las políticas públicas como paradigmas

8/12/2019 Las Polticas Pblicas Como Paradigmas

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Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 33, Medelln, julio-diciembre de 2008: pp. 41-65

Las polticas pblicas como paradigmasPublic Policies as Paradigms

Yves Surel*

Traduccin de Javier Snchez Segura**

El anlisis de polticas pblicas constituye una de las corrientesdinmicas de la ciencia poltica francesa. Numerosos investigadores abandonanas sus ejes de investigacin anteriores para probar en l las hiptesis y losmtodos. Otro ndice revelador es el nmero creciente de memorias1y detesis que recurren al aparato conceptual disponible en la materia. Cursos yseminarios se crean en las universidades y las grandes escuelas, a veces anen el seno de cursos que no tienen relacin directa con la sociologa poltica,como es el caso del derecho pblico.

Pero antes de ser un campo, las polticas pblicas son, fundamentalmente,objetos de investigacin. Por ello, Yves Mny y Jean-Claude Thoenig lasdefinen como el producto de la actividad de una autoridad investida de poder

pblico y de legitimidad gubernamental (Mny y Thoenig, 1989, p.129). Talpunto de partida presenta la ventaja de aislar empricamente y de una manerarelativamente satisfactoria, una entidad observable.

Aunque muy prximo al origen de los estudios clsicos de cienciaadministrativa, el anlisis de las polticas pblicas se ha separadoprogresivamente de ellos, al integrar aproximaciones alternativas extradas

*Profesor del Instituto de Estudios Polticos de Pars y del Instituto de Altos Estudios para Amrica

Latina de la Universidad de Pars III. Director de la coleccin Logiques politiques de la editorial

LHarmattan. Ha sido responsable del grupo de Polticas Pblicas en la Asociacin Francesa de Ciencia

Poltica (AFSP). Entre sus principales publicaciones se encuentran: en co-direccin con Bruno Palier,

LEurope en action, (2007); con Yves Mny,Politique compare(2004), y con Pierre Muller,Lanalyse

des politiques publiques (2000).**Coordinador del pregrado de Ciencia Poltica de la Universidad de Antioquia. Traduccin del original

en francsLes politiques publiques comme paradigmes,tomado de Alain Faure, Gilles Pollet y Philippe

Warin. (1995).La construction du sens dans les politiques publiques. Dbats autour de la notion de

rfrentiel,(pp.125-151) Coleccin Logiques Politiques, Paris: LHarmattan. Traduccin autorizada

por ditions lHarmattan para ser publicada en Estudios Polticos, mediante comunicacin de febrero

19 de 2008.1 Traduccin del trmino mmoireque corresponde al nombre dado en el sistema educativo francs al

trabajo de grado en el nivel de maestras. (N. del T.)


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de la ciencia poltica, de la sociologa de las organizaciones o an de laantropologa. Mientras la aproximacin secuencial de Jones, que constituyequiz el elemento fundador de la disciplina, descansaba esencialmente en lapuesta en prctica de una caja de herramientas, los modos de anlisis ms

recientes conceden un lugar ms amplio a las conceptualizaciones fundadassobre las nociones de redes de actores, sistemas de creencias o universocognitivo. De este modo, estos nuevos modelos permiten disponer de unabase terica para la definicin de hiptesis de investigacin.2

As, Edelman (1976, 1977) se interroga desde 1976 sobre lasimplicaciones simblicas y semiticas de las polticas pblicas. Prximos ateoras del conocimiento surgidas tanto de la sociologa como de la psicologa,tales anlisis reposan sobre el postulado segn el cual toda relacin social

es tambin un factor de conocimiento y de comprensin de la realidad. Hayluchas y apuestas simblicas en el seno mismo de los intercambios polticosque no se reducen a una asignacin de recursos o a la imposicin de unacoercin.

Reformuladas y sistematizadas, estas evoluciones conceptuales van adesembocar en teorizaciones ms globales y ms ambiciosas. As, una de lasobras fundamentales sobre polticas pblicas data de 1987 con la aparicin deLtat en action, de Jobert y Muller. Sus trabajos descansan en dos conceptos

ntimamente ligados, que intentan establecer un puente entre la dimensincognitiva y las implicaciones concretas de las polticas pblicas. La nocin dereferencial constituye ante todo una tentativa por operacionalizar los fenmenosde conocimiento y de sentido al nivel del espacio pblico. Por consiguiente,el referencial se define como una imagen de la realidad social construida atravs del prisma de relaciones de hegemona sectoriales y globales. Es unaimagen codificada de la realidad [...]. No obstante, esta imagen produce unosefectos tangibles: sin volver la realidad completamente transparente, puestoque ella oculta en general las relaciones de hegemona, la vuelve un poco

menos opaca porque permite, a travs de las normas que ella produce, actuarsobre la realidad (Jobert y Muller, 1987, p. 70).

O sea, una doble implicacin: en primer lugar, el referencial rene losprocesos de categorizacin y de definicin que permiten a un sector dadosituarse en una sociedad global y verse como depositario de funciones sociales

2 Vase la obra de Hank Jenkins-Smith y Paul Sabatier (eds.), (1993), donde propone una aproximacin

de polticas pblicas, the advocacy coalition framework (en ingls en el original), que se funda igual-

mente en una crtica de las aproximaciones secuenciales tradicionales.


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precisas (gestin de la relacin global/sectorial, RGS, segn la expresin deJobert y Muller); por otra parte, una vez asegurado este conocimiento, elreferencial supone igualmente la actualizacin de normas de accin que vana determinar y a encuadrar las polticas pblicas.

Pero este concepto de referencial (al cual se ha limitado muyfrecuentemente el anlisis de Jobert y Muller) est estrechamente asociado ala nocin de mediador, concepto que designa los agentes que elaboran elreferencial de las polticas pblicas. En realidad, esta funcin es doble puesconsiste, por una parte, en decodificar la RGS, es decir, en hacerla inteligiblea los actores, a travs de la elaboracin de una filosofa de la accin y, por otraparte, en recodificar esta RGS en los trminos susceptibles de actuar sobre larealidad, es decir, en normas y en criterios de intervencin polticos (Jobert y

Muller, 1987, p. 71). Como lo precisa Muller en una obra posterior (1994b, p.50), los mediadores estn entonces en el origen de las imgenes cognitivas quedeterminan la percepcin del problema por los grupos presentes y la definicinde las soluciones apropiadas. Alrededor de una poltica pblica existe laconstitucin de un sistema de actores jerarquizado, donde los mediadorestienen la parte ms influyente en razn de su apego comn al referencial.

El inters principal de esta aproximacin reside entonces en este arregloentre la dimensin simblica y los procesos concretos que definen la naturalezadual de las polticas pblicas. De una cierta manera, en este esquema

conceptual, la emergencia de mediadores corresponde a la cristalizacin mso menos efmera del sistema de actores alrededor de imgenes y de normascompartidas, que legitiman la toma de decisin y la implementacin de laspolticas pblicas.

Sin embargo, esta teorizacin propuesta en Ltat en actionno permitesiempre dar cuenta del funcionamiento de las polticas pblicas. En unaponencia, presentada con ocasin de un seminario del tercer ciclo de estudiospolticos del Instituto de Estudios Polticos de Paris, Daniel Gaxie sostena que,

sobre el proyecto del Gran Estadio3

, ninguna representacin haba llegado aimponerse verdaderamente a los diferentes socios, sin impedir por consiguientela adopcin de un programa de accin pblica y la estructuracin de un espaciosocial dado. Dicho de otra forma, la ausencia de referencial no impedira laexistencia de polticas pblicas.

