Políticas Sociales, Económicas, Descentralización y

telecomunicaciones

Políticas Públicas por la Inclusión Social

Carlos Eduardo Aramburú y Kristell Benavides, Norma Correa,

Jorge Aragón y Noelia Chávez, Juan Fernando Bossio y Raisa Ferrer,

Omar Coronel (editor)

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Lima, Marzo 2013

• Agradecimientos ............................................................................................................ 2

• Introducción:PolíticasPúblicasporlaInclusión ........................................................... 3 Omar Coronel

• Pobreza,políticaseconómicasypolíticassocialesenelPerúenladécada2000-2010 5 Carlos Eduardo Aramburú y Kristell Benavides

• PolíticassocialesenelPerú:delasistencialismoalainclusiónsocial............................ 21 Norma Correa

• DiezañosdedescentralizaciónenelPerú:¿Yustedquéopinadetodoesto? .............. 35 Jorge Aragón y Noelia Chávez

• LarenovacióndelContratoaTelefónicayeldesarrollodelatelefoníaylabanda anchaenelPerú ............................................................................................................ 48 Juan Fernando Bossio y Raisa Ferrer

Índice

EstapublicacióneselresultadodeltrabajoconjuntodeestudiantesyprofesoresdelasFacultadesdeCienciasSocialesydeCienciasyArtesdelaComunicacióndelaPontificaUniversidadCatólicadelPerú.PerúDebate,laPlataformaVirtualdelDepartamentodeCienciasSociales,continuandoconsuobjetivodeofrecer

una perspectiva interdisciplinaria, ha vuelto a reunir a antropólogos, sociólogos,politólogosycomunicadoresenlatareadeanalizaralgunosdelosprincipalesretosencuantoapolíticaspúblicas.AgradecemoslacolaboraciónaJorgeAragón,CarlosEduardoAramburu, Kristell Benavides, Juan Fernando Bossio, Diana Chaman, Noelia Chávez,NormaCorreayRaisaFerrer.

AgradecemosnuevamenteaAldoPanfichi,JefedelDepartamentodeCienciasSociales,porsuconfianzaenelproyecto,yaDorisMesonesporsuconstantecolaboraciónenlagestióndeesteproyecto.

Agradecimientos

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Por Omar Coronel1

Introducción:

Políticas Públicas por la Inclusión

“El gobierno de la inclusión social” es elemblemaconqueelequipodeOllantaHumalaquiereserrecordado.Fueplanteadoasídesdeel inicio de su gobierno, hace ya un año yocho meses. Hasta ahora, hemos visto unagran iniciativa en cuanto al fortalecimientodelgastosociala travésdelnuevoMinisteriode InclusiónyDesarrolloSocial.Sinembargo,políticas novedosas como la Consulta Previano han cumplido las expectativas inclusivasque se plantearon inicialmente, aunque aúnestán en proceso de implementación. Pero,de otro lado, hay también otros espaciosdonde podemos analizar hasta qué puntoel gobierno nacionalista, y los anterioresgobiernosdeAlejandroToledo yAlanGarcía,están o estuvieron comprometidos con laofertainclusiva.EsporesoqueenestacuartapublicacióndePerúDebatevolvemoslamiradasobrelasdinámicasqueenestosúltimosañoshantenidolaspolíticaseconómicas,socialesytambién otros temasmenos debatidos comola política en cuanto a telecomunicaciones ydescentralización.

El artículo de Carlos Eduardo Aramburu yKristellBenavidesanaliza las característicasdelapobrezaenelPerúylasrespectivaspolíticaseconómicasysocialesquesehanidoejecutandopara combatirla en la primera década delsiglo XXI (2000-2010). Los autores explicanlas fortalezas y debilidades del crecimientoeconómico de los últimos años llamando laatenciónsobrelapersistenciadelosprogramas

socialesprotectores(quedebenseranticíclicos)y la escasez de programas habilitadoresy promotores, que son precisamente losque deben darse en ciclos expansivos de laeconomía, como el que vivimos actualmente.Luego de explicar varios conceptos para queel lector no familiarizado con el tema puedaseguir la argumentación, los autores ofrecenpropuestasconcretassobrepolíticaeconómicay social al cortoymedianoplazo. SeconcluyequeelretocentraldeunapolíticadedesarrolloinclusivoparaelPerúes cerrar lasbrechasdeproductividadentrelossectoresmodernosylostradicionales.

Norma Correa, con la colaboración de DianaChaman, hace una revisión de las políticassociales orientadas a la superación de lapobrezadesdeladécadadelosochentashastala actualidad. Comenzando con una discusiónsobrelascaracterísticasactualesdelasituaciónde lapobrezaenelpaís,elartículoanaliza loslogros y limitaciones de las políticas socialesen los distintos contextos de (in)estabilidadeconómica por los que ha pasado el Perú enlos últimos treinta años. Finaliza haciendo unbalance de los retos que tiene por delante elactual gobierno nacionalista, cuya promesacentral fue justamente la implementación depolíticasparalainclusiónsocial.

El artículo de Jorge Aragón y Noelia Chávezpresentayanalizalasorientacionesdelaopiniónpúblicaentornoalprocesodedescentralización.

1 Licenciadoensociologíapor laPontificiaUniversidadCatólicadelPerúdondesedesempeñacomodocente, investigadorycoordinadorde laplataformavirtualPerúDebate.

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Este proceso, que este año cumple unadécada, comenzó conbastante expectativadela ciudadanía, luego de una década de ferozrecentralización durante el autoritarismo deAlbertoFujimori.Sinembargo,¿quéatenciónselehadadoalaspolíticaspúblicasdescentralistasen los últimos tres gobiernos? El artículomuestracómohaidovariandoelentusiasmoyla confianzade los ciudadanos conel procesodebidoalasfortalezasydebilidadesdelmismo.Además, semuestra cierta desconexión entrelas opiniones de, por un lado, los expertos yactorespolíticosy,porelotro,laciudadanía.

Juan Fernando Bossio y Raisa Ferrer elaboranun análisis de las políticas públicas en tornoa las telecomunicaciones centrándose enel caso de la renovación del contrato a la

transnacional española Telefónica. El artículopartedelaconexiónpositivaentrelaspolíticascompetitivasentornoalastelecomunicacionesy el crecimiento económico. Por ello, se haceun repaso a la historia de estas políticas enlos últimos veinte años, demostrando el altogrado de concentración en este mercado. Esto impactaría en los elevados precios que tieneel servicio en el Perú en comparación con losdemás países de Sudamérica. De otro lado,el artículo demuestra también que tenemosunabajapenetraciónenbandaancha.Ambassituaciones terminan fomentando la exclusiónde los sectores más pobres y alejados delos centros urbanos. El artículo explica lasdebilidades y beneficios del último contratoqueelEstadoperuanofirmócon laTelefónicadestacandolapocaparticipacióndelMIDIS.

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Resumen

El presente artículo aborda cuatro temas centrales: las fortalezas y debilidades del crecimiento económico y la distribución; las características o el rostro de la pobreza y la desigualdad en el contexto del crecimiento; el análisis de las políticas económicas y sociales; y las propuestas para mejorar estas políticas económicas y sociales al corto y mediano plazo. La idea central es que las políticas sociales son complementarias a las políticas económicas ya que, por sí solas, éstas no pueden garantizar la inclusión y el desarrollo humano sostenible. Al mismo tiempo, una política económica que privilegie solo el crecimiento sin una política social que busque la equidad, no asegura la inclusión ni contribuye a la igualdad ni a la gobernabilidad.

Abstract

This paper addresses four central issues: the strengths and weaknesses of economic growth and distribution; the characteristics of poverty and inequality in the context of growth; the analysis of economic and social policies; and proposals to improve economic and social policies in the short and medium term. The central idea is that social policies are complementary to economic policies because, by themselves, they can not guarantee inclusion and sustainable human development. At the same time, an economic policy that favors only growth without a social policy that seeks fairness, does not ensure inclusion or contribute to equality and governance.

Por Carlos Eduardo Aramburú y Kristell Benavides 2

1 ElpresenteartículoresumeeltextodemismonombrequeseráincluidocomopartedelapublicaciónanualdelGrupodeTrabajoenPolíticasSocialesdelDepartamentodeCienciasSocialesdelaPontificiaUniversidadCatólicadelPerú.AgradecemosaAugustoDelgado,economistadelaPUCP,porsuimportantecolaboraciónenlaelaboracióndeestedocumento.

2 CarlosEduardoAramburúesmagísterenDemografíaporlaLondonSchoolofEconomicsandPoliticalSciencesdeReinoUnidoyprofesorprincipaldelDepartamentodeCienciasSocialesdelaPUCP.KristellBenavidesesbachillerenSociologíadelaFacultaddeCienciasSocialesdelaPUCP.

3 BancoCentraldeReservadelPerú.ReportedeInflación.Diciembre2012.4 JuntoconEEUU,Chinaesunimportantemercadoparanuestrasexportacionesyeldemayordinamismo.

Pobreza, políticas económicas y políticas sociales en el Perú en la década 2000-20101

1. Crecimiento y distribución

EnlosúltimosañoslascondicioneseconómicasmundialeshansidofavorablesparaelPerú.ElPIBtotalsehacasiduplicadoenesteperiodopasandode121milmillonesde soles enel

año2000hastaunnivelde224milmillonesdesolesen el año 2011. La tasa de crecimiento anual ha

estadoporencimadel6%,conexcepcióndel2009,y fue del 6.9% en 2011. El crecimiento estimadoes de 6.3% para el 2012 y se proyecta a un 6.2%para20133.ElcontinuocrecimientodelaChina4ysudemandapormateriasprimas,entreotrosfactores,haservidoparasostenerelcrecimientoeconómicodelpaís.Estecrecimientosehareflejadoendistintossectoresdelaeconomía,enlamejoradelclimade

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inversiónyen los fundamentosmacroeconómicos.Sehacreadoasíunaimportanteoportunidadparaconstruir las bases de un crecimiento sostenido,focalizando los esfuerzos en políticas industriales,sociales, y en el desarrollo de capacidades paraenfrentareldobleretodemanteneruncrecimientoeconómicosostenidoylograrunamejordistribuciónde sus frutos.

1.1. El crecimiento desigual

Unaseñaldequelascondicioneshansidofavorablespara la economía peruana y para su estructuraproductiva es el crecimiento de las exportaciones,las mismas que están basadas principalmenteen materias primas como los minerales. Dichocrecimiento se ha debido en mayor grado a unaumentoenlospreciosdelosproductosynotantoal aumentode la cantidad exportada. El índice deprecios de las exportaciones5 creció entre el año2000y2010en189.2%,mientrasquelascantidades6 crecieron en 87.3%. Cabe destacar que todo estecrecimientosediopesealaimportantecaídadelaeconomíaglobalen2009comoconsecuenciadelacrisisfinancierainternacional.Estaevidenciasugierequeunade las fuentesprincipalesdelcrecimiento

económico ha sido la coyuntura internacionalfavorablealpreciodelasmateriasprimasymineralesynotantoelcrecimientonetoenproductividad.UnindicadordelcrecimientoeslaevolucióndelPIBpercápita,quefuedel5.5%enpromedioentrelosaños2000-2010. Se observa un crecimiento sostenidoen el PIB per cápita hasta el año 2009, en que lacrisis internacional golpeó la economíadoméstica,llevándonos aunabruscadesaceleración (ejemploclaro de nuestra vulnerabilidad ante la coyunturaexterna).Sinembargo,en2010y2011elcrecimientoeconómicoserecuperóysemantiene.

En el caso específico del crecimiento del PIB percápita en las distintas regiones, como indicadorde la distribución territorial del crecimiento de laeconomía, se observa una gran heterogeneidad,comosemuestraenelGráfico1.

En la última década, se encuentran tresdepartamentos que crecen por encima del 5%,mientras que siete lo hacen por debajo del 2%,situaciónquedenotaunafaltadeintegraciónentrelasdistintaseconomíasregionalesenelpaís.ElaltocrecimientoenAncashseexplicaporlosproyectosmineros de la última década en esta región, ello

5 BancoCentraldeReservadelPerú.ÍndicedePreciosalasExportacionesbase1994=100.6 Calculadoconbaseenelcambioenelvalordelasexportacionesapreciosconstantesde1994.

ElPerúavanza.LemadelsegundogobiernodeAlanGarcía

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7.91%29.54%

1.29%4.38%4.36%

2.72%4.24%

1.08%0.48%

6.51%2.41%

4.42%1.99%

3.68%1.28%

0.01%2.10%2.06%

4.23%2.75%2.64%

1.09%2.71%

4.20%

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00%

AmazonasAncash

ApurímacArequipa

AyacuchoCajamarca

CuzcoHuánuco

HuancavelicaIca

JunínLambayeque

La LibertadLima

LoretoMadre de…

MoqueguaPascoPiuraPuno

San MartínTacna

TumbesUcayali

contribuye a inflar el nivel de crecimiento de laeconomía regional. Cabe notar que Madre deDios, Huancavelica, Apurímac y Huánuco son losdepartamentosconmenorestasasdecrecimiento:0.01%,0.48%,1.29%y1.08%,respectivamente.Ellocoincideconquetresdeestoscuatrodepartamentos7 sonlosqueseencuentranenlacoladeldesarrollonacional, con altas tasas de pobreza (66%, 63% y58.5%,respectivamente8).MadredeDiosesuncasoparadójicodecrecimientonosustentable;peseasubajatasadecrecimientooficial,eseldepartamentoconmenortasadepobrezamonetaria,puesestasebasaenlamineríaylatalainformal.

La desigualdad en la distribución territorial delcrecimiento y el débil encadenamiento de laseconomíasregionales,quedatambiénaldescubiertoanalizandolosPIBpercápitadelosdepartamentosen relación a Lima (departamento con mayordesarrollo) para utilizarlos como variable proxydedesarrollo.Setienequelosdepartamentosdelsur,SierrayorientedelPerúseencuentranlejosdelnivel

dePIB/p.climeño.Sonsolodosdepartamentoslosque sobrepasan al PIB/p.c. de Lima: Moquegua yAncash,departamentosqueposeenaltaproducciónminera.Ellono implicanecesariamenteunamejordistribución del empleo y el ingreso en la región,más bien contribuye a crear un PIB/p.c. nacionalsobredimensionado. El Gráfico 2 muestra estasrelaciones de manera clara.

En la última década, se encuentran tres departamentos que crecen por encima del 5%, mientras que siete lo hacen por debajo del 2%, situación que denota una falta de integración entre las distintas economías regionales en el país.

ElaboraciónPropiaFuente:BCRP-WDI

Gráfico 1Tasa de crecimiento del PIB per cápita promedio 2000-2010

(en porcentaje a soles constantes de 1994)

7 ElcasodeMadredeDiosesespecialporelpesodeactividadesilegalescomolamineríadeoroylatala,cuyosresultadosescapanalaestadísticaoficial.

8 INEI.InformeTécnico.Evolucióndelapobrezaal2010.Lima2011.pág.88.

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Las mayores tasas de desempleo se dan entre los jóvenes entre 15 y 24 años de edad, en las personas con un nivel de educación alto y en las áreas urbanas.

1.2. Empleo

EnelPerúenlosúltimosaños,latasadedesempleose ha mantenido más o menos estable con tasasmenores al 5%. Una mirada más detallada de laestructuradeldesempleomuestraquelasmayorestasasdedesempleosedanentrelosjóvenesentre15y24añosdeedad,enlaspersonasconunnivelde educación alto9 y en las áreas urbanas. Estomostraría dos rasgos propios del mercado laboralperuano: el primero, es que posiblemente lamayorpartedepersonasqueaparecenempleadasconniveldeeducaciónbajo yen las áreas rurales(que poseen las menores tasas de desempleo)tenganunempleodebajacalidad,odependandelautoempleo,odeunempleo informal.El segundorasgo, es que existe un problema en la demandadetrabajoporpersonasjóvenes,personasdeniveleducativo alto y que viven en las zonas urbanas,posiblemente porque las actividades requieren deotro perfil de trabajadores, lo que determina laaparicióndeldesempleocalificado.Esteesuntemaclave en el futuro cercano pues para aprovechar

el bono demográfico (la mayor proporción depersonasenedaddetrabajarenrelaciónapersonasdependientes- niños y ancianos-), es fundamentalmejorar lacoberturaycalidaddelempleoparalosjóvenes.

Cuandoelanálisisdelempleosesubdivideporáreageográfica para la década 2000-2010, se observaqueLimaposeelamayorpartedelafuerzalaboralempleada(28%),estodebidoalpesodemográficodelacapitalyalaconcentracióndelasactividadeseconómicas. Por debajo de Lima están la Sierrarural,concasiel25%delosquetrabajan;sostiene

ElaboraciónPropiaFuente:BCRP-WDI

Gráfico 2PIB per cápita promedio 2000-2010 relativo a Lima

(en porcentaje a soles constantes de 1994)

9 Nivelesdeeducación:Conmenosde9añosdeestudiosesbajo;entre9y13añosdeeducaciónseconsideramedio;yconmásde13añosde estudios es alto.

25.90%118.10%

17.90%86.50%

29.50%35.60%35.90%35.20%

22.80%68.90%

46.20%44.80%

49.60%100.00%

38.60%65.30%

160.80%74.30%

42.00%30.40%29.10%

81.70%38.70%

41.60%

AmazonasAncash

ApurímacArequipaAyacucho

CajamarcaCuzco

HuánucoHuancavelica

IcaJunín

LambayequeLa Libertad

LimaLoreto

Madre de DiosMoquegua

PascoPiuraPuno

San MartínTacna

TumbesUcayali

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este porcentaje el desarrollo de actividadesintensivas en mano de obra como la agriculturay ganadería campesinas. La Costa urbana y Sierraurbanarepresentanel17%y13%delempleototal,respectivamente. La Selva en su conjunto, urbanay rural, posee la menor proporción de la fuerzalaboralempleada,llegandoatasasde5.8%y6.9%,respectivamente,loquedemuestrasumenorpesodemográficoyelbajodesarrollodelmercadolaboralenlazona.

Según la actividad económica, la PEA empleadasedistribuyeenpromediode lasiguientemanera:El grueso de la fuerza empleada se ubica en laagricultura(34,7%),actividaddeenormeimportanciapara la economía nacional, debido a que es unaactividad intensivaenmanodeobra,sinembargo,actualmente presenta los ingresos más bajos encomparación al resto de actividades económicas.Estesectorsecaracterizaporelminifundio,elbajoaccesoa latecnologíayalcréditoy lapersistenciade la economía familiar campesina. La agriculturaes una actividad relevantepor su participación enelmercadolaboral(mayormenteporauto-empleo),pero a la vez preocupante por la baja calidad devidaquegeneradebidoasubajoniveldeingresosy salarios resultado de su baja productividad. Elcomercio, lamanufacturayel sector transportesycomunicaciones son actividades que emplearon al18.9%,9.5%y5.8%, respectivamente,de la fuerzalaboral en promedio entre el 2000 y 2009. Estasúltimas son las más intensivas en mano de obra.Por otro lado, la minería, una de las actividadesque genera mayores divisas, y está signada porconflictossocialesyademásproduceexternalidadesnegativasimportantessobrelaagriculturayelmedioambiente,soloempleael0.8%delafuerzalaboraltotal.Esdecir, laactividadquegenera lasmayoresdivisasenlaeconomíanacionalyquehasidounodelospilaresdelcrecimientoeconómicodelosúltimosaños, no genera encadenamientos importantes enlaeconomíaynoempleaaunacantidadsignificativademanodeobraenformadirecta.

La informalidad es otro de los problemas másimportantes para toda política interesada enmejorar lascondicionesdelmercado laboral.Enel

Perú,enelperíodo2000-2009,el66.1%delafuerzalaboral en promedio era informal. La informalidadafectabaal71.5%delasmujeresquetrabajanyal83% de las personas con un nivel educativo bajo.Encontraste,soloel16.3%delaspersonasconunniveleducativoaltoestáenelmercadodetrabajoinformal.Tambiénesimportanteresaltarqueel82%delaspersonasempleadasenlazonaruralposeeuntrabajo informalmientras que, en la zona urbana,unnomenossignificativo51.3%delostrabajadoresdependedeunempleoinformal.

Todas estas características no hacen más queconfirmar el enorme problema que enfrenta lapolítica laboralennuestropaís.Elproblemanoessolo la falta de empleo, el problema es la calidaddelmismo,queafectasobre todoa lasmujeres,alos trabajadores de bajos niveles educativos, a lapoblaciónruralya los jóvenesqueestánentre los15y24años.Estepareceserelrostrodelapobrezaen el Perú, pobreza que se encuentra ligada porendealaprecariedaddelmercadolaboral.

1.3. Productividad sectorial

Ennuestropaís,lossectoresmásintensivosenmanodeobraposeenunmenorniveldeproductividadysonlossectoresintensivosencapitallosqueposeenaltosnivelesdeproductividadportrabajador.Comolosnivelessalarialesestándirectamenterelacionadoscon los niveles de productividad del empleado encada sector, los sectores más productivos, queson poco intensivos en mano de obra, poseenaltos niveles de ingreso. Debido a la estructuraeconómica fragmentada, no se distribuyen losbeneficios de estos altos niveles de productividadhaciaotrossectoresporlospocosencadenamientosqueposeenestasactividades.Sonclarosejemplosdeellolamineríayelsectordeaguayelectricidad.Estas brechas de productividad son la base de ladesigualdistribucióndelingresolaboralenelpaís.

2. Pobreza y desigualdad

En un mundo globalizado y con abundancia debienes materiales, la pobreza sigue siendo unproblema de gran magnitud y alta severidad. Se

El problema no es solo la falta de empleo, el problema es la calidad del mismo, que afecta sobre todo a las mujeres, a los trabajadores de bajos niveles educativos, a la población rural y a los jóvenes que están entre los 15 y 24 años.

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estima que 2.8 mil millones de personas (casi lamitadde lapoblaciónmundial),debesubsistirconmenosde2dólaresaldía,ycasiunquintosobrevivecon menos de un dólar diario10. La reducción de la pobrezayladesigualdadeselobjetivodedesarrollohumano que cuenta con elmayor consenso entrelospartidospolíticos,losgobiernos,losorganismosinternacionalesy lasorganizacionesde lasociedadcivil. Al contrastar diversas opciones depolíticas yprogramas, resulta clave tener claro el significadode estos conceptos, pues requierende estrategiasdiferenciadas para lograr la inclusión, que es basedelagobernabilidad.

2.1. Algunos conceptos claves

2.1.1. Equidad e igualdad

La equidad se refiere a la igualdad deoportunidades, es decir, que todas las personas,independientemente de sus condiciones raciales,socio-económicas y culturales, deben tener lasmismasoportunidadespara lograrunacalidaddevidadigna. Laequidadsebasaenunenfoquedederechos, incluyendo los derechos económicos,socialesyculturales.

La igualdad hace referencia a resultados similares en cuanto al nivel y calidad de vida. Por tanto, laigualdad depende no solo de las condiciones deequidad,sinotambiéndelaagenciaindividualydegrupo.Esdecir,consideralacreatividad,iniciativaeinteligencia de las personas y grupos como factorclave del resultado en sus condiciones de vida. Esteenfoquesealejadelpaternalismoy lamiradaclientelistasobrelospobresquemuchosgobiernospopulistasdefiendenypractican.

Laperspectivadeequidadreconocelaautonomíayco-responsabilidaddelosciudadanosenellogrodemejorescondicionesdevida.Enestetrabajoseoptaporelenfoquedeequidadcomoobjetivocentraldelaspolíticasyprogramaspúblicos.

