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Patricio Hernández R. • Gonzalo Varillas C.

PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

Experiencia y reflexiones del proceso de elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación

Ciudadana y Consulta Previa


COLABORADORESMaría Fernanda Espinosa

Juan GarcíaRodrigo de la Cruz

Mario MeloJorge Albán



CORPORACIÓN DE GESTIÓN Y DERECHO AMBIENTAL

La protección del ambiente más efectiva es la que pueden ejercer los ciudadanos a través de los mecanismos que las leyes les otorgan. La participación ciudadana en materia ambiental no se debe agotar en la elaboración de normas, sino avanzar activamente al involucrarse en el ejercicio de sus derechos.

Este nuevo enfoque en la gestión ambiental fue entendido por el legislador ecuatoriano y plasmado en la Constitución Política de la República, al establecer que las decisiones estatales que puedan afectar el medio ambiente deberán contar previamente con los criterios de la comunidad, que será debidamente informada.

Por hacerlo más efectivo, la Ley de Gestión Ambiental dispuso la nulidad de las actividades y contratos que se generen a partir de decisiones estatales que no cumplan este precepto constitucional.

Esta publicación sistematiza y presenta las experiencias de elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa, llevado a cabo entre marzo y diciembre de 2004.

Asimismo, se presentan distintos enfoques de varios especialistas sobre la importancia de la participación ciudadana en la gestión ambiental, con el fin de promover un debate nacional sobre este tema.

PARTICIPACIÓN Y CONSUL TAEN LA GESTIÓN AMBIENT A LExperiencias y reflexiones del proceso de elaboración del

Proyecto de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental

sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa.

PARTICIPACIÓN Y CONSUL TA EN LA GESTIÓN AMBIENTALExperiencias y reflexiones del proceso de elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de GestiónAmbiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa

Patricio Hernández R. y Gonzalo Varillas C.

Colaboradores:María Fernanda EspinosaJuan GarcíaRodrigo de la CruzMario MeloJorge Albán

Ministerio del Ambiente del Ecuador Av. Eloy Alfaro y Av. AmazonasEdificio Ministerio de Agricultura y Ganadería, pisos 7 y 8Teléfonos: (593-2) 252 9845 / 256 3423 • 3429 • 3430 • 3487Fax: (593-2) 225 0041www.ambiente.gov.ecQuito – Ecuador

Asistencia Técnica: Corporación ECOLEXAv. Gaspar de Villarroel E4-50 y Av. Amazonas, 2do. PisoTelf: (593-2) 225 1446 / 224 5871 / 227 0451 / 245 9822 / 244 2597Fax (593-2) 245 4087 [email protected] / www.ecolex-ec.org

Edición:Otto Zambrano Mendoza

Producción QBOImpreso en Quito - EcuadorEnero de 2005

La primera parte de esta publicación es producto de la consultoría Elaboración del Proyecto deReglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa, en el marcodel Proyecto ATN/SF-8182-EC "Desarrollo del Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental"; la segun-da parte constituye una contribución a la investigación realizada.

Las expresiones y puntos de vista de los autores y colabora d o res de esta publicación son de su exc l us i vare sp o nsabilidad y no reflejan necesariamente el criterio del Ministerio del Ambiente o de los ausp i c i a n t e s.

Esta publicación es financiada con cargo al Programa de Calidad Ambiental, del convenio Ministerio delAmbiente, Embajada de Holanda y Fondo Ambiental Nacional.

ÍNDICE

Presentación................................................................................................................... 9

Introducción................................................................................................................. 11

PARTE I: Sistematización de la experiencia ............................................................. 17

Capítulo 1: Enfoque conceptual y contexto ............................................................ 19

Capítulo 2: Experiencias de la formulación participativa del reglamento............. 33

Capítulo 3: La propuesta del Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa.................................................... 55

PARTE II: Perspectivas para un debate nacional sobre la participación ciudadana en materia ambiental............................................................................... 67

- Reflexiones sobre participación social y gestión ambiental en Ecuador,María Fernanda Espinosa ...................................................................................... 69

- Para seguir siendo lo que siempre fuimos,Juan García............................................................................................................. 85

- La consulta y participación para los pueblos indígenas,Rodrigo de la Cruz................................................................................................. 90

- De la Consulta Previa Informada al Consentimiento Previo Informado: un camino que urge recorrer, Mario Melo ........................................................ 102

- Consulta previa y gobernabilidad,Jorge Albán .......................................................................................................... 109

ANEXO 1: Texto del reglamento propuesto............................................................ 119ANEXO 2: Lista de participantes en los talleres..................................................... 144

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AGRADECIMIENTO

Esta publicación ha sido posible gracias a la decisión, colaboración y participaciónde las personas, organizaciones y autoridades que se involucraron en la ejecución dela consultoría Elaboración de la Propuesta de Reglamento a la Ley de Gestión Ambien-tal sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa, ejecutada en el marco de la coo-peración del Ministerio del Ambiente con varios organismos y proyectos.

En este sentido, los autores dejan constancia de su agradecimiento al Dr. Fabián Val-divieso, ministro del Ambiente, quien dio el respaldo oficial para la prosecución deesta iniciativa; a la Subsecretaría de Calidad Ambiental y su Dirección de Prevencióny Control de la Contaminación Ambiental; así como a todos los funcionarios de lasdependencias del Ministerio del Ambiente que colaboraron a lo largo del proceso.

De igual modo, nuestro reconocimiento a los coord i n a d o res del Proyecto MAE-BIDy del Pro g rama de Calidad Ambiental MAE-Cooperación Holandesa - Fondo Am-biental Nacional, con los que se definió la línea de relación con los org a n ism o sc o o p e ra n t e s.

Al auspicio del Banco Interamericano de Desarrollo, la Cooperación Holandesa, elFondo Ambiental Nacional (FAN) y el Proyecto de Conservación en Áreas IndígenasManejadas (CAIMAN).

A todas las personas e instituciones del sector privado y público que participaron en losd i f e rentes tallere s, mesas de trabajo y espacios de diálogo convocados en el proceso dee l a b o ración del mencionado proyecto normativo .

Finalmente, una mención especial a la Corporación de Gestión y Derecho AmbientalECOLEX, por el respaldo técnico y logístico permanentes y comprometidos.

Los autores

PRESENTACIÓN

El presente documento tiene como objetivo general sistematizar y exponer la expe-riencia del proceso de elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de GestiónAmbiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa, llevado a cabo en elmarco de la consultoría del mismo nombre, entre marzo y diciembre de 2004.

Complementariamente, busca reflexionar acerca de los aspectos más relevantes de larelación de la comunidad con la tutela que ejerce el Estado sobre el ambiente, y ofre-cer las principales conclusiones sobre estos tópicos formuladas en el mencionadoproceso.

Para la elaboración de este documento, el camino empezó a construirse a partir dela decisión del Ministro del Ambiente, a inicios de 2004, de definir una política y,consecuentemente, una normativa específica sobre participación ciudadana y consul-ta previa en materia ambiental, a partir de lo establecido por el Art. 88 de la Cons-titución Política de la República y, más específica y directamente, del Art. 28 de laLey de Gestión Ambiental.

A partir de ello, se ha desarrollado una metodología participativa que ha previsto dis-tintas fases de ejecución, espacios de discusión, fuentes de consulta y mapa de ac-tores, que se documentan más adelante. En las siguientes páginas se devela el es-fuerzo por comprender la problemática social de la gestión pública sobre el ambiente,tomando como eje central la política y normativa legal pertinentes.

Lejos de agotar el tema o de intentar definir una ‘receta’ para la construcción de uncuerpo normativo de impacto socioambiental, el presente texto esp e ra ofrecer ins u-mos básicos pero coherentes sobre cómo ordenar y viabilizar la participación de losd i f e rentes actores sociales en la gestión pública ambiental. Es una lectura sus t e n t a d ay que explora una temática bastante discutida, pero que no ha logrado los cons e ns o sn e c e sarios para re spaldar la gobernabilidad de la gestión ambiental, y tampoco para

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lograr del Estado el respeto irrestricto a los derechos fundamentales de los ciudada-nos para vivir y disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

En la primera parte del documento, se apreciará el enfoque conceptual general ylos matices que fueron incorporados durante el proceso de elaboración del re g l a-mento, las experiencias que se tomaron en cuenta para re t roalimentar dicho pro-ceso, el entorno social en el que se desa r rolló esta herramienta normativa, la me-todología utilizada para la dis c usión y elaboración de la propuesta re g l a m e n t a r i a ,así como el resultado alcanzado, con las debidas fundamentaciones y el anális is des us particularidades.

En su segunda parte, se presentan cinco enfoques breves sobre temáticas claves pa-ra el devenir de la participación, consulta y gobernabilidad en la gestión ambiental.Desde persp e c t i vas dis t i n t a s, sus autores aportan ideas que pro c u ran abrir un debatenacional, por demás necesario, al que deberían asistir todos los sectores.

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INTRODUCCIÓN

El movimiento internacional generado durante los últimos treinta años, para el reco-nocimiento de los llamados derechos colectivos, ha posibilitado —entre otros— elpaulatino posicionamiento del derecho a vivir en un ambiente sano y ecológicamen-te equilibrado, consagrado en el Art. 86 de la Constitución Política de la Repúblicadel Ecuador1.

Para el pleno ejercicio de este derecho, la citada ley suprema establece varios meca-nismos, la mayoría de ellos sin precedentes en la legislación ecuatoriana. Entre éstospodemos destacar el Principio Precautorio (Art. 91), la responsabilidad estatal sobredaños ambientales por acción u omisión de sus funcionarios, delegatarios o conce-sionarios (Art. 20 y 91); o la acción popular (Art. 91). Sin embargo, por su enverga-dura y proyección, son los mecanismos de participación ciudadana previstos en eltexto constitucional los que más interés e inquietudes generan.

La participación ciudadana en la toma de decisiones públicas que puedan afectar elambiente es integrada como un concepto inherente al ejercicio del poder estatal ensu relación con el entorno, más enfáticamente a partir de la Cumbre de la Tierra (Ríode Janeiro, 1992), a través del principio N o . 10 de la Declaración sobre el MedioAmbiente y el Desa r rollo y del apartado No. 8 de la Agenda 21. En ambos ins t r u-m e n t o s, se destaca la activa vinculación que debe reconocer el Estado a los ciu-d a d a n o s, en los distintos niveles de la toma de decis i o n e s, así como la necesidadde facilitarles el oportuno acceso a la información sobre la materia de dichas d e-c is i o n e s. Los preceptos de estos instrumentos se han ido incorporando también enn u e s t ra legisl a c i ó n .

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1 Constitución Política del Ecuador, título III "De los Derechos, Garantías y Deberes", capítulo 5 "De los Derechos Co-lectivos", sección segunda "Del medio ambiente", R.O. No.1, 11.08.98.

La Constitución, en su Art. 1, señala que el gobierno del Estado, entre otras carac-terísticas esenciales, posee la de ser participativo. Si bien no lo desarrolla con deta-lle, se debe entender que esta calificación que hace el texto constitucional es unmandato de altísima categoría jurídica para los gobernantes y autoridades estatales,así como para alcanzar los objetivos de la gobernabilidad de la cosa pública.

Cabe añadir a la reflexión anterior, que el mismo artículo señala que el gobierno tam-bién es electivo y representativo, conceptos que luego son desarrollados con mayordetenimiento a lo largo de las diferentes disposiciones dogmáticas y orgánicas de es-te cuerpo normativo. Se colige, entonces, que la participación de los ciudadanos enel gobierno no re l e va a éste y a sus re sp e c t i vas funciones y funcionarios de la re sp o n-sabilidad de re p resentar oficialmente la voluntad soberana de los ciudadanos y, porende, de adoptar y ejecutar las decisiones propias de la adminis t ración del Es t a d o .

La disyuntiva o complementariedad existente entre la participación y la representa-ción, que debe atender el gobierno, es uno de los ejes de la discusión al tratar deidentificar el alcance conceptual que tiene la participación ciudadana como meca-nismo de protección del ambiente y de su derecho colectivo antes indicado.

En este sentido, la participación de la comunidad en el quehacer público tiene las li-mitaciones que la propia Constitución y la ley establecen. Pero no es errado afirmarque es una herramienta transversal de la gestión pública y que, por consiguiente, de-be estar presente en sus diferentes manifestaciones, con mayor razón en la gestiónambiental. De allí se desprende una gama de posibilidades de viabilizar el involucra-miento de los habitantes en lo que la ley entiende por gestión ambiental2.

Uno de estos caminos, tal vez el más importante o al que mayor énfasis dedica laCarta Magna, es el de la consulta, previsto en el Art. 88 de la siguiente forma:

Art. 88.- Toda decisión estatal que, pueda afectar al medio ambiente deberácontar previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será de-bidamente informada. La ley garantizará su participación.


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2 Gestión Ambiental.- Conjunto de políticas, normas, actividades operativas y administrativas de planeamiento, fi-nanciamiento y control estrechamente vinculadas, que deben ser ejecutadas por el Estado y la sociedad para garan-tizar el desarrollo sustentable y una óptima calidad de vida. Ley de Gestión Ambiental, Ley 99-37 (Registro Oficial245, 30-VII-99).

Este precepto encierra esta forma de consulta que, en varios cuerpos legales ded i f e rentes estados, se ha denominado Consulta Previa Informada.

Por tanto, la consulta previa en materia ambiental cons t i t u ye una política del Es-tado ecuatoriano, orientada a sa l va g u a rdar el derecho colectivo a vivir en un am-biente sano y ecológicamente equilibrado, y a dar cauce a la participación socialen la toma de decisiones públicas que puedan afectar a dicho derecho y al medioa m b i e n t e .

Con esta política también se intenta redefinir los procedimientos de la administra-ción pública ambiental, a fin de vincularla en forma directa con los intereses de laspoblaciones locales, su cosmovisión y derechos fundamentales. Esta vinculación nopuede ser optativa o sujeta a la discrecionalidad de la autoridad o funcionario res-ponsable de la toma de decisión, sino que es un requisito indispensable para poderejercer en forma efectiva la administración y, en última instancia, el poder estatal.

Con la consulta previa se canaliza, además, el mandato de la Ley suprema (Art. 16),de que el respeto a los derechos humanos sea el más alto deber del Estado, entre losque se encuentran los denominados derechos de tercera generación, y entre éstos,los ambientales. Más allá de la potestad soberana que tiene el Estado sobre el am-biente y de la delegación que tienen las autoridades para representar la voluntad delpueblo, la consulta previa constituye el nexo que unifica dicha potestad, a la hora dela toma de decisiones, con la voluntad actual y concreta de los ciudadanos respectoa la conservación y uso sustentable de su entorno.

Tomando como base los mandatos constitucionales sobre el carácter participativo dela gestión del Estado y la consulta previa, la Ley de Gestión Ambiental desarrolla co-mo un instrumento de dicha gestión el capítulo II denominado “De los Mecanismosde Participación Social”, en donde se destaca el Art. 28, que dice:

Art. 28.- Toda persona natural o jurídica tiene derecho a participar en la ges-tión ambiental, a través de los mecanismos que para el efecto establezca elReglamento, entre los cuales se incluirán consultas, audiencias públicas, ini-ciativas, propuestas o cualquier forma de asociación entre el sector público yel privado. Se concede acción popular para denunciar a quienes violen esta


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g a rantía, sin perjuicios de la responsabilidad civil y penal por acusacionesmaliciosamente formuladas.

El incumplimiento del proceso de consulta al que se refiere el artículo 88 de laConstitución Política de la República tornará inejecutable la actividad de quese trate y será causal de nulidad de los contratos respectivos.

Esta disposición aclara que existen varios mecanismos de la participación ciudadanaen la gestión ambiental, que deben ser regulados por el reglamento de la ley. Al mis-mo tiempo, se observa una especial referencia al mandato constitucional del Art. 88atinente a la consulta previa.

Sobre esta última, se puede advertir que en su ejercicio se involucran varios derechosimportantes:

1) El derecho colectivo a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado ylibre de contaminación.

2) El derecho de acceso a la información en manos del Estado o del sector privado,que afecten al primer derecho.

3) El derecho colectivo de los pueblos indígenas y afroecuatorianos a ser consulta-dos cuando se vayan a afectar sus territorios.

Pero también se vincula el ejercicio de la consulta previa al objetivo de la goberna-bilidad del Estado. Sin duda, un aspecto de gran importancia para los sistemas de-mocráticos del mundo es la inclusión de la sociedad civil en la toma de las decisio-nes que corresponden a la administración pública. De la versatilidad y dinamismo queposean los mecanismos que se escojan para dar lugar a esta inclusión, dependerá laviabilidad de dichas democracias y de sus respectivos gobiernos.

En este último sentido, se deben analizar los principios constitucionales del sistemade Estado y de Gobierno que imperan en Ecuador. Principios como el de ser un Es-tado de Derecho, de administración descentralizada y democrático, son indicativosclaves que deben destacarse. Sin embargo, son los principios del gobierno represen-tativo, participativo y responsable, los que juegan un papel protagónico al analizarel sentido de la consulta previa en materia ambiental.


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Cuando el artículo 1 de la Constitución dice que el gobierno es representativo, hacereferencia a que, si bien la soberanía radica en la voluntad del pueblo, la represen-tación de dicha voluntad es clave para poder gobernar. Esa representatividad canali-zada en las autoridades legítimamente constituidas es uno de los estandartes delmodelo de gobierno escogido por nuestra nación.

No obstante, el principio de un gobierno participativo, sin perjuicio del de represen-tatividad, matiza el alcance de las facultades que la ley reconoce a los gobernantesy autoridades estatales. Aún más, es una condición indisp e nsable para que la re p re-sentatividad alcance legitimidad. Ahí radica una de las garantías últimas de la cons u l-ta previa. Adicionalmente, la re sp o nsabilidad que se endilga a las autoridades públi-cas exige que los criterios recogidos en la consulta pre v i a sean motivados en formaexpresa por las decisiones de dicha autoridad.

Más allá de la importancia que adquiere en la coyuntura actual el ejercicio de la con-sulta previa, su alcance no ha sido regulado con la precisión necesaria. Se han expe-dido instrumentos normativos sobre la participación social como un elemento de lagobernabilidad del Estado ecuatoriano, en general, y de la gestión ambiental, en par-t i c u l a r. Podemos citar como ejemplos la Ley Especial de Descentralización y de Pa r t i-cipación Social3, o —entre las normas secundarias— el Reglamento a la Ley de GestiónAmbiental sobre Pre vención y Control de la Contaminación4, así como un buen nú-mero de ordenanzas municipales. Sin embargo, no se ha plasmado con la rigurosi-dad del caso el procedimiento de la consulta.

El único ejercicio normativo de la consulta previa informada en Ecuador, hasta lapresente fecha, es el Decreto Ejecutivo No. 3401 del 2 de diciembre de 2002, que es-tablece el Reglamento de Consulta para Actividades Hidro c a r b u r í f e ra s. A más de és-te, solo se puede encontrar la regulación referida a los momentos de la participa-ción ciudadana y sus re q u is i t o s, según lo establecido en el Art. 20 del re g l a m e n t odel Sistema Único de Manejo Ambiental.


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3 Ley Especial de Descentralización y de Participación Social, Ley No. 27, Registro Oficial 169, 8-X-97.4 Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Prevención y Control de la Contaminación, Texto Unificado deLegislación Ambiental Secundaria, Libro VI, “De la Calidad Ambiental”.

Con esta bre ve introducción se intenta bosquejar el panorama del régimen ecua-toriano, aplicable a la participación y consulta, como el escenario en el que sep resenta una propuesta de Reglamento para las temáticas vinculadas a la gestióna m b i e n t a l .


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PARTE I

SISTEMATIZACIÓNDE LA EXPERIENCIA

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CAPÍTULO I

Enfoque conceptual y contexto

Elementos para un enfoque conceptualAl analizar la participación de la sociedad civil en la gestión pública en el plano ju-rídico, se observa que no ha sido incorporada como un hecho relevante en las legis-laciones de los estados, sino hasta épocas relativamente recientes. Se puede citar elArt. 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas(1948) como un antecedente en esta materia, cuando establece que:

1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directa-mente o por medio de representantes libremente escogidos.

En materia ambiental, dicha participación ha sido vista como una necesidad inobje-table por parte de los instrumentos internacionales, que luego han sido fuente de lasrespectivas normas nacionales de los diferentes países del orbe. En este sentido, uninstrumento que recalca la participación como un elemento central de la gestión am-biental es la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, cuyas di-rectrices han sido incorporadas a la legislación ecuatoriana a través del Art. 3 de laLey de Gestión Ambiental (1999).

No obstante, la participación ciudadana en materia ambiental no termina de ser via-bilizada en nuestro ordenamiento jurídico. Se la cons i d e ra como un principio delgobierno del Estado o como un mecanismo de la gestión pública, pero no se hanpodido clarificar sus alcances. Esta circ u nstancia no es casual, sino el resultado deun modelo de gobierno que ha restringido los canales democráticos a determinadassolemnidades esenciales, como al sufragio universal o los espacios de representativi-dad dentro de los gobiernos locales.

Por otro lado, en el proceso seguido durante los últimos meses para la elaboración de lap ropuesta de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadanay Consulta Previa, pudimos constatar en los diferentes sectores sociales la percepción d e


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que no existe una cultura ciudadana de participación en las tareas del sector público.Complementando esta percepción, los actores afirman que hay una población que noexige sus derechos y que muchas veces también elude obligaciones sociales o cívicas.Por tanto, a la falta de claridad jurídica sobre la noción de participación ciudadana enel país, se debe agregar un incipiente interés social en activarla y convertirla en una he-r ramienta de exigibilidad y, al mismo tiempo, de gobernabilidad.

Sobre esta base, se puede apreciar que el Art. 88 de la Constitución marca un hito alprecisar —más que un principio o un mecanismo general— una forma concreta deproteger varios derechos fundamentales y de obligar al Estado a considerar la parti-cipación de la sociedad en materia ambiental.

La precisión que adquiere la consulta a la que se refiere el citado artículo no inten-ta agotar el significado de la participación ciudadana, pero sin duda la ata a un mo-mento esencial, que se convierte en el eje o motor de la participación. No se podríaaceptar una interpretación descontextualizada de este artículo con su ubicación enla Sección del Medio Ambiente y a su vez de los Derecho Colectivos que reconoce elEstado ecuatoriano. Tampoco se la puede aislar del contexto de los diferentes ins-trumentos internacionales en materia ambiental y de derechos humanos.

En ausencia de un régimen jurídico nacional claro sobre los alcances de la participa-ción ciudadana, pese a existir un consenso sobre lo indispensable de su aplicaciónpara la gobernabilidad de sectores como el de la gestión ambiental, se concluye quees necesario empezar a definirla y desarrollarla teniendo como punto de referencia —por su trascendencia en la Ley suprema del Estado ecuatoriano— la consulta previainformada. A partir de ésta, la iniciativa debe dinamizar los demás mecanismos de laparticipación.

1) Tipos de consultaNo puede dejar de mencionarse, al plantear el enfoque conceptual de esta iniciativa,la distinción de la consulta previa en materia ambiental con otros conceptos análo-gos. Básicamente, la diferencia con la consulta popular, la consulta a pueblos indí-genas o afroecuatorianos y con el Consentimiento Fundamentado Previo (CFP) .

La consulta popular es un derecho político que la Constitución reconoce a los ciu-d a d a n o s, cuyo ejercicio se halla pre v isto en la misma Ley suprema y en la Ley de


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E l e c c i o n e s. La consulta a pueblos indígenas o afroecuatorianos es un derecho co-l e c t i vo que busca proteger la cultura, cosm ov isión, territorios y prácticas de dichasn a c i o n a l i d a d e s, al amparo de principios unive rsales y de derechos humanos re c o n o-cidos en instrumentos internacionales como el Convenio 169 de la Organización In-ternacional del Trabajo, ratificado por el Estado ecuatoriano.

El Consentimiento Fundamentado Previo es un principio incorporado por el DerechoInternacional a partir de instrumentos que regulan el comercio internacional, en par-ticular los productos químicos y sustancias peligrosas (Directrices de Londres, Con-venio de Rotterdam, Convenio de Basilea), pero también presente en instrumentoscomo la Convención de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica, el Conve-nio 169 de la OIT, la Decisión 391 del Acuerdo de Cartagena sobre Acceso a los Re-cursos Genéticos, en estos últimos referido al uso y aprovechamiento de recursos ge-néticos, propiedad intelectual, conocimientos tradicionales y actividades dentro deterritorios indígenas.

El Consentimiento Fundamentado Previo, en los últimos instrumentos citados, tienela connotación de autorización y requisito indispensable para que proceda una de-terminada actividad. Los que deben dar esta autorización, en principio, son en losestados y, en el caso de conocimientos tra d i c i o n a l e s, los pueblos ancestra l e s. El pro-cedimiento para otorgar este tipo de consentimiento aún no está completamentere g u l a d o .

La consulta previa en materia ambiental, según lo dispone el Art. 86 de la Cons t i t u-ción, no alude en forma expre sa a un Consentimiento F u n d a m e n t a d o P revio, entanto la decisión de la autoridad no depende en forma absoluta del resultado de lac o nsulta. Según el texto constitucional, la autoridad estatal no busca un cons e n t i-miento de la comunidad, sino contar con criterios para fundamentar su decis i ó n .Hacer primeramente este procedimiento es lo sustancial de la consulta previa, puesde no cumplirse, tal como manda el Art. 28 de la Ley de Gestión Ambiental, el actoo contrato de que se trate será nulo. En el caso del Consentimiento FundamentadoPrevio, el requisito sustancial es la obtención de éste.

2) Consulta y vigilancia ciudadanaEn todo caso, debemos anotar que la consulta previa —aquí analizada— es una esp e-cie de participación ciudadana, y por tanto se halla ligada al principio de participación


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que incorpora la Constitución como una de las características del sistema de gobierno,y en esa medida no agota esta cualidad, pero debe estar enlazada con los demás me-c a n ismos de participación.

Por ello, el diseño de la reglamentación de la consulta previa en materia ambientalno puede dejar de lado la articulación del procedimiento de consulta con otras for-mas de participación ciudadana en la gestión pública ambiental. De allí que el pro-cedimiento a regular se enfoque en el antes y después de la adopción de la decisiónque puede generar afectaciones al ambiente.

Esta última aclaración contextualiza el alcance de la consulta y nos permite enten-der que no se trata de una pregunta, ni de una simple transferencia de información,ni mucho menos de un simple aviso de la autoridad antes de tomar una decisión.

Un aspecto complementario, pero de igual importancia que el proceso de consultaprevia, será la vigilancia social que debe empezar con la misma consulta, continuarluego de adoptada la decisión estatal, y terminar cuando los efectos de la actividadque se derivó de dicha decisión dejan de existir sobre el ambiente o la comunidad.

Del análisis expuesto se desprende que la consulta previa en materia ambiental es unmecanismo fundamental de la gestión pública del Estado, que garantiza la partici-pación ciudadana tanto en el acceso adecuado a la información que dispone una au-toridad pública como en los criterios con que ampare una decisión que genere ries-go de afectación sobre el entorno y el derecho colectivo a vivir en un ambiente sa-no y ecológicamente equilibrado.

Vale agregar que dicho mecanismo es un requisito fundamental para la plena lega-lidad y legitimidad de los actos y contratos que se desprendan de la decisión adop-tada por la autoridad estatal.

A manera de conclusión preliminar, se puede afirmar que el derecho colectivo a unambiente sano y ecológicamente equilibrado tiene como uno de sus principales me-canismos de defensa a la participación ciudadana, la consulta previa y la vigilanciasocial, estos dos últimos como especies de la primera, pero de importancia especialpor la relevancia que tienen en el ordenamiento jurídico ecuatoriano, tema del quenos ocuparemos más adelante.


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3) Otros momentos de la participaciónSin perjuicio del valor de la consulta dentro de la adopción de una decisión pública,está claro que la responsabilidad y potestad para tomar esta última no se halla de-terminada por la primera. En tal sentido, la posibilidad de estar en la toma de unadecisión estatal es un peldaño distinto que podría alcanzar la participación ciudada-na si existiera una base constitucional y legal que lo permitiera.

En nuestra legislación no se han precisado mecanismos que viabilicen la adopción di-recta de una decisión pública por parte de la sociedad civil. Más allá de los mecanis-mos tradicionales de Derecho Constitucional, como el de la consulta popular o el ple-biscito, no se ha dado cauce a figuras jurídicas que incorporen en forma ágil y con-tinua la participación de las comunidades en la toma de determinadas decisiones delEstado.

Se comenta la experiencia de ciertos municipios de Ecuador en donde se han desa-rrollado importantes procesos de legitimación popular de las decisiones que adoptansus órganos de gobierno. En esos casos, se ha partido de compromisos entre el mu-nicipio y sus comunidades, mediante un acuerdo previamente establecido, paraadoptar ciertas decisiones de trascendencia, aprobadas por la asamblea de la comu-nidad para, solo entonces, proceder a una decisión formal de la autoridad local.

Esta innovación no ha modificado formalmente los procedimientos de Derecho Pú-blico al que están sometidos los organismos de la administración pública en el país,en lo que respecta a la forma de gobierno o al estilo de adoptar decisiones públicas.Si bien esto no se ve al momento como un demérito de estas experiencias locales, amediano plazo, la permanencia de este acuerdo social con la autoridad sí represen-ta un grado de incertidumbre.

Pero también se destaca la posibilidad de una participación ciudadana en la ejecu-ción o en el control de la ejecución de una decisión estatal. En estos casos, el orde-namiento jurídico nacional está empezando a cambiar, partiendo de la innovaciónconstitucional que por primera vez admite el control social y la rendición de cuen-tas para el caso de los gobiernos locales (Constitución Política de la República, Art.237). El desarrollo de estas formas de participación en materia ambiental son bienvistas por los actores sociales, pese a que, hasta el momento, no se ha generado lanormatividad que viabilice su utilización.


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DISPOSICIONES SOBRE CONSUL TA A PUEBLOS INDÍGENAS Y AFROECUA TORIANOS

Constitución Política de la República"Art. 84.- El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas, de conformidad con esta Consti-tución y la ley, el respeto al orden público y a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos:

4. Participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renova-bles que se hallen en sus tierras.

5. Ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no renovablesque se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en losbeneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por losperjuicios socio-ambientales que les causen".

Convenio 169 de la OIT"Art. 61. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travésde sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administra-tivas susceptibles de afectarles directamente;

b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremen-te, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en laadopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índoleresponsables de políticas y programas que les conciernan;

c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, yen los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y deuna manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el con-sentimiento acerca de las medidas propuestas".

Convenio sobre la Diversidad Biológica"Art. 8.- Conservación in situ.- Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

j) Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, lasinnovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicio-nales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológi-ca y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes poseanesos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la uti-lización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente".

Para concluir el enfoque conceptual de esta iniciativa, cabe reflexionar sobre la ne-cesidad de plantear una estrategia que vaya consolidando los mecanismos de parti-cipación ciudadana en la gestión pública y, particularmente, en la gestión ambien-tal. Esperar que el tema se resuelva a través de la expedición o reforma de leyes es,sin duda, un despropósito. Sin embargo, desatar un proceso requiere ciertos elemen-tos indispensables, el principal: contar con una normatividad básica pero concreta,que permita dinamizar el tema. Allí está la utilidad de una propuesta reglamentariacomo la que se comenta más adelante.

4) El contexto nacionalLas connotaciones de la participación ciudadana y la consulta previa en materia am-biental deben analizarse en el marco del régimen de derecho establecido por el Es-tado ecuatoriano y como parte de los procesos sociales que ha vivido el país. No obs-tante, ese análisis depende en buena parte de un debate serio y ordenado entre losdiferentes actores sociales. Para no agotar el tema y sustentar la necesidad de unaregulación específica y adecuada, es preciso identificar los principales elementos ju-rídicos y sociales que deben observarse en el contexto nacional.

En el período democrático reciente de Ecuador (1978 hasta la actualidad), se haconstatado un crecimiento —muchas veces lento— del reconocimiento por parte delEstado de los derechos fundamentales individuales y colectivos de última generación;entre ellos, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La formade instrumentalizar en la ley este reconocimiento ha ido también cambiando.

En efecto, imbuidos por la corriente de pensamiento neoliberal en lo económico ypolítico, a partir del retorno a la democracia, los sectores de poder económico co-mienzan a presionar sobre el diseño del Estado y sus competencias. La idea de la mo-dernización estatal empieza a ser discutida, con una fuerte oposición de varios mo-vimientos sociales y políticos, entre los que cabe destacar el movimiento indígena.

Desde entonces hasta 1993, los grupos de poder plasman parte de su aspiración através de la aprobación de la Ley de Modernización del Estado, que persigue comoprincipales objetivos la reducción del aparato estatal en beneficio de las libertades yde las iniciativas privadas en varias esferas de la economía. Se establece, por tanto,la obligatoriedad de los procesos de descentralización, desconcentración, desmono-polización y delegación de las atribuciones estatales.


