzos en el marco deun desarrollo sostenible. De esta manera controla los impactos delas actividades industriales en el medio ambiente y adopta las medidas

necesarias para eliminar y/o restaurar los pasivos ambientales,manteniendo simultneamente la competitividad de las empresas.

Las nuevas operaciones observarn los niveles de emisin segnlos lmites permisibles establecidos, mientras que las unidades enoperacin continuarn sus programas de adecuacin a dicho lmites.

Se continuar el estudio del pasivo ambiental histrico, con el objetode proponer las acciones necesarias para eliminarlo o, en el caso

i l f d S i l i i

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tambin 27 Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA),15 de ellos correspondientes a hidrocarburos y 12 a electricidad.Tambin se revisaron las Evaluaciones Ambientales Territoriales(EVAT) de 15 cuencas mineras y de 2 cuencas petroleras.

Se elaboraron, adems, 3 guas ambientales: la Gua Ambiental deManejo de Ruidos, la Gua de Estabilidad de Taludes de Depsitosde Residuos Slidos y la Gua de Minera de No Metlicos.

En cuanto a las actividades de concientizacin se pueden citar el

dictado de 12 conferencias con expositores nacionales e inter-nacionales sobre guas ambientales y evaluaciones ambientales, yla realizacin de 30 visitas a las unidades mineras y energticas.De gran importancia es tambin la publicacin del Compendio deNormas Ambientales, de dos nmeros del boletn Asuntos Am-bientales y 17 nmeros de la pgina Asuntos Ambientales en elsemanarioMinas y Petrleo.

Polticas implcitas

Las polticas implcitas que afectan la actitud de los empresarios mineros

frente a los temas ambientales son de diversa naturaleza. En este trabajose pone especial nfasis en las polticas econmicas con un impactodirecto sobre la competitividad de las empresas.

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das, que es esencial para una exitosa insercin en el mercado interna-cional.49

La Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada dio lugar a laexpedicin de leyes generales de garantas a la inversin privada y leyes

sectoriales de promocin de inversiones.

Poltica implcita 1. Rgimen de Garanta a la Inversin Privada

Los Convenios de Estabilidad Jurdica con el Estado garantizan a los titulares

que durante diez aos se les reconocer estabilidad de:

a) el rgimen tributario referido al Impuesto a la Rentab) el derecho a la no-discriminacinc) el derecho de utilizar el tipo de cambio ms favorable que se encuentre en

el mercado cambiariod) a los extranjeros, estabilidad del rgimen de libre disponibilidad de divisas,

y estabilidad del derecho de libre remesa de utilidades, dividendos y capitalese) los regmenes de contratacin de trabajadores en cualquiera de sus

modalidadesf) los regmenes de promocin de exportaciones

Criterios para acceder al Rgimen de Estabilidad Jurdica. Cumplir con

una de las siguientes condiciones:

a) Efectuar, en el plazo de 2 aos, aportes de capital o realizar inversiones deriesgo por un monto no menor de US$ 2 millones.



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Poltica implcita 2. Ley de Promocin de Inversiones en el SectorMinero

La Ley de Promocin de Inversiones en el Sector Minero50 modific la LeyGeneral de Minera51 e incorpor principios fundamentales para el desarrollo

de la actividad minera:

a) estabilidad tributaria, cambiaria y administrativab) tributacin slo aplicable a la renta que distribuyan los titulares de la

actividad minerac) deduccin de tributos internos que incidan en la produccind) inversiones en infraestructura de servicio pblico deducibles de la renta

imponiblee) inversiones en vivienda y bienestar de los trabajadores deducibles de la

renta imponiblef) compensacin del costo de las prestaciones de salud a sus trabajadoresg) no-discriminacin en materia cambiaria, libertad de remisin de utilidades,

libre comercializacin y simplificacin administrativa.

Se eliminaron todas las reservas a favor del Estado, convirtiendo las Areas deReserva Nacional, las de No Admisin de Denuncios y los Derechos Especia-les del Estado al rgimen de concesiones mineras, que ha sido la base para elproceso de privatizacin en el sector minero.

Inversin mnima para calificar: Operaciones mayores de 350TM/da has-ta 5,000TM/da que amplen actividades en ms del 50% y hasta 100%. Lospequeos productores (produccin de menos de 350TM/da) ubicados enzonas de emergencia que inviertan al menos US$1,000,000 tambin puedenacogerse al rgimen.



