LA REFORMA DEL ARTCULO 135 DE LA CONSTITUCIN ESPAOLA

Organizacin constitucional del Estado, 2011-2012

NDICE 1.- Introduccin (p2) 2.- Contenido del texto reformado (pp 3-6) 3.- Caractersticas positivas de la reforma (pp 6-7) 4.- Caractersticas negativas y errores de la reforma (pp 7-8) 5.- Conclusiones (pp 8-9) Anexo 1: Abreviaturas (p 9) Anexo 2: Bibliografa (p9)

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1.- Introduccin A lo largo del presente trabajo, se tratarn tanto las caractersticas como los incentivos de la reforma del artculo 135 de la Constitucin Espaola aprobada en septiembre de 2011. Ser un anlisis tanto formal (haciendo hincapi en su aprobacin, entrada en vigor y vicios de cara a la interpretacin) como material (motivacin y consecuencias de cada apartado). Tras analizar las ventajas y los problemas que implica o son inherentes al artculo constitucional, se har una recapitulacin destacando mayoritariamente el componente cooperacin, fundamental tanto en el proceso de creacin y como en el de aprobacin. 2.- Contenido del texto reformado En la exposicin de motivos se alude en varias ocasiones a la causa fundamental de la reforma de Espaa, pero tambin fundamental en el caso alemn, polaco o italiano. La causa es el principio de estabilidad presupuestaria. En el Pacto de Estabilidad y Crecimiento1, un acuerdo entre Estados Miembros de la Unin Europea en relacin a su poltica fiscal, se recoge el principio en los artculos 121-126 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea. Segn el artculo 126, se impone la prohibicin de que los EM incurran en dficits excesivos, reservando en el Protocolo n 12 del Tratado de la Unin Europea el establecimiento de los lmites: 3% en proporcin dficit-PIB y 60% en proporcin deuda pblica-PIB. Tambin en la exposicin de motivos se esgrimen otras dos causas para la reforma del artculo 135: la sostenibilidad del pas y la vinculacin de la reforma con todas las Comunidades Autnomas. Numerosas directivas de la UE han sealado lo perjudicial que es el desequilibrio de poder existente en el Estado de las Autonomas, representando una gran parte del gasto pblico gracias a fenmenos como el solapamiento competencial entre el estado y las Comunidades.1

V. Anexo 1 referente a las abreviaturas.

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En relacin con los apartados de la ley, stos se analizarn individualmente a continuacin. 135.1: Todas las Administraciones Pblicas adecuarn sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. Atendiendo a las demandas de la UE, se ha reformado la Constitucin para vincular a todos los territorios del Estado. De esta forma, existe una armona entre la legislacin del estado central y de cada Comunidad, pues si la limitacin del dficit estructural que Espaa pudiese incurrir se aplicase de manera diferente en las CCAA, o se llegase al caso en el cual en algunas no exista limitacin, sera carente de sentido y, por un lado, no respetara las exigencias del TFUE y, por otro lado, no solucionara el problema de la ausencia de techo de gasto en las CCAA. No obstante, como ya se explicar en el apartado 4.- Caractersticas negativas y errores de la reforma la redaccin actual del art 135.1, as como de los apartados 2 y 3 que sern analizados a continuacin, no incluye a los territorios forales segn la jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo. 135.2 El Estado y las Comunidades Autnomas no podrn incurrir en un dficit estructural que supere los mrgenes establecidos, en su caso, por la Unin Europea para sus Estados Miembros. Una ley orgnica fijar el dficit estructural mximo permitido al Estado y a las Comunidades Autnomas, en relacin con su producto interior bruto. Las Entidades Locales debern presentar equilibrio presupuestario. En el primer prrafo del apartado 2, se crea una remisin al Protocolo n 12 TUE al mencionar los mrgenes establecidos por la UE a los EM. Como se ha explicado en la pgina anterior, estos lmites son el 3% de dficit estructural y 60% de deuda pblica. En el segundo prrafo se reservan para una LO (que, segn el primer apartado de la Disposicin Adicional nica, deber haber sido aprobada antes del 30 de junio de 2012)

