la exigibilidad del derecho.pdf

142 Luis Eduardo Prez Murcia

Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 9(Nmero especial): 142-165, abril de 2007 ISSN: 0124-0579

La exigibilidad del derechoa la educacin a partir del diseo

y la ejecucin de las polticaspblicas educativas

Luis Eduardo Prez Murcia*Recibido: 25 de mayo de 2004

Aprobado: 28 de junio de 2005

* Economista y mster en economa de la Universidad Nacional de Colombia. Actualmente es inves-tigador en derechos humanos y polticas pblicas. Comentarios y sugerencias son bienvenidos alcorreo electrnico: [email protected].

RESUMEN

Son bien conocidas las tensiones entre juristas y eco-nomistas en torno a la exigibilidad de los derechoseconmicos, sociales y culturales. Mientras para los eco-nomistas ms ortodoxos los derechos sociales son sim-ples declaraciones, para los juristas ms progresistas losderechos sociales, al igual que los derechos civiles y po-lticos, son plenamente exigibles a travs de mecanis-mos judiciales y no judiciales. En el mbito de estosltimos mecanismos, especial lugar ocupan las pol-ticas pblicas. Conforme con este marco, este ensayollama la atencin sobre la necesidad de que las polticaseducativas se diseen e implementen con fundamentoen el contenido del derecho a la educacin y las obliga-ciones constitucionales e internacionales del Estadocolombiano en la materia. El ensayo se estructura entres acpites: (i) presenta algunas reflexiones que ponenen evidencia la distancia entre la poltica educativa y elderecho a la educacin; (ii) sintetiza el contenidofundamental del derecho a la educacin y las obli-gaciones del Estado; y (iii) presenta un conjunto de in-dicadores a partir de los cuales se puede valorar el xitode las polticas en lo que se refiere al respeto, protecciny realizacin del derecho a la educacin.

Palabras clave: educacin; derecho a la educacin; polticas educativas.

Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 9(Nmero especial): 142-165, abril de 2007

La exigibilidad del derecho a la educacin 143143

Tradicionalmente las polticas pblicas se disean y ejecutan sin to-mar como referente las obligaciones constitucionales e internacio-nales del Estado en materia de derechos humanos; en consecuencia,los planes de desarrollo definen estrategias y programas sin valorarde manera suficiente su impacto sobre la realizacin de los derechoseconmicos, sociales y culturales. Acorde con esta tradicin, las pol-ticas educativas no siguen un enfoque de derechos humanos, lo cualredunda en su limitado impacto en la plena efectividad del derechoa la educacin y en el incumplimiento de las obligaciones de respeto,proteccin y realizacin progresiva del mismo.

Esta problemtica se debe en parte a que entre hacedores de polticaspblicas y defensores de derechos humanos no es fcil identificaruna preocupacin comn. Mientras los primeros estn ms preocu-pados por la eficiencia sectorial del gasto, la poltica econmica yel dficit fiscal; los segundos se concentran, casi exclusivamente, endenunciar la aguda crisis de derechos humanos, olvidndose, espe-cialmente por parte de los primeros, que cualquier decisin en mate-ria de poltica econmica y fiscal tiene serios impactos en larealizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales.

En rigor, ni los profesionales de disciplinas como la economa, quie-nes toman cada vez mayores decisiones en el mbito de las polticaspblicas, tienen formacin en derechos humanos, ni los trabaja-dores en derechos humanos tienen formacin en la disciplinaeconmica, lo cual limita sus posibilidades de accin y la viabilidadde sus propuestas desde el punto de vista fiscal y presupuestal.

ABSTRACT

The tensions between Jurists and economists are well known in regard to the issue ofenforcing economic, social and cultural rights. While for most orthodox economists,social rights are simple declarations, for the most progressive jurists, social rights, aswith civil and political rights, are fully enforceable though judicial and non judicialmechanisms. In the matter of non judicial mechanisms, public policies have a spe-cial place. Within this framework, this essay draws attention to the necessity ofdesigning and implementing education policies based on the content of the right toeducation and the States constitutional and international state obligations in thisregard. This article has been structured into three parts: (i) reflections that demon-strate the wide gap between education policies and educational rights; (ii) a sum-mary of fundamental educational rights and State obligations; and (iii) a presentationof a group of benchmarks that will allow policies to be evaluated in terms of therespect, defence and guarantee of educational rights.

Key words: education; education right; education policy.



Esta dificultad, sumada a que comnmente los economistas no setoman en serio el trabajo en derechos humanos al considerarlo puraretrica y un campo ajeno a la teora econmica y al mismo ejerci-cio de las polticas pblicas; y a que amplios sectores de trabajadoresde derechos humanos observan con preocupacin la aplicacin deherramientas propias del anlisis econmico a los derechos huma-nos, ha llevado a que crezca la distancia entre los objetivos de laspolticas pblicas y las metas en materia de derechos humanos.

Consecuencia directa de este distanciamiento se observa en la for-ma en que algunos economistas dedicados al diseo y ejecucinde polticas pblicas conciben los derechos. Para los profesionales dela economa, los derechos no lo son en estricto sentido, sino msaspiraciones de carcter poltico cuya negacin se debe resolverfundamentalmente mediante procesos judiciales y no a travs dela implementacin de polticas pblicas.