Ampliar las oportunidades para lograr la equidadsupone acciones simultáneas en varios campos.Primero,políticasparapromoverydescentralizarlainversiónprivada ypública, reconociéndolas comocomplementarias. Segundo, políticas universalesparaasegurarelaccesoabienesyserviciosbásicosde calidad para los más pobres, especialmentede las zonas más alejada. Ello implica partir del

principiodequeelEstadotienecomofunciónsocialcentral garantizar el acceso a bienes y serviciosbásicos (identidad, nutrición, salud, educación,saneamiento, electrificación) y a la infraestructuray servicios productivos (vialidad, conectividad,innovacióntecnológica,crédito,accesoamercados,etc.).Tercero,queestasinversionespúblicasdebentenerencuentalasinequidadesterritoriales,étnicas,de género y sociales para lograr un desarrolloeconómicomásjustoeinclusivo.Paraellosedebendesarrollarprogramasfocalizadosenlosmáspobresyvulnerados.

La perspectiva de equidad reconoce la autonomía y co-responsabilidad de los ciudadanos en el logro de mejores condiciones de vida. En este trabajo se opta por el enfoque de equidad como objetivo central de las políticas y programas públicos.

10 WorldBank.WorldDevelopmentReport:AttackingPoverty.USA2001.pág.3.

2.1.2. Universalidad versus focalización

El segundo tema en debate tiene que ver conlas políticas distributivas. Bajo el principio de losderechosbásicosdelapersona,sesostieneelcarácteruniversaldelosserviciospúblicos.Ellocontrastaconlapropuestadefocalizar ciertosprogramassocialesen la poblaciónmás pobre y vulnerable, es decir,“serviciosparalospobres”,losquefrecuentementeresultanen“pobresservicios”.Losserviciossocialesbásicos (salud y educación) deben mantener unaperspectivauniversalporestarbasadosenderechosbásicos.Porelcontrario, losprogramasespecíficosdirigidos al combate a la pobreza (programasnutricionales, de transferencias condicionadas,empleo temporal, etc.) deben focalizarse solo enlosmáspobresevitandolasfiltracionesenarasdemaximizar los recursos limitados.Lasub-coberturaes un problema para ambos tipos de programas,pero la filtración concierne mayormente a losprogramasfocalizados.EnmuchospaísesdeAméricaLatina,elfracasodelasreformasenlossistemasdesalud,educaciónypensioneshasidoyestásiendopaliadoconprogramasfocalizados;Perúnoesunaexcepciónenestesentido.

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2.1.3. Protección, habilitación y promoción

Un tercer eje del debate se refiere al propósitoy contenido de los programas sociales.Tradicionalmente los programas sociales han sidoexclusivamenteprotectoreseinclusoasistencialistas.Hoysereconocelaimportanciadepromover,comoparte central de la política social, capacidadeslaboralesyproductivas(programashabilitadores)ydeapoyaroportunidadesdeingresoyempleoparalosmáspobres(programaspromotores).Laevidenciaestablece que los programas protectores debenorientarsealaspoblacionesmásvulnerables(niños,mujeres y adultosmayoresenpobrezaextrema) yseranti-cíclicos.Esdecir,incrementarsucoberturayasignaciónpresupuestalenfasesdedesaceleracióneconómica para ayudar a mitigar los períodos enlos que la economía entra en etapas recesivas.Por el contrario, los programas habilitadoresy promotores deben ser pro-cíclicos, es decir,aumentar su cobertura y asignación presupuestalen los ciclos económicos expansivospreparandoalosbeneficiariosparasuautosuficiencia.

2.2. Las dimensiones y sus variables

Planteadosestosconceptosclavessobrelapolíticasocial, es necesario definir las dimensiones y lasvariablesbásicas utilizadasenestetrabajo.Aunquela pobreza se refiere a la insuficiencia de medios

paracubrirnecesidadesbásicas,sepuedemedirdevarias formas.Eneste trabajosehará referenciaadosdimensionesovariablesreferidasa lapobrezamonetariayladesigualdadenlosingresos.

Pobrezamonetariaydesigualdadenlosingresossondimensiones diferentes, si bien complementarias, de las condiciones de vida de los hogares y laspersonas. Aunque la pobreza monetaria puededisminuir, la desigualdaden los ingresos sepuedemantener, poniendo así en peligro la paz social yla gobernabilidad. Tal parece haber sido el casoperuano en la última década. Pobreza monetariay desigualdad son resultados de las condiciones yactivosconquecuentanlaspersonasparageneraringresos.Porello,elaccesodiferenciadoaserviciosbásicos y productivos constituye la raíz de ladesigualdad.

2.3. Cambios en la pobreza monetaria

Elindicadormásutilizadoeseldepobrezamonetariay semide por el nivel de gasto de los hogares enrelaciónalcostodeunacanastabásicadeconsumode bienes y servicios básicos (CBC)11. La línea de pobreza (LP) sedefinecomoel costodeestaCBC.Cuando el gasto del hogar no alcanza a cubrir elcostodelaCBCseconsideraqueelhogarespobre.Cuando el gasto del hogar no alcanza a cubrir elcostodelacanastabásicadealimentos(CBA),que

ProgramaNacionaldeApoyoDirectoalosMásPobres-JUNTOS

11 INEI.Evolucióndelapobrezaal2010.Lima2011.

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El hogar pobre es más numeroso: 4.8 personas/hogar vs 3.7 entre los hogares no-pobres. Por tanto el hogar pobre tiene mayores demandas de consumo, y de servicios, pese a tener menores ingresos.

esunaproporcióndelaCBC,seconsideraalhogarcomopobreextremo.

SegúndatosdelINEIsobrepobreza12,considerandoelperiodocomprendidoentreel2004yel2011,pordisponersededatoscomparablesparaeselapso,lapobreza monetaria13 se ha reducido de un 48.5%en 2004 a 27.8% en 2011; es decir, en pocomásdel43%.Estaessindudaunareducciónapreciableeinéditaenelpaís.Eldescensoparecesostenersedesdeelaño2006enadelante.Llamalaatención,sinembargo,quelastasasdedisminucióndelapobrezaseanmuyheterogéneassegúnámbitogeográfico,loquesedebealasbrechasenelcrecimientosectorialy territorial señaladas en la sección anterior. Losmayores descensos se aprecian para los hogaresde las regionesmás conectadas almercado: Lima(-49.5%),lapoblaciónurbana(-51.5%)yloshogaresdelaCosta(-49.3%),enespecialdelaCostaurbana(-50.9%).Porelcontrario,losmenoresdescensoenlapobrezaseaprecianentreloshogaresdelaSierrarural(-17.8%)ydelaSelvarural(-26.3%).

Encuantoalapobrezaextrema,estacayóen63.2%entre2004y2011:del17.1%al6.3%.Cabeseñalarquepeseaesteimportantedescensoenlapobrezaextrema, supeso relativoen relacióna lapobrezatotal sigue siendo de alrededor de un tercio. Estos datos indicanque,sibienun importantegrupodepobres salió de la pobreza extrema entre 2004 y2011,existeunnúcleoqueaúnnopuedeescapardeella.Confirman,además,quelosmayoresrezagosencuantoaladisminucióndelapobrezaylapobrezaextrema se encuentran entre los hogares rurales,especialmentelosdelaSierra,queaúntienenunatasadepobrezamayoral60%ydepobrezaextremadeun25%.

2.4. Cambios en la desigualdad

El concepto de desigualdad en los ingresos serefiere a las diferencias o brechas entre los

ingresos de los hogares más ricos con respectode los ingresos de los más pobres. Una medidaresumen de la desigualdad es el coeficiente deGini14. La pobrezamonetaria (el nivel del ingreso/gasto)y ladesigualdad(ladistribucióndel ingreso)miden cosas distintas: la pobreza puede disminuiryladesigualdadmantenerseodisminuirmenos. La desigualdadsemantienecuandoladiferenciaentrelosingresosdeloshogaresmásricosymáspobresnovaría significativamente.Talesel casodelPerúentre2004y2010,enqueelgradodedesigualdadcambió poco a nivel nacional; de 0.49-0.51 entre2004-2006 a 0.46 en 2010, es decir, se redujo enun8%a9%.Estalevereduccióndeladesigualdad,a diferencia de los indicadores de pobreza, esconsistentepara los hogaresde todos los ámbitosgeográficos considerados. Es decir, la desigualdadsemantuvocasisincambiosparatodosloshogarescualquierafuerasuubicacióngeográfica.

2.5. Dimensiones de la pobreza

Labrevedaddeestetrabajoimpideentrardetalles,sin embargo, la data disponible15 nos permiteseñalar algunas características de la poblaciónpobre. Estas dimensiones aluden a la exclusiónétnicaydegénero,ydebensertomadasencuentaen el diseño y aplicación de las estrategias de losprogramasdeluchacontralapobreza.

Enprimerlugar,seobservaunamayorincidenciadepobrezaentrelapoblacióndemenoresde15años,en especial entre los menores de 10 años (40%),encomparaciónconlosmayoresde50años(20%).Ello sedebea lamayor fecundidadde las familiaspobres:lasmujeresde40-49añosdelquintilinferiortienenunpromediode4.1hijos/mujer,entantoqueenelquintilsuperiordeingresosestemismogrupotiene 2.3 hijos en promedio16. Este es un hecho que demanda focalizar los programas sociales enlos niños y niñas de hogares pobres y reforzar losprogramasdeplanificaciónfamiliar.

12 ParadetallesdelametodologíayformadecálculoverINEI:EvolucióndelaPobrezaal2010.Lima2011.13 MedidacomoelporcentajedehogarescuyogastoesinferioralcostodelaCanastaBásicadeConsumo.14 ElcoeficienteGinipuedevariarentre0=perfectaigualdadenladistribucióndelingresoy1=perfectadesigualdadenladistribucióndelingreso,15 INEI.InformeTécnico.Evolucióndelapobreza2007-2011.Lima2012.págs.36-68.16 INEI.ENDES.Lima2011.Pág.87.

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Como segunda característica, y consecuencia delo anterior, el hogar pobre esmás numeroso: 4.8personas/hogarvs3.7entreloshogaresno-pobres.Portantoelhogarpobretienemayoresdemandasdeconsumo,ydeservicios,pesea tenermenoresingresos.

En tercer lugar,encontramosquemásde lamitaddeloshogarespobresseencuentranenelárearural(52%delospobresy83%delospobresextremos),peseaqueesteámbitoconcentrasoloal28%delapoblacióntotal.Deellosedesprende lanecesidaddefocalizar losprogramassocialesen lapoblaciónrural.

Como cuarta característica, la data disponiblemuestra que las personas que tienen una lenguamaterna nativa (quechua, aymara o amazónica)tienenunnivel depobreza (46%)que casi duplicaaldeaquelloscuyalenguamaternaeselcastellano(24%). Algo similar sucede con los jefes de hogar,siendo la pobreza del 31.5% entre aquellos conlengua materna diferente al castellano y del 18%entre estos últimos. Sin embargo, la ruralidadparecetenermayorpesoquelaetnicidad,puesenestoscontextosel22%delaspersonasconlenguamaterna nativa son pobres extremos y el 19% deloshispano-hablantestambién loson.Laetnicidadasí como la ruralidad, son variables fuertementeasociadas a la pobreza, en especial a la extrema,porloqueestaprimeradimensióndeberíatenerseencuentaenlosdiseñosdelosprogramassociales,cosaqueaúnnosehahecho.

Finalmente, se observa que el sexo del jefe delhogar está asociado con la pobreza en el caso deloshogaresmono-parentales:existemayorniveldepobrezaentrelosencabezadosporunamujersola17

(20% vs 13.5% para los hogares encabezados porun hombre solo) y esta diferencia esmayor en eláreaurbanaqueenlarural.Probablementeellosedebe almayor rol protector que ejercen las redesdeparentescoylacomunidadencontextosruralesmástradicionales, loquesepierdeydebilitaen laciudad.

3. Análisis de las políticas

Enlasecciónsiguienteofrecemosunanálisisbrevedelaspolíticaseconómicasysocialesquetuvieronlugaren ladécadadel2000al2010,y su impactoenlapobrezayladesigualdad.

3.1. Políticas económicas

3.1.1. Política tributaria

La política tributaria del país se caracteriza poruna recaudaciónbasadaen sumayorparteen losimpuestos indirectos, los cuales tienen un mayorimpacto en el sector de la población más pobre,puesto que en su canasta básica, los alimentostienen unmayor peso.Muestra de esa estructuratributaríaesqueel ImpuestoGenerala lasVentas(IGV) reportamásdel50%de la recaudación totaldeimpuestos.

Lapresióntributariaenelpaíscontinuasiendobajaen relaciónal restodepaísesde la región.Paraelaño2010,losingresostributarioscomoporcentajedel PIB alcanzaron el 14.8%, situación que, sinembargo, ha idomejorando año a año, pues paraelaño2000supesoerade12.3%.Estorevelaunamejoraquedebecontinuar,paraelloesnecesariorealizar ciertas reformas importantes con respectoalapolíticatributaria:Enprimerlugar,unaumentode la base tributaria a través de un proceso deformalizacióndelaspequeñasymedianasempresas,delostrabajadoresindependientes(empezandoporlos profesionales), etc. En segundo lugar, la luchacontralaevasiónyelusióntributaria.Entercerlugar,labúsquedadelasimplificacióntributaria,asícomoelmovimientohaciaunaestructuramásprogresivade recaudación.

3.1.2. Desconcentración económica

Enlosúltimosañossehaimplementadounapolíticadedescentralización,cuyoavancehaestadolimitadoaltraspasodefuncionesdelgobiernocentrala losgobiernos regionales o locales. Así también se ha

La etnicidad así como la ruralidad, son variables fuertemente asociadas a la pobreza, en especial a la extrema, por lo que esta primera dimensión debería tenerse en cuenta en los diseños de los programas sociales, cosa que aún no se ha hecho.

17 INEI.InformeTécnico.Evolucióndelapobrezaal2010.Lima2011.págs.58-85.

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venido dando un proceso de desconcentracióneconómicaparaunamayorindependenciaoperativade los gobiernos locales y regionales. El procesode desconcentración se ha ejecutado de manerapermanente, prueba de ello es el crecimiento delos ingresoscorrientesde losgobiernos regionalescomo porcentaje del PIB, que pasó de casi 2% enel año 2000 hasta un 2.85% en el año 2010. Aúnmás claro es el crecimiento del gasto de capitalque hacen los gobiernos regionalesmedido comoporcentaje del PIB y que aumentó notoriamentedesdeun0.82%enelaño2000hastaun2.33%enelaño2010.

Si bien es cierto, existe un proceso dedesconcentración claro marcado por el trasladode recursos del gobierno nacional a los gobiernoslocales y regionales, el problema que surge comoconsecuencia de esta transferencia es la escasa capacidadde gasto efectivode las autoridades. Alparecer,enestosúltimosaños, las limitacionesnosehanproducidoporlafaltaderecursos,sinoporlaineficienciaenelusodedichosrecursos.

3.1.3. Gasto social

El gasto social no previsional ha aumentado enforma significativa, sobre todo desde el 2004 deS/.14,325 millones a S/. 20,104 en 2007 y a S/.31,823 millones en 201118.El presupuesto de losprogramas sociales focalizados entre el año 2007y 2010 ha aumentado de 3900 millones de soleshasta6308millonesdesoles,experimentandounacrecimientopresupuestaldel61.3%.

Cabemencionarquelamayorpartedelpresupuestoestá asignado a programas sociales protectores(62%)19 y no al desarrollo de capacidades yfortalecimiento del capital humano (13%%) o aldesarrollo de infraestructura productiva (25%).Losprogramasprotectores son fundamentalmenteasistencialista y no provocan, a corto plazo,reducciones sustanciales en las condiciones de pobreza, sus efectosmás sustentables se aprecianenelmedianoylargoplazo.

Esnecesarioacotarquedadoelpresupuestodesti-nadoaprogramasprotectores,seríarecomendablereducirlacantidaddeprogramassocialesprotecto-res,focalizándolossoloenlapoblaciónmásvulnera-

da,yaumentarelgastoenprogramassocialesquedesarrollenlascapacidadesylainfraestructura,asícomoenmejorarlacoberturaycalidaddelospro-gramas universales (educación, salud y pensiones)paralograrlosobjetivosdereduccióndelapobrezaenelmedianoylargoplazo

3.2 Políticas sociales

3.2.1 Objetivos

Elobjetivocentraldelapolíticasocialeslareducciónsostenidadelapobreza.Laestrategiaparalograrloesdobleeimplica:sostenerelcrecimientoeconómico,que depende fundamentalmente de la inversiónprivada,paracrear lasoportunidadesdeempleoeingresos,yampliarelaccesoylacalidaddebienesyserviciospúblicosquedependenesencialmentedela inversióndelEstado,paraprotegerydesarrollarlascapacidadeshumanasquepermitanaprovecharlasoportunidadesdelcrecimientoeconómico.

Estaestrategiarequieredeunaarticulaciónexplícitaentrelapolíticaeconómicaylasocial.Enlaliteraturase reconocen trestiposdeprogramas sociales, loscualessonrecogidosenlaEstrategiaCRECERPARAINCLUIRqueorientalapolíticasocialvigente20ysonpresentadosacontinuación.

a) Desarrollo de capacidades humanas y respeto de derechos fundamentales

El primer eje de la política social se refiere aldesarrollodelascapacidadesdelaspersonasenunenfoquedederechosfundamentales.Elobjetivoes“asegurarelcapitalhumanoysocialdelosgruposensituaciónderiesgoyvulnerabilidad”21. El desarrollo decapacidadesparaaprovechar lasoportunidadesdel entorno económico, social y cultural se logramediante programas habilitadores. Habitualmente

El desarrollo de capacidades para aprovechar las oportunidades del entorno económico, social y cultural se logra mediante programas habilitadores.

18 PáginadelMinisteriodeEconomíayFinanza(http://mef.gob.pe/).SIAF.Lima2012.PestañasobreGastoSocialpúblico.19 ParaestecálculohemosconsideradoqueprogramascomoJUNTOS,AguaparaTodos,Vasodeleche,elSISyelPINentrelosdemayor

asignaciónpresupuestal,sonbásicamenteprotectoresynohabilitadorescomosostienelaclasificaciónoficial.20 SonlosejesdelPlanNacionalparalaSuperacióndelaPobreza(DS064-2004),sobrelosqueseapoyalareformadelosprogramassociales.La

clasificaciónportipodeprogramasesnuestraynocoincideconlaoficial.21 PlanNacionaldeSuperacióndelaPobreza(DS064-20004)

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del ciclo de vida (pobres extremos menores de 5años,gestantes,madresadolescentes,personasdela tercera edad y discapacitados) frente a riesgosde diferente origen natural o humano. Estos programas protectores por su naturaleza debenser anti-cíclicos, es decir, ampliarse en períodosderecesióneconómica,queescuandoaumentalavulnerabilidad.Estosprogramassonlosreferidosalasalud,lanutrición,yalcuidadoinfantil,asícomotambiénlosvinculadosconelsaneamientoymejoradelahabitabilidadylavivienda.Tradicionalmente,elgrueso del gasto social sehadestinadoaprogramasprotectores: másdel62%enlosúltimosaños.

3.2.2 Problemas centrales

Son tres los problemas centrales que afectan lapolíticasocialennuestropaís:

El primero es la inercia en el tipo de gasto socialen relación al ciclo económico. Aunque ello sevienecorrigiendodesde2009,elpesodelgastoenprogramasprotectores sigue siendomuchomayorque en los otros dos tipos mencionados pese aldinamismo de la economía. La inercia en la decisión degastonosolodependedelapocainnovaciónenla gestión, sino también de intereses creados porparte de las organizaciones sociales de base quemanejanlosprogramas.

Un segundo problema es la falta de coordinaciónentre las diversas dependencias ejecutoras de losprogramas sociales. Es necesario destacar queintervenciones en el sector rural no registran niveles de integración y coordinación sectorial yterritorialenloscasosdelainfraestructurapública,de las intervenciones productivas, así como dela formación de capacidades22. La coordinación intra e intesectorial de los programas sociales esindispensableparamejorarsueficienciaeimpacto.Este es un rol que viene asumiendo elMinisteriode Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), peroque debería asignarse sobre todo a los gobiernosprovinciales, los que, en la mayoría de los casos,no cuentan con las competencias necesarias paralagestiónsocial.

Eltercerproblemaserefierealasfallasdefocalizaciónporsub-coberturaofiltración.Lasub-coberturaenprogramas sociales alcanza a 7,295,368 personasy la filtración a 5,960,176 personas23. Si bien la

estosprogramas incluyen losdeeducación laboralyextensióntécnica.Esdecir,apuntanamejorar laproductividaddelcapitalhumano,estrategiaqueesclave para disminuir las brechas de productividadlaboral señaladas en la primera sección de estetrabajo. Según nuestra definición, en el periododel 2000 al 2010 solo el 13% del gasto social se destinabaaestetipodeprogramas.Es importanteseñalar que estos programas deberían expandirseen períodos de crecimiento económico (ser pro-cíclicos) y dirigirse a los jóvenes, tanto hombrescomomujeres,yespecialmentealosjóvenesrurales,paraaprovecharelbonodemográfico,laexpansióndel empleo y las oportunidades de ingresos quepresentaunaeconomíaencrecimiento.

b) Promoción de oportunidades y capacidades económicas

Elsegundoejeeseldepromocióndeoportunidadesycapacidadeseconómicasdelospobres.Suobjetivo,de acuerdo al Plan Nacional, es “incrementarlos activos tangibles e intangibles familiares ycomunitarios, y mejorar los ingresos y el empleopermanente”.Setratadeprogramaspromotores del empleoydeampliaciónymejoradelainfraestructura,así como los referidos a la formalización de lapropiedad. El objetivo estratégico de este tipo deprogramases incrementarel capitalproductivodelos pobres para mejorar su productividad. En losúltimos años, aproximadamente el 25% del gastosocial se ha destinado a este tipo programas, queson asimismo los que deben crecer en períodosde expansión económica (ser pro-cíclicos) paraaprovechar las oportunidades que ofrece elcrecimiento económico.

c) Establecimiento de una red de protección social

El tercer eje se refiere a la protección de lascapacidades humanas, especialmente de laspersonasmás vulnerables en períodos específicos

La inercia en la decisión de gasto no solo depende de la poca innovación en la gestión, sino también de intereses creados por parte de las organizaciones sociales de base que manejan los programas.

22 MinisteriodeEconomíayFinanzas.MarcoMacroeconómicoMultianual2010-2014.Lima2011.Págs.135-136.23 Vásquez,Enrique.LaPobrezaylaDesigualdad.UniversidaddelPacífico.Lima2010.

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coberturade los programasprotectores alcanza latasaesperadaenelmediorural,enLimayenelrestourbanolafiltraciónesevidente.Porelcontrario,losprogramas habilitadores y promotores enfrentanproblemasdesub-cobertura.Reducirlasfiltracionesde los programas protectores liberaría recursospara destinarlos a los programas habilitadores ypromotores,especialmenteenlaSierraySelvarural,endondelastasasdepobrezaaúnsonmuyaltas.

4. Propuesta de política

Como se ha demostrado, el país está pasandopor uno de sus mejores momentos en cuanto acrecimientoeconómico.Elcontextointernacionalhasidounodelosfactoresdeterminantesparaexplicarestedinamismo.Sinembargo,ladistribucióndeestecrecimiento ha sido muy desigual en la sociedad.Los conflictos sociales no han disminuido, por elcontrario han aumentado, lo que indica que losbeneficios de este crecimiento no se sienten enmuchossectoressociales,especialmenteenrelaciónalasexpectativasquelabonanzaeconómicagenera.Porelloesnecesariorediseñarciertosaspectosdelapolíticaeconómicaysocialparaasegurarunamejorredistribución y unamayor eficiencia y eficacia enelusodelosrecursospúblicos.

