INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY

CAMPUS MONTERREY

ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA

LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA EN LA TRANSFORMACIÓN DE LA ACCIÓN PÚBLICA: TEORÍA Y PRÁCTICA

TESIS PRESENTADA COMO REQUISITO PARCIAL PARA OBTENER EL GRADO ACADÉMICO DE

MAESTRO EN PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

POR

ARMANDO CORTÉS GALICIA

MONTERREY, NUEVO LEÓN DICIEMBRE DE 2007

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Esta tesis está dedicada a mi mamá, a mi papá,

a mi hermana, y a lari, sin cuyo constante aliento

hubiera quedado en el tintero

A G R A D E C I M I E N T O S

Quiero expresar mi profundo agradecimiento a la Dra. Mariana Gabarrot Arenas, por su valiosa asesoría y por el fértil diálogo que entablamos a lo largo de la elaboración del presente documento. Asimismo, quiero agradecer a la Dra. Teresa Almaguer Salazar y al Dr. Bernardo González Aréchiga Ramírez – Wiella por su cuidadosa revisión del manuscrito y por sus atinados comentarios para mejorar la forma y el contenido del mismo. Finalmente, quiero hacer patente mi gratitud al Mtro. Carlos de la Cruz Ledezma por su apoyo y guía durante mis estudios de Maestría.

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LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA EN LA TRANSFORMACIÓN DE LA ACCIÓN PÚBLICA: TEORÍA Y PRÁCTICA

ÍNDICE

Introducción ........................................................................................................................ 6

I. LA IMAGINACIÓN COMO LÍMITE DE LO POSIBLE: UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA A LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA .......................................................... 8

1. ¿Qué es la prospectiva estratégica? ............................................................................ 8

2. Origen y evolución de los estudios sobre el futuro .................................................. 9

3. Las diferentes aproximaciones al futuro: el forecasting, la planeación y la prospectiva estratégica.................................................................................................... 10

3.1 La elaboración de pronósticos o forecasting y la prospectiva estratégica................ 10 3.2 La planeación y la prospectiva estratégica .............................................................. 13

3.2.1 La diferencia conceptual: los futuros posibles, probables y deseables ............. 13 3.2.2 La diferencia en el nivel de análisis ................................................................. 14 3.2.3 La diferencia en el proceso de aproximación al futuro .................................... 16

4. Base filosófica de la prospectiva estratégica: la creatividad en la evolución del conocimiento colectivo .............................................................................................. 18

5. Epistemología de la prospectiva estratégica: el determinismo de las estructuras y su transformación mediante la acción ................................................ 19

6. La motivación como eslabón clave de la prospectiva estratégica ...................... 22

7. La generación de escenarios y el desarrollo de la imaginación estratégica .... 24

8. La diversidad colectiva y la construcción de consensos en la prospectiva estratégica .......................................................................................................................... 25

8.1 La negociación asertiva en la construcción del futuro colectivo .............................. 25 8.2 Los escenarios de Mont Fleur: la cooperación colectiva en la construcción del futuro .............................................................................................................................. 27

9. El liderazgo transformacional para iniciar y conducir el cambio ...................... 29

II. LA IMPLEMENTACIÓN DEL CAMBIO: FASES DE LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA .................................................................................................................. 31

10. Metodología integrada de la prospectiva estratégica ......................................... 31

11. El análisis FODA y el árbol de competencias ........................................................ 32

12. La definición de las variables estratégicas: el análisis estructural ................. 34

13. La identificación de los actores económicos, políticos y sociales ..................... 36

13.1 El análisis de alianzas y conflictos entre los actores ............................................. 37

14. Diseño de Escenarios para evaluar las alternativas de desarrollo .................. 39

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III. LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA EN LA MEJORA DEL PROCESO DE PLANEACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO: EL CASO MICHOACÁN ............................. 43

1. La administración pública y la prospectiva estratégica ...................................... 43

2. La importancia de la planeación en el ejercicio gubernamental ........................ 44

3. El diagnóstico de la realidad pública: el FODA y el árbol de competencias .... 46

4. El análisis estructural en la gestión de gobierno ................................................... 49

5. La dimensión política de las decisiones públicas: la MACTOR ........................... 51

6. La generación de escenarios en el sector público .................................................. 53

7. Recapitulación: los beneficios de la prospectiva estratégica en la administración pública .................................................................................................... 55

Bibliografía Básica ........................................................................................................... 57

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Introducción

La prospectiva ha cobrado relevancia en diversos ámbitos durante los últimos años. Cada vez es más frecuente enterarse de la aparición de estudios prospectivos sobre temas como la tecnología, la resolución de conflictos, el desarrollo regional, o la dinámica económica nacional e internacional. Aunque en términos generales estos estudios remiten a pensar en algún tipo de análisis sobre la evolución futura de un tema determinado, es muy común desconocer su contenido y utilidad. En este sentido, la prospectiva se ha convertido en un término de uso corriente en diferentes ámbitos aunque no se sepa con precisión de lo que se trata. Este desconocimiento no es privativo de ambientes extraacadémicos. Durante mis estudios de Maestría nunca pude encontrar una definición satisfactoria de la prospectiva. Este hecho es entendible si consideramos la escasez de textos dedicados al tema. En México y en América Latina sólo podemos destacar los libros de Vladimir Sachs, Diseño de un Futuro para el Futuro, de Tomás Miklos y María Elena Tello, Planeación Prospectiva y de Francisco José Mogica, La Construcción del Futuro. Estos libros, a su vez, no integran muchos de los temas de interés dentro de la prospectiva. El apoyo institucional a la materia no es más numeroso. En América Latina sólo la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública (EGAP) del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) ofrece un postgrado en Prospectiva Estratégica, mientras que la Universidad Externado de Colombia sólo cuenta con un área de especialidad sobre la misma dentro de su Maestría en Administración. Asimismo, la investigación prospectiva en México se limita a los trabajos desarrollados por la Fundación Javier Barros Sierra. Esta realidad fue determinante al momento de elegir mi tema de tesis. Me di cuenta que más que elaborar un estudio específico aplicando las herramientas de la prospectiva estratégica, era necesario llevar a cabo una reflexión teórica sobre la misma. Desarrollar un documento que brindara las directrices suficientes para adentrarse en el complejo y fascinante mundo de la prospectiva. En otras palabras, consideré fundamental abordar una serie de temas selectos sobre prospectiva que esclarecieran los conceptos y alcances de la misma con el fin de brindar un sólido marco de referencia. La prospectiva estratégica, como se verá a lo largo del presente documento, tiene que ver esencialmente con la posibilidad de construir el futuro deseado. En este sentido, puede aplicarse a nivel personal, vislumbrando alternativas de acción individual, o a nivel colectivo, definiendo cursos de acción para alcanzar objetivos comunes. El presente trabajo se enfoca en esta última opción. Considero que abordar el tema desde la perspectiva de la transformación de la acción pública es mucho más enriquecedor que hacerlo desde una óptica individual. No obstante, aquellos que deseen aplicarla en otros ámbitos encontrarán este documento igualmente útil. Este último enfoque se alimenta de mi experiencia previa en el sector público. Haber tenido la oportunidad de colaborar en el Gobierno de Michoacán dentro de las Secretarías de Planeación y de Gobierno me permitió conocer las múltiples

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posibilidades de transformación socioeconómica que genera un buen ejercicio de gobierno. Más allá de la complejidad del proceso de toma de decisiones políticas, una pequeña mejora en la gestión pública puede significar un gran cambio en el entorno. Así, el objetivo principal del presente documento es el de realizar una aproximación teórica a la prospectiva estratégica, desarrollar su metodología integrada y sugerir algunas aplicaciones prácticas en relación a ala administración pública en México, exponiendo como ejemplo genérico el caso del estado de Michoacán. En este sentido, buscaré exponer la gran utilidad de las herramientas de la prospectiva estratégica en la mejora de los procesos de planeación pública y de toma de decisiones gubernamentales. En la primera parte del trabajo abordaré el ámbito de estudio de la prospectiva estratégica, las diferencias entre ésta y la elaboración de pronósticos o forecasting y la planeación tradicional, su marco filosófico y epistemológico, así como la generación de lo que hemos denominado narrativas sobre el futuro o escenarios. De la misma manera, haré una breve disquisición teórica sobre la importancia de construir consensos colectivos dentro del proceso de la prospectiva estratégica y del relevante papel del liderazgo transformacional para iniciar y conducir el cambio. En la segunda parte del trabajo expondré la metodología integrada de la prospectiva estratégica. Describiré sus distintas fases constitutivas partiendo de la correcta definición del problema y de la elaboración de un diagnóstico adecuado de la situación mediante el análisis de las fortalezas y debilidades internas, así como de las oportunidades y amenazas del entorno. Posteriormente, abordaré los temas de la determinación de las variables estratégicas y de la interrelación de los actores con el fin de construir escenarios que clarifiquen la acción presente. Finalmente, en la tercera parte del documento analizaré algunas aplicaciones de la prospectiva estratégica en la administración pública en México considerando el caso del estado de Michoacán. La revisión del sistema estatal de planeación, de los procedimientos de elaboración del Plan Estatal de Desarrollo Michoacán 2003 – 2008, del papel de las Dependencias estatales más relevantes, y de distintos esfuerzos específicos para conducir la planeación del estado, servirán de guía para introducir los instrumentos de la prospectiva estratégica como forma de mejorar la gestión gubernamental. El presente análisis no pretende ser exhaustivo. En todo caso, busca recorrer las principales ideas de la prospectiva estratégica y exponerlas de manera sencilla pero profunda, contribuyendo con ello a una materia que ha sido escasamente desarrollada en México y en América Latina. Asimismo, su uso en el sector gubernamental constituye un ejemplo genérico de su enorme potencial para transformar la acción pública. En este sentido, espero que las líneas esbozadas a continuación sirvan para estimular la reflexión sobre la posibilidad de construir el futuro deseado a partir de la voluntad estratégica de cambio. Con acciones adecuadas derivadas de un análisis prospectivo, las opciones del porvenir pueden ser tan amplias como lo dicte nuestra imaginación.

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I. LA IMAGINACIÓN COMO LÍMITE DE LO POSIBLE: UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA A LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

1. ¿Qué es la prospectiva estratégica?

El término prospectiva proviene de la locución latina prospicere que significa mirar hacia lo lejos. Así, la prospectiva como concepto aislado busca vislumbrar el futuro y las posibilidades que se ciernen sobre él. ¿Cuáles son los retos que habremos de enfrentar en el futuro? ¿Satisfaremos nuestras expectativas de vida en el porvenir?, son preguntas que nos hacemos frecuentemente. En este sentido, la prospectiva pretende estimular la formulación de cuestionamientos sobre las cosas que nos atañen y nos preocupan. La incertidumbre sobre el futuro no puede desvelarse sin primero tener la disposición personal para concebir las oportunidades y peligros que nos depara el mañana. Nuestras actitudes para enfrentar los retos cotidianos pueden ser muy distintas. Podemos refugiarnos en la pasividad, asumiendo una actitud cómoda de laissez faire, laissez passer1 y con ello sufrir los problemas. Asimismo, podemos reaccionar ante los acontecimientos y brindar respuestas instantáneas sin preocuparnos por entender la naturaleza de los mismos. En ambos casos la reflexión sobre el futuro es inexistente. Sin embargo, podemos tratar de asumir una actitud preactiva en la que nos preparamos para los cambios previstos, o ir más allá y convertirnos en personas proactivas que trabajan para lograr el futuro deseado. Es en esta última actitud donde reside el espíritu estratégico de la prospectiva.2 El término estrategia, cuya raíz latina strategĭa apela al arte de dirigir acciones militares, es definido por la Real Academia Española como un conjunto de reglas que aseguran una decisión óptima en una determinada situación. Es así como la estrategia se encuentra indisolublemente vinculada a acciones concretas en pos de objetivos específicos. De esta manera, lo estratégico es lo importante, lo que refleja nuestras prioridades, pero también lo posible en función del contexto, dejando fuera las buenas intenciones irrealizables. La prospectiva estratégica es entonces la combinación de vislumbrar el futuro y de tomar decisiones concretas para hacerle frente. La anticipación de lo que puede suceder es estéril si no esclarece los posibles cauces de acción a seguir. En este sentido, cuatro de las preguntas clave que pueden formularse son ¿Qué puede ocurrir?, ¿Qué puedo hacer?, ¿Qué voy a hacer? y, finalmente, ¿Cómo voy a hacerlo?, en donde la primera pertenece al ámbito de la prospectiva pura, y las restantes al ámbito de lo estratégico (Godet, 2000).

1 “Deja hacer, deja pasar”: expresión francesa usada muy frecuentemente en el ámbito de la economía y que promueve la no intervención en el curso natural de los acontecimientos. 2 Los términos de preactividad y proactividad fueron introducidos a la planeación por: Özbekhan, Hasan. Toward a General Theory of Planning, en Perspectives of Planning. OEDC Report, 1968.

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La prospectiva estratégica no es una ciencia, puesto que no comprende un conjunto de conocimientos obtenidos mediante la observación y el razonamiento, sistemáticamente estructurados y de los que se deducen principios y leyes generales, ni un método, puesto que no establece un procedimiento científico para encontrar la verdad. Como lo expresa Michel Godet, se trata de una indisciplina intelectual que comprende una serie de metodologías de construcción del futuro rigurosas pero creativas (Godet, 1994).

2. Origen y evolución de los estudios sobre el futuro

El deseo por transformar el futuro mediante la reflexión presente, ha sido una inquietud permanente a lo largo de la historia. Numerosos filósofos y escritores han vertido en sus obras visiones optimistas y pesimistas sobre lo que nos puede o debe deparar el mañana, desde ópticas positivistas o normativas. Así, tenemos que Platón en su libro La República describió los fundamentos de lo que debería ser una sociedad justa y más adelante, en el siglo XV, Tomás Moro imaginó lo que sería una ciudad ideal en su libro Utopía.3 A mediados del siglo XIX aparecen múltiples novelas de Julio Verne, en las que se introduce la dimensión tecnológica en la concepción del futuro, misma que influiría en las novelas de principios del siglo XX Un Mundo Feliz, de Aldous Huxley, y 1984, de George Orwell. Estos escritos, a diferencia de los anteriores, conciben el futuro del mundo no sólo como algo deseable y alejado de la realidad, sino como absolutamente posible en función de las decisiones que se tomen dentro de un contexto tecnológico determinado. El ímpetu económico experimentado por el proceso de industrialización mundial durante el siglo XX - que acentuó la noción de la escasez y la correcta asignación de los recursos, junto con el vertiginoso avance tecnológico observado, hizo que la reflexión sobre el futuro pasara de la ficción a la realidad. Había que tratar de anticipar los acontecimientos futuros en un ámbito de expansión económica y ardua competencia. El conocer con exactitud los recursos con los que se contaban y planear su uso para el día de mañana era algo crítico para la supervivencia de las industrias. La planeación del futuro fue madurando como imperativo económico y comenzó a sistematizarse a mediados del siglo pasado. En 1948 se fundó en Estados Unidos la Rand Corporation, con el objeto de mejorar la formulación y toma de decisiones de política pública a través de la investigación y el análisis (Rand, 2007). Más adelante, Herman Kahn, miembro de esta organización, desarrollaría un estilo particular de planeación con base en el análisis de distintos escenarios o acontecimientos hipotéticos (Kahn, 1967). Asimismo, académicos como Igor Ansoff y Peter Drucker, utilizarían la planeación como herramienta básica de la gestión organizacional y Russell Ackoff, profesor de la Universidad de Pensilvania, le insuflaría un nuevo brío al exponer la idea de que es posible rediseñar el futuro en función de las decisiones y acciones del presente (Ackoff, 1974).

3 La palabra utopía proviene de las palabras griegas outopia y eutopia, que significan respectivamente ningún lugar y buen lugar.

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A partir de los estudios de Ackoff, los estudios sobre el futuro se han dividido en dos vertientes principales. La primera de ellas profundiza en el análisis cuantitativo de la información para la formulación de pronósticos - forecasting - y es desarrollada, entre otros, por Peter Bishop de la Universidad de Houston. La segunda acentúa el análisis cualitativo, la participación social y la voluntad de cambio para definir el futuro deseado y ha sido desarrollada principalmente por Gaston Berger, Bertrand de Jouvenel, Pierre Massé, y, actualmente, por Michel Godet del Centro Nacional de Artes y Oficios de Francia. Esta última forma de aproximación al futuro constituye lo que se denomina prospectiva estratégica o planeación prospectiva (Mojica, 2005).