De hecho, en la formacin bsica de los economistas los derechoshumanos son un tema invisible, v. gr., el punto de partida del anli-sis neoclsico es un sujeto con dotaciones iniciales que se equiparana bienes y servicios. El sujeto neoclsico, ms all de la propiedadsobre las dotaciones iniciales y la libertad de elegir, es un ser despro-visto de derechos. La educacin, la salud, la alimentacin, la vivien-da y el trabajo, derechos todos protegidos constitucionalmente, sonsimples mercancas que se pueden comprar al precio de equilibrioen el mercado de bienes y servicios.

Por lo anterior, en el momento en que los economistas disean yejecutan polticas pblicas, tienden a desconocer las caractersticasinherentes a los derechos humanos, tales como la universalidad, lano discriminacin y la gratuidad; y en contraposicin, tienden aasignarles a los derechos las caractersticas propias de los bienesmercantiles, como, v. gr., acceso en funcin de la capacidad de pagode los agentes econmicos y el principio de exclusin por no pago.

Estas problemticas, llevadas al mbito educativo, han determina-do que la educacin no se reconozca como un derecho y a que surealizacin dependa de la capacidad de pago de las familias. Con-cretamente, la tendencia de las polticas educativas hacia una edu-cacin que se puede comprar y vender libremente en el mercado,se traduce en la negacin del derecho a la educacin, en especialde los grupos poblacionales de menores recursos y de los ms vul-nerables en su interrelacin con el mercado.



Como bien seala la profesora Katarina TomaSevski, Relatora Es-pecial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educacin1998-2004, el hecho de que los pases no asignen una verdaderaprioridad a la educacin en el manejo del gasto pblico conducenecesariamente al cobro de derechos de matrcula y otras tarifasen la enseanza obligatoria, la cual tiene, segn se establece enlos instrumentos internacionales de derechos humanos, el carc-ter de gratuita.1

Sobre este mismo punto, la Relatora Especial menciona que la difi-cultad para asegurar la gratuidad de la educacin ha provocadoun cambio de vocabulario en el que el trmino derecho a la educa-cin se sustituye por el acceso a la educacin, y la obligacin de losgobiernos de asegurar enseanza obligatoria gratuita se ha ate-nuado colocando la palabra gratuita entre comillas. Puntualmente,seala la Relatora:

El control del vocabulario es un arma, no una cuestin de estilo. La expresin acce-so a la educacin difumina la diferencia entre una educacin gratuita y una educa-cin accesible solo mediante el pago de un derecho de matrcula; esta diferencia esesencial desde la perspectiva de los derechos humanos porque el libre comercio nocontempla ninguna salvaguardia para los derechos de los pobres. La expresinpreferida por los economistas, a saber, el acceso a la educacin, reforzada por laidea de una educacin no gratuita, o gratuita, o el uso del trmino equidad en lugarde la igualdad, hace recordar las palabras de John Maynard Keynes sobre la pode-rosa influencia de los economistas aun cuando se equivocan, as como las de PaulSamuelson sobre la irrelevancia de las garantas constitucionales cuando estasentran en conflicto con las recetas de los libros de texto de economa.2

En correspondencia con las problemticas sealadas, y en la pers-pectiva de aportar en la construccin de una metodologa condu-cente a que el diseo y la ejecucin de las polticas pblicas educativasse fundamenten en las obligaciones del Estado colombiano en ma-teria de derechos humanos, este ensayo expone algunos elementosde tipo conceptual acerca de la pertinencia de enfocar la polticapblica educativa en una perspectiva de derechos humanos, altiempo que clasifica en el sistema de las 4A el conjunto de obligacio-nes del Estado que se derivan de los instrumentos internacionales de

1 Relatora Especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educacin, Tomaevski, Katarina.Derechos econmicos, sociales y culturales. Informe 2003, presentado de conformidad con la Resolu-cin 2001/29 de la Comisin de Derechos Humanos. Documento E/CN.4/2004/45, 25 de enero del2004, prrs. 4a y 8. 40.2 Ibd., prr. 10.



derechos humanos, la Constitucin Poltica y algunos pronuncia-mientos de la Corte Constitucional.

Finalmente, en sintona con el marco normativo del derecho a laeducacin, se presenta una matriz que propone un conjunto de in-dicadores que, al ser aplicados de manera sistemtica, peridica ycon los ms altos estndares tcnicos de validez y confiabilidad es-tadstica, permitirn valorar el estado de realizacin del derecho ala educacin en el pas.

1. LOS LINEAMIENTOS GENERALES DE LAS POLTICAS EDUCATIVAS

Como se adelant, tradicionalmente la poltica educativa se dise-a y ejecuta como si la educacin fuera una mercanca. En lugarde considerar a los nios y las nias como titulares de derechos,se les asume como consumidores de bienes y servicios y a los mspobres como sujetos de caridad; de la misma manera, a los docen-tes se les tiende a considerar ms como insumos de produccin quecomo agentes activos del proceso de enseanza. Al tiempo, la rela-cin derecho a la educacin y obligacin estatal es cada vez msdbil; la alternativa que se ofrece con mayor fuerza es la del mer-cado, al que se presenta como el mecanismo ms eficiente paraque las personas, elijan libremente, de acuerdo con su capaci-dad de pago, la educacin que puedan comprar.