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En este cuerpo normativo modernizador, no se especifica el papel que le correspon-de jugar a la sociedad civil. La participación ciudadana se ve restringida a dirimir lasposibilidades de privatizar, o incluir a la iniciativa privada en el manejo de los servi-cios tradicionalmente en manos del sector público.

Para 1997, se continúa con la propuesta reformadora del Estado, mediante la expe-dición de la Ley Especial de Descentralización y de Participación Social. En esta nor-ma se buscan identificar los espacios y roles dentro de los cuales el ciudadano pue-de asumir una participación más directa en la gestión de diferentes facetas que es-taban en manos del gobierno central. Sin embargo, luego de siete años de vigencia,el proceso de descentralización aún no marcha y no se vislumbra una injerencia sig-nificativa de la sociedad en las competencias estatales, incluidas las que se refierena la gestión ambiental.

Sin duda, fueron los efectos de la Cumbre de Río de Janeiro de 1992, y especialmen-te de sus principales instrumentos: la Convención sobre la Diversidad Biológica, laConvención sobre el Cambio Climático, la Agenda 21 y la Declaración sobre el Am-biente y el Desarrollo, los que, en forma más concreta, influyeron para empezar a dis-cutir en el escenario nacional las responsabilidades del Estado con el ambiente, la co-rresponsabilidad de la sociedad civil en el manejo de los recursos naturales y la ne-cesidad de abrir espacios para la participación ciudadana. El principio No. 10 de laDeclaración de Río manifiesta:

El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación detodos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano na-cional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre elmedio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la infor-mación sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus co-munidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopciónde decisiones. Los estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y laparticipación de la población poniendo la información a disposición de todos.Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y admi-nistrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.

Esa incidencia se refleja en la aparición de la Ley de Gestión Ambiental (1999) e inclu-so en las reformas introducidas en el texto constitucional en 1996 y, posteriormente,


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en las disposiciones que incluye la actual Ley suprema del Estado sobre el medio am-biente. Entre estas últimas, como ya se ha mencionado, se destacan las referentes ala participación ciudadana y la consulta previa.

Sin embargo, cabe reconocer que respecto a los gobiernos seccionales autónomos —consejos provinciales, municipios y, desde 1998, juntas parroquiales—, las leyes de susrespectivos regímenes han incluido, desde buen tiempo atrás, las llamadas asambleaso cabildos ampliados. Estas figuras legales fueron diseñadas para establecer un vín-culo directo entre el gobierno local y sus habitantes, pero en muy pocos casos hansido utilizadas. Solo en años recientes ciertos municipios y consejos provinciales hanbuscado dinamizar su funcionamiento. Vale destacar el caso del Municipio del can-tón Cotacachi, como uno de los gobiernos locales que se convirtió en referente deeste vínculo, con una directa y activa participación de la comunidad local.

En la línea de la participación ciudadana dentro del gobierno local, se han desarro-llado ordenanzas para el control de la contaminación y otros problemas ambienta-les, a propósito de las cuales se han ido abriendo espacios que buscan consultar opropiciar la inclusión de los actores sociales en la toma de decisiones que puedenafectar al entorno.

En este contexto, tres hechos gravitan sobre el escenario de la participación ciuda-dana en materia ambiental: el proyecto político de los pueblos indígenas y afroecua-torianos, el proceso de descentralización del Estado y la debilidad del movimiento einstitucionalidad ambiental.

4.1. El proyecto político de los pueblos indígenas y afroecuatorianosComo consecuencia directa del reposicionamiento del movimiento indígena, a fina-les de la década del 90 del siglo pasado, se empieza a discutir y redefinir los dere-chos que como nacionalidades ancestrales poseen los pueblos indígenas. Uno de lostópicos centrales de esta discusión es el nivel de participación que les correspondedentro del Estado. El reconocimiento de que Ecuador es un Estado plurinacional seconvierte entonces en una demanda estratégica de este sector de la sociedad.

El proceso cobra vigor con la inclusión de los denominados derechos colectivos de lospueblos y nacionalidades ancestrales en la actual Constitución. Pa ralelamente, el Es t a-do ecuatoriano suscribe y ratifica el Convenio 169 de la Organización Internacional del


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Trabajo. En estos instrumentos se afianza el re speto que debe tener el Estado a los te-rritorios o tierras ancestra l e s, a la cultura y formas de organización de estos pueblos.

Uno de los derechos colectivos que se les reconoce es el de la participación y con-sulta sobre decisiones estatales que afecten sus territorios y cultura. Años atrás, elConvenio sobre la Diversidad Biológica (1992), también ratificado por Ecuador, ha-bía destacado el respeto a los conocimientos tradicionales como componente intan-gible asociado a la biodiversidad y los recursos genéticos presentes en las tierras delos pueblos ancestrales.

El papel protagónico que ha cobrado el movimiento indígena en la actualidad, elreconocimiento de buena parte de sus dere c h o s, su activa presencia en la políticanacional, entre otros factore s, han re d i m e nsionado el concepto de la participaciónciudadana y el de la igualdad ante la ley. El proceso de la lucha indígena ha posi-cionado la idea de que no cabe una igualdad de derechos sin sustento en re a l i d a-des históricas y cultura l e s. La unidad en la dive rsidad es una idea que cada vez haido ganando más re spaldo, en una sociedad que empieza a re c o n o c e rse en la com-p re nsión de sus difere n c i a s.

Luego, el tema de las características que deben observar los procedimientos de par-ticipación y consulta ha sido tonificado por la necesidad de incluir las formas cultu-rales que reconocen los pueblos para poder pronunciarse ante una determinada cir-cunstancia. Esta característica es clave a la hora de planificar una política de partici-pación y consulta desde el Estado hacia los pueblos ancestrales.

De hecho, esta última ha sido una variable clave en la estructuración del primer cuer-po normativo que estableció un procedimiento concreto para la consulta previa pre-vista en el Constitución. Se trata del Reglamento de Consulta para Actividades Hi-drocarburíferas. En este caso, se integra la necesidad de que el procedimiento respe-te los procedimientos tradicionales de los pueblos indígenas, pero también, vale de-cir, que excede sus alcances hasta el punto de crear fueros o privilegios que violen-tan el derecho de la igualdad ante la ley, al restringir infundadamente el alcance delderecho de participación de los sectores comunitarios mestizos5.


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5 Ver diferencias entre los procedimientos para pueblos indígenas y para colonos, establecidos por el Decreto Ejecu-tivo No. 3401 del 2 de diciembre de 2002, referidos al Procedimiento de Consulta Previa para Actividades Hidrocar-buríferas.

Del análisis realizado se puede advertir que el reconocimiento constitucional de losderechos colectivos indígenas y afroecuatorianos requiere ser regulado a través de unmarco ley especial, que no existe aún en Ecuador. En ausencia de este marco legal,sin perjuicio de que se expida en el futuro y de que prevalezca sobre otro generalque se lo oponga, el procedimiento de consulta previa y de participación que seadopte en materia ambiental deberá asegurar mecanismos que respeten la cultura yorganización de estos pueblos.

4.2. El proceso de descentralizaciónComo parte de la iniciativa de reforma del Estado, el proceso de descentra l i z a c i ó nha sido identificado como un elemento de generación de espacios y empodera m i e n-to dirigidos a la participación ciudadana. De hecho, la Ley Especial de Descentra l i-zación y de Participación Social, vigente en Ecuador desde 1997, reconoce estac o m p l e m e n t a r i e d a d6.

No obstante, la descentralización ha pasado a ser una discusión circunscrita a la bús-queda y transferencia de recursos económicos desde el gobierno central a los gobier-nos seccionales autónomos, prescindiendo del papel que puedan aportar los actoressociales en esta materia. Toda la negociación política, aún no resuelta, sobre la des-centralización de las competencias ambientales, se ha mantenido en la esfera de lospoderes públicos, sin involucrar a la sociedad civil ni incorporar sus reales interesesen esta temática.

De hecho, el principio de coparticipación en la gestión pública, así como las entida-des territoriales sociales y los mecanismos establecidos para ellas, en el marco de laley antes citada, no se han plasmado en la práctica, en buena parte debido a que sonpropuestas que en su momento no pasaron por un proceso de consenso con los sec-tores sociales, llamados a utilizar los mecanismos y espacios que prevé dicho cuerpolegal; pero también porque no ha existido una voluntad política real del poder esta-tal para efectuar una recomposición de los espacios de participación.

De allí que los procedimientos de participación y consulta deban convertirse en mo-tores que dinamicen la discusión sobre la redistribución del poder estatal —que es el


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6 Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación Social: Art. 1.- Objeto.- La presente Ley tiene porobjeto impulsar la ejecución de la descentralización y desconcentración administrativa y financiera del Estado, la par-ticipación social en la gestión pública, así como poner en práctica la categoría de Estado descentralizado.

meollo de la descentralización—, permitiendo que se cons i d e ren los criterios de losa c t o res sociales y, mucho más aún, se re speten sus derechos fundamentales. Éstaes una meta que no se visl u m b ra cerca ni fácil de alcanzar, por la falta de unac u l t u ra de participación que ya se ha re m a rcado, y la desorganización que exis t een la sociedad civil ecuatoriana en torno a los espacios que podrían re p re s e n t a r-la legítimamente.

4.3. La debilidad del movimiento y de la institucionalidad ambientalOtro factor a tomar en cuenta en el fortalecimiento de la participación y consulta enmateria ambiental es la débil organicidad y capacidad de incidencia del movimientoambiental en Ecuador. Surgido a finales de la década del 70 del siglo anterior, entorno a las preocupaciones sociales sobre los efectos nocivos del desarrollo, a prin-cipios del presente siglo, no se advierte en el país un movimiento ambiental estruc-turado ni una propuesta clara.

Esta coyuntura es desfavorable para el apuntalamiento de un proceso de participa-ción y consulta que, como se ha explicado, debe dar cauce a la gobernabilidad de lagestión pública ambiental. Cabe destacar el aporte de las iniciativas lideradas por di-ferentes organizaciones no gubernamentales que han ayudado a alcanzar metas im-portantes en la temática ambiental: la Ley de Gestión Ambiental, la Ley del RégimenEspecial de Galápagos o la Estrategia Nacional de Biodiversidad. No obstante, dichosesfuerzos no han sido suficientes ni se han convertido factores de presión al Estadoy a los grupos de poder, en función del respeto a los derechos ambientales y la cons-trucción de espacios de participación ciudadana.

5) El contexto internacionalEn re f e rencia a los instrumentos internacionales vinculados con los procesos de par-ticipación ciudadana y consulta en materia ambiental, se destacan los acuerdos alcan-zados en la Cumbre de Río de Janeiro de 1992 y, posteriormente, el proceso de con-solidación de los llamados derechos ambientales. Con relación a estos últimos, au-mentan cada vez más las resoluciones y declaraciones de org a n ismos internacionales,como Naciones Unidas, que los reconocen como derechos humanos de terc e ra gene-ración y, en tal virtud, deben ser garantizados por la comunidad internacional.

También cabe destacar los aspectos claves que se han puesto de relieve en lo con-cerniente a la participación ciudadana en instrumentos como el Convenio 169 de la


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Organización Internacional del Trabajo, la Convención sobre Diversidad Biológica, ola Decisión 391 de la Comunidad Andina de Naciones:

- Acceso a recursos genéticos y Consentimiento Fundamentado Previo (CFP)- Respeto a conocimientos tradicionales de pueblos indígenas y afrodescendientes- Actividades extractivas en territorios ancestrales

En cuanto al panorama de las legislaciones de algunos estados, que han sido toma-das como re f e rencia por este estudio, debemos mencionar el Reglamento de Cons u l-ta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Am-bientales en el Sector Energía y Minas, vigente en Perú, mediante Resolución Minis-terial Nº 596-2002-EM/DM. En este caso, la consulta se realiza a personas natura l e sy centros poblados, dando prioridad a las organizaciones sociales, que se encuentre nen el área de influencia de proyectos minero s, energéticos y de manejo ambiental.

La consulta se realiza durante los estudios ambientales previos, luego de la transfe-rencia de información suficiente para que la comunidad convocada a una audienciapública pueda emitir sus criterios. De esta manera, se intenta garantizar la participa-ción ciudadana en el manejo y control ambiental, lo que permite alimentar la deci-sión final.

Más allá de la intencionalidad antes señalada, han existido varias críticas a esta re-gulación por parte de sectores sociales, a partir de experiencias como la de la mi-n e ra canadiense Maniatan en la costa del Perú, donde los reclamos de comunida-des locales se centra ron en la dis c recionalidad con que se habría conducido los pro-cedimientos pre v istos en el reglamento por parte de la empre sa intere sada en laa p robación de los estudios de impacto ambiental. A más de ello, se criticaba la au-sencia de la autoridad estatal en el proceso de consulta y su restringido interés a lac o m p robación de que se cumplieran con las formalidades del pro c e d i m i e n t o .

Por otro lado, en el caso colombiano, el Decreto Número 1320 de 1998, que regla-menta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotaciónde los recursos naturales dentro de su territorio, ha establecido los procedimientosde la consulta para proyectos en zonas de resguardo, reservas indígenas, zonas depropiedad colectivas de poblaciones negras y zonas no tituladas habitadas por estascomunidades.


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En este caso, la consulta se realiza durante la elaboración de los términos de refe-rencia, en la que se identifican y ubican a las comunidades potencialmente afecta-das por el proyecto. Finalmente, la autoridad comprueba que los procedimientosaplicados hayan garantizado la activa participación de las comunidades, y comunicaa ésta la decisión tomada mediante un acto administrativo.

Más allá de la importancia que reviste el reconocimiento de los derechos colectivosde los pueblos antes mencionados, la especificidad de este reglamento deja pendien-te el tratamiento que se debe dar a los derechos de comunidades locales que no per-tenezcan a nacionalidades indígenas o de afrodescendientes. Una omisión, en estesentido, puede ser entendida como una diferenciación que establecería privilegios nosustentados en principios constitucionales y de Derecho Universal.


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CAPÍTULO II

Formulación participativa del reglamento

1. Antecedentes y justificaciónLos procesos legisl a t i vos en Latinoamérica no incluyen un proceso participativo dee l a b o ración de normas. Por lo general, se cons i d e ra que son los legisl a d o res y unpequeño grupo de juristas los que conocen el tema que se legisla y que, por tan-to, el sentido que ellos plasman en las normas es el que le intere sa al resto de lac o m u n i d a d .

En materia ambiental, por tratarse de un tema muy ligado a la vida de la gente, esimprescindible establecer mecanismos de participación ciudadana de manera que elsentir y parecer de la comunidad sean incorporados en normas que tendrán relacióncon el agua que la comunidad bebe, el aire que respira, los alimentos que ingiere yel entorno que la rodea.

La participación ciudadana en la gestión ambiental, desde el proceso de elaboraciónde normas, fortalece la institucionalidad de la autoridad ambiental y del Estado, puesgenera la percepción en la ciudadanía de que el Estado y la comunidad se encuen-tran del mismo lado: compartiendo el mismo interés por mantener un ambiente sa-no y libre de contaminación.

Esta actitud del Estado muestra la intencionalidad de actuar en forma transparentefrente a la ciudadanía, obteniéndose como resultado normas jurídicas que efectiva-mente protejan los intereses de todos los ecuatorianos.

Con estos antecedentes, el Ministerio del Ambiente impulsó la iniciativa de re g l a m e n-tar el tema de la consulta previa en materia ambiental consa g rada en el Art. 88 de laC o nstitución Política del Ecuador, lo que cons t i t u ye un mecanismo de participación


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nunca antes otorgado a la ciudadanía, que consiste en intervenir en el proceso detoma de decisiones, no sin antes contar con toda la información pertinente.

En este proceso de tra ns f e rencia de información no solo se logra un acerc a m i e n t omuy importante entre el Estado y la población, sino que el proceso se convierte en unescenario de búsqueda de cons e nsos en favor de la gobernabilidad ambiental del país.

Por la trascendencia que el tema a reglamentar ameritaba, el equipo consultor con-tratado por el Ministerio del Ambiente diseñó una estrategia de participación en elproceso de elaboración de este reglamento que incorporara a todos los sectores delpaís con relevancia en el tema ambiental, así como a representantes de la sociedadcivil cuyo único interés en el tema fuera el de vivir en un ambiente sano, ecológica-mente equilibrado y libre de contaminación.

En este trabajo se presenta el desarrollo de la metodología participativa que diseñóel equipo consultor, así como las dificultades que se presentaron a lo largo del pro-ceso y cómo fueron resueltas.

2. Estrategia de participaciónEl equipo consultor diseñó —como se ha dicho— una metodología de trabajo que in-corporara a los distintos sectores de la sociedad. Si bien, por razones de tiempo y depresupuesto, no se convocó a todos los sectores relevantes en el tema ambiental, lamuestra con que se trabajó fue bastante representativa.

Lo importante era que el equipo consultor obtuviera los puntos de vista de los sec-tores que, de alguna manera, representaran posiciones antagónicas respecto al temaque se reglamentaría. En tal sentido, se procuró incentivar la participación del mo-vimiento indígena del país, el sector académico, el sector ambientalista, organizacio-nes sociales de diversa índole, etcétera.

Debe aclararse que, aun cuando las convocatorias se realizaron a título institucional,la metodología utilizada en las distintas reuniones de trabajo y talleres de difusión ydiálogo hizo posible que los participantes pudieran emitir su punto de vista perso-nal, de manera que no se vieran sujetos a posiciones institucionales con las que nose sintieran necesariamente cómodos.


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Salvo algunas excepciones, el objetivo señalado en el párrafo anterior se logró satis-factoriamente. Sin embargo, la puesta en funcionamiento de la metodología provo-có que algunos de los sectores convocados, como el sector productivo del país —quemostró gran interés en el tema y participó activamente en las reuniones— emitierapronunciamientos a través de cartas al equipo consultor y a la autoridad ambientalexponiendo observaciones y sus posiciones institucionales.

Se logró convocar a cerca de 800 personas, 400 de ellas participaron en las distintasreuniones y talleres organizados dentro del plan de trabajo diseñado para la elabo-ración del reglamento.

Este número resulta revelador si analizamos la procedencia de las personas que par-ticiparon a lo lago del proceso. Como se aprecia en el cuadro que sigue, cerca del 40% de los asistentes a los talleres y reuniones de trabajo proviene de organizacionesde la sociedad civil: coordinadoras de barrios, centros educativos, universidades, or-ganizaciones no gubernamentales, fundaciones, federaciones de organizacionescampesinas, grupos organizados de mujeres, clubes, federaciones de artesanos, agru-paciones sociales y culturales, etcétera.

Cerca del 30 % de los asistente pertenece al sector público, ya sea del Ministerio delAmbiente —autoridad ambiental del país que mereció atención especial del equipoconsultor—, como de otrasinstituciones: Ministerio deEnergía y Minas, Ministeriode Obras Públicas, consejosp rovinciales y cantonales,juntas parroquiales, PolicíaNacional, Congreso Nacio-nal, etcétera.

Finalmente, hay que subra-yar la importante participa-ción (13 %) de los re p re s e n-tantes de los sectores pro-d u c t i vos del país, que asis-


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t i e ron a través de sus delegados de las cámaras de la producción, empre sas priva-d a s, re p resentantes de organizaciones de micro e m p re sa r i o s, re p resentantes de sec-t o res específicos de la industria: florícola, construcción, turismo, minería, petro l e ra ,e t c é t e ra .

Con esta diversidad de sectores representados en los talleres y reuniones de trabajo,el equipo consultor logró obtener una visión clara de los puntos más polémicos entorno al reglamento, pero también de aquellos en los que existían consensos.

Estas reuniones y talleres se realizaron en forma sectorial, para lograr pronuncia-mientos con mayor libertad; e intersectorial, para examinar los puntos de divergen-cia, que siempre existen, pero que son la expresión lógica de la diversidad de crite-rios e intereses de cada sector. Asimismo, se planteó una planificación regional queabarcara las distintas expresiones nacionales, lo que resultó una experiencia muy en-riquecedora para tener en cuenta las diferentes idiosincracias, y las ideologías que lasenmarcan y ponen de manifiesto la identidad del país.

Es importante tener en cuenta que el plan de trabajo inicial debió ser modificado endistintos momentos del proceso, debido a cambios de coyunturas en el quehacer po-lítico, que obligó a reprogramar actividades y a cancelar otras.

La inestabilidad política que vive el país, entre otras expresiones: la campaña y elproceso electoral para autoridades seccionales, el desgaste político del gobierno, lacoyuntura del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, la paralización de losservidores públicos —entre los que se encontraban los funcionarios del Ministerio delAmbiente—, el intento de juicio político al Presidente de la República, la destituciónde los magistrados del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, en-tre otros, constituyó una gran dificultad para el equipo consultor. En tanto esta pro-puesta proviene del Ministerio del Ambiente y, por extensión, del Poder Ejecutivo,había que mantener y acentuar la percepción de que ésta era una iniciativa sobre to-do técnica.

Por estas razones, el equipo consultor diseñó una metodología de trabajo lo suficien-temente flexible, para superar las dificultades que se presentaron, procurando la má-xima apertura y transparencia del proceso.


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Se establecieron distintos niveles e instancias de participación en las tres fases quecomprendió el proceso de elaboración del reglamento:

• Fase I: Diseño y consulta• Fase II: Consulta y validación• Fase III: Definición de la propuesta.

3. Fase I: Diseño y consultaEn esta fase, el equipo consultor elaboró el plan de trabajo de las distintas activida-des, a fin de lograr los objetivos del proyecto, y lo puso a consideración de las auto-ridades del Ministerio del Ambiente.

El plan de trabajo contempló la conformación de un grupo de personas que repre-sentara a sectores relacionados con el tema, para que actuara como órgano asesoren esta fase.

Asimismo, se decidió convocar a grupos de trabajo de diferentes sectores, para obte-ner una idea preliminar de sus expectativas respecto a la consulta previa. Para estepropósito, se conformó el comité consultivo y se convocaron a las mesas de trabajosectoriales.

3.1. El comité consultivoEl objeto de la conformación del comité consultivo del proyecto fue poder hacer losajustes necesarios al plan de trabajo y a la metodología propuesta por el equipo con-sultor mediante el asesoramiento y recomendaciones de un pequeño grupo con co-nocimiento sobre el tema. También se involucró a estos sectores, desde las instan-cias iniciales del proyecto, con la intención de obtener insumos que evitaran oposi-ciones posteriores al reglamento.

Se convocó a formar parte del comité consultivo a las siguientes instituciones:

• Ministerio del Ambiente• Defensoría del Pueblo• Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE)• Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP)


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• Federación Nacional de Cámaras• Comité Ecuatoriano para la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (CEDENMA)

El 12 de mayo de 2004, el Ministro del Ambiente convocó a la primera reunión, conel propósito de presentar los alcances de la consultoría contratada por el Ministeriodel Ambiente y establecer las funciones del comité consultivo.

En dicha reunión participaron el Subsecretario de Calidad Ambiental, el Director Ju-rídico y el Director de Prevención y Control de la Contaminación del Ministerio delAmbiente, el coordinador del Proyecto MAE-BID, y los representantes del CEDENMA,CODENPE, Defensoría del Pueblo, Federación Nacional de Cámaras y el equipo con-sultor. Los representantes de las instituciones que conformaron el comité consultivofueron acreditados para este fin.

Luego de la presentación de los alcances de la consultoría, se recogieron importan-tes sugerencias: el reglamento debería cubrir todos los aspectos de la temática am-biental, como biodiversidad y bioseguridad, que tuviera carácter general, para queprevaleciera sobre los reglamentos existentes y por crearse sobre la materia. Por otrolado, el reglamento debía establecer parámetros claros para determinar el área de in-fluencia de la afectación ambiental, a fin de identificar de forma precisa la poblacióna la que se debería consultar.

En términos generales, se invocó al equipo consultor y al Ministerio del Ambiente aactuar en forma transparente en la elaboración de este instrumento legal, para evi-tar los cuestionamientos que ha recibido el Reglamento de Consulta y Participaciónpara la Realización de Actividades Hidrocarburíferas.

Por otra parte, se planteó la necesidad de que el reglamento estableciera algún tipode instancia de verificación e impugnación del procedimiento: veedurías, Defensoríadel Pueblo, etcétera. Para lograr la confiabilidad de la consulta, se propuso el diseñode procedimientos rigurosos que redujeran al mínimo los niveles de discrecionalidadpor parte de la autoridad.

En todo momento quedó claro que, independientemente del resultado del procedi-miento de consulta, las autoridades estatales respectivas serían las responsables de


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adoptar la decisión final; es decir, que el resultado de la consulta no sería vinculan-te ni generaría obligación por parte de la autoridad para acogerlo, aunque sí el deconsiderarlo.

Este punto fue una de las mayores preocupaciones tanto para el Ministerio del Am-biente, como para los sectores productivos del país, durante todo el proceso de ela-boración del reglamento.

Al final de esta reunión —que recabó todo el interés de los participantes y sus insti-tuciones—, a pedido del equipo consultor, se suscribió un acta de compromiso quefue firmada por todos los integrantes del comité consultivo, con el texto de la pági-na siguiente.

Con este compromiso, el comité consultivo volvió a reunirse el 14 de junio y el 1 dejulio de 2004. En la primera reunión, se presentaron las conclusiones de las mesasde trabajo sectoriales; en la segunda, se hicieron algunos cambios de la metodolo-gía de trabajo. Las conclusiones de las mesas de trabajo presentadas al comité con-sultivo serán detalladas en el punto 3.2.

Los cambios planteados por el equipo consultor al comité consultivo, el 1 de julio de2004, se debieron a la coyuntura política nacional y a una profundización en el aná-lisis acerca de los actores que participarían en los talleres regionales. Este tema se de-tallará en el punto 4. Cabe destacar que las razones expuestas por el equipo consul-tor fueron acogidas y aprobadas por el comité consultivo.

Todas las reuniones sostenidas con este comité fueron documentadas y enviadas, víacorreo electrónico, a todos los participantes.

3.2. Mesas de trabajo sectoriales

Como parte de la metodología, se evaluó la conveniencia de organizar reuniones detrabajo con 10 personas, que provinieran, en términos generales, de los mismos sec-tores profesionales, sociales, económicos, etcétera. Así, los asistentes podrían expre-sarse con mayor libertad sobre los temas que planteara el equipo consultor y, a lavez, expresar sus posiciones a título personal y no institucional.


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Del mismo modo, el equipo consultor podría obtener las perc e p c i o n e s, pre o c u p a c i o n e se intereses de los distintos grupos re specto a los temas que incluiría el re g l a m e n t o .Pa ra este efecto, el equipo cons u l t o r, asesorado por el comité cons u l t i vo y dis t i n t o sfuncionarios del Ministerio del Ambiente, preparó un esquema de los puntos máscontroversiales en la elaboración del reglamento:

• Mecanismo de expedición del reglamento y relación con otras normas, es decir, suinstrumento normativo idóneo. Algunos miembros del comité consultivo ya ha-bían mostrado su preocupación sobre la posibilidad de que este reglamento seaprobara vía decreto ejecutivo y no a través de una ley.

• Oportunidad de la consulta: se re f i e re al momento en que ésta debe re a l i z a rse. Si bienla Constitución Política establece que los criterios de la comunidad deben ser re c o g i-dos en forma previa a la toma de decisión, establecer el momento exacto de este pro-ceso cons t i t u ye un tema crítico para la adecuada aplicabilidad del re g l a m e n t o .

• Alcance del reglamento: hace referencia a las autoridades que deberán aplicarlo ylos grupos humanos que estarían involucrados en el proceso.

• Procedimiento: los mecanismos de aplicación de la consulta previa.• Información: mecanismos y nivel de información que deben transferirse a la co-

munidad, para que ésta pueda considerarse ‘debidamente informada’ antes delproceso de consulta.

• Resultados de la consulta: es, quizás, el punto más controversial por las posicio-nes antagónicas y las expectativas que se tienen sobre la obligatoriedad del Esta-do de acoger el resultado de la consulta.

Con este esquema preliminar, se convocó a seis mesas de trabajo para discutir y ana-lizar estos temas, a personas representativas de sectores e instituciones y, en algunoscasos, se realizaron invitaciones a título personal.

Las seis mesas de trabajo sectoriales convocadas por el Ministro del Ambiente fueronlas siguientes:

• Mesa del sector ambientalista: representantes de organizaciones ambientalistasdel país y especialistas en el tema.

• Mesa de actores sociales: representantes de organizaciones de mujeres, comuni-dades afroecuatorianas, organizaciones indígenas y de derechos humanos.


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• M e sa del sector académico: re p resentantes de instituciones académicas yu n i ve rs i d a d e s.

• Mesa del sector político: representantes de los principales partidos y movimientospolíticos del país.

• Mesa del sector público: representantes de instituciones públicas relacionadas conel tema ambiental, como ministerios, municipios, Congreso Nacional, etcétera.

• Mesa del sector productivo: representantes de las asociaciones y gremios de losdistintos sectores productivos de la sociedad.

Estas mesas de trabajo fueron realizadas en el Salón Verde del Ministerio del Am-biente, de acuerdo al siguiente cronograma:

Mesa sectorial FechaAmbientalista Miércoles 19 de mayo de 2004 Actores sociales Jueves 20 de mayo de 2004 Académico Viernes 21 de mayo de 2004 Político Miércoles 26 de mayo de 2004 Público Jueves 27 de mayo de 2004Productivo Viernes 28 de mayo de 2004

3.2.1. Mesa de trabajo del sector ambientalistaA esta mesa de trabajo fueron convocados representantes de la Unión Internacionalpara la Conservación de la Naturaleza (UICN), Ambiente y Sociedad, Centro de Inves-tigación de los Movimientos Sociales del Ecuador (CEDIME), Fundación Natura, Te-rranova, Fundación EcoCiencia, Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES) yla Fundación Futuro Latinoamericano.

En lo relativo a la expedición y relación con otras normas, en esta reunión se plan-teó la necesidad de incorporar al estudio y análisis la nueva Ley de Transparencia yAcceso a la Información, el principio de Consentimiento Fundamentado Previo, lasdecisiones de la Organización Mundial de Propiedad Intelectual (OMPI), la Decisión391 de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Convenio 169 de la Organiza-ción Internacional del Trabajo (OIT). Asimismo, se recomendó la revisión del Regla-mento de Consulta y Participación para Actividades Hidrocarburíferas.


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Se planteó que este tipo de mecanismos constituyen una renovación de las formastradicionales de gobernar y que, por tanto, debían ser respaldadas para crear una cul-tura de participación ciudadana que casi no existe en la actualidad.

S o b re la oportunidad de la consulta previa, se determinó que ésta debe re a l i z a rse antesde la toma de decisiones políticas, como el otorgamiento de licitaciones extra c t i va s.

La consulta debe dirigirse a organizaciones representativas y a los legítimos represen-tantes de las comunidades, sin dejar de lado a las organizaciones de base.

Por otro lado, se coincidió en la necesidad de que el Ministerio del Ambiente lidereeste proceso y fortalezca su presencia en el debate ambiental nacional respaldandoeste tipo de iniciativas.

Se recomendó consistencia en los procedimientos que se diseñen, para obtener re-sultados claros que no generen cuestionamientos posteriores. Un aspecto relaciona-do con este punto es la determinación precisa de las competencias de las autorida-des encargadas de realizar estos procesos. El procedimiento debe ser transparente yestablecer los mecanismos para realizar la consulta en comunidades que no hablenespañol o de escasa preparación académica.

Un planteamiento interesante fue la necesidad de diseñar una tipología de los casosque ameritan una consulta previa, para así evitar o reducir en lo posible la discrecio-nalidad sobre este tema.

Se recomendó aclarar la diferencia entre Consentimiento Fundamentado Previo yconsulta previa, para evitar la generación de falsas expectativas respecto al tema quese regularía en el reglamento. Asimismo, se planteó la necesidad de establecer pla-zos para la vigencia de los resultados de la consulta previa.

En cuanto al tema de la información que debe transferirse durante el proceso de con-sulta previa, se determinó que ésta debe ser completa y en un lenguaje comprensi-ble para la comunidad consultada.

Sobre el resultado de la consulta, se planteó que este procedimiento no puede sus-tituir al principio de responsabilidad de la autoridad ambiental sobre sus decisiones.


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A s i m ismo, este proceso no debe estar encaminado a la obtención de re spuestas cerra-d a s, un sí o un no, para evitar se convierta en fuente de presiones y manipulaciones.