3. Las diferentes aproximaciones al futuro: el forecasting, la planeación y la prospectiva estratégica

La habilidad de una persona de administrar sus asuntos o los de la sociedad depende más de su comprensión y actitud

hacia el mundo que lo contiene, que de sus métodos de solución a los problemas. Expresado en otros términos,

su éxito depende más de la forma en que ve el mundo y la filosofía que vive, que de sus ciencia y tecnología.

Russell Ackoff (1974,p.9) La diferenciación de enfoques en la evolución reciente de los estudios sobre el futuro puede parecer bizantinismo. ¿Existe alguna diferencia real entre la planeación, la formulación de pronósticos o forecasting y la prospectiva estratégica? ¿No es la prospectiva estratégica una manera sofisticada de referirse a la planeación? Los conceptos sin duda resultan confusos sin un análisis adecuado de su contenido. En este sentido, creo que la principal diferencia entre la prospectiva estratégica y el forecasting reside en las distintas concepciones del mundo o cosmovisiones4 de las que parten, mientras que la principal diferencia con la planeación se encuentra en su alcance o nivel de agregación. En las siguientes secciones abordaré ampliamente estos temas.

3.1 La elaboración de pronósticos o forecasting y la prospectiva estratégica

La ciencia ha registrado importantes cambios en su sustrato filosófico a lo largo del tiempo. Así, durante los siglos XVIII y XIX, el conocimiento científico estuvo dominado por la búsqueda de una racionalidad perfecta. La física de Isaac Newton, conformada por leyes como las de la dinámica y de la gravitación universal, consideraban el mundo un lugar compuesto por certidumbres. De la misma manera, Augusto Comte concebiría a la Sociología como la ciencia encargada de descubrir las leyes del comportamiento social.

4 El término cosmovisión proviene del alemán weltanschauung (welt, mundo, y anschauen, observar), y se refiere al conjunto de creencias y opiniones que conforman la imagen general del mundo que tiene una persona, época o cultura, a partir de la cual interpreta su propia naturaleza y la de todo lo existente. Fue introducido por vez primera por el filósofo alemán Wilhelm Dilthey en su libro Introducción a las Ciencias de la Cultura (1914).

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A principios del siglo XX, las certidumbres científicas comenzarían a derrumbarse. La aparición de la física cuántica demostraría que los postulados de Newton no describen con precisión el comportamiento del mundo y la teoría de la relatividad universal de Albert Einstein acabaría con la noción de los absolutos en el universo. Estos descubrimientos pondrían de manifiesto los límites del determinismo científico. El principio de incertidumbre5 de Werner Heisenberg, la teoría del caos6 de Edward Lorenz y la naciente teoría de sistemas7 ejemplifican esta nueva condición del mundo. Esta evolución en la forma de concebir el mundo puede abordarse de una manera alterna. Russell Ackoff en su libro Rediseñando el Futuro (1974) plantea dos etapas evolutivas en la forma de pensar del hombre. En la primera de ellas, a la que denomina Edad de la máquina y que cubre desde el 420 a.c. hasta 1940 aproximadamente, el razonamiento era analítico y se basaba en la doctrina del reduccionismo. El reduccionismo sostiene que todos los objetos y eventos, sus propiedades, y nuestra experiencia y conocimiento de ellos, están formados por elementos últimos o partes indivisibles, o bien, que responden a una relación única de causa – efecto. El pensamiento analítico, descrito como el proceso mental que para explicar las cosas las descompone en sus componentes, o que identifica relaciones de causalidad, es parte fundamental de esta doctrina. La percepción prevaleciente era determinista y los conceptos teleológicos, como fines, metas y elección, no eran relevantes pues todo lo que ocurriera estaba completamente definido por componentes o acontecimientos previos. El universo era considerado una máquina que funcionaba independientemente de factores externos. En la segunda de ellas, a la que denomina Edad de los sistemas y que comienza a partir de 1940, la doctrina del reduccionismo se remplaza por la del expansionismo y el razonamiento sintético. El expansionismo sostiene que todos los objetos, eventos y experiencias son partes de todos mayores, denominados sistemas. El sistema es más que la suma de sus partes. El pensamiento sintético considera que lo que se va a explicar es parte de un sistema mayor, a diferencia del análisis en que se obtiene una explicación del todo a partir de la explicación de sus partes. La relación causa – efecto se sustituye por la relación producto – producto, en la que un elemento es necesario pero no suficiente para generar otro, por lo que los conceptos teleológicos cobran relevancia, pues lo que ocurra no está definido completamente por los componentes o acontecimientos previos. El universo se considera un sistema que funciona interdependientemente con factores externos.

5 Este principio establece que es imposible científicamente conocer la posición y velocidad de las partículas (electrones, protones, neutrones y quarks) en un momento determinado. 6 Esta teoría afirma que alteraciones mínimas en los valores iniciales de las variables resultan en soluciones ampliamente divergentes. Esto se conoce también como el efecto mariposa, en referencia al siguiente proverbio chino: el aleteo de las alas de una mariposa se puede sentir al otro lado del mundo. 7 Esta teoría es un esfuerzo de estudio interdisciplinario que trata de encontrar las propiedades comunes y describir el funcionamiento de entidades denominadas sistemas (conjunto de dos o más elementos interrelacionados) que se presentan en todos los ámbitos y niveles del mundo (tales como el físico, el químico, el biológico, el económico o el sociológico, entre otros, y a nivel global o específico). Sus inicios se atribuyen al biólogo austriaco Ludwig von Bertalanffy. En la sociología ha sido desarrollada por Niklas Luhmann.

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La elaboración de pronósticos o forecasting como forma de anticipar el futuro parte de la noción de racionalidad y certidumbre de los siglos XVIII y XIX. Su procedimiento considera sólo la información disponible y la extrapola al futuro, circunscribiéndose a esa única y determinada posibilidad. La proyección de datos o la identificación de relaciones causales para elaborar modelos econométricos8 es condición necesaria pero no suficiente para prever acontecimientos futuros. Los futuros probables – futurables – no son los únicos futuros posibles. Los pronósticos de Thomas Malthus en su libro Ensayo sobre el principio de la población, de Paul Kennedy en Hacia el siglo XXI, y de Donella Meadows en Los límites del crecimiento, subestimaron la capacidad del hombre de transformar su entorno y revertir las extrapolaciones y tendencias. Por su parte, la prospectiva estratégica se nutre de la condición incierta del mundo revelada por la ciencia desde principios del siglo XX y aprovecha las posibilidades infinitas que se derivan de ella. Para Gaston Berger y Bertrand de Jouvenel, el futuro es múltiple y se encuentra en función de nuestras acciones presentes. Existe una amplia gama de futuros posibles – futuribles – y nuestra tarea consiste en elegir de ellos el deseable para construirlo (Godet, 1994). Es aquí donde se manifiesta el espíritu optimista y estratégico de la prospectiva. No sólo se trata de concebir un sueño, sino de realizar acciones concretas para alcanzarlo, con base en nuestra voluntad de cambio. Los múltiples futuros posibles que se ciernen sobre nosotros estimulan la reflexión presente. Sin un ejercicio de análisis introspectivo autónomo, trátese de una organización o de un individuo, el presente no se comprende a cabalidad y con ello el futuro está fuera de nuestras posibilidades. Ortega y Gasset expresa claramente esta situación al comentar que los individuos que no viven conforme a sus predilecciones íntimas, y responden a valores de otras personas, o de otros tiempos o lugares, nunca alcanzan el futuro deseado. La construcción del futuro comienza con la naturaleza de nuestro pensamiento actual (Ortega, 1923, pp.19-26). Una vez que se ha reflexionado sobre nuestra condición presente es preciso visualizar el futuro que se quiere sin fijar ningún límite. La prospectiva estratégica busca estimular la creatividad y el análisis multidisciplinario como forma de trascender las soluciones preestablecidas. Una de las principales características del avance científico es el ejercicio dialéctico9 que todo lo cuestiona en el proceso de dar a luz nuevo conocimiento.10 Una actitud abierta y receptiva a distintas perspectivas, así como una

8 Los modelos econométricos son representaciones matemáticas de la realidad. En términos generales, parten de identificar relaciones causa – efecto de un problema determinado, para posteriormente seleccionar las principales variables que intervienen y verterlas en ecuaciones de comportamiento. 9 Me refiero aquí al significado otorgado a este término por el filósofo alemán Friedrich Hegel. Desde su óptica, el avance científico es continuo y comienza con el establecimiento de una tesis o razonamiento determinado, seguida de una anti-tésis, o contra argumentación de dicho razonamiento, para terminar con una síntesis del conocimiento. 10 Esta idea proviene del método utilizado por el filósofo griego Sócrates para buscar la verdad de las cosas y que denominó mayéutica, palabra cuya raíz griega significa alumbramiento. En términos generales, este método consistía en formular continua y libremente preguntas cuyas respuestas se iban aproximando a la verdad.

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aproximación holística11 a la realidad, complementan la visión integradora y plural de la prospectiva estratégica (ver tabla 3.1).

Tabla 3.1

Pronósticos o Forecasting y Prospectiva Estratégica Diferencias en su aproximación al futuro

Pronóstico o Forecasting Prospectiva Estratégica Visión Parcial Holística Variables Objetivas y conocidas Objetivas o subjetivas,

Conocidas u ocultas Análisis Cuantitativo Cuantitativo y Cualitativo Entorno Estático e inmutable Dinámico y Evolutivo Explicación El pasado explica el futuro El futuro explica el pasado Futuro Simple y cierto Múltiple e incierto Actitud hacia el futuro Pasiva y adaptable Activa y creativa

Fuente: Godet (1979)

3.2 La planeación y la prospectiva estratégica

La planeación ha sido definida por Russell Ackoff (1972, p.2) como la toma anticipada de decisiones. Si bien existen innumerables definiciones adicionales, creo que ésta sintetiza su objetivo primordial. Así, la planeación busca adelantarse a los acontecimientos futuros y reducir la incertidumbre mediante la toma de decisiones en el presente. ¿Cuál es la diferencia entonces con la prospectiva estratégica? A simple vista parece que ambas son similares si no idénticas. El contraste entre ambas se expondrá a continuación.

3.2.1 La diferencia conceptual: los futuros posibles, probables y deseables

En la planeación se considera que si bien el futuro es incierto y ofrece una amplia gama de posibilidades, es factible identificar las principales alternativas con base en las condiciones pasadas y presentes asignándoles una determinada probabilidad de ocurrencia. Para ello se construye de manera informal – intuitivamente – o formal – matemáticamente, lo que se denomina en estadística espacio muestral de probabilidad.12 Este espacio contiene aquellos sucesos que se consideran probables en el futuro con base en los recursos disponibles y en el comportamiento tendencial.

11 El término holismo proviene del griego holos que significa totalidad. Contiene la idea de que todas las propiedades de un sistema no pueden ser determinadas o explicadas como la suma de sus componentes. El sistema completo se comporta de un modo distinto que la simple suma de sus partes. 12 En Estadística, el espacio muestral de probabilidad se define como el conjunto de todos los posibles sucesos elementales. Este espacio contiene la totalidad de los sucesos considerados o, dicho de otra forma, representa la suma de todo lo que puede acontecer. Considerando que en estadística se le asigna un valor de cero (0) a los sucesos que no ocurrirán con absoluta certeza (0% de probabilidad), un valor de uno (1) a aquellos que ocurrirán con absoluta certeza (100% de probabilidad), y valores entre cero (0) y uno (1) a los que pueden ocurrir con mayor o menor

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Este enfoque clarifica el marco de referencia de la planeación. En ella, los futuros probables – futurables – son los únicos futuros posibles, y la parte – la muestra de sucesos construida – se presenta como el todo – las infinitas posibilidades. Una vez considerados los acontecimientos más probables, la planeación recurre a la construcción de modelos de comportamiento, es decir, a representaciones informales o formales de la realidad, con el fin de reproducir conceptualmente el comportamiento de las variables consideradas y proyectarlo hacia el futuro. El proceso puede continuar hasta seleccionar el futuro probable óptimo. La prospectiva estratégica, por su parte, considera que los futurables no son los únicos futuros posibles. El futuro deseado también forma parte del universo de posibilidades. Este futuro puede no ser probable, o ser francamente opuesto a las tendencias provenientes del pasado, pero no por ello no puede realizarse. Como Tomás de Aquino expone en su obra Suma Teológica existen múltiples futuros posibles o futuribilia, de los cuales es posible realizar aquel que es elegido por el individuo mediante un acto de su voluntad y poniendo en práctica el ejercicio de su libertad (Mojica, 2004, p.3). Estos futuribilia han sido trasladados al español como futuribles13 para referirse a todos los futuros posibles y, en particular, al deseado (ver figura 3.2.1).

Figura 3.2.1 Los futuros posibles

Planeación Prospectiva estratégica

Futuro probable Futuro deseado

Futurable Futurible

Futuros posibles

Fuente: elaboración propia

3.2.2 La diferencia en el nivel de análisis

Como la planeación trata de anticiparse a los futuros probables, y elegir de ellos el óptimo, sólo es necesario usar los recursos disponibles de la mejor manera. Planear se convierte entonces en un ejercicio en el que se busca resolver los problemas existentes con la tecnología disponible.14 Así, la planeación nos ciñe a una realidad determinada que margina nuestra creatividad e imaginación en la búsqueda del futuro deseado. Los futuros probables son una barrera infranqueable si no se rompe el círculo que circunscribe nuestras posibilidades a lo que hoy existe.

grado de certeza, se deriva que el espacio muestral de probabilidad debe sumar uno (1) (que corresponde al 100% de posibilidades consideradas). 13 El término futurible, que proviene del latín futuribĭlis, es definido alternativamente por la Real Academia Española como un futuro condicionado, que no será con seguridad, sino que sería si se diese una condición determinada. 14 El término tecnología es usado aquí en su acepción económica que la considera como el proceso por el cual se transforman determinados insumos en productos.

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La prospectiva estratégica busca trascender la realidad mediante un cambio cualitativo en la naturaleza de las soluciones. Primero se plantea el futuro deseado, aquel que representa nuestros anhelos, y después se generan los recursos necesarios para alcanzarlo. El pasado y el presente no se consideran restricciones, sino referencias primarias para cambiar aquello que nos impide construir el mañana. En la prospectiva estratégica los recursos existentes no limitan nuestro futuro, siempre y cuando tengamos la voluntad de generar aquellos que se requieran. La planeación puede tener un carácter normativo – el que define la identidad de la organización, estratégico – el que considera la vinculación de la organización con su entorno, u operativo – el que define las acciones específicas a desarrollar (Guerra, 1997). Asimismo, puede considerarse de corto, mediano y largo plazo por su horizonte temporal.15 Sin embargo, su nivel de análisis no deja de estar delimitado por los futuros probables y la posterior selección de aquel que resulte óptimo. Ante la pregunta de si la planeación es un insumo para la prospectiva estratégica o viceversa, la respuesta es que en realidad sus niveles de análisis son complementarios. La prospectiva estratégica parte de configurar una visión del futuro sin considerar el presente como una restricción, para después valerse de la planeación para poder implementarla. De manera similar, la planeación pura sin una definición irrestricta del futuro deseado se convierte en un ejercicio repetitivo de los errores del presente. La figura 3.2.2 muestra lo que he denominado la onda expansiva de la prospectiva estratégica. Así, la planeación parte de la acción presente para anticipar los futuros probables, mismos que constituyen tanto su ámbito de acción como su límite máximo. Para ello, se vale del uso óptimo de los recursos existentes durante el corto, mediano y largo plazos, sin que el paso del tiempo signifique un cambio cualitativo en la forma de concebir el futuro. La prospectiva estratégica, por su parte, trasciende la esfera de lo probable definiendo el futuro deseado para posteriormente generar activamente los nuevos recursos necesarios. La acción presente, iluminada con la luz del futuro, expande nuestras posibilidades.

15 La duración del corto, mediano y largo plazo es un tema de amplio debate. Quizás lo más acertado sea decir que depende de la naturaleza del problema a analizar. En economía una forma de definir la duración de los plazos es recurriendo a los ciclos económicos. Así, el ciclo de corto plazo, denominado Kitchin, tiene una duración de aproximadamente 3 años. El ciclo medio, denominado Juglar, tiene una duración de 8 años, y el ciclo largo, denominado Kondratief, tiene una duración de más de 50 años.