4.1. Propuestas para la política económica

Las opciones de política y acciones que deberíantomarsea futuropuedendividirseendoscampos:las acciones inmediatas y de corto plazo, dirigidasprincipalmente al fortalecimiento institucionaly mejora de eficiencia en el uso de los recursosdisponibles; y las acciones o metas de medianoplazo,quedebentenercomoprincipalesobjetivosla reducción y eliminación de la pobreza y losproblemassociales.

Corto plazo• Diseñare iniciar laaplicacióndeunaestrategia

nacionalparareducirlasbrechasdeproductividadintersectorial,haciendoénfasisenlasmedianasy pequeñas empresas, en los centros pobladosintermedios y la población rural de la Sierra ySelva.Aprovecharlosrecursosgeneradosporlosprecioselevadosdelosmineralesparapriorizarlainversiónpúblicaeninfraestructuraproductivaen esas regiones.

• Priorizar la inversión en innovación tecnológicay científica para el desarrollo de productos

nativos y orgánicos, destinados a losmercadosinternacionales nacionales e internacionales,mejorandosucalidadypromoción.

• Reforzar las capacidades de gestión de losgobiernos regionales y locales, apoyando a laAsamblea Nacional de Gobiernos Regionales(ANGR) en la conformación de equipos quepresten apoyo técnico en el manejo del SNIP,formulaciónygestióndeproyectosdeinversiónyplanificacióneconómica.

• Reducir ladesigualdaden ladistribuciónde losrecursos públicos entre las regiones. Una posi-bilidad de solución ante esta problemática esla distribución de los recursos en dos tipos defondos: un 60% de los recursos generados porlaactividadextractivaalosgobiernoslocalesendondesegenerenestos;estepresupuestodebeestarsujetoaunarevisióndelosresultadosre-duciendo la posibilidad de gasto ineficiente. Elotro40%deberíairaunfondocomúnderedis-tribución de estos recursos para que el gobier-nocentralredistribuyaalasregionesconmenorparticipacióndirectay conmayor incidenciadepobrezaoproblemassociales.Estosporcentajespodríanmantenerse fijos por algún periodo detiempo y estar sujetos a una redistribución enfuncióndelosresultadosobtenidos.

• Reforzarlossistemasdeplanificaciónenlostresniveles de gobierno, y difundir y concertar laaccióndeCEPLANconlosgobiernosregionales.La planificación reduce costos innecesarios ypermiteasimismotenerunavisiónmásgeneraldel desarrollo del país sobre la cual basar unadistribución más equitativa de los recursospúblicos.

• Enelcasodelaspolíticasmacroeconómicas,enespecial lapolítica tributaria, sehacenecesarioun Pacto Fiscal que incluya la racionalizaciónde los sistemas de retenciones, percepciones ydetracciones,elimine los impuestosdebaja re-caudación, reduzca el IGV y el IPM del 19% al16%,racionaliceelimpuestoalarentapersonal,armonicelatasadelimpuestoalarentaconlasdel capital de las empresas, revise las exonera-ciones del IGV que no sean pro-pobres, evalúeel sistema de tributaciónminero estableciendoelimpuestoalassobre-gananciasyconsolidelascompetenciasyautonomíadelaSUNAT.24

Mediano plazo (2015)• Entre las políticas de mediano plazo, quizás la

central sea reforzar la presencia del Estado en

24 Arias,LuisAlberto.PolíticaTributariaparael2011-2016.CIES-INDE.Lima2011.

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el interior del país como medida clave de laluchacontralapobreza.Setratadeimplementarprogramas con incentivos y co-responsabilidadde los participantes que permitan el desarrollodelascapacidadesydelosactivosenlapoblaciónpobre. Los recursos para ello podrían provenirde la recaudación del Canon y Sobrecanon, asícomodelasregalíasproductodelasactividadesextractivas.

• Desarrollo e impulso de la inversión en mejorinfraestructura que interconecte las regionesdelpaís,unmejorsistemadecarreterasrurales,del transporte fluvial en la Amazonía y, en elfuturo, el desarrollo de un sistema ferroviario.Contar con redes eficientes de interconexiónpermiteunareducciónimportantedecostosdetransacción,yelaumentodelaproductividaddelasregionesydelossectoresproductivos.

• Promoverlainversiónpúblicaenelusoproductivode la electrificación rural, para irrigacionesmedianas y pequeñas y la agro-industria, asícomolaampliacióndelacoberturadetelefoníafija o celular y del internet (de banda ancha),yaqueellogeneradinámicasimportantesentreregiones y tiene un impacto significativo en laproductividadvíalareduccióndecostos.

• Desarrollo e impulso, mediante incentivosfiscales, a la inversión privada de capital enlos sectores muy intensivos en mano de obracomoagricultura,turismo,acuicultura,industriaforestal,etc.permitiendounamejorasustantivaenlaproductividadqueseveráreflejadaenlossalariosyporconsiguienteenlacalidaddevida.Paraellosehacenecesariounmejorsistemadeaccesoacréditosparalosagricultores,asícomotambién el establecimiento adecuado de losderechosdepropiedad.

• Unareformatributariaconimpuestosprogresivosynocon impuestos regresivose indirectosqueposeeimpactosnegativosenlospobres.

• Reforzamientodelsistemaeducativoydesalud.No solo es necesario aumentar la coberturade los servicios ofrecidos por estos sectoresconstruyendo más escuelas y postas médicas,sinoqueesprecisodotarlosdeprofesionalescon

adecuadascapacidadesdegestión,conelfindequelospocosrecursosinvertidospuedanrendirlomáximoposible.

• Reforzamiento de la capacidad de gestión delos gobiernos locales (especialmente de losprovinciales) para que los recursos transferidospueden ser utilizados en el fortalecimiento decapacidadesylaluchacontralapobreza.

• Aplicar políticas de desarrollo sectoriales enfo-cadas en el acceso a crédito, subsidiar tempo-ralmentelaasistenciatécnicaparadesarrollarlacapacidaddegestiónyparaeldesarrollodemi-croempresas o clusters regionales, para confor-marpolosdedesarrollodentrodecadaregión.

• En cuanto a la política tributaria, el objetivo amediano plazo es incrementar la recaudaciónde impuestos estables de manera gradual ysostenida a un 2-3% del PIB al 2015 (del 14%al17%).Paraelloes importante la luchacontrala elusión y evasión tributaria, así como contrala informalidad, pues esto incrementaría, sinla necesidad de aumentar los impuestos, labase tributaria, lo que a su vez produciríaun aumento del monto recaudado. La teoría económicasostienequelosperiodosdebonanzaycrecimientoeconómicosonlosadecuadosparaelaumentodelapresióntributaria.

4.2. Propuestas para las políticas sociales

Lo primero que cabe señalar es que las políticassociales son complementarias a las políticaseconómicasyaque,porsísolas,nopuedengarantizarla inclusión y el desarrollo humano sostenible. Almismotiempo,unapolíticaeconómicaqueprivilegiesoloelcrecimientosinunapolíticasocialquebusquela equidad, no asegura la inclusión ni contribuyea la igualdad ni a la gobernabilidad. No solo sonambas necesarias, sino que es indispensable queesténarticuladassiguiendo laestrategiapropuestaenestetrabajo:priorizarprogramashabilitadoresypromotores en períodos de expansión económica(estrategiapro-cíclica)ylosprotectoresenperíodosde recesión o desaceleración de la economía (estrategiaanti-cíclica).

Las políticas sociales son complementarias a las políticas económicas ya que, por sí solas, no pueden garantizar la inclusión y el desarrollo humano sostenible. Al mismo tiempo, una política económica que privilegie solo el crecimiento sin una política social que busque la equidad, no asegura la inclusión ni contribuye a la igualdad ni a la gobernabilidad.

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Sugerimosqueelretocentraldeunapolíticadede-sarrolloinclusivoparaelPerúescerrarlasbrechasdeproductividadentrelossectoresmodernosylostradicionales. Ello supone una acción concertadaentrelainversiónpúblicaylaprivada.Laviejaideadel antagonismo entre mercado y Estado quedadescartada.Laevidenciaseñalaqueenlasdiferen-tesregionesdelPerúhaymásmercado(inversiónyempleoformal)endondehaymásEstado(accesoaserviciosbásicosyvialidad).SegúndatosdelPNUD,eldébildesarrollodelmercadodeterminaquesealapresenciadelEstadoloqueexplicaelniveldede-sarrollohumano:elcoeficientedeasociaciónentreel Índice de Densidad del Estado (IDE) y el ÍndicedeDesarrolloHumano(IDH)esmuyaltoypositivo(r=0.8113)25. La presencia del Estado, vía la provi-sión de servicios básicos, es necesaria aunque nosuficiente,paraeldesarrollohumano.Portanto,lasegunda palanca para el progreso es la expansióndelmercadoydelempleo,loquesuponedescentra-lizarlainversiónprivada,quedacuentadeun80%delainversióntotalenlaúltimadécada.Tienequehaber coherencia entre la política económica y lasocial,entreelEstadoyelsectorprivado.

Comotambiénsehademostradoenestetrabajo,elgruesodelainversiónprivadadescentralizadasehaconcentradoenelsectormineroyenergético,quesibiensongrandesgeneradoresdedivisas,tienepocoimpacto en el empleo directo. Por ello, el eje delapolíticadedesarrolloenlospróximosañosdebepriorizarlainversiónpúblicaeincentivarlaprivadaen los sectores intensivos en trabajo (agricultura,agroindustria,turismo,crianzas,acuiculturaetc.),enespecialenlosámbitosruralesdelaSierraySelva.Esnecesariohacerunarevisióndelaspolíticassocialesengeneralparaevitar laduplicacióndeesfuerzos,es decir, una reducción de costos administrativos.Así también, es necesario afianzar las políticassociales destinadas al fortalecimiento del capitalhumano, educación e infraestructura. Al respecto,

es indispensable que estas políticas interactúenentresíyserefuercen.Estoúltimopermitiráentreotrasventajas,atacara lapobrezaensusaspectosmultidimensionales,y reducirunamultiplicidaddecostos, por la existencia de gastos compartidos.Para que ello suceda se debe enfocar la políticasocial en aquellos departamentos con índices depobreza,educación,nutricióny saludmásdébiles;es necesario tomar en cuenta que mientras máspobreymástiemposeapobreunacomunidad laspolíticassocialesrequeriránmásesfuerzoporpartedelgobiernoparacambiarlasituación.

Las principales acciones y metas para una nuevagestióndelapolíticasocialseresumenacontinuación:

Corto plazo • Incrementar la inversión social en programas

habilitadores(comoJóvenesalaObrayBeca18)ypromotores(como“Michacraemprendedora”deFONCODES)paraaprovecharlasoportunidadesdel crecimiento económico.

• Re-direccionarPRONIED (Infraestructuraeduca-tiva26) a mejorar la infraestructura, electrifica-ción y saneamiento de las escuelas y colegiosrurales.

• Mejorarlaofertadeserviciosdesaludyeducaciónpara los beneficiarios de JUNTOS involucrandoa los gobiernos regionales y locales en lasupervisión y financiamiento complementariode estos servicios.

• Mayorapoyoal SERUMenespecial enpuestosdesaludruralesproveyéndolesdeviviendadignaconapoyodefondosmunicipales

• Diseñare iniciar laaplicacióndeun sistemadegraduación para las familias beneficiarias deJUNTOS enfatizando la capacitación laboral delosadolescentesyjóvenesdeestasfamiliasysupasoaprogramashabilitadoresypromotores.

• AmpliarlacoberturadePROJOVEN,empezandoporlascapitalesdeprovinciaylasáreasruralesde mayor densidad poblacional con mayordinamismo económico.

• Priorizar el aporte voluntario de las empresasmineras y de hidrocarburos para apoyarprogramasdecapacitaciónlaboral,comoJOVENESALAOBRA,articulándolosconoportunidadesdemercadolocalyregional.

• Apoyar un estudio independiente sobre lademandalaboraltécnicayprofesionalfuturadelas principales empresas queoperan en el país

25 PNUD.InformedeDesarrolloHumano.Perú2009.Lima2010.pág.189.26 Puede ser discutible incluir a PRONIED en este tipo de programas, puesmejorar la infraestructura educativa (que se ha concentrado en las

grandesunidadesescolaresdelasciudadesprincipales)noaseguraporsísolaunamejoraenelaprendizaje.

El reto central de una política de desarrollo inclusivo para el Perú es cerrar las brechas de productividad entre los sectores modernos y los tradicionales.

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paraorientarlaformaciónsuperioruniversitariaytécnica.

• Estudiar incentivos, tributariosydeotrotipo,aempresas que financien la capacitación de susempleados,enespecialdelosjóvenes.

• Asegurar una evaluación independiente delPRONAMA para estimar los resultados de losprocesos de alfabetización de adultos que hoyserealizanensolo4meses.

Mediano Plazo (2015)

• Articular a las familias graduadas de JUNTOSa programas productivos como AGRORURAL yFONCODES(“Michacraemprendedora”).

• Reforzar y ampliar una red de institucionesde educación técnicas mixtas y privadasdescentralizadas articuladas a los rubros yoportunidadesdeempleoregional.

• Contar con un sistema público de acreditacióne información vía virtual sobre la capacitaciónlaboralyprofesionaldeloscentrosdeeducaciónsuperiorparaorientarlademanda.

• Simplificar la legislación y normas sobre losincentivos para la capacitación laboral en lasempresasdelsectorprivado.

• Reformular el PRONAMA para asegurarcompetencias sustentables en los adultosalfabetizados en relación a su cultura ydesempeñolaboral.

• Ampliar los usos productivos de la energíaeléctrica, especialmente para proyectospequeñosymedianosdeirrigaciónenlaSierraylaCostaquebeneficienalapoblacióncampesinaconapoyodelaANAyelPSIdelMINAG.

• Aumento de la productividad y las ventajascompetitivasdelaagriculturaorgánicarescatandoymejorandolosproductosnativosysusredesdecomercialización interna y externa, vinculandola investigación con la extensión técnica y elmercadeo.

• MejorareltransportefluvialenlaAmazoníaconapoyo de la inversión privada y regional tantoparael transportedepasajeroscomodecarga,mejorandosuseguridad,eficienciaycalidad.

• Poner en valor la diversidad patrimonial ycultural del país mediante la ejecución de unprograma integrado de conservación, puestaen valor, empleo y negocios locales en tornosa este patrimonio que cuenta conmás de 100mil lugares de interés arqueológico, histórico ycultural,medianteasociacionespúblicoyprivadas

ProgramaNacionalConstruyendoPerú

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con participación de la academia especializada(arqueología, historia y antropología) y losGobiernosRegionalesyLocales.

• Reorientar los programasde apoyo alimentario(especialmente los Comedores Populares-CP)hacia modalidades más sustentables y auto-financiadas, especialmente en las zonas debaja incidencia de pobreza extrema (Lima).Una alternativa es ir graduando los CP haciarestaurantes populares con capacitación,equipamientoyacreditaciónparaqueconstituyanoportunidades de ingresos y empleo para susresponsablesmanteniendoelapoyoa loscasossocialesconsuspropiosrecursos.

• Contarconunalíneadecapacitaciónencadaunode los programas protectores, para empoderara los beneficiarios en el manejo de su salud,nutriciónybuenusodelaguayelmantenimientodesusviviendasybarrios.

• Transferir el manejo de estos programas a losgobiernoslocalescontandoconelapoyotécnicode equipos especializados a nivel regional ycentral.

Finalmente,losprincipalesretosypropuestasparaunanuevagestiónde lapolíticasocial se resumenacontinuación:

• Ante la falta de objetivos y metas socialescomunes a todos los sectores, reforzar políticay técnicamente la Estrategia Nacional CRECERPARA INCLUIR, comomarco conceptual que dacoherenciaalapolíticasocial.

• Ante la fragmentación y sectorialización detodoslosprogramassociales,institucionalizarlarectoríadelapolíticasocialacargodelMIDIS.

• Para fortalecer la débil integración verticalde la política y los programas sociales, debenpriorizarseyadaptarselosobjetivosdedesarrollosocial de los gobiernos regionales y locales alas metas nacionales. Asimismo, es urgente elfortalecimientodecompetenciastécnicasdelosgobiernos sub-nacionales mediante protocolosestandarizadosyasistenciatécnica.

• Conelobjetivodearticularlapolíticaeconómicay social se propone la asignación presupuestala los tres ejes y tipos de programas deacuerdo a los ciclos económicos: estrategia pro-cíclica, incrementando la inversión enprogramashabilitadores y promotores en fasesde crecimiento económico, y estrategia anti-cíclica, aumentando la inversión en programasprotectores en las fases demenor crecimientode la economía.

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Año 3 N° 4

Políticas sociales en el Perú: del asistencialismo a la inclusión social

Resumen

La “inclusión social” es un término que ha adquirido notable visibilidad en el debate público nacional. Durante la última campaña electoral fue incorporado en el discurso de varias fuerzas políticas, pero fue sin duda una marca del actual partido de gobierno. De esta manera, un término otrora asociado a la discusión académica adquirió mayor connotación política, pero también un fuerte imperativo aplicado: ¿cómo aterrizar el discurso político de la inclusión social en políticas públicas viables, eficientes y sostenibles?. Considerando los múltiples desafíos de desarrollo que enfrenta nuestro país, la agenda posible de intervención es muy amplia. En este breve artículo nos centraremos en el ámbito de la política pública más vinculado al debate sobre la inclusión social: las políticas sociales orientadas a la superación de la pobreza. La primera sección del texto sitúa nuestra discusión en el contexto económico y la situación actual de la pobreza. La segunda sección presenta un panorama sobre los cambios y las continuidades en las políticas sociales desde 1980. La tercera sección ofrece un breve balance sobre la política social durante los dos primeros años del gobierno de Ollanta Humala. Finalmente, se discuten algunas oportunidades y desafíos para el fortalecimiento de la política social en el corto y mediano plazo.

Abstract

“Social inclusion” is a term that has gained considerable visibility in the national public debate. During the last election campaign was incorporated into the discourse of many political forces, but it was certainly a brand of the current ruling party. Thus, a term once associated with the academic discussion became more political, but also a strong applied imperative: how to land the political discourse of social inclusion policies into viable, efficient and sustainable public policies? Considering the multiple challenges of development our country faces, the possible intervention agenda is very broad. In this short article we will focus on the field of public policy more closely linked to the debate on social inclusion: social policies aimed to overcome poverty. The first section of the paper sets out our discussion on the economic environment and the current situation of poverty. The second section presents an overview of the changes and continuities in social policy since 1980. The third section offers a brief overview on social policy during the first two years of President Ollanta Humala. Finally, we discuss some opportunities and challenges for strengthening social policy in the short and medium term.

Por Norma Correa1

1 NormaCorreaesMagísterenPolíticaSocialyDesarrollo por laLondonSchoolofEconomicsandPoliticalScienceydocenteeinvestigadoradelDepartamentodeCienciasSocialesdelaPUCP.LaautoraagradecelacolaboracióndeDianaChaman,estudiantedeCienciaPolíticadelaFacultaddeCienciasSocialesdelaPUCPymiembrodelequipodePerúDebate.

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I. Contexto económico y situación actual de la pobreza

El crecimiento económico posibilita que unpaísrespondaconautonomíaasusdesafíosde desarrollo. Si es debidamente aprove-chado, puede ampliar la capacidad estatal

para desarrollar infraestructura y proveermejoresserviciospúblicos,amboselementosclavespara laimplementacióndelosprogramassociales.Asimis-mo,elcrecimientoeconómicosostenidoydinámicomejoralasperspectivasdeempleoylosnivelesdeingreso, loscualessonmuyimportantesparabrin-darsostenibilidadalasalidadelapobreza.

Durante laúltimadécada laeconomíanacionalhaexperimentado un período de rápido crecimiento:entreel2002yel2012elPBIcrecióenun73.2%.Estohapermitidoexpandir la inversiónpública, lacual se multiplicó por 4 tomando como base losniveles alcanzados en el año 2004 (MIDIS: 2012).El crecimiento económico ha sido un factor muyimportante en la reducción de la incidencia de lapobrezamonetaria2. De un porcentaje de pobrezamonetariacercanoal50%enel2005,sebajóa30,8%para el 2010 y a 25.8% para el 2012 (INEI: 2013).Estossonavancesmuy importantesquenodebenserminimizados.ElPerúrequierecontinuarenestadirecciónyresponderaldesafíodeladesigualdad,paralocualreducirlasbrechasentrezonasurbanasy rurales resulta prioritario. Para ello, se requiereprofundizar la reducción de la pobreza, perotambiénampliarlapresenciadelEstadoypromovereldesarrollodelmercadoenlaszonasmásalejadasdel país. El Informe de Desarrollo Humano 2009,a través del Índice deDensidad del Estado, revelalasdramáticasbrechasen laprovisióndeserviciospúblicosbásicos(agua,saneamiento,electrificación,salud,educación, identidad)enlosdistritosanivelnacional.Elinformeevidenciabrechasintraeinterdepartamentales(PNUD:2010). A diferencia de lo que sucede con lasmedicionesdelapobrezaydeotrosindicadoreseconómicosenalgunospaísesdelaregión,laestadísticaperuanaesconfiableydebuenacalidad.Desdeabril2007,existe

una Comisión Consultiva para la Estimación de laPobreza,cuyasfuncionesyroleshansidonormadasenel actual gobierno. Es unespacioquepermitevigilar la calidad de las estimaciones e introducirmejoras metodológicas para lograr medicionesmás robustas. Por ejemplo, dicha comisión ya haplanteado la necesidad de desarrollar indicadoresque cubran las dimensiones no materiales delbienestar3. La comisión está conformada por unconjuntodeexpertos independientes vinculados auniversidadesycentrosdeinvestigación.

Duranteelactualgobierno,elInstitutoNacionaldeEstadística e Informática (INEI) ha publicado dosinformes técnicos oficiales que revelan mayoresavances en la reducción de la pobreza. El informepublicadoenmayodel2012evidencióunareducciónde la pobrezamonetaria a 27,8%, lo que significóque790milpersonasdejarondeserpobresenunaño. De acuerdo al análisis realizado por el INEI,losprogramasdealivio temporalde lapobrezanofuerondeterminantesparalograrestosresultados,sino que más bien tuvieron un rol menor frentea la contribución de los niveles de crecimientoeconómico, el incremento de la inversión privaday el aumentodel empleo (INEI: 2012). El segundoinformetécnicopresentadoenmayo2013confirmóuna menor incidencia de la pobreza monetaria-ubicándolaen25.8%-ytambiénseñalóunamayor

2 Lamediciónde la pobrezamonetaria sebasa enel gasto y no enel ingresode las personas. Para ello semide la posibilidaddeadquirirunacanastabásicadeproductos, lacualmarca la líneade lapobreza.Laestimacióndelgastoconsidera losgastosmonetariosynomonetarios (autoconsumo,donacionesy transferenciaspúblicasyprivadas). El costode laCanastaBásicadeConsumoseestimaen284solesmensualesporpersona.Enelcasodelospobresextremos,estacifrasereducea151nuevossolesporpersona.ParamayorinformaciónsobrelametodologíaparalamedicióndelapobrezaqueseempleaenelPerúvisitarlapáginainstitucionaldelINEI:www.inei.gob.pe

3 ParamayorreferenciaverlaúltimadeclaracióndelaComisiónConsultivaparalaEstimacióndelaPobreza(Mayo2013).Disponibleen:http://www.inei.gob.pe/DocumentosPublicos/Pobreza_DeclaracionComisionConsultiva2013.pdf

... que 790 mil personas dejaron de ser pobres en un año. De acuerdo al análisis realizado por el INEI, los programas de alivio temporal de la pobreza no fueron determinantes para lograr estos resultados, sino que más bien tuvieron un rol menor frente a la contribución de los niveles de crecimiento económico, el incremento de la inversión privada y el aumento del empleo.