3.2.2. Mesa de trabajo de actores socialesA esta mesa de trabajo fueron convocados representantes de la Confederación de Na-cionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), Consejo de Desarrollo de las Naciona-lidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE), Consejo Nacional de Mujeres (CONAMU),Instituto Regional de Asesoría en Derechos Humanos (INREDH), Asamblea Perma-nente de Derechos Humanos del Ecuador (APDH), Movimiento Afroecuatoriano delEcuador, Comisión Ecuménica de Derechos Humanos (CEDHU), Centro de DerechosEconómicos y Sociales (CDES), Plan País y Asociación Latinoamericana para los De-recho Humanos (ALDHU).

A pesar de tra t a rse de una reunión que no pretendía recoger posiciones ins t i t u c i o n a-l e s, se observó cierta desconfianza entre los dirigentes que participaron a nombre de laCONAIE re specto a los objetivos del encuentro, pues suponían que su presencia podríaser utilizada como una forma de convalidar la iniciativa del Ministerio del Ambiente.

En términos generales, el movimiento indígena plantea que, en muchas oportunida-des, se les ha invitado a talleres y reuniones de trabajo, con el fin de que su presen-cia valide el proceso, a pesar de que sus observaciones no sean consideradas. En ma-teria ambiental, esta exclusión percibida por el movimiento indígena se explica entanto la temática de la legislación ambiental tiene relación directa con áreas geográ-ficas en las cuales este sector social lleva años de un proceso reivindicatorio de de-rechos culturales y territoriales.

La consecuencia de esta situación –en el caso de la mesa de trabajo a que hacemosreferencia y, luego, durante el resto del proceso–, derivó en una presencia de dirigen-tes indígenas en forma individual pero no orgánica.

En esta mesa se trabajo se arribaron a importantes conclus i o n e s, que evidenciaron laposición del movimiento indígena, como la re l e vancia que tiene para este sector so-cial la coy u n t u ra del Tratado de Libre Comercio (TLC), así como del Proyecto de Leyde Biodive rsidad que se discute hasta el momento en el Congreso Nacional. Por otrolado, la experiencia de la aplicación del Reglamento de Consulta y Participación para


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Actividades Hidrocarburíferas incrementa la preocupación sobre el tema de consultaprevia, bajo la suposición de que este nuevo Reglamento adolecería de los consen-sos necesarios, característica que se endilga como una de las falencias del primercuerpo normativo nombrado.

En las intervenciones se planteó la necesidad de cons i d e rar el Art. 84 de la Cons t i t u-ción Política sobre consulta a pueblos indígenas y afro e c u a t o r i a n o s, como fundamen-to de esta iniciativa, y que por tra t a rse de un derecho político, de acuerdo con los Art.1 41 y 142 de la misma Ley suprema, debe ser regulado por una ley org á n i c a .

Se planteó, también, que el objeto de esta iniciativa debe ser la búsqueda de con-sensos y el respeto a la diversidad cultural. Sobre la población a consultar, se sostu-vo que debe ser la directamente afectada.

3.2.3. Mesa de trabajo del sector académicoA esta reunión fueron convocados representantes de la Universidad San Francisco deQuito (USFQ), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), UniversidadAndina Simón Bolívar (UASB) y la Universidad Politécnica Salesiana (UPS).

Aun cuando hubo poca concurrencia, se obtuvieron importantes conclusiones y re-comendaciones: se pidió analizar el Art. 84 de la Constitución Política y la jerarquíajurídica de las normas al momento de emitir el reglamento.

Se cuestionó si la consulta previa llevaba intrínsecamente derecho a veto de las de-cisiones estatales. Se advirtió, también, la necesidad de apertura de espacios de diá-logo con el movimiento indígena para evitar una posterior oposición al reglamento.

Asimismo, debe procurarse que el reglamento se redacte en un lenguaje claro, queevite ambigüedades que lo tornen inaplicable. Además, se planteó la creación de vee-durías ciudadanas para supervisar el adecuado desenvolvimiento de los procedimien-tos del reglamento.

3.2.4. Mesa de trabajo del sector políticoLa idea que convocó a esta mesa fue obtener las apreciaciones de las distintas fuerzaspolíticas del país acerca de este tema. A pesar de que se invitó a representantes de


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la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME), Consorcio de Consejos Provin-ciales del Ecuador (CONCOPE), Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, Con-greso Nacional, Movimiento Popular Democrático (MPD), Izquierda Democrática,Partido Social Cristiano, movimiento Pachakutik, Asesoría Jurídica de la Presidenciade la República, la asistencia fue mínima.

Esta respuesta deja en evidencia el escaso interés de los distintos sectores políticospor el tema ambiental en general. A la fecha que se convocó a esta mesa de traba-jo, el tema ambiental no se encontraba en la agenda política nacional.

E n t re las conclusiones de esta reunión fue determinar el alcance del reglamento y queel Reglamento del Sistema Único de Manejo Ambiental (SUMA) debería ser el principalre f e rente para determinar el tipo de decisiones que pueden ser sometidas a cons u l t ap revia. De esta manera se reduce la dis c recionalidad de la autoridad sobre este tema.

Asimismo, se planteó que el tema de la oportunidad de la consulta previa deberíaanalizarse de acuerdo a cada proyecto, obra o actividad a la que se refiera la deci-sión estatal.

Que el reglamento no puede ser un requisito más de orden burocrático, que se debacumplir hasta en las decisiones más operativas; para evitarlo, es necesario dotarle deun procedimiento ágil.

La consulta debe ser realizada, preferiblemente, por las autoridades descentralizadas,estableciendo espacios de veeduría ciudadana, a partir de la metodología desarrolla-da por la Comisión de Control Cívico de la Corrupción (CCCC).

En todo momento, la consulta debe ser un mecanismo de la gestión ambiental, quedebe servir para articular acuerdos sobre temas clave en la materia.

3.2.5. Mesa de trabajo del sector públicoA esta mesa de trabajo fueron convocados representantes de la Subsecretaría de Pro-tección Ambiental del Ministerio de Energía y Minas, subsecretarías de los ministe-rios de Obras Públicas, de Industrias y de Gobierno, Secretaría Nacional de Planifica-ción de la Presidencia de la República (SENPLADES), Subsecretaría de Saneamiento


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Ambiental del MIDUVI, presidencias de la Comisión de Asuntos Indígenas y de la Co-misión de Salud y Medio Ambiente del Congreso Nacional.

La intención era contar con los criterios de los representantes de la administraciónpública que tienen relación directa con el tema ambiental.

En esta línea, se resugirió tomar en cuenta la normatividad sectorial que existe sobre es-ta materia; por ejemplo, en el tema de saneamiento ambiental y agua potable, o en losi nstrumentos de planificación como el Plan Nacional de Residuos Sólidos. Se re c o m e n d óque el reglamento dé un tratamiento acorde a cada sector de la gestión pública estatal.

Existe acuerdo en que la normatividad sectorial y seccional sobre la materia de con-sulta previa esté sujeta a los parámetros y procedimientos generales previstos en es-te nuevo reglamento.

Se advirtió que el texto constitucional en esta materia es muy ambiguo, por tanto,habría que hacer una clasificación de las actividades en las que se pueden adoptardecisiones que requieran consulta previa.

El reglamento de consulta previa en materia ambiental debería tomar como referen-cia los estudios de impacto ambiental y los procedimientos que establece el Regla-mento de Consulta para Actividades Hidrocarburíferas. Existe la preocupación de queeste último favorece la consulta y la participación solo a sectores indígenas. En talsentido, se recomendó ampliar el espectro de la participación ciudadana.

Se consideró una deficiencia que solo haya participación ciudadana en la consultainicial, y no luego, en la fase de ejecución de las actividades amparadas en las deci-siones sujetas a consulta.

Complementariamente a la observación anterior, se sugirió que deberían pro p i c i a r-se mecanismos de participación ciudadana en todas las fases de la ejecución de losp roye c t o s.

Respecto al financiamiento del procedimiento de la consulta previa, se coincidió enque debe promoverse una política para compartir gastos entre el Estado y el sector


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privado, para no generar un conflicto, especialmente entre los interesados que po-drían financiar la consulta.

La consulta previa debe ser vista como procedimiento habitual y necesario dentro delproceso de planificación de los diferentes sectores de la administración pública.

3.3.2.6. Mesa de trabajo del sector productivoEsta mesa de trabajo fue una de las más participativas, no solo por la respuesta ob-tenida a la convocatoria sino por el nivel de intervenciones de los asistentes. A esteespacio asistieron representantes de cámaras de la producción, de comercio y de tu-rismo, así como empresarios particulares.

En la reunión, este sector dejó sentada su preocupación por la seguridad jurídica enmateria ambiental, así como los perjuicios y dificultades que generan a este sectorlos constantes cambios en la legislación ambiental y la poco clara determinación decompetencias entre las diferentes autoridades.

También quedó de manifiesto la preocupación del sector porque este mecanismo ge-nere mayores expectativas de las que debe en la población. Preocupa mucho al sec-tor productivo que la consulta previa sea vinculante para el Estado, porque en estecaso tendría que acatar el resultado de la consulta.

Se recalcó que en la legislación no se halla definido el concepto de consulta previa,por lo que se recomienda analizar otra opción para denominar este procedimiento,asociándolo más con el de participación ciudadana.

También se comentó que ya existen regulaciones sectoriales sobre el tema de la par-ticipación de las comunidades en la aprobación y ejecución de actividades, como elReglamento del SUMA o el propio Reglamento Ambiental Minero, con el que se es-tán realizando varios procedimientos que recogen los criterios de las comunidades.

Se coincidió en que es adecuada la estrategia del Ministerio del Ambiente, al gene-rar con este reglamento una especie de ‘paraguas’ normativo, al tenor del cual seestructuren los reglamentos sectoriales o seccionales de consulta previa. De esta for-ma se contribuye a ordenar el tema y a dar seguridad jurídica.


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Se hizo énfasis en que los ‘criterios de la comunidad’, de los que habla la Constitu-ción, se refieren a la necesidad de informar a la misma sobre una determinada deci-sión. Por ello, el reglamento deberá orientarse a este mecanismo, es decir, el del tras-lado de información lo más transparentemente posible.

Se advirtió que si se amplía demasiado el procedimiento de la consulta previa, y see sp e ra lograr cons e nsos entre la población, la autoridad y una actividad privada, sec o r re el riesgo de buscar algo inaplicable y perjudicial. Por ello, se recomendó queel procedimiento a re g l a m e n t a rse sea para consultas puntuales y con destinatariosc o n c re t o s.

Es necesario que este nuevo reglamento se articule con otras normas ya existentescomo el del SUMA y las demás reglamentaciones ambientales sectoriales. Además, sedebe tomar en cuenta las especificidades de cada sector.

Se recomendó observar los criterios aportados sobre el procedimiento de consulta porparte del Tribunal Constitucional.

La elaboración del reglamento debe considerar que la comunidad, en muchas oca-siones, distorsiona el objetivo de la consulta y la utiliza para negociar dive rsas deman-d a s. Es necesario trabajar en favor de una concienciación ambiental de la comunidad.

Se coincidió en que este reglamento debe partir con una definición de consulta pre-via, para evitar conflictos de interpretación y aplicaciones indebidas.

El reglamento debe establecer procedimientos que den prioridad a la atención en laespecificidad técnica de las decisiones que se someten a consulta y exigir que se re-ciban, de preferencia, criterios técnicos.

Se observó que en la consulta previa no está implícito el derecho de veto o de con-sentimiento previo, respecto al resultado que busca. Su mala interpretación puedepromover prácticas de extorsión en contra de la autoridad o del sector privado.

El destino de la consulta, con relación a la comunidad, debe ser precisado. Se sugi-rió definir en el reglamento el alcance de comunidad. Los límites geográficos de laconsulta deberían ser los del área de influencia de la actividad que corresponda.


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Para definir quiénes deben ser consultados, se recomendó hacer un censo dentro delárea de influencia de un proyecto, para ello serviría el plan de manejo.

Asimismo, se recomendó aclarar el alcance del derecho colectivo que tendría comosustento la consulta previa.

Se coincidió en que el financiamiento del procedimiento de consulta previa debe es-tar a cargo de la parte interesada en la decisión que se consulta.

El tiempo que debe durar el procedimiento de consulta previa dependerá del tipo deactividad y de sus fases.

4. Fase II: Consulta y validaciónUna vez concluida la fase de diseño, el equipo consultor contó con los elementosnecesarios para elaborar un esquema de contenidos del reglamento, con los princi-pales insumos obtenidos en las mesas de trabajo y el comité consultivo.


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Taller Tipo Provincias / sectores Fecha

Ministerio del Sectorial Técnicos y funcionarios del 2 de julio de 2004Ambiente Ministerio del Ambiente

Ambato Regional Cotopaxi, Tungurahua, 10 de agosto de 2004Chimborazo, Bolívar

Loja Regional Azuay, Cañar, 23 de agosto de 2004Zamora Chinchipe, Loja

Guayaquil Regional Guayas, El Oro, 25 de agosto de 2004Manabí, Los Ríos

Esmeraldas Regional Esmeraldas, Imbabura, Carchi 27 de agosto de 2004

Puyo Regional Orellana, Napo, Sucumbíos, 31 de agosto de 2004Pastaza, Morona Santiago

Sector público Sectorial Ministerios y municipios 9 de sept. de 2004

Sector Sectorial Cámaras de la producción, 24 de sept. de 2004productivo asociaciones y gremios empres.

Con este esquema conceptual y jurídico, se diseñaron cinco talleres regionales y trestalleres sectoriales. En el planteamiento inicial del proyecto estuvo previsto un tallersectorial solo con representantes del movimiento indígena, sin embargo, por las ra-zones ya explicadas, fue imposible su realización.

Los talleres realizados contaron con una masiva asistencia de re p resentantes ded istintas organizaciones de la sociedad civil, como puede observa rse en los deta-lles del gráfico.


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Talleres regionales e intersectoriales y nacionales

5. Fase III: Definición de la propuestaCon los criterios obtenidos en las fases anteriores, el equipo consultor contó con loselementos necesarios para materializar una propuesta de reglamento, que fue socia-lizada con representantes del Ministerio del Ambiente y especialistas en temas jurí-dicos, legislativos, sociales y ambientales.

Para el desarrollo de esta fase estuvieron previstas tres actividades:

• Experiencia piloto• Taller nacional de redacción• Taller nacional de validación

5.1. Experiencia pilotoOriginalmente, la idea fue realizar una experiencia piloto de la aplicación del regla-mento. Para ello se coordinó con el Municipio de Rumiñahui, cuyo alcalde mostrómucho interés en el tema. Sin embargo, la coyuntura electoral jugó un papel decisi-vo en la modificación de esta actividad. El alcalde de Rumiñahui no fue reelegido enel último proceso electoral y prefirió no realizar la experiencia piloto en su circuns-cripción, argumentando que prefería que el nuevo alcalde tomara esta decisión; sinembargo, éste recién se posesionaría el 5 de enero de 2005, por lo que la actividadtuvo que ser cancelada.

Como consecuencia de ello, la experiencia de consulta se realizó a través del anális istécnico, jurídico y social de los Bloques 20 y 29, en la zona nororiente del país, en lasp rovincias de Napo, Orellana y Pastaza. Pa ra lo cual se sostuvieron reuniones y entre-v istas con los principales actores que participaron en este proceso, principalmente dela Unive rsidad Politécnica Salesiana, entidad que realizó el proceso de cons u l t a .

De esta experiencia se obtuvieron importantes conclusiones y recomendaciones quef u e ron incorporadas al reglamento que el equipo consultor se encontraba pre p a ra n d o .

5.2. Taller nacional de redacción El 26 de nov i e m b re de 2004 se realizó en Quito el taller nacional de redacción. Obe-deciendo al enfoque de tra nsp a rencia que había caracterizado todo este proceso, elequipo consultor convocó a dos re p resentantes de cada uno de los talleres re g i o n a l e s


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y sectoriales elegidos por los asistentes, para asegurar que la redacción propuesta porel equipo consultor del reglamento respetara el espíritu consensuado en los distintostalleres.

Esta experiencia resultó muy enriquecedora por tratarse de una jornada multisecto-rial, en la que se evidenciaron las pugnas de intereses y puntos de vista antagónicosde los distintos sectores convocados.

A pesar de ello, primaron los consensos y, como era el objetivo del taller, se aclara-ron y validaron los conceptos y las ideas contenidas en el reglamento, más que ana-lizar el texto mismo de la norma.

Como resultado final, se obtuvo el texto del reglamento que sería puesto a conside-ración en un taller nacional de validación.

5.3. Taller nacional de validación El 17 de diciembre de 2004, se realizó en Quito el taller nacional de validación de lapropuesta de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciuda-dana y Consulta Previa. A este taller asistieron cerca de 50 personas. El equipo con-sultor realizó la presentación de los temas considerados más importantes del regla-mento, así como sus contenidos.

En este taller nuevamente se manifestaron las contraposiciones de intereses de losdistintos sectores de la sociedad ecuatoriana respecto al tema ambiental. No obstan-te, se obtuvieron importantes recomendaciones y observaciones que fueron incorpo-radas en el texto del reglamento que el equipo consultor entregó al Ministerio delAmbiente como resultado final de la consultoría.

6. Conclusiones• En términos generales, existe un alto nivel de desconfianza en las actuaciones del

Estado por parte de los ciudadanos. Esta desconfianza también está presente enla gestión ambiental, ante la cual los ciudadanos tienen el prejuicio, fundado ono, de que el Estado actúa arbitrariamente.

• Esta desconfianza proviene de todos los sectores de la sociedad. La sociedadcivil, por ejemplo, presupone que el Estado actuará siempre en contra de sus


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intereses, provocando daños al medio ambiente por proteger intereses económi-cos privados. Por otro lado, el sector productivo asienta su desconfianza en el po-sible aumento de requisitos y trabas para desarrollar sus actividades.

• Actualmente, el movimiento indígena ecuatoriano centra su participación en lavida política nacional basado en posiciones relacionadas con el Tratado de LibreComercio, la Ley de Biodiversidad y la oposición al gobierno en general. En esesentido, ha resultado imposible tender puentes de entendimiento y diálogo coneste sector.

• En Ecuador no hay una cultura de participación debido, principalmente, a la au-sencia de mecanismos concretos para invo l u c rar a la comunidad en el ámbito dela gestión pública, y a la desconfianza en la tra nsp a rencia del Estado en estosp ro c e s o s.

• Algunos sectores no muestran mayor interés en el tema ambiental, sobre todo elsector político.

• Existe una fragmentación de la población nacional debido a la coyuntura políti-ca, lo que dificulta en gran medida la búsqueda de consensos y la creación de unavisión de país para enfrentar los problemas nacionales.

• El mecanismo de consulta previa fortalece la gestión del Ministerio del Ambien-te, al acercarlo a la comunidad en el proceso de toma de decisiones que tienene s t recha vinculación con aspectos relacionados a la vida de las personas: el ai-re que re sp i ra, el agua que bebe, el entorno que lo rodea, el futuro de sus hi-j o s, etcétera .

• En términos generales, independientemente de la constante observación al temade los costos de operación, el sector productivo exige normas claras que generenseguridad jurídica para sus actividades, así como en cuanto a potestades y com-petencias ambientales y de sanciones.


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CAPÍTULO III

La Propuesta de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre

Participación Ciudadana y Consulta Previa

La elaboración del proyecto de reglamento, como ha sucedido en otros trabajos si-milares, puede ser el resultado de una investigación de gabinete, en la que se prio-ricen las fuentes secundarias y un riguroso estudio del marco legal competente. Enesta opción, el texto resultante puede gozar de una lógica jurídica y un sólido sus-tento legal, pero sin duda su enfoque responderá a una visión personal o de grupo,que más allá de su ilustrado criterio, no demostrará las razones e intereses de los des-tinatarios de la norma.

En consecuencia con esta sustancial limitación, la Ley de Gestión Ambiental estable-ce un procedimiento para la expedición de normativa secundaria en esta materia,apoyado en el Art. 4 que dice:

Los reglamentos, instructivos, regulaciones y ordenanzas que, dentro del ámbi-to de su competencia, expidan las instituciones del Estado en materia ambien-tal, deberán observar las siguientes etapas, según corresponda, desarrollo deestudios técnicos sectoriales, económicos, de relaciones comunitarias, de capa-cidad institucional y consultas a organismos competentes e información a lossectores ciudadanos.

O b s e r vando esta base legal, a la que también se halla sujeta la potestad re g l a m e n t a-ria que otorga la Constitución Política de la República al Presidente —pues éste tam-bién forma parte del unive rso de autoridades a las que se dirige el citado artículo—,


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s e torna inadmisible la opción expuesta al inicio. Esta situación era otra razón máspara que el Ministerio del Ambiente tomara la decisión de contar con un equipo con-sultor y desarrollar la propuesta del reglamento, y que dicha propuesta fuera conse-cuente con su objeto al contar con los criterios de los diferentes sectores sociales ygubernamentales que se hallan involucrados en la gestión ambiental.

Con estos antecedentes, ya explicados en el capítulo anterior, la elaboración del pro-yecto de reglamento se cumplió en tres fases, que siguen las etapas o elementos exi-gidos por el Art. 4 de la Ley de Gestión Ambiental:

- Fase I. Diseño: se desa r ro l l a ron los estudios sectoriales, que cons t i t u ye ron las mesa sde trabajo sectoriales, la investigación de los instrumentos legales pertinentes y laindagación de experiencias internacionales aplicables al objeto del re g l a m e n t o .

- Fase II. De consulta y validación: se realizó el estudio de las relaciones comunita-rias con los diferentes sectores invo l u c ra d o s, a partir de talleres regionales y nacio-n a l e s. Un tema de dis c usión y estudio fue el sustento económico de la pro p u e s t areglamentaria. Aquí también se consultó a los org a n ismos competentes y se pudot ra nsferir la información de la iniciativa en marcha a los sectores ciudadanos.

- Fase III. Definición de la propuesta: con base en las anteriores, comprendió la de-finición del texto del proyecto de reglamento y la identificación de la capacidadinstitucional del Ministerio del Ambiente para liderar y coordinar la aplicación delos procedimientos que incluye la propuesta normativa.

3.1. Base constitucional y legal de la propuesta de reglamentoEl fundamento constitucional se lo buscó en función del objetivo del reglamento yde la procedencia formal de su expedición.

De acuerdo al objetivo —ordenar y precisar los procedimientos de participación ciu-dadana y consulta previa en materia ambiental—, el Art. 88 de la Constitución cons-tituía la base. Cabe agregar que, para el tema de la consulta previa, este artículo tam-bién es el que define los límites de su alcance. Pero, como ya se ha dicho, tambiénrepresenta una base constitucional el Art. 1 cuando dice que el gobierno es partici-pativo y representativo.


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Con relación a la procedencia formal de la expedición del reglamento, se discutía siel vehículo adecuado para regular el procedimiento de participación ciudadana yconsulta previa en materia ambiental era el Reglamento a la Ley de Gestión Ambien-tal, o un proyecto de ley. El principal elemento a considerar en esta disyuntiva fue elArt. 141 de la Ley suprema, y específicamente su numeral 1 que dice:

Se requerirá de la expedición de una ley para las materias siguientes: 1. Nor-mar el ejercicio de libertades y derechos fundamentales, garantizados en laConstitución.

De hecho, el propio Art. 88 de la Constitución remite a la ley la regulación de estemecanismo. En este sentido, la pregunta era sí existía la ley que regulara a esta dis-posición constitucional. La respuesta la tiene el Art. 28 de la Ley de Gestión Ambien-tal, que establece los parámetros de aplicación del texto constitucional.

Luego, existiendo la ley respectiva, el reglamento es la opción adecuada y el decre-to ejecutivo el procedimiento para ponerlo en vigencia, con base en lo establecidoen el Art. 171 de la misma Constitución, que en su numeral 5 dispone:

Serán atribuciones y deberes del Presidente de la República los siguientes: 5.Expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contra-venirlas ni alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la ad-ministración.

Dentro de la Ley de Gestión Ambiental también debe citarse el Art. 29, que se refie-re al derecho de información que tiene la comunidad para poder participar y opinaren la gestión ambiental. Éste es un elemento complementario al Art. 88 de la Cons-titución, pues hace énfasis en la ‘debida información’ a la comunidad que se con-sulta. En concordancia con ello, se tomó como otra base legal las disposiciones queen este punto ha destacado la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Informa-ción, de reciente expedición.

También son bases pre v istas en la Ley de Gestión Ambiental el Art. 33, cuando sere f i e re a los instrumentos de gestión ambiental que servirán para aplicar las nor-mas ambientales. En este artículo se dispone que, a más de los mencionados en


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e sa disposición, existirán aquellos instrumentos que establezca el respectivo regla-mento. Esta delegación legislativa permite a la propuesta de reglamento introducirciertos instrumentos como la Evaluación Estratégica Ambiental (EEA), que no ha si-do contemplada antes dentro de la normativa ambiental.

3.3. Temas clave identificadosFruto del avance de las actividades de la consultoría se han logrado identificar lostemas clave que, a su vez, serán los ejes principales en torno a los cuales se desarro-llarán los contenidos del proyecto de reglamento.

3.3.1. Expedición y relación con otras normasEl mandato constitucional previsto en el Art. 86 de la Constitución Política de la Re-pública, que establece la obligación de "contar con los criterios de la comunidad"previamente a la adopción de una decisión estatal que pueda afectar el ambiente, esrecogido por el Art. 28 de la Ley de Gestión Ambiental, denominando a esta activi-dad como ‘consulta’. Vale destacar que la Ley Suprema dispone que sea ésta la queregule este tema, lo que, como se indica, ha sucedido. Por su parte, la Ley de Ges-tión Ambiental especifica que un reglamento defina los procedimientos que opera-tivicen la consulta.

Con esta base, se analizaron los criterios vertidos por los actores sociales en los dis-tintos talleres, sustentándolos en la discusión de los aspectos legales y constitucio-nales, toda vez que una de los mayores preocupaciones percibidas es que el regla-mento aporte y no debilite a la seguridad jurídica de la gestión pública ambiental.

En este sentido, se plantea como opción para la expedición de este proyecto de re-glamento la de un decreto ejecutivo, fundándose además en el Art. 175, numeral 5de la Carta Magna del Estado ecuatoriano.

Respecto a la relación con otras normas, este decreto ejecutivo, una vez expedido,será la norma general rectora, al estilo de norma ’marco‘, para cualquier procedi-miento de consulta previa y participación ciudadana en materia ambiental, que searegulado por autoridades sectoriales o seccionales. Estas últimas podrán establecerespecificidades acordes a su ámbito de acción, pero no podrán contravenir los crite-rios, procedimientos y parámetros generales del reglamento general.


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3.3.2. AlcanceEn las discusiones mantenidas, otra preocupación percibida en los actores sociales esel alcance del objeto de regulación de este reglamento. Esta circunstancia ha mere-cido el análisis de tres aspectos:

1) Con relación a la decisión: el Art. 86 de la Constitución nos habla de que "todadecisión estatal" que pueda afectar al ambiente debe contar previamente con loscriterios de la comunidad. Esta expresión no puede ser reducida o ampliada en sualcance por la ley, y peor por un reglamento. Se entiende que todas las decisio-nes de la autoridad pública están sujetas a este mandato constitucional, pero ad-miten excepciones para no generar absurdos jurídicos, que no son parte de la in-tención del constituyente.

2) Con relación a quiénes son consultados: al ser un mecanismo previsto por la Leysuprema, dentro de la sección de los derechos colectivos referidos al medio am-biente, se entiende que los destinatarios de toda consulta previa son todos losciudadanos del país. No obstante, esta interpretación no obsta la necesidad depriorizar la consulta hacia la población directamente afectada.


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Esquema de expedición y relación con otras normas

*Excepto el Ministerio de Energía y Minas en lo relacionado a la Consulta Previa de ejecución

3) Con relación al tiempo de la consulta previa: se puede interpretar que el alcancede la regulación debe abarcar el tiempo previo a la adopción de la decisión comotal, mas preocupa aquí que se dé una importancia excesiva a este lapso, en per-juicio de lo que sucede después de adoptada la decisión. En ese sentido, se ha re-calcado que al ser un mecanismo de la participación ciudadana, se debe regularla consulta articuladamente con el control ciudadano posterior a la decisión, a finde verificar su adecuada ejecución.

3.3.3 ObligatoriedadHa merecido un importante debate el tema de la obligatoriedad de la consulta pre-via. En este sentido, se ha subrayado que un procedimiento orientado a recoger loscriterios de la comunidad, sin que exista la obligación de acogerlos por parte de laautoridad, puede ser un tiempo perdido.

Con este antecedente, se ha aclarado que la participación es la base del Estado de-mocrático y una forma de ejercicio de la soberanía del Estado que radica en el pue-blo. No obstante, se ha observado que nuestro sistema de gobierno es representati-vo, y en tal medida, son las autoridades legítimamente constituidas las que debenasumir la responsabilidad de adoptar las decisiones.

Por tanto, se ha concluido que lo obligatorio es que la autoridad pública realice elproceso de consulta previa, pero que no está obligada a acoger absolutamente el olos criterios de la comunidad consultada. Sin embargo, sí está obligada a considerar-los y fundamentar en su decisión las razones por las cuales las acoge o no.

3.3.4. OportunidadCon relación al momento oportuno en que debe hacerse el proceso de la consultaprevia, se notó cierta confusión entre los actores sociales, puesto que en muchos ca-sos se estimó que el momento adecuado era el del momento de elaborar los estu-dios de impacto ambiental o los planes de manejo, de lo cual ya se ocupan variosreglamentos sectoriales y nacionales, como el que regula el SUMA.

Por ello se hizo hincapié en que, el momento al que se refiere la Constitución parahacer la consulta previa, es antes de la primera decisión que genera el riesgo ambien-tal. Por tanto, para las restantes decisiones que se deriven de ésta, habrá que consi-derar lo previsto en los talleres, sectoriales y nacional, antes citados.


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En este punto surge la duda de si habrá la información del caso para que se puedahacer la consulta, considerando que la comunidad debe ser "debidamente informa-da". Por ello, se ha advertido que la consulta debe hacerse antes de la primera deci-sión, y con toda la información necesaria; si no existe, es obligación de la autoridadgenerarla. Aquí juega un papel gravitante la elaboración de Evaluaciones Estratégi-cas Ambientales, que deben ser realizadas por las autoridades, y para lo cual el Mi-nisterio del Ambiente tiene que expedir un instructivo adecuado.

3.3.5.. Entrega de la informaciónSe ha discutido también, con mucho interés, la forma y los contenidos de la infor-mación que se ha de transferir a la comunidad para que emita sus criterios. Al res-pecto, se ha subrayado la importancia de la expedición de la Ley de Acceso a la In-formación, que reconoce el derecho de la población a "toda la información" dispo-nible. Por tanto, ése es el límite de la información que debe ponerse a disposición dela comunidad para hacer la consulta previa.

Pero, además, para que haya una debida información, se ha resaltado la necesidadde que se la entregue acorde con la realidad y características de la población a serconsultada, caso en el que se inscriben, por ejemplo, los pueblos indígenas y sus dia-lectos predominantes. De allí que la entrega de la información debe regularse, bus-cando que se la haga con una mediación y, de ser necesario, con una adecuada ca-pacitación a los pobladores.

3.3.6. Estructura institucional competenteRespecto a las autoridades que están obligadas a cumplir con el procedimiento de laconsulta previa, se ha debatido el alcance de las mismas.

Para ofrecer una salida adecuada, se ha analizado la estructura institucional del Es-tado y el régimen administrativo de la gestión ambiental.

Con base en lo anterior, se concluye que las autoridades públicas obligadas a re a l i-zar el procedimiento son, en primer término, las que conforman el Sistema Nacio-nal Descentralizado de Gestión Ambiental (SNDGA), luego, todas las autoridadespúblicas que, sin formar parte del SNDGA, adopten decisiones que puedan afectaral ambiente.


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Este universo de autoridades responsables alcanza, por mandato constitucional (Art.20 y 91), a todos los concesionarios y delegatarios del Estado.

Pero también ha sido motivo de reflexión quién, dentro de la autoridad pública, de-be coordinar y ejecutar el procedimiento de la consulta previa.

Al respecto han existido varias posiciones, pero la mayoría recalca que en la coordi-nación debe estar presente un representante de la comunidad directamente afecta-da, y que además el que coordine lo haga con un enfoque técnico y social.

De allí que la propuesta se orienta al establecimiento de un órgano específico den-tro de la autoridad que se constituya y que éste coordine la consulta previa. Se re-comienda, por lo pronto, una comisión coordinadora, con representantes de la co-munidad y de la autoridad vinculados a la gestión ambiental y al manejo de conflic-tos sociales.

Se aclara que la ejecución del procedimiento puede estar en manos de la misma au-toridad, pero también en manos de facilitadores particulares contratados para elefecto.