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Poltica implcita 3. Posicin del Gobierno

Se intensificar el apoyo del Ministerio a los proyectos de inversin, con elfin de alcanzar las metas previstas de produccin y de valor exportable. En esta

lnea de desarrollarn paralelamente medidas encaminadas a mejorar los ndicesde seguridad, las condiciones ambientales en las operaciones mineras y lasrelaciones de la industria con la comunidad nacional.

Se continuar priorizando la aplicacin de la Ley de Catastro y la adecuacinde la normatividad minera, con el fin de garantizar la ubicacin definitiva y losttulos de las concesiones; medidas que, junto con una mayor transparencia y

simplificacin de los procedimientos administrativos, buscan facilitar el flujode inversiones.

Siendo indispensable la exploracin sistemtica del territorio, para lograr amediano y largo plazo la explotacin racional de los recursos minerales delpas, el Ministerio propiciar el establecimiento de una poltica dirigida a

incentivar la exploracin intensiva y continua de los recursos minerales. Eneste sentido, se intensificarn los esfuerzos en la preparacin, publicacin ydifusin de la Carta Geolgica Nacional, que constituye una herramienta bsicapara orientar la exploracin de recursos minerales.

Se continuar con las acciones para mitigar los efectos sociales, de seguridad yambientales que se originan en la pequea minera y la minera artesanal einformal.52



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Poltica implcita 4. Exoneraciones y beneficios fiscales

Los titulares mineros se benefician de algunas exoneraciones y beneficios: elarancel de importacin de equipos mineros baj de 15% a 12%, se permite elarrastre de prdidas hasta por 4 aos y el fraccionamiento de aranceles para

proyectos de larga maduracin hasta por 7 semestres.

Adems, el rgimen de devolucin anticipada del Impuesto General de Ventasbeneficia a las empresas que suscriban contratos con el Estado, al amparo delas leyes sectoriales para la exploracin, desarrollo y/o explotacin de recursosnaturales, las empresas cuya inversin requiera un periodo mayor de 4 aos

tienen derecho a la devolucin anticipada del Impuesto General de Ventas(drawback).53 Tambin estn cubiertas las personas naturales o jurdicas quesuscriban contratos con el Estado al amparo de las leyes sectoriales para eldesarrollo y/o explotacin de recursos naturales, incluyendo las que celebrancontrato de estabilidad tributaria, segn refiere la Ley General de Minera, ycuya inversin requiera de un perodo igual o mayor a 2 aos, siempre que noexceda de 4 aos. En este caso, no estarn incluidas las empresas que se

encuentren en la etapa de exploracin.

La cobertura de este rgimen comprende las operaciones de importacin y/oadquisicin local de bienes intermedios nuevos, y servicios y contratos deconstruccin que se utilicen directamente en la ejecucin del Contrato Secto-rial. La devolucin del impuesto se podr solicitar mensualmente y a partir delmes siguiente de la fecha de la anotacin correspondiente en el Registro deCompras. La devolucin se efectuar mensualmente, mediante Notas de Cr-dito Negociables en moneda nacional.


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stos son instrumentos que definen su cobertura (grandes inversiones),tienen un alcance definido (afectan directamente la competitividad delas empresas) y son eficientes y efectivos.

Hiptesis 1: La poltica ambiental explcita del Gobierno se ubica dentro

del paradigma de proteccin ambiental. Algunas de las caractersticasde este paradigma observadas en la formulacin de polticas ambientalesson las siguientes:

Los niveles ptimos de contaminacin se definen por su aceptacineconmica de corto plazo (y en consecuencia por consideraciones

polticas), y no por los requisitos necesarios para mantener la resis-tencia del ecosistema.

Se utilizan enfoques reguladores de comando y control para alcan-zar estos niveles.

Las evaluaciones de impacto ambiental se hacen despus del diseodel proyecto.

Los organismos gubernamentales no son responsables de la planeacinde actividades no contaminantes.

Combinando el efecto de las polticas explcitas e implcitas se deriva lapoltica resultante.

Hiptesis 2: La poltica resultante y el comportamiento empresarialvaran segn el tamao de la empresa minera.

La gran minera opera dentro del paradigma de proteccin ambien



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La gran minera recibe un mensaje claro del Gobierno: extraer yexportar sus productos. Las consideraciones ambientales no seencuentran contenidas dentro de este mensaje, sino que constituyenseales dbiles, males necesarios.

La mediana minera tiene una actitud diversa frente a los problemasde contaminacin: algunas empresas emulan el comportamiento dela gran minera y operan dentro del modelo de proteccin ambiental.Otras, con menos recursos y menos subsidios, se ubican dentro delparadigma de oferta ilimitada de recursos. Estas empresas no venninguna ventaja competitiva en asumir los costos ambientales.