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el establecimiento de los valores concretos, que no podrn alejarse de los establecidos en el TUE. Se engloba dentro de la limitacin, adems, a las entidades locales. Pero el problema de redaccin enunciado en el apartado primero sigue presente. 135.3 El Estado y las Comunidades Autnomas habrn de estar autorizados por ley para emitir deuda pblica o contraer crdito. Los crditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pblica de las Administraciones se entendern siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozar de prioridad absoluta. Estos crditos no podrn ser objeto de enmienda o modificacin, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisin. El volumen de deuda pblica del conjunto de las Administraciones Pblicas en relacin con el producto interior bruto del Estado no podr superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea. Este es posiblemente el apartado ms polmico de todo el texto reformado. En resumidas cuentas, se establece la liquidacin de la deuda pblica como gasto prioritario frente a otros gastos. Ha sido objeto tanto de crticas como en los medios de comunicacin como de herramienta en los programas electorales de cara a las pasadas Elecciones a las Cortes Generales del 20 de noviembre de 2011: una de las posibles consecuencias derivadas de este apartado puede ser la limitacin del Estado de Bienestar, pues, sumado a la limitacin del dficit pblico (establecer un lmite al gasto que el Estado puede incurrir orientado, por ejemplo, a fomentar el crecimiento econmico y el aumento de la tasa de ocupacin) , los ingresos se orientaran slo al pago de la deuda y se realizaran unos mayores recortes en las prestaciones sociales2.

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NAVARRO, V., El excesivo nfasis en reducir el dficit pblico, diario digital EL PLURAL, 15 de noviembre de 2010.

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135.4 Los lmites de dficit estructural y de volumen de deuda pblica slo podrn superarse en caso de catstrofes naturales, recesin econmica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situacin financiera o la sostenibilidad econmica o social del Estado, apreciadas por la mayora absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados Desde el punto de vista constitucional y ms all de la repercusin que los medios de comunicacin le hayan dado al art 135.3, este es el artculo de mayor importancia debido a la paradoja jurdica que poda producirse, explicada en el apartado 4.- Caractersticas negativas y errores de la reforma. Objetivamente, la presente redaccin implica que la limitacin del dficit puede no ser respetada tanto en fenmenos tasados, como el concepto catstrofe natural o el concepto recesin (segn la doctrina econmica, dos trimestres consecutivos con crecimiento negativo del PIB); sin embargo, tambin puede ser no respetada en un fenmeno cuya definicin es competencia del poder poltico si presenta mayora absoluta: las situaciones de emergencia extraordinaria. 135.5 Una ley orgnica desarrollar los principios a que se refiere este

artculo, as como la participacin, en los procedimientos respectivos, de los rganos de coordinacin institucional entre las Administraciones Pblicas en materia de poltica fiscal y financiera. En todo caso, regular: a) La distribucin de los lmites de dficit y de deuda entre las distintas Administraciones Pblicas, los supuestos excepcionales de superacin de los mismos y la forma y plazo de correccin de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b) La metodologa y el procedimiento para el clculo del dficit estructural.

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c) La responsabilidad de cada Administracin Pblica en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. Este apartado no presenta problemas de interpretacin. Resumidamente, explica el contenido que deber albergar la LO de 2012, donde se incluyen los mecanismos sancionadores. 135.6 Las Comunidades Autnomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los lmites a que se refiere este artculo, adoptarn las disposiciones que procedan para la aplicacin efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias. En el ltimo apartado de le reserva parcialmente a las CCAA la competencia de establecer sus propios mecanismos respetando, no obstante, la obligacin de orientar a sus Administraciones Pblicas a las directrices de la presente reforma, como se ha enunciado en numerosas ocasiones. 3.- Caractersticas positivas de la reforma A lo largo del texto reformado se vislumbran tres grandes motivos para el proceso reformista: vinculacin con todas las AAPP, fomentar los lazos de unin con la UE y garantizar la sostenibilidad social y econmica del pas. Los dos ltimos son, bajo mi punto de vista, los ms destacables. Alemania, por ejemplo, reform su Ley Fundamental en 2009 para adaptarla a las exigencias del TFUE y establecer lo que se conoce como el techo de gasto. En su artculo 109.3, establecen que, a partir de 2016, el Estado no podr incurrir en un dficit estructural superior al 0,35% del PIB. Italia manifest su iniciativa de reformarla y Polonia ya dispona de un techo de gasto. En vista de esto, puede considerarse que la limitacin del dficit en el texto constitucional espaol es positiva, pues armoniza la unin de Espaa con el resto de EM.