3.3.7. FinanciamientoPreocupa la eventualidad de que con el procedimiento de la consulta previa se ge-neren nuevas obligaciones financieras para el Estado en sus diferentes niveles de ad-ministración. Esto amenazaría la efectiva aplicación del reglamento, tomando encuenta la situación económica del país.

En este sentido, una primera opción de financiamiento ha sido identificada en el sec-tor privado, que podría estar interesado en la adopción de las decisiones estatales.Sin embargo, considerando que el tipo de decisiones a las que se refiere la consultaprevia prevista en la Constitución es en un momento en el que aún no se puede ad-vertir un ‘interesado’ específico del sector privado para la ejecución de una obra oproyecto, sino de un momento en el cual principalmente la autoridad pública es lainvolucrada con la decisión y su inmediata aplicación, se cree necesario pensar en va-rias fuentes que coincidan con el objetivo de viabilizar la aplicación de la consulta yla participación ciudadana.


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Un fondo ambiental nacional o local, tasas, inclusión del gasto en el costo de las ba-ses de licitaciones, partidas presupuestarias especiales o fondos no reembolsables deorganismos de cooperación, son algunos de los mecanismos que al momento sepiensan para salvar este fundamental punto del reglamento.

3.4. El esquema del reglamentoPara definir el esquema, se consideraron los principales elementos que se hallaban endiscusión sobre la participación ciudadana y consulta previa en materia ambiental.Pero también se obedeció a una técnica legislativa que permite dar una lógica a susdisposiciones y a la relación que debe guardar con el texto de la Ley de Gestión Am-biental y otros cuerpos normativos preexistentes.

El esquema es el siguiente:

• Considerandos• Título Preliminar• Título II. Ámbito • Título III. Régimen Institucional• Título IV. De la Participación Ciudadana• Título V. De la Consulta Previa• Título VI. De la Vigilancia Ciudadana• Título VII. Del Financiamiento• Título VIII. De las Garantías de Cumplimiento• Disposiciones Finales• Disposiciones Transitorias

2.5 Flujograma del procedimiento de consulta previaConsiderando las etapas necesarias y los tiempos mínimos de un procedimiento or-dinario de consulta previa, según lo planteado por el proyecto de reglamento que seanexa, su aplicación puede visualizarse en el flujograma de la siguiente página.


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PROCEDIMIENTO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONSULTA PREVIA EN MATERIA AMBIENTAL

• Antecedentes técnicos, legales e institu-cionales

• Objetivo general y específicos• Área de influencia y comunidad directa-

mente afectada• Remisión al órgano coordinador para

llevar a cabo el procedimiento

• Recopilación de información• Plan de trabajo (área de influencia, ma-

pa de actores, pasos, plazos, etcétera)• Términos de referencia de facilitadores

externos (de ser el caso)

1) Autoridad quetomará DRA (*):Resolución motivada

ETAPA I:

FORMALIZACIÓNDEL PROCEDIMIENTO

ETAPA II:

TRANSFERENCIADE INFORMACIÓNY CAPACITACIÓN

2) Órgano coordinador:Apertura del expediente

3a) Facilitación3b) Facilitación

directa de terceros:

Sistematización de información

4) Órgano coordinador:Convocatoria a audiencia pública de información y capacitación

(10 días )

5) Facilitación:Audiencia públicade información ycapacitación

• Extracto con resumen de la DRA• Fecha, hora, metodología• Diario de mayor circulación nacional y

local (4 días)• Dos emisoras radiales (4 días)• Página Web oficial• Etcétera

• Capacitación e información a comunidaddirecta e indirectamente afectada

• Recepción de criterios preliminares• Agenda y metodología adecuadas (cultu-

ra local, lengua nativa, etcétera)• Registro de sectores sociales para próxi-

mas audiencias y para conformación decomisión ciudadana de vigilancia

• Convocatoria a nueva audiencia (de serel caso)

(*) Decisión de riesgo ambiental


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• Actores sociales del registro deaudiencia pública y oficina deinformación

• Matriz• Elaboración de acta• Distribución de acta entre asis-

tentes y en Oficina de informa-ción

• Presentación de análisis sobrelas observaciones planteadas

• Foro de búsqueda de acuerdogeneral

• Identificación de opciones• Acta

• Informe: observaciones, acuer-dos, opciones

• Recomendaciones de los térmi-nos que deberían estar presen-tes en la DRA

• Informe de todo el pro c e d i-miento, conclusiones, recomen-daciones, etcétera

• Proyecto de resolución motivadaque contendría la DRA

• Notificación a la instancia res-ponsable de la adopción de laDRA

(Máximo 2 semanas)

(10 días)

8) Facilitador:Audiencia públicade diálogo

9) Facilitador:Elaboración de informe

10) Órgano coordinador y funcionarios técnicoscompetentes:Elaboración de informeFinal

ETAPA III:

RECEPCIÓN DECRITERIOS Y SISTEMATIZACIÓN

ETAPA IV:

DIÁLOGO

ETAPA V:

CONSTRUCCIÓNDE LA DECISIÓN DERIESGO AMBIENTAL

6) Facilitación:Audiencia pública derecepción de criterios

7) Órgano coordinador ,facilitador y funcionarios técnicos:Análisis de observacio-nes planteadas.

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DES-PNUD, 1996.

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www.medioambiente.gov.ar/cambio_climatico/ mecanismo_consulta_previa.htm

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PARTE II

PERSPECTIVAS PARA UN DEBATE NACIONAL SOBRE

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN

MATERIA AMBIENTAL

Reflexiones sobre participación social y

gestión ambiental en ecuador

María Fernanda Espinosa7

Consideraciones preliminaresLa participación pública en la toma de decisiones sobre los bienes, servicios y cali-dad ambientales puede ser entendida como una serie de mecanismos y espacios através de los cuales los individuos o grupos de ciudadanos pueden participar en latoma de decisiones gubernamentales, en un contexto de formulación, instrumenta-ción y evaluación de la política ambiental.

Los procesos de institucionalización y modernización de la gestión pública ambien-tal, en los últimos 10 años, han hecho necesaria una relación más democrática, plu-ral y corresponsable entre el Estado y la sociedad. Asimismo, los marcos legales y nor-mativos existentes, en la mayoría de países latinoamericanos, otorgan un marco fa-vorable y convierten la participación social en un derecho reconocido.

Ahora bien, el tema de la participación social en la gestión y políticas públicas ha si-do largamente debatido y es claro que no existe un consenso al respecto. Las posi-ciones van desde argumentar que la participación social es una forma de copar, le-gitimar y/o desmovilizar la acción social, hasta posturas que idealizan la participa-ción social como motor privilegiado de la democratización en la toma de decisionesy bandera principal de la democracia liberal. Esto quiere decir que la participación nopuede ser políticamente neutra, tiene siempre una intencionalidad que la convierteen un concepto en disputa donde su efectividad o legitimidad dependen de una gra nd i ve rsidad de factore s, entre los que podemos citar: las formas y mecanismos departicipación, los contextos político-institucionales en los que se desa r rolla, los ni-veles de permeabilidad y tra nsp a rencia del Estado, los marcos jurídicos exis t e n t e s,


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7 Profesora-investigadora de FLACSO-Ecuador; asesora en Políticas sobre Biodiversidad de la Unión Mundial para laNaturaleza. Las opiniones vertidas en este artículo son responsabilidad de la autora y no comprometen las posicio-nes de las organizaciones para las que trabaja.

las capacidades de articular y procesar demandas de la sociedad civil, el acceso y lacalidad de la información, por citar algunos ejemplos.

Es necesario recordar que existen diversas formas de participación pública que varíandesde la consulta, la negociación directa o indirecta, la cogestión, hasta la delega-ción y distintas escalas que incluyen espacios comunitarios, municipales, provincia-les, nacionales, internacionales. Esto quiere decir que, cuando hablamos de partici-pación pública en la gestión ambiental, es necesario hacerlo a partir de los contex-tos, mecanismos, escalas particulares, en los que ocurre, y del reconocimiento de losniveles diferenciados de poder entre los actores involucrados y sobre todo de la in-tencionalidad política de la misma.

En suma, la participación es una construcción político-social que no puede ser vistacomo fin en sí, sino más bien como instrumento que permite, en conjunción conotros factores8, la construcción de sociedades plurales, sustentables y democráticas.

De igual modo, las políticas públicas y las decisiones en materia ambiental, si bienre q u i e ren un marco re f e rencial, no pueden pretender cons t i t u i rse en un solo gra np royecto nacional asumido y compartido por toda la sociedad. Las experienciasm u e s t ran que lo que se re q u i e re es fortalecer la especificidad de las políticas regio-nales en marcos territoriales definidos para pensar, en lo que Carrión llama las "de-mocracias territoriales" (Carrión, 1988: 211). De este modo, como bien señala Mora-les, lo público debe ser reinterpretado no como un atributo que encubre la diferen-cia bajo la máscara de un "interés general" predeterminado, sino, por el contra r i o ,como una construcción que expre sa intere s e s, espacios y contextos esp e c í f i c o s. Mo-rales menciona, además, que una persp e c t i va de este tipo plantea el problema fun-damental de la historicidad de la gestión pública, es decir, de lo público y con ellode las políticas públicas. En consecuencia, las decisiones y políticas públicas no pue-den ser inamovibles y ahis t ó r i c a s, sino cons t r u i rse a través de interacciones sociales,de la participación social. Conviene aquí citar textualmente la definición que plan-tea Morales: "Las políticas públicas se reconocen como un proceso de apre n d i z a j ec o l e c t i vo para aumentar la capacidad de re s o l ver pro b l e m a s, influyendo de mane-ra decisoria en la formulación y legitimación de la agenda pública a través de un


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8 Como por ejemplo políticas estructurales que democraticen el acceso al ingreso, el empleo, los recursos naturales,mecanismos jurídicos y políticos de control real de los territorios y los recursos en las áreas rurales, etcétera.

p roceso de interlocución y comunicación democrática entre sociedad y gobierno".( M o ra l e s, 2003: 3).

Ya que en este artículo nos referimos a la participación social-ciudadana en la ges-tión de políticas públicas ambientales, nos parece necesario diferenciar el campo dela política en general con el específico de las políticas públicas. ¿Lo político y las po-líticas son la misma cosa? Para Mouffe (2000), lo político tiene que ver con el con-flicto, los antagonismos que son inherentes al desenvolvimiento de las sociedades. Esla disputa permanente entre diversos actores que defienden intereses diversos y/ocosmovisiones/ideologías que pueden ser también distintas. Las políticas, en cambio,corresponden a las prácticas, normas, instituciones y discursos que buscan organizarla vida social. En otras palabras, las políticas resultan de las negociaciones y las co-rrelaciones que se generan en el ámbito del conflicto político.

La participación social puede obviamente cumplirse de manera institucional en elcampo de la definición, seguimiento y control de las políticas y gestión públicas; pe-ro puede también expresarse en la disputa política general, a través de múltiples for-mas de resistencia, movilización y lucha extrainstitucional.

A partir de este marco, podemos situar conceptualmente la discusión. Haremos unabreve descripción de los contextos y las iniciativas de participación social en la ges-tión ambiental en el contexto internacional, luego describiremos lo que ocurre enAmérica Latina, y finalmente haremos un análisis más detenido de los marcos jurídi-co-institucionales y las prácticas de participación y descentralización en la gestiónambiental en Ecuador.

Contexto internacionalEn los últimos 15 años, el tema de la participación pública en la gestión y manejode los recursos naturales ha tenido un rol central en la definición de modelos de go-bernanza ambiental. La participación pública se ha visto como eje principal en la to-ma de decisiones que afectan la calidad ambiental y la construcción de sociedadessustentables. Es así como en la Cumbre de la Tierra, en 1992, el Foro Global de Or-ganizaciones No Gubernamentales (ONG) reunió a cerca de 2 500 organizaciones conel propósito de tener una voz directa en los procesos de negociación internacionalen materia ambiental. La Agenda 21, que se constituyó como declaración formal e


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instrumento para la acción de la Cumbre, incluye el fortalecimiento de los principa-les actores del desarrollo sustentable entre los que se cuentan los pueblos indígenas,los sindicatos, las mujeres, los jóvenes, los científicos, entre otros. Asimismo, la Cum-bre del 92 establece los llamados 11 Principios de Río, en los que se incluye el Prin-cipio 10 referente al derecho de acceso a la información sobre temas ambientales, ala participación y a la justicia ambiental, como requisitos básicos para de la susten-tabilidad ambiental.

En el año 2002, la Cumbre Mundial para el Desarrollo Sostenible, en Johannesbur-go, aborda nuevamente el tema de la participación pero ya no en una declaración deprincipios ni a través del reconocimiento del derecho a la participación pública, sinoa través de alianzas estratégicas entre la sociedad civil y los gobiernos para la pues-ta en práctica de los acuerdos multilaterales ambientales. Actualmente, existen másde 250 alianzas de naturaleza voluntaria para la ejecución de acciones prácticas delPlan de Implementación de Johannesburgo. Esta forma de participación social en lagestión ambiental ha sido duramente criticada por sectores que argumentan que es-tas alianzas público-privadas podrían debilitar los compromisos de los gobiernos enel cumplimiento de sus responsabilidades y no sujetarse a mecanismos de rendiciónde cuentas y control social.

El propio sistema de Naciones Unidas está siendo reformado para ampliar los meca-nismos de participación de las ONG en los procesos de toma de decisiones, y esta re-forma tendrá, ciertamente, efectos en las formas e incidencia de la participación dela sociedad civil organizada en los acuerdos multilaterales ambientales.

Estas reformas pueden ser determinantes para la revigorización del multilateralismoy de la articulación horizontal entre los acuerdos ambientales y las agendas de de-sarrollo, pero sobre todo para ampliar las posibilidades de implementación de loscompromisos ambientales internacionales a nivel nacional/regional con la interven-ción de la sociedad civil y sus organizaciones.

Asimismo, los organismos multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Interame-ricano de Desarrollo han gen e rado innumerables manuales y metodologías, y esta-blecido políticas específicas de participación social que si bien cons t i t u yen ava n c e sen las maneras de diseñar y ejecutar políticas de desa r rollo, han sido, en algunos


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casos, señaladas por varios sectores como estrategias instrumentales para legitimardeterminados modelos económicos y políticos.

¿Qué ocurre en América Latina?En términos más genera l e s, en América Latina los planes de ajuste estructural y re-forma del Estado han tenido impactos profundos en las relaciones sociales, en losd iseños políticos e incluso en los patrones de uso y control del espacio y los re c u r-sos natura l e s. Estas tra nsformaciones han tenido resultados contradictorios: por unaparte, han comprimido el papel del Estado y reducido la inve rsión pública en el ám-bito social como educación, salud, infra e s t r u c t u ra básica. Esta contracción del gas-to público ha generado consecuencias tangibles en el crecimiento de los índices dep o b reza en la región. Por otra parte, los vacíos dejados por el Estado nacional, enconjunción con las iniciativas de descentralización, han abierto espacios para lac o nstrucción de democracias locales y el fortalecimiento de estructuras alternativa sde gobernanza.

Los cambios en las relaciones entre el Estado nacional y la sociedad, los mov i m i e n t o ssociales en general, y los pueblos y organizaciones indígenas en particular, han dadolugar a iniciativas al interior de los espacios locales, para pro m over estilos de gobier-no que favo recen la construcción de democracias interc u l t u rales y participativa s. Exis-te un reconocimiento de que los escenarios políticos locales pueden ser más pro p i c i o sp a ra el establecimiento de estrategias y acciones encaminadas al mejoramiento de lacalidad de vida y el uso sustentable de los re c u rsos natura l e s. Esto se explicaría por-que estos escenarios permiten una participación más amplia y directa de los actore si n vo l u c rados y porque reducen las instancias de intermediación política.

Es así como en varios países de América Latina gobiernos locales han puesto en prác-tica modelos de desarrollo local sustentable, en el marco de procesos innovadores deadministración y gestión local. Al mismo tiempo, los efectos del ajuste estructural, lainestabilidad económica y política y la profundización de la pobreza han incremen-tado los índices de deterioro ambiental y la presión sobre los recursos naturales. Es-te panorama contradictorio, es decir, mayor pobreza e inequidad en contextos polí-ticos aparentemente más democráticos, podría conducir al establecimiento de arre-glos creativos de adaptación social y de transformación de prácticas políticas y ges-tión pública.


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En este contexto, recientemente, han surgido en América Latina dos iniciativas quebuscan promover la participación social en el desarrollo sustentable. Por una parte,la Organización de Estados Americanos (OEA) promovió procesos de participación, através de consultas públicas en el proceso de negociación del Acuerdo de Libre Co-mercio de las Américas en sus estados miembros. Este proyecto ha contado con unacrítica cáustica desde los sectores que miran este proceso como mecanismo de coop-tación y legitimación social y advierten sobre los efectos devastadores de los trata-dos de libre comercio en las economías locales y la calidad ambiental.

Por otra parte, está en marcha la Iniciativa de Acceso en América Latina, animadapor varias organizaciones sociales, que busca evaluar los sistemas nacionales que ga-rantizan el acceso a la información, la participación y la justicia en los procesos deadopción de decisiones que afectan al medio ambiente en América Latina y el Cari-be. La mencionada iniciativa tiene como propósito central elaborar propuestas quemejoren el ejercicio de los derechos enunciados en el Principio 10, en cada uno delos países donde se desarrolla esta iniciativa, incorporando los principios de accesoen las políticas y programas nacionales. En la actualidad, esta iniciativa se desarrollaen forma paralela en 7 países de América Latina: Chile, Bolivia Costa Rica, Ecuador,El Salvador, Perú y México.

En los dos casos, vemos cómo la participación social en la agenda ambiental puedetener mecanismos, objetivos e intencionalidades diferentes.

Participación y gestión ambiental en EcuadorEcuador cuenta con un marco jurídico sólido que garantiza la participación social enla gestión pública. La Constitución Política ya en su Art. 1 reconoce que el gobiernoecuatoriano es participativo y que su soberanía radica en el pueblo. El Art. 26 preci-sa el ámbito y alcance de la participación política de los ciudadanos y ciudadanas.No limita la participación al marco establecido por la representatividad, sino que re-conoce derechos políticos tanto en la esfera de la participación ciudadana en instan-cias representativas del gobierno (elegir y ser elegidos, desempeñar funciones públi-cas, etcétera) como en ámbitos directos de acción (consultas populares, fiscalizaciónde los actos del poder público, revocatorias del mandato, presentación de proyectosde ley). Asimismo la Constitución en su Art. 88 reconoce derechos colectivos sobre elmedio ambiente y señala que toda decisión de autoridad pública, que pueda afectar


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al medio ambiente, deberá contar previamente con los criterios de la comunidad, pa-ra lo cual ésta será debidamente informada, y que la ley garantizará su participación.

Aparte de la Constitución, una gran cantidad de cuerpos jurídicos contienen articu-lado específico sobre la participación ciudadana como la Ley de Gestión Ambiental(Art. 5, 8, 9, 28 y 29), la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública, la Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación Social, elReglamento Sustitutivo del Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarbu-ríferas (Art. 9), etcétera.

Además de un marco jurídico normativo que ampara y promueve la participación so-cial en la gestión pública ambiental, las propuestas vigentes para la descentralizaciónde la gestión pública han permitido generar propuestas innovadoras, proponer cam-bios sustanciales en las estructuras jurídicas y la organización político-administrati-va del país, así como en las prácticas de la administración pública ambiental y la par-ticipación ciudadana.

Sin embargo, pese a los avances jurídicos alcanzados, en la práctica, debido a la pre-caria institucionalidad pública del país, a la cultura política clientelar, a los elevadosniveles de corrupción y a la debilidad de las capacidades de gestión de la burocracia,esos muchos derechos de participación social conquistados no suelen traducirse enprácticas reales y mecanismos concretos de participación.

¿De qué manera entonces plantear la concreción e implementación real de una es-trategia de manejo descentralizado sustentable de los recursos naturales en el país?El control local sobre el manejo de recursos naturales implicaría que al interior de lasentidades, unidades de planificación, ecoregiones o jurisdicciones, sus habitantes nosolo tomen decisiones en relación al uso de sus recursos y a las formas de desarro-llo, sino sobre todo que puedan ejercer el control social y político al interior de susjurisdicciones a través de mecanismos internos de rendición de cuentas, fiscalización,administración de justicia y representación. Para que esto ocurra, las normas y pro-cedimientos de los gobiernos comunitarios y las instancias de poder local deben serintegrados jurídicamente a la estructura del Estado. Además, los gobiernos locales seven abocados a demostrar que son capaces y que pueden re sponder a los nuevo sroles asignados por la nueva estructura del Estado. Los municipios, por ejemplo,


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deben resolver problemas concretos de acceso, distribución y control de servicios yrecursos. En contextos de inequidad y escasez, estos dilemas se convierten en temasclave de legitimación política.

De acuerdo a los marcos jurídicos exis t e n t e s, el control local de espacios y re c u rsos re-n ovables es un derecho que se traduce en una estructura de poder político descentra-lizado, circ u nscrito a regiones o comunidades locales, y que incluye desde aspectos deplanificación y gestión hasta la elaboración de políticas públicas. Se trata entonces deun proceso complejo que debe abarcar desde el trabajo formal de elaboración de me-c a n ism o s, procedimientos y marcos jurídicos, hasta soluciones concretas a pro b l e m a sambientales locales. Éste es, sin duda, otro gran desafío para los municipios y cons e-jos prov i n c i a l e s.

Sin embargo, no siempre la descentralización garantiza la participación pública. Es ve r-dad que el criterio de subsidiaridad, es decir, la toma de decisiones al nivel más bajoposible, puede ser medida y evaluada con facilidad en contextos locales. Pe ro la ges-tión descentralizada no necesariamente se traduce en una participación más efectiva .Ad e m á s, hace falta que cambie la cultura política de las autoridades, pero también quee x ista mayor interés, conocimientos y fortalecimiento de las capacidades de incidenciapor parte de las organizaciones sociales y de la ciudadanía, ya que, como se mencio-nó al inicio, la participación depende de varios factores político-ins t i t u c i o n a l e s.

Descentralización y manejo de recursos naturalesEn los últimos años, la descentralización de la gestión pública re l a t i va al manejo delos re c u rsos naturales ha sufrido cambios importantes en Ecuador. Por ejemplo, la ini-c i a t i va de re e s t r u c t u ración del Instituto Nacional Fo restal y del Ministerio de MedioAmbiente son pasos importantes, así como el surgimiento de varias propuestas parad e s c o n c e n t rar las re sp o nsabilidades y funciones del Estado en materia ambiental9.

De acuerdo a los diagnósticos ya elaborados10, se podría resumir que, hasta hace nomás de 10 años, la gestión pública ambiental se caracterizaba por la concentración,


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9 Véase especialmente los trabajos de Real, 1998; Mancero, 1998 y la Estrategia Nacional de Áreas Naturales Prote-gidas, 2000.10 Me refiero específicamente a las propuestas formuladas por Real (1998), Mancero (1998) y CONAM-MOSTA(1999).

descoordinación, duplicación e incoherencia de las estructuras administrativas vigen-t e s, antes bajo la re sp o nsabilidad del Instituto Nacional Fo restal y de Áreas Natura-les Protegidas (INEFAN) y desde 1996 a cargo del entonces creado Ministerio deMedio Ambiente. Los estudios realizados señalan la urgencia de redefinir la estruc-t u ra institucional pública para mejorar el manejo y adminis t ración de los re c u rs o sn a t u ra l e s. Esta adminis t ración estatal poco eficiente no ha logrado re sponder a losp roblemas de deterioro de los re c u rsos naturales y las precarias condiciones ambien-tales del país.

Los diagnósticos elaborados en 1998 y 1999 coinciden en señalar que:• La reforma institucional y jurídica es fundamental para iniciar cambios en la ges-

tión ambiental del sector público. Estas reformas deberán enmarcarse en las nue-vas disposiciones constitucionales y en los marcos legales existentes como la Leyde Descentralización y Participación Ciudadana.

• Los cambios del sector público en lo relativo al manejo ambiental y de recursosnaturales no se pueden lograr únicamente a través de reformas en la legislacióny los procedimientos, sino que requieren largos procesos de adaptación, aprendi-zaje y modificación de prácticas institucionales poco eficientes.

• La participación ciudadana es clave para lograr un manejo descentralizado y efi-ciente de los recursos naturales.

En la misma época en que se publican los estudios de Real (1998) y Mancero (1999),en 1999 surge también una propuesta oficial del Consejo Nacional de Moderniza-ción para la descentralización de la administración de recursos naturales y el medioambiente. Si bien la propuesta considera la desconcentración de la administración delos recursos a nivel de consejos provinciales, municipios y juntas parroquiales, y se leotorga al Ministerio de Medio Ambiente mayor poder y responsabilidad en el esta-blecimiento de políticas y sistemas nacionales de control y monitoreo ambiental, di-cha propuesta presenta algunos aspectos problemáticos que citaré brevemente acontinuación:

• Se trata exclusivamente de la reasignación de competencias y funciones, pero nose mencionan aspectos relacionados con las limitaciones en la aplicación del mo-delo propuesto. Por ejemplo, no se reconoce la existencia de condiciones muy he-terogéneas en las diversas regiones del país, ni se incluye una reflexión de orden


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económico y político sobre las decisiones gubernamentales respecto a conceptosde renovabilidad, capacidad de carga, uso de recursos y los derechos de acceso yusufructo de las comunidades locales.

• La propuesta establece una separación de competencias y funciones en tres ámbi-tos: ordenamiento territorial, re c u rsos naturales y medio ambiente. Los tres ámbi-tos aparecen sin vínculos opera t i vos e institucionales que permitan articular estast res áreas temáticas. Solo una coordinación y armonización de estas instancias per-mitirían una gestión ambiental coherente y de mayor eficiencia.

• Los ámbitos de ordenamiento territorial, administración de recursos y estableci-miento de políticas marco deben estar acompañados de procesos de regionaliza-ción multicriterial 11 y generación de destrezas y capacidades locales para asumirnuevas funciones.

• No se menciona directamente el tema de las políticas energéticas y petroleras queson fundamentales para la gestión pública en el manejo de recursos y decisivasen el debate sobre las concesiones de explotación de recursos no renovables al in-terior de las áreas protegidas.

• No se consideran mecanismos de integración transversal de políticas y gestiónambiental a otras áreas fundamentales de competencia del Estado como, porejemplo, los ámbitos de la producción, el comercio, las relaciones internacionales,la salud, la educación. A pesar de los avances, la agenda ambiental sigue siendotratada como un apartado sectorial12.

Pese a las dificultades antes descritas, se han tomado ciertas acciones concretas pa-ra hacer efectivas las políticas de descentralización y participación en la gestión pú-blica ambiental.

Citaremos dos ejemplos concretos:

1. La creación de la Dirección de Gestión Ambiental Local en 2001, con el fin de ga-rantizar la participación de autoridades locales, municipios, consejos provinciales,autoridades ambientales distritales, en un proceso de planificación estratégica que


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11 Es decir que considera criterios ecológicos, la división político-adminstrativa vigente, los regímenes de tenecia yuso de la tierra, etcétera.12 Se debe señalar, sin embargo, que ya en el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1989-1992, se incluyeuna agenda ambiental y se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental para el país. Lamentablemente, esteplan nunca fue utilizado para orientar la gestión pública.

permita ordenar y coordinar los niveles de responsabilidad y los mandatos de ca-da una de las instancias públicas, a distintos niveles, en el manejo ambiental. Es-te esfuerzo del Ministerio del Ambiente se produjo para la puesta en práctica delmandato establecido en la Ley Especial de Descentralización y Participación So-cial, que define la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabi-lidades y recursos hacia los gobiernos seccionales descentralizados, y la delega-ción en forma permanente (desconcentración) del ejercicio de una o más atribu-ciones desde un organismo público hacia sus direcciones o distritos provincialesu otro órgano dependiente, provincial o no. Esta ley incluye las finalidades prin-cipales de la descentralización y participación social, referidas a la distribuciónequitativa de los recursos, a la eficiencia en la prestación de servicios públicos, alfortalecimiento de las capacidades locales y la consolidación de la gestión autó-noma. Busca definir claramente las relaciones entre la función Ejecutiva y los go-biernos seccionales descentralizados, fomentar y ampliar la participación social enla gestión pública, transformar la organización administrativa y financiera del Es-tado y fortalecer las instituciones del régimen seccional descentralizado. Incluyedisposiciones de transferencia de recursos en concordancia con la ley del 15 %.Esta ley tiene normas explícitas y operativas para involucrar activamente a todoslos sectores sociales en la vida jurídica, política, cultural y económica del país, conla finalidad de mejorar sus condiciones de vida y propiciar una justa distribuciónde los servicios y recursos públicos.

2. Cambios significativos para el manejo de áreas protegidas, al tenor de las trans-formaciones en las estructuras y marcos jurídicos en relación a las políticas gu-bernamentales. Tanto en la Estrategia Nacional de Áreas Naturales Protegidas de1976 como en la de 1989, persiste aún una visión centralista y concentradora enla que la autoridad nacional mantiene todas las atribuciones en el manejo, con-trol y administración de dichas áreas.

En el marco de la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana (1997) y laConstitución (1998), se producen cambios sustantivos en las políticas públicas sobreel manejo de espacios protegidos. En el año 2000, se elabora una nueva EstrategiaNacional de Áreas Protegidas que revela una nueva concepción13.


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13 Se debe señalar que actualmente el Sistema Nacional de Áreas Protegidas está compuesto por 28 unidades deconservación que ocupan alrededor del 18-19 % del territorio nacional, 8 % más que el promedio recomendado porla Comisión Mundial de Áreas Protegidas de Unión Mundial para la Naturaleza.

En la estrategia propuesta, las áreas protegidas adoptan el nombre de unidades na-turales de ordenamiento territorial, bajo diferentes categorías de manejo. Se consi-dera la creación de sistemas regionales de áreas protegidas, corredores ecológicos yzonas de amortiguamiento. Esta nueva propuesta, aún sujeta a debate y pendientede aprobación, favorece la descentralización administrativa y otorga potestad a losgobiernos locales para crear nuevas áreas de protección, así como la participación delas comunidades locales y las organizaciones no gubernamentales en el manejo.

Se establecen mecanismos de desconcentración territorial para la transferencia decompetencias a regiones específicas14; la descentralización territorial para la transfe-rencia de funciones y responsabilidades a gobiernos seccionales, y la descentraliza-ción funcional a través de contratos de prestación de servicios específicos a empre-sas privadas, corporaciones o empresas públicas.

La estrategia considera, además, que todas las intervenciones relacionadas al mane-jo de áreas protegidas deberán contar con la participación directa y el consentimien-to previo y expreso de los actores sociales involucrados. Se establece que la autori-dad nacional ambiental deberá contemplar la transferencia paulatina de competen-cias y capacidades a los gobiernos locales y a las organizaciones sociales.

Finalmente, se introduce un concepto más flexible sobre el régimen de propiedad dela tierra al interior de las unidades de conservación15. Concretamente, se acepta lapropiedad privada y comunitaria como formas de tenencia al interior de las ÁreasProtegidas, e incluso se considera el derecho de las comunidades a los beneficios de-rivados de su aprovechamiento y manejo. Este cambio abre entonces la discusión so-bre el otorgamiento de títulos de propiedad a las comunidades locales y ofrece opor-tunidades de negociación a aquellos asentamientos que se ubican en las zonas deamortiguamiento.

Esto quiere decir que, a pesar de no estar aún en vigencia, las nuevas políticaspúblicas y las concepciones en relación al manejo de áreas de cons e r vación se


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14 Seguramente que esta forma de descentralización considera las Corporaciones Regionales de Desarrollo como ins-tancias de intermediación entre los municipios y el Ministerio de Medio Ambiente.15 Los marcos legales vigentes sobre las Áreas Naturales Protegidas contemplaba la propiedad estatal única ei n a l i e n a b l e .

adscriben a los avances formales presentes en los marcos constitucionales y en lasleyes de participación ciudadana.

Incluso sin estar en vigencia esta estrategia, en marzo del año 2001, el Ministerio deMedio Ambiente emitió la resolución 007 en la que se autoriza la administración yel manejo descentralizado de las Áreas Protegidas del país. En este caso, el rol de losconsejos provinciales y los municipios es clave en el proceso descentralizador.

Vemos que existe en Ecuador una serie de mecanismos e instrumentos formales,adoptados o en proceso de adopción, que reflejan, por un lado, la necesidad de re-formar las prácticas públicas de administración de los recursos naturales y, por otro,la voluntad política de ciertos sectores para hacerlo. Lo interesante, entonces, es verde qué manera se traducen en la práctica estos cambios formales en el marco delejercicio del poder local y del rol cada vez más importante de los municipios comoagentes del desarrollo sustentable.

Lo cierto es que queda mucho por hacer en términos del fortalecimiento de capaci-dades a nivel de los gobiernos locales, pero también en la coordinación y la claridadde mandatos y roles, así como en la operativización de mecanismos e instancias degestión.