Esta problemtica, que se deriva en parte como consecuencia deldoble carcter que la Constitucin Poltica confiere a la educacin(como derecho humano y como servicio pblico), impacta de maneranegativa en las posibilidades que los grupos poblacionales ms po-bres tienen para acceder al derecho a la educacin. En efecto, en lamedida en que el principio de gratuidad de la enseanza, presente entodos los instrumentos internacionales de derechos humanos, no sehaga efectivo, la poblacin ms pobre seguir enfrentando serasrestricciones para hacer efectivo el derecho a la educacin, que surealizacin depende fundamentalmente de la capacidad de pago delas familias.3

Asociado a estos impactos, la no gratuidad de la educacin condu-ce las polticas pblicas educativas al terreno de la cofinanciacin,

3 Ibd., prrs. 10-18.



lo cual, desde el punto de vista de la garanta del derecho a la educa-cin de todos, independiente de la capacidad de pago, desdibuja elcarcter de las obligaciones del Estado de educacin obligatoria ygratuita. En el mismo sentido, una educacin no gratuita profundizalas disparidades en la calidad de la educacin a la que acceden losestratos de menores y mayores recursos de la sociedad.

En concreto, en la medida en que hay diferencias notables en lascapacidades y realizaciones que se obtienen en la formacin edu-cativa que reciben los estratos ms bajos y ms altos de la sociedad,la educacin, en lugar de convertirse en el principal mecanismo demovilidad social y de eliminacin de la desigualdad, se convierteen uno de inmovilidad social y reproductor de la desigualdad. Apunto con lo anterior, el hecho de que los ms pobres no accedana una educacin de calidad que los prepare para el ingreso a launiversidad se traduce en una barrera de acceso de estos grupospoblacionales a la educacin superior.

Finalmente, un importante impacto de la negacin del derecho ala educacin por la no garanta de su gratuidad, es la negacin detodos los dems derechos asociados a la no realizacin del derechoa la educacin. En rigor, en la medida en que, como bien seala elComit de DESC en el prrafo 2 de la Observacin General N 11,la educacin es el eptome de la indivisibilidad y la interdepen-dencia de todos los derechos humanos, la negacin del derecho ala educacin implica la negacin simultnea, y en el tiempo, deotros mltiples derechos, como el trabajo, la alimentacin, la saludy la vivienda. Al respecto, vale considerar que la negacin del de-recho a la educacin no se puede reparar en el tiempo; los nios ylas nias que han visto vulnerado su derecho a la educacin estnms expuestos a la pobreza y a la exclusin social que sus pares quepueden hacer efectiva su realizacin.

La concepcin de la educacin como mercanca, si bien no es ajenaa la importancia de la misma para el desarrollo social e individualde las personas, no valora sus distintas dimensiones como derechoni tampoco sus distintos componentes y obligaciones estatales paraasegurar su ejercicio. En consecuencia las polticas pblicas se re-ducen a la creacin de nuevos cupos escolares, especialmente porla va de la reorganizacin del sistema educativo, la gestin en ca-lidad y la eficiencia sectorial.



Escasa preocupacin se evidencia frente a problemticas sensiblesdel sector educativo como el incremento en la proporcin de inver-sin que los padres de familia tienen que asumir para asegurar elacceso y permanencia de los nios y las nias en el sistema educa-tivo; la desercin escolar o la discriminacin a la que estn sujetaslas adolescentes gestantes, los nios y nias desplazados y las per-sonas con discapacidad, entre otros grupos poblacionales.

Si bien estas problemticas no se resuelven cambiando de discurso,de la educacin como mercanca a la educacin como derecho,lo que resulta claro es que solo si se reconoce la educacin como underecho y se planean y ejecutan las polticas pblicas educativascon esta orientacin es posible avanzar en la eliminacin de lasmltiples barreras que enfrentan los nios, nias y jvenes para hacerefectiva la realizacin del derecho a la educacin. Solo si se reco-noce a la educacin como un bien de mrito, entendido este comoun bien al que todas las personas tienen derecho por el solo he-cho de ser seres humanos, es posible pasar de la mercanca llama-da educacin al derecho a la educacin.

Este aspecto cobra especial relevancia si se toma en cuenta que losltimos cuatro planes de desarrollo tienen una clara orientacinhacia el diseo de una poltica educativa enmarcada en lo que seconoce en la literatura como la economa de la educacin. Dehecho, como una continuidad en estos planes de desarrollo se pue-de constatar una clara tendencia en la poltica educativa: a medidaque el pas progresa, la educacin pierde terreno en el mbito delos derechos sociales, y lo gana en el espacio de los bienes y lasmercancas que se negocian libremente en el mercado.

En rigor, los planes de desarrollo, en lugar de fijar sus metas entorno a los mltiples objetivos definidos constitucionalmente parala educacin la educacin es un derecho de la persona y unservicio pblico que tiene funcin social: con ella se busca el acce-so al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica, y a los dems bienesy valores de la cultura. La educacin formar al colombiano en elrespeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y laprctica del trabajo y la recreacin, para el mejoramiento cultural,cientfico, tecnolgico y para la proteccin del ambiente, pre-sentan la tendencia a limitarse a disear estrategias educativasque impacten, fundamentalmente, sobre las capacidades labora-les de las personas y, por esta va, que impacten sobre la senda decrecimiento econmico.



Esta visin, muy articulada al concepto de capital humano y quedeja en un segundo plano la importancia de la educacin para po-tenciar las capacidades humanas ms all de las capacidades pro-ductivas, considera que el papel primordial de la educacin consisteen elevar la capacidad productiva de las personas en pro de un ma-yor crecimiento econmico. En ltima instancia, la educacin pasade ser un derecho social a un insumo para elevar la productividad.La esencia de la educacin se concentra, especialmente la educa-cin media, en los aprendizajes productivos y la calificacin de manode obra para incrementar el nivel de competitividad del pas en unmarco de apertura econmica y liberalizacin de los mercados.