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Figura 3.2.2 La onda expansiva de la prospectiva estratégica

Futuro

Futuro deseado

Futuros probables

Planeación Recursos existentes

Futuro Acción Futuro Presente

Corto plazo

Mediano plazo

Largo plazo

Prospectiva Nuevos recursos

Futuro

Fuente: elaboración propia

3.2.3 La diferencia en el proceso de aproximación al futuro

Para Vladimir Sachs (1978, p.7) una dificultad seria de la planeación en las organizaciones reside en la elección del criterio para seleccionar el futuro óptimo. Expresado de otra forma, ¿Quién determina los objetivos que se deben alcanzar? En la planeación tradicional esta decisión recae generalmente en una sola persona, ya sea el directivo o el político, por lo que la elaboración de los planes se separa en la práctica de la enunciación colectiva de los problemas a resolver. Esta situación común compromete el ejercicio de la planeación. Si los objetivos están equivocados, o sólo representan el deseo de una persona, no tiene mucho sentido buscar una forma óptima de alcanzarlos. Citando a Ian Mitroff y Tom Featheringham, catedráticos de la Universidad de Pittsburg, la mayor parte de las fallas conocidas de la planeación pueden atribuirse no tanto al hecho de que las decisiones no fueron óptimas, sino al hecho de que se consideraron problemas equivocados (Sachs, 1978, p.12). Gran parte de la mala percepción que se tiene de la planeación se basa en esta realidad.

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La prospectiva estratégica, por su parte, busca incorporar activamente a todos los involucrados desde el principio del análisis y desarrollar un proceso de reflexión participativa. Lo que se busca no es un consenso vacío, en el que predominen las ideas dominantes, sino la creación de un verdadero espacio público de deliberación. Las decisiones en el seno de una organización deben surgir de la visión compartida de todos sus integrantes, y no sólo ser informadas verticalmente. Esta forma de proceder es esencial para despejar efectivamente el camino hacia el futuro deseado. La recién denominada planeación participativa se aproxima al espíritu incluyente de la prospectiva estratégica pero sigue partiendo de una reflexión sobre el presente, limitándose a los recursos disponibles y seleccionando el mejor futuro probable. El diseño del futuro deseado mediante el ejercicio libre de nuestra creatividad y la consecuente generación de nuevos recursos, permanece fuera de su ámbito de acción. En síntesis, la prospectiva estratégica y la planeación parten de conceptos diferentes sobre el futuro, atienden ámbitos distintos, y priorizan de manera diversa la participación colectiva. Los procesos tanto de una como de la otra, pueden desagregarse en fases con fines didácticos. La figura 3.2.3 presenta las principales etapas que los constituyen. Como se puede observar, la planeación parte del presente para definir las opciones futuras, mientras que la prospectiva estratégica inicia con una reflexión sobre el futuro para clarificar la acción presente.

Figura 3.2.3 Las fases constitutivas del proceso de

la planeación y de la prospectiva estratégica

a) La planeación

1 2 3 4 Percepción Definición de Selección del mejor Toma de de la realidad futuros probables futuro probable decisión ¿Qué tenemos? ¿Qué podemos hacer? ¿Qué nos conviene hacer? ¿Qué haremos? Recursos Opciones Optimización Acción disponibles Presente Futuro

b) La prospectiva estratégica

1 2 3 4 Definición del Percepción Comparación Toma de futuro deseado de la realidad futuro - presente decisión ¿Qué queremos? ¿Qué tenemos? ¿Qué necesitamos? ¿Qué haremos? Creatividad Recursos disponibles Recursos necesarios Acción Futuro Presente

Fuente: elaboración propia

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4. Base filosófica de la prospectiva estratégica: la creatividad en la evolución del conocimiento colectivo

La imaginación es más importante que el conocimiento

Albert Einstein

En el apartado anterior afirmé que la prospectiva estratégica se nutre de la condición incierta del mundo revelada por la ciencia desde principios del siglo XX y aprovecha las posibilidades infinitas que se derivan de ella. Sin embargo, no precisé el por qué es positiva dicha multiplicidad de opciones. En este sentido, considero que la incertidumbre sobre el futuro es estimulante al permitir el desarrollo de nuestra creatividad tanto para encontrar soluciones novedosas a los problemas como para configurar el mañana deseado. Este énfasis en la creatividad parte de una cosmovisión particular del mundo. Dentro de la prospectiva estratégica, la forma en que percibimos el espacio que nos rodea, así como nuestras creencias acerca de lo posible e imposible, constituyen puntos de referencia ineludibles a la hora de tomar decisiones. En muchas ocasiones, el enorme caudal de conocimientos humanos acumulados al que accedemos a través de nuestro proceso de aprendizaje, así como la continua interacción colectiva o socialización, nos induce a pensar que todo está escrito y, por ende, a asumir una actitud rígida y poco creativa. El conocer innumerables y diversas opiniones, ideas o teorías sobre el mundo, es una experiencia enriquecedora que debe servirnos para aprender a verlo desde una perspectiva holística y a percibirlo en toda su complejidad. Sin embargo, esto no debe sentirse como una invitación a la inmovilidad o al desánimo, puesto que siempre hay cosas por hacer. Así, es preciso ejercer una crítica constructiva que comprenda lo descrito en el pasado y que a la vez abra nuestra mente a nuevas posibilidades. Tal como expuso el filósofo austriaco Karl Popper (1934) en su libro La lógica de la investigación científica, toda proposición debe tomarse como susceptible de ser errónea o falseable. La prospectiva estratégica busca romper la rigidez de nuestro pensamiento en la construcción del futuro deseado. Así, se alimenta de la visión de numerosos académicos que han abordado el tema de la creatividad como prerrequisito para transformar la realidad. Thomas S. Kuhn (1971), en su libro La estructura de las revoluciones científicas, establece que nuestro conocimiento del mundo se inscribe en todo momento dentro de un paradigma – o patrón de principios determinado, mismo que constituye su estructura básica y su límite máximo. Así, el paradigma está constituido por un marco teórico que nos ayuda a comprender ciertos aspectos de la realidad pero que a su vez nos constriñe a sólo lo considerado dentro de ese marco, suprimiendo la posibilidad de encontrar soluciones creativas a los problemas. De esta forma, la posibilidad de transformación de la realidad se encuentra íntimamente vinculada a nuestra capacidad de encontrar soluciones novedosas – libres de restricciones conceptuales – a los problemas. Como expresa Kuhn (1971, pp.26-27), la ciencia suprime frecuentemente innovaciones fundamentales debido a que resultan subversivas para sus compromisos básicos... Cuando la profesión ya no puede pasar por

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alto las anomalías que subvierten la tradición existente de prácticas científicas, se inician las investigaciones extraordinarias que conducen a la profesión a un nuevo conjunto de compromisos, una base nueva para la práctica de la ciencia… Estos episodios extraordinarios conducen a las revoluciones científicas. 16 De manera similar, el filósofo francés Michel Foucault establece que a nivel económico, político y social existen ciertos discursos o teorías establecidas que al pretender ser la única descripción de la realidad cierran las posibilidades de transformación. En este sentido, el filósofo estadounidense Richard Rorty considera que no hay puntos de vista objetivos que garanticen la verdad absoluta del mundo y, por ende, nada está condicionado por ninguna lógica o principio totalizador. 17 Las comunidades y seres humanos son fruto de una constante evolución y la realidad siempre es susceptible de cambiar a partir de nuestras propias acciones (Howarth, 1997, pp. 126-128). Como podemos observar, la prospectiva estratégica comparte el sentido de todas estas aproximaciones teóricas. Así, la construcción del futuro colectivo requiere asumir una actitud creativa e innovadora que se sobreponga a las limitaciones del presente. La prospectiva estratégica estimula una cosmovisión en la que las posibilidades futuras no están definidas necesariamente por lo que se ha escrito sobre el tema, ni por los discursos teóricos que pretenden reflejar fielmente la realidad, sino por nuestra voluntad de cambio y desarrollo colectivos. Lo posible es algo que puede redefinirse al interior de un grupo a partir del aprendizaje crítico de lo existente y de la apertura y flexibilidad de nuestro pensamiento.

5. Epistemología de la prospectiva estratégica: el determinismo de las estructuras y su transformación mediante la acción

La inspiración existe, pero tiene que encontrarte trabajando

Pablo Picasso Elegir el futuro deseado entre la amplia gama de futuros posibles y construirlo irrestrictamente, puede parecer ingenuo o, en el mejor de los casos, sumamente optimista. De hecho, la realidad nos impone límites que van desde la existencia de estructuras definidas (que pueden pertenecer al ámbito intelectual como el estado del

16 La transición de la física clásica a la física cuántica constituye un buen ejemplo de la ruptura de un paradigma como base de la evolución científica. A pesar de que existían evidencias de que algunas leyes de Isaac Newton no describían fielmente la realidad, éstas perduraron durante mucho tiempo como un marco teórico inviolable. No fue sino hasta la aparición de la mecánica cuántica que fue posible superar el paradigma newtoniano de la física. 17 Existen innumerables ejemplos de discursos teóricos que pretender ser la única descripción de la realidad. El más reciente lo constituye el denominado neoliberalismo, término que hace referencia al liberalismo económico clásico del economista inglés Adam Smith y que fue acuñado por los académicos de la Universidad de Chicago Friedrich Hayek y Milton Friedman. Este discurso considera que las mejores decisiones son aquellas que se toman en un ambiente de libre mercado. Si bien esta teoría se refiere particularmente a cuestiones económicas, tiene una influencia significativa en los ámbitos político y social.

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arte18 o vanguardia científica, o bien al ámbito concreto como las organizaciones e instituciones) hasta la carencia de recursos (dinero, educación, o poder). No obstante lo anterior, la prospectiva estratégica considera teóricamente que la voluntad individual puede modificar las estructuras de manera efectiva. En este sentido, creemos que la aplicación práctica de la prospectiva estratégica necesita basarse en una concepción teórica más cercana a la realidad, que tome en cuenta la existencia de las estructuras. La relación existente entre la realidad y la posibilidad de las personas de incidir en ella, ha sido un tema abordado por la teoría política, mediante el análisis de lo que se denomina estructura y actuación19. En términos generales, lo que se quiere saber es si las personas son producto de su contexto o circunstancia, con un control mínimo sobre su destino, o si son sujetos o actores que actúan deliberadamente y ejercen un control absoluto sobre el medio en que se desenvuelven. Estas cuestiones han generado un amplio debate en el que se pueden identificar tres perspectivas o marcos teóricos principales: el estructuralismo, el intencionalismo, y el realismo crítico (Hay, 1995, pp. 197-213). A continuación abordaré estas doctrinas con el fin de ubicar la epistemología real – no teórica – de la prospectiva estratégica. El estructuralismo privilegia las estructuras por sobre la acción de los individuos. En esta visión, las estructuras (políticas, económicas o sociales, entre otras) constriñen y determinan la actuación de las personas, quienes carecen de autonomía para cambiarlas. De esta forma, las motivaciones, intenciones y acciones de los individuos resultan meros reflejos de las estructuras establecidas. El denominado materialismo histórico expuesto por Karl Marx parte de esta perspectiva. En él, la estructura económica, compuesta por las relaciones de producción existentes entre los que poseen los medios de producción (el capital) y los que carecen de ellos (los trabajadores) explica todos los demás aspectos de la vida política y social (Marx, 1867). Visto así, el estructuralismo favorece el fatalismo y la pasividad puesto que si el curso de la historia ya está definido por las estructuras establecidas, lo único que resta es sufrir los acontecimientos. El intencionalismo es la cara opuesta del estructuralismo. Desde esta perspectiva, las estructuras son el producto de la acción intencionada de los agentes que actúan sin restricciones de ningún tipo. Esta doctrina comparte el espíritu tanto del llamado voluntarismo, que postula que sólo debemos tener en cuenta las motivaciones e intenciones de los actores, como del individualismo metodológico, que postula que toda explicación social o política debe estar centrada en el individuo, considerando implícitamente que existe una relación directa entre intención y resultado. El

18 Este concepto proviene de la frase inglesa state of the art y denota el nivel más alto de desarrollo científico alcanzado en un tiempo determinado. 19 El término actuación proviene del vocablo inglés agency y se refiere a la acción concreta, transformadora e intencionada de las personas sobre el medio en que se desenvuelven. La vinculación de la persona con la acción genera el concepto de agentes o actores. En el primer caso, la palabra es definida por la Real Academia Española como aquel que tiene la virtud de obrar o, alternativamente, como persona o cosa que produce un efecto. En el segundo caso, la palabra se define como el personaje de una acción o, considerando la raíz latina auctor, como persona que es causa de algo.

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optimismo de esta visión esquiva la necesidad de considerar los condicionantes estructurales que influyen en el cumplimiento de las intenciones de los actores. El realismo crítico busca resolver el aparente conflicto entre estructura y actuación afirmando que en realidad se tratan de elementos complementarios. En este sentido, el realismo crítico comparte la visión de Karl Popper expuesta en la sección anterior y se inclina hacia el estructuralismo al afirmar que las estructuras condicionan la actuación parcialmente, en cuanto definen las condiciones iniciales de la toma de decisiones de los agentes (como los recursos con los que cuentan en un momento determinado), pero a la vez, éstos aprenden y transforman continuamente las estructuras.20 La prospectiva estratégica ha sido comúnmente vinculada al voluntarismo, expuesto en el presente apartado. Sin embargo, creemos que su aplicación práctica requiere acercarse más a la visión del realismo crítico. Así, para la prospectiva estratégica, las estructuras existentes no definen nuestro futuro, pero ello no significa que no deban ser fuente de aprendizaje. Finalmente, la voluntad de cambio requiere en principio algo que cambiar. De esta manera, las estructuras son necesarias como base para lanzar nuestra voluntad a nuevos horizontes y con ello construir el futuro deseado mediante la acción. Otro punto de conexión con el realismo crítico es el hecho de que la voluntad de los agentes resulta estéril si previamente no cuentan con recursos. La imaginación, la creatividad y el conocimiento no surgen por generación espontánea, sino que requieren de un decidido compromiso de parte de las personas para forjarlos e involucra la interrelación con estructuras tales como la educación. Así, el conocimiento social constituye un complemento inevitable de la experiencia sensible.21 La figura 5.1 ilustra lo expuesto en el presente apartado. El actor – que constituye un agente con intenciones específicas, está situado en todo momento dentro de un contexto determinado, a partir del cual define su futuro deseado y realiza su voluntad de cambio mediante la acción. Esta acción no sólo transforma la estructura original,

20 El sociólogo francés Pierre Bourdieu aborda la problemática de una forma muy similar a esta concepción. Para él, la sociedad es un campo de juego – o estructura – en el que existen reglas definidas con las que los jugadores – o actores – juegan. El campo de juego impone restricciones a los jugadores en función del capital económico (dinero), cultural (conocimiento) o social (posición) de cada uno de ellos. Sin embargo, los jugadores pueden transformar esta situación mediante la toma de decisiones estratégicas (Bourdieu y Wacquant, 1992, pp. 94-100). 21 José Ortega y Gasset (1923, pp. 11-18) describe de otra forma esta misma idea: Nuestro pensamiento pretende ser verdadero; esto es, reflejar con docilidad lo que las cosas son. Pero sería utópico y, por lo tanto, falso, suponer que para lograr su pretensión el pensamiento se rige exclusivamente por las cosas, atendiendo sólo a su contextura. Si el filósofo se encontrase solo ante los objetos, la filosofía sería siempre una filosofía primitiva. Mas junto a las cosas, halla el investigador los pensamientos de los demás, todo el pasado de meditaciones humanas (…) Todo ensayo filosófico atiende, pues, dos instancias: lo que las cosas son y lo que se ha pensado sobre ellas. Esta colaboración de las meditaciones precedentes le sirve, cuando menos, para evitar todo error ya cometido y da a la sucesión de los sistemas un carácter progresivo.

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sino que le permite al individuo aprender acerca de las restricciones que tiene que superar en el proceso de construcción del futuro. En síntesis, la aplicación práctica de la prospectiva estratégica estimula el aprendizaje y la transformación continua de las estructuras por parte de los actores. La realidad impone límites, pero estos no son insalvables si los actores ejercen activamente su voluntad. Las estructuras pueden aprovecharse como plataformas de lanzamiento de nuestra creatividad y la carencia de recursos puede solucionarse mediante la decisión autónoma de generarlos. De esta forma, la construcción del futuro deseado es posible, sin mayores límites que la imaginación, pero necesita encontrarnos trabajando.

Figura 5.1 El aprendizaje creativo y la transformación de las estructuras

en la prospectiva estratégica

Actor Estructura Agente intencionado Contexto social

Actor situado dentro del contexto

Aprendizaje Transformación

Definición del futuro deseado

Acción

Fuente: elaboración propia con base en Hay (1995)

6. La motivación como eslabón clave de la prospectiva estratégica

El presente introduce una discontinuidad esencial en la marcha del tiempo. El pasado es único, el futuro

es múltiple. El pasado pertenece a la memoria, el futuro a la imaginación y a la voluntad.