Reflexiones finalesEn síntesis, podemos decir que la calidad, eficiencia y legitimidad de la participaciónsocial en las políticas y gestión ambientales depende de varios factores que van des-de los marcos jurídico-institucionales hasta la intencionalidad política y el nivel deorganización y articulación de demandas de la sociedad civil y que, por lo tanto, ha-blar de participación no garantiza a priori la democratización en la toma de decisio-nes ni el establecimiento de agendas y prioridades en el campo ambiental.

Se constata que los contextos internacionales, regionales y nacionales favorecen laparticipación pública en la gestión y generación de políticas ambientales y que haexistido un proceso de formalización y de creación de marcos jurídico-instituciona-les que no solo la hacen viable sino que la convierten en derecho adquirido.

Este avance es seguramente el fruto de que en los últimos 10 años, Ecuador, como lam a yoría de los países latinoamericanos, el tema ambiental se ha ins t i t u c i o n a l i z a d o .


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Los debates ambientales forman parte de las discusiones, decisiones y prioridades enla planificación del desarrollo, aunque lamentablemente los argumentos ambientalesno sean definitorios en las grandes decisiones nacionales. Sin embargo, se debe re-conocer que existe un andamiaje institucional y burocracias ambientales, tanto pú-blicas como privadas, que deben ser un punto de partida al momento de pensar encambios sustanciales en las formas manejo y administración de los recursos natura-les. Es decir, que cualquier transformación en las formas de participación social de-be pasar también por un cambio en los comportamientos y prácticas de los actoressociales involucrados.

Por otra parte, la descentralización no garantiza la participación efectiva en la ges-tión ambiental. Descentralizar el manejo y las decisiones sobre los recursos naturalesno debe reducirse a una reingeniería institucional para desconcentrar funciones ycompetencias, sino que se debe incorporar criterios de regionalización que superenlas visiones convencionales de los límites político-administrativos y recuperen varia-bles ecoregionales y relaciones socioeconómicas y culturales16.

Los espacios de poder local en general y, de manera específica y explícita, los muni-cipios han sido considerados por sus propios actores como una suerte de espacios deexperimentación y transformación de la cultura democrática convencional. Sin em-bargo, se constata que dichos espacios no están exentos de los conflictos y contra-dicciones que presenta la sociedad nacional17.

Se debe asumir que la descentralización en cualquiera de sus campos, pero de ma-nera especial en el manejo de espacios y recursos, no se puede aplicar por decreto,sino que supone la construcción de capacidades y poderes locales, y la construcciónde alianzas que combinen niveles nacionales, regionales y locales, y que permitan es-tablecer acuerdos de responsabilidad y cogestión pública, privada y comunitaria.

Uno de los retos mayores para garantizar una participación social efectiva en la agen-da ambiental es reconocer la diferencia de ritmos que existe entre los procesos de


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16 Para un análisis más detallado de estos puntos ver Espinosa, 2003.17 Me refiero a los problemas de inequidad en la distribución del ingreso y el empleo, al déficit democrático, a ladesigualdad en las correlaciones de fuerza en la construcción de democracias locales, a las necesidades de legitima-ción política del movimiento y sus autoridades.

consolidación de las democracias locales, en relación a los mecanismos de participa-ción y aprendizaje político, y la gestión y control local de los recursos naturales y losespacios territoriales. Existe efectivamente una falta de coincidencia entre los mar-cos normativos, el discurso político, el aprendizaje democrático y las prácticas realesde gestión y manejo ambiental. Esta brecha podría ser vista como una oportunidadque permita fortalecer las prácticas democráticas y la participación deliberativa e in-formada en las decisiones ambientales a través de la aplicación de los marcos nor-mativos existentes.

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Para seguir siendo lo que siempre fuimos

Por: Juan García18

No conozco hombre o mujer de origen negro africano, que guarde en su memoriaindividual un recuerdo positivo de su relación con los otros ecuatorianos, con los dis-tintos, y menos con aquellos que han tenido y tienen el poder de representación queda el Estado ecuatoriano. "Ni el más pequeño acto de justicia y reparación históricanos hermana con los descendientes de los ecuatorianos, que ayer nos esclavizaron".19

No se requiere conocer mucho de la historia nacional, para saber que el pueblo ne-gro de Ecuador no guarda, en su memoria colectiva, una sola razón para sentirse par-te del Estado ecuatoriano. Los hijos/as de la diáspora africana en Ecuador nunca he-mos visto una acción política o social orientada a defender y fortalecer los derechosparticulares de este pueblo. Al contrario, representando al Estado, que para nosotrostiene el volumen y la masa de las ambiciones de la clase social dominante, han es-cuchado con indiferencia y mirado con desprecio los planteamientos políticos y so-ciales del pueblo de origen africano que vive en Ecuador.

En los últimos años, más por la fuerza de los tiempos que se viven, que por un realentendimiento de la naturaleza y el significado de un Ecuador multiétnico y pluri-cultural, los gobernantes han tratado de dar espacios de acción en la burocracia es-tatal a unos muy pocos representantes de los pueblos negros. Admitiendo sin quererque éste es un Ecuador diverso en su esencia. El Estado se niega a reconocer plena-mente el derecho que tiene cada uno de los pueblos que conforman el Estado-na-ción de representarse asimismo, frente a los otros y dentro del Estado.

Los ecuatorianos y ecuatorianas que descendemos de los troncos africanos, afroe-cuatorianos/as, creemos que el aún limitado esfuerzo del Estado y el resto de la so-ciedad ecuatoriana, para ampliar el diálogo político-cultural con el Pueblo Negro, es


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18 Historiador, especialista en los procesos sociales del pueblo afroecuatoriano.19 El Abuelo Zenón, Memorias del Proceso de Comunidades Negras del Norte de Esmeraldas.

positivo. Sin embargo, es mucho el camino del diálogo que está por recorrer, parasalvar la brecha entre el Estado y los diferentes grupos étnicos nacionales.

Los convidados de piedraN u e s t ro pueblo sabe que estas señales de humo, que el Estado envía a los pueblos yn a c i o n a l i d a d e s, están orientadas a lograr un cierto entendimiento político, muy coy u n-t u ral, por eso los diálogos se propician con grupos organizados y re sponden a las pre-siones sociopolíticas que estos grupos ejercen, más que a una real voluntad de conve r-t i rse en el Estado de todos los ecuatorianos/as, incluidos por supuesto los negro s.

Los pueblos negros de Ecuador sabemos muy bien que el Estado muestra una vo-luntad perezosa para dialogar directamente con el pueblo afroecuatoriano. Esta con-versación de iguales debe darse no como un alarde democrático ni como respuestadesganada a presiones políticas, sino como el reconocimiento de un legítimo dere-cho, que nace con la partida de nacimiento.

El Estado ecuatoriano reparte los boletos para el diálogo de acuerdo a las barricadaslevantadas por los que piden la palabra, en otros casos respondiendo a los decibelesde las voces: unos irán a la mesa de conversaciones y otros mirarán desde el fondo.Los afroecuatorianos sabemos muy bien que hay una diferencia entre los derechosque se les reconocen a los grupos indígenas y los que se le otorgan a los pueblos deorigen africano. Es tan evidente esta diferencia que algunos dirigentes indígenas pro-ponen, quizás con buena intención, que las organizaciones afroecuatorianas debe-rían enlistarse en sus movimientos (de hecho algunas han tomado este camino), pa-ra que puedan beneficiarse con los reconocimientos y reivindicaciones que el Estadoles concede.

Esto sería como "ponernos a lo oscuro" a lamentar nuestra desdicha. El pueblo ne-gro, como el pueblo indígena, está resistiendo, de cara al sol, la aculturación mala-fesiva, el peso muerto de la marginalidad y la perversidad de la segregación que vie-ne del mismo Estado y de los grupos sociopolíticos dominantes, que para nosotrostienen el mismo significado20. Esta resistencia dura un poco más de quinientos añosy en estos cinco siglos "el pueblo negro ha demostrado que ama la vida y requiere


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20 Los palenques territoriales de Esmeraldas tienen una larga historia de alianzas entre indios y negros que contar-nos, esto cuando la historia de la resistencia se narre desde la visión de los pueblos negros.

de un espacio para hacer más próspera esa vida, espacio que resulta vital para seguirsiendo lo que siempre fuimos, pueblo negro de Ecuador"21.

La casa nación se tiene que hacer con todos sus componentes nacionalesDuele reconocer que el Estado y la sociedad dominante de Ecuador nunca se ha es-forzado por entender que los hombres y mujeres de origen africano somos parte dela nación ecuatoriana y tenemos derechos ancestrales que son legítimos. Estos dere-chos fueron adquiridos y ganados porque aquí nacimos y porque nuestros antepa-sados estuvieron animando con su energía cultural y construyendo con su fuerza detrabajo este Estado-nación que hoy se llama Ecuador; cientos de años antes de quenaciera lo que ahora es la casa-nación, por eso la voz de los ancestros nos enseñaque: "Cuando Ecuador no era, el pueblo negro ya era"22.

Sin embargo, parece que las intenciones se aclaran y asoma tímidamente un consen-so nacional para lograr entendimientos y encuentros entre los que por cientos deaños hemos vivido de espaldas. Hoy los ancestros nos dicen que los plazos se hancumplido para que el Estado y la sociedad ecuatoriana reconozcan para siempre losderechos ancestrales del Pueblo Negro.

El derecho a la tierra¿Por qué los pueblos negros que vivimos en los palenques territorios insistimos enhablar de derechos ancestrales, por encima de los otros derechos? En los últimosaños, las Comunidades Negras de la provincia de Esmeraldas han sido testigas de ladestrucción inmisericorde de los bosques, bosques que por cientos de años nuestrosmayores cuidaron y usaron de manera racional y ahora mismo están viendo cómo sereducen dramáticamente los territorios ancestrales. "Si el Estado no garantiza la per-manencia de las comunidades negras en sus territorios ancestrales, muy pronto notendremos un territorio donde podamos seguir siendo diferentes"23.

Unas veces burocráticamente impávido y otras mirando para cualquier lado, el Esta-do permite esta suerte de asolamiento y desbarajuste ecológico y cultural. Pero la ne-gativa política del Estado no es solo de ese tamaño, es más grande todavía, porque


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21 El Abuelo Zenón, Memorias del Proceso de Comunidades Negras del Norte de Esmeraldas.22 Memoria colectiva, Proceso de Comunidades Negras del Norte de Esmeraldas.23 El Abuelo Zenón, Memorias del Proceso de Comunidades Negras del Norte de Esmeraldas.

se niega a entregar de manera legal la tenencia, el control y el manejo de los terri-torios definidos en los palenques a las comunidades negras, que son sus verdaderasdueñas.

Desde el Estado se alienta la colonización y la apropiación destructiva del bosque,patrimonio vital para la permanencia de las comunidades; por las acciones del Esta-do, los madereros, camaroneros, palmacultores y los traficantes de tierras, hoy malllamados colonos, ganan derechos que no tienen. Los traficantes de tierras, las ma-dereras y los cultivadores de palma aceitera solo quieren explotar las tierras del nor-te de Esmeraldas como un bien de consumo, como un recurso desechable, algo pa-ra comprar hoy y vender mañana. "Esta gente que llega de afuera no tiene amor porestas tierras, porque aquí no descansa el espíritu de sus ancestros"24.

Los troncos familiares de origen africano, que viven en el norte de Esmeraldas, so-mos culturalmente diferentes, y con esa diferencia queremos ser valorados y respeta-dos. Aquel axioma hoy universal que dice: "no hay cultura sin tierra" lo aprendimosde los mayores, ellos enseñaban a las nuevas generaciones: "la gente es la que hacela tierra". Nuestros mayores jamás perdieron los sentimientos de pertenencia a los te-rritorios donde sus antepasados nacieron y murieron, donde las actuales generacio-nes viven, que son los mismos territorios donde nuestros hijos tienen que nacer ymorir25.

Todavía viaja de boca en boca y es posible escucharlo si uno se detiene, en algún re-codo del territorio ancestral, aquella antigua sentencia de los mayores: "Toda tierratiene su gente y, cuando la gente de esa tierra cambia, la tierra también cambia, por-que la relación hombre-tierra es más profunda que sembrar y recoger. Si queremosque la tierra viva y florezca, el ser que está ligado a esa tierra por mandato de losancestros también tiene que vivir, florecer y frutificar, para darle vida a la tierra"26.

Los ancestros lo enseñaron ayer, las nuevas generaciones lo repiten hoy en sus pro-cesos de aprendizaje; se repite para que no se pierda, para que se guarde en lo másprofundo de la memoria colectiva del Pueblo Negro, pero también se repite con la


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24 Ibid.25 Memoria colectiva, Proceso de Comunidades Negras del Norte de Esmeraldas.26 El Abuelo Zenón, ibid.

esperanza de que el Estado y la sociedad dominante aprendan que el valor de los te-rritorios ancestrales está más allá de estos mandatos del ancestro:

"Hemos vivido en estos territorios por cientos de años desde la época de los esclavi-z a d o s, siempre en una perfecta armonía con los territorios y con la madre natura l e z a ,queriéndola, re spetando sus ciclos, viviendo de sus frutos, sin dañarla en lo más mí-nimo. Eran los tiempos del convencimiento y la certeza de que el Estado era testigode nuestro derecho a ser dueños de estos territorios, como un legado temporal de losque nos antecedieron, para dejarlo como herencia para las nuevas genera c i o n e s "2 7.

En la memoria colectiva de nuestras comunidades vive y se alimenta la certeza deque: "El ve rde de los territorios del norte de Esm e raldas es el producto de un cam-b i a - m a n o s, entre Dios y el Pueblo Negro, que comenzó hace cientos de años, era nlos tiempos cuando Ecuador no era. Por eso, cuando estos territorios pierdan elcuidado que las manos del Pueblo Negro le disp e nsan, no habrá contraparte parael cambia-manos con Dios, entonces el ve rde del norte de Esm e raldas morirá sinre m e d i o "2 8.


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27 Memoria colectiva, Proceso de Comunidades Negras del Norte de Esmeraldas.28 El Abuelo Zenón.

La consulta y participación para pueblos indígenas

Por: Rodrigo de la Cruz29

La consulta y participación son derechos básicos de los pueblos indígenas, reconoci-dos en la legislación internacional como el Convenio 169 de la OIT, sobre PueblosIndígenas y Tribales en Países Independientes (Art. 6 y 7) y en la Constitución Polí-tica del Ecuador (Art. 84, 5), entendiéndose que estos derechos básicos deben seraplicados en todos aquellos asuntos que afecten a los pueblos indígenas, incluyen-do los proyectos de desarrollo, de investigación, así como en la adopción de políti-cas, medidas legislativas y administrativas.

La práctica común desde el sector gubernamental y de la empre sa privada no guard ac o h e rencia con el re speto por estos derechos y, como se verá más adelante, solo se loha limitado a la llamada ‘consulta’ o, mejor dicho, información para la obtención derecomendaciones de pre vención y remediación de potenciales impactos ambientalesd u rante la ejecución de los proyectos extra c t i vos en los territorios indígenas.

Derecho a la participación de los pueblos indígenasPa ra los pueblos indígenas, la participación es entendida como su presencia por inter-medio de las autoridades legítimamente re p re s e n t a t i vas en todos los asuntos que re-p e rcutan en su situación de vida; por ejemplo, en las actividades extra c t i va s, se plan-tea que esta participación debe darse desde el inicio de los planes y proyectos de de-sa r rollo, durante la gestión de los mism o s, su implementación y evaluación. Por tanto,en función de un pleno reconocimiento de este derecho, esta reivindicación debe dar-se en los siguientes nive l e s, tomando el mismo ejemplo de las actividades extra c t i va s :

a) Difusión de la información: si bien no es una forma de participación per se, es unmecanismo por el cual los pueblos indígenas participan en las informaciones so-bre los alcances del proyecto, sus impactos potenciales y alternativos.


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29 Especialista indígena kichwa en Derechos de Propiedad Intelectual y Recursos Genéticos. Miembro asociado "Callof the Earth - Llamado de la Tierra", www.earthcall.org

b) La consulta: es un proceso de doble dirección; por un lado, la empresa informa ala población de todos los aspectos del proyecto y, por otro lado, recibe las preo-cupaciones de la comunidad y las toma en cuenta para realizar las adecuacionesdel caso, con el fin de no vulnerar la integridad étnica y cultural.

c) Colaboración (toma de decisiones en forma conjunta): la información es compar-tida y las reacciones tomadas en cuenta, entonces los pueblos indígenas son su-jetos activos en el desarrollo y discusión de alternativas, la identificación de solu-ciones y la selección de alternativas a ser implementadas.

d) Fortalecimiento: implica el reconocimiento e integración de ideas y conceptos delos pueblos indígenas en el diseño de un proyecto. Aquí se identifica un punto crí-tico: el relacionado con la participación como mera obligación de informar, y otroa specto: que esta información puede devenir en un rechazo al proyecto pro p u e s t o .

También es importante tener presente la necesidad de establecer los niveles y tiem-pos en los que es necesaria la participación de los pueblos indígenas. Sobre el parti-cular, por ejemplo, la Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la CuencaAmazónica (COICA), en su participación en la elaboración de guías referenciales deregulación sobre consulta y participación, en el marco del diálogo tripartido: gobier-nos - empresas petroleras - pueblos indígenas30, recomendó que la participación de-be darse en todos los niveles o fases de la actividad petrolera: licitación, adjudica-ción, prospección, explotación, transporte, industrialización y comercialización.

La participación de los pueblos indígenas es importante y necesario en los siguien-tes momentos:

• Concesión de derechos de explotación• En los estudios de impacto ambiental, social y cultural• Negociación para el uso de las tierras indígenas• Definición de beneficios y mecanismos para la distribución equitativa de la re n t a31

• M o n i t o reo sobre el cumplimiento de las obligaciones ambientales, sociales yc u l t u ra l e s


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30 Programa Energía, Ambiente y Población – EAP, Quito, 2003.31 En Ecuador, en los derechos colectivos reconocidos en la Constitución Política menciona que los pueblos indíge-nas deben participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible, y recibir indemnizacionespor los perjuicios socioambientales que les causen (Art. 84. 5).

• Evaluación a la conclusión de un proyecto, obligaciones de rehabilitación del me-dio ambiente y la compensación por los daños ocasionados

• Abandono, retiro

Generalmente, estos aspectos no se tienen presentes y existe el imperativo de que losorganismos decisorios oficiales y el sector empresarial vean con seriedad la participa-ción de los pueblos indígenas en toda su integridad, y no se limite a la elaboraciónde estudios de impacto ambiental, monitoreo y remediación. Los aspectos que conmayor frecuencia se eluden son precisamente la participación de los pueblos indíge-nas en la concesión de derechos de explotación; la evaluación a la conclusión de unproyecto, para fines de rehabilitación del medio ambiente y la compensación por da-ños ocasionados, así como en el abandono y retiro de un proyecto.Entonces, a manera de síntesis se podría decir que:

1. La participación de los pueblos indígenas como un derecho no debe limitarse a lasola participación para ser informados y recabar sus inquietudes, sino una participa-ción con capacidad de decisiones, incluido el derecho a decir no, cuando se consi-dere que los proyectos y programas a ejecutar vayan a trastocar su condición de pue-blos y la integridad de sus territorios, con daños irreversibles a su medio ambiente ysu cultura.

2. Se está desconociendo un derecho básico a la participación de los pueblos indí-genas en todos los asuntos que les afecten, sea en los organismos responsables depolíticas y programas que les conciernen en su condición de pueblos culturalmentediferenciados32, o en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y progra-mas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente33.

Derecho a la consulta de los pueblos indígenasÉste es un tema muy crítico, por las interpretaciones antagónicas de dos actores cla-ves, que tienen directa relación con su contenido (pueblos indígenas y Estado/em-presas), pues la consulta es aquella facultad que tienen los pueblos indígenas paratomar decisiones sobre cualquier medida que les afecte y en ella está incluido el de-recho a decir no, o, como se conoce, el derecho a veto; en cambio para el Estado la


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32 Art. 6. b del Convenio 169 de la OIT.33 Art. 7. 1 del Convenio 169 de la OIT.

consulta sigue siendo entendida como el mero formalismo sobre la obligación de in-formar y ‘consultar’ a los pueblos indígenas, para recabar informaciones de cómoprevenir y remediar impactos ambientales, en los proyectos extractivos. Dentro de es-te contraste, preocupa que el tema de la consulta no sea planteado como mecanis-mo para proteger los derechos colectivos de los pueblos indígenas, sino como un re-quisito formal que debe estar muy bien reglamentado para proporcionar seguridadjurídica a las empresas y así garantizar sus inversiones34.

Los derechos colectivos reconocidos en la Constitución Política y en el Convenio 169de la OIT no se reducen a la sola consulta para la prevención de impactos ambien-tales, sino que es un derecho que tienen los pueblos indígenas a ser consultados, me-diante procedimientos apropiados, a través de sus instituciones representativas, cadavez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlesdirectamente35.

El referido convenio (Art. 6, 2) establece que las consultas llevadas a cabo con lospueblos indígenas deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a lascircunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimientoacerca de las medidas propuestas 36. Esta disposición es fundamental a la hora de de-terminar las medidas que afectarán a los pueblos indígenas, y entre ellas están laslegislativas y administrativas, pero es la disposición que más se viola, así como losplanes y programas de prospección en los territorios indígenas, por lo general, eje-cutados sin que con los pueblos indígenas hayan llegado a un acuerdo o logrado suconsentimiento.

El convenio también establece que, en caso de que los estados tengan la propiedadde los recursos del subsuelo, los gobiernos deben establecer procedimientos paraconsultar a los pueblos indígenas para asegurarse cuándo y en qué grado sus inte-reses serían perjudicados antes de emprender programas de exploración y explota-ción de estos recursos. Los pueblos involucrados deben participar, en lo posible, enlos beneficios de estas actividades y, por ende, recibir una compensación justa porlos daños que resulten de estas actividades (Art. 15, 2).


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34 Véase Reglamento de Consulta y Participación para las Actividades Hidrocarburiferas en Ecuador.35 Op cit.36 Subrayado y negrilla del propio autor del artículo.

Es fundamental que las consultas se realicen en la lengua materna de los pueblos in-dígenas, porque solo así se lograría el involucramiento de todas las comunidades ysus organizaciones de representación37.

Otro aspecto a considerar es que en el país, debido a la complejidad de este tema yante el vacío legal por falta de una ley específica, se formula una normativa de ba-jo rango para cada materia (reglamento), sea para las actividades hidrocarburíferas yconsulta en materia ambiental. Deberíamos preguntarnos: ¿se dictarán también re-glamentos de consulta para las actividades de explotación maderera, minera, recur-sos genéticos y otros?

Ante esta situación, en Ecuador se debería hacer un esfuerzo multisectorial e interins-titucional para desa r rollar un cuerpo legal más sostenible e integral: una ley org á n i c as o b re consulta y participación, en donde con especial mención se haga re f e rencia a lac o nsulta y participación de las nacionalidades y pueblos indígenas dentro del marc ode la propia Constitución Política y del Convenio 169 de la OIT. Una ley es muchomás sostenible que un reglamento y puede abarcar materias para las que un re g l a-mento tiene limitaciones, como el de la participación en la distribución de renta y lasc o m p e nsaciones e indemnizaciones por impactos ambientales y sociocultura l e s.

En cualquier situación, lo importante es mirar que el objetivo del derecho a pro t e g e res el de las personas y, en este caso, los pueblos indígenas que se ven afectados por elestablecimiento de medidas de política, adminis t ra t i va s, de normatividad y de planes yp ro g ramas de desa r rollo; sin embargo, por el afán de proteger intereses particulares ye c o n ó m i c o s, cuando se trata de la empre sa privada, en las actividades extra c t i vas enterritorios indígenas, a menudo se olvidan de los pueblos y culturas que se hallan enlas áreas de operación y se los desconoce como sujetos colectivos de dere c h o s.

Cómo entender la consulta previa hacia los pueblos indígenas y los procedimientosque se deberían tener presentes.

Los líderes indígenas denuncian insistentemente que en la relación con las empresaspetroleras, por ejemplo, éstas no reconocen pueblos. Su modus operandi consiste en


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37 La Constitución Política del Ecuador declara que el quichua, el shuar y los demás idiomas ancestrales son de usooficial para los pueblos indígenas, en los términos que fija la ley.

una táctica de acoso permanente, que pone en práctica una estrategia de persuasióndirigida a personas, familias y comunidades, con ofertas materiales que incluyen di-nero, víveres, pelotas, camisetas, etcétera. La petrolera no consulta, persuade. No serespetan las instancias propias de organización y autoridad indígena, se las elude yse divide bajo la coartada populista de ‘conversar con las bases’. Toda discrepancia oconflictividad interna es capitalizada por las empresas en función de sus objetivos.No se informa con honestidad, transparencia y buena fe, se manipula. No se estable-cen acuerdos democráticos, se compran voluntades. No se debate con transparencia,se actúa en forma subterránea. Ninguna empresa petrolera (tampoco el Estado) hademostrado apertura hacia los planes de vida de los pueblos indígenas (propuestasintegrales a largo plazo), sino propugnan el toma y daca con pelotas, camisetas, he-rramientas, es decir, chucherías y cuentas de vidrio38.

Son estas prácticas arcaicas las que se quieren erradicar y es una de las razones porla que las organizaciones indígenas demandan una mayor claridad sobre los alcan-ces de los derechos a la consulta previa, incluyendo el respeto por la toma de deci-siones, para que los postulados de reconocimiento a los derechos colectivos de laConstitución Política sean aplicados.

... sobre todo es importante: (...) garantizar la seguridad jurídica de los territo-rios indígenas y el uso sostenible de los recursos naturales como condicionespara la pervivencia digna de sus pueblos, incorporando el derecho a la consul-ta y participación, la reorientación de los recursos provenientes de la explota-ción petrolera para apoyar sus propios planes de vida, el fortalecimiento insti-tucional de las organizaciones indígenas y la formación de cuadros profesiona-les propios. También se ha insistido en la necesidad de incluir el componentecultural en la evaluación de estudios de impacto ambiental, el derecho a vetopara la explotación petrolera y el respeto a la integridad territorial de los pue-blos indígenas voluntariamente aislados39.

Es aún más preocupante que el Grupo Banco Mundial (GBM), un org a n ismo esp e-cializado del Sistema de Naciones Unidas, en su política sobre la Revisión de las


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38 Declaración de Carlos Viteri Gualinga, indígena kichwa (provincia de Pastaza, Amazonía ecuatoriana), a propósi-to del conflicto existente en el territorio indígena Sarayaku con la compañía petrolera CGC, 2003.39 Declaración COICA, IV Reunión Tripartita del Programa Energía, Ambiente y Población "EAP", Cusco, Perú, ma-yo de 2002.

Industrias Extractivas y en la Política Operacional 4. 10 sobre Pueblos Indígenas, noincorpora el principio básico del Consentimiento Libre, Previo e Informado de losPueblos Indígenas; lo que hasta ahora tiene el Banco Mundial en la Revisión de lasIndustrias Extractivas es contrario a los derechos de los pueblos indígenas, según elderecho internacional y las declaraciones sobre políticas de la mayoría de las agen-cias internacionales de desarrollo, al considerarlo en tratamiento como un subgrupode las comunidades locales, tal como lo afirman en una carta emitida al Directoriodel Banco Mundial, con fecha 19 de julio de 2004, varias organizaciones represen-tativas de los pueblos indígenas del mundo, que solicitan que el GBM deje de finan-ciar proyectos de industrias extractivas hasta que pueda demostrarse que los dere-chos indígenas, incluido el derecho al libre Consentimiento Informado Previo, seanreconocidos en las políticas y prácticas de este organismo financiero.

La Declaración Indígena de la Mesa Redonda sobre el Borrador de la Política Opera-tiva 4. 10, del 18 de octubre de 2002, dejó también su firme planteamiento a que elGBM reconozca el derecho de los pueblos indígenas al libre Consentimiento Infor-mado Previo y su derecho a decir "no", a cualquier actividad de desarrollo propues-ta que podría afectar a las tierras y territorios indígenas, así como a su integridadcultural. El derecho a veto es una reivindicación planteada por todos los pueblos in-dígenas en los distintos ámbitos, sea al interior de los estados nacionales y/o en losorganismos internacionales, pero que no ha merecido un tratamiento serio ni siquie-ra para incorporarlo en la agenda de discusiones oficiales sobre las actividades ex-tractivas y de todo tipo, que se desarrollan en las tierras y territorios indígenas.

En cuanto al procedimiento, se plantea que la consulta debe realizarse de acuerdocon las prácticas consuetudinarias de los pueblos indígenas, con una transmisión dela información de forma veraz, transparente, fidedigna, completa, oportuna, actual yaccesible para la comprensión de las comunidades indígenas. Entonces, debemos en-tender que, al final de este proceso, los pueblos indígenas para tomar una decisióndeben estar totalmente informados del objetivo final de la consulta.

En el caso de que la consulta tenga como objetivo obtener el consentimiento de lospueblos indígenas, éste debe ser otorgado de manera fundamentada y colectiva, esdecir, con la participación de toda la comunidad y de las autoridades representativasdel respectivo pueblo indígena, aunque también esto es limitado porque finalmente


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los gobiernos y las empresas privadas terminan imponiendo sus intereses, porquedesde su percepción entienden que, con una visita y la información que se les ha da-do sobre un proyecto o programa determinado, ya se ha obtenido ‘el consentimien-to’ para el inicio de los proyectos en sus territorios, y esto no es así, pues la sola in-formación, como se ha dicho, no es consulta, es apenas el inicio de un proceso dediálogo con las comunidades, que deberá ser decidido, de acuerdo con sus prácticastradicionales o mediante sus propios usos y costumbres.

Los conflictos con los pueblos indígenas se dan, en primer lugar, porque está claroque la sola información no es consulta y, en segundo lugar, porque después de la in-formación y/o el conocimiento que tienen sobre las repercusiones ambientales y so-cioculturales, las autoridades indígenas deciden no otorgar el acuerdo o consenti-miento para la ejecución de una obra determinada. Muchos pueblos indígenas, co-mo el caso del pueblo kichwa de Sarayaku (provincia de Pastaza), han dicho ‘no’ ala explotación petrolera en sus territorios ancestrales y se han opuesto rotundamen-te a toda forma de intervención que afecte su territorio y cultura, acudiendo a to-das las instancias competentes nacionales e inclusive a la Comisión Interamericanade Derechos Humanos.

Pa ra los pueblos indígenas está claro que si ésta es su decisión, el Estado y las em-p re sas privadas no deberían interve n i r. Sin embargo, esta voluntad no se re speta en lapráctica, porque las autoridades re c u r ren al argumento de la soberanía sobre los re-c u rsos naturales estra t é g i c o s. En Ecuador, los derechos colectivos de las nacionalida-des y pueblos indígenas están incorporados y reconocidos en la Constitución, y encuanto a los derechos a las tierra s, se reconocen las tierras comunitarias como impre s-c r i p t i b l e s, inembargables e inajenables; pero al mismo tiempo se dice que el Estado sere s e r va el derecho a declarar de utilidad pública, cuando exista un interés estra t é g i c os o b re un re c u rso natural determinado, y allí no sirve ningún argumento de que las tie-r ras comunitarias indígenas tienen estas cara c t e r í s t i c a s, o que en las áreas pro t e g i d a sy parques nacionales no se puede realizar ningún tipo de actividades extra c t i va s, co-mo es el caso del Pa rque Nacional Yasuní, en la Amazonía ecuatoriana, que se en-c u e n t ra afectado en una parte por la concesión a la compañía petro l e ra Pe t ro b ra s.

Siendo así, la pregunta es ¿a qué instancia acudir para hacer re spetar los derechos in-d í g e n a s, si ni siquiera en casos como en el bloque 24, concesionado a la compañía


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Burlington, para explotación petrolera en territorio shuar y achuar, se quiere respe-tar el Amparo Constitucional del Tribunal Constitucional a favor de las comunidadesafectadas? Situación parecida ocurre en el bloque 23, concesionado a la compañíaCGC, en territorio kichwa de Sarayaku.

Respecto a la consulta para obtener el Consentimiento Informado Previo, tratándo-se de recursos genéticos y conocimientos tradicionales asociados, es tal vez donde seregistran mayores avances, sobre todo en el ámbito internacional, allí los pueblos in-dígenas han planteado que:

... el libre consentimiento fundamentado previo en relación con nuestros cono-cimientos, innovaciones y prácticas es un derecho humano vital para los Pue-blos Indígenas. El libre consentimiento fundamentado previo está relacionadocon nuestros derechos territoriales, sociales y culturales, y forma parte del de-recho a la libre determinación. El derecho al libre consentimiento fundamenta-do previo promueve la participación plena y efectiva y el respeto de los dere-chos de los Pueblos Indígenas. La adopción de disposiciones o directrices quepretendan limitarlo, restringirlo o someterlo a las legislaciones nacionales, escontraria al derecho internacional existente y emergente sobre los derechos delos Pueblos Indígenas40.