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reduccióndelapobrezaenzonasrurales:de56.1%enel2011a53.0%enel2012.DeacuerdoalanálisisdelINEI,estoscambiosreflejaríanquelosefectosdelcrecimientoeconómicohabríanllegadoalaszonasmáspobresdelaSierraydelaSelva,dondetambiénsehanfocalizadolosprogramassocialesdelactualgobierno(INEI:2013).SitomamosencuentaqueelMIDIS fue creado enOctubre 2011 y que duranteel 2012 se inició laoptimizaciónde losprogramassociales,almomentonoesposibleprecisarelniveldecontribucióndeesteconjuntodeprogramasenlareduccióndelapobrezarural.Sibienexistenalgunasevaluacionessobrelosprogramasmásantiguos,esprecisogenerarmayorconocimientoe incluira losprogramasrecientes.Deestamanera,mejoraremosnuestracomprensiónsobrelasmejorasatribuiblesalaacciónde losprogramassocialesyaquéllasqueseexplicanporotrosfactores.

Apesardelosimportantesavancesarribadetallados,7millones800mil personas se encuentran ensituación de pobreza. La brechaurbano-rural continua siendomuy significativa: 53.0% deincidencia de pobreza en zonasrurales versus 16.6% en zonasurbanas. Encuantoa lapobrezaextrema, 19.7% se concentra enáreas rurales, versus 1.4% enzonasurbanas.Lavelocidadenlareducciónde lapobrezaextremahasidosignificativamentemenor,reportándoseunadisminuciónde0.3puntosporcentualesrespectoal año anterior (INEI: 2013).Es esperable que este tipo depobrezaseamásdifícildereducir,

pues se trata de una población ubicada en zonasalejadasconmenorconectividad,menordesarrollodel mercado, dispersión poblacional y una débilprovisióndeserviciospúblicos.

En este contexto, la política social constituye uninstrumento clave para redistribuir los beneficiosdel crecimiento económico y, consecuentemente,incrementarsu legitimidadsocial. Esporellomuyimportantequelapolíticasocialestéensintoníaconlapolíticaeconómicadelpaís.En losúltimosañosse ha venido dando un progresivo acercamientotécnicoentreambossectores,procesoquehasidofacilitado por la implementación del presupuestoporresultadosyporlaincorporacióndeindicadoresde progreso social en elMarcoMacroeconómicosMultianualelaboradoporelMinisteriodeEconomíay Finanzas y revisado por el Banco Central de

7 millones 800 mil personas se encuentran en situación de pobreza.

Incidencia de la Pobreza Monetaria, 2007-2012(Porcentaje)

Fuente:CifrasdePobreza2012(INEI:2013)

2007 2008 2009 2010 2011 2012

7,8millonesdepersonasestánensituacióndepobrezaenel2012.Másdemediomillóndepersonasdejarondeserpobres(509mil).

42,4-5,1

-3,8

-2,7-3,0

-2,0

37,333,5

30,827,8 25,8

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Reserva.EsporellomuysignificativoqueelactualMarco Macroeconómico Multinual 2013-2015coloque como primer lineamiento de la políticaeconómica del país lograr mayor inclusión social.Para ello se prioriza la reducción de la pobrezarural,elcierredebrechasen laprovisióndeagua,saneamiento,electricidadyaccesoalosserviciosdesalud; lamejorade la calidadde la educación, asícomo la articulación con programas de desarrolloproductivo y de empleabilidad (MEF: 2012). Estaincorporaciónimplicaunaplanificacióndelapolíticasocialorientadaporresultadosyensintoníaconelcontextomacroeconómicodelpaís.

La desaceleración del ritmo de crecimiento eco-nómicoqueviene reportándoseduranteesteaño,atribuido al enfriamiento de la economíamundialyalosmenoresnivelesdeconfianzaempresarialydelconsumidor,hanmotivadopreocupaciónsobrelasostenibilidaddelcrecimientoquehaposibilitadolanotable reducciónde lapobrezaexperimentadaen el Perú. En este contexto, es muy importantequelaspolíticassocialespuedancontribuirnosóloen la reducción de la pobreza, sino también en lamejoradelaproductividad.Enespecífico,laspolíti-cassocialespuedencumplirunrolmuyimportanteen incrementar el capital humano de los sectoresmáspobresdelpaís,asícomogenerarcapacidadesyoportunidadesparaeldesarrolloproductivo.

II. Cambios y continuidades en las políticas sociales: entre el asistencialismo y el desarrollo

Enestasecciónpresentamosunpanoramageneralsobre loscambiosy lascontinuidadesenelmarcoinstitucionaldelaspolíticassociales.Nopretendemosdetallar los varios procesos de reingeniería ymúltiples programas sociales creados en el Perúdesde1980,sinodestacaralgunasreformasycasosemblemáticos.Paraunbalancedetalladosobrelosavances y los desafíos enfrentados por la políticasocialenlastresúltimasdécadassugerimosrevisarPortocarreroetal(2000y2010).

En los últimos 20 años, la política social peruanaha experimentado un proceso progresivo deprofesionalizacióne institucionalización,noexento

de retrocesos, dificultades y tensiones. Durante ladécada de los 80s, la política social en el Perú secaracterizabaporunfuerteenfoqueasistencialistayunbajoniveltécnico.LaprofundacrisiseconómicaeinstitucionalporlaqueatravesabaelpaísdisminuyólascapacidadesdelEstadoparagenerarrespuestasde política social frente al empobrecimiento de lasociedad. En aquél entonces el Perú era un paísreceptor de ayuda humanitaria internacional, lacual era canalizada a través de ONGs, Iglesias yagencias de cooperación, las cuales cumplieronun rol importante frente a la limitada oferta deprogramasprotectorespúblicos.Frenteaestedifícilcontexto, surgieron respuestas desde la sociedadcivil organizada para implementar acciones deprotección social. El caso más emblemático sonlos comedores populares y los clubes de vasode leche, organizaciones de base femeninas quefueron claves para el establecimiento de redes deasistenciaalimentariaenLimay,posteriormente,enotras regionesdelpaís.El fortalecimientodeestasorganizaciones durante la década de los ochentasedebió fundamentalmentealapoyoquerecibíande organizaciones de desarrollo vinculadas a lasiglesias, cooperación internacional y autoridadeslocales, más que al soporte del gobierno central(Portocarrero et al: 2000; Béjar: 2001; Blondet yTrivelli:2004).

La severa crisis económica resultado del primergobiernoaprista,caracterizadaporlahiperinflación,altosnivelesdedeudaexternayempobrecimientodelasociedad,motivólaimplementacióndepolíticasde ajuste y reforma estructural. Estas reformaspermitieronsanearlaeconomíanacionalyreformarelaparatopúblico,perotuvieronunaltocostosocial.Asimismo,desde1980,elPerúexperimentabaunaguerra internaoriginadapor laviolenciaterrorista,lo cual configuró nuevos patrones de exclusión yvulnerabilidad en el territorio nacional y agudizóla pobreza rural. En este contexto, se priorizó eldesarrollo de programas sociales compensatoriosy residuales, orientados al alivio más que a lasuperación de la pobreza. La política social fueconceptualizadacomounpaliativofrentealosaltoscostos sociales de las reformas.

Durante ladécadade losnoventase iniciaron tresprocesos relevantes para comprender el curso

Durante la década de los 80s, la política social en el Perú se caracterizaba por un fuerte enfoque asistencialista y un bajo nivel técnico.

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actualdelapolíticasocialperuana:reingenieríadelosprogramas,terciarizacióndelaimplementaciónen ONGs o empresas ejecutoras y mejora de lacalificación profesional y técnica del personalresponsable de la gestión social (Vásquez, 2006).Asimismo,secrearonunaseriedeprogramassociales,loscualesdieronformaalareddeprotecciónsocialperuana. Varios de estos programas continúanhasta nuestros días, aunque fueron adaptados deacuerdoalasprioridadesdelassucesivasgestionesministerialesyloscambioseneldiscursoglobaldedesarrollo. Algunos programas sociales creadosdurante los noventa, comoPRONAAy FONCODES,fueroncuestionadosporlapolitizaciónenelusodelosrecursospúblicosylabajaeficienciaenellogroderesultados.Lacontinuidaddedichosprogramasa través de varios gobiernos puede explicarse porlos altos costos políticos asociados a su reforma,expresados tanto en su potencial para establecer

relaciones clientelares entre el gobierno y laciudadanía,asícomoporlapresiónyresistenciaalcambioejercidaporlosdiversosnúcleosdeinterésvinculados a su implementación: beneficiarios,burocracias ejecutoras a nivel regional y central,proveedoresdebienesyservicios,etc.

El Programa Nacional de Asistencia Alimentaria(PRONAA) fue creado en 1992 y, durante veinteaños, fue la principal intervención de asistenciaalimentariaanivelnacional.Medianteesteprogramase pudo abastecer regularmente de alimentos yotros enseres a los comedores populares y clubesde madres, organizaciones que pasaron a seractoresclavesenlaimplementacióndeestapolíticapública.Lasimplicanciasdelaparticipacióndeestasorganizacionesdebasehasidomotivodereflexiónenalgunostrabajosacadémicos.Porejemplo,BlondetyTrivelli(2004)destacanlaimportantecontribución

Durante la década de los noventa se iniciaron tres procesos relevantes para comprender el curso actual de la política social peruana: reingeniería de los programas, terciarización de la implementación en ONGs o empresas ejecutoras y mejora de la calificación profesional y técnica del personal responsable de la gestión social

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deestasorganizacionespara respondera losaltoscostos sociales de las reformas estructurales,pues canalizaron los recursos de asistencia socialhacia los sectores más golpeados por la crisis,especialmente en zonas urbanas. Sin embargo,la cercanía con el gobierno también derivó en eldesarrollo de relaciones clientelares y una gestióndel programaorientadamáspor criteriospolíticosquetécnicos.Porsuparte,Tanaka(2001)analizalanaturalezaylaeficienciadelaparticipaciónpopularen los programas sociales, identificando tensionesasociadasalarepresentatividad,creacióndegruposdeinterésyperfilesdeliderazgoquepodíangenerarnuevas formas de exclusión ante mujeres conmenor capital social o experiencia de vinculaciónconprogramasestatales.Esprecisotenerencuentaqueeldiscursodedesarrollo imperanteduranteladécada de los noventa priorizaba la creación decapital social, así como el uso de metodologíasparticipativas para incrementar la eficiencia delas intervenciones (Uribe: 2008). Estas tendenciasglobalestuvieronrepercusionesenlasoperacionesdel PRONAA, el cual empezó a complementar laasistencia alimentaria con el uso de esquemasparticipativos para vincular y movilizar a lasorganizacionesdebase. Otroprogramaemblemáticocreadoen1991yquecontinúahastanuestrodíaseselFondoNacionaldeCompensaciónyDesarrolloSocial(FONCODES).Esteprogramasebasóenelesquemadefondossocialespromovidosporlosorganismosmultilateralescomoparte de los programas de ajuste estructural. LaimplementacióndeFONCODESdependíadenúcleosejecutores a nivel local, los cuales desarrollabaninfraestructurasocialygenerabanempleoenzonaspobres.ElprogramaadquiriómuchapopularidadenlosgobiernoslocalesyfueunadelasintervencionesmásimportantesdelMinisteriodelaPresidencia.Sinembargo,lagestióndelprogramaestuvoorientadapor criterios políticos, lo cual impactó en el uso ylaeficienciadelgasto.EstofueevidenciadoporunestudiorealizadoporSchady(1999),elcualexplorólaeconomíapolíticadelgastoenFONCODESdesde

1991a1995.Entrelosprincipaleshallazgosdestacael incremento de recursos dedicados al programaantesdelperíodoelectoral.Asimismo,losproyectosdeinfraestructuraerandirigidosaaquéllasprovinciaspobresdondeelretornopolíticodelainversiónseríamayor.Elimpactologradoporestainvestigación,asícomoporotrasevaluaciones,contribuyeronconlaprogresiva reforma de FONCODES y la generaciónde mecanismos de control.

Durantelosnoventatambiénsecreaelprogramadecuidado diurno infantilWawaWasi (1993), el cualconstituye podría considerarse como antecedentedel programa CunaMás, a pesar que éste últimocuentaconelementosdistintivos(acompañamientofamiliar en zonas rurales y mayor énfasis en eldesarrollocognitivode losniños).Tambiénsecreaunprogramaparalaconstrucciónymantenimientode caminos rurales empleandomicroempresas deservicios locales (1996), el cual sirvió como baseparalosprogramasProvíasDepartamentalyProvíasRural durante el gobierno de Toledo y ProvíasDecentralizado durante el segundo gobierno deGarcía. Enunbalance sobre las políticas sociales,pobreza y participación durante el gobierno deFujimori, Tanaka y Trivelli (2002) señalan que sibien los programas creados durante los noventafueron importantes para población en situaciónde pobreza, se caracterizaron por una serie dedeficiencias: limitada escala de las intervenciones,ausenciadepolíticassectorialespararesponderalapobrezarural,superposicióndefuncionesentrelosprogramas “especiales” y los ministerios sociales,criteriodefocalizacióngeográficayelampliomargendejadoparaeldesarrollodeprácticasclientelares.

Aniveldelmarcoinstitucional,laprincipalreformade esta década fue la creación del Ministerio dePromoción de la Mujer y el Desarrollo Humano(PROMUDEH) en 1996, en el marco de loscompromisos asumidos por el Estado Peruanoen la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer(Beijing,1995).Estesectorcongregóaunaseriedeprogramasyentidadesdispersosenotrasáreasdel

... si bien los programas creados durante los noventa fueron importantes para población en situación de pobreza, se caracterizaron por una serie de deficiencias: limitada escala de las intervenciones, ausencia de políticas sectoriales para responder a la pobreza rural, superposición de funciones entre los programas “especiales” y los ministerios sociales, criterio de focalización geográfica y el amplio margen dejado para el desarrollo de prácticas clientelares.

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Estadoqueteníancomofinatenderalapoblaciónmásvulnerable,comoporejemploPRONAA,WawaWasi,elConsejoNacionaldePoblación,elInstitutoIndigenistaPeruano,elSistemadeAtenciónalNiñoy Adolescente, el Programa de Alfabetización deAdultos, el Programa de Apoyo al Repoblamiento,entreotros (Oliart:2003).Sibienelagrupamientode estos programas y entidades no se tradujo enunamayorarticulacióndelasintervenciones,puedeafirmarsequefueunprimerpasoparadisminuirladispersiónenlaacciónsocialdelEstado.Lacreaciónde un organismo de línea, como un ministerio,supuso un cambio frente a la tradición de crear“programas especiales” que operaban de maneraaisladaalossectores.Ciertamente,ladispersióndelosprogramassocialesylainsuficientearticulaciónintersectorial continuaron estando entre lasprincipalesdebilidadesdelapolíticasocialperuanahasta nuestros días.

Durante la década del 2000, la agenda de lapolítica social continúa priorizando la reducciónde la pobreza y se incrementa el interés por ladesnutrición crónica, cambio influenciado por losObjetivosdelMilenio.Asimismo,seempiezaadarmayor importancia al impacto del gasto social, lagestiónporresultados, lasmejorasenlossistemasde focalización y la articulación de los programassociales. En estos años se realizaron una serie dereestructuraciones, tantoanivelde losprogramascomoenelmarcoinstitucionaldelapolíticasocial.

Deestamanera,losprincipiosdelanuevagerenciapública (Barzelay: 2001) fueron trasladados a lagestióndeprogramassociales.

ElgobiernodetransicióndeValentínPaniaguacreólaComisióndelaVerdadydelaReconciliación,cuyosresultados fueron usados para introducir el gradodeafectaciónporviolenciapolíticaen los criteriosde focalización empleados durante los gobiernosdeToledo,GarcíayHumala.Bajoestaperspectiva,losprogramas sociales fueron consideramos comoparte de las reparaciones colectivas en zonas depobreza. Un claro ejemplo de ello es el programaJuntos,elcualfuelanzandoporAlejandroToledoenlacomunidadayacuchanadeChuschienSetiembre2005.Elprogramanosólofuepresentadocomouninnovadoresquemaparalaluchacontralapobreza,sino también como parte de las acciones dereparacióndelgobierno.Elcriteriodeafectacióndeviolenciasesumóaldepobrezayexplicaelpatrónde expansión territorial del programa durante susprimerasetapas:concentradoenlosdepartamentosdelasierrasurparaluegoempezarunaprogresivaexpansión hacia otras zonas de pobreza –sierranorte,selva-desdeelaño2007(Correa:2007).

Durante el gobierno de Alejandro Toledo secrearon entidades como el Acuerdo Nacional, elcual estableció una serie de políticas de Estadoincluyendoellogrodeobjetivossociales(luchacontrala pobreza, igualdad de oportunidades, acceso a

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serviciosbásicos,etc).Sibienestoslineamientosdepolíticatuvierongradosmixtosdeimplementación,contribuyeron amejorar el posicionamiento de lapolítica social en la alta planificación estatal. Otrainstituciónsurgidaenesteperíodo fue laMesadeConcentración de Lucha contra la Pobreza (2001),responsable de generar espacios de acuerdo ycoordinación entre los tres niveles de gobierno(central,regional,local)ylasociedadcivilorganizada.Paraello se implementaronmecanismos como losplanes concertados de desarrollo, presupuestosparticipativos y consejos de coordinación (localy regional), a través de los cuales se conectó a lapolítica social con el proceso de descentralizaciónen curso. En cuanto a las reformas a nivel técnico, destacala creación del Sistema Nacional de Focalización(SISFOH) en el año 2004, cuyo desarrollo fuecontinuadodurantelosgobiernosdeGarcíayHumala.Progresivamente, el SISFOH permitió superar lafocalización geográfica predominante durante losnoventaparaincorporarotrosdeterminantesdelapobreza,exclusiónyvulnerabilidad.Desdeentonces,es la principal herramienta para responder a dosproblemasdelargadataenlapolíticasocialnacionalquehanrestadoeficienciaenellogroderesultados:la filtración y la sub-cobertura de los programassociales. Con el término filtración se alude al usodel programa por personas que no cumplen conel perfil establecido de beneficiario,mientras quela sub-cobertura explica el acceso desigual a losprogramas sociales, destacando su ausencia enzonasdealtapobreza.Orientar la implementaciónde los programas sociales por estos renovadoscriterios de focalización suponía -y supone- unanueva lógicade relacióncon losgruposde interésasociadosasuimplementación.

Enunbalance realizadoporVásquez (2006) sobrelasituaciónde lapolíticasocialenelprimer lustrodel2000,sedestacanlasdebilidadesdelsistemadefocalización,lanecesidaddemejorarlatransparenciaen la selección de beneficiarios, así como deincrementarel impactodel gasto social. Siguiendocon este autor, entre los años 2000-2005 el gastosocial se incrementó en 8% anual en promedio,pero no se logró reducir la pobreza de manerasignificativa, la cual fluctúo alrededor del 50%. Esdecir, el mayor gasto social no garantizó mejoresresultados de desarrollo. Los recursos adicionales se diluíanporproblemasdefiltración, sub-cobertura,politización(usodelosprogramascomofuentedeempleo partidario) y aumento del gasto corriente

de losprogramas(planillas,consultorías,gastosderepresentación).

Para el segundo lustro del 2000, la gestión dela política social estaba dispersa en una seriede espacios institucionales: Ministerio de laMujer y Desarrollo Social (MIMDES), la ComisiónInterministerialdeAsuntosSociales (CIAS-PCM), laDirecciónGeneraldeAsuntosEconómicosySocialesdelMEF, laMesadeConcertacióndeLuchacontrala Pobreza, entre otros. Asimismo, los programasestaban desarticulados y ubicados en diferentessectores. La necesidad de crear un ente rector para losprogramassocialesyarticularde laofertaexistenteparaincrementarsuimpactoocuparonunlugarmuy importanteen laagendasobre políticasocial.

DuranteelgobiernodeGarcía,larectoríadelapo-líticasocialfuecompartidaentreCIAS-PCM,MEFyMIMDES.AtravésdelDecretoSupremo080-2006-PCM se realiza un importante proceso de fusión,integraciónyarticulacióndelosprogramassociales,reduciéndolos de 82 a 26 y estableciendo catego-ríasdebeneficiarios.Elplandereforma identifica-batresejesprioritariosparalosprogramassocialesfocalizados:a)desarrollodecapacidadeshumanas(programas habilitadores), b) promoción de opor-tunidades y capacidades económicas (programaspromotores)yc)establecimientodeunareddepro-tecciónsocialorientadaporunenfoquedeciclodevidaquepriorizabaalosmenoresde5años,gestan-tes,madresadolescentes,ancianosydiscapacitados(programas protectores). Sin embargo, estos ejesno tuvieron los mismos niveles de desarrollo e im-portanciaenlapráctica.EnunanálisisrealizadoporAramburúyRodríguez(2011:19),sedestacaqueel59%delgastosocialalaño2009sedestinabaalosprogramas protectores,mientras que sólo 17% sededicabaalosprogramashabilitadoresy24%alosprogramaspromotores.Dichos autores cuestionan

... entre los años 2000-2005 el gasto social se incrementó en 8% anual en promedio, pero no se logró reducir la pobreza de manera significativa, la cual fluctúo alrededor del 50%. Es decir, el mayor gasto social no garantizó mejores resultados de desarrollo.

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la asignación del gasto social en relación al com-portamientodelcicloeconómicoduranteelperíodo2005-2011, argumentando que durante las etapasdecrecimientosedebióincrementarlainversiónenprogramashabilitadoresypromotoresparabrindarsostenibilidadalasalidadelapobreza.Cabeseñalarque el Marco Social Multianual 2009-2011 (PCM:2008a)establecelarelaciónentrelosprogramasso-ciales y el ciclo económico, identificando aquéllosque deben aparecen en períodos anticíclicos conel objetivo de reducir la vulnerabilidad y protegerlascapacidades(protectores),asícomoaquéllosdeorientaciónprocíclicaorientadosa reforzarcapaci-dades (habilitadores) o ampliar el acceso a opor-tunidades económicas (promotores). Otro impor-tanteesfuerzodearticulación realizadoduranteelgobiernodeGarcíafuelaEstrategiaCrecer,atravésde la cual se generaronesquemasde cooperacióninter-sectorial orientados a reducir la pobreza y ladesnutricióncrónica(PCM:2008b).

Para el año 2011, la agenda de la política socialperuana priorizaba la optimización técnica deprogramas sociales para incrementar su impacto:mejoras en la focalización, establecimiento desistemasdemonitoreoyevaluación,asícomounamayor gestión por resultados. El interés por lalucha contra la pobreza y la desnutrición crónicase mantuvo. Sin embargo, como consecuencia dela crisis económica internacional, los temas deproductividadysostenibilidaddelareduccióndelapobrezacobraronmayorfuerza.

III. Breve balance sobre la política social durante los dos primeros años del gobierno de Ollanta Humala

Desdesusinicios,elgobiernodeOllantaHumaladebióresponderaunaseriedereaccionesvinculadasalapolíticasocial,lascualesfuerongeneradasdurantela campaña electoral. El ofrecimiento de nuevos

... autores cuestionan la asignación del gasto social en relación al comportamiento del ciclo económico durante el período 2005-2011, argumentando que durante las etapas de crecimiento se debió incrementar la inversión en programas habilitadores y promotores para brindar sostenibilidad a la salida de la pobreza.