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La limitacin del dficit implica un lmite al gasto que puede incurrir un Estado. La teora econmica neoclsica defiende que, en perodos de recesin, es necesaria una poltica fiscal expansiva (aumentar el gasto pblico para cubrir ms puestos de trabajo por un lado, y bajar los impuestos para aumentar la renta de las familias por otro), de forma que el Estado podra incurrir en dficit pero ste sera provisional, de forma que al finalizar el ciclo econmico negativo y modificar la poltica fiscal el Estado podra volver a incurrir en supervit. Uno de los problemas de Espaa es que el dficit que ostenta no es coyuntural (temporal debido a polticas de reajuste), sino estructural (inherente al mal funcionamiento de la estructura productiva o de la poltica econmica en general), de forma que, como no se est intentando cambiar el modelo productivo del pas (agravado por la crisis financiera y por el estallido de la burbuja inmobiliaria), cobra inters una medida ms sencilla, como es el establecer un techo de gasto, un lmite tanto para el Estado como para las CCAA. En resumen, la limitacin del dficit pblico no es una solucin autntica para la situacin econmica de Espaa, pero es un ajuste que impide que se agraven. 4.- Caractersticas negativas y errores de la reforma En primer lugar, se va a hablar del error de redaccin de los artculos 135.1 y 135.2 que tiene como consecuencia la no vinculacin de ciertas CCAA. Segn el Diario de Sesiones del Senado de la Comisin Constitucional, nmero 561 del 6 de septiembre de 2011, en palabras de D. Joseba Zubia Atxaerandio (senador de la CA del Pas Vasco), en representacin del Grupo Parlamentario de Senadores Nacionalistas, demostr cmo la redaccin coetnea (y la actual) del artculo 135 excluye a los territorios forales de la vinculacin y, por tanto, de la limitacin del dficit. Afirma que los territorios forales no son no comunidades autnomas ni entidades locales y, por tanto, () no son ninguna de las dos. Para afirmarlo, se apoya en las STC 76/1988, donde se afirma que el perfil institucional de los territorios forales es algo singular y especfico o en STS 7 de junio de 1993. En conclusin, al querer ser sometidos a la

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limitacin del dficit, proponen un cambio en la redaccin que permita claramente establecer si los territorios forales se encuentran dentro o fuera de los sujetos afectados. En segundo lugar, se aludir brevemente a los posibles recortes que podran sucederse si se impone un lmite al dficit, lo que implica un techo de gasto. Si el Estado pretende presentar crecimiento positivo sin modificar las fuentes de ingresos, necesariamente se han de reducir los gastos en los que puede incurrir, de modo que si stos estn limitados, es posible la aparicin de nuevos recortes en las prestaciones sociales. Por ltimo, se mencionar la paradoja citada arriba que se produce al interpretar el artculo 135.4. En resumen, el problema es el siguiente: -La reforma del artculo 135 se realiz por consenso entre los dos partidos mayoritarios, dando la imagen de que la reforma presenta tan necesidad que es necesaria adoptarla en el menor tiempo posible. -No obstante, y como en la Ley Fundamental Alemana, se incluye una reserva cuya definicin se subordina a la apreciacin de la mayora absoluta del Congreso. -Nos encontramos ante la situacin, la paradoja, en la cual un partido poltico que gobierne en mayora absoluta podr establecer en qu momentos se cumple la tan necesaria limitacin, segn la exposicin de motivos, o en qu momentos no; lo que produce una incertidumbre sobre la importancia que le han dado los redactores del artculo reformado. 5.- Conclusiones En conclusin, la limitacin del dficit pblico en el texto constitucional es positiva porque armoniza la unin entre Espaa y los dems EM de la UE mediante el respecto del PEC. Regulndose en la Constitucin, la limitacin est ms protegida de la modificacin puntual, si bien existen reservas. Caben serias dudas si la limitacin del

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dficit pblico facilitar a Espaa la salida de la crisis, mxime cuando dicha limitacin entrar en vigor en el ao 2020. A pesar de todo, la constitucionalizacin por parte de los EM de la regla de oro como se conoce en los medios de comunicacin, permitir una mayor cohesin entre los mismos para que la UE, como ente con personalidad jurdica propia, consiga llevar a cabo las reformas que permitan a la misma solucionar las consecuencias de la crisis, sn excluir a ninguno de Los 27. Anexo 1: Abreviaturas. AAPP Administraciones Pblicas (AP en singular) CCAA Comunidades Autnomas (CA en singular) EM Estados Miembros (de la Unin Europea) LO Ley Organiza (tipo de norma con rango de ley en Espaa) PEC Pacto de Estabilidad y Crecimiento. STC Sentencia del Tribunal Constitucional. STS Sentencia del Tribunal Supremo. TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea. TUE Tratado de la Unin Europea. UE Unin Europea. Anexo 2: Bibliografa. Primaria: EKAI CENTER, Dficit, deuda pblica y reforma constitucional, 24 de agosto de 2011. Secundaria: Diario de Sesiones del Senado, Comisin Constitucional, n 561, 6 de septiembre de 2011. NAVARRO, V., El excesivo nfasis en reducir el dficit pblico, diario digital EL PLURAL, 15 de noviembre de 2010.

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