Sobre este aspecto, preocupa la tendencia de los planes de desarro-llo a reducir la importancia de la realizacin del derecho a la edu-cacin al mbito de la productividad y los rendimientos econmicos,olvidando que la educacin es importante en s misma, en tantoconstituye el pilar fundamental del libre desarrollo de la dignidady de la personalidad humana, como del desarrollo de las capacida-des humanas. La educacin no puede ser considerada simplementecomo un medio para el crecimiento econmico.

Un plan de desarrollo educativo que tenga como eje el derechoa la educacin y la garanta de todos los derechos humanos enla educacin debe empezar por reconocer en la planeacin de laeducacin una poltica para realizar un derecho social. Planearla realizacin de un derecho resulta a todas luces distinto y mscomplejo que la planeacin de nueva infraestructura o de unapoltica comercial. Un plan de desarrollo con este enfoque debe ga-rantizar, como mnimo, que los nios y las nias dispongan de ade-cuada infraestructura educativa, docentes y programas suficientes,acceso efectivo al sistema educativo, permanencia en el sistema yeliminacin de las barreras sociales, econmicas, polticas y cultu-rales que puedan limitar la permanencia de los nios y las niasen el sistema escolar.

Todo esto implica, entre otros aspectos, dar acceso a las familias demenores recursos a programas sociales que mitiguen la posibili-dad de verse obligadas a retirar a sus nios y nias de la escuela oa favorecer el trabajo en detrimento de la educacin; implica, ade-ms, garantizar una educacin de calidad que promueva el desarro-llo de las capacidades humanas y que est acorde con los objetivosde progreso social y personal dispuestos en la Constitucin Poltica.



Los aspectos antes sealados, la concepcin de la educacin comouna mercanca y no como un derecho y el marcado nfasis de lapoltica educativa en los aprendizajes productivos, sumados a unaevaluacin que juzga la efectividad de la poltica pblica educati-va en funcin de la provisin de bienes y servicios escolares, la cualreduce la garanta del derecho a la educacin a la disponibilidadde infraestructura, docentes y cupos escolares, ha puesto en eviden-cia el distanciamiento entre el diseo y ejecucin de la polticapblica educativa y los resultados en la materializacin del dere-cho a la educacin.

En la perspectiva de promover el diseo de polticas educativas conuna clara orientacin de derechos humanos, se establecen a conti-nuacin las obligaciones mnimas que el Estado debe respetar, pro-teger y promover para una efectiva realizacin del derecho a laeducacin y un conjunto de indicadores que permiten tanto valo-rar el impacto real de la poltica educativa sobre la materializa-cin del derecho a la educacin, como medir en trminos objetivos,vlidos y confiables estadsticamente, si el desarrollo de la polti-ca permite avanzar hacia la plena efectividad del derecho a laeducacin o si por el contrario se estn adoptando medidas conimpacto regresivo.

2. CONTENIDO DEL DERECHO A LA EDUCACINY LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO

De acuerdo con lo establecido por la Relatora Especial de las Na-ciones Unidas para el Derecho a la Educacin, la efectividad deeste derecho supone la realizacin simultnea de cuatro derechosy el cumplimiento de cuatro conjuntos de obligaciones por partedel Estado: el derecho a la disponibilidad de enseanza y la obli-gacin de asequibilidad, el derecho de acceso a la enseanza y laobligacin de accesibilidad, el derecho de permanencia en el siste-ma educativo y la obligacin de adaptabilidad, y el derecho a unaeducacin aceptable y la obligacin de aceptabilidad.4

La asequibilidad (disponibilidad) es considerada por la Relatora Espe-cial como la primera obligacin del Estado y consiste en garantizar

4 Tomaevski, Katarina. Human rights obligations: making education available, accessible, acceptableand adaptable. Gothenburg, Novum Grafiska AB, 2001.



la existencia de escuelas y programas de enseanza en cantidadsuficiente y a disposicin de todos los nios y nias. Garantizar laexistencia de escuelas implica, por una parte, la obligacin delEstado de invertir en el desarrollo de infraestructura fsica orien-tada a la creacin de un ambiente escolar en el que los nios y lasnias puedan realizar efectivamente el derecho a la educacin y,de otra, asegurar el pago de maestros bien calificados con salarioscompetitivos.

Concretamente, el mbito de las obligaciones de asequibilidad com-prende la disponibilidad de infraestructura educativa segura, des-de el punto de vista arquitectnico y ambiental, la dotacin deservicios pblicos, la disponibilidad de material de enseanza, ladisponibilidad de docentes y la garanta del nmero de cupos es-colares equivalente al nmero de nios y nias en edad escolar.

La obligacin de accesibilidad establece que el Estado debe garanti-zar que las instituciones y los programas de enseanza disponiblessean accesibles a todos los nios y nias sin ningn tipo de discri-minacin. Al respecto, el Comit de DESC establece que la accesi-bilidad consta de tres dimensiones: (1) la no discriminacin: laeducacin debe ser accesible a todas las personas, especialmentea los grupos ms vulnerables; (2) accesibilidad material: la educa-cin debe ser asequible materialmente, motivo por el cual la loca-lizacin geogrfica de las instituciones educativas debe serrazonable; y (3) la accesibilidad econmica: la educacin ha deestar al alcance de todas las personas, lo cual implica la garantade su gratuidad.