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programas sociales y de una mayor presencia delos servicios del Estado en las zonasmás alejadasdel país crearon altas expectativas, sobretodoentrelossectoresmáspobresyexcluidos.Empero,durante el primer año del gobierno no existíasuficiente claridad sobre cómo iba a traducirse elconcepto político de inclusión social en políticaspúblicasconcretas.Desdediferentessectoresdelaopinión pública se demandaba el esclarecimientode las metas priorizadas por el gobierno y de lasopcionesdepolíticapúblicaqueseríanempleadaspara alcanzarlas Asimismo, existía una fuertepreocupaciónporelusopolíticode losprogramassociales,locualesunriesgorecurrenteenlahistoriadelapolíticasocialperuana(Correa:2012).

Durante los primeros meses del gobierno no serealizaron reformas de relevancia a nivel de losprogramas sociales, varios de los cuales seguíanoperando desde el Ministerio de la Mujer yDesarrollo Social (MIMDES). La gestión de laministra Aída García Naranjo enfrentó una seriede problemas asociados a la implementación delPRONAA, los cuales revelaron las limitaciones delsector para el manejo de crisis. Los esfuerzos dedichagestiónministerialestuvieronmásorientadosa la renovación del enfoque de género empleadopor el MIMDES, a la lucha contra la violencia degéneroyalageneracióndeespaciosdeintercambioyconsultaconorganizacionesdelasociedadcivil.

Con la creación del Ministerio de Desarrollo eInclusión Social (MIDIS) en Octubre 2011 (Ley29792) se implementa una reforma fundamentalaniveldelmarco institucionalde lapolíticasocial.Como hemos explicado en la sección anterior,si bien la política social peruana había idoprofesionalizándose progresivamente ymejorandosu nivel técnico, hacia finales de la década del2000 existían diversas instituciones que ejercíanrectoríasobrelostemassociales,locualdificultabalaarticulaciónde intervencionesyelescalamientoderesultados.Conlacreacióndeesteministerio,seestablece una rectoría social y un espacio de altonivelparalacoordinaciónintersectorial.

Lacreacióndeestenuevosectorfuemuydebatidapor la opinión pública. Entre los argumentos afavor, se señalaba la mayor organización de laacciónsocialdelEstadoyunposicionamientomásfuertede la política social frente a otros sectores.Entre los argumentos en contra se destacaba unapreocupaciónporelincrementodelgastocorriente(planillas, etc), mayores riesgos de politización delos programas sociales y la posible generación dedependenciahacialossubsidiosestatalesentrelossectoresmáspobres.Ladesignacióndeunequipotécnico e independiente en la alta dirección delMIDIS fue fundamental para disipar buena partedeestaspreocupaciones.Enparticular,laseleccióndeCarolinaTrivellicomoministrafuemuyacertada,tanto por su experiencia en temas de pobreza ydesarrollo,asícomoporelmensajequetransmitíasu designación: gestión técnica e independenciapolítica. El reciente ingreso de laMinistraMónicaRubio, economista con amplia trayectoria en eldiseño de programas de protección social enAméricaLatina,buscatransmitirelmismomensaje,locualesunabuenanoticia.

ElMIDISnaceconelmandatodediseñaryconducirlas políticas y estrategias destinadas a reducir lapobreza y la vulnerabilidad. Para ello cumple dosroles: implementación y coordinación. En cuantoal primero, el sector implementa 5 programassociales focalizadosen zonas rurales: Juntos,CunaMás, QaliWarma, Foncodes y Pensión 65. Si bienla oferta de programas sociales existentes dentrodelEstadoPeruanoesmayor,cabeseñalarqueenelMIDIS se ubicaron los programas de protecciónsocial más importantes y varias de las principalespromesas electorales del gobierno. Por ejemplo,la implementación de Pensión 65 (programa depensiones no contributivas para adultos mayoresen situación de extrema pobreza), la ampliacióndel Programa Juntos (transferencias de dinerocondicionadas en zonas rurales), la provisión deservicios de cuidado para niños (Cuna Más) y eldesarrollodeunprogramadealimentaciónescolar(Qali Warma). Estos cuatro programas tienenantecedentesen los gobiernosanteriores.Pensión

... no es exacto afirmar que el MIDIS se ha limitado a rebautizar programas ya existentes, pues en el transcurso de su primer año de operaciones se desarrollaron procesos de rediseño orientados a mejorar la conceptualización, estrategias de intervención y mecanismos de evaluación de los programas sociales.

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65sebasaenelBonoGratitudcreadoenlaúltimaetapadelgobiernodeAlanGarcía;mientrasqueelProgramaJuntosfuelanzadoafinalesdelgobiernodeToledoyampliadoduranteelgobiernodeGarcía.CunaMásoptimizaelesquemadecuidado infantilWawaWasi y Qali Warma reemplaza al PRONAA,ambos programas creados durante el gobierno deFujimori. Sin embargo, no es exacto afirmar queel MIDIS se ha limitado a rebautizar programasya existentes, pues en el transcurso de su primeraño de operaciones se desarrollaron procesos derediseñoorientadosamejorarlaconceptualización,estrategias de intervención y mecanismos deevaluacióndelosprogramassociales.Porotrolado,el rol de coordinación del MIDIS está basado enelSistemaNacionaldeDesarrolloeInclusiónSocial(SINADIS), el cual sirveparaarticular acciones conotrossectoresymonitorearelcumplimientodelaspolíticas públicas destinadas a reducir la pobreza,lasdesigualdades,lasvulnerabilidadesylosriesgossociales(MIDIS:2012).

A modo de balance, presentaremos algunas delas fortalezas y retosqueenfrentael MIDIShaciala segunda mitad del gobierno. En cuanto a lasfortalezas, el sector ha logrado acumular en cortotiempotresactivosmuyimportantes:institucional,político y programático. En cuanto al activoinstitucional, el sector ha logrado posicionarse

rápidamente dentro del aparato público peruanocomounministerioconaltacapacidadtécnicaydeinterlocuciónefectivaconotrossectoresdelEstado,en especial los económicos. Asimismo, ha logradoun sólido posicionamiento ante los organismosde cooperación internacional. En cuanto al activopolítico,laimplementacióndelosnuevosprogramassocialesQaliWarma,CunaMás,Pensión65,asícomola renovaciónde losprogramasexistentes (Juntos,Foncodes)cumplenconvariaspromesaselectoralesdadasdurantelacampañaelectoral.Finalmente,elactivoprogramáticosebasaenlosdocumentosdeplanificaciónproducidosporelsector,loscualesnosóloexplicitansusprioridadesyestrategias,sinoquehan contribuido a esclarecer qué objetivos buscael objetivo enmateria de inclusión social. En estesentido, destaca la “Política para el desarrollo en inclusión social”(2012)yla“Estrategia nacional de desarrollo e inclusión social”(2013).Porotrolado,elsectorhabrindadomuchaimportanciaalagestiónbasada en evidencia, para lo cual ha priorizado eldesarrollodeevaluacionesexternas.

Encuantoalosretosqueenfrentaelsector,destaca-mosdostemas.Enprimerlugar,serequierefortale-cerlaimplementacióndelosprogramassocialesenelterritorio,distinguiendodostiposdesituaciones:a) programas que requieren fortalecer su imagenantelaopiniónpública;b)programasquerequieren

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fortalecersusoperacionesparaampliarsucobertu-ra. En el primer grupo ubicamos al programaQaliWarma,elcualhasidofuertementecriticadoporlosmediosdeprensayporlasfuerzaspolíticasdeopo-sicióndebidoalasdenunciassobrelamalacalidadde losalimentosdistribuidosenalgunas institucio-neseducativas.Dadoqueelprogramabuscaconver-tirseenunserviciouniversalenlasescuelaspúblicasanivelnacional,esmuyimportanteincrementarlaconfianzadelapoblaciónybrindarinformaciónsis-temáticasobrelasmejorasrealizadasalosusuarios,mediosdecomunicaciónyfuerzaspolíticas.Eldise-ñodelprogramaescomplejoe implicauncambioradicalenlasreglasdejuegoquehanimperadoenlosprogramasdeasistenciaalimentariadurantelosúltimos20años.Suponeunanuevarelaciónconlosproveedores (lógica y cuantía de las licitaciones),perotambiénconlasinstitucioneseducativasylospadres de familia (comités locales de compra). Sibien en cierto que los problemas denunciados enlosmediosdeprensarespondenamalasprácticasdelosproveedoreslocales,serequieremejorarlosmecanismosdevigilancia, tantoparaevitarprácti-casdemicro-corrupciónenlascomprascomoparagenerarcanalesdedenunciaoportunos.Asimismo,se requiere optimizar los mecanismos para la se-lección de los proveedores, lo cual no se limita aestablecernuevosfiltros,sinotambiénaencontrarsoluciones ante la insuficienteo inexistenteofertadeproveedoresdecalidadenvariaszonasdelpaís.EnestegrupotambiénpuedeubicarsealprogramaPensión65,cuyosistemade focalización fuecues-tionadodespuésdeconocerseunaseriededenun-cias sobre usuarios que no cumplían con el perfilestablecidoporelprograma.Sibienesciertoqueelprograma logróresponderadecuadamenteaestoscuestionamientos, se requiere fortalecer la coordi-naciónconlosgobiernoslocalesqueparticipanenelempadronamiento,así comomejorar la comunica-ciónsobreelperfilylosrequerimientosnecesariosparaparticiparenelprograma.

Enelsegundogrupo–programasquerequierenfor-talecersusoperacionesparaampliarsucobertura–ubicamos a Foncodes, Juntos y Cuna Más. Estosprogramas tienen diferentes grados de desarrollo.FoncodeseselprogramaconmayorantigüedaddelMIDISy,consecuentemente,cuentaconmayorco-nocimientoacumulado,leccionesaprendidasyunaaltavaloraciónanivelnacional.Durante lagestióndelaministraTrivelli,elprogramahasidoreconcep-tualizado:deserunaintervencióncentradaenelde-sarrollodeinfraestructurahapasadoaoperarcomoarticuladordeldesarrolloterritorialrural,priorizan-

doelaccesoa servicios socialesyeldesarrollodelascapacidadesproductivasdelasfamilias.Enestecaso,unodelosprincipalesretosesescalarpilotosinnovadorescomo“MiChacraEmprendora”,a tra-vésdelcualse implementaránproyectosproducti-vosconlasfamiliasusuariasdelprogramaJuntos.Elescalamientodeestepilotoesfundamentalparadarformaalasestrategiasdeegresoparalosusuariosdelprogramadetransferenciamonetariacondicio-nada. En el caso del Programa Juntos, próximo acumplir su primera década de existencia, se en-frentaelretodelograrunaimplementaciónefectivaenlaszonasdeselvabajaincorporadasenlosaños2012y2013.Ademásdelosdesafíosvinculadosalaconectividadylaofertadeserviciospúblicossobrelosque sebasan las condicionalidadesdelprogra-ma,existepococonocimientosobrelasoperacionesy efectos de Juntos en la región amazónica y, enparticular, en contextos indígenas. La mayoría deestudios existentes han documentado los efectosdelprogramaenzonasde lasierra,enespecialenlos departamentos con una relación más antiguacon el programa. Un segundo reto del programaJuntosesconcretarunaevaluaciónaescalanacio-nalquepermita identificar los logrosatribuiblesalprograma, fortalecer sus operaciones y orientar eldiseñodeesquemasdeegresoparalasfamiliasconmayorantigüedadenelprograma. Finalmente, enelcasodeCunaMás,serequiereampliar laofertadecuidadorasdebidamenteentrenadasydesarro-llar metodologías de intervención interculturales en aquéllaszonasdondeelprogramatendráunmayorimpactoenlasprácticastradicionalesdecuidadoycrianzainfantil.

IV. Reflexiones a modo de conclusión

En la actualidad, diversos sectores políticos eideológicos reconocen el valor de las políticassociales como instrumentos estratégicos parael desarrollo nacional y no sólo como paliativospara el descontento social. Si bien esta valoraciónresponde a la progresiva institucionalización yprofesionalización de la política social en losúltimos veinte años, es preciso reconocer que laspolíticas sociales han tenido un posicionamientoimportante en la agenda del actual gobierno, locual se debe fundamentalmente a la creación delMinisteriodeDesarrolloeInclusiónSocial(MIDIS)ylaimplementacióndeimportantesreformasaniveldelosprogramassociales.

La importancia de las políticas sociales tambiénse refleja en los sondeos de opinión sobre la

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aprobación de la gestión presidencial, la cualexperimentaunasostenidacaídadesdeabril2013,segúnlosreportesdelasprincipalesencuestadoras.Por ejemplo, de acuerdo a la encuesta de Ipsospublicadapor el diario El Comercio, la aprobaciónpresidencial cayó a 33% en el mes de Julio 2013,llegandoa59%dedesaprobación4.Porsuparte,laencuestadeGFKpublicadaeneldiarioLaRepúblicapresentaresultadosenlamismadirección:32%dedesaprobacióny61%dedesaprobación5. ¿Quéeslosignificativoparalapolíticasocial?.Segúnrevelanambasencuestas, laprincipal razóndeaprobaciónde la gestión presidencial está en los programassociales dirigidos a los sectoresmás pobres de lapoblación: 47% en el caso de Ipsos y 39% en elcasodeGFK. Estohasidoreportadoenencuestaspreviasyconstituyeun indicador importantede lavaloración ciudadana sobre la contribución de lapolíticasocialalagobernabilidaddelpaís. Consideramos que las expectativas sobre losresultadosquelapolíticasocialpuedelograrenelcortoyenelmedianoplazosehanincrementadoen los últimos años. Si bien esta situación puedecontribuiraunamayorvigilanciaciudadanasobrela implementación de los programas sociales,tambiénpuedegenerarunaimpresiónerróneaenlaclasepolíticayenlaciudadanía:quelapolíticasocialpuede,por si sola, resolverelproblemadela pobreza y de la desigualdad en el Perú. Estosuponeunavaloraciónefectistaeinstrumentaldelapolítica social, pero tambiénuna simplificacióndelacomplejidaddetrásdelaimplementacióndeintervenciones sociales. Disminuir la desnutrición crónica o reducir la pobreza no depende de laaccióndeunsector,sinodelaarticulaciónefectivade esfuerzos entre varios sectores y niveles degobierno, así como de cambios a nivel de laspercepcionesycomportamientosdelapoblación.Lapolíticasocialnoesunapanacea:másprogramassociales no significan necesariamente mejoresresultados de desarrollo. Asimismo, dado quepolíticasocialintervieneenlaesferaprivadadelaspersonas,esprecisocomprender lasvaloraciones

ylasreaccionesdelosusuariospotencialesfrentea los cambiosque sebuscanpromover, así comorespetarsuautonomía.

Los programas sociales ubicados en el MIDISrequieren fortalecer su implementación en elterritorio nacional. Para ello no sólo es precisomejorar su consistencia técnica y los mecanismosde evaluación, sino también generar alianzas conactores locales e incidir para que la política socialseaunaprioridadrealen losgobiernosregionales.Asimismo, es necesario identificar a los gruposde interés que generan cuellos de botella para laimplementación efectiva de los programas a nivellocal. Si bien es cierto que una de las principalesfortalezas del sector es su alta capacidad técnica,hayquetenerpresentequelapolíticasocialtambiénesvaloradaenclavepolítica.Esporelloimportantetenderpuentesconlosgruposdeoposición,puesellogrodelosobjetivosdedesarrollodelpaísdependetanto de optimización técnica y operativa de losprogramas como del logro de consensos políticosalrededordelapolíticasocial.

Uno de los principales aprendizajes de la políticasocial peruana es reconocer que el logro deresultadosefectivosysosteniblesnosólodependederenovadosprogramas–loscualessindudasonmuy importantes para la población más pobre yexcluida- sino también de una mejora sustantivaen la cobertura y en la calidad de los serviciospúblicos básicos para el desarrollo humano. Estoresultaclaveparaavanzarenelcierredebrechas,perotambiénparaposibilitarlaimplementacióndelosprincipalesprogramassociales.Porejemplo,ellogrodelpropósitodelProgramaJuntos(romperelcírculo intergeneracional de la pobreza) dependemásde la calidadde los serviciosdeeducaciónysaludquedelasoperacionesdelprograma.Esporelloquelaagendadelainclusiónsocialamedianoplazodebebasarsemenosenlacreacióndenuevosprogramassocialesymásen lamejorasustantivadecalidaddelosserviciospúblicosofrecidosalosciudadanos.

4 Fuente:http://elcomercio.pe/actualidad/1606951/noticia-ollanta-humala-tiene-33-aprobacion-porcentaje-mas-bajo-su-gobierno5 Fuente:http://www.larepublica.pe/infografias/aprobacion-de-ollanta-humala-en-julio-del-2013-21-07-2013

... la principal razón de aprobación de la gestión presidencial está en los programas sociales dirigidos a los sectores más pobres de la población: 47% en el caso de Ipsos y 39% en el caso de GFK.

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Diez años de descentralización en el Perú: ¿Y usted qué opina de todo esto?1

Resumen

Este trabajo presenta y analiza la escasa información disponible sobre las principales orientaciones en la opinión pública peruana en relación con la descentralización y la actual reforma descentralizadora que acaba de cumplir diez años. El análisis de esta información aborda el estado actual de la opinión pública sobre estos temas y la medida en que ella ha ido cambiando a lo largo de estos diez años. Asimismo, da cuenta del grado de cercanía o distancia que existe entre la opinión pública y la opinión de los expertos y actores más directamente involucrados en esta reforma.

Abstract

This paper presents and discusses the limited information available on the main directions in the Peruvian public opinion regarding decentralization and the current decentralization reform that just turned ten years. The analysis of this information addresses the current public opinion on these issues and the extent to which it has been changing over the last ten years. Moreover, it shows the degree of closeness or distance between public opinion and academic experts and political actors opinion, most directly involved in this reform.

Por Jorge Aragón y Noelia Chávez2

1 Losautoresagradecenal InstitutodeOpiniónPúblicadelaPontificiaUniversidadCatólicadelPerúporpermitirnoselaccesoalaEncuestadeOpiniónPúblicaNacionalUrbanoRural “RepresentaciónPolítica yConflictos Sociales”; y demaneramuyespecial aDavid Sulmont y aVaniaMartínezportodalaayudarecibida.

2 JorgeAragónesPh.D.enCienciaPolíticaporlaUniversityofFloridadeEstadosUnidos,ydocentedelDepartamentodeCienciasSocialesenlaEspecialidaddeCienciaPolíticayGobiernodelaPUCP.NoeliaChávezesestudiantedeúltimociclodelaespecialidaddeSociologíadelaPUCPymiembrodedelObservatoriodepolíticaspúblicasPerúDebate.

1. El proceso de descentralización en curso

Elmás reciente proceso de descentralizaciónen nuestro país ha cumplido diez años.Estoessignificativoporvarias razones.Paracomenzar, porque puede ser considerada

como una de las reformas más importantes delEstado peruano de los últimos tiempos y porque,de una u otramanera, los tres últimos gobiernoshan tenido o tienen que hacerle frente y convivircon ella. Ahora bien, muchas de las personas einstituciones que analizan esta reforma muestran

cierta frustración o insatisfacción; principalmentecon loquehasidosuprocesode implementación,los avancesa la fechay los resultadosque sehanconseguido.Esmás,nohanfaltadoquienesafirmenqueesteproceso,enlosúltimosaños,seencuentraprácticamenteestancandoobloqueadoy,queporlotanto,necesitaríaserrelanzado;quienesconsiderenque los consensos iniciales que acompañaron sulanzamiento se han debilitado profundamente;y quienes se pregunten qué tan reversible oirreversiblepuedeterminarsiendoestareformadecaraaposiblesintentosderecentralizaciónpolítica(Remy2011,CONADES2010).

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Sin duda una buena parte de estas evaluacionespoco alentadoras se origina en el reconocimientodeunaseriededeficienciasydebilidadesquehancaracterizado la implementación de esta reforma.La naturaleza de estas deficiencias y debilidadesesmuyvariada:elnuloavancedeuna integraciónefectiva entre regiones; lo muy poco avanzadoen descentralización fiscal y la todavía muy altadiscrecionalidad que tiene el gobierno centralsobre los recursos que gestionan los gobiernosregionales y locales; la existencia de cambiosque se han concentrado mayoritariamente en lonormativo; la inexistencia de una clara separaciónderolesyresponsabilidadesentregobiernoslocales,regionales y nacional; procesos de transferenciade competencia que no han estado acompañadosde los recursos suficientes ni la generación de lascapacidadesnecesariasparaunagestióneficiente;las dificultades para transformar mecanismosde planificación y participación ciudadana eninstrumentosrealesyefectivosdegestiónpública;lafaltadevoluntadpolíticadelosgobiernos,etc.

Todaestasituación,yelhechodeestartodavíafrentea una reforma en curso, hacen particularmentenecesarioestudiaryanalizaresteintentodereformaquetiene un fuerte impacto sobre la estructura yfuncionamientodelEstadoydelgobiernoennuestropaís.Sinembargo,entrelosdiferentestemasqueseproponenparaordenarestosesfuerzosdebalance

nosuelehaberunamenciónparticularalamaneracómolaopiniónpúblicasehasituadofrenteaestareforma (Azpur et al. 2006, CONADES 2010). Porel contrario, el interés por lo que los ciudadanospiensan sobre esta reforma parece haber estadobásicamente concentrado en el periodo inicial deesteproceso.

Este trabajo presenta y analiza la informacióndisponible sobre las principales orientacionesen la opinión pública peruana en relacióncon la descentralización y la actual reformadescentralizadora que ya tiene diez años deantigüedad.Comoseverámásadelante,aexcepciónde la etapa inicial de esta reforma, prácticamenteno existen estudios o investigaciones que hayanestado total omayoritariamente dedicados a estetema.Conlaayudadealgunaspreguntasquefueronincluidasenunestudiodeopiniónpúblicarealizadoel 2012, este trabajo ofrece también una primeraaproximación a lo que actualmente piensan losperuanossobreladescentralizaciónylareformaencursodespuésdediezaños.Alfinal,esteesfuerzopermiteconocermejortantoelestadoactualdelaopiniónpúblicasobreestostemascomoelgradoenqueellahaidocambiandoalolargodelosúltimosdiezaños.Sirvetambiénparatenerunaideadelniveldecercaníaodistanciaqueexisteentre laopiniónpúblicay laopiniónde losexpertosyactoresmásdirectamente involucrados en esta reforma.

ReuniónentrelospresidentesdelosGobiernosRegionalesyelPresidenteOllantaHumalaFuente:BlogYoSiOpino,2011

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2. Qué pensaban los peruanos al inicio de la reforma (y qué piensan ahora los expertos y actores involucrados)

El proceso de descentralización que estáactualmente en curso en nuestro país tiene supuntodepartidaduranteelgobiernodeAlejandroToledo el año 2002. Como cualquier proceso dedescentralización era en lo fundamental unareforma del Estado vinculada a la transferencia de competencias y recursos desde la administracióncentral hacia las unidades de gobierno sub-nacionales, yorientadaamodificarel balancedepoder entre los diferentes niveles de gobiernoexistentes (Falleti2010).Específicamente,enestecaso, la Ley de Bases de la Descentralización del2002(LeyNo27783)contemplabaunalargalistadeobjetivos políticos, económicos, administrativos,socialesyambientales.

Como era de esperarse, durante este periodoinicial surgieron varias dudas e inquietudes nosolo sobre la forma institucional que adquiriríaesta reforma o sobre el proceso mismo deimplementación, sino también sobre el grado deaceptaciónoderesistenciaquesepodríaencontrarenlaciudadanía.Comoresultadodeesto,algunostrabajos seorientarona identificar lasprincipalesideas e imágenes que la población adulta denuestro país tenía sobre la descentralización.Entre ellos destacan el de Trivelli (2002) y Zárate(2002).EnelcasodeTrivelli (2002),quienanalizauna encuesta de opinión pública llevada a caboen noviembre del 2001, los principales hallazgosfuerondiversos.Enprimerlugar,encontróqueeramuydifícilestablecerunclaroperfilpara losmásy los menos descentralistas en nuestro país. Porun lado, el género, la edad, el origen étnico y lacondición de migrante de los entrevistados no eran variables significativasen relacióncon laposiciónpersonal que se tenía sobre la descentralización.Sin embargo, un mayor nivel de información,educaciónsuperior,unmayorinterésenlapolítica,contar con mayores ingresos y un mayor gradode confianza en el potencial de su región sí seencontrabanvinculadosaunafuerteidentificaciónconladescentralización.