3 El 2 de julio de 1992, la Federacin Internacional de Ftbol Asociado (FIFA) escogi a Francia para

la realizacin de la Copa Mundial de Ftbol de 1998. En contrapartida, el pas se comprometi a cons-

truir un gran estadio en Pars con una capacidad para 80.000 espectadores. Su construccin se inici a

comienzos de 1995. (N. del T.)


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Por otra parte, el modelo de Jobert y Muller difcilmente permite integrarlas rupturas y los cambios que se producen simultneamente en los sistemasde actores y en los universos cognitivos. De cierta forma, dicho modelo dacuenta solamente de un estado del Estado en accin, aquel de una articulacin

exitosa y relativamente estable entre la esfera pblica y los actores involucradosalrededor de una poltica pblica, pero parece menos pertinente para describirlas fases de transicin, de crisis o de ruptura, que caracterizan a menudo laaccin pblica.

A esto se debe la voluntad de superar estas concepciones tradicionales alprobar sobre las polticas pblicas la conceptualizacin desarrollada por Kuhnen su obra de epistemologa ya clsica, Estructura de las revoluciones cientficas(1983), como lo ha esbozado Majone (1980; 1989),varias investigaciones en

los Estados Unidos (Munro, J. F., s.f.),

as como dos artculos recientes de Jobert,Merrien y Hall (Jobert, 1992; Merrien, 1993 y Hall, 1993).

Para Kuhn, la ciencia se caracteriza por una alternancia de fases crticasy de perodos normales, donde estos ltimos corresponden a la existencia deun equilibrio en una comunidad cientfica, el cual est fundado en el acuerdogeneral alrededor de un paradigma. Como precisa Kuhn, al escoger [estetrmino de paradigma], quiero sugerir que algunos ejemplos reconocidos detrabajo cientfico real ejemplos que engloban leyes, teoras, aplicaciones

y dispositivos experimentales proveen los modelos que dan nacimiento atradiciones particulares y coherentes de investigacin cientfica (1983, p. 30).El descubrimiento y la adopcin de un paradigma desde ese momento es unelemento de estructuracin de la ciencia, estabilizada alrededor de principios,mtodos e instrumentos de investigacin que logran provisionalmente launanimidad.

Nos parece posible utilizar los elementos principales de este modelo paradiscutir la naturaleza de las polticas pblicas, definidas como paradigmas, a

fin de intentar una explicacin del papel de las polticas pblicas en el procesode categorizacin cognitiva y de construccin social de la realidad4en el senode un espacio marcado por una asignacin de recursos y/o el ejercicio de lacoercin legtima.

4 La expresin hace mencin al ttulo de la obra clsica de Peter Berger y Thomas Luckmann,La cons-

truction sociale de la ralit (1986).


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1. Los elementos constitutivos de una poltica pblica

Un paradigma comprende cuatro elementos: principios metafsicosgenerales, hiptesis, metodologas e instrumentos especficos. En sentido

estricto, no hay paradigma sino cuando estos diferentes componentes seencuentran de manera simultnea para formar lo que Kuhn ha llamado mstarde, una matriz disciplinaria.5

1.1 Los principios metafsicos generales

La expresin es empleada de manera ms sistemtica en la obra deChalmers, Quest-ce que la science?(1987),para definir la parte ms abstractade la matriz que gua el trabajo al interior del paradigma. Esto es lo que Kuhn

asimila a una visin del mundo que forma el sustrato cognitivo de todaactividad cientfica. As, en el caso de lo que Kuhn ha llamado la revolucincopernicana (1973), los descubrimientos de Coprnico inducen a una nuevavisin del universo. En el nivel ms general, la tierra no es ms el centro deluniverso, sino que se convierte en un simple satlite del sol, conclusiones quemodifican algunas de las normas ms profundamente ancladas en el saber yel imaginario colectivos.

Para el caso de las polticas pblicas, esta nocin corresponde bastante

bien a lo que Jobert y Muller llaman referencial, o lo que Merrien designacomo paradigma societal. Los principios generales integran, en efecto,algunas indicaciones abstractas relativamente simples sobre los modos defuncionamiento de la sociedad y, ms especficamente, del campo poltico.Ellos constituyen, de cierta manera, una (o un conjunto de) meta-imagen(es)social(es) colectivamente legtima(s). En vez de atribuirse la divisin global/sectorial, definida por Jobert y Muller, se considerar una distincin fundadasobre el grado de abstraccin de las imgenes y normas consideradas. Losprincipios metafsicos generales designan as esta parte del referencial que

abarca las operaciones ms generales de categorizacin y de definicinde la realidad, y, en consecuencia, son distintas de las normas de accinapropiadas.

5Explicndose en un artculo posterior sobre las ambigedades conceptuales de su libro, Kuhn distingue

los paradigmas, series de principios, de leyes e hiptesis, matrices disciplinarias (los paradigmas en sentido

amplio). La totalidad o la mayor parte de los elementos que hacen el objeto de la adhesin del grupo

y que mi texto original designa bajo el nombre de paradigmas, parte de paradigmas o paradigmticas,

son los elementos de esta matriz disciplinaria; en tanto que tales, ellos forman un todo y funcionan en

conjunto en el Posfacio a Structure des rvolutions scientifiques (1983, p. 248).


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En las investigaciones que han seguido a Ltat en action, Jobert yMuller han aislado una de las imgenes o normas globales dominantes hoy:la lgica de mercado (Cf. Jobert, 1994). De manera ms precisa, para laspolticas culturales sobre las cuales versan nuestras investigaciones, esta

presin de la norma de mercado ha conducido a una reconciliacin de laeconoma con la cultura (Cf. Urfalino, 1993), que ha modificado el campode intervencin legtima del Estado. En el sector del libro, por ejemplo, laimagen que estructura las polticas pblicas reposa, desde los aos ochenta,en el enunciado el libro no es un producto como los otros. El empleo dela expresin producto cultural, en lugar de objeto cultural, refleja en smismo una visin industrial de la edicin, la cual ha abierto una nueva fasede la accin pblica que privilegia los dispositivos de ayuda econmica sobrelas otras formas de intervencin.

Otros principios metafsicos generales intervienen actualmente en elcampo poltico, como el apego a los derechos del hombre, la revalorizacinconjunta del individuo y/o de la sociedad civil. Todos estos elementosideolgicos, en el sentido ms clsico, circunscriben, de este modo, uncampo de conocimiento y un espacio pblico legtimo, en el seno del cuallos intercambios concretos van a desarrollarse.