Los pueblos indígenas se sienten afectados porque los conocimientos tradicionales ylos recursos genéticos continúan saliendo de sus territorios bajo diversas formas debiopiratería, sin respetar el principio del consentimiento informado y fundamentadoprevio. Por todo ello, los pueblos indígenas han dicho: "tenemos el derecho de ne-gar el acceso a nuestros territorios, de conformidad con nuestros propios procedi-mientos y nuestro derecho consuetudinario"41.

Un estudio de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI)4 2, re s-pecto al consentimiento informado y fundamentado previo para el acceso a los


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40 Planteamiento del Foro Indígena Internacional sobre Biodiversidad (FIIB), en las negociaciones sobre las Guías deAcceso y Distribución de Beneficios, dentro del marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica (COP6, La Haya,Holanda).41 Ibid.42 WIPO/GRTK/IC/7/5, Ginebra, julio de 2004.

conocimientos tra d i c i o n a l e s, cons i d e ra que este principio debe regir para el accesoa los conocimientos tradicionales, o la adquisición directa de los mismos de manosde sus titulares tradicionales (pueblos indígenas), con sujeción a los presentes prin-cipios y a las legislaciones nacionales pertinentes.

Los sistemas o mecanismos jurídicos, previstos para obtener el Consentimiento Fun-damentado Previo, deben garantizar la certidumbre y la claridad jurídicas; no debensuponer una carga para los titulares tradicionales y los usuarios legítimos de los co-nocimientos tradicionales; deben garantizar que las restricciones de acceso a los co-nocimientos tradicionales sean transparentes y estén basadas en fundamentos jurí-dicos; y deben permitir que se establezcan condiciones consensuadas para la parti-cipación equitativa en los beneficios derivados del uso de esos conocimientos.Recapitulando, si se hace una relación del consentimiento previo e informado de lospueblos indígenas para todo tipo de actividades, también es importante tener pre-sente su significado y, desde los análisis que se han efectuado, podríamos decir que:

... este principio básico debe referirse a la decisión colectiva, libre, previa e in-formada, otorgada por la organización representativa de los pueblos indígenas,sobre todos los asuntos que les afecten según las disposiciones del propio Con-venio 169 de la OIT, y previo al suministro de información oportuna, completay fidedigna relativa a los propósitos, riesgos o implicancias de cualquier activi-dad, incluyendo los riesgos potenciales.

Siendo esta la situación, los pueblos indígenas han sido reiterativos en reivindicar lafacultad de tomar decisiones en todos los asuntos que les afecta, es decir, el dere-cho a decidir sobre sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo,en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar es-piritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en lamedida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural43.

Por tanto, los gobiernos, la empre sa privada y los org a n ismos internacionales, asícomo los pueblos indígenas, deben buscar un punto de equilibrio para entendermejor el significado y el alcance sobre el consentimiento previo e informado de lospueblos indígenas que, por un lado, reconozca y re spete los derechos colectivos de


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43 Convenio 169 de la OIT (Art. 7).

l o s pueblos indígenas, y por otro, fomente el desarrollo sostenible integral del con-junto de la población local, regional y nacional, en especial cuando se trate de acti-vidades extractivas (mineras y de hidrocarburos), o grandes megaproyectos como lashidroeléctricas que se desarrollan en tierras y territorios indígenas.

Finalmente, siguiendo las disposiciones del Convenio 169 de la OIT, es de extremaimportancia que los pueblos indígenas sean consultados y otorguen su consenti-miento respecto a la adopción de políticas, normatividad legal y otras disposicionesadministrativas que les pudieran afectar; para ello veamos el caso ocurrido con nues-tro país vecino del norte44. La reclamación interpuesta por la Central Única de Tra-bajadores (CUT) de Colombia, en representación de los pueblos indígenas de ese país,ante el Consejo de Administración de la OIT, en la que indica que, el 13 de julio de1998, el Gobierno promulgó el decreto Nº 1320, "por el cual se reglamenta la con-sulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de los re-cursos naturales dentro de su territorio". Según la CUT, el referido decreto se pro-mulgó sin la consulta previa con los pueblos indígenas de ese país, sin que haya ha-bido una acción coordinada de parte del Gobierno para proteger los derechos de di-chos pueblos, y sin respetar las costumbres, tradiciones e instituciones de los mismos.Esta declamación de la CUT tuvo acogida en la OIT, y el Comité consideró que, talcomo está expresado en el decreto 1320, el mismo no está en conformidad con losArt. 2, 6, 7 y 15 del Convenio 169 y, por tanto, recomendó al Consejo de Adminis-tración que pida al Gobierno que modifique el decreto Nº 1320 de 1998, para tener-lo en conformidad con el Convenio 169, en consulta y con la participación activa delos representantes de los pueblos indígenas de Colombia45.

Se puede continuar con una larga lista de violaciones a los derechos de los pueblosindígenas, ya reconocidos en la legislación internacional y nacional; en síntesis, se ha


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44 En virtud de que la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que se adopten respecto de laexplotación de recursos naturales en sus territorios, prevista en el artículo 330 de la Carta, no puede ser entendidacomo la negación del derecho de estos pueblos a ser consultados en otros aspectos inherentes a su subsistencia co-mo comunidades reconocibles –artículo 94 C.P. (Sentencia Corte Constitucional de Colombia, SU 383 de mayo 13de 2003 de acción de tutela que protege el amparo transitorio de los derechos fundamentales de los pueblos indí-genas de la Amazonía colombiana a la vida, identidad e integridad cultural, libre desarrollo de la personalidad, am-biente sano y debido proceso que estarían siendo vulnerados por los demandados a través de la erradicación de cul-tivos ilícitos mediante la aspersión aérea con glifosato).45 OIT, Oficina Internacional del Trabajo, Consejo de Administración, GB. 282ª reunión, Ginebra, noviembre de 2001.

podido advertir que no hay una efectiva aplicación del Convenio 169 de la OIT, ymucho menos una regulación respecto a cómo se debe aplicar la consulta previa y elConsentimiento Informado Previo de los pueblos indígenas.

ConclusionesDe lo expuesto en este documento, a manera de conclusiones, se pueden mencionarlos siguientes aspectos relevantes:

1. La necesidad de reafirmar el reconocimiento a los pueblos indígenas como un de-recho preexistente, antes de adoptar cualquier normatividad o medida que pue-da afectar directamente su condición de pueblos con sus propias particularidadesculturales, la seguridad jurídica de sus territorios y el libre acceso a los recursosnaturales de todo tipo, como condiciones básicas para la pervivencia digna comopueblos dentro de una sociedad nacional multiétnica y pluricultural.

2. Para los pueblos indígenas, la consulta es la capacidad de decisión para otorgarconsentimiento previo e informado sobre cualquier tipo de medidas que les afec-te actual y potencialmente, y es un derecho humano vital, que está relacionadocon los derechos territoriales, sociales y culturales, y forma parte del derecho a lalibre determinación. El derecho a la consulta previa y el consentimiento previo einformado promueven la participación plena y efectiva y el respeto de los dere-chos de los pueblos indígenas. La adopción de disposiciones o directrices que pre-tendan limitarlo o restringirlo es contraria al derecho internacional existente yemergente sobre los derechos de los pueblos indígenas.

3. Este principio básico debe referirse a la decisión colectiva, libre, previa e informa-da, otorgada por la organización representativa de los pueblos indígenas, segúnsus usos y costumbres, sobre todos los asuntos que les afecte, según las disposi-ciones del propio Convenio 169 de la OIT, y previo al suministro de informaciónoportuna, completa y fidedigna relativa a los propósitos, riesgos o implicancias decualquier actividad, incluyendo los riesgos potenciales.

Quito, enero 7 de 2005


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De la consulta previa informada al consentimiento previo informado: un

camino que urge recorrer

Por Mario Melo46

El Comité Económico y Social de Naciones Unidas acaba de hacer públicas sus obser-vaciones conclus i vas al último reporte presentado por el Estado ecuatoriano sobre elcumplimiento del pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultura l e s4 7.

Destaca, en dichas observaciones, la falta de una completa implementación en lapráctica del derecho de las comunidades indígenas a la tierra y a ser consultadas an-tes de que exploten los recursos naturales en sus territorios. Señala, además, que elEstado ecuatoriano ha entregado concesiones extractivas de recursos naturales en te-rritorios comunitarios indígenas, "sin el pleno consentimiento de las comunidadesafectadas". (Párrafo 12)48.

En el párrafo 35 de las observa c i o n e s, el Comité "enérgicamente urge" al Estado a ase-g u rar que los indígenas participen en las decisiones que afecten sus vidas y "particu-larmente re q u i e re" que el Estado consulte y "busque el consentimiento" de los pue-blos indígenas re specto a proyectos extra c t i vos y políticas públicas que los afecten.

No es la primera vez que un órgano de control del Sistema de Naciones Unidas ha-ce un llamado de atención al Estado ecuatoriano re specto a su no cumplimientopleno del derecho de los pueblos indígenas a ser consultados previamente a la de-c isión de emprender proyectos extra c t i v istas de re c u rsos naturales en su territorio.Más aún, en el ámbito internacional, se vuelven cada vez más ins istentes los llama-dos a que los estados va yan más allá de la mera consulta y obtengan el cons e n t i-miento previo e informado de las comunidades afectadas, frente a decisiones quelas afecten dire c t a m e n t e .


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46 Abogado, CDES47 14 de mayo de 2004. Ver http://ohchr.org/tbru/cescr/Ecuador.pdf48 En este documento se ha utilizado una traducción no oficial de las recomendaciones citadas.

Así, cuando el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de las NacionesUnidas emitió sus observaciones finales al informe sobre el cumplimiento de la Con-vención Internacional para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Ra-cial, corre spondiente al período 1994-2000, que Ecuador presentó en marzo de2 0 0 34 9, destacaba la insuficiencia de la mera consulta para garantizar los derechos in-dígenas y recomendaba se recabe previamente el consentimiento de las comunidades:

16. En cuanto a la explotación de los recursos del subsuelo de los territoriostradicionales de las comunidades indígenas, el Comité observa que con la me-ra consulta a estas comunidades antes de iniciar la explotación de los recursosno se cumplen las condiciones especificadas en la Recomendación General No.XXIII del Comité, relativa a los derechos de las poblaciones indígenas. El Comi-té recomienda, pues, que se recabe previamente el consentimiento de estas co-munidades con conocimiento de causa y que se garantice la división equitati-va de los beneficios que se obtengan con esa explotación.

La citada Recomendación General No. XXIII hace un llamado a los estados parte dela Convención a reconocer y proteger los derechos territoriales de los pueblos indí-genas y menciona expresamente su libre e informado consentimiento como un re-quisito para permitir el uso de sus tierras y territorios.

Éstos son avances muy recientes del Sistema de Naciones Unidas respecto a los de-rechos indígenas, que encuentran eco en otros ámbitos de la política internacional.

El informe final del proceso de revisión de la política de industrias extractivas delBanco Mundial, documento que ha causado revuelo en la opinión pública mundialpor sus planteamientos audaces para la incorporación efectiva de los Derechos Hu-manos de las comunidades afectadas por las actividades extractivas de recursos na-turales que son apoyados financieramente por el Banco Mundial, aboga porque:

El Grupo del Banco Mundial debe asegurar que los prestatarios y clientes par-ticipen en procesos de consentimiento con los pueblos indígenas y comunida-des afectadas directamente por los proyectos de petróleo, gas y minería, para


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49 2 de junio de 2003. Ver CERD/C/62/CO/2

obtener su consentimiento libre, previo e informado. Para los pueblos indíge-nas es un derecho garantizado internacionalmente; para las comunidades lo-cales es una parte esencial de la obtención de la licencia social y demostraciónde aceptación pública para el proyecto...

El consentimiento libre, previo e informado no debe ser entendido solamentecomo un voto sí o no, o como un poder de veto para una sola persona o grupo.Más bien, es un proceso mediante el cual los pueblos indígenas, comunidadeslocales, gobiernos y compañías llegan a acuerdos mutuos en un foro que ofrez-ca suficiente influencia para negociar las condiciones bajo las cuales se puedaavanzar y un resultado que deje a la comunidad en mejores circunstancias. (Vol.1, pág. 54).

Este informe, realizado por un grupo externo al Banco, a pedido de su Presidente,hasta el momento ha merecido del Comité de Gerencia del Banco, una respuesta enborrador50:

Los gobiernos y la industria no apoyan el consentimiento libre, previo e infor-mado, ya que esto pudiera representar una herramienta para vetar el desarro-llo… Las discusiones con las comunidades deben celebrarse en el contexto delas leyes locales que pudieren o no otorgar derecho al consentimiento previo…

Esa posición de la gerencia del Banco Mundial resume la situación actual en el cam-po de la aplicación práctica de este derecho por parte de los estados y la industria:un completo desconocimiento y, en su defecto, una aplicación limitada de la con-sulta previa.

En el caso ecuatoriano, la Constitución ha consagrado a la consulta previa en mate-ria ambiental como un derecho difuso ("Art. 88. Toda disposición estatal que puedaafectar al medio ambiente deberá ser previamente consultada a la comunidad, para locual ésta deberá ser debidamente informada".), y como un derecho colectivo indígenaen el caso de los proyectos extra c t i vos en territorios indígenas ("Art. 84. El Estado


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50 Draft Management Response, párrafo 41. Citado por Forest People Programme. El Derecho de los Pueblos Indí-genas al Consentimiento Libre, Previo e Informado y Revisión de las Industrias extractivas del Banco Mundial. Mi-meo 2004

reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas, de conformidad con esta Constitucióny la ley, el respeto al orden público y a los derechos humanos, los siguientes derechos co-lectivos: 5. Ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de re-cursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental oc u l t u r a l m e n t e … " ) .

El alcance que se ha dado a este derecho en Ecuador es completamente limitado. Elmecanismo de consulta no es sino meramente informativo y su aplicación ha empe-zado a darse, deficientemente, solo en el ámbito de la actividad petrolera, a partir dela vigencia del reglamento sectorial respectivo en diciembre de 200251, mientras quela Constitución está en vigencia desde agosto de 1998.

Si hacemos a un anális is más conceptual, la consulta previa no puede ser un dere c h oen sí mismo. Es apenas un mecanismo, o conjunto de mecanism o s, que permiten elpleno ejercicio de otros derechos "de fondo" como el de participación en materia am-biental, garantizado por el Art. 88 de la Constitución ecuatoriana y por el Derecho In-ternacional, y el derecho de los pueblos indígenas a no ser despojados o limitados deld isfrute de su territorio, sin que hayan otorgado el Consentimiento Previo Informado.

Aun así, pese a que una consulta, cuyo resultado no es vinculante, resulta inocua pa-ra garantizar la participación ciudadana en la toma de decisiones que les afectan, seobserva una reticencia oficial muy grande a abrir los espacios de debate de la polí-tica petrolera, que implica la plena aplicación de la consulta previa.

En Ecuador el primer ejercicio de aplicación del Reglamento de Consulta Previa Pe-trolera, en un proceso prelicitatorio52, desnudó la incapacidad del Estado para enfren-tar una consulta a las comunidades que van a ser afectadas por un proyecto petro-lero, de una manera transparente y respetuosa al menos de la letra de la Constitu-ción y de su propio reglamento.

El resultado fue un proceso viciado de inicio, al excluir del universo de los consulta-dos a un altísimo porcentaje de los pobladores de la zona (más del 50 %, incluidos


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51 Reglamento de Consulta y Participación para la realización de Actividades Hidrocarburíferas. Registro Oficial No.728 de 19 de diciembre de 200252 La Consulta Previa Prelicitatoria de los Bloques 20 y 29 (septiembre-diciembre de 2003)

los habitantes mestizos), que ha generado serias dudas respecto a la pulcritud de lapresentación de información sobre el tema petrolero a las comunidades consultadasy en la consecución posterior de "acuerdos"53.

Pese a las recomendaciones de los órganos de Naciones Unidas, que hemos citado,de obligatorio cumplimiento para los Estados Parte de los Convenios, y a que el Con-venio 169 de la OIT, especialmente en su artículo 6. Inc. 2, da pie a interpretacionesfavorables a la vigencia del derecho al Consentimiento Previo Informado más allá dela consulta previa informada ("Las consultas llevadas a cabo en aplicación de esteConvenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circuns-tancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca delas medidas propuestas…"), es necesario generar normas de Derecho Internacional,obligatorias para los estados, que consagren, definan con claridad y normen la apli-cación de este derecho, así como también establezcan mecanismos de exigibilidad desu cumplimiento al alcance de las comunidades.

Hacia allá debemos presionar que caminen los proyectos de Convenciones sobre Pue-blos Indígenas que se están trabajando, tanto en el ámbito de la ONU como en eldel Sistema Interamericano.

En el plano de la legislación nacional, la lucha por el reconocimiento explícito delderecho de los pueblos indígenas a que los recursos naturales que se encuentren ensus territorios ancestrales sean explotados solo con su Consentimiento Previo Infor-mado y con su participación en los beneficios debe formar parte de la agenda polí-tica de prioridades del movimiento indígena y sus aliados.

No es impensable, en absoluto, que leyes nacionales consagren el derecho al Con-sentimiento Informado Previo en países cuya economía se sustenta en la explotaciónde recursos naturales. Un ejemplo muy claro de la viabilidad de ese tipo de legisla-ción es la Ley de Derechos Territoriales Aborígenes (Territorio del Norte) de Austra-lia, que desde 1976 concede a los propietarios tradicionales aborígenes el derecho adar o no su consentimiento a las exploraciones en sus tierras, incluyendo el derechoa vetar la actividad y a negociar acuerdos, plazos y beneficios. Aún más, aunque la


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53 Ver Boletín CDES, La consulta previa en los Bloques 20 y 29. Mimeo, marzo de 2004.

referida ley concede al Gobernador la facultad de levantar el veto emitido por unacomunidad por razones de interés nacional, esa facultad nunca ha sido utilizada54.

A nivel nacional, la CONAIE acaba de hacer el lanzamiento de su Proyecto de Ley deBiodiversidad55, que sintetiza un conjunto de aspiraciones del movimiento indígenaecuatoriano respecto al acceso y manejo de los recursos naturales. Entre los plantea-mientos políticos centrales que sustentan este proyecto consta:

Demandamos además que el Estado garantice que, después del proceso de con-sulta, soliciten a las comunidades locales, afroecuatorianas e indígenas, de ma-nera expresa, nuestro consentimiento o nuestra objeción cultural a que estasactividades se realicen. (pág. 27)

Si bien mucho camino deberá recorrer todavía este proyecto de ley, el que haya sur-gido de uno de los estamentos importantes de la sociedad ecuatoriana, como es elmovimiento indígena, una propuesta clara y fundamentada para trascender de laconsulta previa al reconocimiento expreso del Consentimiento Previo Informado,permite abrigar esperanzas de que en un futuro cercano la legislación nacional ga-rantice de manera indiscutible este derecho.

Bibliografía

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Constitución Política de la República del Ecuador, 1998.

Consideration of Reports submitted by States Parties Ander Articles 16 and 17 of the Cove-nant. Concluding Observations of the Committee on ESCR, Ecuador, May 14th, 2004.

Convención Internacional sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial,1969.


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54 Ver más sobre esta ley en Enviromental Law Institute, Consentimiento Informado Previo y Minería, 2004.55 CONAIE, Propuesta de Ley de Biodiversidad, 2004, lanzada en el II Congreso de la CONAIE, Otavalo, diciembre2004.

Comitee of Racial Discrimination, General Recommendation Nº 23: Indigenous People,18/08/97.

Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, Examen de los informes presentadospor los estados partes, de conformidad con el artículo 9 de la Convención Ecuador, CERD/C-/62/CO/2, 2 de junio de 2003.

Enviromental Law Institute, Consentimiento Informado Previo y Minería, 2004.

Forest People Programme, El Derecho de los Pueblos Indígenas al Consentimiento Libre, Pre-vio e Informado y Revisión de las Industrias Extractivas del Banco Mundial, 2004.

Nieva, Eduardo, Ponencia sobre las Industrias Extractivas en Territorios Indígenas y la Legis-lación Interna en las Américas, Audiencia General de la CIDH, 4 de marzo de 2004.

Reglamento de Consulta y Participación en Actividades Hidrocarburíferas , 2002.

Salim, Emil, Hacia un mejor equilibrio, Informe de la Revisión de la Política de Industrias Ex-tractivas del Banco Mundial, noviembre de 2003.

Enero/2005


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Consulta previa y gobernabilidadPor: Jorge Albán56

La normativa incorporada a la Constitución del Ecuador en 1998, sobre derechos co-lectivos y sus distintas implicaciones y aplicaciones, ha generado una importante po-lémica política, legal y operativa debido no solamente a las dificultades inherentes asu aplicación, sino sobre todo, porque incorpora un conjunto novedoso de normas ju-rídicas y procedimientos de participación social que no han sido asumidos previamen-te por el sector político y empresarial ecuatorianos. Efectivamente, se trata de normasque regulan derechos colectivos, frente al carácter individual del cuerpo legal ecuato-riano, e introducen formas de democracia participativa, en medio de un régimen dedemocracia representativa y presidencialista, donde el presidente ejerce toda la auto-ridad en la definición de las políticas públicas.

La consulta previa es una de estas figuras legales que más polémica y desconcierto haprovocado. Esta norma debe aplicarse: previa a la realización de cualquier decisión po-lítica que pudiera tener impactos ambientales y por tanto violentar el derecho de losciudadanos a disfrutar de un ambiente sano; a los pueblos indígenas cuando el Esta-do pretende impulsar proyectos en sus tierras ancestrales que pudieran afectar algu-nos de sus derechos (concepto que estuvo incorporado en el Convenio 169 de la OIT,refrendado por Ecuador en 1998) y el principio de consentimiento informado previocuando se trata de aprovechar o utilizar el conocimiento tradicional de los pueblos,para el aprovechamiento de los recursos genéticos, contemplado en el Convenio de Di-versidad Biológica acogido por Ecuador en la década del 90.

Estas tres figuras que se establecen, para distintos ámbitos de aplicabilidad y con mo-dalidades y significados específicos, parten, sin embargo, de un principio común: laobligación, necesidad y conveniencia de que el Estado recoja la opinión de los ciuda-danos sobre distintos aspectos en los cuales la actividad pública, directamente o pordelegación, pudiera poner en riesgo la vigencia plena de los derechos de los ciudada-nos, en esos distintos ámbitos.

En este sentido, se trata de reflexionar las implicaciones de la consulta previa en tresniveles significativos: como garantía de derechos, como un medio para la construcción


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56 Director Ejecutivo de la Fundación Ambiente y Sociedad

de una democracia participativa que facilite el ejercicio de un buen gobierno, y comoun instrumento de gestión concreta de proyectos y procesos que permita pre ve n i rimpactos y afectaciones sociales y ambientales, y establecer un monitoreo social so-b re los mism o s. La conjugación de estos tres niveles permitirá potenciar el uso deli nstrumento en todo el proceso de construcción de políticas, asumiendo que la go-bernabilidad es posible a partir de un amplio ejercicio democrático y del cumpli-miento de las normas que garantiza los derechos de los ciudadanos y potencian sumás amplia participación.

Consulta previa y derechosLo primero que cabe recordar es que la figura de la consulta previa está íntima e in-disolublemente ligada al ejercicio de los derechos de los pueblos, respecto de los cua-les todos estamos obligados a respetar, por norma y principio de convivencia ciudada-na, empezando por las máximas autoridades del Estado y sus distintas instituciones.En este ámbito, la consulta previa no pone en juego o en discusión la autoridad y elejercicio de atribuciones que la Constitución entrega al presidente de la República ysus delegados, sino que establece un procedimiento por el cual se garantiza que el pre-sidente y otras autoridades, en ejercicio de sus atribuciones, no afecten o lesionen losderechos de los ciudadanos.

Establecido este principio que vincula la consulta previa con los derechos ciudadanos,se reafirma una serie de elementos que dan el contenido y sentido a su aplicación.

Efectivamente, es un instrumento con el que cuentan los ciudadanos para garantizarla vigencia de sus derechos. No se trata de un instrumento para viabilizar una políti-ca, programa o proyecto del Estado, sino para que éste, a través de auscultar la opi-nión de los ciudadanos, pueda identificar la posible violación de los derechos.

Se entiende el carácter previo de la consulta, pues para la plena vigencia de los derechos sedeben asumir medidas pre ve n t i vas que impidan la violación de los derechos y no simple-mente el ajuste a determinadas actuaciones para reducir riesgos. Se trata, por lo tanto, deuna figura distinta a los procesos de consulta que se puedan realizar en el tra ns c u rso de de-terminados proye c t o s, para organizar de mejor manera su ejecución y reducir impactos.

En consecuencia, la figura de la consulta previa se cons t i t u ye en un derecho fundamen-tal para garantizar la vigencia integral de los derechos de los ciudadanos, de cuyo re s-peto dependerá la convivencia ciudadana y, por lo tanto, la posibilidad de la goberna-


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bilidad democrática. Los límites del ejercicio de la autoridad en un régimen p re s i d e n-cial están marcados por la norma constitucional y la primacía de los intereses públi-c o s, que se expre san fundamentalmente en el re speto a los derechos de los ciudada-n o s, concepto que está presente en cualquier régimen democrático y presidencial, yque tan solo se reafirma con la aplicación de este principio que permite al pre s i d e n-te contar con un procedimiento para re s g u a rdar los derechos de sus gobernados.

La eficacia del instrumento de consulta, como garantía de los derechos, no dependefundamentalmente de la capacidad de veto de las comunidades sobre las decisionespúblicas, sino sobre todo de su aplicación integral, y su violación implica responsabi-lidades y sanciones para la autoridad. En este sentido, los derechos –y el de la consul-ta previa ciertamente– deben verse como un conjunto integrado y no como instru-mentos aislados, lo que le da consistencia al proceso de consulta y a la aplicación delos mismos. Claro está que los avances en el proceso de democratización de la socie-dad podrían dar paso a otras formas de gestión de la decisión pública, en colectivosestablecidos en la ley, lo cual implicaría un cambio al régimen presidencialista, que hoycaracteriza a la estructura política ecuatoriana. Por el momento, se intenta dimensio-nar adecuadamente el alcance de la consulta previa, sin que esto signifique el renun-ciamiento a construir modificaciones constitucionales, institucionales y políticas quecambien el régimen vigente y profundicen las formas de ejercicio del poder hacia ins-tancias colectivas con participación social.

Consulta previa y construcción de una democracia participativaUn segundo nivel de aplicación de este principio es el que se relaciona con la cons-trucción de formas de democracia participativa. Efectivamente, se trata de que el go-bernante, a través de este mecanismo, pueda recoger la opinión ciudadana para res-guardar derechos y para perfeccionar el diseño de políticas y decisiones que son de in-terés público y que, eventualmente, pudieran ser ajustadas con la opinión de los ac-tores directamente involucrados en esas decisiones.

En este ámbito, está efectivamente en juego una modalidad de ejercicio del poder, queen principio constituye una variante del modelo presidencialista: la autoridad asumela decisión por el derecho que se deriva de su elección y a partir de un programa degobierno por el cual fue electo.

A lo largo del siglo pasado, se ha buscado el perfeccionamiento del régimen democrá-tico. Vale destacar la progresiva incorporación de todos los pobladores a su condición


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de ciudadanos - electores; al esfuerzo de los políticos por poner en consideración unaideología, una propuesta política y un plan de gobierno (que en Ecuador incluso de-be ser notariado y refrendado en los tribunales respectivos); a sistemas diversos de ren-dición de cuentas de los elegidos; al derecho de los pueblos a estar bien informadosy a la libre opinión sobre los distintos asuntos de carácter público. Todo esto en laperspectiva de que los gobernantes realicen su mandato desde una perspectiva ideo-lógica particular, pero poniendo por delante el interés público.

Las formas de democracia participativa más directa implican la organización de las opi-niones de los ciudadanos para sugerir, recomendar e incidir sobre la autoridad en deter-minadas decisiones públicas. Este concepto no está reñido con la práctica del pre s i d e n-c i a l ismo pues en la autoridad recae, en última instancia, la re sp o nsabilidad de la deci-sión adoptada y deberá rendir cuentas de ello. Lo que sí se puede, y va a depender eng ran medida de la sensibilidad y apertura del gobernante (espíritu democrático), es re-ceptar opiniones de distintos actores (bien informados sobre el problema e invo l u c ra d o sen determinada decisión), que puedan enriquecer la propuesta e incluso cambiarla o re-vertirla. Esto garantiza básicamente mejores decis i o n e s, con un amplio re c o n o c i m i e n t ode dive rsas opiniones y la mejor pre vención de determinados impactos negativo s.

La figura de la consulta previa en la legislación ecuatoriana no reemplaza a la autoridaden la re sp o nsabilidad sobre la toma de decis i o n e s. Los actores opinan, comentan, re c o-miendan, sugieren en cualquier sentido, y es el gobernante quien finalmente re s u e l ve. Ésees el espíritu de la figura de la consulta en nuestra legislación, aunque algunas org a n i z a-ciones sociales quieren darle otro alcance, en el que la opinión comunitaria tendría un ca-rácter decis i vo y vinculante. Esta dimensión solo se aplica cuando hablamos del cons e n-timiento informado previo sobre conocimientos tra d i c i o n a l e s, porque en este caso se tra-ta del derecho de propiedad intelectual colectiva, en donde prima la decisión del pro p i e-tario. En los otros casos, se trata de decisiones de interés público, en donde la opinión delas comunidades tiene una significación particular, que deberá ser pro c e sada por la auto-ridad para re sponder al más alto interés colectivo. "Al menos ésa es la intención". Será lac o ns istencia de las opiniones de las comunidades la que permita aprox i m a rse de mejorm a n e ra al interés colectivo y la decisión del gobernante la que lo recoja. Si se equivo c a ,podrá incurrir en afectación de derechos de ciudadanos, que podrán demandarlo.

Ubicado en este plano, la consulta previa adquiere un carácter más instrumental queen su conjunto y contribuye a perfeccionar las decisiones del gobernante para mejo-rar su gobierno. En ese campo se pueden identificar al menos cuatro niveles:


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- La garantía de los derechos. Los derechos de los ciudadanos son variados e interre-lacionados y el respeto a los mismos debe ser integral. El gobernante debe usar es-te instrumento, según nuestra legislación, para identificar en qué aspectos estosderechos entran en riesgo de ser violados. Los derechos de los pueblos indígenas ala integridad cultural, por ejemplo, o a recibir beneficios de proyectos de aprove-chamiento de recursos naturales no renovables, procurarán su aplicación eficientea través de la consulta que identifique los riesgos y potencialidades que un deter-minado proyecto pueda tener sobre estos aspectos. Igual sentido tiene el derechode los ciudadanos a estar informados, a disfrutar de un ambiente sano, a ser be-neficiarios de políticas de bienestar, etc. Este nivel de aplicación instrumental de laconsulta previa responde al vínculo esencial entre consulta y derechos (señaladosanteriormente), pero también a la construcción perfeccionada de decisiones quegaranticen el interés público y los derechos de los particulares.

- La planificación. La consulta previa como instrumento de planificación tiene enor-mes potencialidades. Desde hace muchos años están superadas las metodologías deplanificación vertical por la cual unos cuantos expertos diseñaban las políticas, pro-g ramas y proyectos que el Estado debía implementar. Esta modalidad fue, en gene-ral, ineficiente e inaplicable y se convirtió en fuente de conflicto, lo que llevó a de-sa c reditar la dimensión planificadora del Estado. Es conveniente re c u p e rar el ejerc i-cio de la planificación de mediano y largo plazo por parte del Estado que, con fre-cuencia, re b a sa incluso el ejercicio de un período de gobierno.

Se señala que uno de los problemas del país es la improvisación de los gobiernos y eldesconocimiento de lo realizado por el anterior. Se requieren sin duda niveles de con-tinuidad, expresados en el largo plazo, que van más allá de planes de gobiernos y dediversas orientaciones ideológicas. Por ello, la búsqueda y construcción de consensosse constituye en una herramienta fundamental para la planificación de largo plazo yla continuidad de determinadas políticas y programas. La consulta puede constituirseen el vehículo para lograr este propósito.