En general, estos resultados mostraban, porun lado, mucha desinformación y diferentespercepcionessobreloquesignificabaesteproceso.Por otro lado, mostraban que una mayoría deperuanos se consideraban descentralistas y queen algunos segmentos y zonas del país existían

condiciones favorables para un trabajo a favor deladescentralización.Laautoraconcluíaqueparalasalud del proceso iba a ser fundamental tomarleelpulsoconcierta frecuenciaa la relaciónentreapoblaciónyladescentralización(Trivelli2002:35).

PorsuparteZárate(2002),alanalizarlosresultadosde más de 40 grupos focales en Lima y otrasregiones del país en el 2002, encontró algunosconsensos importantes. Para comenzar, unapercepción bastante extendida en relación conlos niveles de centralismo que existen en el país,y el convencimiento de que ello era nocivo parael desarrollo. Esmás, enalgunos casosel términodescentralizaciónseasociabaalaposibilidaddequeel Estado salde parte de la deuda pendiente quetiene frente a la población; a que disminuyan losniveles de desigualdad, injustica y discriminaciónque tradicionalmente existen en nuestro país; y aunamejoradelascondicionesdevidayaunamayorigualdadentre regionesyentrepersonas.Undatoadicionaleinteresanteeralapercepcióndequeelcentralismo operaba a diferentes niveles. A nivelnacional, pero también a nivel regional, provincialydistrital.

Conrelaciónalconceptodescentralización,Zárate(2002)comentaqueengeneralseleatribuyeunavaloraciónpositiva.Sinembargo,suusoesmuchomásfrecuenteentrequienestienenunmayorniveleducativo o se han visto involucrados en luchaspolíticas relacionadas con demandas de reformadelEstado.Porelcontrario,alapoblaciónurbanaconmenoresniveleseducativosyalospobladoresde zonas rurales el término descentralización lesresultamuchomásextraño.Dadoestepanorama,Záratesostienequesibienlamayoríadepersonasvenpositivamentealprocesodedescentralizaciónencursoyloasocianconlaposibilidaddeaccederadiferentesbeneficios(accesoamayoresrecursosy bienes, creación de nuevos espacios para la

...un mayor nivel de información, educación superior, un mayor interés en la política, contar con mayores ingresos y un mayor grado de confianza en el potencial de su región sí se encontraban vinculados a una fuerte identificación con la descentralización.

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participación y representación política, etc.), elconcepto mismo es muy difuso. Ahora bien, lasexpectativas que se tenían frente a un procesode descentralización variaban dependiendo de laconcepción que se tenía de él. Si se le entendíacomounprocesode reformapolítica semanejanplazosmuchomás largo que si se le considerabacomounaposibilidadparamejorarlasituacióndelaspersonas.Noobstante,encualquiercaso,seteníanseriasdudassobre lacapacidadycompromisodelospartidosylasautoridadespolíticas.

Apartirdeestos trabajos, esposibleafirmarquealmomento de que se diera inicio al proceso dedescentralización en curso, los resultados tantodeencuestasdeopinióncomodegrupos focales,revelabanbásicamente lomismo.Que lamayoríadeperuanosyperuanasveíaconbuenosojosunareforma descentralista porque ella era asociadaconlaposibilidaddelograrunmayordesarrolloybienestar, y porqueesta reforma creabamayoresposibilidades de participación y representaciónpolítica. Sin embargo, al mismo tiempo, elconceptomismo—descentralización—eradefinidoyentendidodediferentesmaneras.

Comoyasehamencionado,estemarcadointeréspor la opinión pública durante la etapa inicialde esta nueva reforma descentralizadora no semantuvoconelcorrerdelosaños.Tanesasíquedespuésde losprimerosañosde implementaciónse hace cada vez más difícil encontrarinvestigaciones (a) dedicadas exclusivamente alestudio de las percepciones y evaluaciones de ladescentralización y de la reforma en curso, y (b)quetenganunacoberturaqueseamayoraalgunospocosdepartamentos.Entrelaspocasexcepciones,tenemos las encuestas de percepción ciudadanasobreelprocesodedescentralizaciónque fueronfinanciadosporelProgramaProDescentralizaciónPRODESdelaAgenciade losEstadosUnidosparaelDesarrolloInternacional(PRODES2005).

La primera de estas encuestas se llevó a cabo el2003ylasegundaenel2005,perosoloenlossietedepartamentos donde intervenía este programa:Ayacucho,Cusco,Huánuco,Junín,Pasco,SanMartínyUcayali. Entre losprincipales resultadosdeestasencuestas tenemos, para comenzar, la existenciade una minoría que se declara indiferente frentea este tema y el deseo de una mayoría de losentrevistados por tener mucho más informaciónsobreelprocesodedescentralizaciónqueestabaencurso. Igualmente,unaextendidapercepciónde la

descentralizacióncomounmecanismoquedeberíaigualarlosdiferentesnivelesdedesarrolloqueexistenen el país; y cierto aumento de una percepciónqueempezabaaasociarladescentralizaciónconlatransferenciadepoderdesdeelcentroalaperiferia.En segundo lugar, la existencia—sobre todo en el2005—deciertodesencantoconloqueestabasiendoelprocesodedescentralización;principalmenteporla ausencia de mejoras concretas en términos dedesarrolloybienestar.Tercero,mayoresnivelesdeconfianzaenymejoresevaluacionesdeldesempeñode los gobiernos sub-nacionales—particularmenteenelcasodelosgobiernoslocales—encomparaciónalgobiernonacional.Sinembargo,almismotiempo,se observa una fuerte tendencia a pensar que lasgrandes tareas del desarrollo son un asunto del gobierno nacional. Finalmente, en varios de estostemas, se observaban importantes diferenciasdepartamentales. Como puede verse, algunos deestos hallazgos son bastante consistentes con loobservadoaliniciodelareformadescentralizadora;mientras queotros empezaban a dar ciertas lucessobre la manera cómo la opinión pública se ibaposicionandofrenteaestareforma.

...se sigue considerando que esta es una reforma imprescindible y preocupa, sobre todo, la pérdida de compromiso e interés de los gobiernos nacionales elegidos; de manera particular durante el segundo gobierno de Alan García; y, en general, lo muy poco avanzado en materia fiscal...

Engeneral, sobreel interéspor laopiniónpúblicaen el Perú en torno a la descentralización y a lareformaquesepusoacaminarenel2002,noseríajusto afirmar que este desapareció por completodespuésde loquehemosvenidodefiniendocomoel periodo inicial (grosso modo, los primeros tresaños). Sin embargo, lo que sí está ausente soninvestigaciones enteramente o mayoritariamentededicadas a este tema como son los trabajos deTrivelli (2002), Zárate (2002) y PRODES (2005) yarevisados.Por lo tanto,pensandoyanosoloenelperiodo inicial sino en los diez años de reforma,lo que no se tiene es información sobre cómo laspercepciones, orientaciones y evaluaciones de losperuanos se hanmantenidoo han ido cambiandoconforme la reforma descentralizadora se ha idoimplementando.Por lo tanto, tampocohaymucha

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Año 3 N° 4

...la evidencia más reciente estaría revelando una disminución del número de personas involucradas en los Procesos Participativos entre el 2009 y el 2011

claridadsobreelmomentoactual.Dehecho,delafase inicial de esta reforma a la fecha han sucedido muchas cosas en materia de implementación yejecucióndeestareforma.

Ampliando un poco la perspectiva de análisis,tenemosqueunadelosdimensionesmásinteresanteaconsiderarcuandoseanalizalaopiniónpúblicaesexaminarladistanciaycongruenciaqueexisteentrelo que ella expresa y las posiciones y preferenciasde autoridades o tomadores de decisiones, y dequienespuedenserconsideradoscomolosexpertosenestostemas.Teniendoestoencuenta,enloquequedadeestasecciónseofreceunbreverecuentode los balances sobre lo que ha sido y lo que haimplicadolareformadedescentralizaciónencursoquehansidoproducidosporexpertos,autoridadesyactoresinvolucradosenestareforma.

Como ya ha sido mencionado, muchos de estosbalancessuelensermásbiennegativosydestacanlanaturalezaaccidentadaypocoplanificadaquehacaracterizado la implementación de esta reforma.No obstante, en la mayoría de ellos se sigueconsiderandoqueestaesunareformaimprescindibleypreocupa,sobretodo,lapérdidadecompromisoe interés de los gobiernos nacionales elegidos; demaneraparticularduranteelsegundogobiernodeAlanGarcía;y,engeneral,lomuypocoavanzadoenmateria fiscal (Ballón 2008). Con relación al temafiscal,sepercibecomoparticularmenteproblemáticolatodavíamuyaltadiscrecionalidadqueelgobiernonacionaltienesobrelosrecursosqueadministranyejecutanlosgobiernossub-nacionalesylaexistenciade diferentes factores que dificultan la ejecuciónde los presupuestos de inversiónde los gobiernosregionales y locales (USAID 2013, Ugarte 2007,Azpuretal.2006).

Conrelaciónalaparticipacióndelasociedadcivilenelprocesodedescentralización,sereconoceporunladoquesehancreadodiferentesdemecanismoseinstanciasque,enprincipio,deberíanservirparamejorarlarelaciónentregobernantesygobernados,y facilitar la rendición de cuentas. Por otro lado,

seafirmaque losConsejosdeCoordinaciónLocalyRegional adolecendeuna seriededeficiencias.Paracomenzar,setratadeinstanciasexcesivamenteformalizadas y reglamentadas; y algunas de susfunciones no están debidamente definidas y, porlotanto,terminanestandosuperpuestas(Azpuretal.2006,Ballón2008).Asimismo,laevidenciamásreciente estaría revelando una disminución del númerodepersonasinvolucradasenlosProcesosParticipativosentreel2009yel2011(USAID2013).

Es interesante destacar que dentro de estosbalancesnohapasadodesapercibidoquemuchasdelasdificultadesencontradastienenqueverconlafaltadeunaadecuadaconducción,articulación,ycoordinacióndetodoelproceso.Yqueasuvez,esta situación limita seriamente la generación de consensos entre los tres niveles de gobiernosobre las políticas de descentralización; y, por elcontrario, genera una serie de fricciones entre elgobierno central y algunos gobiernos regionalesy locales (USAID 2013). En esta línea, tampocodeberíadejarsedelado,queestareformanofueelresultadodeunademandasocialparticularmentearticulada, sino el resultado de una confluenciade diversas voluntades políticas, algunas de ellasinteresadas enmejorar los niveles de legitimidaddelsistemapolíticoperuano(Tanaka2002,AragónyCruzado2011).

Ahora bien, no todo ha terminado estando pordebajo omuy por debajo de lo que se esperabaosenecesitaba.Enestesentido,muchosdeestosbalances reconocen también algunos avances.Por ejemplo, el desarrollo de un marco legalbastante completo, la regularidad en las elecciónde las autoridades regionales, la introducciónde mecanismos de participación ciudadana, yel fortalecimiento de algunas capacidades deautoridadesyfuncionariosparalagestiónregionalylocal,elfortalecimientodelaAsambleaNacionalde Gobiernos Regionales (ANGR) y la Red deMunicipalidades Rurales del Perú (REMURPE), yalgunas mejoras en cuanto a la transparencia yaccesoalainformaciónenrelaciónconlagestióndelosgobiernosregionales.

3. La opinión pública en el Perú luego de diez años de descentralización

A continuación se presentan y comentanlos principales resultados de las preguntassobre descentralización y sobre el proceso dedescentralización en curso que fueron parte del

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Lima, Marzo 2013

Tabla 1: Posición frente a una reforma descentralizadora en al Perú

Respuestas Total

Género Grupo de edad Nivel Socioeconómico Ámbito

Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más A B C D E Lima-Callao

Interior Urbano

Interior Rural

(A) (B) (A) (B) (C) (A) (B) (C) (D) (E) (A) (B) (C)

Muyafavordeladescentralizaciónennuestropaís

31.30% 35.4%b 27.30% 29.90% 31.90% 32.00% 57.1%de 39.5%d 35.6%d 22.40% 26.80% 31.30% 34.6%c 24.20%

Algo a favor de la descentralizaciónennuestropaís

29.30% 27.20% 31.20% 32.10% 27.20% 28.30% 26.20% 34.00% 26.80% 32.10% 21.70% 25.20% 34.0% a 26.70%

Poco a favor de la descentralizaciónennuestropaís

16.10% 14.90% 17.30% 18.90% 15.70% 13.80% 9.50% 13.00% 18.40% 17.20% 14.00% 21.7%bc 12.60% 13.30%

Nadaafavordeladescentralizaciónennuestropaís

5.20% 6.10% 4.40% 3.90% 7.20% 4.70% 0% a 4.70% 7.10% 4.50% 5.10% 5.60% 5.40% 4.20%

Nosabe/Noresponde 18.10% 16.40% 19.80% 15.20% 18.00% 21.20% 7.10% 8.80% 12.10% 23.8%bc 32.5%abc 16.30% 13.40% 31.7%ab

Total 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%

Basedeentrevistas 1203 591 612 408 389 406 42 215 365 424 157 448 515 240

Fuente:InstitutodeOpiniónPúblicadelaPontificiaUniversidadCatólicadelPerú

Lasdiferenciassignificativassehancalculadoapartirdepruebasbilateralesconunniveldesignificaciónde0.05.Dentrodecadaunadelasvariablesquesegmentanalosentrevistados(género,edad,nivelsocioeconómicoyámbito),lasletrasenformatosuperíndicequeaparecenenalgunosporcentajesseñalanconrelaciónaquéotrosporcentajeslasdiferenciassonestadísticamentesignificativas.

Tabla 2: Percepción del impacto sobre el país del proceso de descentralización en curso

Respuestas Total

Género Grupo de edad Nivel Socioeconómico Ámbito

Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más A B C D E Lima-Callao Interior Urbano

Interior Rural

(A) (B) (A) (B) (C) (A) (B) (C) (D) (E) (A) (B) (C)

Muyfavorable 7.40% 8.50% 6.40% 8.10% 8.00% 6.20% 9.50% 7.00% 8.50% 7.10% 5.70% 4.90% 9.7%a 7.10%

Favorable 33.30% 34.20% 32.40% 35.50% 31.90% 32.30% 31.00% 35.8%e 38.6%e 32.3%e 20.40% 33.00% 37.5%c 24.60%

Nifavorablenidesfavorable 28.60% 29.10% 28.10% 29.70% 30.30% 25.90% 33.30% 34.40% 28.50% 27.10% 23.60% 29.00% 28.90% 27.10%

Desfavorable 12.10% 12.40% 11.80% 11.00% 12.30% 12.80% 23.80% 12.60% 11.20% 11.30% 12.10% 17.2%bc 8.50% 10.00%

Muydesfavorable 2.50% 2.00% 2.90% 2.70% 1.30% 3.40% 0%a 2.80% 2.20% 1.20% 7.0%cd 2.00% 3.70% 0.80%

Nosabe/Noresponde 16.20% 13.90% 18.5%a 13.00% 16.20% 19.5%a 2.40% 7.40% 11.00% 21.0%abc 31.2%abc 13.80% 11.70% 30.4%ab

Total 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%

Basedeentrevistas 1203 591 612 408 389 406 42 215 365 424 157 448 515 240

Fuente:InstitutodeOpiniónPúblicadelaPontificiaUniversidadCatólicadelPerú.

Lasdiferenciassignificativassehancalculadoapartirdepruebasbilateralesconunniveldesignificaciónde0.05.Dentrodecadaunadelasvariablesquesegmentanalosentrevistados(género,edad,nivelsocioeconómicoyámbito),lasletrasenformatosuperíndicequeaparecenenalgunosporcentajesseñalanconrelaciónaquéotrosporcentajeslasdiferenciassonestadísticamentesignificativas.

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Año 3 N° 4

...es claro que en estos momentos la opinión pública peruana muestra una serie de rasgos que la definirían como una fuerza pro-descentralización.

estudiodeopiniónpúblicanacionaldelInstitutodeOpinión Pública (IOP) de la Pontificia UniversidaddelPerúentreel3yel11denoviembredel20123. Para facilitar esta tarea, se abordan primero losresultados totales y luego se hace mención a lasdiferencias estadísticamente significativas quese encuentran a partir de una segmentación queconsideraelgénero,laedad,elámbitogeográficoyel nivel socioeconómico de los entrevistados.

Con relación a la noción de descentralización engeneral, actualmente, una gran mayoría de laopinión pública en el Perú se define como muyo algo a favor de ella (alrededor del 60% de losentrevistados) (ver Tabla 1). Cuando se preguntasobre el proceso de descentralización en curso,algomásdeun40%delaspersonasentrevistadasdicequeestehatenidounimpactomuyfavorableo favorable para nuestro país (ver Tabla 2). Sibien la identificación positiva con la noción dedescentralización es mucho más extendida quela valoración positiva del impacto de la actualreforma descentralizadora, es claro que en estosmomentoslaopiniónpúblicaperuanamuestraunaseriederasgosque ladefiniríancomounafuerzapro-descentralización.

Sobre la manera cómo los peruanos entienden ladescentralización,es importante resaltarquepocomenos del 40% de los entrevistados consideraque ella busca promover un desarrollo igualitarioen todos los departamentos del país. Igualmente,un 20% de las personas entrevistadas cree que ladescentralizacióntransfierepoderdedecisiónalosgobiernoslocalesyregionales(verTabla3).

Uno de los temas que ha acompañado la reformadescentralizadora en curso ha sido la preocupaciónpor las capacidades de las autoridades regionales ylocales para asumir las nuevas responsabilidades yfuncionesqueselesestabaasignandocomopartedeesteprocesodedescentralización.Enestalínea,sibiencasiun50%delosentrevistadosconsideraquetantolosgobiernosregionalescomoloslocalesestánpoco

CapacitacióndePROCOMPITEparaobtenercréditossinnecesidaddelSNIPFuente:Inforegión,2012

3 Lamuestraestuvoconformadapor1,203personasentrevistadasensushogares,mayoresde18añosyde19regionesdelpaís.Elprocedimientodemuestreofuepolietápico,porconglomeradosyestratificadosegúnregiónyámbito(ruralyurbano).

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Lima, Marzo 2013

Tabla 3: Definición de lo que implica un proceso de descentralización

Respuestas Total

Género Grupo de edad Nivel Socioeconómico Ámbito

Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más A B C D E Lima-Callao

Interior Urbano

Interior Rural

(A) (B) (A) (B) (C) (A) (B) (C) (D) (E) (A) (B) (C)

Ladescentralizaciónbuscapromoverundesarrollo igualitario entodoslosdeparta-mentosdelpaís

37.30% 40.6%b 34.20% 38.50% 38.80% 34.70% 50%e 41.9%e 43.0%e 34.00% 23.60% 44.9%bc 35.00% 28.30%

Ladescentralizacióntransfierepoderde decisión a los gobiernoslocalesyregionales

19.50% 18.30% 20.80% 22.50% 17.50% 18.50% 14.30% 20.90% 20.00% 20.30% 15.90% 15.00% 23.7%a 19.20%

Ladescentralizaciónbuscalaformaciónyeldesarrollodegobiernosregionales

13.70% 13.70% 13.70% 14.20% 14.70% 12.30% 16.70% 16.30% 15.90% 12.70% 7.00% 14.10% 14.80% 10.80%

Ladescentralizacióntransfiererecursoseconómicos a los gobiernoslocalesyregionales

12.40% 12.50% 12.30% 11.50% 11.80% 13.80% 14.30% 10.20% 10.10% 13.00% 18.50% 11.80% 13.20% 11.70%

Nosabe/Noresponde 17.00% 14.90% 19.10% 13.20% 17.20% 20.7%a 4.80% 10.70% 11.00% 20.0%bc 35.0% 14.30% 13.40% 30%ab

Total 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%

Basedeentrevistas 1203 591 612 408 389 406 42 215 365 424 157 448 515 240

Fuente:InstitutodeOpiniónPúblicadelaPontificiaUniversidadCatólicadelPerú.

Lasdiferenciassignificativassehancalculadoapartirdepruebasbilateralesconunniveldesignificaciónde0.05.Dentrodecadaunadelasvariablesquesegmentanalosentrevistados(género,edad,nivelsocioeconómicoyámbito),lasletrasenformatosuperíndicequeaparecenenalgunosporcentajesseñalanconrelaciónaquéotrosporcentajeslasdiferenciassonestadísticamentesignificativas.

Tabla 4: Percepción del grado de preparación/capacitación de los Gobiernos Regionales

para cumplir con las nuevas responsabilidades y funciones que se les ha asignado

Respuestas Total

Género Grupo de edad Nivel Socioeconómico Ámbito

Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más A B C D E Lima-Callao

Interior Urbano

Interior Rural

(A) (B) (A) (B) (C) (A) (B) (C) (D) (E) (A) (B) (C)

Muypreparadosocapacitados 1.60% 1.40% 1.80% 1.20% 1.80% 1.70% 2.40% 0.90% 1.40% 1.90% 1.90% 1.10% 1.70% 2.10%

Algopreparadosocapacitados 32.20% 32.30% 32.00% 37.0%c 32.10% 27.30% 19.00% 39.5%e 35.9%e 30.70% 21.00% 25.70% 40%ac 27.50%

Pocopreparadosocapacitados 46.30% 47.40% 45.30% 45.80% 48.10% 45.10% 59.50% 44.70% 46.00% 46.20% 45.90% 51.5625% 43.10% 43.30%

Nadapreparadosocapacitados 9.60% 10.00% 9.20% 7.40% 8.00% 13.3%ab 16.70% 9.30% 9.30% 9.00% 10.20% 10.70% 9.50% 7.50%

Nosabe/Noresponde 10.40% 9.00% 11.80% 8.60% 10.00% 12.6%a 2.40% 5.60% 7.40% 12.30% 21.0%abc 10.9%b 5.60% 19.6%ab

Total 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%

Basedeentrevistas 1203 591 612 408 389 406 42 215 365 424 157 448 515 240

Fuente:InstitutodeOpiniónPúblicadelaPontificiaUniversidadCatólicadelPerú.

Lasdiferenciassignificativassehancalculadoapartirdepruebasbilateralesconunniveldesignificaciónde0.05.Dentrodecadaunadelasvariablesquesegmentanalosentrevistados(género,edad,nivelsocioeconómicoyámbito),lasletrasenformatosuperíndicequeaparecenenalgunosporcentajesseñalanconrelaciónaquéotrosporcentajeslasdiferenciassonestadísticamentesignificativas.

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Año 3 N° 4

preparados,másdeun30%consideraqueellosestánalgopreparados.Enamboscasos,soloalrededordeun10%de laspersonasentrevistadas llegaa responderque estos gobiernos sub-nacionales están nadapreparados(verTabla4y5).

Pensandoenelfuturodeestareforma,haytambiénuna pregunta que buscaba distinguir diferentespercepcionessobreelniveldeloavanzadoysobrelo que queda por delante. De manera altamenteconsistente, con todo lo yamencionado, un pocomenos del 60% de las personas entrevistadasconsidera que se ha avanzado poco y que, por lotanto,quedatodavíamuchoporhacer(verTabla6).