As mismo, es importante ver que el conjunto de estas representaciones

forman constructos sociales, que se deducen y se comprenden por unadoble referencia a las imgenes anteriormente legtimas y al estado de lasrelaciones de fuerza en el sistema de actores dado. Esta nocin de constructosocial se aplica a un campo muy vasto de smbolos, que comprende aquellosque podran parecer los ms objetivos, como la enfermedad. Setbon (1993)muestra perfectamente, en su investigacin sobre las polticas pblicasadoptadas alrededor del sida, que la definicin misma de la enfermedad noes unvoca, que esta no es producida simplemente por los descubrimientoscientficos, sino que depende de la estructuracin del sistema de actores. Para

l, en efecto, es la mezcla progresivamente construida de hechos tcnicosy clnicos, de la demanda social y de las respuestas pblicas que estn en elorigen de la singularidad del sida. El conjunto forma un sistema en el cuallos elementos son interdependenientes [] (1993, p. 18). As, los actoresms influyentes, aquellos que disponen de recursos privilegiados en losintercambios sociopolticos, contribuyen a modelar una imagen colectivamentelegtima de la enfermedad. De ser un cncer homosexual, el sida pasa a seruna enfermedad para poblaciones con riesgo (integracin de drogadictos,hemoflicos), para luego convertirse en un hecho macro-social (toma encuenta a los heterosexuales).


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En consecuencia, se comprende ya que la disociacin hecha aqu entrelos diferentes elementos constitutivos de una poltica pblica sea puramenteanaltica. En el funcionamiento real del campo estudiado, estos componentesse confunden, interactan y se confrontan de manera ms o menos acabada.

Desde este punto de vista, no hay jerarquizacin obligada entre los juicios devalor, los juicios de hecho, los mtodos e instrumentos, sino interpenetraciny valorizacin fluctuantes.

1.2 Las hiptesis y leyes

El segundo elemento de la matriz disciplinaria es el conjunto deaxiomas, hiptesis o razonamientos que establecen un vnculo entre el sistemasimblico y el universo concreto. De cierta manera, se trata de elementos

que aseguran la operacionalizacin de los principios metafsicos generales, laoperacionalizacin que constituye esta etapa del proceso cientfico que confiereal sistema conceptual abstracto una orientacin lgica y racional capaz de darcuenta de la realidad observada. En el marco del libro y de las investigaciones deKuhn, este segundo nivel est formado por los elementos hipottico-deductivosdel razonamiento cientfico. Kuhn percibe, principalmente a este respecto, lasleyes o generalizaciones simblicas que constituyen los elementos formales,o fcilmente formalizables, de la matriz disciplinaria (1983, p. 249).

Desde entonces, se pasa progresivamente de la dimensin puramentecognitiva, que implica el primer nivel, a las normas de accin que guan eltrabajo cientfico o, en el marco de las polticas pblicas, a la accin de lasautoridades pblicas. Una vez integrado el conjunto de representaciones quepermiten la comprensin del mundo, al menos provisionalmente, se deducende l principios de accin. Comparada de nuevo con el ensayo de Jobert yMuller, esta segunda etapa corresponde a una fraccin del referencial, graciasa la cual los actores aclaran sus marcos generales de comprensin del mundoen sus comportamientos al definir qu tipos de operaciones o de acciones les

parecen satisfactorias y/o legtimas.

Si tomamos una vez ms el caso del sida podemos observar que lavisin del sida como cncer homosexual entraa toda una serie de hiptesisde accin, que van desde la voluntad de encontrar un tratamiento eficaz contrala enfermedad a la indiferencia o hasta la estigmatizacin de una poblacinmarginada socialmente. Luego, la ampliacin del campo de la enfermedad alos drogadictos y a los hemoflicos, paralelamente a un mejor conocimientodel fenmeno y a la evolucin del sistema de actores, produce nuevas hiptesis

ligadas a la necesaria proteccin de la poblacin mediante el control de las


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transfusiones. En adelante, al percibirse la enfermedad como una epidemiasusceptible de afectar a cualquiera, dada la progresin del contagio en elcaso de los heterosexuales, se agrega al dispositivo precedente la voluntad decontener la enfermedad mediante el aumento de las muestras, un desarrollo

de la informacin y la promocin de preservativos.

En otro contexto, el de la ley sobre el precio nico del libro (votada el10 de agosto de 1981), se encuentra el mismo fenmeno de articulacin entrevisin global y deducciones prcticas.6En el presente caso, vemos imponersepoco a poco un sistema de representaciones fundado sobre algunas ideasgenerales del tipo: la cultura es un terreno esencial de la identidad nacional,ella est amenazada, lo que amerita una intervencin pblica, ms an cuandoel libro no es un producto como los otros. De este conjunto ideolgico,

que identifica el campo de los posibles, se van a deducir tambin algunashiptesis de accin: es necesario desarrollar la experticia del Estado, protegerlos libreros y garantizar una produccin diversificada y de calidad en el casode los editores. De ah un acuerdo sobre las medidas especficas a tomar,en este caso, el establecimiento de un sistema de precio nico fijado por loseditores, cuya aplicacin se hace bajo el control del Estado.

En este sentido, se encuentra la analoga hecha por Mny y Thoenigentre polticas pblicas e hiptesis relacionadas con el cambio social. Segn

ellos, el trabajo de todo analista debe, en efecto, estar guiado por el postuladoconforme al cual toda poltica pblica supone una teora del cambio social.[] El decidor gubernamental se comporta como un operador que apuestaa que se producir una consecuencia cuando l intervenga. El es portadorde una representacin de las razones por las cuales esta consecuencia segenerar, de una legitimidad de su eficacia que es tambin una anticipacin delos encadenamientos de eventos entre sus realizaciones propias y los efectosexternos (1989b, p. 140).

Por lo mismo, percibimos que todo anlisis de las polticas pblicas nopuede limitarse al plan cognitivo y normativo, pues la matriz disciplinaria queconstituye una poltica pblica abarca otros elementos.

6 El conjunto de los desarrollos relativos a la ley Lang remite a una investigacin adelantada en el marco

de mi tesis doctoral sobre las polticas pblicas del libro. Encontraremos algunos de estos elementos en

Christian Fauvelais y Jean-Yves Glain (1983); as como en Cusset (F), (1990-91) o tambin en Bernard

Pingaud (1983) y en Franois Rouet (1992).


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1.3 Una metodologa

De este modo, la disposicin prctica de las representaciones y de lasleyes que se han deducido y su articulacin a la realidad se hace a travs de

una metodologa (o mtodo) particular. En su epistemologa, Kuhn identificamtodos especficos para cada paradigma, a ejemplo de las elaboradas porel paradigma newtoniano para aplicar sus leyes fundamentales a fenmenostales como los movimientos de los planetas y los pndulos, entre otros. ParaKuhn, por consiguiente, los procedimientos y las aplicaciones que emanandel paradigma [en el sentido restringido del conjunto conceptual] son tannecesarias para la ciencia como las leyes y las teoras del paradigma [en elsentido amplio de matriz disciplinaria] (1973, p. 93). A partir de lo que serepresenta de la realidad, y de lo que se supone o espera encontrar all, los

actores definen un tipo de comportamiento particular.

Aplicar este tercer nivel a las polticas pblicas implica definir los tiposde relacin que se consideran los ms apropiados en un caso especfico, entreel Estado y el sector concernido. Esta nocin parece abarcar entonces posturastales como la coercin, la mediacin o la concertacin. Si se consideranlegtimas las autoridades pblicas, la actualizacin de tales metodologassupone entonces analizar las elecciones hechas entre consulta de los actoressociales, la investigacin explcita de un compromiso o bien la preferencia

por una relacin de fuerza entre Estado y sociedad civil. Algunos indicadorespueden a este respecto facilitar la identificacin de los mtodos adoptados,como el grado de institucionalizacin de los ciudadanos concernidos en elaparato poltico-administrativo, las movilizaciones adoptadas por los actores,as como los tipos de medidas tomadas por el Estado.