- La comprensión integral de los temas. Cada vez es más notorio que la definiciónde políticas sectoriales requiere que sean consideradas desde diversos puntos de vis-ta e incorporen un conjunto de dimensiones transversales. Las políticas económi-cas deben evaluar su significado político, la dimensión social y ambiental, la incor-poración de un enfoque de género, étnico y, en general, de la diversidad de los ac-tores sociales. Igual podríamos decir desde cualquier otro ámbito de definición de


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políticas. Esta visión integral debe plasmarse en la interacción de los distintos sec-tores de gobierno, pero también de los actores sociales que con su participación in-corporan tanto las visiones que surgen desde su particularidad social, regional y lo-cal, así como de los intereses que ellos representan. De alguna manera esto debearticularse en una respuesta equilibrada, que haga valer el interés público integral.

- La asunción de responsabilidades de gobernantes y gobernados. De acuerdo al mar-co jurídico actual es fundamental que las distintas instancias de la autoridad y elgobierno, así como de las formas de participación social, identifiquen su papel yasuman sus responsabilidades. En este sentido, el proceso de consulta no exime ala autoridad de las responsabilidades que implica una decisión de carácter público.La opinión favorable integral o parcial de la comunidad no elimina dicha respon-sabilidad. El instrumento de la consulta no está orientado a obtener apoyo comu-nitario a las decisiones de gobierno, sino a que éstas se construyan de la mejor ma-nera y en correspondencia con la complejidad de los temas que se tratan y de laspreocupaciones de los distintos sectores ciudadanos.

Por su parte los ciudadanos tienen el derecho y la obligación de construir opinionesf u n d a m e n t a d a s, tanto en re s g u a rdo de sus derechos como en función del interés pú-blico general. Este proceso implica que la comunidad esté suficientemente bien in-formada, disponga de canales y espacios adecuados de participación y cuente con to-dos los instrumentos para que su opinión sea expre sada apro p i a d a m e n t e . Eventual-mente, esto permitirá también identificar algunos roles y funciones que debe cumplirla comunidad en el proceso, respecto de las cuales la comunidad asume responsabili-dades. Los representantes de la sociedad civil deben rendir cuenta ante sus represen-tados de que su actuación responde a la defensa de los derechos y a la búsqueda delinterés público. Por lo demás, es indispensable que la comunidad identifique formasde seguimiento del proceso que garanticen el fiel cumplimiento de los términos de laresolución adoptada.

En última instancia, el proceso debería procurar una adecuada articulación de los go-bernantes y gobernados en la conducción del proceso.

Consulta y participación en la ejecución de programas y proyectosEste nivel de aplicación de la consulta es posterior a la definición de políticas, pro-g ramas y proye c t o s, y se instrumenta en el proceso de ejecución. Tiene un carácteri nstrumental y práctico. Con frecuencia, se pretende reducir la dimensión de los


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p rocesos de consulta a este nivel que, si bien es importante como un ins t r u m e n t opráctico de defensa de los dere c h o s, no corre sponde al alcance constitucional y po-lítico de la norma.

En la práctica, a este nivel, la responsabilidad de consulta le sigue correspondiendo alEstado, pero en él se involucran ya los ejecutores directos del proceso, los cuales ge-neralmente no tienen atribuciones políticas para tomar decisiones fundamentales res-pecto al contenido del mismo, pero sí están en capacidad de ajustar ciertos aspectosde carácter organizativo y tecnológico, para mejorar los niveles de ejecución y preve-nir o reducir impactos.

En la actualidad se confunde esta instancia de participación con procesos de nego-ciación de las empre sas ejecutoras sobre ciertos "beneficios" que se tra ns f i e ren a lacomunidad; así se cons t i t u ye en un mecanismo para pretender reducir re s istencias ycríticas de la comunidad a los ejecutores de proye c t o s, que a la larga termina siendop e r ve rs o .

Cuando la consulta implica niveles de distribución de beneficios, éstos deben estardefinidos en la relación entre el Estado y la comunidad, previa a la decisión. Es ne-c e sario tener en cuenta que muchas medidas, cons i d e radas beneficiosa s, pueden te-ner un gran impacto sociocultural negativo (por ejemplo, el empleo en comunidadesindígenas no contactadas). Al ejecutor le corresponde identificar eventuales afectacio-nes y aplicar un mecanismo de indemnización, que si bien puede ser negociado conla comunidad debe, en última instancia, responder a las normas y a la decisión de laautoridad. Sin embargo, actualmente la negociación de beneficios recae en el sectorprivado, lo que genera tensiones permanentes entre los actores y la confrontación en-tre intereses particulares, con clara preeminencia del sector empresarial. Este sistemapervierte el proceso.

Los procesos de negociación comunitaria en la ejecución tienen en el país una histo-ria negativa que, en lugar de mejorar la calidad de los proyectos y disminuir la tensiónsocial, han provocado los efectos contrarios. En este sentido, es necesario destacar quela negociación de proyectos y la distribución de beneficios se resuelven entre el go-bierno y la comunidad, y forma parte de la resolución de los derechos políticos de losciudadanos, particularmente cuando ésta se refiere a la aplicación del artículo 84 dela Constitución, referida a los pueblos ancestrales.


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El sentido político de la consulta previaLo señalado nos lleva a concluir que la consulta previa es una norma que pretendeperfeccionar el sistema político en Ecuador, en procura de un mejor gobierno demo-crático, participativo y responsable frente a los distintos derechos de los ciudadanos.La gobernabilidad no puede ser entendida como la instrumentación de mecanismospara obtener mayorías u opiniones favorables de ciertos grupos de ciudadanos. Se tra-ta de construir un proceso sistemático, riguroso, transparente y amplio para concertaropiniones en función de garantizar el interés público y los derechos de ciertos secto-res en particular. El equilibrio y la consistencia entre estas dos dimensiones deben serel norte de una gestión de gobierno que garantice una adecuada conducción políticadel Estado, que es la garantía de un gobierno competente y eficaz.

La oposición de algunos sectores en Ecuador a la aplicación de este instrumento de-nota, en buena medida, el temor a que esto afecte la primacía de ciertos intere s e sp a r t i c u l a res sobre los derechos de los ciudadanos y el interés público general, que hac a racterizado la práctica de ciertas decisiones de gobierno y la ejecución de proye c-t o s, especialmente de aprovechamiento de re c u rsos naturales y de construcción de lao b ra pública. Pe ro es justamente esto lo que se pretende supera r, no para impedir laejecución de proye c t o s, sino para que éstos se ajusten al interés público y a los de-rechos de los ciudadanos; es decir, reducir la arbitrariedad y la primacía de los inte-reses particulare s.

Es cierto que la implementación de este instrumento implica algunos procesos opera-tivos con costos de tiempo y de dinero. Esto sin embargo es manejable, si se lo apli-ca en el momento y en la forma apropiada y sin duda tiene un costo muchísimo me-nor que decisiones y proyectos arbitrarios que terminan provocando graves afectacio-nes sociales y ambientales, y la generación de un clima de conflictividad. Por ello, suaplicación proyecta en última instancia las posibilidades de una mejor gestión de go-bierno y la posibilidad de que la sociedad ecuatoriana pueda ir construyendo un sis-tema cada vez más democrático y participativo, que es, en última instancia, la carac-terística de un buen gobierno.


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ANEXOS

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ANEXO IDECRETO EJECUTIVO N° ....

Lucio Gutiérrez BorbúaPRESIDENTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR

CONSIDERANDO:

QUE la Constitución Política de la República, en su artículo 1, reconoce que el Go-bierno del Ecuador es participativo y la soberanía radica en el pueblo, cuya vo-luntad es la base de la autoridad ejercida a través de los órganos del poder pú-blico y de los medios democráticos previstos en la misma.

QUE la misma Ley Suprema del Estado ecuatoriano, al referirse a los derechos co-lectivos sobre el medio ambiente, establece en su artículo 88 que toda deci-sión de autoridad pública, que pueda afectar al medio ambiente, deberá con-tar previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debi-damente informada, y que la ley garantizará su participación.

QUE en sus artículos 3, numeral 3; 23, numeral 6; y 86, la Constitución estableceque son deberes del Estado ecuatoriano proteger el patrimonio natural del paísy garantizar el derecho ciudadano, individual y colectivo, a vivir en un ambien-te sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación.

QUE la Ley de Gestión Ambiental acoge como uno de sus preceptos orientadores elprincipio N° 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desa-rrollo, que resalta el rol fundamental de la participación ciudadana en el pro-ceso de adopción de decisiones públicas que afecten al entorno y su derechode acceder a la información disponible.

QUE el artículo 28 de la Ley de Gestión Ambiental regula el artículo 88 de la Cons-titución, al disponer que toda persona natural o jurídica tiene derecho a par-ticipar en la gestión ambiental, a través de los mecanismos que para el efecto


establezca el reglamento. Precisa, además, que el incumplimiento del procesode consulta al que hace referencia el citado artículo de la Carta Magna torna-rá inejecutable la actividad de que se trate y será causal de nulidad de los con-tratos respectivos.

QUE la misma Ley de Gestión Ambiental, en su artículo 29, establece que toda per-sona natural o jurídica tiene derecho a ser informada oportuna y suficiente-mente sobre cualquier actividad de las instituciones del Estado que conformeal reglamento de esta ley, pueda producir impactos ambientales.

QUE el derecho a la información ha sido ratificado por la Ley Orgánica de Tra ns-p a rencia y Acceso a la Información Pública en su artículo 4, letra e), al ga-rantizar el manejo tra nsp a rente de la información pública, de manera que sepermita la participación ciudadana en la toma de decisiones de interés ge-n e ral y la rendición de cuentas de las diferentes autoridades que ejerzan elpoder público.

QUE acorde con lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la Ley de Gestión Ambien-tal, es necesario ordenar mediante una adecuada reglamentación, los criteriosy mecanismos de la participación ciudadana y consulta previa, a ser adopta-dos por las autoridades que conforman el Sistema Nacional Descentralizado deGestión Ambiental, a fin de salvaguardar la seguridad jurídica y la gobernabi-lidad de la gestión pública, sobre todo en materia ambiental.

Q U E la Ley de Gestión Ambiental, en sus artículos 8 y 9, letra m), designa al Minis t e-rio del ramo, re p resentado en el Ministerio del Ambiente, como ente re c t o r, coor-dinador y regulador del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambientalatribuyéndole la re sp o nsabilidad de pro m over la participación de la comunidad enla formulación de políticas y acciones concretas que se adopten para la pro t e c-ción del medio ambiente y el manejo racional de los re c u rsos natura l e s.

QUE de acuerdo al artículo 171, numeral 5, de la Constitución Política de la Repú-blica, es facultad del Presidente de la República expedir los reglamentos nece-sarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así comolos que convengan a la buena marcha de la administración.


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En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, a continuación

DECRETA:EL REGLAMENTO A LA LEY DE GESTIÓN AMBIENTAL SOBRE

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONSUL TA PREVIA

TÍTULO PRELIMINAR

Art. 1.- GLOSARIO.- Para la adecuada aplicación del presente instrumento, y en for-ma complementaria a las definiciones que se hallan previstas en los respectivos cuer-pos normativos vigentes, tómense en cuenta las siguientes definiciones:

ACCIÓN POPULAR: Facultad de todo habitante o grupo de habitantes, pertenecien-tes a una comunidad que sufre una afectación, directa o indirectamente, para pre-sentar acciones judiciales, reclamos administrativos, quejas o peticiones ante las au-toridades competentes, al tenor de lo previsto en el párrafo tercero del artículo 91 dela Constitución Política de la República. Se incluyen también en esta acepción otrasformas, previstas por la ley de acción y expresión de los habitantes en defensa de susderechos fundamentales.

AFECTACIÓN: Impacto negativo o positivo de una decisión estatal o actividad deri-vada de ésta, sobre la comunidad o el ambiente.

ÁREA DE INFLUENCIA DIRECTA: Zona del territorio potencialmente afectada por unadecisión de riesgo ambiental.

COMUNIDAD: Grupo humano que es sujeto del derecho a la participación ciudada-na y la consulta previa.

COMUNIDAD DIRECTAMENTE AFECTADA: Grupo humano que habita en el área deinfluencia directa de la decisión de riesgo ambiental.

COMUNIDAD INDIRECTAMENTE AFECTADA: Grupo humano del país que no habitaen el área de influencia directa, pero que es potencialmente afectado en su derechoa vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación.


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CONSULTA PREVIA: Procedimiento que busca garantizar el derecho colectivo a viviren un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, a través de la debida informa-ción a la comunidad, para poder considerar sus criterios como antecedente indispen-sable de la adopción de una decisión de riesgo ambiental.

DECISIÓN DE RIESGO AMBIENTAL: Es aquella adoptada por una institución estatalque puede generar una afectación a la comunidad o al ambiente.

DERECHOS AMBIENTALES COLECTIVOS: Son aquellos compartidos por la comunidadpara gozar de un medio ambiente sano y libre de contaminación. Involucra valoresestéticos, escénicos, recreativos; de integridad física y mental, y en general de la ca-lidad de vida.

DERECHO A LA INFORMACIÓN: Derecho fundamental de todo habitante para acce-der a la información de que dispone el Estado u otra persona, sobre asuntos que lapuedan afectar.EVALUACIÓN ESTRATÉGICA AMBIENTAL: Proceso sistemático de estudiar y anticiparlas consecuencias ambientales de las iniciativas propuestas en los altos niveles de latoma de decisión, que tiene como objeto introducir el criterio ambiental desde el pri-mer momento como elemento de decisión en todos los sectores y grados de la pla-nificación al mismo nivel que los criterios económicos y sociales.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA: Conjunto de derechos y mecanismos que garantizan elinvolucramiento de los habitantes en la gestión ambiental.

Art. 2.- PRINCIPIOS.- Los principios expuestos a continuación deben ser observadosde manera integral y aplicados en forma inobjetable. Podrán ser invocados por la co-munidad para presentar observaciones o impugnaciones sobre los procedimientos departicipación ciudadana y consulta previa aquí regulados.

TUTELA DEL DERECHO COLECTIVO: Mediante los procedimientos de participaciónciudadana y consulta previa se busca garantizar el derecho colectivo de todo habi-tante a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contamina-ción. En consecuencia, se hallan dirigidos a la comunidad del área de influencia deuna decisión de riesgo ambiental y, en forma complementaria, al resto de los habi-tantes del país, en calidad de potencial e indirectamente afectados.


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OBLIGATORIEDAD: De acuerdo con el artículo 28 de la Ley de Gestión Ambiental, laparticipación ciudadana y la realización de la consulta previa son procedimientos deobligatorio cumplimiento.

ACCESO A LA INFORMACIÓN: Serán la esencia de los procedimientos de participa-ción ciudadana y consulta previa la libertad y facilidades que se garanticen a los con-sultados, para recibir y acceder a toda la información necesaria y disponible referidaa la temática sobre la que recaerá una decisión de riesgo ambiental.

REPRESENT ATIVIDAD: Sin perjuicio del derecho colectivo que sustenta la participa-ción ciudadana y consulta previa en materia ambiental, estos procedimientos se ca-nalizarán, principalmente, a través de los organismos, grupos, organizaciones y enti-dades legalmente constituidos, que representen a los diferentes sectores sociales.

RESPONSABILIDAD: Independientemente del resultado de los procedimientos de par-ticipación ciudadana y de la consulta previa, la autoridad pública competente tiene,en forma exclusiva, la responsabildad sobre la realización de los mismos y la adop-ción de las respectivas decisiones de riesgo ambiental.

CONSIDERACIÓN OBLIGADA: Los criterios de la comunidad, resultantes de los pro-cedimientos de participación ciudadana y consulta previa, serán considerados en for-ma obligatoria por la autoridad pública competente, la cual deberá fundamentar sudecisión de riesgo ambiental en los vestigios de los respetivos procedimientos de par-ticipación realizados, así como con los sustentos jurídicos, técnicos y económicos quejustifiquen la adopción o rechazo de tales criterios.

INTERÉS PÚBLICO: Los procedimientos de participación ciudadana y consulta previaen materia ambiental, así como sus respectivos mecanismos, deben precautelar el in-terés público sobre el ambiente y el derecho colectivo que tienen los habitantes.

TÍTULO IIÁMBITO DEL REGLAMENT O

Art. 3.-OBJET O.- El presente instrumento regula la aplicación del artículo 28 de laLey de Gestión Ambiental, referido a la participación ciudadana y consulta previa. En


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consecuencia, sus disposiciones serán los parámetros que deban observar todas lasinstituciones del Estado que integran el Sistema Nacional Descentralizado de GestiónAmbiental, sus delegatarios y concesionarios.

Art. 4.- FINES.- El fin principal de este instrumento es contribuir a garantizar elre speto al derecho colectivo de todo habitante a vivir en un ambiente sano, eco-lógicamente equilibrado y libre de contaminación. En este cometido, son finesc o m p l e m e n t a r i o s :

1) Precisar los mecanismos a ser utilizados en la aplicación de los procedimientos departicipación ciudadana y consulta previa establecidos por la ley;

2) Permitir a la autoridad pública que tomará una decisión de riesgo ambiental co-nocer de manera fidedigna los criterios de la comunidad y considerarlos en la to-ma de su decisión;

3) Contar con los criterios de la comunidad, como base de la gobernabilidad y de-sarrollo de la gestión ambiental; y,

4) Transparentar las actuaciones y decisiones que puedan afectar al ambiente, ase-gurando a la comunidad el acceso a la información disponible.

Art. 5.- RELACIÓN CON OTRAS NORMAS.- Sin contravenir los parámetros estableci-dos en este instrumento, las instituciones del Estado del Sistema Nacional Descen-tralizado de Gestión Ambiental podrán expedir instructivos, circulares u ordenanzas,según corresponda, que complementen y adecuen operativamente las disposicionesaquí previstas.

TÍTULO IIIRÉGIMEN INSTITUCIONAL

Art. 6.- DEL CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO SUSTENT A B L E . - En su calidad deó rgano asesor, recomendará las políticas y estrategias generales sobre los pro c e d i m i e n-tos de participación ciudadana y consulta previa, que deban ser acogidas por las au-toridades y org a n ismos del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental.

Art . 7.- DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE GESTIÓN AMBIENTAL.-Con sujeción a lo establecido por el Título II de la Ley de Gestión Ambiental, todas


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las autoridades públicas que integran el Sistema Nacional Descentralizado de Ges-tión Ambiental, deberán coordinar sus acciones a fin de evitar la duplicidad o frac-cionamiento de los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa, yfacilitar a la comunidad el acceso oportuno a la información disponible.

La Comisión Nacional de Coordinación del Sistema será la responsable de apoyar alMinisterio del Ambiente en el seguimiento a la adopción de los mecanismos estable-cidos en el presente instrumento.

Art . 8.- DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE.- Como autoridad ambiental nacional yrectora del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, le correspondevelar por el cumplimiento de los procedimientos previstos en este instrumento. Es-pecialmente es responsable de:

1. Conducir y ejecutar todo procedimiento de consulta previa correspondiente a lasautoridades del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental pertene-cientes a la administración central.

2. S u p e r v isar y observar el cumplimiento de los procedimientos de participación ciu-dadana y de consulta previa pre v istos en la Ley de Gestión Ambiental, por parte delas autoridades y org a n ismos que componen el Sistema Nacional Descentra l i z a d ode Gestión Ambiental pertenecientes a la adminis t ración seccional autónoma.

3. Asesorar y capacitar a las demás autoridades y organismos que integran el Siste-ma Nacinal Descentralizado de Gestión Ambiental, sobre la operación de los pro-cedimientos regulados en este reglamento.

4. Desarrollar foros y programas de difusión y educación ciudadana, sobre los pro-cedimientos de participación ciudadana y consulta previa en materia ambiental.

5. Auditar de oficio o a petición de parte los procedimientos de participación ciuda-dana y consulta previa en materia ambiental, llevados a cabo por las institucio-nes del Estado del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental.

6. Las demás que le sean aplicables, acorde con la Ley de Gestión Ambiental.


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Art . 9.- DE LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRA -LIZADO DE GESTIÓN AMBIENTAL.- Para el adecuado cumplimiento de los procedi-mientos aquí regulados, las instituciones del Estado del Sistema Nacional Descentra-lizado de Gestión Ambiental designarán a una dependencia competente técnicamen-te adecuada para este fin.

TÍTULO IVDE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Art. 10.- MECANISMOS.- Corresponde a todas las instituciones del Estado del Siste-ma Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental la aplicación de los mecanismosde participación ciudadana previstos en este instrumento. El Ministerio del Ambien-te es responsable de supervisar y observar el cumplimiento de esta disposición.

Se reconocen como mecanismos de participación ciudadana en la gestión ambientallos siguientes:

a) Audiencias, asambleas y foros públicos de diálogo;b) Talleres de capacitación, difusión, educación y socialización ambiental;c) Campañas de difusión y concienciación a través de medios de comunicación;d) Comisiones ciudadanas asesoras y de vigilancia de la gestión ambiental;e) Participación a través de las entidades sociales y territoriales reconocidas por los

artículos 36 y 42 de la Ley Especial de Descentralización y Participación Social, yen especial mediante los mecanismos previstos en la Ley Orgánica de las JuntasParroquiales;

f) Las consultas populares sujetas a los requisitos y formalidades establecidas por laLey de Elecciones;

g) Todos los medios que permitan el acceso de la comunidad a la información dis-ponible sobre actividades, obra s, proyectos y decisiones que puedan afectar ala m b i e n t e ;

h) Los convenios, contratos o cualquier otro mecanismo jurídico que vincule a la co-munidad con la ejecución de una actividad o prestación de un servicio en el mar-co de la gestión ambiental;

i) Las acciones populares reconocidas constitucional y legalmente;


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j) Los mecanismos de información pública previstos en el artículo 20 del Título I"Del Sistema Único de Manejo Ambiental", Libro VI del Texto Unificado de Legis-lación Ambiental Secundaria; y

k) Los demás mecanismos que establezcan las leyes pertinentes.

Art. 11.- ALCANCE DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.- La participación ciudadanaes un elemento transversal de la gestión ambiental y, en consecuencia, forma partede las distintas fases de la misma.

En consecuencia y sin perjuicio de otros momentos de la gestión ambiental, los me-canismos de participación ciudadana, previstos en al artículo anterior, se integrarándurante:

a) El diseño, aprobación y ejecución de políticas, normas, planes, pro g ramas yp roye c t o s ;

b) La adopción de decisiones de riesgo ambiental;c) Las evaluaciones de impacto ambiental, yd) La vigilancia social

En todos y cada uno de los momentos antes mencionados, se priorizará la partici-pación de representantes de las organizaciones sociales de primero y segundo grado.

Art. 12.- REGULACIÓN DE MECANISMOS.- Sin perjuicio del cumplimiento de las dis-posiciones previstas en este reglamento, las instituciones del Estado del Sistema Na-cional Descentralizado de Gestión Ambiental, dentro del ámbito de sus competen-cias, pueden regular las particularidades de los mecanismos de participación ciuda-dana para la gestión ambiental, exclusivamente para complementarlos y adecuarlosa sus realidades específicas.

TÍTULO VDE LA CONSUL TA PREVIA

Art. 13.- CLASES DE CONSUL TA PREVIA.- Se reconocen dos clases: la consulta pre-via de preejecución y la consulta previa de ejecución. Su realización se sujetará a los


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procedimientos que a continuación se regulan, pudiendo ser complementados con eluso de otros mecanismos de la participación ciudadana previstos en el artículo 10 deeste instrumento.

CAPÍTULO IDE LA CONSUL TA PREVIA DE PREEJECUCIÓN

Art. 14.- ÁMBIT O.- La consulta previa de preejecución se realizará como requisitopara la toma de las siguientes decisiones de riesgo ambiental:

1) La aprobación de políticas, estra t e g i a s, planes, pro g ramas y proyectos de alcan-ce nacional, sectorial o local, que puedan impactar positiva o negativamente ala m b i e n t e ;

2) La expedición de reglamentos, decretos ejecutivos, acuerdos ministeriales, orde-nanzas e instructivos, por parte de las instituciones del Estado del Sistema Nacio-nal Descentralizado de Gestión Ambiental, relacionados con la gestión ambiental;

3) Las convocatorias a licitaciones o procedimientos precontractuales de obras, bie-nes y servicios que, al tenor del Sistema Único de Manejo Ambiental, requieranen la fase de contratación el otorgamiento de una licencia ambiental;

4) Las autorizaciones o decisiones de las máximas instancias de las instituciones delEstado del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, que den ori-gen a la ejecución directa de una actividad que requiera licencia ambiental;

5) Toda decisión que origine una afectación al conjunto o parte de los espacios na-turales que conforman el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, y

6) Cualquier otra decisión que, de acuerdo a una Evaluación Estratégica Ambiental,pueda originar un riesgo sobre el ambiente.

Para las decisiones referidas en los numerales 1 y 2 de este artículo, se deberán rea-lizar Evaluaciones Estratégicas Ambientales, de las cuales se desprenderá la necesi-dad o no de la consulta previa.

Art. 15.- INFORMACIÓN NECESARIA.- No puede iniciarse el procedimiento de con-sulta previa de preejecución, sin que la autoridad competente cuente con la infor-mación necesaria para poner a disposición y fundamentar debidamente el criterio dela comunidad. Dicha información debe ser generada por la autoridad competente a


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partir de estudios de preejecución o de una Evaluación Es t ratégica Ambiental, re a-lizados acorde con el ins t r u c t i vo que para este efecto dispondrá el Ministerio delA m b i e n t e .

Los resultados de estos estudios o evaluación también servirán de fundamento paradefinir la necesidad o no de hacer la consulta previa de preejecución.

Una copia del expediente, con los resultados de los estudios o Evaluación Estratégi-ca Ambiental, será remitida y notificada al Ministerio del Ambiente. Si del resultadose desprende que no hay riesgo ambiental, previo a adoptar la decisión, la autoridadcorrespondiente esperará el informe favorable o las observaciones de dicho ministe-rio, en el término de quince días de realizada la notificación.

Art. 16.- AUTORIDAD COMPETENTE.- El Ministerio del Ambiente será la autoridadre sp o nsable de realizar la consulta previa de preejecución para toda decisión deriesgo ambiental, adoptada por una autoridad u org a n ismo del Sistema NacionalD e s c e n t ralizado de Gestión Ambiental corre spondiente a la adminis t ración públicac e n t ra l .

Las instituciones del Estado del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Am-biental pertenecientes a la administración seccional autónoma serán las responsables,y el Ministerio del Ambiente actuará acorde a lo previsto en el artículo 8, numeral 2,de este reglamento.

En ambos casos, el responsable operativo de la organización y ejecución del proce-dimiento de la consulta previa de preejecución es un órgano coordinador.

En el caso del Ministerio del Ambiente, dirigirán este órgano, en forma conjunta, elDirector de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental y el Director de Pla-nificación o sus delegados, y los acompañará un técnico de dirección competente pa-ra la temática que aborda la decisión de riesgo ambiental.

Para el caso de los gobiernos seccionales autónomos, el órgano coordinador lo diri-girá el director o jefe de ambiente y lo acompañará el técnico competente de la de-pendencia relacionada con el tema que aborda la decisión de riesgo ambiental.


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Art. 17.- FUNCIONES DEL ÓRGANO COORDINADOR.- El órgano coordinador seráresponsable de las siguientes funciones:

a) Abrir y manejar el expediente administrativo que sustente la realización de la con-sulta previa.

b) Organizar y conducir las diferentes actividades que implica la realización de laconsulta.

c) Gestionar la coordinación con las demás autoridades nacionales, sectoriales y sec-cionales que, por el ámbito de la decisión de riesgo ambiental que se pretendatomar, sean competentes.

d) Elaborar el informe final del procedimiento de consulta previa que servirá para latoma de la decisión de riesgo ambiental.

e) Todas las demás que aseguren el oportuno y efectivo cumplimiento de este pro-cedimiento.

Art. 18.- CONSULT A D O S . - Sin perjuicio del derecho colectivo que garantiza a todo ha-bitante la intervención en cualquier procedimiento de consulta previa en la pre e j e c u-ción, la consulta se dirigirá prioritariamente a la comunidad afectada, esto es, a aque-lla asentada en el área de influencia de la re sp e c t i va decisión de riesgo ambiental.

En dicha área de influencia, aplicando el principio de representatividad, se buscaránlos criterios de:

1) Las autoridades de la junta o juntas parroquiales existentes;2) Las autoridades de los gobiernos seccionales, dependiendo del caso;3) Las organizaciones indígenas, afroecuatorianas o comunitarias de segundo y ter-

cer grado, legalmente constituidas;4) Las federaciones, asociaciones y gremios de la sociedad civil y sectores producti-

vos legalmente constituidos;5) Las organizaciones no gubernamentales ambientales y de derechos humanos;6) Los representantes de los medios de comunicación local; 7) Los representantes de los demás espacios representativos, y8) Todas las personas que se hayan re g is t rado luego de la convocatoria a la cons u l t a .

En caso de que la decisión de riesgo ambiental, por su repercusión geográfica, socialo económica, tenga una influencia nacional, además de contar con los antes cita-


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dos, se acudirá a los representantes nacionales de las organizaciones y entidades an-tes enumerados, y se dará especial atención a los medios de difusión de la convoca-toria a la consulta, a fin de garantizar su participación.

Art. 19.- PROCEDIMIENT O.- La consulta previa de preejecución seguirá las siguien-tes fases:

ETAPA I: Formalización del procedimiento ETAPA II: Transferencia de información y capacitaciónETAPA III: Recepción de criterios y sistematizaciónETAPA IV: DiálogoETAPA V: Construcción de la decisión de riesgo ambiental

Art. 20.- ETAPA I: FORMALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENT O.- A partir de los resulta-dos a los que se refiere el artículo 14 de este reglamento, la máxima autoridad delorganismo que deba tomar una decisión de riesgo ambiental formalizará la realiza-ción del procedimiento de consulta previa de preejecución, mediante la expediciónde una resolución motivada. La resolución incluirá los siguientes puntos:

a) Los antecedentes técnicos, legales e institucionales que sustenten el interés en latoma de la decisión de riesgo ambiental.

b) El objetivo general y los objetivos específicos de la decisión de riesgo ambientala ser tomada.

c) La identificación del área de influencia de la decisión de riesgo ambiental y de lacomunidad directamente afectada.

d) La disposición al órgano coordinador de organizar y llevar a cabo el pro c e d i m i e n t o .

El órgano coordinador abrirá un expediente en el que recopilará toda la informacióny documentos relacionados con la decisión de riesgo ambiental. Definirá un plan detrabajo en donde se caracterizará el área de influencia, el mapa de actores directa eindirectamente afectados, los pasos, plazos y demás requerimientos que se deban ob-servar para la facilitación del procedimiento.

Si el órgano coord i n a d o r, basado en las características del tema y población obje-to de la consulta, estima necesario contar con facilitadores externos, elaborará los


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términos de referencia, una lista corta de al menos tres candidatos y solicitará a lamáxima autoridad iniciar el proceso de contratación, procurando seleccionar uno pa-ra la Etapa II y otro para las Etapas III y IV.

Art. 21.- ETAPA II: TRANSFERENCIA DE INFORMACIÓN Y CAPACITACIÓN.- El obje-tivo de esta fase será asegurar que los consultados reciban y entiendan adecuada-mente la información que sirve de base para la decisión de riesgo ambiental. Paraello se dedicará especial énfasis a la sistematización de dicha información y a la ca-pacitación que se hará sobre el manejo de la misma, en una primera audiencia pú-blica. Simultáneamente, en el edificio matriz de la autoridad u organismo que reali-za la consulta, se establecerá una oficina de información permanente, mientras du-re el procedimiento.

Con base en la identificación previamente realizada de los actores a ser consultados,se procederá a su convocatoria pública siguiendo los siguientes parámetros:

1. Convocatoria: incluirá el extracto que resume las características de la decisión deriesgo ambiental, así como el lugar, fecha, hora y metodología a seguir en la audien-cia pública de información. Se realizará en forma simultánea, por los menos, a tra-vés de los siguientes medios:

- Una publicación de la convocatoria en uno de los diarios de mayor circulación anivel nacional y otra en el diario de mayor circulación a nivel local;

- Publicación a través de una página Web oficial.- Difusión mediante al menos cuatro anuncios diarios, por cuatro días consecuti-

vos, en dos de las emisoras de radio de mayor sintonía en el área de influencia dela decisión de riesgo ambiental.

- Publicación del extracto en las carteleras de los gobiernos seccionales autónomosy gobernaciones del área de influencia.

- Envío de comunicaciones escritas a los representantes de los sectores sociales delárea de influencia, observando lo dispuesto en el artículo 14 de este reglamento.

2. Audiencia pública de información y capacitación: al menos diez días después dela fecha de la convocatoria por la prensa, se realizará la audiencia pública de infor-mación. El órgano coordinador y el facilitador se asegurarán de que el lugar y la fe-


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cha de la audiencia sean los más apropiados para facilitar la asistencia de la comu-nidad y sus representantes.