La pequea minera trabaja dentro del modelo de oferta ilimitada derecursos. Este sector opera en condiciones geogrficas muy difciles,y enfrenta sobre-costos debido a tcnicas ineficientes de extracciny costos de transporte. Muchos pequeos mineros han desaparecido

por falta de capital de trabajo. En esta situacin econmica desupervivencia es difcil esperar que estos pequeos empresariospuedan asumir actividades de adecuacin ambiental.

La matriz adjunta resume los hallazgos y las conclusiones ms impor-tantes para este sector.

Hidrocarburos



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Los recursos primarios estn conformados por los combustibles fsileso hidrocarburos (petrleo crudo, gas natural, carbn mineral), lahidroenerga, la energa nuclear y la biomasa. La produccin de energaprimaria en el Per para 1995 se ilustra en el Grfico No. 1.56

Gas Natural

6.5%

Hidroenerga

10.8%

Carbn Minera0.3%

Lea

29.6%

Bosta y Yareta

2.1%

Petrleo

48.2%

Grfico N 1Produccin de energa primaria (1995)

l

Petrleo

Lea

Hidroenerga

Gas Natural

Bagazo

Bosta y Yareta

Carbn Mineral

La oferta de energa primaria en el pas es el resultado de la suma de la

produccin interna total y el saldo neto de las exportaciones y lasimportaciones. En 1995, el 51.85% de la oferta de energa primariaestuvo compuesta por petrleo crudo, el 28% por lea, el 10.3% dehidroenerga, y el 9.9% por las fuentes energticas restantes (gas natural,



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Grfico N 2Per: Produccin de energa secundaria 1995

Segn datos del Ministerio de Energa y Minas (MEM), las reservasprobadas de petrleo del Per a finales de 1996 llegaron a los 340 millonesde barriles. Desde 1981 las reservas probadas han disminuido enaproximadamente 59%. Esta fuerte contraccin, sobre todo entre losaos 1983-1988 en los cuales las reservas se redujeron a tasas anualesmayores al 11%, podra estar comprobando la existencia de un fenmeno

de depredacin de las reservas de petrleo. Las cifras muestran que, alritmo actual de extraccin (unos 120 mil barriles diarios - MEM 1997),dichas reservas se consumirn completamente antes del ao 2005.57

Grfico N 3Reservas probadas de petroleo crudo en el Per

Electricidad

15%

Otros

2%

Hidrocarburos

83%

HidrocarburosElectricidad

Otros

700

800

900



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La oferta total de petrleo se destina por completo a la actividad derefinacin, de la cual se derivan el gas licuado, la gasolina, el kerosene,el diesel, y el petrleo residual (fuel).

Las exportaciones y las importaciones de petrleo han tenido una

trayectoria muy irregular durante los ltimos 30 aos. Entre 1970 y1978, las exportaciones fueron poco significativas (un mximo de 8.4%de la produccin total en 1970), mientras que las importacionesabastecieron la mayora del consumo interno en este perodo.

Entre los aos de 1979 y 1987 no se import petrleo y, debido a lasoperaciones de la Occidental Petroleum Company en la selva, lasexportaciones aumentaron considerablemente (el 24.8% de la produccinnacional fue exportada). Desde 1987 se reinici la importacin, y hastala fecha el Per ha sido importador neto de petrleo.58

Cuadro N 5Balanza Comercial de hidrocarburos 1986 - 1995

A O S S A L D O EXPORTACIONES IMPORTACIONES

Miles de US$ Miles de Bls. Miles de US$ Miles de Bls. Miles de US$ Miles de Bls.

1986 218,724 20,535 250,515 22,124 31,791 1,5891987 134,039 11,616 290,883 18,440 156,844 6,8241988 - 64,254 1,990 173,148 15,836 237,402 13,8461989 7 219 4 726 222 422 15 378 215 203 10 652



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Durante 1997 el sector de hidrocarburos registr una cada en laproduccin de petrleo crudo y gas. La reduccin en la produccin depetrleo crudo refleja la contraccin de actividades de Occidental PeruanaS.A., producto del agotamiento natural de algunos de los pozos queopera.

EL GAS DE CAMISEA59

Las reservas de hidrocarburos de Camisea fueron descubiertas por una de lascompaas Shell a mediados de la dcada de 1980. Los gelogos a cargo de laexploracin esperaban descubrir petrleo pero, despus de haber invertido

US$ 250 millones, slo encontraron gas natural y condensados. Las conversa-ciones con autoridades del gobierno peruano acerca de la explotacin de estasreservas no condujeron a ningn acuerdo y la compaa dej el pas en 1988.