En el caso de las polticas del libro, observamos un cambio muy ntidode la postura del Estado frente a los actores concernidos en el curso de losaos ochenta. La concertacin es valorada, principalmente, en el caso de los

editores, al punto que una forma de cogestin de ciertas polticas (las ayudasacordadas por el Centro Nacional de las Letras, CNL, principalmente) esconsiderada por velyne Pisier, directora del libro de 1989 a 1993. Un proyectode reforma de los servicios administrativos competentes prevea abrir an msampliamente el Consejo de Administracin del CNL a los representantes de lasprofesiones, reforzando as la institucionalizacin de los intercambios tejidosentre el Estado y los ciudadanos de la accin pblica.


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1.4 Los instrumentos y las herramientas

Finalmente, en los elementos que forman una matriz disciplinaria, Kuhndistingue los instrumentos/herramientas que completan el dispositivo global

y que hacen realidad, segn un mtodo particular, los principios y normasque forman el sustrato normativo y cognitivo del paradigma. Generalmente,la aparicin de un nuevo paradigma se acompaa de la elaboracin deinstrumentos que facilitan la observacin, la explicacin y la accin. Enel caso de la revolucin copernicana (Cf. Kuhn, 1973), la invencin deltelescopio por Galileo va a permitir probar, mediante la observacin y laexperimentacin, las hiptesis tericas formuladas por Coprnico.

En el terreno de la accin pblica, estos dispositivos instrumentales son

numerosos: el discurso, el voto de una ley y/o la creacin de una institucinespecfica. Por consiguiente, la escogencia de una ley como medio para definirel precio nico del libro estaba ligado a los otros elementos de la matriz:redefinicin de la imagen del sector y de las competencias estatales, eleccinde la concertacin con la reanudacin de las proposiciones formuladas por loseditores. Antes la reglamentacin de los precios dependa de la competenciadel ministerio de Economa y de Finanzas y se modificaba generalmente deuna manera bastante simple. En 1978, un decreto bast al ministro de lapoca, Rn Monory, para ajustar el rgimen del libro a la liberacin general

de los precios. En 1981, la inauguracin de un Ministerio de la Cultura dotadode competencias ms amplias, puesto bajo la responsabilidad de Jack Lang,entra varias consecuencias. Actuando sobre un terreno tradicionalmenteregido por el ministerio de Economa, el ministerio de la Cultura se veaobligado a modificar la ordenanza sobre los precios de 1945, que formabauna de las bases jurdicas del sistema en vigor. Ms all de estos elementosde procedimiento, la formulacin de una ley tena una carga simblica ypoltica muy fuerte. El procedimiento legislativo poda, en efecto, justificarsede una vez por la presencia de esta disposicin dentro las 110 propuestas del

candidato Miterrand, por el deseo de Lang de movilizar todo el arsenal poltico-administrativo disponible para valorizar los comienzos de su ministerio7y,finalmente, por el contenido mismo de una medida que subrayaba el carcterde excepcin asignado desde ese momento al libro (El libro no es un productocomo los otros).

7 Mark Hunter (1990) relata, en su biografa de Lang, las peripecias de la batalla presupuestal del verano

de 1981, entre ellas el acoso del nuevo ministro a los funcionarios del ministerio de Finanzas para obtener

la duplicacin del presupuesto para la Cultura.


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Por ello, la relacin entre este ltimo nivel instrumental y los otroselementos constitutivos de una poltica pblica no es unvoca. El conjunto dela matriz disciplinaria no est jerarquizado de manera necesaria en provechode normas globales que enmarcaran juicios restringidos, determinando ellos

mismos los mtodos y los instrumentos apropiados. De hecho, los cambiosrutinarios o los efectos perversos de medidas a prioribenignas pueden entraarrupturas a otros niveles, conmocionando las representaciones dominantes y/onecesitando la adopcin de nuevas estrategias.

Adems, como en materia cientfica, tambin puede haber nuevosinstrumentos ligados a nuevas normas o a nuevas metodologas. Comoconsecuencia, en el marco global de la accin estatal, los aos 1970-1980 vieronsurgir nuevas instituciones, las autoridades administrativas independientes

adaptadas a la evolucin del rol legtimo del Estado (Cf. Chevallier, 1986 yColliard y Timsit, 1988). Antes que emplear los instrumentos tradicionales,ms abiertamente arbitrarios y coercitivos, la administracin prefiere entoncesadoptar, en un contexto ideolgico que revaloriza la sociedad civil, nuevosmtodos ms reguladores, en los cuales el ejercicio debe ser asegurado porrganos inditos que reflejan la hibridacin Estado-Sociedad Civil.

Definir una poltica pblica como paradigma o matriz sectorial supone,por tanto, cuatro elementos fundamentales: principios metafsicos generales,

hiptesis prcticas, metodologas de accin e instrumentos especficos. Ensentido restringido, de la misma forma que para Kuhn slo hay una verdaderaciencia normal en presencia de un paradigma, slo hay una poltica pblicanormal cuando estos cuatro elementos conforman un sistema. El conjuntoformado por estos cuatro componentes es lo que va a tener sentido para losactores, puestos de acuerdo sobre la legitimidad de esta matriz sectorial.Para Kuhn, un paradigma, es aquello que comparten los miembros de unacomunidad cientfica y slo ellos. Inversamente, es esta posesin de unparadigma comn lo que constituye en comunidad cientfica a un grupo de

hombres por otro lado desunidos (1990, p. 393). En este sentido, un paradigmano es solamente una imagen social, sino un conglomerado de elementoscognitivos y prcticos que estructuran la actividad de un sistema de actores,que lo hacen coherente y durable.

Pero a esta distincin analtica de los elementos constitutivos de unapoltica pblica, el anlisis debe agregar las condiciones y procesos por loscuales estos componentes evolucionan.


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2. Poltica pblica normal y perodo de crisis

2.1 Un perodo vago o pre cientfico

Para Kuhn, la actividad cientfica siempre tiene como pre-requisito,una fase inestable que denomina perodo pre cientfico. En este instantepreciso, hay mltiples desacuerdos entre grupos que compiten sobre ladefinicin legtima de la actividad cientfica. Estos grupos defienden cadauno un paradigma especfico, de ah su imposibilidad para entenderse ycomunicarse. Esta frontera que existe entre paradigmas que compiten eslo que Kuhn llama la inconmensurabilidad de paradigmas. Ella est ligadatanto a desacuerdos sobre la lista de problemas a resolver y sobre los modosde solucin como al establecimiento problemtico de relaciones entre los

conceptos y las experiencias anteriores y, por ltimo, a la conviccin de quelas actividades se hacen en mundos diferentes. Los actores comprometidosen una actividad cientfica se apoyan por consiguiente sobre visiones delmundo totalmente incompatibles, sobre hiptesis diferentes, as como sobremtodos e instrumentos de experimentacin distintos. Los grupos que luchanpor la definicin del paradigma legtimo se oponen, por tanto, sobre todos loselementos constitutivos de una matriz disciplinaria.