Pierre Massé (1965)

La reflexión prospectiva – misma que nos permite vislumbrar las posibilidades infinitas y definir el futuro deseado – y la acción estratégica transformadora – que permite realizar nuestra imaginación, requieren implícitamente de un elemento motor

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que las una: la motivación o apropiación.22 Sin el vivo deseo de cambiar y de apropiarse de dicha responsabilidad, el pensamiento permanecería estéril, y la acción se convertiría en un acto reflejo. En palabras de Michel Godet (2000, p.12), la motivación interna y la estrategia externa son dos objetivos indisociables que no se pueden alcanzar por separado. La definición de motivación como ensayo mental preparatorio de una acción para animar o animarse a ejecutarla con interés y diligencia, elaborada por la Real Academia Española, nos indica también que se trata de un ejercicio autónomo, realizado por cuenta propia, y no de un ejercicio heterónomo, impuesto desde afuera por alguien más. La definición del futuro deseado es un acto eminentemente introspectivo – ya sea a nivel individual o colectivo, que posteriormente llena de contenido la acción. Michel Godet utiliza una analogía geométrica y cromática para visualizar lo antes expuesto. Así, dibuja tres círculos interrelacionados – en color azul, amarillo y verde – inscritos en un triángulo imaginario, en el que cada uno contiene un elemento diferente sintetizado por locuciones griegas. El primero representa el logos, es decir, el pensamiento, la racionalidad o el discurso; el segundo la epithumia, es decir, el deseo o la pasión; y el tercero el erga, es decir, las acciones o las realizaciones. La unión entre la pasión y la razón, entre el corazón y la reflexión constituye la clave de la voluntad estratégica. De la misma forma, el frío azul de la razón, combinado con el cálido amarillo de la motivación, produce el verde de la acción lúcida. Los tres elementos, como los lados de un triángulo, son inseparables entre sí (ver figura 1.5.1).

Figura 1.5.1 El triángulo griego de Michel Godet

Anticipación Acción Reflexión prospectiva Voluntad estratégica logos erga

Apropiación

Motivación epithumia

22 El término apropiación es ampliamente usado por la Escuela francesa de prospectiva. En términos generales, hace referencia a la necesidad de que las personas u organizaciones hagan suyo o se apropien del deseo de cambio y de la posibilidad de construir su futuro de manera autónoma.

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Este proceso dinámico entre la reflexión prospectiva, la motivación y la voluntad estratégica, puede darse a nivel individual o colectivo. Es posible, por tanto, utilizar la prospectiva estratégica en el ámbito personal de vida con el objeto de definir nuestros deseos y clarificar nuestro futuro, o bien en el ámbito de una organización privada o pública – e incluso de una sociedad en su conjunto – con el fin de definir los futuros posibles, seleccionar el deseado y, finalmente, dar los pasos necesarios para lograrlo.

7. La generación de escenarios y el desarrollo de la imaginación estratégica

La prospectiva estratégica parte de la imaginación y ese es su único límite. Se puede pensar que esto es sólo una frase fácil y atractiva que no tiene ninguna relación con el mundo real, pero no es así. La forma en que imaginamos el mañana no es una tarea sencilla y constituye una guía insustituible para nuestras acciones. En la medida en que concibamos con claridad las posibilidades futuras, la acción presente se esclarece y potencia. Para la prospectiva estratégica, el desarrollo de nuestra imaginación puede llevarse a cabo mediante la generación de descripciones narrativas del futuro o escenarios23 que enfaticen los procesos causales de los acontecimientos. En otras palabras, lo que se busca es crear una historia detallada en la que se especifique tanto una situación futura como los pasos requeridos para transitar a ella desde la situación original (Godet, 2000, p.17). Imaginar las posibilidades futuras a partir del diseño de escenarios ha sido una actividad emprendida como respuesta a la incertidumbre del entorno. Así, fue aplicada originalmente por compañías petroleras como la Royal Dutch Shell Corporation para esclarecer las alternativas de acción ante la volatilidad del mercado petrolero durante los años ochenta y noventa, y ha sido difundida desde entonces en diversos ámbitos como una forma efectiva de preparación ante el futuro (Schwartz, 1991). La construcción de escenarios debe cumplir ciertas condiciones. Así, la historia configurada debe ser pertinente, es decir, corresponder a la realidad que se pretende cambiar; coherente, es decir, establecer una relación de causalidad adecuada entre los distintos acontecimientos; verosímil, es decir, ser creíble y no ofrecer carácter alguno de falsedad; importante, es decir, abordar un tema relevante y, finalmente, transparente, es decir, comprenderse sin duda ni ambigüedad (Godet, 2000, p.17). En síntesis, la elaboración de escenarios constituye una manera efectiva de desarrollar la imaginación estratégica. Lo importante no sólo es soñar con el futuro, sino generar narrativas que precisen nuestro pensamiento y clarifiquen los diversos cursos de acción. La visualización de posibles acontecimientos futuros y la reflexión sobre las acciones que pueden conducirnos a ellos, es una actividad invaluable dentro del ejercicio de la prospectiva estratégica.

23 De acuerdo a la Real Academia Española, la palabra escenario sirve para denominar el espacio donde se representan obras dramáticas o, alternativamente, el conjunto de circunstancias que rodean a una persona o un suceso. En el presente apartado nos basaremos en esta última acepción.

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8. La diversidad colectiva y la construcción de consensos en la prospectiva estratégica 8.1 La negociación asertiva en la construcción del futuro colectivo El involucrar activa y efectivamente a los miembros de un grupo en la configuración del futuro deseado es fundamental para la prospectiva estratégica. Sin un proceso participativo e incluyente que integre las visiones y aspiraciones colectivas, el proceso de toma de decisiones se convierte en un ejercicio vacío e inercial. La diversidad de perspectivas existente al interior de un grupo debe considerarse un activo en la búsqueda de soluciones creativas a los problemas. Al contrario de lo que se puede considerar, el desarrollo de la participación colectiva es un difícil proceso que requiere nuestra atención diligente y perseverancia. En este sentido, creemos que la participación no es una actividad en la que sólo se acopian opiniones, ni en la que se discute de manera desorganizada y confusa. Para ello, es preciso aprender a dialogar atendiendo las inquietudes de los otros y planteando claramente nuestras posiciones, en un ambiente de compromiso compartido con la construcción del futuro. La prospectiva estratégica busca trascender las actitudes de docilidad o intransigencia frecuentes en la interacción colectiva. En la primera, los participantes dan prioridad a la relación interpersonal por sobre los objetivos, modificando fácilmente su posición, cediendo ante la presión externa y, finalmente, haciendo concesiones que gusten a la contraparte. En la segunda, se busca mantener radicalmente los objetivos, ejerciendo presión para obtener concesiones unilaterales. El enfocar la negociación como un juego de posiciones hace que la dinámica participativa se convierta en un problema. Los que negocian con docilidad son dominados por los que negocian de manera intransigente y, en consecuencia, la creación de un verdadero consenso se vuelve imposible. Como lo expresan Roger Fisher et.al. (1983, pp. 4-5) Cuando se negocia alrededor de una posición, los involucrados tienden a encerrarse en ella. Entre más la clarifican y la defienden, más se comprometen con su significado. Entre más tratan de convencer al otro de la imposibilidad de cambiarla, más difícil se vuelve hacerlo. Su ego se funde con su posición y creen que su congruencia depende de ello, haciéndose cada vez menos probable llegar a un acuerdo satisfactorio para las partes.

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Tabla 7.1 El juego de la negociación

La negociación como problema

Negociación posicional dos actitudes

La negociación como

solución Negociación resolutiva

Docilidad (los participantes

se consideran amigos)

Intransigencia

(los participantes se consideran adversarios)

Asertividad (los participantes

solucionan problemas)

El objetivo es mantener

la relación personal

El objetivo es ganar

El objetivo

es alcanzar un resultado satisfactorio para las partes

Se hacen concesiones para mantener la relación

Se exigen concesiones como condición para mantener la relación

Se busca resolver el

problema colectivamente

Se modifica fácilmente

la posición

Se radicaliza fácilmente

la posición

Se enfocan necesidades,

no posiciones

Se hacen ofertas

Se hacen amenazas

Se exploran intereses

Se acepta la derrota con el fin de llegar a un

acuerdo

Se exige una ganancia

unilateral como precio del acuerdo

Se crean opciones para

ganar mutuamente

Se busca una única

solución: aquella que aceptarán los demás

Se busca una única

solución: aquella que uno acepta

Se generan múltiples

soluciones para decidir entre ellas

Se cede ante la presión

Se aplica presión

Se cede ante las razones

Fuente: Elaboración propia con base en Fisher, et.al., 1983, p.3

Un verdadero diálogo debe surgir de la voluntad de las partes para encontrar puntos de coincidencia y resolver las diferencias de manera efectiva. Los involucrados no deben sólo ceder para evitar el conflicto, ni deben pretender una rendición incondicional de los demás. En este sentido, es preciso desarrollar una actitud asertiva, en el que expresemos nuestras convicciones de manera clara y efectiva, sin someterse o agredir a la contraparte y sin evadirse del problema. La tabla 7.1 resume lo expuesto hasta ahora. La negociación que asume la posición dócil o la intransigente deben sustituirse por una negociación resolutiva, en el que los participantes desarrollan una actitud asertiva ante la solución de problemas. La prospectiva estratégica considera que la cooperación es una actitud imprescindible para generar consensos al interior de un grupo. Como se ilustra en la figura 7.1, los esquemas de competición, evasión o sumisión subestiman o sobreestiman los objetivos por alcanzar o las relaciones personales. Los conflictos colectivos deben verse como una oportunidad para transformar las relaciones humanas y construir acuerdos que despejen el camino hacia el futuro deseado. El conocimiento de las causas

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estructurales de los problemas, la consideración de su dimensión humana, y la promoción de un clima de respeto, pueden resolver efectivamente las contradicciones.24

Figura 7.1 Actitudes ante la solución de problemas

Objetivos

Los objetivos son muy importantes +

Competición Cooperación (Yo gano, tú pierdes) (Yo gano, tú ganas)

Relación negociación Relación La relación + La relación

no es importante _ es muy importante Evasión Sumisión (Yo pierdo, tú pierdes) (Yo pierdo, tú ganas) _

Los objetivos no son importantes Objetivos

Fuente: Cascón, 2000, p. 11

8.2 Los escenarios de Mont Fleur: la cooperación colectiva en la construcción del futuro La negociación asertiva como parte fundamental del ejercicio de la prospectiva estratégica no constituye algo imposible de llevar a cabo. En esta sección abordaré un caso complejo que pudo resolverse a partir de un diálogo asertivo entre los miembros de un grupo inmerso en profundas contradicciones. Así, me referiré a un ejercicio de prospectiva estratégica llevado a cabo a principios de los años noventa en el difícil entorno de la transición política sudafricana que permitió transformar la realidad y sentar las bases para la construcción del futuro sudafricano. En 1990, el gobierno sudafricano de minoría blanca encabezado por Frederik de Clerk permitió que Nelson Mandela saliera de prisión después de 27 años y, paralelamente, legalizó todos los partidos de oposición con el fin de superar la endémica crisis política.

24 John W. Burton (1998), académico del Centro de Análisis y Resolución de Conflictos de la Universidad George Mason, creó el término provención para hacer referencia a la estrategia colectiva tendiente a enfrentar los conflictos desde su inicio para evitar su posterior crisis. Desde esta óptica, el concepto existente de prevención tiene una connotación negativa en cuanto hace referencia a evadir los conflictos, dejándolos en estado latente.

resolutiva

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Se inició entonces la ardua tarea de transitar de un régimen autoritario de apartheid a una democracia racialmente igualitaria. Un año después, el gobierno convocó a la Royal Dutch Shell Corporation a que condujera un ejercicio de visualización colectiva de los futuros posibles del país a partir de la asunción hipotética de diversos acontecimientos. Esta invitación respondía a la eficacia de la denominada planeación por escenarios que había permitido a dicha Compañía tomar las decisiones adecuadas en el difícil entorno económico de los años ochenta. Adam Kahane, coordinador de planeación de la Compañía, asumió el reto. Así, se reunió a un grupo de 22 sudafricanos representativos de la diversidad sudafricana, entre los que se encontraban los líderes de los principales grupos de oposición de izquierda tales como el Congreso Nacional Africano, el Congreso Panafricano, el Sindicato Nacional de Mineros y el Partido Comunista Sudafricano. Audazmente, se invitó a algunos de sus tradicionales adversarios blancos, pertenecientes al mundo de los negocios y a la academia. El lugar de reuniones fue el centro de conferencias Mont Fleur, situado en una extensa finca vinícola en las montañas dentro del pequeño pueblo sudafricano de Stellenbosch. Desde el comienzo, se buscó estimular el diálogo entre los participantes para que narraran el Sudáfrica que les gustaría vivir en los siguientes 10 años desde cada una de sus perspectivas. El objetivo era construir descripciones detalladas o escenarios que incluyeran la secuencia de acontecimientos que llevarían al país a un estado determinado. Los participantes no estaban autorizados a desdeñar la visión de ninguna persona por más antagónica que les resultara aunque podían solicitar respetuosamente que se precisara o ampliara la misma. Al término de una serie de reuniones sostenidas a lo largo de un año, se consensuaron cuatro escenarios, de los cuales los primeros tres vaticinaban oscuras profecías. En el primero de ellos, denominado el avestruz, el gobierno blanco no representativo enterraba su cabeza en la arena tratando de eludir un acuerdo negociado con la mayoría negra. En el segundo, denominado el pato cojo, se experimentaba una transición política prolongada bajo un gobierno débil, que por querer dar gusto a todos no satisfacía a nadie. Finalmente en el escenario denominado Ícaro el gobierno de la mayoría negra, sin constricciones constitucionales, llegaba al poder sobre una ola de apoyo popular y nobles intenciones, y se embarcaba en un amplio e insostenible programa de gasto público que quebraba la economía. El cuarto escenario contenía de manera equilibrada los anhelos de los diversos participantes y se denominó el vuelo de los flamingos. En él, la transición política tenía éxito y se lograba una democracia participativa con crecimiento económico que permitía a todos los miembros de la sociedad ascender lenta pero conjuntamente. A partir de esta visión del futuro, la sociedad sudafricana pudo resolver sus diferencias y avanzar hacia el desarrollo político, económico y social deseado. El éxito de este proceso de construcción del futuro residió en la actitud asertiva y en el diálogo resolutivo entre sus participantes. Así, un conjunto de líderes, representativos de todos los sectores de la sociedad y hondamente comprometidos con su país, se

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sentaron a conversar sobre lo que estaba sucediendo y sobre lo que debía hacerse. Como lo menciona Adam Kahane (2005, p.29), no hablaron sobre lo que otros – fueran autoridades sin rostro o desconocidos tomadores de decisiones – debían hacer para solucionar un asunto, sino lo que ellos mismos y sus colegas tenían que hacer para crear un mejor futuro para todos.

9. El liderazgo transformacional para iniciar y conducir el cambio

Como se ha visto, el diseño y construcción del futuro es un ejercicio que requiere una amplia y profunda participación. Sin la cooperación colectiva, no es posible alcanzar acuerdos sostenibles que transformen el estado presente de las cosas en el mañana deseado. Sin embargo, y paradójicamente, entre más grande es un grupo y más activa la participación, más difícil se vuelve organizar la reflexión prospectiva y conducirla hacia su realización. De alguna manera, las múltiples voces deben confluir para convertirse en voluntad de acción. La integración de las diversas perspectivas al interior de un grupo puede facilitarse si existe un líder auténtico que encauce la visión conjunta del futuro. No me refiero al liderazgo asignado dentro de las estructuras jerárquicas que se ejerce por el simple hecho de ocupar una posición directiva, sino a un proceso colectivo en el que una persona muestra su capacidad para potenciar la acción grupal. Para James McGregor Burns (1978), el liderazgo transformacional es un proceso colectivo en el que el líder eleva los estándares morales de los seguidores para trascender el interés individual y alcanzar el bien común. En muchas ocasiones, el liderazgo asignado se limita a ser transaccional, es decir, a intercambiar apoyo personal a cambio de alguna recompensa, o a retroalimentar negativamente a los seguidores ante el surgimiento de problemas que en última instancia atañen a todos. Más aún, a veces se evade por completo la responsabilidad de generar un diálogo constructivo por considerar que cada quien debe enfocarse en resolver sus propios problemas. Los líderes transformacionales piensan activamente en los objetivos colectivos, detonan la energía creativa de sus miembros y cambian positivamente su perspectiva en relación a lo que es posible de lograr. Entre las características de este tipo de liderazgo se encuentra la influencia idealizada, la inspiración motivacional, la estimulación intelectual y la consideración individualizada. Así, la conducta del auténtico líder debe influir en la creación y seguimiento de un ideal de grupo, inspirando a sus miembros a enfrentar nuevos retos, estimulando su creatividad para enriquecer la visión colectiva y considerando atentamente sus necesidades.