En cuanto a la obligacin de adaptabilidad, el Estado tiene la obli-gacin de garantizar que la educacin se adapte a las necesidadesde los nios y nias, de la sociedad y de la comunidad y no a lainversa. En desarrollo de esta obligacin, se deben implementar accio-nes tendientes a asegurar la permanencia de los nios y nias enel sistema educativo, la eliminacin de toda forma de discrimina-cin que amenace su adaptacin y de toda clase de obstculos, v. gr.,barreras fsicas o falta de los apoyos especializados que puedan limi-tar la permanencia de la poblacin con discapacidad, o la ausenciade educacin bilinge para los grupos tnicos con tradicioneslingsticas propias.

Finalmente, la obligacin de aceptabilidad dispone que el Estadodeba establecer unas normas mnimas que regulen la calidad de



los programas de estudio y los mtodos pedaggicos, y asegurar elpleno respeto y ejercicio de todos los derechos humanos en el m-bito de la escuela. A punto, el Estado tiene la obligacin de garan-tizar que todas las escuelas se ajusten a los criterios mnimos deenseanza y a que la educacin sea aceptable para los padres ypara los nios y nias. As mismo, debe asegurar que las polticaseducativas sean plenamente coherentes y estn claramente orien-tadas hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y de sudignidad, y a fortalecer el respeto por los derechos humanos y laslibertades fundamentales.

En desarrollo de cada uno de los componentes del derecho a laeducacin y sus correlativas obligaciones, el siguiente cuadro pre-senta una sntesis de las principales obligaciones del Estado deri-vadas de la Constitucin Poltica y los instrumentos internacionalesde derechos humanos, clasificadas segn el sistema de las 4A pro-puesto por la Relatora Especial de las Naciones Unidas para el Dere-cho a la Educacin.5 En algunas obligaciones se cita, adems, lareferencia a algunas sentencias de la Corte Constitucional relativasal derecho a la educacin preescolar, bsica y media.

Obligaciones del Estado clasificadas en el sistema de las 4A6

Componentesdel derecho

Disponibilidad

Obligacionesdel Estado

Asequibilidad

Contenido de las obligaciones

1. Asegurar la disponibilidad de escuelas deenseanza bsica a disposicin de todoslos nios y nias en todo el territorionacional (PIDESC, art. 13; OG13PIDESC,prr. 6; OG11PIDESC, prr. 7; ORENUDE-IP, prr. 52; CPC, art. 67).

5 Los cuadros propuestos en la seccin final de este documento constituyen una sntesis de lasobligaciones y los indicadores presentados en la investigacin de la Defensora del Pueblo tituladaSistema de Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Pblica Educativa a la Luz del Derecho a laEducacin, elaborada por Luis Eduardo Prez Murcia. Bogot, Colombia, 2004.6 Abreviaturas empleadas en el cuadro de obligaciones: CDESC (Comit de Derechos Econmicos,Sociales y Culturales), CPC (Constitucin Poltica de Colombia), C.C. (Corte Constitucional), CDN (Con-vencin sobre los Derechos del Nio), CEDAW (Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todaslas Formas de Discriminacin contra la Mujer), CEDR (Convencin Internacional sobre la Eliminacin deTodas las Formas de Discriminacin Racial), CURDEE (Convencin de la Unesco Relativa a la Luchacontra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseanza), OIT-169 (Convenio 169 de la OIT sobrePueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes), OIT-182 (Convenio de la OIT sobre laspeores formas de trabajo infantil, 1999, N 182), DUDH (Declaracin Universal de Derechos Humanos,

Contina...



2.Asegurar el nmero de cupos equivalentesal nmero de nios y nias en edad deenseanza bsica (ORENUDE-IP, prr. 52).

3. Asegurar adecuadas condiciones deinfraestructura fsica de las institucioneseducativas y los centros de enseanza(OG13PIDESC, prr. 6).

4. Asegurar la disponibilidad de docentes(OG13PIDESC, prr. 6).

1.Proporcionar educacin bsica, pblica,obligatoria y gratuita para todos los nios ynias (CPC, art. 67; DUDH, art. 26; CDN,art. 28; PIDESC, art. 13; PSS, art. 13).

2.Velar por el derecho de acceso a lasinstituciones y programas de enseanzapblicos sin discriminacin alguna(OG13PIDESC, prrs. 6 y 57; CPC,art. 67).

3.Asegurar accesibilidad econmica a laenseanza bsica mediante la aplicacininmediata de su gratuidad (PIDESC, art. 13;OG13PIDESC, prr. 6).

4.Asegurar la accesibilidad material a laenseanza bsica, en especial el accesogeogrfico (OG13PIDESC, prr. 6).

5. Implantar un sistema adecuadode becas para las poblaciones msvulnerables (PIDESC, art.13;OG13PIDESC, prr. 53).

6.Erradicar el analfabetismo (CPC,art. 68).



Contina...

Acceso Accesibilidad

Contenido de las obligaciones

OG5PIDESC (Observacin General N 5 del Comit de DESC al PIDESC), OG11PIDESC (ObservacinGeneral N 11 del Comit de DESC al PIDESC), OG13PIDESC (Observacin General N 13 del Comitde DESC al PIDESC), ORENUDE-IF (Observaciones de la Relatora Especial de las Naciones Unidaspara el Derecho a la Educacin - Informe final), ORENUDE-IP (Observaciones de la Relatora Especialde Las Naciones Unidas para el Derecho a la Educacin - Informe preliminar), PIDCP (Pacto Internacio-nal de Derechos Civiles y Polticos), PIDESC (Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales yculturales), PSS (Protocolo de San Salvador).