Esta fase aislada por Kuhn corresponde bastante bien a lo que se

acostumbra llamar como la emergencia de los problemas pblicos. Laemergencia o inscripcin en la agenda constituye, en efecto, una etapa enla que los actores concernidos disponen de definiciones contrastadas delproblema por tratar y, por lo tanto, formulan soluciones y opciones que sonincompatibles. As, al inicio del fenmeno del sida, los individuos y gruposimplicados no podan ponerse de acuerdo sobre una definicin comn de laenfermedad que permitiera adoptar una accin pblica. En el seno mismo delmedio mdico (Cf. Pchu, 1992, pp. 41-59), se nota una diferencia entre elgrupo de alerta constituido por un equipo de jvenes mdicos que defienden la

imagen del sida como epidemia, los mdicos indiferentes o que simplementedesean tratar la enfermedad en los marcos tradicionales y, finalmente, aquellosque se revelan francamente hostiles, por razones diversas, a considerar el sidacomo un objeto de intervencin pblica. De la misma manera, alrededor dela ley Lang sobre el precio nico del libro, el periodo anterior al voto marcauna separacin entre un grupo de actores que va a conseguir imponer eldispositivo (esquemticamente el SNE y el PS)8, y aquellos que defendan la

8El autor se refiere al Sindicato Nacional de Empresas de la Edicin y al Partido Socialista (N. del T).


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libertad de precios en nombre de una modernizacin del sector (ministeriode Economa y fraccin de los libreros).

En el sentido en que lo entiende Kuhn para la actividad cientfica se podra

entonces decir que se trata aqu de una fase de pre-poltica pblica, a la cual lecorresponde una maduracin progresiva y conjunta de estructuras cognitivas,del universo normativo y del sistema de actores. Un paradigma o una polticapblica slo aparecen cuando hay una cristalizacin de la matriz sectorialalrededor de sus cuatro componentes y de un sistema de actor jerarquizadosegn la identificacin de los grupos involucrados con la matriz.

En el curso de esta fase fluctuante puede haber iniciativas pblicas oprivadas, tales como el voto de una ley o la adopcin de una circular. Pero suaplicacin est frenada por la ausencia de otros elementos de la matriz. Para elcaso del sida, en el curso de este periodo de emergencia, fueron expedidas en1983 dos circulares que rigen el funcionamiento de la transfusin sangunea.Sin embargo, su implementacin se volvi imposible por la ausencia deacuerdo general sobre un paradigma, sobre una poltica pblica dada.

Setbon muestra cmo la mayor parte de los Centros Regionales deTransfusin Sangunea (CRTS) se rehusaron a aplicar estas circulares, en uncontexto en el que la enfermedad no era reconocida socialmente de manerahomognea (o al menos con procesos de categorizacin que favorecieran

una representacin dominante). Los textos adoptados no podan, por tanto,determinar las condiciones locales del ejercicio de la transfusin, marcadaspor dificultades financieras y una penuria de potenciales donadores. Porconsiguiente, para no correr el riesgo de ahuyentar a estos donadores, losCRTS decidieron no aplicar o hacerlo de una manera laxa las disposicionesprevistas por las circulares.

Comparadas con las teorizaciones anglosajonas sobre los sistemas deactores o networks,9que existen alrededor de cada poltica pblica, se puede

entonces considerar que esta fase inestable corresponde a la formacin deissue networks.10Al estar estructuradas alrededor de un problema preciso yrelativamente limitado, estas issue networksson voltiles, abiertas a nuevosparticipantes y dbilmente jerarquizadas. Los desacuerdos priman sobreel consenso y el campo considerado escapa a toda estructuracin durable.Hay una competencia entre paradigmas inconmensurables que impide todaregulacin del sector.

9 En ingls en el original. Hace referencia a los sistemas o redes de actores. (N. del T).

10 En ingls en el original. Podra ser traducido como redes temticas (N. del T).


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2.2 La ciencia o la poltica pblica normal

Enseguida viene una fase relativamente estable, la de la ciencia normal,que corresponde a la existencia de un paradigma dominante o de una matriz

disciplinaria que estructura el campo de la investigacin cientfica. ParaKuhn, en efecto, la ciencia normal designa la investigacin slidamentefundada sobre una o varias realizaciones cientficas pasadas, realizacionesque tal grupo cientfico considera como suficientes para proveer el punto departida de otros trabajos (1983, p. 29). La estabilizacin del campo permite,por consiguiente, resolver enigmas en un marco cognitivo, normativo,metodolgico e instrumental especfico. En fsica, los trabajos de Einsteinsobre la teora de la relatividad produjeron un nuevo paradigma estabilizandola disciplina alrededor de una visin diferente del mundo, de nuevas leyes

que reposan sobre mtodos de investigacin originales, as como de nuevosdispositivos experimentales. Por ello, las teoras de Einstein enmarcan el trabajoal indicar los problemas que se pueden considerar legtimamente.

Esta resolucin de enigmas, en un marco determinado y aceptado,recuerda la nocin de incrementalismo desarrollada por Lindblom (1959 y1968). Este concepto define los modos de accin del Estado como procesosmarginales, en el sentido en que se practican ajustes menores que apuntana una mejor adecuacin a la realidad. De ah que los problemas que se les

presentan a las autoridades pblicas sean resueltos en el marco global de unaaccin legtima.

Para el caso del sida, la cristalizacin de las polticas pblicas se ha hechoprogresivamente, a medida que emerga una definicin de la enfermedadaceptada por la mayor parte, paralelamente a un acuerdo sobre los instrumentosadecuados. Por ello, hoy el tratamiento de la enfermedad se hace en un marcorelativamente estable, donde cada actor dispone de referencias y medios paraactuar bien definidos y coherentes con las representaciones globales.

En el ejemplo de la poltica sobre el precio nico del libro, el momentode esta estructuracin es ms claramente identificable, ya que corresponde alvoto de la ley. Ms tarde, algunas movilizaciones de actores opuestos al sistemavan a intentar deslegitimar el paradigma. As, los Centros Leclerc lanzan desde1981 una operacin bautizada precio Lang o precio Miterrand, indicandolos descuentos autorizados sobre etiquetas rosadas con el fin de compararloscon los practicados por su cadena de almacenes. Igualmente, la cadenade almacenes FNAC aprovecha en 1984 una laguna de la ley que autorizadescuentos superiores al cinco por ciento legal para los libros provenientes


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del extranjero, para exportar y luego reimportar libros que sern vendidos msbaratos. Al ajustar los dispositivos existentes adopcin de sanciones penalesen caso de violacin de las disposiciones legislativas y acondicionamiento delrgimen en vigor para los libros importados, es decir, actuando al margen

del marco fijado, el Estado consigue progresivamente resolver estos nuevosproblemas. De esta manera, el rgimen del precio nico es aceptado poco apoco por todos, las crticas que le son formuladas en adelante son menores yrpidamente marginalizadas. Al punto de que hoy la ley Lang tiene casi estatusde un santuario que no puede ser tocado bajo ningn pretexto.