Camisea es un proyecto de gas natural y condensados que se est desarrollan-do en la selva tropical del Per. La zona de Camisea se encuentra a unos 500kilmetros al este de la ciudad de Lima, en la vertiente oriental de la Cordillerade los Andes en la Regin Inka. Est situada en el Valle del Bajo Urubamba, unade las reas de diversidad biolgica natural de mayor importancia en el mundo.La zona est habitada por pobladores indgenas que han estado en contacto conla sociedad occidental desde hace siglos.

Los depsitos contienen unos 11 mil millones de pies cbicos de gas natural y

600 millones de barriles de lquidos de gas natural. Estos yacimientos son losuficientemente grandes como para satisfacer las necesidades de energa delPer por ms de un siglo.

Las reservas de Camisea son de gran importancia para los peruanos Las auto-



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present a PeruPetro una notificacin oficial de su deseo de comenzar lasnegociaciones para un contrato de licencia basado en los estudios realizados.

El 17 de mayo de 1996, Shell Prospecting and Development Per junto con susocio, Mobil Exploration and Producing Per Inc., suscribieron un contrato delicencia con la empresa estatal PeruPetro para realizar las perforacionesevaluatorias y estudiar las posibilidades de explotacin futura de las reservasde Camisea. Con una participacin del 57.5%, Shell Prospecting andDevelopment Per estar a cargo de las operaciones de la empresa mixta.

La mayor parte de las reservas se encuentran en dos campos gasferos princi-pales, San Martn y Cashiriari , que se encuentran en riberas opuestas del ro

Camisea. Existe una acumulacin algo menor al noroeste, en un rea llamadaMipaya. Se perforarn cinco pozos durante el ao 1997 y 1998. Los datos quese obtengan de las perforaciones evaluatorias permitirn planificar con preci-sin la fase de explotacin y hacer los pronsticos de produccin.

Con el fin de reducir al mnimo los efectos que puedan tener las actividades delproyecto en el medio ambiente, se han aplicado los ms altos estndares de

operacin. Un ejemplo importante es la poltica de emplazamientos aislados.Los emplazamientos de los pozos son como pequeas islas en medio de laselva, sin carreteras que ingresen a la regin desde el exterior. La nica forma dellegar a la zona de Camisea es por va area o fluvial. Adems se ha tratado delimitar al mximo el tamao de estos emplazamientos. Por ejemplo, los empla-zamientos de las perforaciones evaluatorias no tienen ms de 2 hectreas cadauno. Se cuenta con un programa especial para supervisar los efectos causadosen el ecosistema y un plan especial de manejo de desechos para separar yreducir los desechos.

Consultores ambientales independientes reconocidos en el mbito internacio-



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Aspectos legales e institucionales

La Ley Orgnica de Hidrocarburos define los hidrocarburos como todocompuesto orgnico, gaseoso, lquido o slido proveniente principal-mente de carbono e hidrgeno, es decir, comprende petrleo, gas y susderivados.60

Petroper: Reestructuracin y Privatizacin

Petroper- la empresa petrolera estatal- no fue incluida en el proceso deprivatizacin iniciado por el gobierno peruano en 1990. El objetivo era hacerlaeficiente y luego el gobierno decidi reestructurarla y hacerla eficiente paraluego privatizarla por partes.

En 1991, la empresa redujo su personal en por lo menos 3,000 de sus 12,000trabajadores y vendi las estaciones de servicio y la flota de transporte decombustible, as como las principales plantas de almacenamiento. Asimismo,

Cuadro N 6Produccin de hidrocarburos

(tasas de crecimiento)

1995 1996 1997

HIDROCARBUROS -4.2 -1.4 -1.8Petrleo crudo -4.4 -1.2 -1.7Gas -1.2 -7.0 -2.7

Fuente: Banco Central de Reserva del Per, Memoria Anual 1997.



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A partir de mayo de 1992, se vendieron las estaciones de servicio, las accionesde Solgas, los camiones cisterna para transporte de combustible y la empresaPetrolera Transocenica.

Paralelamente, la Nueva Ley de Hidrocarburos (en vigencia desde agosto de1993), seal la creacin de Per Petro, ente autnomo de derecho privado,que asumi los derechos y obligaciones de Petroper en la suscripcin decontratos petroleros, colocando a Petroper en la condicin de un contratistams. Per Petro inici sus actividades en noviembre d

politicas ambientales en el perÚ

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