La audiencia pública servirá principalmente para capacitar y poner en conocimientode la comunidad, directa e indirectamente afectada, la información más relevante so-bre la decisión de riesgo ambiental que se pretenda tomar, así como para recibir suscriterios preliminares y hacer las aclaraciones del caso.

Los facilitadores definirán la agenda y las metodologías más adecuadas para el co-metido antes expuesto. Observarán, de manera particular, aspectos de la cultura lo-cal y lengua nativa de la población del área de influencia.

Complementariamente, se aprovechará esta audiencia para hacer un registro de lossectores sociales cuyos representantes serán invitados directamente para las próximasaudiencias previstas en el procedimiento; así como para conformar de entre los asis-tentes una comisión ciudadana de vigilancia, en los términos previstos en el TítuloVI de este reglamento.

De ser necesario, el órgano coordinador y los facilitadores podrán convocar a unanueva audiencia de información y capacitación.

Art. 22.- ETAPA III: RECEPCIÓN DE CRITERIOS Y SISTEMATIZACIÓN.- Esta fase tienecomo objetivo conocer los diferentes criterios de la comunidad consultada y com-prender el sustento de los mismos, a fin de sistematizarlos como insumo para la fa-se de diálogo.

Para este cometido, se realizará una nueva audiencia pública, a la que serán convo-cados los actores sociales que consten en el registro abierto en la audiencia de in-formación, así como en la respectiva oficina de información. La audiencia pública derecepción de criterios se realizará con no menos de dos semanas de diferencia de laaudiencia de información.

Durante la audiencia, el facilitador elaborará una matriz que permita visualizar a to-dos los asistentes el conjunto de observaciones y aspectos destacados por los acto-res presentes. Inmediatamente a esta audiencia, se anexará dicha matriz al acta que


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se levantará, buscando que sea lo más fidedigna posible. Esta acta con su anexo se-rá distribuida a los asistentes del evento y puesta para revisión de cualquier habitan-te en la oficina de información.

Esta fase concluirá con el análisis que, sobre la base de los criterios recogidos y sis-tematizados, hará el órgano coordinador, el facilitador y el o los funcionarios técni-cos de la autoridad u organismo que realiza la consulta. De esta actividad se extrae-rán las aclaraciones a todas y cada una de las observaciones planteadas, así como laspotenciales respuestas a las preocupaciones más relevantes de la comunidad.

Art. 23.- ETAPA IV: DIÁLOGO.- Esta fase tiene como objetivo analizar y aclarar lasobservaciones y preocupaciones recogidas en la fase anterior, con los representantesde la comunidad. Se buscará, además, identificar las opciones que serán considera-das, previa a la adopción de la decisión de riesgo ambiental.

La actividad principal de esta fase es la audiencia pública de diálogo. Se realizará conuna diferencia no menor a diez días, desde la fecha de la audiencia de la fase ante-rior. En la audiencia se priorizará, por una parte, la exposición que hará el facilita-dor del análisis y aclaraciones realizadas a las observaciones planteadas, y, por otra,el foro conducido hacia el establecimiento de un acuerdo general o, en su defecto,a la identificación de las opciones identificadas por la comunidad.

Del diálogo sostenido, al final de la audiencia, se levantará un acta que dé fe de es-tos aspectos y, preferiblemente, suscrita por los asistentes al evento.

Art. 24.- ETAPA V: CONSTRUCCIÓN DE LA DECISIÓN DE RIESGO AMBIENTAL.- Tie-ne como objetivo presentar a la instancia de la autoridad u organismo responsablede la decisión de riesgo ambiental los términos económicos, sociales, técnicos y le-gales que deberían estar reflejados en tal decisión, con su respectiva motivación.

Con este fin, el facilitador de la fase anterior presentará un informe en el que ana-lice pormenorizadamente los criterios, observaciones u opciones identificados en eldiálogo con la comunidad. En dicho informe se expondrán las recomendaciones ysustentos precisos de los términos que deberían estar presentes en la decisión de ries-go ambiental.


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A partir de este informe, el órgano coord i n a d o r, con el apoyo de los funcionariostécnicos competentes, elaborará su informe de todo el procedimiento, sus conclu-s i o n e s, re c o m e n d a c i o n e s, y el proyecto de resolución motivada que contendría lad e c isión de riesgo ambiental, todo lo cual será notificado a la instancia re sp o nsa b l ede su adopción.

Art. 25.- RESOLUCIÓN MOTIVADA DE LA DECISIÓN DE RIESGO AMBIENTAL.- Con elinforme del órgano coordinador, la instancia de la autoridad u organismo responsa-ble de la decisión de riesgo ambiental tomará la misma mediante una resolución mo-tivada que, en forma precisa, explique las observaciones, acuerdos u opciones iden-tificadas en el procedimiento de consulta previa de preejecución, que han sido aco-gidos o no como base de su decisión final.

La resolución expedida será notificada a los representantes de la comunidad cons-tantes en el registro del procedimiento de consulta, y hecha pública por cualquierade los medios previstos por el artículo 20.

Art. 26.- CADUCIDAD DE LOS RESUL TADOS DEL PROCEDIMIENTO DE CONSUL TAPREVIA DE PREFACTIBILIDAD.- La vigencia de los resultados previstos en el informefinal del órgano coordinador del procedimiento caducará en el plazo de un año, con-tado desde la fecha en que la autoridad responsable de la decisión de riesgo ambien-tal fue notificada con tal informe. Pasado este lapso, la consulta realizada perderátodo efecto jurídico para los fines previstos en el artículo 28 de la Ley de GestiónAmbiental.

CAPÍTULO IIDE LA CONSUL TA PREVIA DE EJECUCIÓN

Art. 27.- ÁMBIT O.- La consulta previa de ejecución se desarrolla en el marco del pro-cedimiento "De la Evaluación de Impacto Ambiental y del Control Ambiental", delCapítulo II, Título III de la Ley de Gestión Ambiental y de su respectiva reglamenta-ción prevista en el artículo 20, Título I "Del Sistema Único de Manejo Ambiental"(SUMA), del Libro VI "De la Calidad Ambiental", contenidos en el Texto Unificado deLegislación Ambiental Secundaria.


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En consecuencia, estas disposiciones complementan y precisan la aplicación de lospreceptos previstos en el citado artículo del SUMA, y son de cumplimiento obligato-rio para el otorgamiento de la licencia ambiental a toda obra, actividad o proyecto.

Sin perjuicio de involucrar a otros grupos y organizaciones de la sociedad civil inte-resados en la gestión ambiental, la consulta de ejecución estará dirigida prioritaria-mente a:

1) La población en el área de influencia de la obra o proyecto;2) Los org a n ismos seccionales que re p resentan la población referida en el litera l

a n t e r i o r ;3) Las organizaciones de diferente índole que representan a la población o parte de

ella en el área de influencia de la obra o proyecto.

Art. 28.- AUTORIDAD COMPETENTE.- El desarrollo de la consulta previa de ejecuciónserá responsabilidad del Ministerio del Ambiente y de las autoridades ambientales deaplicación responsables, una vez cumplido el procedimiento de acreditación.

Los responsables operativos del procedimiento de la consulta serán facilitadores in-dependientes, seleccionados por la autoridad competente de una lista corta de al me-nos tres candidatos propuestos por el representante legal de la actividad, obra o pro-yecto interesado, incluidos en los términos de referencia del respectivo Estudio deImpacto Ambiental.

Art. 29.- CONSUL TADOS.- Complementariamente a los criterios previstos por el ar-tículo 20 del reglamento del SUMA, para identificación de los actores sociales a serconsultados, se observará lo dispuesto por el artículo 17 de este instrumento.

Art. 30.- PROCEDIMIENT O.- El objetivo del procedimiento de consulta previa de eje-cución es informar adecuadamente a la comunidad, especialmente a la del área deinfluencia de un determinado proyecto, obra o actividad, acerca de las variables am-bientales relevantes de sus respectivos Estudios de Impacto Ambiental y planes demanejo, a fin de recibir y considerar sus criterios como requisito para el otorgamien-to de la licencia ambiental.


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Para alcanzar este objetivo, se seguirá el procedimiento previsto para las cinco fasesde la consulta previa de preejecución. En el presente caso, la responsabilidad de lacoordinación operativa del procedimiento recaerá sobre el facilitador seleccionadopara las Etapas I y II, y del que lo sea para las Etapas III, IV y V.

En el caso de los momentos de la participación ciudadana previstos en la letra a) delartículo 20 del Título I "Del Sistema Único de Manejo Ambiental" del Libro VI delTexto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria, se aplicará la Etapa I del pro-cedimiento de consulta previa en el momento previsto en el inciso a. 1) y las EtapasII, III, IV y V para el inciso a. 2).

Para la vigencia de los resultados de este procedimiento, se observará lo dispuesto enel artículo 26 de este reglamento.

CAPÍTULO IIIFACILITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONSUL TA PREVIA

Art. 31.- FACILIT A D O R E S . - Sin perjuicio de la potestad del org a n ismo públicocompetente para la organización y desa r rollo del procedimiento de consulta pre-via, la facilitación de la misma para las fases II, III y IV, establecidas en el artículo18 de este reglamento, podrá ser llevada por personas naturales o jurídicas quea c rediten experiencia en procesos de participación ciudadana y manejo de re l a c i o-nes comunitarias.

Sin perjuicio de otras que se definan en sus respectivos términos de referencia, sonfunciones de los facilitadores:

1) Recopilar y sistematizar adecuadamente la información necesaria y disponible so-bre la decisión de riesgo ambiental, a fin de canalizarla hacia la comunidad.

2) Diseñar y desarrollar las metodologías técnica y socialmente más apropiadas paraasegurar la adecuada transferencia de información a la comunidad, recoger suscriterios y viabilizar –en lo posible– los acuerdos sobre los aspectos más relevan-tes de la decisión de riesgo ambiental.


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3) Elaborar los informes parciales y final de su facilitación, incluyendo todas las re-comendaciones necesarias y precisas para el organismo responsable de la realiza-ción de la consulta.

4) Levantar las actas, matrices de discusión y otros insumos necesarios, que permi-tan reflejar las observaciones, opciones y resultados encontrados en las respecti-vas audiencias y reuniones con la comunidad.

5) En función del conocimiento de las condiciones de la decisión de riesgo ambien-tal y las observaciones de la comunidad, mediar en la respectiva discusión y pro-poner alternativas viables para todos los actores involucrados.

Se incluirá, como parte del respectivo contrato de facilitación, la declaración bajo ju-ramento del facilitador de no tener relación de parentesco, de trabajo, de comercioo de carácter político partidista, con las autoridades que convocan al procedimientode consulta.

Para el caso de la consulta previa de preejecución, los servicios de facilitación seráncontratados por el organismo público que realice la consulta, con base a los térmi-nos de referencia que elabore para este efecto el órgano coordinador. En el caso dela consulta de ejecución, los términos de referencia serán los que se hallan obliga-dos a presentar los proponentes de una obra o proyecto, según lo previsto en el Li-bro VI, Título Preliminar "Del Sistema Único de Manejo Ambiental", del Texto Uni-ficado de Legislación Ambiental Secundaria.

Art. 32.- REGISTRO DE ENTIDADES FACILITADORAS.- A fin de facilitar el proceso deselección de facilitadores del procedimiento de consulta previa, el Ministerio del Am-biente mantendrá un registro de personas naturales o jurídicas que presten dichosservicios, que estarán a disposición del público en la respectiva página Web de estaentidad, cuidando que cumplan los siguientes requisitos:a) Independencia probada;b) No participar antes, durante o posteriormente a la realización de la obra o

p roye c t o ;c) Preferiblemente del área de influencia o con probado conocimiento de dicha área;d) Con destrezas de comunicación para el manejo de aspectos como la cultura y

otros rasgos característicos de la comunidad directamente afectada.


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El registro será actualizado periódicamente y difundido hacia las autoridades del Sis-tema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental. El no constar en este registrono será óbice para la contratación de un facilitador, si se ajusta a los requisitos an-tes expuestos.

TÍTULO VIDE LA VIGILANCIA CIUDADANA

Art. 33.- ESPACIOS DE VIGILANCIA CIUDADANA.- Con el fin de fiscalizar, monito-rear y exigir la rendición de cuentas a la gestión ambiental, los organismos del Sis-tema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental deben promover la creación decomisiones, asociaciones u otros espacios habilitantes que actúen como contrapartesde los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa aquí regulados.

Art. 34.- COMISIÓN DE VIGILANCIA EN LOS PROCESOS DE CONSUL TA PREVIA.- Lacomisión de vigilancia ciudadana, a la que se refiere el artículo 20 de este reglamen-to, se integrará con al menos tres miembros elegidos por la comunidad en la asam-blea pública de información y capacitación o, si fuera el caso, completada inmedia-tamente después de la misma. Para formalizar la conformación de este espacio, losmiembros suscribirán un acta pública de aceptación a esta designación, cuya copiacertificada deberá ser remitida a la máxima autoridad del organismo que realice laconsulta.

Las funciones de este órgano serán:

1) Vigilar que la decisión de riesgo ambiental sea tomada mediante una re s o l u c i ó nque incluya la disposición expre sa de que se aplicarán los instrumentos técni-cos necesarios para pre venir y mitigar los impactos ambientales y la afectaciónal derecho a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre dec o n t a m i n a c i ó n .

2) M o n i t o rear y observar los mecanismos de ejecución de la decisión de riesgoa m b i e n t a l .

3) Informar mediante talleres o asambleas comunitarias sobre el estado de ejecuciónde la decisión de riesgo ambiental.


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4) Cuando sea del caso, exigir el oportuno cumplimiento de los procedimientos yacuerdos alcanzados con la comunidad.

5) Sugerir a la autoridad que tomó la decisión de riesgo ambiental las alternativas oiniciativas que puedan optimizar el cumplimiento de la decisión de riesgo am-biental, buscando el menor impacto sobre el ambiente y el derecho colectivo dela comunidad.

6) Las demás que sean necesarias en mérito a cumplir con el objetivo de su creación.

Para el cumplimiento de su cometido, el organismo que realizó la consulta garanti-zará el acceso oportuno a toda la información que requiera esta comisión, con rela-ción a la temática de la decisión de riesgo ambiental, y facilitará, en la medida desus posibilidades, espacios y medios para la realización de los talleres o asambleascomunitarias antes referidos.

Art. 35.- EXISTENCIA DE LA COMISIÓN.- La comisión de vigilancia, creada en elmarco del procedimiento de consulta previa de preejecución, será considerada comobase para los espacios similares que deban conformarse en los procedimientos deconsulta previa de ejecución que se deriven de la primera.

Adoptada y concluida la ejecución de la decisión de riesgo ambiental, la comisióndeberá convocar a una asamblea comunitaria, donde presentará su informe final delabores. En la misma asamblea dependerá de la comunidad la permanencia o termi-nación del funcionamiento de este espacio.

TÍTULO VIIDEL FINANCIAMIENT O

Art. 36.- COSTOS DE LA CONSULTA PREVIA.- El costo del desa r rollo del pro c e d i-miento de consulta previa de preejecución será cubierto por la entidad intere sa d aen adoptar la decisión de riesgo ambiental. En el caso de la consulta previa de eje-cución, sin perjuicio de la atribución y derecho de supervisión que tiene el Minis t e-rio del Ambiente, el costo será cubierto por el proponente de la obra, proyecto ua c t i v i d a d .


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Art. 37.- PLANIFICACIÓN DE COSTOS.- En función de lo previsto en el artículo 14de la Ley de Gestión Ambiental, corresponde a todas las autoridades que conformanel SNDGA prever en sus planes anuales de operación y presupuestos, como parte delrubro ambiental, un porcentaje aproximado para financiar procedimientos de consul-ta previa.

Art. 38.- OTRAS FUENTES.- Con el fin de financiar los costos que demanden losp rocedimientos de consulta previa, los org a n ismos del Sistema Nacional Descentra-lizado de Gestión Ambiental se hallan facultados para generar tasas u otros meca-n ismos económicos acorde con lo pre v isto en el artículo 38 de la Ley de GestiónA m b i e n t a l .

TÍTULO VIIIDE LAS GARANTÍAS DE CUMPLIMIENT O

Art. 39.- NULIDAD DE ACTOS Y CONTRATOS.- Al tenor de lo dispuesto en el artí-culo 28 de la Ley de Gestión Ambiental, la decisión de riesgo ambiental, así comolos actos y contratos que se deriven de la misma, adolecerán de validez, si no cum-plen con el procedimiento de la consulta previa. Los perjuicios que causen a ter-c e ros se hallan sujetos a la re sp o nsabilidad que establece la Constitución en los ar-tículo 20 y 91 .

Si se incumple con una o más de las fases y pasos previstos en este reglamento pa-ra el procedimiento de consulta previa, éste será nulo desde el momento de tal in-cumplimiento.

Art. 40.- IMPOSICIÓN DE SANCIONES.- El incumplimiento del procedimiento deconsulta previa, por parte de una autoridad o funcionario público, está sujeto a losprocedimientos y sanciones que establece la Ley de Gestión Ambiental y demás le-yes que apliquen a cada autoridad.

Art. 41.- FAL TA DE MOTIVACIÓN DE LA DECISIÓN DE RIESGO AMBIENTAL.- La fal-ta de motivación expresa, parcial o total, de la decisión de riesgo ambiental, con re-lación a los criterios vertidos por la comunidad en el procedimiento de consulta pre-


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via, surtirá el mismo efecto previsto en el artículo 39. La motivación será realizada apartir de criterios técnicos, jurídicos, económicos y sociales.

DISPOSICIONES FINALES

Art. 42.- PROCEDIMIENTO PARA PUEBLOS INDÍGENAS Y AFROECUA TORIANOS.- Losprocedimientos de participación ciudadana y de consulta previa, regulados por estereglamento, se aplicarán sin perjuicio del régimen especial que otorga el artículo 84de la Constitución Política de la República a los pueblos indígenas y afroecuatoria-nos. De existir un procedimiento legal especial de participación y consulta para di-cha disposición constitucional prevalecerá sobre el presente reglamento.

En el caso de estas nacionalidades, el procedimiento de consulta previa deberá res-petar y observar sus formas culturales y de organización.

Art. 43.- LIMITACIÓN.- Este instrumento no regula el procedimiento del Consenti-miento Fundamentado Previo, previsto en diferentes instrumentos internacionalesque en materia ambiental ha ratificado el Estado ecuatoriano, ni el procedimiento deconsulta para acceso a recursos genéticos que posean un componente de conoci-mientos tradicionales.

Art. 44.- CONFLICTOS DE COMPETENCIA.- En caso de conflictos de competencia, ladirimencia se resolverá de acuerdo a lo previsto en el artículo 9, letra g) de la Ley deGestión Ambiental y a los procedimientos establecidos en el Título I "Del SistemaÚnico de Manejo Ambiental", del Libro VI del Texto Unificado de Legislación Am-biental Secundaria.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

PRIMERA: D e r ó g a nse los artículos del Reglamento de Consulta y Participación pa-ra la Realización de Actividades Hidro c a r b u r í f e ra s, pre v isto en el Decreto Ejecuti-vo N° 3401, del 2 de diciembre de 2002, referidos al procedimiento de cons u l t ap revia pre l i c i t a t o r i a .

SEGUNDA: El Ministerio del Ambiente expedirá en el plazo de sesenta días, desde la


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fecha de publicación del presente instrumento, el instructivo que establezca el pro-cedimiento para la elaboración de las Evaluaciones Estratégicas Ambientales o estu-dios de preejecución a que hace alusión el artículo 15 del presente reglamento.

El presente instrumento entrará en vigencia a partir de su publicación en el RegistroOficial.

Dado en el Palacio Presidencial, en Quito, a .... de .............. de 2005


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ANEXO IIProceso de elaboración del proyecto Reglamento a la Ley de Gestión

Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa

NOMBRE INSTITUCIÓNAdolfo Chopisa Dirección Provincial de Educación Intercultural BilingüeAdolfo Salcedo Congreso NacionalAlberto Riso Grupo Social FEPPAlejandro Bermeo Ministerio del AmbienteAlejandro Lema CODENPEAlejo Pérez Universidad Católica Santiago de GuayaquilAna Correa Ministerio de Comercio ExteriorAmado Martínez Central Ecuatoriana de Servicios Agrícolas (CESA)Antonio Ramos Ecuaclubes EcuadorÁngel Vargas Ministerio del AmbienteAnita Peralvo ASETAAugusto Gaibor Colegio 10 de EneroBolívar Vásquez Ministerio del AmbienteBolívar Vimos Municipio de CuencaByron Álvarez Fundación de Protección AnimalCampo Elías Játiva Ministerio de Obras PúblicasCarlos E. Barriga Municipio de PíllaroCarlos Páez Pérez Municipio de QuitoCarlos Ramírez Ministerio del AmbienteCarlos Sánchez Barrio O. BañosCarmen Calle Parroquia HuamboCarolina Mancheno Corporación Reserva de Biosfera SumacoCecilia Alvarado Revista FEDEXPORCésar Aguirre Fundación PodocarpusCésar Vallejo Federación Provincial de Organizaciones CampesinasChristian Cacciatore OVCI La Nostra FamigliaClara Vallejo Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)Cristóbal Zambrano Área Nº 2 MantaDaniel Salazar Dirección Provincial de Educación Intercultural BilingüeDanny Reascos Fundación BÍOS


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NOMBRE INSTITUCIÓNDarwin Garzón Cámara de Comercio de MachalaDelia de Bunel CECIMDiego Burneo Proyecto MAE / BIDDiego Caicedo ESPEADiego del Castillo Cámara de la Construcción de QuitoDiego Román CCPDiego Vimos Universidad del AzuayDiósgrafo Chamba Ministerio de Energía y MinasDixone Briceño Ministerio de Energía y MinasDoris Herrera Consejo Nacional de Mujeres (CONAMU)Duval Llaguno Proyecto MAE - BIDEddy Santana Pachay Consejo Provincial de ManabíEdgar Durini Dirección Provincial de Educación de Morona SantiagoEdgar Rodríguez CORCICENEdison Silva Grupo Social FEPPEduardo Gordillo CORSINOREdwin Machado Parque Nacional Llanganates - MAEElena de la Torre Elecomn Consultora Comunicación

Participación CiudadanaElisa Morán M. Cámara de la MineríaElvira Arévalo Departamento de Salud IndígenaEmilio González Municipio de TisaleoErnesto Ruiz Ministerio de Energía y Minas Protección AmbientalEva Jara Ministerio del AmbienteFausto Ricaurte T. Cámara de la ConstrucciónFernando Cueva Ministerio del AmbienteFederico Koelle D. Fundación Cerro Verde Bosques Sin FronterasFernando Salazar CONAJUPAREFernando Torres Ministerio del AmbienteFernando Quintero AEC Ecuador Ltda.Francisco Bonilla Defensoría del Pueblo Fredy Armijos Municipio de NangaritzaGabriela Villamarín Fundación Futuro LatinoamericanoGalo Espinosa CORSINORGenaro Alulema Coordinadora de BarriosGiovanni Rosanía S. Ecuacorriente


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NOMBRE INSTITUCIÓNGiovanny Hidalgo Ministerio de Obras Públicas Gladys Freire Colegio Santo Domingo de GuzmánGuido Yánez O. Cámara de IndustriasGuillaume Fontaine Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)Guillermo G. Tapia Dirección Provincial de Educación de LojaGuillermo Mora Palacios Ministerio del AmbienteGuillermo Oleas Ministerio del AmbienteGumercindo Eras Ministerio del Ambiente ZamoraGustavo Bedón Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME)Gustavo Briones Universidad Técnica de ManabíHéctor Valladares Consejo Provincial de ZamoraHernán Benavides Escuela Superior Politécnica Ecológica AmazónicaHernán Calisto CORPAIREHernán Villavicencio PREDESUR ZamoraHipatía Hinojosa Consejo Provincial de TungurahuaIgor Paúl Burbano Empresa Eléctrica Riobamba S.A.Inés Manzano CEMDESInés Portilla Quiñónez Fortalecimiento a las Redes ImbaburaIrma Suárez Ministerio del AmbienteIván Carrera SENPLADESIván Escobar Cevallos Ministerio de Energía y MinasIván Jácome PROMACHIván Mayorga P. FASCOIván Paredes Ministerio del AmbienteJaime Gustavo Medina Juntas Parroquiales NoroccidentalesJaime Suárez TecniplantJacqueline Barrionuevo Municipio de PíllaroJavier Mayaillu Ministerio del Ambiente LojaJavier Ramos Policía Nacional - (UPMA)Jeanneth Ordóñez FACESJohn Lapo Mejía Municipio de ChinchipeJorge Albán Fundación Ambiente y SociedadJorge Boada A. Gobierno Municipal de GuarandaJorge Cañizares Departamento de Gestión Ambiental Jorge Gálvez Moreno Municipio de ZamoraJorge Piedra Municipio de Morona


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NOMBRE INSTITUCIÓNJorge Sánchez Consejo Provincial de TungurahuaJorge Taipe CODESOCP SaquisilíJosé Arcenio Microempresas RiobambaJosé Guevara Municipio de QuevedoJosé Jacho Cámara de la ConstrucciónJosé Pesantes Ministerio del AmbienteJuan Carlos López DINAPAJuan Carlos Espinoza Asociación Provincial de Juntas Parroquiales

Morona Santiago Juan Carlos Mejía Cámara de Comercio de QuitoJulia Martínez Gavilanes Consejo Provincial del AzuayJulio Gualotuña Comunidades del Noroccidente de EsmeraldasJulio Núñez Municipio de AmbatoKatty Pazmiño AMEKelvyn Mora Ministerio de EnergíaKurikamak Yupanki Congreso NacionalLaura Altamirano Ministerio del AmbienteLenin Rogel Villacís Universidad Técnica de AmbatoLeonardo Ordóñez Fundación ArcoirisLeonardo Villena Fundación Ecológica Colibrí-BungaLeonor Ochoa Morán Huancavilca RecoragroLorena Manfetán M. Universidad Técnica de AmbatoLourdes Silva Colegio Santo Domingo de GuzmánLucía Abarca Escuela Superior Politécnica del ChimborazoLucía Vaca De Izurieta Consejo de Cámaras de IndustrialesLupe Machado Ministerio del AmbienteLuis Alberto Añapa Dirección Provincial de Educación Intercultural BilingüeLuis Arriaga O. C.C. de GuayaquilLuis Calderón V. Municipio de LojaLuis Cañar Cámara de Turismo de ZamoraLuis Chicaisa Corporación de Desarrollo ProductivoLuis H. Marín Consejo Provincial de Morona SantiagoLuis A. Yépez Monge Policía Nacional MacasLuis Iñiguez Ministerio del Ambiente Zamora ChinchipeM. Emilia Moscoso A. Municipio de GuayaquilMarcelo Chuqui R. Municipio de Morona


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NOMBRE INSTITUCIÓNMarcelo Suárez Defensa CivilMarco Albán Cámara de Comercio de QuitoMarco B. Chiu Movimiento Ecologista Camino Verde (MOVECAR)Marco González Papelera NacionalMarco Ibarra Cámara de IndustriasMarco Patricio Guadalupe Policía Nacional - (UPMA)Magdalena Barreno Congreso NacionalMaría Arguello Proyecto Integrado CEMOPLAF-GuarandaMaría Augusta Paredes Contraloría General del EstadoMaría Mera Esmeraldas 2000 y Federación De ArtesanosMaría del Cisne López Universidad Técnica Particular de Loja (UTPL)María Elena Calvache Cámara de Turismo MantaMaría Elena Moreira Instituto Ciencias InternacionalesMaría Fernanda Espinosa Unión Internacional para la Conservación

de la Naturaleza (UICN)María Isabel Zea Ministerio de Energía y MinasMario Gallardo Municipio de AmbatoMario Melo Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES)Marlene Reyes FODIMUFMartha de Andrade Club S. Cultural Martha Espinosa Aeisa EcuacienciasMartha Moreno MICIPMartha Reyes Silva Cámara de Comercio de BañosMauro Espinosa Aeisa EcuacienciasMauricio Ponce Municipio de AmbatoMauricio Velásquez Ministerio del AmbienteMayra Salinas R. Fundación FuturoMilton R. Tapia ExpofloresMiriam Gaibor Albán Municipio de San MiguelMónica Flores Ministerio del Ambiente Mónica Jaramillo UTPLMónica Trujillo FedexportMónica Robalino Ministerio del AmbienteNancy Hilgert Aves Ecuador EfficacitasNapoleón Peralta Fundación ChankuapNicanor Bedón G. Ministerio del Ambiente


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NOMBRE INSTITUCIÓNNieves Buestán Consejo Provincial de Morona SantiagoNoemí E. de Vásquez Club S. CulturalNorman Astudillo Consejo Provincial de TungurahuaOlga Quevedo Pinos Ministerio del AmbienteOmar Recalde Policía Nacional - (UPMA)Omar Salinas Ministerio del AmbienteOrleg Ochoa Parque Nacional Llanganates MAEPablo A. Cuevas Fundación Cuesta HolguínPablo Montero Ministerio del AmbientePaola Gálvez Consejo Provincial del GuayasPatricia Guevara Cámara de Comercio de BañosPatricia Villamarín Cámara de Comercio de QuitoPatricio Cabrera Fundación Futuro LatinoamericanoPatricio Vargas Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP)Patricio Viteri Ministerio del AmbientePaulina Guasco Universidad Técnica De AmbatoPaúl Maldonado Corporación Reserva de Biosfera SumacoPedro Álvarez BIOCORPPedro Montero Ministerio del AmbientePedro Pablo Benítez Servicios AmbientalesPincay Dich Aves EcuadorRafael Maldonado PROMACHRaúl Guzmán M. Cámara de la Minería del EcuadorRené Inga Universidad de CuencaRené G. Ortiz Asociación de la Industria PetroleraRoberth Vera Moreira Consejo Provincial de ManabíRodolfo Yandún Fundación BÍOSRodrigo Aguilar Cueva Ministerio del AmbienteRodrigo Borja Ministerio del AmbienteRodrigo Pareja AMERomán Raza de la Cadena MIDUVIRomel Aguilera FundatierraRómulo López Bermeo Municipio de MoronaRómulo Torres M. Comité Ecológico CapeiraRoque Carvajal Dirección Provincial de Educación Morona SantiagoRosa de Montalvo CECIM


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NOMBRE INSTITUCIÓNRossana Manosalvas EcoCienciaRubén Núñez Sánchez Cámara de Comercio de BañosSantiago Argüello Plan País EcuadorSantiago Salguero Cámara de Industriales de PichinchaSantos Calderón Ministerio del Ambiente LojaSergio Armijos Gobernación de ZamoraSilvana Delgado Jaramillo Consejo Provincial del GuayasSylvia Banda Fundación NaturaSoraya Peñarrieta Bravo Fundación Río PortoviejoTatiana Egüez Ministerio del Ambiente Tito Zambrano Cámara de Industriales de MantaVicente Pólit CEDENMAVicente Raúl Baquero Municipio de ArchidonaVíctor Hugo Bodero Ministerio del Ambiente ChimborazoVíctor Hugo Molina Ch. Municipio de GuayaquilVíctor Moya Molina Municipio de ArchidonaVíctor N. Bodero Municipio de GuayaquilVinicio Valarezo Ministerio del AmbienteWilfrido Ruiz Proyecto MAE - BIDWilson Morales Colegio de IngenierosWilson Sánchez Municipio de OtavaloYolanda Cabrera SENPLADESYolanda Jaramillo Ministerio del AmbienteZoila Bonilla Verdezoto Dirección Provincial de Educación Bolívar

Nota: Esta lista está de acuerdo con el registro de asistencia a los distintos talleres.


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Patricio Hernández R. • Gonzalo Varillas C.





COLABORADORESMaría Fernanda Espinosa

Juan GarcíaRodrigo de la Cruz

Mario MeloJorge Albán



CORPORACIÓN DE GESTIÓN Y DERECHO AMBIENTAL

La protección del ambiente más efectiva es la que pueden ejercer los ciudadanos a través de los mecanismos que las leyes les otorgan. La participación ciudadana en materia ambiental no se debe agotar en la elaboración de normas, sino avanzar activamente al involucrarse en el ejercicio de sus derechos.

Este nuevo enfoque en la gestión ambiental fue entendido por el legislador ecuatoriano y plasmado en la Constitución Política de la República, al establecer que las decisiones estatales que puedan afectar el medio ambiente deberán contar previamente con los criterios de la comunidad, que será debidamente informada.

Por hacerlo más efectivo, la Ley de Gestión Ambiental dispuso la nulidad de las actividades y contratos que se generen a partir de decisiones estatales que no cumplan este precepto constitucional.

Esta publicación sistematiza y presenta las experiencias de elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa, llevado a cabo entre marzo y diciembre de 2004.

Asimismo, se presentan distintos enfoques de varios especialistas sobre la importancia de la participación ciudadana en la gestión ambiental, con el fin de promover un debate nacional sobre este tema.

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