Referida a las teorizaciones relativas a los sistemas de actores, estafase correspondera a la nocin de policy community.11Para Yves Mny,el conjunto autoridades pblicas/sector concernido forma as, para retomar

la expresin de Heclo y de Wildawsky, una comunidad, en la que loscomponentes estn a veces en conflicto, a veces de acuerdo, pero siempre enligazn al trabajo en el seno del mismo marco de accin. La comunidad es elvnculo que une y orienta bajo cada objetivo particular (1989a, p. 357).12Conrelacin a la nocin de issue network,13el concepto depolicy community14implica una cierta estabilidad de la red constituida, relativamente homogneay cerrada al exterior. El advenimiento de unapolicy communitycorrespondeas a la emergencia de mediadores en el sentido en que lo entienden Joberty Muller, a saber, estos actores que ocupan una posicin estratgica en el

sistema de decisin en la medida en que son ellos quienes formulan el marcointelectual en cuyo seno se desarrollan las negociaciones, los conflictos o lasalianzas que conducen a la decisin (Muller, 1990, p. 50). Por consiguiente,el papel de los mediadores es [] articular el proceso de imgenes cognitivasque van a estructurar el referencial de la poltica pblica y el proceso deacceso a la direccin del sector en beneficio del grupo dominante (Muller,1990, p. 50).

La fase de ciencia normal o de poltica pblica normal es por tanto un

periodo relativamente tranquilo de funcionamiento del campo social, dondelas relaciones de fuerza, las representaciones y los modos operativos soncompartidos y legitimados.

11En ingls en el original. Podra ser traducido como comunidad de polticas pblicas compuesta por

funcionarios y por los grupos de inters que hacen las polticas (Cf. Boussaguet, Jacquot y Ravinet,

2006, p. 387) (N. del T).12 Mny hace referencia a la obra de Hugh Heclo y Aaron Wildawsky (1974), The Private Government

of Public Money. Community and Policy inside British Politics.13 En ingls en el original. (N. del T).

14 En ingls en el original. (N. del T).


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2.3 Una fase de crisis

Sin embargo, llega un momento en el que el paradigma se agota ensolucionar las anomalas que le presenta la realidad. Esto puede producirse

por toda una serie de razones que afectan indiferentemente a uno o varioselementos constitutivos de la matriz disciplinaria. As, el descubrimiento deuna innovacin tcnica particularmente importante puede provocar reaccionesen cadena hasta desequilibrar el marco cognitivo tradicional. Kuhn relatala forma en que el descubrimiento casi fortuito de los rayos X inici unaevolucin fundamental de las investigaciones en el seno de las disciplinasconstituidas. Con sus rupturas, ya no es posible dar cuenta y comprenderla realidad segn los marcos de referencia, los mtodos y los instrumentosanteriormente probados. Hay una crisis del paradigma.

Para trasladar este razonamiento al campo poltico es posible, en primerlugar, hacer un paralelo entre la definicin que da Kuhn de la anomala en lainvestigacin cientfica y la acepcin comn de la nocin de problema enpolticas pblicas. Una anomala, cualquiera sea su naturaleza, es un elementode perturbacin del paradigma. Para intentar explicarla, los cientficos tomanconciencia de que el nuevo fenmeno no encaja en el sistema en vigor. Desdeentonces, cuando [] una anomala parece ser ms que un enigma de laciencia normal, la transicin hacia la crisis, el paso a la ciencia extraordinaria

ha comenzado (Kuhn, 1983, p. 121). De forma similar, se recordar quePadioleau defini un problema como una situacin donde los actores percibendesviaciones entre lo que es, lo que podra ser o lo que debiera ser (1982, p.25). Tanto en un caso como en el otro, la anomala es entonces un elementoperturbador del sistema global.

Estos elementos o acontecimientos desencadenantes pueden ser dediferentes rdenes en el campo poltico. Una catstrofe particularmente gravepuede modificar de manera ms o menos completa las representaciones y

modos de accin que eran legtimos anteriormente, como fue el caso delaccidente sobre la autopista de Beaune o las inundaciones de Vaison-la-Romaine.15Esto constituye por esencia un choque brutal, inmediatamentevisible para la opinin pblica. Pero otros fenmenos de agotamiento delparadigma pueden ser ms sutiles e inscribirse en un perodo largo detiempo, antes que sus efectos deletreos puedan ser percibidos. En el nivelmacro-social, la construccin comunitaria europea, con todo lo que ellasupone de debilitamiento progresivo e invisible de la soberana (pensamos

15 Ciudades del sureste de Francia (N. del T).


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especialmente en el papel de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeasen la definicin de una norma supranacional cada vez ms constrictiva), hatenido un efecto destructor sobre el marco normativo y cognitivo habitual,al punto de modificar poco a poco el referencial dominante de las polticas

pblicas. Como lo muestra Muller, asistimos a la puesta progresiva de un hazde normas de accin comunes, en las cuales los mecanismos de elaboracinescapan a un Estado individualmente y que, sin embargo, van a orientar demanera decisiva las percepciones y las conductas de los actores de las polticaspblicas, incluido el nivel nacional (1994a, p. 64).

Esta prdida de referentes e instrumentos legtimos tiene por corolario labsqueda de nuevas formulaciones de problemas, as como la puesta a puntode nuevas soluciones ms apropiadas. Volvemos a caer en una fase anloga a

aquella de la pre-ciencia, en que los paradigmas competidores sostenidos poractores distintos estn en lucha por la definicin legtima del sector, de la accina seguir y de las herramientas a emplear. El conjunto de este periodo, hastala estructuracin del sector alrededor de un nuevo paradigma, correspondeprecisamente a lo que Kuhn denomina una revolucin cientfica.

Habida cuenta la connotacin del trmino revolucin en el campopoltico, se podr preferir la nocin de cambio o de mutacin, pero lasimplicaciones fundamentales son anlogas. En los dos casos hay una prdida de

referentes legtimos, que precede a la formulacin de paradigmas concurrentesantes que se pueda encontrar un acuerdo entre ellos, abriendo as un nuevoperiodo de estabilizacin del universo cognitivo y del sistema de actores.

En este marco general, si retomamos el ejemplo del sida, se percibemejor cmo la enfermedad ha podido constituir una anomala en el campoestructurado de la salud pblica. Incapaces de resolver en el marco tradicionallos problemas teraputicos y sociales generados por el sida, los diferentesactores concernidos van a formular entonces diferentes definiciones de la

enfermedad, a las cuales corresponden tipos de polticas precisos. La fasede crisis se traduce por luchas entre los actores que no comparten la mismavisin del mundo. La crisis desaparece poco a poco, a medida en queconcuerdan a la vez las representaciones, normas, dispositivos y actores. Unavez se obtiene la aceptacin global (o por lo menos la dominacin de una delas que estaba en lucha) se asiste a este proceso de cristalizacin que abre elperiodo de poltica pblica normal.

Por un lado, se logra un acuerdo sobre una definicin general delproblema: el sida es una epidemia, una enfermedad actualmente incurable,


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un problema de salud pblica que concierne a toda la sociedad. Por otrolado, se recusa la marginalidad de los grupos sociales originalmente afectados(hemoflicos, drogadictos y homosexuales). Este acuerdo sobre la definicindel fenmeno se acompaa de programas de accin bien definidos (poltica de

transfusin sangunea, informacin de las poblaciones concernidas y desarrollode la investigacin). Hay una estabilizacin progresiva del marco institucional:un conjunto de leyes enmarcan las diferentes facetas del problema, los actoresadministrativos tradicionales o nuevos (Agencia de Lucha Contra el Sida, Als)que movilizan un cierto nmero de instrumentos (decretos y subvenciones) yse ponen de acuerdo con una parte de los actores concernidos (investigadoresy asociaciones). Posteriormente, hay una rutinizacin de la accin del Estado,como lo confirma la supresin reciente de la ALS, cuyas misiones han sidodesignadas a la Direccin General de la Salud. Se puede decir entonces que

hoy hay una poltica pblica de lucha contra el sida porque hay un paradigma.Pero igualmente se puede imaginar que este universo estable puede enfrentarsea una situacin de crisis cuando se descubran medicamentos eficaces o unavacuna. De este modo, la percepcin de la enfermedad evolucionar en otradireccin, justificando una reformulacin de la accin del Estado.