Componentesdel derecho Contenido de las obligaciones

1. Establecer y garantizar que se cumplannormas mnimas de enseanza en lasescuelas pblicas y privadas (PIDESC, art.13; OG13PIDESC, prr. 62).

2. Ejercer la inspeccin y vigilancia delsistema educativo en todo el territorionacional y en todos los niveleseducativos con el fin de velar por sucalidad y establecer si la educacinse orienta a los objetivos consagrados enlos instrumentos internacionales dederechos humanos y la ConstitucinPoltica (PIDESC, art. 13; OG13PIDESC,prrs. 6, 52, 49 y 57; CPC, art. 67).

3.Velar por que el principio de libertad nogenere desigualdades en la calidad de laeducacin que reciben los grupos pobla-cionales ms vulnerables (OG13PIDESC,prrs. 30 y 35).

4. Mejorar de manera continua la capacidadintelectual del cuerpo docente(OG13PIDESC, prr. 50; CPC, art. 68; C.C.,Sentencia T-337/95).

5. Respetar la libertad acadmica del cuerpodocente y de los alumnos (OG13PIDESC,prr. 38; PIDCP, art. 18; DUDH, art. 26;CPC, art. 68; C.C., Sentencia T-1032/00).

1. Asegurar la permanencia de los nios ynias en la educacin pblica, bsica,obligatoria y gratuita, y adoptar medidaspara fomentar la asistencia regular a lasescuelas y reducir las tasas de desercinescolar (CPC, art. 67; CEDAW, art. 10;CDN, art. 28).

2. Asegurar que los centros educativospblicos y privados impartan la enseanzaque mejor se adapte a los nios y nias(ORENUDE-IP, prr. 70).

3. Velar por la prestacin eficiente y continuadel servicio pblico educativo (CPC, art.365; C.C., sentencias T-516/96, T-571/99).


AceptabilidadAceptable

Permanencia Adaptabilidad

Contina...



3. INDICADORES PARA EL MONITOREO DE LA POLTICAEDUCATIVA DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO

A LA EDUCACIN

El diseo de indicadores para el seguimiento y evaluacin de lapoltica educativa a la luz de los componentes del derecho a la edu-cacin presenta dos fases: 1) se identifican las variables relevantesque sern medidas para establecer si el Estado cumple o no con susobligaciones en materia de realizacin del derecho a la educacin;2) se identifican los instrumentos de medicin apropiados para de-terminar si el Estado ha cumplido con sus obligaciones, el nivel deoportunidad, eficiencia y eficacia con el que ha actuado y se deter-mina el nivel de progresividad en materia de realizacin de dere-chos o, por el contrario, el nivel de retroceso.

En esta segunda fase, el reto consiste en construir indicadores sint-ticos que permitan explicar, con un mnimo de variables, las pro-blemticas que ms limitan la realizacin de cada componente delderecho para cada grupo poblacional y que faciliten la valora-cin de las posibles interrelaciones existentes entre los distintos com-ponentes. Un reto adicional de estos indicadores es tratar de darcuenta de dos de los principios fundamentales de una evaluacinde polticas pblicas con enfoque de derechos humanos: la no dis-criminacin y la no regresividad.

La primera, entendida como el ejercicio de los derechos por partede todos los seres humanos en igualdad de oportunidades sindistingos de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o

4.Prohibir y eliminar toda forma de discrimi-nacin que atente contra la permanenciade los nios y las nias en el sistemaescolar; asegurar que la disciplina escolarsea compatible con la dignidad humana,la igualdad de trato y el libre desarrollo dela personalidad, y garantizar el debidoproceso en la imposicin de sanciones(CDN, arts. 2, 28 y 29; CEDAW, art. 10;CIETFDCR, arts. 5 y 7; PIDESC, art. 1;OG13PIDESC, prr. 41; CDN CPC, art.13;C.C., sentencias SU-641/98 y T-1032/00).


Obligacionesdel Estado Contenido de las obligaciones



de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, na-cimiento o cualquier otra condicin social.7

Al respecto es importante mencionar que, si bien la discriminacinen cualquiera de sus formas solo es posible de captar si se investi-gan sus causas ms profundas y las formas en que se materializa, esimportante que los indicadores de derechos humanos incorporenun elemento de diferenciacin segn grupos poblacionales y te-rritorios, con el fin de realizar una primera aproximacin al im-pacto diferencial de las polticas pblicas educativas en losdistintos grupos poblacionales y en la perspectiva de identificarcules de estos grupos y territorios se encuentran excluidos. Posi-blemente, a causa de polticas que, aunque no son abiertamentediscriminatorias, producen impactos que pueden inducir a perpe-tuar las formas de discriminacin existentes.

Sobre el particular, la Relatora Especial de las Naciones Unidas parael Derecho a la Educacin seala lo siguiente:

El primer paso para eliminar la discriminacin es hacerla visible. Mantener un pro-blema invisible facilita la inactividad y perpeta as la exclusin. Quienes tienenmenos acceso a la educacin suelen dejar ese legado a la generacin siguiente. Sise deja la responsabilidad de financiar la educacin a las familias y a las comunida-des locales, se ampliar la disparidad entre ricos y pobres. Para romper ese crculovicioso, los gobiernos, a ttulo individual y colectivo, tienen que dar prioridad a losfondos destinados a la educacin e igualarlos, a escalas local y mundial.8

En cuanto al segundo principio, la no regresividad, el Comit de DESCestablece la obligacin del Estado de asegurar que las medidasadoptadas no vayan en contrava de la naturaleza del derecho ycon el cumplimiento de las obligaciones mnimas de garantizarla satisfaccin de por lo menos niveles esenciales de cada uno de losderechos humanos.