Este enfoque potencia la generación de decisiones autónomas al interior de una organización. Un líder auténtico no es ajeno al grupo y se basa en los valores colectivos para catalizar el cambio. En este sentido, el líder sólo fortalece o empodera25 la acción 25 Uso con cierta licencia lingüística el verbo empoderar para referirnos a la acción que se corresponde con la traducción usual de la acepción inglesa empowerment.

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grupal, dotando a las personas de confianza, libertad y recursos para actuar conforme a sus propios juicios en el marco del bien común. Este fortalecimiento debe ser efectivo y no constituir una ficción terapéutica que fomente la autoestima de las personas sin otorgarles la oportunidad de incidir en las decisiones colectivas (Ciulla, 1996). Así, el ejercicio del liderazgo transformacional resulta esencial para conjuntar la diversidad de visiones existentes al interior de un grupo y estimular la acción en pos del futuro deseado. La cooperación y la generación de consensos se facilitan si existen personas que difuminen el miedo a cambiar y que compartan su visión de los nuevos horizontes. La prospectiva estratégica requiere de líderes que sean capaces de romper los grilletes de la caverna platónica26 y convencer cálidamente a su prójimo de que el mundo tiene más luz de lo que se cree. El liderazgo transformacional no elude los problemas éticos surgidos dentro de la actividad pública. Los políticos, en el ejercicio de su liderazgo asignado, actúan en nombre de otras personas y asumen por este hecho una responsabilidad moral. El tema no es menor ni pretende abordar ingenuamente el complejo mundo del poder. De hecho, parto de la percepción común que consiste en creer que es necesario actuar mal para ser un líder político efectivo. El filósofo francés Jean Paul Sartre (1948, pp. 193-194) expone crudamente esta realidad en un parlamento entre los políticos Hoerderer y Hugo en su obra teatral Las manos sucias: Ustedes, los intelectuales, invocan la pureza como una racionalización para no hacer nada. No hagas nada, no te muevas, envuelve firmemente tus brazos alrededor de tu cuerpo y ponte tus guantes. En cuanto a mí, tengo las manos sucias. He hundido mis brazos hasta los codos en lodo y sangre. ¿Y qué más puedo hacer? ¿Ustedes creen que se puede gobernar inocentemente?

Creo que es posible resolver este dilema ético si enfocamos la manera en que se instrumentan las decisiones públicas en lugar de concentrarnos únicamente en su naturaleza moral. Así, no es necesario defender rígidamente una visión consecuencialista o utilitarista en la que el fin justifique los medios, ni una visión deontológica en la que por cuidar la naturaleza ética de las acciones, se falle en los resultados deseados, sino cuidar que las decisiones se lleven a cabo a la luz pública. De esta manera, el liderazgo político ético reside en compartir efectivamente las decisiones con los ciudadanos (Walzer, 1973).

De nuevo aquí se revela la importancia de la participación en la solución de los problemas colectivos. Sólo en la medida en que existan espacios de deliberación que permitan compartir activamente las decisiones públicas, se podrá incrementar la rendición de cuentas gubernamental y con ello tender hacia el futuro deseado en un marco de corresponsabilidad moral.

26 Hago referencia a la alegoría de la caverna presentada por el filósofo griego Platón en su libro La República.

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II. LA IMPLEMENTACIÓN DEL CAMBIO: FASES DE LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

10. Metodología integrada de la prospectiva estratégica La prospectiva estratégica no sólo contiene un conjunto de preceptos teóricos sobre la posibilidad de transformar el mundo. La concepción del futuro deseado resultaría estéril si no se propusieran herramientas para acometer la tarea de construirlo. Así, expondré a continuación una serie de pasos prácticos que resultan de suma utilidad durante el proceso de transformación colectiva. Este procedimiento no pretende ser una receta aplicable bajo cualquier contexto, sino simplemente brindar un marco de referencia para abordar las diversas problemáticas. En primer término, se debe partir de la especificación del problema a tratar, definiendo claramente las fronteras del análisis. Entre más precisa sea la descripción del tema, más sólida será la base del proceso prospectivo. Asimismo, debe tratarse de una enunciación colectiva de la cuestión que permita iniciar la construcción conjunta del futuro. La exclusión o la participación desinteresada, debilitan los cimientos del proceso. Una vez que se ha demarcado el ámbito de estudio es necesario realizar un diagnóstico del problema en el que se identifiquen las principales fortalezas con las que se cuentan, las oportunidades que se aprecian en el horizonte, las debilidades que se guardan y las amenazas que se perciben en el ambiente. De la misma manera, es preciso redefinir la esfera de acción de los involucrados, o las competencias de una organización, con el objeto de precisar el alcance de la acción colectiva. A partir del conocimiento del estado de las cosas es necesario determinar las variables significativas para el estudio, es decir, descubrir aquellos elementos que inciden con mayor fuerza en la dinámica del problema. En este sentido, lo que se busca es clarificar la verdadera interrelación entre cada una de las variables consideradas y evitar tomar en cuenta factores que aparenten ser relevantes para el análisis pero que no lo sean en realidad. La identificación de los actores involucrados resulta otra fase esencial dentro de la prospectiva estratégica. La vinculación de sus intereses y su nivel de influencia en el entorno son cuestiones que influyen ampliamente al momento de tomar decisiones colectivas. La búsqueda de alianzas y el descubrimiento de conflictos existentes o potenciales entre los actores en función de sus distintos objetivos facilitan la ejecución efectiva de cualquier plan acción. Finalmente, es necesario generar las distintas narrativas o escenarios futuros considerando la posibilidad de ocurrencia de distintos acontecimientos y sus múltiples bifurcaciones, con el objeto de delinear y ejecutar un plan de acción que contenga las prioridades colectivas. La figura 4.1 ilustra el proceso de la prospectiva estratégica expuesto en las líneas anteriores. La creatividad inicial para concebir el futuro

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deseado debe contrastarse con los recursos disponibles con el fin de generar los recursos necesarios mediante nuestra voluntad activa de transformación.

Figura 4.1 Las fases principales de la prospectiva estratégica

Futuro

1. Definición del futuro deseado

2. Diagnóstico

(Análisis FODA y Árbol de Competencias)

3. Determinación de las variables estratégicas (Análisis Estructural)

Apropiación

4. Identificación de los actores involucrados

(Análisis de Alianzas y Conflictos)

5. Generación de Escenarios (Smic-Prob-Expert y

Ejes de Peter Schwartz)

6. Diseño y Ejecución

del plan de acción Presente

Fuente: Elaboración propia con base en Godet (2000, p.20)

11. El análisis FODA y el árbol de competencias

El ejercicio de la prospectiva estratégica debe considerar la elaboración de un diagnóstico que nos permita conocer la situación actual del problema por resolver. Así, una vez que se ha definido la visión del futuro deseado, es preciso realizar un análisis crítico de nuestro presente, con el objeto de identificar aquellos elementos que constituyan obstáculos o estímulos para su realización. En este sentido, dos de las herramientas que resultan de suma utilidad para organizar nuestro pensamiento son el análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (análisis FODA) y el análisis de las competencias de la organización (árbol de competencias).

Reflexión prospectiva

Acción

Creatividad

Recursos disponibles

Recursos necesarios

Voluntad estratégica

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El análisis FODA27 busca determinar los factores internos y externos que inciden en nuestro desempeño. Dentro de los factores internos, se consideran las fortalezas y debilidades de la organización, es decir, la presencia o ausencia de capacidades, ventajas y recursos necesarios para enfrentar la construcción del futuro. Lo que se pretende es orientar la acción a la consolidación de las fortalezas y a la reducción de las debilidades considerando que ambos son aspectos que dependen íntegramente de la decisión autónoma de la organización. De manera similar, se analizan las oportunidades y amenazas del entorno, es decir, los acontecimientos que suceden alrededor de la organización y que inciden positiva o negativamente en su desempeño. En este caso, lo que se precisa es aprovechar las oportunidades y evitar las amenazas mediante la voluntad estratégica de los participantes. Con el fin de facilitar la lectura de estos elementos, se suele recurrir a una tabla como la mostrada a continuación:

Tabla 11.1 El análisis FODA

Aspectos Positivos Aspectos Negativos

Análisis Interno (objetivo)

Fortalezas (consolidarlas)

Debilidades (eliminarlas)

Análisis Externo (objetivo)

Oportunidades (aprovecharlas)

Amenazas (evitarlas)

Fuente: elaboración propia

El análisis de las competencias de la organización puede llevarse a cabo utilizando como metáfora un árbol en crecimiento. Así, es preciso considerar su pasado, es decir, conocer sus raíces y el sustrato que le dio origen, para después considerar su presente, es decir, definir tanto su tronco o forma de organización actual como las ramas o productos derivados, con el fin último de alcanzar el futuro deseado. En este sentido, las competencias de la organización se configuran a partir de la combinación de todos estos elementos – raíces, tronco y ramas – y su análisis es fundamental para su pleno desarrollo futuro. Como lo afirma Michel Godet (2000, p.49), La dinámica del árbol no es unívoca. La vinculación de las raíces y las ramas se da en dos sentidos: las ramas alimentan a todas las raíces mediante la fotosíntesis y el humus de las hojas caídas (ver figura 11.1). De esta manera, el análisis de las competencias de una organización parte de formular preguntas tales como ¿Por qué se decidió crearla? ¿Cómo está estructurada? ¿Cuáles son sus valores? ¿Con qué tipo de personas cuenta? ¿Cuál es su actividad primordial? Las respuestas a estas preguntas trascienden la simple revisión de una ley orgánica o, más específicamente, de un manual de organización. El volver a las preguntas primigenias, fundacionales, es condición fundamental si se quiere evitar construir el futuro sobre cimientos de barro.

27 El análisis FODA es conocido alternativamente como DOFA o DAFO, en función del ordenamiento de las palabras, o SWOT (Strenght, Weaknesses, Opportunities, Threats).

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Futuro Incierto,

abierto a múltiples posibilidades

Figura 11.1 El árbol de competencias

Fuente: Giget (1988)

12. La definición de las variables estratégicas: el análisis estructural

Una vez que se han descubierto las fortalezas y debilidades de la organización, así como las oportunidades y amenazas del entorno, y se ha reflexionado sobre los orígenes, estructura y razón de ser de la misma, es necesario identificar las variables estratégicas en las que es preciso concentrarse para alcanzar el futuro deseado. Para ello, es necesario organizar nuestro pensamiento con el fin de identificar aquellas variables que son más influyentes para el logro de nuestros objetivos, así como aquellas variables que son más dependientes o influenciables por la acción de la organización. Una herramienta que es de mucha utilidad para identificar las variables más importantes dentro del proceso de construcción del futuro es el denominado análisis estructural. Este análisis considera que todas las variables bajo estudio guardan una relación recíproca, es decir, influyen en las demás a la vez que dependen o son influenciadas por ellas. Así, se construye una tabla en el que se listan las variables asignándoles una calificación de influencia sobre las demás (estableciendo mayores niveles numéricos a mayor nivel de influencia) y realizando la suma correspondiente (ver tabla 12.1).28

28 La calificación se realiza usualmente bajo variaciones de una escala de Likert. Así, como ejemplo, una influencia fuerte puede asignársele un valor de 5, una influencia moderada un valor de 3, una influencia pequeña un valor de 1 y una influencia nula un valor de 0.

Pasado Conocimiento de la evolución

histórica

Presente Raíces: competencias Tronco: organización Ramas: productos o

servicios

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∑ / N

Tabla 12.1 La tabla de influencia – dependencia

Fuente: elaboración propia Una vez que se tiene la información concentrada en la tabla, puede observarse la influencia y la dependencia total por variable, es decir, la suma horizontal y vertical de los valores asignados a cada una de ellas, así como la suma total ∑. Con base en estos valores, se puede elaborar un plano de influencia dependencia en el que el punto central lo constituya la suma total ∑ entre el número de variables “N”. Las variables cuyos valores de influencia y dependencia se sitúan en el cuadrante I, son elementos poco influyentes y poco dependientes, por lo que se considera son variables poco relevantes. Aquellas que se ubican en el cuadrante II, son factores sobre los que podemos influir mucho (es decir, son muy dependientes) pero influyen muy poco en la búsqueda de nuestros objetivos, por lo que se denominan variables de salida. Las variables que se encuentran en el cuadrante III son muy influyentes pero son muy poco manejables y se conocen como variables de poder. Las variables que son muy influyentes y muy dependientes son en las que debemos enfocarse prioritariamente. Estas variables son estratégicas en el sentido de que podemos cambiarlas fácilmente y lograr a la vez un impacto muy positivo en la transformación organizacional. La figura 12.1 ilustra los resultados que se obtienen a partir del análisis estructural.

Figura 12.1 El plano de influencia - dependencia

Influencia III IV Variables Variables de poder estratégicas I II Variables Variables poco relevantes de salida

0 Dependencia

Fuente: elaboración propia con base en Godet (2000)

Variables A B C Suma Influencia total

A (AB+AC) B (BA+BC) C (CA+CB)

Suma Dependencia total

Suma total ∑

“N” variables

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13. La identificación de los actores económicos, políticos y sociales

Una vez identificadas las variables estratégicas, es preciso analizar el comportamiento de los actores involucrados en la configuración del futuro deseado. La ruptura de las tendencias provenientes del pasado no se explicaría sin considerar la acción de los actores sociales, que ejercen su voluntad estratégica para transformar positivamente su entorno. Sin embargo, ¿de qué depende esta acción social? ¿Cuál es el marco en el que ésta se desenvuelve? Para resolver estas preguntas es necesario recurrir a las aportaciones teóricas de diversos académicos. Para el sociólogo alemán Max Weber (1978, pp.19-23), la acción social sólo existe si está orientada hacia los otros. No se trata de una acción homogénea de muchos – como abrir una sombrilla en medio de una tormenta, ni una acción influenciada por la conducta de los demás – como vestir un traje de moda, sino de una acción racional que busca en todo momento maximizar la utilidad personal. No obstante esta tendencia individualista, es posible encontrar ciertas regularidades en la acción de los actores dadas por usos y costumbres existentes o por la presencia de intereses comunes. En este sentido, el marco referencial de la acción social es la racionalidad del actor y su tendencia a asociarse con aquellos que comparten sus intereses. El sociólogo francés Michel Crozier (1990, pp.36-39) enfoca el tema de manera distinta. Para él, el actor social tiene una racionalidad limitada y su comportamiento está determinado por la búsqueda de áreas de oportunidad que puedan beneficiarlo en ciertos momentos. La información de la que dispone es incompleta y por tanto sólo puede tomar decisiones parcialmente racionales que se adapten a las condiciones del entorno. En este sentido, Pierre Bourdieu (1992, pp. 96-100) considera que los actores se desenvuelven en un campo de juego, en el que las distintas posiciones están dadas históricamente e imponen ciertas restricciones a sus participantes en función del grado de poder sobre los recursos y otros agentes. Este campo se conforma por reglas sociales que aplican en un espacio definido y que dejan de tener efecto fuera de él. De esta manera, la acción social se encuentra en función del capital o poder político, económico, social, o cultural de los actores. Finalmente, el prospectivista colombiano Francisco José Mojica (2005, p.114) considera que los actores sociales son grupos humanos que se unen para defender sus intereses y actúan utilizando el grado de poder que poseen. Para él, las tendencias existen porque han sido el fruto de estrategias desplegadas por actores sociales a lo largo del tiempo y si no hay rupturas es porque el poder de dichos actores no ha sido lo suficientemente fuerte para contrarrestarlas. Considerando los planteamientos anteriores, podemos concluir que los actores sociales, con base en la información disponible, ejercen activamente su poder político, económico, social, o cultural y generan alianzas con el objeto de preservar sus intereses. Esta afirmación, que resulta fácil de comprender teóricamente, suele carecer de una interpretación práctica debido a su complejidad real. ¿Podemos identificar objetivamente los intereses de los actores? ¿Se pueden anticipar posibles alianzas

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entre ellos? ¿Es factible determinar su grado de poder? En la siguiente sección buscaré resolver estas interrogantes.