Para las polticas pblicas del libro, los aos setenta abarcan esta fasede gestacin intelectual y de luchas por la dominacin de un campo enformacin/recomposicin. El problema del precio del libro es el catalizador

de las tensiones que oponen a los actores favorables a la modernizacin y/ola estabilizacin del sector, dos posiciones, estructuradas por dos matricesdiferentes. Aprovechando la alternancia de 1981,16la fraccin unida alrededordel enunciado, el libro no es un producto como los otros es la que obtieneel arbitraje favorable de un nuevo ministro de la Cultura preocupado porampliar sus competencias.

Con el deseo de explicar por qu tal sabio es el portador especfico deun paradigma ms que otro, Kuhn introduce adems un elemento interesante.

El seala que hombres como Galileo o Dalton, este ltimo en el caso de laqumica, eran relativamente nuevos en sus terrenos y, por consiguiente, msbien marginales. Al haber escapado de la socializacin determinada por losparadigmas anteriores, ellos estaban en mejores condiciones de sobrepasarlos marcos tradicionales para formular nuevas soluciones.

16 El autor se refiere al cambio de color poltico en la presidencia de Francia que se dio en ese ao.

Luego de cerca de 22 aos de gobiernos conservadores (Ch. de Gaulle, 1959-69; G. Pompidou, 1969-74

y V. Giscard dEstaing, 1974-81), se produce el triunfo de Franois Mitterrand, candidato del Partido

Socialista Francs. (N. del T).


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Ahora bien, tal caracterstica se encuentra en la mayor parte de loscasos donde se asiste a un cambio de poltica pblica. El grupo de estudiosobre el sida que se crea en los aos ochenta es animado por jvenes mdicosmarginales en el campo administrativo, tradicionalmente competente. A

estas caractersticas administrativas se agregan, a veces, variables estrictamentepolticas. As, un perodo de alternacin es la ocasin de una renovacin de laaccin pblica gracias a la llegada al poder de actores que no se inspiran enlos modos de funcionamiento anteriores. La alternancia de 1981 constituyeun buen ejemplo de ello.

En resumen, una poltica pblica como paradigma o matriz sectorialconsta entonces de dos a tres fases de desarrollo (confusin o no de la pre-poltica pblica y del periodo de crisis), que ven cmo evolucionan y se

modifican los cuatro elementos fundamentales que la componen.

3. Sobre las funciones o efectos de las polticas pblicas

3.1 Una funcin estructurante para el sector concernido

Kuhn hace notar que la adopcin de un paradigma tiene por consecuenciaprincipal estructurar el campo de investigacin considerado. Poco a poco, loscientficos trabajan segn las mismas referencias, con los mismos instrumentosy se reparten ms o menos explcitamente la tarea de resolver los enigmasrevelados por el paradigma. Por ello, la estabilizacin de la naturaleza de susinvestigaciones alrededor de algunos elementos cognitivos y concretos daun sentido a sus trabajos. Kuhn cita, a manera de ejemplo, dos comentarioshechos por un astrnomo, Wolfgang Pauli, antes y despus de la aparicin delparadigma elaborado por Werner Heisenberg sobre la mecnica matricial queanuncia la teora cuntica. Antes de la aparicin del paradigma, escribe Pauli aun amigo que en este momento, la fsica es de nuevo terriblemente confusa.En todo caso, es bastante difcil para m []. Luego, algunas semanas mstarde, despus del artculo que contiene las nuevas hiptesis sostiene que: Elgnero de mecnica propuesto por Heisenberg me ha devuelto la esperanza yla alegra de vivir. l no provee, es cierto, la solucin del problema, pero yocreo que de nuevo es posible avanzar (Pauli citado por Kuhn, 1983, p. 123).Esta homogeneizacin interna se traduce igualmente en una modificacin delos circuitos de socializacin. Para ilustrar su reflexin, Kuhn toma el ejemplode los manuales cientficos que evolucionan a medida que se impone el nuevoparadigma en una determinada ciencia.

La definicin del paradigma, en el sentido de produccin de una poltica

pblica, entraa igualmente una cristalizacin de las relaciones de fuerza


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internas en el sector considerado. En el caso de la poltica de precio nico dellibro, la estructuracin se hizo alrededor del intercambio privilegiado entrelos editores y el ministerio de la Cultura.

Por lo mismo, esta accin estructurante contribuye a una distribucin delpoder en el seno del sector. Cuando un paradigma se impone, esto significa,en efecto, la dominacin del (o de los) actor(es) que estn en la gnesisdel paradigma, que lo ha(n) sostenido y progresivamente difundido. Kuhnobserva cmo, en el campo cientfico, la eclosin de un paradigma redistribuyeprogresivamente las cartas en provecho de los cientficos que lo han definido.Aunque en un comienzo era marginal, Einstein deviene la figura central dela fsica en el siglo XX, como en materia de poltica del libro, los editores seimponen poco a poco como interlocutores dominantes. Si an es posible

encontrar desacuerdos, en adelante, ellos tienen un impacto menor, ligado asu incapacidad de contrabalancear el equilibrio normativo y la distribucinde poder en el campo concernido.17El poder, as atribuido, no es totalmenteapropiable ni integralmente transmisible, pero permanece como una de lasconsecuencias del advenimiento de un paradigma.

Adems, la funcin estructurante opera igualmente respecto delexterior. Kuhn nota que la aparicin del primer paradigma en un campodeterminado coincide generalmente con la constitucin de la disciplina en

ciencia autnoma. Con esto se define lo que es legtimo estudiar, as comolas modalidades necesarias, una ciencia se constituye en s y fuera de s.

De la misma forma, la nocin de paradigma permite explicar cmo unsector que produce una identidad propia contribuye a definirse con relacin aotros, con relacin a la sociedad entera. Con el voto de la ley Lang, el sector dela edicin se identifica con la frase el libro no es un producto como los otros,que consagra la dimensin dual tradicionalmente asociada a esta produccincultural, a la vez vehculo del saber y objeto comercial.18

Referida al Estado, esta doble funcin de estructuracin interna/externajuega igualmente. En el nivel de los equilibrios internos, la adopcin de unparadigma por los actores poltico-administrativos modifica las relaciones de

17 Muestra de ello es la incapacidad de Leclerc y FNAC para obtener la supresin del rgimen de precio

nico.18 Hablando con propiedad, esta frase no es original. Diderot escriba ya: Una metida de pata que veo

cometer sin cesar a aquellos que se dejan guiar por mximas generales es aplicar los principios de una

manufactura de tela a la edicin de un libro (1984, p. 49). Pero es la interrupcin de esta representacin

sobre el espacio pblico lo que la hace nueva.


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fuerza en el seno del aparato estatal. La diligencia de Lang para hacer votarsu ley era caracterstica del comportamiento extremadamente voluntaristadel nuevo ministro, para hacer reconocer la importancia y legitimidad de suscompetencias, especialmente frente al ministerio de Economa. La adopcin

de la representacin del libro como producto distinto a los otros le permiteaplicar un dispositivo elaborado y le sirve como punto de partida de unaexperticia administrativa y de una legitimidad para intervenir en el sector.