7 PIDESC, art. 2, num. 2.8 Adems, la Relatora enumera 32 categoras de nios y nias especialmente susceptibles de serexcluidos de la educacin. Se trata de las siguientes categoras en orden alfabtico: empleados en elhogar; hurfanos; mendigos; nias; nias embarazadas; nias madres; nias prostitutas; nios abando-nados; nios afectados por la guerra; nios aptridas; nios casados; nios de la calle; nios delincuen-tes; nios desplazados; nios discapacitados; nios drogadictos; nios enfermos mentales; niosexplotados sexualmente; nios indgenas; nios infectados por el VIH; nios migrantes; nios naci-dos fuera del matrimonio; nios nmadas; nios pertenecientes a minoras; nios presos; nios quesolicitan asilo; nios que trabajan; nios refugiados; nios sin documentos de identidad; nios sinhogar; nios trabajadores; y nios vctimas de trata. Informe de la Relatora Especial sobre el derechoa la educacin, Katarina Tomaevski, presentado de conformidad con la Resolucin 2002/23 de laComisin de Derechos Humanos. E/CN.4/2003/9, 16 de enero del 2003, prrs. 22-24.



En rigor, los Estados parte del PIDESC se comprometen a adoptarmedidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la coo-peracin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas,hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr pro-gresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en par-ticular la adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad delos derechos aqu reconocidos.9

Para efectos de considerar este principio en los indicadores de de-rechos humanos, el PNUD ha establecido dos mecanismos: 1) se-guir la evolucin de los cambios esperados en insumos como el gastoen educacin o la relacin alumnos-profesor. Tambin se puedeconsiderar en trminos de cambios en infraestructura educativa,creacin de cupos escolares, contratacin de docentes, formacinde docentes, entre otros; 2) seguir la evolucin de los cambios ope-rados en resultados como la disminucin de las tasas de analfabe-tismo. Esta evolucin puede ser medida, adems, a travs delaumento de la tasa de acceso, la disminucin de las tasas de deser-cin escolar, el aumento de las competencias bsicas de los nios ynias, entre otros.10

En general, los progresos se pueden analizar por cambios en losinsumos para la realizacin del derecho y por cambios en los resul-tados, es decir, cambios en el nivel de realizacin del derecho delos distintos sujetos y grupos poblacionales.

Finalmente, el PNUD sugiere tres perspectivas de anlisis para eva-luar el progreso: la perspectiva media (progreso general registradoen el pas), la perspectiva del desamparo (progresos realizados porlos grupos ms desamparados) y la perspectiva de la desigualdad(progresos registrados en la reduccin de las desigualdades),11 y re-comienda determinar puntos de referencia como un instrumentotil para acordar el ritmo de progreso adecuado.12

Hechas estas precisiones, se presenta a continuacin un cuadro enel que se clasifican los principales indicadores propuestos para el

9 PIDESC, art. 2, num. 1.10 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Uso de indicadores para exigir responsabilidaden materia de derechos humanos. En: Informe de Desarrollo Humano 2000. Bogot, D. C.: TercerMundo Editores, 2000, p. 98.11 Ibd., p. 108.12 El PNUD ilustra la fijacin de metas con el siguiente ejemplo: el Estado debe, en lugar de fijar comoobjetivo poner fin al analfabetismo femenino lo antes posible, plantear reducir el analfabetismofemenino del 30% al 15% para el ao 2010, ibd., p. 99.



monitoreo de la poltica educativa desde la perspectiva del dere-cho a la educacin en el sistema de las 4A.

Indicadores para el seguimiento al estado de realizacindel derecho a la educacin


Contenido de lasobligaciones Indicadores


Disponibilidad Asequibilidad Total de munici-pios sinestablecimientoseducativos porsector y zona.

% del PIB invertidoen educacin, totaly por niveleseducativos.

1. Asegurar la disponi-bilidad de escuelasde enseanzabsica para todos losnios y nias en todoel territorio nacional(PIDESC, art. 13;OG13PIDESC, prr.6; OG11PIDESC,prr. 7; ORENUDE-IP, prr. 52; CPC, art.67).

2. Asegurar el nmerode cupos equivalen-tes al nmero denios y nias enedad de enseanzabsica (ORENUDE-IP, prr. 52).

Demanda total decupos escolares alsector oficial pornivel y zona.

Oferta oficial decupos escolarespor nivel y zona.

Total de estableci-mientos educati-vos que disponende los serviciospblicos domicilia-rios completos:agua potable,acueducto,alcantarillado,recoleccin debasuras, energay telfono(incompletos).

3. Asegurar adecuadascondiciones deinfraestructura fsicade las institucioneseducativas y loscentros de enseanza(OG13PIDESC,prr. 6).

Contina...






4. Asegurar ladisponibilidadde docentes(OG13PIDESC,prr. 6).

Total de estableci-mientos educati-vos ubicados enzonas del altoriesgo ambientalpor sector y zona(derrumbe,deslizamientos detierra, inundacin,presencia deagentes contami-nantes y basuras).

Total de estableci-mientos educati-vos coninfraestructuraque amenazaruina (paredes ytechos en riesgode desplomarse).

Total de munici-pios que nodisponen dedocentes ofcialespor zona.

Dficit de docen-tes en estableci-mientos oficialespor zona.

Acceso Accesibilidad 1. Proporcionar educa-cin bsica, pblica,obligatoria y gratuitapara todos los niosy nias (CPC, art. 67;DUDH, art. 26; CDN,art. 28; PIDESC, art.13; PSS, art. 13).