Habiendo establecido lo que puede ser definidacomo una orientación pro-descentralización enla opinión pública peruana, es necesario ahoraconsiderar si estas orientaciones aumentan o disminuyensegúnseconsidereelgénero,laedad,elámbitogeográficoyelnivelsocioeconómicodelosentrevistados.Paracomenzar,dentrodeestegrupodevariablesexplicativas,seobservaqueelgénerodelosentrevistadoseslavariablequemenosvecesaparececomounavariablesignificativaenrelacióncon las diferentes orientaciones analizadas. En loscasosdondesíloes,destacaelhechoqueseanlasmujeres quienes con mayor frecuencia aparezcanen el categoría “no sabe / no responde”. Este esel precisamente el caso cuando se pregunta porel tipo de impacto que ha tenido el proceso dedescentralizaciónencursoydondecasiun20%delasentrevistadasmujeresmanifiestaquenosabeonoresponde(verTabla2).

Elefectode laedadsobre lasorientacionesde losentrevistados es algomás complejo e interesante.Engeneral,seobservandiferenciasestadísticamentesignificativas entre los entrevistados más jóvenes(18 a 29 años) y los mayores (45 a más años).Por lo general, son estos entrevistados mayores,en comparación a los más jóvenes, quienes conmayor frecuencia en lugar de dar una respuesta“afirmativa” optan por decir que no saben o norespondena lapreguntaque se lesha formulado.Esto es justamente lo que sucede cuando se lespide a los entrevistados que evalúen el impactode la reforma descentralizadora en curso para elpaís, ofrezcan una definición de descentralización,y evalúen la capacidad o preparación de losgobiernosregionalesolocalesparacumplirconlasnuevas responsabilidades y funciones que se leshanasignado (verTablas2,3,4 y5). Esnecesariotambiénresaltarquesonlosentrevistadosdemayor

edad los más críticos del nivel de preparación ycapacitación con el que cuentan en la actualidadlosgobiernoslocalesyregionalesparacumplirconsusnuevasresponsabilidadesyfunciones(verTabla4y5).

un poco menos del 60% de las personas entrevistadas considera que se ha avanzado poco y que, por lo tanto, queda todavía mucho por hacer

Con relación al impacto del nivel socioeconómicode los entrevistados sobre las percepciones yorientaciones analizadas aquí, encontramos unpatrón particularmente interesante. En todos loscasos para el nivel socioeconómico E y en la granmayoría de casos para el nivel socioeconómicoD, es en estos segmentos donde se concentran lamayor cantidad de respuestas del tipo “no sabeo no responde”. Específicamente, para el nivelsocioeconómico E, estos porcentajes se ubican enun rango que supera al 20% y llega inclusive a un35%—cuando se pide, por ejemplo, una definiciónde descentralización—(ver Tablas 1, 2, 3, 4, 5 y 6).Para el nivel D, estos porcentajes son ligeramentemenoresencomparaciónalnivelsocioeconómicoE,peroigualmenteconsiderables(verTablas1,2,3y6).

Finalmente, sobre el efecto que tiene el lugar enel que se encuentran los entrevistados, lo quetenemosesque son losentrevistadosque residenen un ámbito urbano diferente a Lima-Callao encomparaciónalosquevivenenLima-Callaoyalosquevivenenunámbitorurallosqueposeenlamayororientaciónpositivafrentealadescentralizaciónengeneral (algomenos de un 70% se declaramuy afavor o algo a favor de la descentralización) y losque mejor evalúan el impacto del actual procesodedescentralizaciónsobreelpaís (unpocomenosdel 50% considera que este impacto ha sidomuyfavorableofavorable)(verTablas1,2).Deigualmodo,es dentro de este segmento de los entrevistados donde es optimista la evaluación que se tienesobre el grado de preparación y capacitación conel que cuentan los gobiernos regionales y localespara cumplir con sus nuevas responsabilidadesy funciones (40% considera que los gobiernosregionalesestánalgocapacitadosyun35%piensalomismodelosgobiernoslocales)(verTablas4y5).

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Lima, Marzo 2013

Tabla 5: Percepción del grado de preparación/capacitación de los Gobiernos Locales

para cumplir con las nuevas responsabilidades y funciones que se les ha asignado

Respuestas Total

Género Grupo de edad Nivel Socioeconómico Ámbito

Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más A B C D E Lima-Callao

Interior Urbano

Interior Rural

(A) (B) (A) (B) (C) (A) (B) (C) (D) (E) (A) (B) (C)

Muypreparadosocapacitados 1.00% 1.20% 0.80% 1.20% 0.80% 1.00% 2.40% 1.40% 0.30% 0.90% 1.90% 0.90% 1.20% 0.80%

Algopreparadosocapacitados 31.30% 29.30% 33.30% 35.3%c 31.90% 26.80% 26.20% 37.2%e 32.3%e 33.3%e 17.20% 27.70% 35.0%a 30.40%

Pocopreparadosocapacitados 45.70% 47.90% 43.60% 47.50% 48.10% 41.60% 54.80% 47.90% 47.40% 43.40% 42.70% 48.20% 45.80% 40.80%

Nadapreparadosocapacitados 11.10% 12.20% 10.10% 7.80% 8.20% 17.2%ab 14.30% 7.90% 12.10% 9.70% 16.60% 11.60% 12.60% 7.10%

Nosabe/Noresponde 10.80% 9.50% 12.10% 8.10% 11.10% 13.3%a 2.40% 5.60% 7.90% 12.7%b 21.7%abc 11.6%b 5.40% 20.8%ab

Total 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%

Basedeentrevistas 1203 591 612 408 389 406 42 215 365 424 157 448 515 240

Fuente:InstitutodeOpiniónPúblicadelaPontificiaUniversidadCatólicadelPerú

Lasdiferenciassignificativassehancalculadoapartirdepruebasbilateralesconunniveldesignificaciónde0.05.Dentrodecadaunadelasvariablesquesegmentanalosentrevistados(género,edad,nivelsocioeconómicoyámbito),lasletrasenformatosuperíndicequeaparecenenalgunosporcentajesseñalanconrelaciónaquéotrosporcentajeslasdiferenciassonestadísticamentesignificativas.

Tabla 6: Percepción sobre el avance y las perspectivas a futuro del proceso de descentralización en curso

Respuestas Total

Género Grupo de edad Nivel Socioeconómico Ámbito

Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más A B C D E Lima-Callao

Interior Urbano

Interior Rural

(A) (B) (A) (B) (C) (A) (B) (C) (D) (E) (A) (B) (C)

Sehaavanzadomuypocoen la práctica y, por lotanto,quedatodavíamu-choporhacer

57.70% 61.42%b 54.10% 57.60% 59.40% 56.20% 73.8%e 63.7%e 65.8%de 53.3%e 38.20% 67.2%bc 53.40% 49.20%

Sehaavanzadobastanteen la práctica y, por lotanto, quedan todavíapequeñas cosas por ha-cer

11.80% 12.90% 10.80% 14.20% 10.80% 10.30% 14.30% 10.70% 10.40% 14.40% 8.90% 11.60% 14.6%c 6.30%

Se ha hecho lo que seteníaquehacery,por lotanto, se lepuedeconsi-derar como un procesoconcluido o terminado

4.80% 5.20% 4.40% 5.90% 4.40% 4.20% 0%.a 5.10% 5.50% 5.70% 1.90% 3.10% 6.40% 4.60%

Se ha hecho más de loque se tenía que haberhecho y, por lo tanto,ahora es necesario apo-yaralosgobiernosregio-nales y locales para quepuedan cumplir con susnuevasresponsabilidadesyfunciones

7.80% 7.40% 8.20% 7.60% 7.50% 8.40% 7.10% 7.90% 5.50% 5.70% 19.1%bcd 3.60% 12.0%a 6.70%

Sehahechomuchomásde lo que se tenía quehacer y, por lo tanto,ahorahayquebuscarlasmaneraspara reducir lasnuevasresponsabilidadesyfuncionesdelosgobier-nosregionalesylocales

2.50% 1.90% 3.10% 1.20% 2.80% 3.40% 2.40% 1.90% 3.30% 2.10% 2.50% 1.60% 2.50% 4.20%

Nosabe/Noresponde 15.40% 11.20% 19.4%a 13.50% 15.20% 17.50% 2.40% 10.70% 9.60% 18.9%c 29.3%abc 12.90% 11.10% 29.2%ab

Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%

Basedeentrevistas 1203 591 612 408 389 406 42 215 365 424 157 448 515 240

Fuente:InstitutodeOpiniónPúblicadelaPontificiaUniversidadCatólicadelPerú

Lasdiferenciassignificativassehancalculadoapartirdepruebasbilateralesconunniveldesignificaciónde0.05.Dentrodecadaunadelasvariablesquesegmentanalosentrevistados(género,edad,nivelsocioeconómicoyámbito),lasletrasenformatosuperíndicequeaparecenenalgunosporcentajesseñalanconrelaciónaquéotrosporcentajeslasdiferenciassonestadísticamentesignificativas.

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Unamenciónespecialmerecelapreguntasobreladefinicióndedescentralización.Enestecaso, casiunacuartapartedelosentrevistadosqueresidenen un ámbito urbano diferente a Lima-Callaodefinenaladescentralizacióncomoelprocesoquetransfierepoderdedecisiónalosgobiernoslocalesyregionales(verTabla3).Porúltimo,comoeradeesperarse,esenelámbitoruraldondeunnúmeroconsiderabledeentrevistadosnorespondeodicenosaberfrentea laspreguntasquese leformula(verTablas1,2y3).

Al concluir la primera parte de este análisis sehablaba de una importante orientación pro-descentralización en la opinión púbica peruana.Luegodeexaminarcómosecomportandiferentessegmentosdentrode losentrevistadosesposibleafirmar también que esta orientación estáparticularmentepresenteentrequienesresidenenzonasurbanasdiferentesaLimayCallao.Yqueloestámuchomenos entre quienes viven en zonasrurales,pertenecenalosnivelessocioeconómicosD y E, y tienen más de 45 años. Sin embargo,dentrodeesteúltimogruponoseencuentraunaactitudderechazouoposición,sinomásbienfaltadeinformacióny,eventualmente,faltadeinterés.Dicho de otro modo, si bien tanto una reformaen la línea de descentralizar el Estado como laexperienciaquesetieneconelactualprocesoencursogeneranmuchomásorientacionesdeapoyoy simpatía, estas no se distribuyen de maneramínimamentehomogéneaennuestrasociedad.

4. Conclusiones

Tal como se adelantara al final de la secciónanterior, la evidencia con la que se dispone—incluyendolamásreciente—revelalaexistenciadeuna orientación claramente pro-descentralizaciónen la opinión pública peruana. Aún más, todoindica que esta orientación se ha mantenidobásicamente estable durante la última década.Entonces, a diez añosdehaberse iniciado lamásrecientereformadescentralizadoraennuestropaísy con toda la experiencia acumulada que ello hasignificado, la opinión pública peruana muestraunaseriedeorientacionespositivasyderespaldoenrelaciónconestetipodereformaengeneralycon la experiencia concreta que se está llevandoa cabo. Asimismo, muestra también un gradoconsiderabledeexpectativasenrelaciónconloqueestaríapendientedehacerparaculminarla.Dichode otro modo, desde la opinión pública, la ideadecontinuarconladescentralizacióndelEstadoy

delgobiernoenlospróximosañosgozadebuenasalud.

Sin embargo, es indispensable no pasar por altoque esta orientación pro-descentralización no sedistribuye de manera uniforme en las diferentespoblaciones que conforman la sociedad peruana.Al igual que lo mostrado por las investigacionesquesellevaronacaboainiciosdeestareforma,lainformaciónmás reciente revela también que haygrupossocialesennuestropaísquesesientenmuchomásajenosatodosestoscambios.Engeneral,sonlaspersonasquevivenenámbitosruralesylaspersonasquepertenecena losniveles socioeconómicosDyE (que en granmedida son las mismas personas)quienesseencuentranmuchomásdistanciadasdelo que viene siendo esta reforma. Las razones deestopodríansermúltiples.Porahorasabemosquehaymuchodefaltadeinformación.Loquenoquedaclaro es si esta situación es el resultado de una deficienteestrategiadecomunicacióndelosactoreseinstitucionesinvolucradasconsuimplementaciónosimplementeelresultadodeunaactitudindividualdeindiferenciaydesconfianzafrenteaestareforma.

En esta misma dirección, no habría que destacartampocolaposibilidadque,alafecha,losprincipalescambiosybeneficiosquesehangeneradoapartirdelprocesodedescentralizaciónencursosehayanconcentradosobretodoenlaszonasurbanasdelpaísfueradeLimayCallao.Aquívale lapena recordarlocomentadoporZárate (2002)enrelacióncon lamaneracómolosperuanospercibenalcentralismo.El centralismoperuanonoes visto solo comounatensiónentreLima(yCallao)yelrestodelpaís.Espercibido como una forma bastante extendida derelaciónentrecualquiercentrodepoder(regional,provincial o distrital) y su área de influencia. Noobstante,nodejadeserparadójicoquequienesenteoríatienenmuchomásqueganarconestareformano seencuentrenentre losmás convencidos y losmásentusiastas.

En general, son las personas que viven en ámbitos rurales y las personas que pertenecen a los niveles socioeconómicos D y E (que en gran medida son las mismas personas) quienes se encuentran mucho más distanciadas de lo que viene siendo esta reforma.

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A diferencia de lo planteado por algunos autores(PRODES 2005), la información recogida duranteel 2012 no da la impresión de que se estuvierangenerando claras sensaciones de desencanto en la opinión pública en relación con el avance y loslogros de esta reforma. En esta misma línea, esimportante destacar el contraste que existe entre(a) los ciudadanos y (b) los expertos y actoresdirectamente involucrados en esta reforma. El nivel defrustraciónquesuelecaracterizaralosbalancesqueelaboranexpertosyactoresinvolucradoscuandopiensanenloquehasidooestásiendoestareformaparecenotenermayoreco,almenosporahora,enlaopiniónpública.Aunquenosuelesersiempreelcaso,conrelaciónaestostemas,laopiniónpúblicaqueda como mucho más paciente, gradualista ymoderada en sus expectativas en comparación aexpertos,funcionariospúblicosypolíticos.

Conrelaciónalasinquietudessobreelfuturopróximode la actual reforma descentralizadora en nuestropaís, lo encontrado a nivel de las orientacionesde laopiniónpúblicahacia ladescentralizaciónnodebería servisto comounagarantíaabsolutaparasu continuidad y profundización. Sin embargo, sí

creemosque es expresióndeunademanda socialporafrontary resolverunconjuntodesituacionesdesventajosasquetienen,enbuenaparte,suorigenen el excesivo centralismo económico y políticoque ha caracterizado nuestra historia republicana(Contreras 2004). Es más, creemos que si lasorganizaciones políticas en nuestro país quierenmoverestostemasytomarposiciónfrenteaellos,de seguro encontrarían audiencias e interés en lasociedad.

Finalmente, nos gustaría comentar que en uncontextoenelquecualempiezaasermuchomás

la experiencia de esta reforma de descentralización en curso debería ser revisada y pensada como un caso concreto de lo que es y puede ser el Estado en el Perú. Más aún cuando su complejidad pone en evidencia no solo la manera cómo se organiza la gestión pública sino también las posibilidades y dificultades de la participación política, sobre todo en los niveles sub-nacionales.

IntegrantesdelaAsambleaNacionaldeGobiernosRegionales(ANGR)reafirmansucompromisoconelfortalecimientodelagobernabilidadydemocraciaenelpaísenreuniónconelpresidenteOllantaHumala

Fuente:BlogPrensaalDía,2012

El nivel de frustración que suele caracterizar a los balances que elaboran expertos y actores involucrados cuando piensan en lo que ha sido o está siendo esta reforma parece no tener mayor eco, al menos por ahora, en la opinión pública.

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frecuenteplantearselatareaineludibledemejorarlacapacidadestatalennuestropaís(Dargent2012),laexperienciadeestareformadedescentralizaciónen curso debería ser revisada y pensada comouncaso concreto de lo que es y puede ser el Estadoen el Perú.Más aún cuando su complejidad poneen evidencia no solo lamanera cómo se organizala gestión pública sino también las posibilidadesy dificultades de la participación política, sobretodo en los niveles sub-nacionales. Volviendo a larelación entre opinión pública y descentralización,lo aquí presentado no es sino un primer esfuerzopara empezar a pensar en los marcos teóricos ylos diseños metodológicos necesarios para quela opinión de los ciudadanos acompañe a la delos expertos y actores directamente involucradoscuandosereconstruyayevalúeestaexperienciadereformadelEstadoydelgobierno.

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Lima, Marzo 2013

Resumen

El aporte de las políticas de telecomunicaciones a la economía es innegable; sin embargo, en Perú, la penetración de los servicios de telefonía y banda ancha, así como la calidad de los mismos es aún baja respecto al resto de naciones sudamericanas. A ello se suma la alta concentración del servicio en manos de la empresa española Telefónica, aunque existen operadores minoritarios como Viettel, Claro (América Móvil) y Nextel (NII Holdings). Mientras el gobierno se ha esforzado por señalar que la renovación del contrato a Telefónica en el 2013 ha estado ligada a duras condiciones, diversos analistas desmienten los beneficios de la concesión de casi veinte años. El presente artículo busca relevar la situación de las telecomunicaciones en el Perú, así como las implicancias de la preponderancia de Telefónica en el mercado peruano.

Abstract

Telecommunication’s policy contribution to economy is undeniable, although in Peru, the telephone and mobile broadband penetration statistics as well as the quality of their services are low compared to the rest of south American countries. In addition, since the Telefónica Group holds a leading market (or concentrated one), even when Viettel, Claro and Nextel operate here, there is very little competition. While recently the Peruvian government renewed contract with Spanish telecom Telefónica and announced very hard conditions attached to that decision, analysts have agreed on refuting the benefits of the renewal. The next article focuses on the implications of the renewal and the underlying issues behind the controversy.

Por: Juan Fernando Bossio y Raisa Ferrer1

1 JuanFernandoBossioesdocentedelafacultaddeCienciasyArtesdelacomunicacióndelaPUCPymagisterenAnálisis,diseñoygestióndesistemasdeinformacióndelaLondonSchoolofEconomics.RaisaFerreresbachillerencomunicaciónparaeldesarrolloporlaPUCP.

2 BancoMundial,2009–“Estudio“InformaciónyComunicaciónparaeldesarrollo2009:Ampliarelalcanceyaumentarelimpacto”.3 Revista Colombiana de Telecomunicaciones, Agosto- Setiembre 2009, editada por el Centro de Investigación de las Telecomunicaciones de

Colombia,citandoresultadosdeinvestigacionesdelInstitutoBrooglingsylaONGConnectedNations

La renovación del Contrato a Telefónica y el desarrollo de la telefonía y la banda ancha en el Perú

El aporte de las telecomunicaciones ala economía es defendido por diversasinstituciones.Porejemplo,elBancoMundialseñala que con un 10% de aumento de

las conexiones de Banda Ancha se incrementa elcrecimiento económico de un país en un 1,3%”2. Asimismo, en 2009, la revista colombiana de

Telecomunicaciones3 mostró que existe unacorrelacióndehastaun0,3%deempleosgeneradosparacada1%decrecimientoenlapenetracióndelabandaancha.Sinembargo, lastelecomunicacionesno solo son causa de una mejor economía, sinosu consecuencia. Es por ello que el crecimientoeconómico promedio del Perú, impulsado por la

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minería y concentrado en las principales ciudadesdel país, podría extenderse de haber mejoresservicios de telecomunicaciones y a la vez, dichaextensión de los servicios de telecomunicacionespueden recaer enmayor crecimiento en las zonasmásalejadasdelinteriordelpaís4.

Debidoasucapacidaddeacortardistanciasentrelosciudadanos,lastelecomunicacionestienenimpactosobre la vida de las personas, sus negocios y lagestiónpública.Así,lainclusióneconómicaysocial

deberíatenerunestrechovínculoconlaelaboraciónde políticas públicas de telecomunicaciones,relativas a servicios de telefonía e Internet, pueslas mismas permitirían “incluir” en la cadenaproductiva y en el acceso a servicios a aquellosperuanoshistóricamenteexcluidosporencontrarsegeográficamentealejadosde la región costeñadelpaís.

A fines de enero de 2012, el Estado peruanorenovóelcontratoalaempresaTelefónicaporcasi19 años. Ello implicó la concesión de tres bandasde telefonía móvil a Telefónica del Perú, a travésde su marca comercial Movistar. Se trata de larenovación de concesión de dos bandas en Lima,en diferente frecuencia, y una banda fuera deLima.ElMinistrodeTransportesyComunicacionesanuncióqueTelefónicadelPerúaceptólostérminosy condiciones establecidos para la renovaciónquetraería beneficios a sectores aun no conectadoscontribuyendo también con servicios del Estado

CarlosParedesencabezaelMinisteriodeTransportesyComunicaciones

el Banco Mundial señala que con un 10% de aumento de las conexiones de Banda Ancha, se incrementa el crecimiento económico de un país en un 1,3%

4 MTC 2010.Diagnóstico,barreras y propuestas para el desarrollo de la banda ancha en el Perú.Disponible en:http://www.mtc.gob.pe/portal/proyecto_banda_ancha/COMISION%20BANDA%20ANCHA19%2007%202010%20(2).pdf

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como seguridad y educación; pero las críticas nosehicieronesperar,puesparamuchosanalistaslostérminos del acuerdomantienen la concentraciónenelmercadodetelecomunicacionesyreducenlacompetencia.

El artículo a continuación parte de describirbrevemente el estado de las Telecomunicacionesen el Perú desde los años 90 y busca explicar lasituaciónactualdelastelecomunicacionesenPerú,tomandocifrasdediferentesentidadessobrebandaancha y penetración de los servicios de telefoníamóvil y fija. Tras ello, se realiza un análisis de losbeneficiosyaspectosperjudicialesdelarenovacióndel contrato a Telefónica tomando en cuenta opinionesdediversosanalistas.

Antecedentes

En los añosnoventa, el desarrollo de las teleco-municacionesenPerúestuvomarcadoporlapri-vatizacióndelasdosmayoresempresasestatalesdelsector,laCía.PeruanadeTeléfonos(CPT)ylaEmpresaNacionaldeTelecomunicaciones (Entel-perú).Hacia1993,secreaelOrganismoSupervi-sor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL).Entresusfuncionesprincipalesestabala de promover y mantener la competencia, re-solver controversias y reclamosdeoperadores yusuarios, asesorar al MTC cuando lo requiera ocuandoOSIPTEL lo considere apropiado, fijar lastarifas de los servicios públicos y administrar elFondodesubsidiosdetelecomunicacionesrurales(FITEL).

Porel1993,elINEIyelMTCcalcularonquetresdecada100peruanosteníateléfonofijo.Losperuanosdeaquellaépocaesperabanunmínimode70mesespara tener una línea telefónica fija ymás allá deltiempo de espera, obtener una dependía, enmuchoscasos,detenerunconocidoenlaentoncesCompañía Peruana de Teléfonos (que operaba enLima)oenEntelPerú (paraprovincias)queagiliceel trámite, además de contar con US$1.500 quepodíanpagarseensucesivascuotasmensualesque

se adicionaban al recibo telefónico (El Comercio2011).

Durante el gobierno de Alberto Fujimori, lasituación anterior fue empleada para justificarla convocatoria a un concurso internacional paralicitar el 35% de las acciones de Entel Perú, y el19,9%deCPT.Así,enelaño1994,ambasempresasestatales fueron fusionadas bajo el nombre deTelefónicadelPerúS.A.,yaquelaofertadecompradedicha empresa resultó ser lamás elevada conUS$2,002millones,superandoelpreciobasefijadoenUS$546millones. El contratodeprivatizaciónestablecía un período monopólico que debíaterminaren1999.