Para los procesos de estructuracin externa, es decir, fuera del campopoltico en sentido estricto, es tentador hacer una aproximacin entre laadopcin de las polticas pblicas y los procesos de legitimacin de lasautoridades pblicas. Para Lagroye, la legitimacin puede definirse en elcaso preciso del poder poltico [] como un conjunto de procesos que hacenque la existencia de un poder coercitivo especializado se vuelva tolerablesi no deseable, es decir, que lo hacen concebir como una necesidad social,incluso como un beneficio(p. 402). La adopcin de un paradigma permiteas justificar la existencia del Estado como entidad autnoma, que puedeintervenir legtimamente sobre un campo especfico.

Uno de los aportes fundamentales del anlisis de las polticas pblicas ala ciencia poltica es precisamente haber revelado la existencia de procesos delegitimacin entre Estado y sociedad civil, que escapan a los procedimientostradicionales de la representacin por el voto. Ahora bien, en tanto que procesos

de produccin de constructos sociales y de creencias, es decir, de imgenes ode enunciados tenidos como ciertos por los actores concernidos, las polticaspblicas pueden aparecer como una de las modalidades contemporneas dela legitimacin.

3.2 La definicin de un sentido colectivamente legtimo

La matriz sectorial o poltica pblica es, fundamentalmente, un mediopara producir el sentido en una colectividad ms o menos restringida, en la

medida en que produce imgenes de la sociedad, fija objetivos a alcanzary distribuye las funciones y los poderes entre los actores concernidos. En elterreno cientfico, Kuhn considera que la definicin de sentido producidapor el paradigma es la condicin misma del buen ejercicio de la actividadcientfica. En efecto, sta no puede existir realmente sino en el marco de unacuerdo general sobre el paradigma, permitiendo as resolver los enigmasplanteados por la realidad. En el campo poltico se puede deducir que laspolticas pblicas participan en la construccin social de la realidad; puestoque suponen la adquisicin de conocimientos y la definicin de acciones,

ellas permiten a los individuos situarse en su entorno e incluso modificarlo.


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Por el contrario, es ms difcil admitir la necesidad social de las polticaspblicas, en analoga con la necesidad de los paradigmas, que son, para Kuhn,la condicin de posibilidad del proceso cientfico. Las polticas pblicas formande la mejor manera posible uno de los procesos de mediacin adaptados a las

sociedades contemporneas. Pero concluir en su necesidad supone una visinracionalizante y determinista de la historia que es poco satisfactoria.

Los campos sociales, an si estn estructurados alrededor de unparadigma, siguen siendo, por otra parte, el lugar de enfrentamientos y decontroversias, cuyo efecto es ms o menos destructor. Si hay un sentidocolectivamente legtimo lo es entonces nicamente porque una norma,sostenida por algunos actores, domina, en un instante dado y circunscrito,los sistemas de actores para un periodo ms o menos largo.

3.3 Polticas pblicas y progreso social

Por consiguiente, esta nocin de necesidad est ntimamente ligada,segn el espritu de Kuhn, a la relacin entre revolucin cientfica y progresosocial. Una de las caractersticas del razonamiento de Kuhn es la de oponersemuy firmemente a la visin de la ciencia como proceso acumulativo deconocimientos. Para l, el paso de un paradigma en estado de crisis a unnuevo paradigma del cual pueda nacer una nueva tradicin de ciencia normalest lejos de ser un proceso acumulativo, realizable a partir de variantes oextensiones del antiguo paradigma. Es, ms bien, una reconstruccin de todoun sector sobre nuevos fundamentos, reconstruccin que cambia ciertasgeneralizaciones tericas, las ms elementales de este sector, y tambinmuchos mtodos y aplicaciones paradigmticas (1983, p. 124). Por lo mismo,no existe un vnculo de causa-efecto, o de anterioridad necesaria, entre unparadigma y otro, especialmente en razn de su inconmensurabilidad. Portanto, la revolucin cientfica no es sinnimo de un escaln suplementario enuna escala del saber; es simplemente una manera diferente, quiz ms sutil,pero no forzosamente ms justa, de dar cuenta de la realidad.

Esta concepcin de la evolucin del saber cientfico encuentra un ciertoparentesco con la idea que nos podemos hacer de los modos de accin delEstado. Se trata menos de analizar un progreso cualquiera que remita unadimensin normativa, que de poner en evidencia las modificaciones de losprocesos de adaptacin de la sociedad a ella misma. En el ejemplo de Touraineque analiza la produccin de la sociedad,19se podra decir que las polticas

19 Inventora de conocimiento, agente de inversin, creadora de una imagen de la creatividadque yo

llamo un modelo cultural, la sociedad se produce ella misma, impone un sentido a las prcticas, se vuelve


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pblicas constituyen uno de estos modos de produccin de la sociedadpor ella misma, por tanto, que ellas forman un modo de integracin de losactores socio-polticos en un marco cognitivo y normativo que circunscribe lasimgenes y las acciones deseables. En consecuencia, si hay necesidad del

paradigma es ms bien en el sentido de que la matriz permite a la sociedadpreservarse bajo otra forma, adaptarse a ella misma.

El regreso a lo poltico de una teorizacin que proviene de l, permitetrazar algunas pistas o ciertas conclusiones provisionales, segn se sea mso menos optimista. El hecho de aplicar al anlisis de polticas pblicas losrazonamientos sacados de La estructura de las revoluciones cientficas deKuhn, descansa sobre la definicin del objeto mismo, al hacer de las polticaspblicas un paradigma, o lo que igualmente se ha denominado como una

matriz sectorial.

De ah, la identificacin simultnea de los elementos constitutivos, delas fases de desarrollo y de las funciones supuestas de las polticas pblicas.En el primer caso, se ha podido considerar que una poltica pblica podaser analticamente escindida en cuatro elementos fundamentales: principiosmetafsicos generales, normas de accin, una metodologa e instrumentosespecficos. Estos diferentes elementos evolucionan segn dos o tres fases,que van de la pre-poltica pblica a la crisis (pudiendo ser confundidas estas

dos fases) y que pasan por un periodo de poltica pblica normal, dondeel espacio social considerado se estabiliza alrededor de un paradigma y deun sistema de actores especficos. Finalmente, las funciones de las polticaspblicas estn ligadas simultneamente a los procesos de estructuracin delsector concernido, tributarias de la definicin de un sentido colectivamentelegtimo y de una atribucin del poder, que parecen asegurar una produccino por lo menos una adaptacin de la sociedad por ella misma.

La cuestin de la validez de esta aproximacin se vuelve inevitable, y

no es seguro que las proposiciones formuladas aqu tengan una oportunidadde ser examinadas si se recusa de antemano toda transposicin de modelostericos de una disciplina a otra. El argumento principal que podemos oponera tales crticas sera suponer los mecanismos de conocimiento y de poder comosimilares (y no idnticos) de un campo a otro, cientfico o poltico.

sobre ella misma; o est solamente en la naturaleza; no es solamente una historia; la sociedad posee

la historicidad, la capacidad de producir su propio campo social y cultural, su propio medio histrico

(Touraine, 1973, p. 44) Cursivas agregadas por el autor.


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