13.1 El análisis de alianzas y conflictos entre los actores

El desarrollo de herramientas prácticas que nos permitan entender y anticipar el comportamiento de los actores ha tenido una larga evolución. En 1944, el matemático húngaro John Von Neumann y el economista Oskar Morgenstern difundirían su análisis sobre la conducta de los actores con la publicación de su libro Theory of Games and Economic Behavior. En este estudio, se considera que dentro de toda negociación o juego, los actores involucrados actúan racionalmente y esperan que la contraparte decida con base en aquella opción que le significa una mayor utilidad. Para explicar el planteamiento general de la teoría de juegos expondremos el denominado dilema del prisionero. En este dilema, la policía aprehende a dos sospechosos de cometer un delito y los separa para interrogarlos individualmente. La policía sabe que ambos cometieron el delito, pero requiere de una confesión para poder determinar la condena. De esta manera, le hace a cada uno de ellos los siguientes ofrecimientos: si confiesas, y el otro sospechoso también lo hace, se les condenará a ambos a 2 años de prisión. Si confiesas, y el otro sospechoso no lo hace, se condenará al otro prisionero a 3 años de prisión y tú saldrás libre. Si, por el contrario, tú no confiesas, y el otro prisionero confiesa, se te condenará a ti a 3 años de prisión y el otro prisionero saldrá libre. Finamente, si ninguno de los dos confiesa, se les condenará a ambos a 1 año de prisión. Debido a que los prisioneros no tienen comunicación entre sí, es decir, cuentan con información limitada, y a que suponen que el otro prisionero decidirá considerando la opción que le significa la mayor utilidad, es decir, confesar para salir libre, ambos prisioneros deciden confesar, aunque la opción de no confesar les signifique a ambos un año menos de prisión. Así, la teoría de juegos establece que la interrelación de actores racionales conduce usualmente a resultados no óptimos. La tabla 13.1 ilustra las opciones de cada uno de los prisioneros.

Tabla 13.1 El dilema del prisionero

Prisionero B Confiesa Prisionero B No confiesa Prisionero A Confiesa 2,2 0,3 Prisionero A No Confiesa 3,0 1,1

*Las unidades están dadas en años de prisión

Fuente: elaboración propia A pesar de lo atractivo de este enfoque, resulta muy difícil aplicar este esquema a negociaciones con múltiples actores. Para ello, habría que elaborar una tabla sumamente compleja en la que se dificultaría identificar con claridad la mejor opción para cada uno de los actores involucrados. Asimismo, el análisis presentado sólo representa una mínima parte de las posibles combinaciones derivadas de la teoría de juegos dentro de la que se consideran tanto relaciones en las que un actor gana lo que

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otro pierde (juegos de suma cero) como negociaciones en los que ambos ganan o pierden (juegos de suma no cero). No obstante lo anterior, existe una herramienta derivada de la teoría de juegos que resulta fácil de aplicar al analizar contextos con múltiples actores. La Matriz de Alianzas y Conflictos: Tácticas, Objetivos y Recomendaciones MACTOR busca describir el comportamiento de los actores con base en sus objetivos, problemáticas y medios de acción. Para ello, establece un procedimiento de siete fases en el que se describen los actores involucrados, se especifica su identidad, se identifican sus retos estratégicos y objetivos asociados, se definen sus posiciones respecto a los mismos, se precisa su nivel de prioridad, se jerarquizan con base en el poder de cada actor y, finalmente, se emiten las recomendaciones estratégicas correspondientes (Godet, 2000, pp. 75-78). A continuación describiré brevemente cada una de estas fases. La primera fase consiste en describir a los actores bajo estudio, es decir, delimitar el universo de investigación y establecer sus referencias generales. Posteriormente, es necesario especificar sus objetivos, motivaciones, proyectos en desarrollo, y medios de acción o fuentes de poder, con el fin de desvelar su identidad. Para ello, debe realizarse un amplio, veraz y preciso estudio retrospectivo de cada uno de ellos, utilizando fuentes de información primaria, es decir, consultando directamente a los actores o a expertos, y fuentes de información secundaria, es decir, diversas referencias bibliográficas. Esta información puede verterse en una tabla, conocida con el nombre de matriz actor por actor MAA. En la tercera fase, se procede a identificar los retos estratégicos de los actores (nivel global), así como sus objetivos asociados (nivel específico). A continuación, se define la posición de cada uno de los actores respecto a todos los objetivos indicando su acuerdo (+1), su desacuerdo (-1) o bien su neutralidad (0), configurando la llamada matriz actor por objetivos MAO1. En la quinta fase, se precisa el nivel de prioridad de los actores sobre los objetivos, es decir, se evalúa la intensidad del posicionamiento de cada actor utilizando una escala que fluctúa entre -4, cuando se está muy en contra de un objetivo, a +4, cuando se está muy a favor del mismo. Esta información se puede vaciar en una tabla conocida como segunda matriz actores por objetivos MAO2. En la sexta fase, se determinan las influencias directas e indirectas – la posibilidad de influir en alguien por mediación de un tercero – entre los actores utilizando una escala de evaluación que oscila entre 0, cuando la influencia es nula, y +4, cuando la influencia es elevada constituyendo la matriz de influencias directas e indirectas MIDI29. La suma de todas las influencias posibles de un actor determina su coeficiente de poder Ri. Así, si un actor tiene mayor poder que otro, es necesario otorgar una mayor jerarquía a los objetivos que le interesan, por lo que al combinar la MAO2 con los coeficientes de poder se genera la tercer matriz actores por objetivos MAO3. La MAO3 contiene toda la información relevante para anticipar el comportamiento futuro de los actores. En ella se encuentran jerarquizados los objetivos más

29 La escala de evaluación aplica para las influencias directas puesto que son las que pueden determinarse fácilmente. Las influencias indirectas se obtienen a partir del manejo matemático de la información

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importantes en función de las relaciones de poder existentes entre los actores y expone las convergencias y divergencias surgidas al combinar todos los elementos. A partir de esta información, es posible alcanzar la última fase de la MACTOR y emitir las recomendaciones estratégicas correspondientes. El proceso descrito en la presente sección se ilustra en la figura 13.1.

Figura 13.1 Fases del Análisis de Alianzas y Conflictos:

Tácticas, Objetivos y Recomendaciones MACTOR

1. Descripción de los actores involucrados

2. Especificación de su identidad: objetivos, problemas y medios de acción MAA

3. Identificación de sus retos estratégicos y objetivos asociados

4. Definición de su posición respecto a los objetivos MAO1 (escala de -1 a +1)

5. Precisión de su nivel de prioridad ante Determinación de su influencia los objetivos MAO2 (escala de -4 a +4) directa e indirecta MIDI

6. Jerarquización de los objetivos con base Coeficiente de en el poder de cada actor MAO3 poder Ri

Convergencias Divergencias sobre objetivos sobre objetivos

7. Emisión de recomendaciones estratégicas para los actores

Fuente: elaboración propia con base en Godet (1994, p.109)

14. Diseño de Escenarios para evaluar las alternativas de desarrollo

Una vez que se ha llevado a cabo el análisis FODA, se han identificado las competencias de la organización, se han determinado las variables estratégicas y se ha descubierto la interrelación de los actores, es posible regresar a la visión del futuro deseado para buscar la manera de realizarlo. Para ello, resulta muy útil diseñar

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escenarios que esclarezcan el mañana en función de la secuencia de acontecimientos que podrían llevarnos a alcanzar o a perder dicho futuro. Dos de las herramientas que pueden facilitar la creación de escenarios sobre el futuro son el sistema de matrices de impactos cruzados probabilizados SMIC-PROB-EXPERT y los denominados ejes de Peter Schwartz (1991). En términos generales, el primero de ellos evalúa cuantitativamente la probabilidad de ocurrencia de múltiples escenarios, mientras que el segundo parte de un análisis más libre y se limita a definir opciones dentro de un plano cartesiano. A continuación describiré brevemente cada uno de ellos. El SMIC-PROB-EXPERT tiene como objetivo principal determinar las probabilidades simples y condicionadas de múltiples acontecimientos o eventos y, con base en la combinación de estos últimos, construir diversos escenarios probabilizados, es decir, escenarios a los que se les asigne una cierta probabilidad de ocurrir30. Así, una vez considerada la probabilidad de ocurrencia de cada escenario o combinación de eventos, se elije aquel que resulte más probable y que se acerque más a la visión del porvenir deseado. Este escenario se denomina escenario apuesta y sirve como referencia para la acción individual o colectiva. Dentro de este procedimiento, se parte de determinar la probabilidad simple de ocurrencia de los eventos considerados individualmente respondiendo a la pregunta ¿Qué tan probable es que este evento ocurra independientemente de los demás? Posteriormente, se establece la probabilidad condicionada de ocurrencia y de no ocurrencia de los eventos considerados conjuntamente respondiendo a las preguntas ¿Qué tan probable es que este evento ocurra considerando que los otros también ocurren? y ¿Qué tan probable es que este evento ocurra considerando que los otros no ocurren? Con el objeto de simplificar el análisis, la determinación de probabilidades debe reducirse a asignar un valor de 0 a los eventos que tienen una probabilidad de ocurrencia menor a 0.5 y un valor de 1 a aquellos que tengan una probabilidad de ocurrencia mayor a 0.5 (evitando asignar probabilidades exactas de 0.5). Una vez considerado este conjunto de probabilidades se procede a combinar los eventos y sus respectivas probabilidades con el objeto de determinar cuáles combinaciones de eventos o escenarios resultan los más probables y así poder elegir el escenario apuesta de entre ellos. Si bien resulta sencillo determinar el número de escenarios resultantes (considerando “n” eventos, el número de posibles combinaciones está dado por 2n) la combinación de sus respectivas probabilidades es un proceso mucho más complejo que precisa de la aplicación de diversos procedimientos matemáticos tales como mínimos cuadrados, simplex y lenke, por lo que usualmente se lleva a cabo con la ayuda de programas informáticos. La tabla 14.1 ilustra los resultados finales del SMIC-PROB-EXPERT. Así, considerando cuatro eventos hipotéticos, tenemos dieciséis escenarios posibles. Cada uno de ellos presenta diferentes combinaciones de ocurrencia (1) y no ocurrencia (0) de

30 Si se consideran los siguientes cuatro acontecimientos o eventos hipotéticos independientes: el día de mañana estará nublado, el día de mañana lloverá, el día de mañana se inundará la ciudad, y el día de mañana habrá damnificados, el escenario construido a partir de ellos sería: el día de mañana amanecerá nublado, lloverá, se inundará la ciudad y habrá damnificados.

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los cuatro eventos. Una vez determinada la probabilidad de cada uno de estos escenarios se procede a seleccionar el escenario apuesta de entre los dieciséis posibles.

Tabla 14.1 Escenarios probabilizados considerando

la combinación de cuatro eventos hipotéticos

Número de eventos “n”: 4 Número de escenarios posibles: 2n = 24 = 16

Valores: 1 = evento ocurre 0= evento no ocurre

Fuente: elaboración propia

Los ejes de Peter Schwartz tienen como objetivo principal identificar las posibles evoluciones de dos variables dentro de un plano cartesiano. Estas variables deben ser lo suficientemente importantes y representativas como para sintetizar en ellas el comportamiento general de un problema. Así, una de las variables elegidas se coloca en el eje de las abscisas (eje X) y la otra en el eje de las ordenadas (eje Y) y se describen escenarios en función de la evolución positiva (+) o negativa (-) de las variables. Como puede observarse en la figura 14.2, existen cuatro escenarios posibles. El escenario 1 considera que las dos variables seleccionadas evolucionarán negativamente, es decir, constituye el peor escenario imaginable. Los escenarios 2 y 3 asumen que una de las variables mejorará y la otra decaerá a lo largo del tiempo, por lo que son escenarios relativamente malos. Finalmente, el escenario 4 supone que las dos variables consideradas evolucionarán positivamente configurando el escenario apuesta. Con base en la exposición del presente apartado, se pueden percibir las diferencias entre ambos procedimientos de generación de escenarios. La decisión de aplicar uno u otro dependerá de la complejidad del problema bajo estudio. En lo general, se recomienda el SMIC-PROB-EXPERT en temáticas que contienen múltiples variables significativas, en tanto que los ejes de Peter Schwartz se sugieren en la reflexión de asuntos acotados.

Eventos 1 2 3 4 Prob.

Escenario 9 0 1 0 0 ¿? Escenario 10 0 1 0 1 ¿? Escenario 11 0 1 1 0 ¿? Escenario 12 0 1 1 1 ¿? Escenario 13 0 0 1 0 ¿? Escenario 14 0 0 1 1 ¿? Escenario 15 0 0 0 1 ¿? Escenario 16 0 0 0 0 ¿?

Eventos 1 2 3 4 Prob.

Escenario 1 1 1 1 1 ¿? Escenario 2 1 1 1 0 ¿? Escenario 3 1 1 0 0 ¿? Escenario 4 1 1 0 1 ¿? Escenario 5 1 0 0 0 ¿? Escenario 6 1 0 0 1 ¿? Escenario 7 1 0 1 0 ¿? Escenario 8 1 0 1 1 ¿’

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Figura 14.2 Los ejes de Peter Schwartz

Variable A

(+) Y

Escenario 3 Escenario 4

escenario apuesta

Variable B Variable B (-) (+) X

Escenario 1 Escenario 2

Variable A (-)

Fuente: elaboración propia

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III. LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA EN LA MEJORA DEL PROCESO DE PLANEACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO: EL CASO MICHOACÁN

1. La administración pública y la prospectiva estratégica

La prospectiva estratégica no se aplica comúnmente en el ejercicio de la administración pública en México. El desarrollo de las diferentes fases expuestas en el apartado anterior suele ser deficiente cuando no inexistente. Lo urgente siempre vence a lo importante y la acumulación de problemas termina por nublar la visión de gobierno. Así, la infinidad de asuntos por atender y la compleja interrelación de intereses, provoca que la actividad gubernamental se desarrolle en un permanente e inevitable corto plazo. Existe una creencia difundida entre los políticos mexicanos consistente en considerar la planeación como algo impráctico. La elaboración de planes de desarrollo se ha vuelto un requisito más que cumplir y los programas públicos terminan ejecutándose sin corresponder a lo establecido. En este sentido, existe una tendencia a encomendar la planeación a asesores externos – desvinculados de la realidad organizacional, o a grupos técnicos internos que no dejan de percibirse como individuos ingenuos dentro del complejo y duro mundo de la política. Con base en este contexto, creo que la prospectiva estratégica puede brindar un nuevo brío al ejercicio gubernamental. La concepción del futuro deseado y su transformación mediante la acción colectiva es algo que puede permitir romper los círculos viciosos existentes en la administración pública en el país. Considero que el papel marginal que ha desempeñado el proceso de planeación se deriva más de la falta de conocimiento de las herramientas prospectivas y sus ventajas, que de su inoperancia. Así, el objetivo del presente estudio de caso consiste en relacionar la realidad de un proceso tradicional de planeación pública, con las ventajas de introducir las herramientas de la prospectiva estratégica. Elegí analizar el gobierno del estado de Michoacán, por ser un caso que conozco a profundidad con base en mi experiencia profesional previa y por considerarlo un gobierno que se esforzó en desarrollar esquemas innovadores de planeación sin mucho éxito. Sin embargo, creo que la lectura de este caso es de suma utilidad para todo aquel interesado en el tema de la planeación dentro de la administración pública en México. El análisis no pretende ser una crítica. No desconozco los obstáculos que enfrenta el ejercicio de la administración pública debido a la infinidad de variables e intereses involucrados. No obstante, creo que es importante identificar la forma en que dicha complejidad pueda transformarse en acción estratégica y no usarse como pretexto ante la falta de conocimiento o voluntad de cambio. Así, describiré genéricamente los principales elementos que forman parte del sistema estatal de planeación en Michoacán, sugiriendo cómo la introducción de las herramientas prospectivas puede mejorar el desempeño gubernamental.

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2. La importancia de la planeación en el ejercicio gubernamental

La planeación en la administración pública en México se encuentra inscrita dentro de un marco jurídico institucional, a partir del cual se pretende normar la asignación de recursos financieros para los distintos programas gubernamentales. El primer nivel lo constituye la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece en su artículo 26 que el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación. A partir de esta, se deriva la Ley de Planeación nacional que establece la necesidad de elaborar un Plan de Desarrollo que delinee las metas, objetivos y líneas de acción a seguir en el país durante el periodo de gobierno.

A nivel estatal, la Constitución Política del Estado de Michoacán determina en sus artículos 129 y 130, la necesidad de buscar el desarrollo integral estatal, mediante el fomento del crecimiento económico y una más justa distribución del ingreso, así como de encontrar las medidas más convenientes para planearlo. Los detalles de elaboración del Plan de Desarrollo del Estado se encuentran contenidos en los artículos 5, 10, 16 y 18 de la Ley de Planeación estatal. Los informes anuales de gobierno deben hacer referencia directa a los logros obtenidos a partir del plan.