ElcontratoobligabaainvertirUS$1.200millones,ya instalar 1,5millones de líneas en los cinco añossiguientes.SegúninformaOsiptel,entre1994-1998laempresainvirtióUS$2.500millones,yentre1999-2001 US$1.200 millones. Asimismo, se redujo eltiempo de espera en la instalación de una línea a16díasy la tasadeatenciónde fallasen24horasaumentóde62,5%a99%.

Durante loscincoañosde ‘exclusividad’,TelefónicadelPerúteníaelmonopoliolegalentelefoníalocaly de larga distancia. Por entonces, la única otraempresaprivadadeciertarelevanciafueTele2000,detamañomuchomenoryquesóloteníaactividaden telefonía celular y TV cable. Claramente, auntomando en cuenta las obligaciones del contrato,éste le daba amplias ventajas a Telefónica, elmonopolio que duró media década permitió querecupere su inversión en poco tiempo, se calculaqueapenasendoso tresaños (ElComercio2011).Además, el contrato incluía la posibilidad de queestaempresacobrelavigenteymuypolémicaRentaBásica.

ElperíododeexclusividadsedioporfinalizadopormutuoacuerdoentreOsiptelyTelefónicadelPerúunañoantesdeloprevisto,en1998.Sesabíaqueello implicaríaunaaperturaanuevoscontratosdeconcesión,sinembargo,muchossesorprendieron,cuando el gobierno promulgó, el 4 de Agosto de

para muchos analistas los términos del acuerdo mantienen la concentración en el mercado de telecomunicaciones y reducen la competencia.

Durante los cinco años de ‘exclusividad’, Telefónica del Perú tenía el monopolio legal en telefonía local y de larga distancia.

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Año 3 N° 4

1998, los Decretos Supremos No. 020-98-MTC y021-98-MTC que modificaban algunas cláusulasde los contratosde concesión, enparticular sobreregulación tarifaria.

Porentonces,existiólaimpresióndequeladecisiónde la terminación anticipada del monopolio fueacordada sin transparencia entre el Gobierno y laempresaespañola.

Sin embargo, en 1999 se reconoce aNextel comoconcesionario de servicio de radio troncalizado.El mismo año, FirstCom (ahora AT&T) obtienela concesión para prestar servicios de telefoníafija y construyó una red de fibra óptica en LimaMetropolitanaparabrindarserviciosdevoz,datosyvídeoyproveeinfraestructuradeaccesoaInternet.Deigualmodo,BellSouthobtienelaconcesiónparaprestarelserviciodetelefoníafija.En2000,TelecomItaliaMobile(TIM)obtieneenconcesiónlatercerabanda (Sistema de Comunicaciones Personales oPCS). En 2005, TIM fue adquirida por la empresamexicanaAmericaMóvil,quehastalafechatrabajabajolamarcaClaro.

Situación actual en el Perú

ActualmenteelPerúrequiereserviciosde internetde mayor velocidad, calidad y con capacidad de

trasladar cantidad de información mediante eluso de la banda ancha. Actualmente en ciudadescomo Iquitos a duras penas se pueden enviar yrecibir emails,muchosmenos ver videos en línea.Ello indica una gran brecha respecto a ciudadesprincipalesquecuentancondichosservicios.

EnelPerúexistenredesnacionalesdefibraópticadepropiedaddeTelefónicadelPerú,TelmexPerú/América Móvil e Internexa S.A. que cubren todala costa y parte de la Sierra, sólo tres ciudades -Cajamarca,HuancayoyPuno-tienencoberturaysebeneficiandeella.Enlaregióndelaselvanohuboavances en ese aspecto5. Asimismo, existen redeslocalesenLima,depropiedaddeGlobalCrossingPerú,NexteldelPerúyOpticalIP.LacantidadtotaldeKmdefibraópticadesplegadaenelpaísesunpocomásde9000Km.TelefónicadelPerúeslaempresaquecuentaconlamayorcantidaddefibra(4008Km)ylaúnicaquecubrepartedelaSierra(MTC2010).

Los esfuerzos del Ministerio de Transportes yComunicaciones (MTC) se materializaron en laaprobación del Plan Nacional de Banda Anchaen el 2011 y de la Ley de la Promoción de BandaAncha,quefuepromulgadaenjuliodel2012.Enlamencionada ley seplanteó la construccióndeunaRed Dorsal de Fibra Óptica (RDFO) que conectea las 195 capitales de provincia. El ministro deTransportes y Comunicaciones, Carlos Paredes,anunció6queainiciosdel2013sedaríalaconcesiónpara la construcción y operación de la RDFOseefectuaríaentrefinalesdeeseañoyprincipiosdel2013,sinembargoenelmesdemarzo,Proinversiónactualizósucronogramaydispusoelaplazamientodelprocesodelaconcesiónhastaelcuartotrimestrededichoaño7.

La cantidad total de kilómetros de fibra óptica desplegada en el país es un poco más de 9000 Km. Telefónica del Perú es la empresa que cuenta con la mayor cantidad de fibra (4008 Km) y la única que cubre parte de la Sierra (MTC 2010).

EmpresaespañoladetelecomunicacionesTelefónica

5 MTC2011.Diagnósticosobreeldesplieguedelasredesdetransportedefibraópticaparaprestarserviciospúblicosdetelecomunicacionesenelpaís.Disponibleen:http://www.mtc.gob.pe/portal/fibraoptica/Diagnostico%20fibra%20optica%20para%20web%20-%20final.pdf

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En términos de telefonía fija y móvil, según lasfuentes oficiales de OSIPTEL y del Ministerio deTransportes y Comunicaciones, ha habidomejorasen la penetración de los servicios. Así, según elMTC8,de junio2006adiciembre2010,elnúmerode líneas móviles en servicio aumentó en un 330.81% (+22 356 895 líneas), alcanzando las 29115 149 líneas. Así, la penetraciónmóvil pasó de24.6 líneasporcada100habitantesen junio2006a98.3líneasporcada100habitantesendiciembrede 2010. Asimismo, durante el citado periodo, 1001nuevosdistritosfueronincorporadosalserviciomóvil. El número de líneas fijas también aumentóde junio 2006 a diciembre 2010, el aumento fuedeun26.56%,pasandode2332551a2952127líneas. Así, la penetración fija pasó de 8.5 líneaspor cada 100 habitantes en junio 2006 a 9.96líneasporcada100habitantesendiciembre2010.Asimismo,822nuevosdistritosfueronincorporadosal servicio de telefonía fija (586 distritos en junio2006 y 1,408 distritos en diciembre 2010). En el2012,elpresidentedelOrganismoSupervisordelaInversiónPrivada en Telecomunicaciones (Osiptel),GonzaloRuiz9,señalóquelatelefoníamóvilllegaa1,728distritosdePerú,esdecir,el94porcientodedistritosdetodoelpaís.

tal es la concentración vertical (cuandoun grupoeconómico tiene varias compañías en un solorubro)queencarnaTelefónicadelPerú,operadormayoristayminoristadelpaís.

Tras haber descrito la situación actual del país entérminosdecobertura,podemosconstatarquelascondicionesdelpaíshancambiadoyelnúmerodeempresas interesadas en tener un contrato parapoder operar en él ha aumentado. Ejemplo de loanterior es el inicio deoperaciones en 2013de laempresavietnamitaViettelqueganólalicitaciónde25Mhzde la bandaCde1 900Mhzparaprestarservicios de telecomunicaciones a nivel nacional y actualmente opera en Camboya,Mozambique yVietnamy ve al Perú como su ingreso almercadolatinoamericano11 (y para algunos, especialmentecomo oportunidad para acceder al mercadoBrasilero).

El contrato de concesión a Viettel Perú, quetieneuna vigencia de 20 años, señala que la empresabrindará Internet gratuito por 10 años a 718institucioneseducativas,establecimientosdesaludomunicipioselegidosdeentrelos830distritosmáspobresdelPerú.Asimismo,deberáatender conelserviciomóvil a 48 distritos rurales en los que noexistíacoberturaoúnicamentesetengaelserviciode un solo operador. Viettel competirá con lasestablecidas Movistar (Telefónica), Claro (AméricaMóvil)yNextel(NIIHoldings).

¿Qué ofreció el nuevo contrato de Telefónica?

Pese a que los contratos de concesión conTelefónica, firmados a 20 años, vencieron el 2011

8 MTC.Principaleslogrosdelsectoragosto2006–julio2011.Disponibleen:http://www.mtc.gob.pe/portal/1%20Logros%20agosto%202006%20-%20julio%202011%20v27mayo2011.pdf

9 Andina (setiembre2012). “El94%dedistritosdelpaístiene telefoníamóvil yaccesoa Internet creceaceleradamente.Disponibleen:http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-el-94-distritos-del-pais-tiene-telefonia-movil-y-acceso-a-internet-crece-aceleradamente-429470.aspx

10 DN Consultores (Enero 2013). “El operador dorsal debe ser neutro”, por Carlos Huamán. Disponible en: http://blog.dnconsultores.com/el-operador-dorsal-debe-ser-neutro/

11 DiarioGestion (Enero2013).EntrevistaalexpresidentedelOsiptelGuillermoThornberry:“Viettelentraráabajar las tarifas,porqueapuntaaganar por volumen de llamadas”. Disponible en: http://gestion.pe/empresas/guillermo-thornberry-viettel-entrara-bajar-tarifas-porque-apunta-ganar-volumen-llamadas-2057868

la telefonía móvil llega a 1,728 distritos de Perú, es decir, el 94 por ciento de distritos de todo el país.

Perú tiene aún una grave situación de precios altos y baja penetración en banda ancha para el estándar en Sudamérica. Actualmente en Perú, la penetración se ubica en 4%, mientras en Chile es de 10%

Sinembargo,comoexplicaCarlosHuamán10,Perútiene aún una grave situación de precios altos ybajapenetraciónenbandaanchacomparadoconelestándarenSudamérica.ActualmenteenPerú,la penetración se ubica en 4%,mientras enChileesde10%yhacenfalta2condicionesenelámbitode las telecomunicaciones para salir de dichasituación: que la RDFO cubra el país físicamenteconunreddealtacalidad(queseaaccesible)yquetenga precios que los peruanos podamos pagar(que sea asequible). En nuestro país aún existeunaimportante“fallademercado”enesterubro,

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y la negociación previa debió haber concluido enel 2010, fue a fines de enero del 2013 cuando elgobierno anunció que se renovaría el contrato ala empresa española y así ella tendrá un contratoporcasi19añosmás.Setratadelarenovacióndela concesión de tres bandas de telefonía móvil aTelefónicadelPerú,atravésdesumarcacomercialMovistar. Dos de esas bandas están en Lima (endiferentefrecuencia)yunadeellasfueradeLima.

Según el acuerdo, los servicios que deberáimplementar Telefónica estarían valorizados enS/.3.020 millones. Debe quedar claro que no setratadeunvalorqueselecobreatelefónicaporlalicencia,comoocurreenotrospaísesenlosqueelEstadodecidedondefocalizarelmontoobtenido,sino de un conjunto de servicios por un “valorequivalente” (desembolso ficticio) expresado ensubsidios tales como la reducción de las tarifaspor llamadas, la ampliación de la cobertura entelefonía móvil y la otorgación de servicios deInternet gratuitos en determinadas localidades del país. A continuación, se detallan las condiciones

quedioelgobiernoaTelefónicapararenovarleelcontratoyquelaempresaaceptó.

TelefónicatendráquereducirdeS/.0,50aS/.0,25porminutoelcostode las llamadasconcelularesdurantelosprimeros40minutosenlaszonasruralesde país. Con dichamedida se busca beneficiar alas personas de los programas sociales Juntos,CunaMásyPensión65,asícomoa losmaestros,policías y personal de las Fuerzas Armadas quecumplen sus labores en zonas alejadas de loscentrosproductivos.Ensegundolugar,laempresaespañoladeberáextendersucoberturaentelefoníamóvila409capitalesdedistritosanivelnacionalpara que el 100% de las capitales distritales delpaís (1.833) cuente con dicho servicio. En esteúltimopunto, cabe resaltar que anteriormente laempresaTelefónicayahaincumplidocompromisosdeampliacióndecoberturaruralyhadebidopagarlasmultas respectivas. Asimismo, según Indecopies una de las empresas más sancionadas en elPerú(ocupaelpuestonúmero28)por infringirelCódigo de Protección y Defensa del Consumidor,

El contrato de concesión a Viettel Perú, que tiene una vigencia de 20 años, señala que la empresa brindará Internet gratuito por 10 años a 718 instituciones educativas, establecimientos de salud o municipios elegidos de entre los 830 distritos más pobres del Perú.

Gráfico 1Banda ancha fija en Sudamérica 2011

Penetración (% de población) vs precios (US$ PPP por Mbps)

Nota:losprecioscorrespondenalosoperadoresconmayorcuotademercadoenbandaanchafijaencadapaísseleccionado.Fuente:Osiptel(precios),SITDNConsultores(penetración)

200

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

Precios(US$PPP

porM

bps)

BOL

PARPER

ECUVEN

COL

BRAMEX

CHL

URU

2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 10% 11% 12%

Penetración

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así como las multas impuestas. En este caso, laspenalidadesqueseaplicaránaTelefónicaMóvilesde no cumplir con lo acordado con el GobiernoparalarenovacióndelastresconcesionespodríanllegaralosS/.3.020millones.

En términos de Telefonía móvil, en los próximoscuatro años la empresa deberá llevar su servicioa 1.848 localidades donde actualmente no hayservicio de telefonía móvil. Con esto, en todoslos poblados del país se podrá usar un teléfonocelular. Por otro lado, la empresa de capitalesespañoles deberá brindar de forma gratuitaInternet a comisarías, postas médicas, colegiosy otras entidades estatales ubicados en unos661 distritos de las zonas más pobres del país.En los distritos en los que Telefónica Móviles yacuentaconlaconexióndefibraóptica,laempresaproporcionaráelserviciogratuitodeInternetfijoatodas las institucionales estatalesubicadasen lascapitalesdeprovincia.

Asimismo, este servicio deberá ser implementadoen 35 distritos fronterizos del país, con lo cual el100% de las capitales de los distritos fronterizoscontaránconInternet.Enlospróximosdocemeses,Telefónica tendráque instalaruna red inalámbricapara llevar Internet vía banda ancha a la selvaperuanaparabeneficiar a poblados deAmazonas,LoretoySanMartín.

Más allá de brindar los servicios de telefonía einternetmencionados, la empresa deberá aportaren los rubros de seguridad y capacitación. Así,Telefónica tendrá que interconectar los centrosde control de videovigilancia para el servicio detransportedeimágenesdelascomisaríasqueestánubicadasen327distritosdelpaísconunpuntodemonitoreonacional.Porúltimo, laempresatendráqueapoyarenuncursoanualdetelecomunicacionesparaefectivosde las FuerzasArmadasquedictaráelInstitutoNacionaldeInvestigaciónyCapacitacióndeTelecomunicaciones(Inictel).

¿Qué debilidades y beneficios tiene ello?

Pese a tener un importante vínculo con el lemade inclusión social promovido por el gobierno,distintos analistas han tratado el tema conperspicacia. Así, para el Instituto Peruano deEconomía, en lugar de elaborar un contrato concompromisos para favorecer a ciudadanos queviven alejados, hubiera sido “más eficiente” queelEstadoperuanoconvocaraunconcursopúblicointernacional bien diseñado para atraer diversosoperadores, incluyendo a Telefónica Móviles,para escoger a aquel o aquellos operadores queofrecieranlascondicionesmáscompetitivas.

El vínculo del contrato con la política nacional deinclusiónsocial,esparaRoxanaBarrantes,directoradel Instituto de Estudios Peruanos, un refuerzo alosprogramassocialesqueimplementaelgobiernocomo Juntos y Pensión 65, pero que habrá quetener cuidadoengarantizarque los servicios seanutilizadosporlosbeneficiarios.

Sinembargo,sitomamosencuentaquelosproyectossociales requieren cierto grado de especializacióne interdisciplinariedad que no ha caracterizado alequipo de Telefónica en el brindado de servicios,comprometeraTelefónicaaconectargratuitamentecomisaríasysobretodoacapacitarseríaunerror.Delmismomodo,señala JorgeBossio,alaceptarse losserviciosgratuitosocondescuentoseestálimitandolasposibilidadesdeloscompetidoresparaatenderel mercado y las opciones de los consumidores aelegir. En lamisma tendencia, Eduardo Villanuevaconcluyequelas“durascondiciones”queimpusoel

La empresa española deberá extender su cobertura en telefonía móvil a 409 capitales de distritos a nivel nacional para que el 100% de las capitales distritales del país (1.833) cuente con dicho servicio.

Crecimiento en el uso de telefonia movil

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gobiernoalaempresanoharíanmásquefacilitarlenuevosclientes.DesdeelEstado,elparlamentarioJohnnyLescanoseñalóquelarenovaciónrespondeauna ‘actitudentreguista’delgobiernoquenohatomado en cuenta los continuos incumplimientosdeestaempresa.

El especialista Eduardo Villanueva describe queesos “compromisos” considerados por algunoscomo un aporte a la política de inclusión social“sonútilesparaelEstadoPeruano,masnoparalosconsumidoresde telecomunicaciones”,aquienes,aun en condición de pobreza, vuelve “clientescautivos” del operador dominante en el Perú.Entonces, la figura sería la de “aliado estratégicode los programas sociales del gobierno, en lugarde una iniciativa del gobierno por regular mejorelmercadode telecomunicaciones y brindarmásoportunidadesenlaofertaydemandadelservicio.JorgeBossioexplicaquelastarifas“cero”(gratuitas)ocasionanquelasempresasqueesténactualmentebrindando servicios a entidades públicas en lasáreas que cubrirá Telefónica perderían clientes alnopodercompetir.

LacríticadeHansRothgiesser12vaunpocomásalláyseñalaqueconesteacuerdoelEstadoelevaanivelde socio a la empresa condenando amuerte a lacompetencia:“Lacompetenciaenesaszonasalejadasparaelserviciode internety transmisióndedatosengeneralestácondenadaamuerte. DifícilmentealguienquerrácompetirenesascondicionesconelnuevosociodelEstado,TelefónicadelPerú”.

si tomamos en cuenta que los proyectos sociales requieren cierto grado de especialización e interdisciplinariedad que no ha caracterizado al equipo de Telefónica en el brindado de servicios, comprometer a esta empresa a conectar gratuitamente comisarías y sobre todo a capacitar sería un error.

CiudadescomoIquitosaúncarecendeunabandaanchaquelespermitanavegarconrapidez

12 Semana económica (enero 2013). “Hay Telefónica para rato”, por Hans Rothgiesser. Disponible en: http://semanaeconomica.com/articulos/columnas/semana-comenta/94493-hay-telefonica-para-rato

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CarlosHuamánexplicaque la competencia esunvehículoparapromovereficienciaenelmercado,y por lo tanto lograr mejores precios con unamejorcalidaddeservicio,enbeneficiodelaccesoal servicio por los usuarios y en forma rentablepara los distintosoperadores.Así, todopareceríaapuntaraquesielniveldecompetenciamejoraraen sí mismo, los precios podrían bajar, y por lotanto la penetración de la banda ancha podríasubir.

Si ingresamos al debate más técnico del asunto,encontramosqueelmodelodelareddorsalnacionaldefibraópticaesdebilitadoconelresultadodelanegociaciónconTelefónica.Esimportanterecordarque, en su concepción original, la RDNFO tienela gran bondad de abordar ambos temas críticos(baja cobertura y baja competencia), a travésde una combinación de inducción de demandadesdeelEstado(atravésdeserviciosdegobiernoelectrónico en zonas rurales del país) y de unsubsidio al operador dorsal, hasta el día en quedicha inducción de demanda lo haga innecesario.

¿Qué quiere decir lo anterior? Carlos Huamán13 da una explicación basada en el famosoconcepto de “costo de oportunidad” y señalaque los compromisos no han sido aceptados por“resignación” de la empresa, sino porque existenbeneficiosdepormedio.Así,conloscompromisosque imponeelEstadoyTelefónicaaceptaasumir,laempresaespañola“retiradelcaminoatodootrointeresadoenserpostorenelconcursode lareddorsal”. Según el analista, el concurso que en sumomentoconvocaráProinversiónparalaconcesiónpara laconstrucciónyoperaciónde laRedDorsalde la Fibra Óptica (ver página 3), estaría siendotácitamente entregado a Telefónica. Lo anteriorlleva a la conclusión de que el Estado abandonasu rol promotor de la expansión de coberturade telecomunicaciones para conceder un virtualmonopoliodelaexpansióndecoberturaaunsolooperador.

Conclusiones

TrasunarevisióndelosantecedentesenelpaísenmateriadeTelecomunicacionesydeunanálisisdeloscompromisosasumidosporTelefónicaparaqueselogrelarenovacióndelcontrato,cabelapreguntadequéharáahoraelEstadoparapromoveryatraermayorcompetencia.Setratadeunaconcesiónquedejamáspreguntasquerespuestas,porejemplolade ¿qué oportunidades de crecimiento deja a lasnuevasempresasoperadorascomoViettel?

Es importante también señalar que la difusióndelcontrato que ha habido por parte del Estado haomitido cualquier posibilidad de crítica e inclusollegó a tildar las condiciones planteadas como“duras”. Preocupa la intención gubernamental dedistraerlaatencióndelaopiniónpúblicasobretemasde fondos relevantespara la inclusiónsocial, lemabajoelcual,danaentenderque larenovacióndelcontratoesindiscutiblementelamejordecisióndelEstado. Cabe también señalar que la participacióne interés de organismos como el Ministerio dedesarrollo e Inclusión Social en la decisión es fácilde poner en duda cuando aquellosmiembros delEstado que han ofrecido declaraciones respecto ala renovaciónprovienen sobre tododelMinisteriode Transportes y Comunicaciones y del reguladorOsiptel.Trasello,ladudaquequedaessirealmenteexisteampliointerésestatalentenerunpaísmejorconectadoentérminosdepenetracióndeserviciosycalidadosisetratadeuncontratocomocualquierotroquehaceelEstadoconempresasprivadas.

A ello debemos añadir el factor de “corto plazo”que afecta las distintas decisiones del Estado,¿qué sucederá con aquellos ciudadanos quese “beneficiarán” de los servicios de Telefónicagratuitamente una vez que concluya el contrato?¿quedaráncautivosdesusservicios,cualquieraquesealacalidaddeéstos,unavezquela“tarifacero”hayaterminadoporalejaracualquierotrooperadormóvildelosdistritos?

13 LaMula(Enero2012).“Nossiguenpegandoabajo”,porCarlosHuamán,CEODNConsultores.Disponibleen:http://lamula.pe/2013/01/22/nos-siguen-pegando-abajo-la-renovacion-del-contrato-de-telefonica/reconectados

que el Estado abandona su rol promotor de la expansión de cobertura de telecomunicaciones para conceder un virtual monopolio de la expansión de cobertura a un solo operador.

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Finalmente,existeunadificultadenlavalorizaciónde los compromisos. Si bien se ha anunciadoque los servicios que deberá implementarTelefónicaestánvalorizadosenS/.3.020millones,quedan dudas respecto a cómo cada uno de loscompromisosserávalorizadoparaalcanzarlacifrafinal del denominado “desembolso ficticio”. Nosería demasiado perspicaz señalar que los costosson siempremejor conocidos por el dueño de laempresaqueporelEstadomismoyserároldelaopiniónpúblicaydelorganismoreguladorOsiptelhacerleeldebidoseguimientoalcumplimientorealdedichoscompromisos.

Bibliografía

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en Perú. Disponible en: http://banners.noticiasdot.com/termometro/boletines/docs/paises/america/peru/osiptel/2003/osiptel_historia.pdf

Importanciadelaconectividadenzonasrurales