La vinculación institucional entre el nivel federal y el nivel estatal de planeación se lleva a cabo a través de los denominados Comités de Planeación para el Desarrollo de los Estados (COPLADE). En Michoacán, el COPLADE fue creado en 1981 como un Organismo Público Descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios y, de acuerdo al artículo primero de su decreto de creación, su objetivo es coordinar la formulación, instrumentación, ejecución, control, evaluación e información del Plan de Desarrollo Integral del Estado y que los esfuerzos que realicen los Gobiernos Estatal y Municipales sean congruentes con los del Federal, en las diferentes etapas del proceso de planeación, propiciando la colaboración de los diversos sectores sociales (Periódico oficial del estado, Michoacán, 20 de noviembre de 1986).

Si bien los COPLADE existen como figura jurídica en todos los estados de la República Mexicana, la operación del ejercicio programático presupuestal suele recaer en instancias ejecutivas existentes al interior de cada entidad federativa. En Michoacán, el COPLADE se encuentra inscrito dentro de la Secretaría de Planeación y Desarrollo (SEPLADE), quien tiene la función primordial de elaborar, dar seguimiento y adecuar cuando sea preciso el Plan Estatal de Desarrollo. Así, una vez que se reciben en la Tesorería del Estado los recursos financieros federales y estatales correspondientes, la SEPLADE, a través del COPLADE, debe determinar la asignación de recursos a las diferentes Dependencias, con base en los lineamientos establecidos en el Plan Estatal de Desarrollo y en la deliberación de distintos subcomités que atienden regiones, sectores y asuntos específicos. De manera similar, la asignación de recursos a nivel municipal debe llevarse a cabo a través de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) y de lo que el gobierno de Michoacán ha denominado Comités de Desarrollo Comunitario (CODECOS) que buscan recoger a nivel local las necesidades de la población. Este

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proceso, ilustrado en la figura 10.1.2, constituye el sistema estatal de planeación normativa en Michoacán.

Figura 10.1.2

Proceso normativo de planeación y asignación de recursos financieros en el Estado de Michoacán

[Plan Nacional de Desarrollo]

Secretaría de Hacienda y Crédito Público Nación Gobierno Estatal (Tesorería del Estado)

[Plan Estatal de Desarrollo]

COPLADE (Secretaría de Planeación)

Subcomités regionales Subcomités sectoriales Subcomités especiales Estado Infraestructura Estadística Desarrollo social Informática Desarrollo económico Desarrollo rural Desarrollo ambiental

SUPLADER (Subcomité de Planeación para el Desarrollo Regional)

Regiones I. Lerma Chapala VI. Purépecha

II. Bajío VII. Pátzcuaro – Zirahuén Región III. Cuitzeo VIII. Tierra Caliente IV. Oriente IX. Sierra Costa V. Tepalcatepec X. Infiernillo [Plan de Desarrollo Municipal] COPLADEMUN Municipio

113 municipios

CODECOS Jefes de Tenencia Localidad Encargados del orden

Fuente: elaboración propia

Como se puede observar, la planeación desempeña un papel toral dentro de la administración pública. Así, toda asignación de recursos presupuestales debe tamizarse normativamente a través de distintas instancias dedicadas a analizar y decidir la mejor forma de emplearlos. Este hecho contrasta con el poco interés que despiertan los ejercicios de planeación y con el incipiente desarrollo de sus técnicas y procedimientos. Además, la situación se vuelve más compleja si se toma en cuenta que la planeación moderna busca incrementar la participación ciudadana y la transparencia para dejar de ser sólo un ejercicio de escritorio.

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Esta reflexión no es desconocida por los políticos y los administradores públicos. De hecho, el proceso de planeación normativa anteriormente presentado constituye una muestra del deseo de mejorar y transparentar la toma de decisiones públicas. Sin embargo, como se verá en los siguientes apartados, no basta tener buenas intenciones, ni pretender hacer las cosas de manera adecuada y participativa, sino realizarlas efectivamente. En este sentido, creo que la prospectiva estratégica puede cerrar la brecha entre el deber ser y el ser de la realidad gubernamental.

3. El diagnóstico de la realidad pública: el FODA y el árbol de competencias El documento que normativamente debe contener el diagnóstico de una entidad federativa en México, así como las líneas de acción propuestas para atender la problemática o retos existentes, es el Plan de Desarrollo estatal. Este documento es de carácter normativo en el sentido de deber constituir la principal guía de la acción pública, así como la referencia primaria contra la que comparar el desempeño gubernamental. Asimismo, debido al crecimiento del espíritu democrático en el país, este documento debe reflejar no sólo las prioridades del grupo político que alcanza el poder sino contener los anhelos de la mayor parte de la población involucrada. En el caso del estado de Michoacán, el plan estatal de desarrollo 2003 – 2008 (PED) se concibió considerando los elementos antes mencionados. De esta manera, se planteó desde el principio la necesidad de elaborar un plan rector para normar de manera efectiva la acción gubernamental, y se estableció la disposición de efectuar una amplia y profunda consulta ciudadana que reflejara las principales preocupaciones y expectativas de los michoacanos con el fin de que formaran parte esencial de dicho plan. No obstante ello, la falta de una organización adecuada del proceso de consulta y la presión surgida de la obligación constitucional de presentar el documento durante el primer año de gobierno, provocaron que el documento terminara siendo redactado por un grupo de expertos ajenos al proceso y a los resultados de la misma. La importancia de llevar a cabo procesos de planeación participativos es algo que todo mundo reconoce, pero que muy pocos llevan a cabo eficazmente. En este sentido, es frecuente encontrar en la introducción de los planes de desarrollo apologías a la participación ciudadana aunque en la realidad el documento se redacte sin tomarla en cuenta. En el caso de Michoacán esto puede apreciarse en las primeras líneas del PED en las que se afirma que el documento ha sido elaborado a partir de un largo y consistente proceso de interacción y de consultas con los más diversos sectores de la ciudadanía y de los núcleos sociales del estado…Estos encuentros movilizaron en muy pocos días a miles de michoacanos en la tarea de definir las líneas fundamentales de nuestro plan de gobierno, en una dinámica que incorporó a gente de todos los niveles sociales y de los más diversos tipos y grados de experiencia política y de formación académica, quienes aportaron sus ideas para la elaboración de un texto que, como el presente, debe constituirse en un instrumento decisivo para que juntos, gobernantes y gobernados, alcancemos metas sustantivas de transformación (PED, pp. 3 y 4). La complejidad de los elementos a considerar en la elaboración de un plan de desarrollo estatal no debe ser pretexto para no incorporar eficazmente la opinión de los

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ciudadanos y configurar un documento que realmente refleje las prioridades colectivas. Simular un proceso de participación ciudadana con el fin de legitimar un documento significa desaprovechar la riqueza temática surgida de un proceso de planeación colectivo y marginar los objetivos y metas a la consideración de unos cuantos. Creo que esta situación se debe primordialmente a la falta de conocimiento de las herramientas prospectivas por parte de los funcionarios responsables de conducir los esfuerzos de planeación. Si la planeación se concibe como algo impráctico es porque se desconocen los procedimientos modernos para organizar los procesos de participación social y verter consistentemente sus resultados en documentos de carácter normativo. En este sentido, la prospectiva estratégica puede constituirse como un elemento dinamizador y riguroso a la vez que active la vinculación entre el gobierno y la sociedad y que permita brindar consistencia académica a los productos derivados de la participación. La consulta ciudadana llevada a cabo por el gobierno de Michoacán para alimentar el PED tuvo como base los denominados talleres de autodiagnóstico y elaboración de propuestas (TADEPS). Dichos talleres tuvieron como objetivo básico reunir a personas representativas de la realidad económica, política, social y cultural del estado con el objeto de recoger sus opiniones sobre las prioridades estatales. Así, se realizaron talleres territoriales, temáticos y sectoriales conducidos por representantes de diversas Organizaciones de la Sociedad Civil durante tres meses. La cobertura de dichos talleres fue muy significativa. Se establecieron 44 sedes regionales para atender los 113 municipios de la entidad, a la par de desarrollarse 44 talleres temáticos y sectoriales. Los temas abordados fueron derechos humanos, educación básica, educación profesional, ciencia y tecnología, cultura, medio ambiente, agua, inversión y financiamiento, salud, seguridad pública, violencia y discriminación, políticas públicas para la equidad de género, participación ciudadana y responsabilidad social, trabajo y empleo no formal, desarrollo urbano y vivienda, tenencia de la tierra, administración pública, fortalecimiento municipal, reforma política y administración de la justicia. De la misma manera, se tomaron en consideración diversos sectores de la población como emigrantes, jóvenes, mujeres, adultos mayores, indígenas, personas con capacidades diferentes, artesanos, sindicatos, instituciones académicas, organizaciones campesinas, organizaciones empresariales, organizaciones civiles y sociales e instituciones religiosas (PED, pp. 144 y 145). La metodología para el desarrollo de los talleres contemplaba teóricamente tres momentos: la construcción de la visión del Michoacán al que se aspira, el análisis del contexto político, económico, social y cultural, y la propuesta de acciones específicas. Este procedimiento, que a simple vista puede parecer similar a las fases de la prospectiva estratégica, fue aplicado desorganizadamente y no contempló elementos esenciales de todo proceso de diagnóstico. Así, los talleres se condujeron partiendo de lo que cada participante consideraba eran los principales problemas de Michoacán, para después, en sesión grupal, definir las fortalezas y debilidades del estado, así como las acciones que debían ser realizadas por el gobierno y por la sociedad en su conjunto durante el periodo de gobierno. En este

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sentido, no se consideraron las oportunidades y amenazas del entorno, ni las variables estratégicas que podrían detonar el desarrollo del estado. El reporte final de los TADEPS se ilustra en la figura 4.1.

Figura 4.1 Resumen del reporte final de los TADEPS

Principales problemas de Michoacán

ü Escasez de empleo ü Inseguridad pública ü Falta de educación pública ü Degradación del medio ambiente

Fortalezas

ü Su cultura ü Su gente ü Sus recursos naturales ü Su democracia (legitimidad del

gobierno, alternancia y pluralidad) Debilidades

ü La falta de empleo ü Una educación insuficiente y de baja

calidad ü La corrupción e ineficiencia

administrativa ü La inseguridad pública

Acciones a realizar

Por el gobierno: ü Crear fuentes de empleo ü Apoyar al campo ü Apoyar la educación ü Combatir la corrupción ü Cuidar los recursos naturales ü Generar espacios de participación

ciudadana Por la sociedad:

ü Participar activamente ü Apoyar la democracia ü Cuidar el medio ambiente ü Denunciar los actos de corrupción y/o

ineficiencia del gobierno

Fuente: elaboración propia con base en el PED, pp. 146 y 147

Como se puede observar, los resultados de la consulta ciudadana no brindaban mucha información sobre las prioridades de la población ni constituían una guía para la acción gubernamental. Los cuatro principales problemas del estado bien podrían haberse encontrado en todos los demás estados del país. Lo que debe clarificar una consulta no son sólo los temas generales de preocupación ciudadana, sino los asuntos específicos que requieren atenderse. ¿Qué tipo de empleos requiere Michoacán? ¿Qué se entiende por falta de seguridad pública? ¿De qué naturaleza debe ser la educación en el estado? Son preguntas ineludibles cuya respuesta constituye una referencia fundamental para el establecimiento de líneas de acción gubernamentales. Así, la aplicación de un análisis FODA y la identificación de las competencias estatales – en el sentido de lo que específicamente debe procurar el gobierno – hubieran resuelto la dispersión y vacuidad temática producto de la discusión desorganizada. En este sentido, el estado reencuentra inmerso dentro de una realidad de gran influencia externa, por lo que no considerar las amenazas y oportunidades del entorno significa vendarse los ojos antes el aprendizaje que representa la evolución del ambiente económico nacional e internacional. De la misma manera, el árbol de competencias permitiría identificar las raíces económicas del estado en función de su vocación productiva para, a partir de allí, determinar las ramas específicas que el tronco gubernamental debe estimular.

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Para ilustrar esto último consideremos el tema de la educación. El reconocimiento de las necesidades educativas de un estado debe complementarse necesariamente con un estudio minucioso del tipo de educación a impartirse. Así, las competencias educativas de un estado deben estar íntimamente relacionadas con la realidad económica y social del estado – sus raíces – para poder determinar la forma en que debe estructurarse el sistema educativo – el tronco – y ofrecer una educación acorde a las necesidades de la población – las ramas. Impulsar prioritariamente la educación superior cuando la mayoría de las personas carece de educación básica, o estimular el crecimiento de carreras sin campo profesional, puede resultar contraproducente para el desarrollo. En resumen, considero que la principal razón por la que los TADEPS no tuvieron el impacto social deseado y no fueron incorporados en la elaboración del PED no se debió a su falta de cobertura, ni a la falta de convencimiento de las autoridades políticas para llevarlos a cabo, sino a la falta de consistencia académica del proceso de participación ciudadana que generó información dispersa y poco sistematizada. En este sentido, tal como se ha visto, la prospectiva estratégica puede erigirse como una herramienta efectiva y apropiable para la acción gubernamental que clarifique los cauces a seguir en el ejercicio de gobierno. 4. El análisis estructural en la gestión de gobierno La planeación participativa no debe ser una actividad que se margine a la elaboración de un plan de desarrollo estatal al inicio del gobierno. Para ello, deben establecerse mecanismos permanentes de consulta que permitan identificar eficazmente las necesidades de la población con el fin de incorporarlas al proceso de planeación gubernamental. En este sentido, el estado de Michoacán ha generado espacios institucionales denominados subcomités de planeación para el desarrollo (SUPLADER) cuyo objetivo principal es promover la participación socio-gubernamental para planear – y ejecutar en su caso – acciones, actividades y proyectos que contribuyan al desarrollo de cada una de las diez regiones de Michoacán de manera coordinada y corresponsable. Estos diez subcomités, derivados del COPLADE, cuentan con una estructura organizativa compuesta por una asamblea general, una mesa directiva (presidente, secretario y tesorero), tres comisiones permanentes de planeación, seguimiento y vinculación, así como una transitoria de revisión de proyectos. Asimismo, disponen de una bolsa de recursos económicos asignada por el estado para la ejecución de estos últimos. Dentro de la asamblea general participan representantes de organizaciones sociales, organizaciones productivas, organizaciones no gubernamentales, e instituciones académicas de la región, así como dependencias del gobierno federal, estatal y municipal, quienes pueden presentar – o bien recibir de cualquier ciudadano – proyectos de impacto regional, es decir, proyectos que incidan en dos o más municipios. Posteriormente, los proyectos son revisados por las diferentes comisiones para

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finalmente ser sometidos a votación ante el pleno, considerando los recursos disponibles.31 Si bien la esencia de los SUPLADER es muy positiva al permitir que cualquier ciudadano u organización presente proyectos con base en el conocimiento de su región, no existe una forma transparente de priorizar la relevancia de los mismos. La decisión de los proyectos a apoyar, así como la asignación final de recursos, dependen de una votación basada en la opinión de los miembros de la asamblea quienes no cuentan con herramientas que les brinden información objetiva sobre la interrelación de los proyectos considerados y su verdadero impacto en la región. Así, resulta frecuente que los ciudadanos objeten la transparencia de la dinámica operativa de los SUPLADER. En este sentido, la aplicación del análisis estructural podría ser de mucha utilidad. La enumeración colectiva de las principales variables económicas regionales y la discusión de su interrelación en el seno de la asamblea, podría constituir un procedimiento inmejorable para priorizar objetivamente los proyectos presentados. La identificación de las variables estratégicas permitiría dar preferencia a los proyectos que incidieran significativamente en ellas, potenciando el desarrollo regional. Un problema similar se presenta en los denominados Comités de Desarrollo Comunitario (CODECOS). Estos comités buscan promover la organización comunitaria con el fin de que la población a nivel local se convierta en gestora de su propio desarrollo. Así, la Secretaría de Desarrollo Social del Estado (SEDESO), con el apoyo de los 113 Ayuntamientos y a través de las Autoridades Auxiliares Municipales de cada comunidad – encargados del orden o jefes de tenencia – facilitan la organización de grupos locales en los que se analizan distintas iniciativas de mejoramiento comunitario. Estos grupos trabajan con base en una metodología sugerida por la propia SEDESO consistente en la identificación, definición y análisis del problema, generación de soluciones potenciales, toma de decisión, plan de acción, implementación, seguimiento y evaluación. En lo referente al análisis de los problemas, se utiliza un formato como el presentado en la figura 5.1 para jerarquizar su relevancia. Como podemos observar, la información considerada no esclarece la vinculación sistémica de los problemas, es decir, solo evalúa aisladamente la posibilidad de controlar las variables bajo estudio (zona de control), sin analizar la influencia de cada uno de los problemas en la realidad comunitaria.

31 Todo proyecto es apoyado con máximo el 70% del monto total y los beneficiarios deben aportar como mínimo el 30% ya sea con capital, mano de obra o insumos. En el caso particular de proyectos que contemplen la adquisición de maquinaria pesada y equipo el monto máximo de apoyo es de 50%.

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Figura 5.1 Matriz de jerarquización de problemas en los CODECOS

Problema ¿Podemos

resolverlo? (zona de control)

Tiempo de realización

Costo Beneficio

Alto Bajo Corto Largo Bajo Alto Bajo Alto

Fuente: SEDESO

De nueva cuenta, considero que la utilización del análisis estructural sería de mucha utilidad para el esclarecimiento de la problemática existente dentro de una comunidad. La clasificación de las variables en juego en función de su influencia y dependencia es un ejercicio enriquecedor que puede llevarse a cabo sin mayor dificultad y, con ello, permitir concentrarse en la solución de problemas prioritarios que tengan un impacto significativo en el desarrollo local. 5. La dimensión política de las decisiones públicas: la MACTOR En términos políticos, la Dependencia de mayor relevancia al interior del gobierno del estado de Michoacán es la Secretaría de Gobierno. Entre sus objetivos más relevantes se encuentran el conducir las relaciones del poder ejecutivo estatal con los demás poderes del estado, poderes federales, gobiernos de los estados y gobiernos municipales, así como procurar el orden político interno de Michoacán (Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Michoacán de Ocampo, 2002, pp.4-7). Con base en lo anterior, se podría cuestionar la importancia de esta Secretaría en el ámbito de la planeación. Desde mi óptica, la consideración de la Secretaría de Gobierno en un análisis de planeación pública resulta fundamental. Los distintos proyectos económicos de un estado son frecuentemente estimulados u obstaculizados por la interrelación de diversos actores económicos, políticos y sociales y, por ello, su identificación resulta esencial para integrar un estudio de planeación. Tal como lo expresé en el apartado 1, una de las críticas más difundidas a la planeación consiste en considerarla ingenua ante la complejidad política de la administración pública, situación que se explica en buena medida por la exclusión de la vinculación de los actores en el análisis. Si bien puede ser comprensible que en el PED no aparezca ninguna alusión a los principales actores o grupos de presión del Estado, esta situación es injustificable en el ejercicio gubernamental. No obstante ello, la Secretaría de Gobierno no cuenta con un análisis objetivo acerca de los intereses de los principales actores y su interrelación colectiva, limitando la capacidad política de realización de proyectos en el estado. En este sentido, creemos que la principal razón por la que se omite este estudio tiene que ver con la falta de instrumentos analíticos que permitan describir la dinámica de los actores estatales. 32

32 Si bien existe dentro de la Dependencia una Dirección de Análisis y Desarrollo Político, su función se limita a elaborar estudios descriptivos de los diversos actores políticos estatales.

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La matriz de alianzas y conflictos: tácticas, objetivos y recomendaciones MACTOR constituye una herramienta fundamental para esclarecer la vinculación de todos los actores involucrados en el ámbito estatal. Con base en este estudio podría definirse el poder de cada uno de ellos dentro del sistema político de Michoacán, determinando tanto los objetivos sobre los que convergen como sobre los que divergen, con el fin de definir las alianzas estratégicas acordes con las prioridades estatales. Debido a la naturaleza de la información generada, y a diferencia del FODA, del árbol de competencias y del análisis estructural, considero que la MACTOR es una herramienta de uso gubernamental interno. Así, este análisis debe llevarse a cabo con un grupo de colaboradores cercanos a los responsables de ejecutar las políticas públicas. La aplicación de la MACTOR va más allá de lo que se conoce comúnmente como operación política gubernamental. Este concepto hace referencia a la necesidad de tejer acuerdos entre los diversos actores políticos con el fin de lograr los objetivos planteados por el gobierno. En términos generales, esta actividad se realiza al margen de cualquier estudio sobre el nivel de influencia de cada uno de ellos en un entorno político específico, o del conocimiento de sus verdaderas prioridades. Este modo de proceder provoca que la acción gubernamental se enfrente una y otra vez con los mismos conflictos en función del nulo análisis sobre las motivaciones, objetivos prioritarios y grados de poder de los actores. En otras palabras, la operación política se realiza sin ninguna guía que facilite el proceder gubernamental ante tal o cual tema, o ante tal o cual actor. Un ejemplo acerca de la importancia de esclarecer la interrelación de los actores en el ejercicio gubernamental lo constituye el Acuerdo de Concertación para el Crecimiento y el Desarrollo de Michoacán (ACCEDE). Este acuerdo, formalizado entre los poderes ejecutivo y legislativo del estado, surgió como una estrategia destinada a generar un espacio de análisis y discusión entre los diversos actores estatales acerca de los temas relevantes para el estado, en un marco de civilidad, y con el ánimo expreso de construir acuerdos y consensos. A pesar de lo positivo de esta iniciativa, no fue posible generar ningún acuerdo trascendental, generándose algunas reuniones plenarias en las que los participantes se saludaban amigablemente al inicio, pero terminaban recurriendo a estrategias personales para omitir cualquier compromiso significativo de su parte.33 Contrariamente a lo que se cree, esta situación es posible de modificar. El conocer a profundidad los intereses de los actores y su influencia verdadera en el medio, constituye la manera más efectiva de orientar su acción al logro de la agenda gubernamental. En el ejercicio de gobierno se debe tener no sólo la capacidad de convocar a los principales actores alrededor de una mesa, sino también de definir las prioridades estatales de manera contundente con base en el conocimiento de los diversos actores y evitar que estos puedan escabullirse esgrimiendo razones nimias. En este sentido, creo que la aplicación de la MACTOR resulta determinante en la preparación del terreno de la negociación gubernamental.

33 Otro indicador acerca del reducido impacto de esta importante iniciativa lo constituye el hecho de que sólo mereció un párrafo dentro del V Informe de Gobierno (2007, p.50).

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6. La generación de escenarios en el sector público Los estudios relacionados con el desarrollo de una visión de gobierno de largo plazo han cobrado relevancia en la administración pública en México. Estos estudios atienden a la necesidad de vislumbrar el horizonte económico y social de una región, estado o nación determinada ante la creciente complejidad interna – entendida como la existencia de múltiples prioridades y recursos limitados, y del entorno – entendida como la ascendente competencia económica externa. En la práctica, estos documentos suelen denominarse planes estratégicos o estudios prospectivos y en su mayoría son encomendados a consultores externos a la organización. La Visión Michoacán 2030: Prospectiva Estratégica para un Desarrollo Incluyente constituye un claro ejemplo de este tipo de estudios. Desarrollado con base en una metodología de generación de escenarios, un grupo de asesores desarrolló durante diez meses talleres sectoriales y territoriales con el fin de identificar un escenario tendencial para el estado – producto de la continuación de malas prácticas gubernamentales, y un escenario apuesta que reflejara los anhelos de los distintos sectores sociales, económicos y políticos de Michoacán. En este sentido, el estudio sigue los denominados ejes de Peter Schwartz aunque no se mencione explícitamente. El documento aborda la metodología prospectiva partiendo de un diagnóstico regional y sectorial del estado mediante un análisis FODA y un análisis estructural, aunque en este último caso no se especifiquen las variables sobre las que el gobierno debería enfocar sus esfuerzos. Incluso, el análisis destaca las variables de alta influencia y baja dependencia (ubicadas en el cuadrante superior izquierdo) sin subrayar la importancia de las variables estratégicas, es decir, aquellas que tienen mucha influencia sobre las demás y que a su vez son fácilmente manejables por los tomadores de decisiones (ubicadas en el cuadrante superior derecho). La figura 7.1 muestra el plano de influencia – dependencia presentado por la empresa consultora.

Figura 7.1

Michoacán: Influencias y Dependencias de los Temas Estratégicos

Influencia Administración Pública Desarrollo Rural Corrupción Educación Financiamiento Participación Ciudadana Inversión Crecimiento Extranjera del PIB Desregulación Atención a la Mujer Infraestructura Comunicaciones Ecología Seguridad Atención Indígena Salud Empleo Energía Cultura Migración

Dependencia

Fuente: Consultores Internacionales S.C. (2003, p.439)

Zona de variables estructurales de alta influencia

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A partir de la formulación del diagnóstico, los asesores propusieron acciones generales para el estado con el fin de configurar el escenario apuesta – considerando la evolución positiva de las variables, y evitar el escenario tendencial – resultado de la evolución negativa de las variables. La figura 7.2 muestra el contenido específico de estas dos visiones. Como se puede observar, no existe una conexión clara entre las variables definidas en el análisis estructural y el contenido de ambos escenarios.

Figura 7.2 Escenarios tendencial y apuesta para Michoacán al año 2030

(+)

(-)

(+)

(-)

Fuente: elaboración propia con base en Consultores Internacionales S.C. (2003) Así, considero que uno de los errores más comunes de los planes estratégicos consiste en desarrollar de manera desarticulada una gran cantidad de temas. El objetivo prioritario de la reflexión sobre el futuro consiste en esclarecer cauces de acción presente y no en incrementar el nivel de confusión a través de la presentación de innumerables asuntos. El diagnóstico debe conducir lógicamente a la determinación de las variables estratégicas y éstas a la configuración de los distintos escenarios. La idea de la prospectiva estratégica no es promover cambios sumamente ambiciosos, sino descubrir aquellas variables que pueden generar un cambio significativo en el entorno. Paralelamente a estas consideraciones, y sin pretender hacer un análisis exhaustivo de este estudio, lo que me interesa es esclarecer las razones por las que este documento no tuvo el impacto deseado. Más allá de su presentación oficial ante el

Hacia el 2030, Michoacán no logra consolidar un desarrollo vigoroso que permita a su población forjar una mejor calidad de vida; los desequilibrios regionales y la concentración del ingreso polarizan las oportunidades, detonando mayor inconformidad y tensión social; el medio ambiente asume los costos en la planeación territorial y urbana, acelerando un círculo vicioso que ubica a la entidad en una trampa que le impide salir adelante

Hacia el 2030, Michoacán aspira a ser una entidad donde prevalezca un Estado de Derecho que brinde estabilidad política y social, arraigue la equidad de género y sea promotor de la cultura y valores de las comunidades; cuente con instituciones públicas y privadas profesionales, eficientes y honestas; ecosistemas limpios y un patrimonio natural valorado y protegido por la sociedad; que ha logrado una excelencia y liderazgo reconocido mundialmente en cadenas agroalimentarias, agua, energía alternativa y turismo; y ha logrado insertarse exitosamente en el corredor marítimo Asia – México – Estados Unidos; generando con ello empleo digno y patrimonio para la mayoría de la población, calidad de vida y una distribución de la riqueza más equilibrada, preservando una rectoría del Estado en sectores estratégicos.

Escenario tendencial

Escenario apuesta

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pleno del gabinete estatal, el documento no sirvió como guía de la acción gubernamental, y sólo mereció un párrafo dentro del segundo informe de gobierno (2004, p. 163). Esta situación respondió a mi juicio a dos elementos fundamentales. En primer lugar tuvo que ver con los contenidos del estudio, y en segundo lugar con la forma en como se legitimó socialmente el documento. En este sentido, el estudio carece de un análisis de la interrelación de los actores estatales. Como expuse en el apartado anterior, el análisis de alianzas y conflictos MACTOR constituye una parte fundamental de la metodología prospectiva. Su omisión provoca que los proyectos definidos a partir de la reflexión colectiva sobre el futuro no se concreten por la falta de compromisos específicos de los actores. Al no considerarse las relaciones de poder entre los actores estatales, no es posible vincular sus intereses con los objetivos prioritarios del estado. Esta parte del análisis es omitida frecuentemente por los estudios prospectivos que buscan ser políticamente correctos y evitar cualquier mención a los intereses políticos reales. Sin embargo, la gestión pública moderna debe ser capaz de analizar objetivamente la complejidad política de los actores con el fin de crear las sinergias necesarias para la ejecución de los proyectos. Así, existen una infinidad de elegantes diagnósticos y propuestas inaplicables debido a la carencia de un análisis profundo sobre la interrelación política de los actores. Asimismo, la forma de legitimar socialmente un documento prospectivo constituye su principal activo. Si bien la elaboración de la Visión Michoacán 2030 surgió de la consulta a expertos en diversas regiones y sectores, no se utilizaron mecanismos eficaces de comunicación social para involucrar activamente a la población en la elaboración del estudio. De esta manera, una vez terminada la labor de los consultores, el gobierno del estado no pudo continuar con el proceso prospectivo debido a la falta de conocimiento de las herramientas metodológicas correspondientes. La prospectiva estratégica debe ser aplicada por aquellos directamente involucrados en la problemática bajo estudio. Sólo ellos tienen la capacidad de dar continuidad en el tiempo al proceso de construcción del futuro y recabar los frutos de la reflexión conjunta sobre el porvenir. En todo caso, los consultores externos deben capacitar a las áreas de planeación gubernamentales con el fin de que éstas lleven a cabo las distintas fases metodológicas de la prospectiva estratégica. La construcción de escenarios futuros en un estado debe ser una actividad eminentemente participativa que no termine con la elaboración de un documento base, sino que continúe de manera permanente. El proceso es mucho más importante que el resultado. 7. Recapitulación: los beneficios de la prospectiva estratégica en la administración pública Como se ha visto a lo largo de la presente sección, la prospectiva estratégica puede mejorar significativamente la gestión pública. El uso de sus herramientas permite transformar el ejercicio tradicional de planeación en una actividad sumamente enriquecedora tanto para los tomadores de decisiones como para los ciudadanos. Sin

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embargo, su utilidad no se reduce al mejoramiento técnico de los procesos gubernamentales, sino que también involucra importantes beneficios políticos. 34 Esta última afirmación puede despertar curiosidad en el lector. En este sentido, es frecuente considerar que las acciones gubernamentales no iluminadas por los reflectores públicos, o aquellas que trascienden el período gubernamental, no retribuyen políticamente a sus gestores. La planeación, ajena a la vitrina social, no escapa de esta consideración y se margina a ser un requisito jurídico que cumplir. Más aún, la planeación tradicional ha generalizado la percepción en los políticos y en los ciudadanos de que se trata de una actividad demagógica que sólo simula una estrecha vinculación entre la sociedad y el gobierno. Creo que la aplicación de la prospectiva estratégica puede revitalizar el ejercicio de la planeación pública y hacerla atractiva para los políticos y transparente para los ciudadanos. Sus herramientas metodológicas combinan fondo, es decir, transmiten eficaz y consistentemente las opiniones ciudadanas, y forma, es decir, son muy atractivas y fáciles de entender para todos los involucrados. En lo referente al fondo el beneficio más relevante de la prospectiva estratégica reside en la calidad de la información que genera. No sólo identifica temas relevantes para la población, sino que los prioriza en función de su interrelación sistémica, incrementando notablemente la efectividad de la gestión gubernamental. En lo que respecta a la forma – y por ende al reconocimiento público de las acciones de los políticos – su principal utilidad se deriva de su procedimiento participativo y transparente. Más que acentuar el resultado que un buen ejercicio de planeación trae consigo, la prospectiva estratégica subraya la importancia del proceso de reflexión y acción colectiva en sí mismo. La realización de un diagnóstico estatal colectivo, la determinación de las variables estratégicas que inciden en su desarrollo, la identificación de la interrelación entre los actores y el diseño de escenarios futuros son actividades muy enriquecedoras cuyos beneficios se aprecian de inmediato. Los ciudadanos perciben con claridad la relevancia de su participación, y los políticos obtienen el reconocimiento de crear una plataforma novedosa y efectiva para el desarrollo del proceso de planeación pública. La construcción del futuro deseado no tiene que ser una tarea utópica relegada al terreno de las buenas intenciones. La reflexión sobre el porvenir es una actividad muy fructífera si se realiza con base en procedimientos adecuados que estimulen la rigurosidad académica y la participación colectiva. Desde esta óptica, la prospectiva estratégica concilia los beneficios políticos de implementar una metodología de planeación muy apropiable por parte de los actores con la generación de información consistente y útil para la toma de decisiones gubernamentales. En este sentido, creo posible recuperar un viejo aforismo político que establece que, más allá de cualquier consideración adicional, la mejor rentabilidad política es aquella que se obtiene por hacer bien las cosas.

34 Me refiero aquí al reconocimiento público a un mandatario o a un funcionario gubernamental de primer nivel por sus acciones.

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