Tasas de cobertu-ra bruta y neta porsector, niveleducativo y zona.

Contina...






Tasas de cobertu-ra bruta y netadesagregada pormotivos dediscriminacinprohibidos: sexo,etnia, condicinde discapacidad ytalentos excepcio-nales, situacinde desplazamien-to, minorassexuales yreligiosas.

Tasa de accesopor sector y zonay por motivos dediscriminacinprohibidos.

Valor de lacanasta educativaen el sector oficialfinanciada por lospadres (derechosacadmicos,derechos dematrcula, pensio-nes, uniformes,tiles escolares,transporteescolar).

Inversin anualdel Estado pornivel educativo,por estudiantey por zona.

Contina...

2. Velar por el derechode acceso a lasinstituciones yprogramas deenseanza pblicossin discriminacinalguna(OG13PIDESC, prrs.6 y 57; CPC, art. 67).

3. Asegurar accesibili-dad econmica a laenseanza bsicamediante la aplica-cin inmediata de sugratuidad (PIDESC,art. 13;OG13PIDESC,prr. 6).

Total deestablecimientoseducativos ruralesubicados en zonasde difcil accesogeogrfico.

4. Asegurar la accesibili-dad material a laenseanza bsica, enespecial el accesogeogrfico(OG13PIDESC,prr. 6).



Contina...




% de la poblacinestudiantil ruralque tiene querecorrer cinco oms kilmetroscaminando paraacceder alestablecimientoeducativo.

5. Implantar un sistemaadecuado de becaspara las poblacionesms vulnerables(PIDESC, art. 13;OG13PIDESC,prr. 53).

Total de munici-pios que disponende un esquema debecas paraasegurar el accesode la poblacinms pobre yvulnerable alsistema educativo.

% de estudiantespertenecientes alnivel I del Sisbnque disponen debecas de estudios.

6. Erradicar el analfa-betismo (CPC, art.68).

Tasa deanalfabetismodesagregadapor motivos dediscriminacinprohibidos.

Aceptable Aceptabilidad 1. Establecer y garanti-zar que se cumplannormas mnimas deenseanza en lasescuelas pblicas yprivadas (PIDESC,art. 13;OG13PIDESC, prr.62).

Disponibilidad delineamientoscurriculares porrea.



Contina...




2. Ejercer la inspecciny vigilancia delsistema educativo entodo el territorionacional y en todoslos niveles educati-vos, con el fin develar por su calidady establecer si laeducacin se orientaa los objetivosconsagrados en losinstrumentos interna-cionales de derechoshumanos y la Consti-tucin Poltica(PIDESC, art. 13;OG13PIDESC, prrs.6, 49, 52 y 57; CPC,art. 67).

Tasa de promocinescolar por sector,zona y niveleducativo.

Resultados depruebas decompetenciasbsicas por rea,sector, zona y niveleducativo.

Resultados depruebas del ICFESpor sector, zonay motivos dediscriminacinprohibidos.

Disponibilidad deun sistema deinformacin paramonitorear y hacerseguimiento alestado de realiza-cin del derecho ala educacin.

Resultados depruebas del ICFESpor decil deingresos.

Estudiantesadmitidos a lasuniversidadespblicas por nivelde ingresos.

3. Velar por que elprincipio de libertadno genere desigual-dades en la calidadde la educacin quereciben los grupospoblacionales msvulnerables(OG13PIDESC, prrs.30 y 35).

4. Mejorar de maneracontinua la capacidadintelectual del cuerpodocente(OG13PIDESC, prr.50; CPC, art. 68; C.C.,Sentencia T-337/95).

Disponibilidad deprogramas deformacin yactualizacindocente.






5. Respetar la libertadacadmica delcuerpo docente y delos alumnos.(OG13PIDESC, prr.38; PIDCP, art. 18;DUDH, art. 26; CPC,art. 68; C.C., Senten-cia T-1032/00).

Quejas tramitadaspor docentes antelas secretaras deeducacin, porconsiderar quese ha vulneradosu libertadacadmica.

Quejas tramitadaspor los estudiantesante las directivasde los estableci-mientos educati-vos, por considerarque se ha vulnera-do su libertadacadmica.

Tasa de asistenciaescolar por sector,zona, nivel educa-tivo y motivos dediscriminacinprohibidos.

Tasa de retencinescolar por sector,zona, nivel educa-tivo y motivos dediscriminacinprohibidos.

Tasa de desercinescolar por sector,zona, nivel educa-tivo y motivos dediscriminacinprohibidos.

Permanencia Adaptabilidad 1. Asegurar la perma-nencia de los nios ynias en la educacinpblica, bsica,obligatoria y gratuita;adoptar medidas parafomentar la asistenciaregular a las escuelasy reducir las tasas dedesercin escolar(CPC, art. 67;CEDAW, art. 10; CDN,art. 28).

2. Asegurar que loscentros educativospblicos y privadosimpartan la ensean-za que mejor seadapte a los nios ynias (ORENUDE-IP,prr. 70).

Disponibilidad deprogramas paraadaptar el sistemaeducativo a lasnecesidades de losgrupos poblaciona-les ms vulnera-bles; en especialpersonas con

Contina...






3. Velar por la presta-cin eficiente ycontinua del serviciopblico educativo(CPC, art. 365; C.C.,sentencias T-516/96 yT-571/99).

discapacidad,privadas delibertad, nios ynias trabajado-res, poblacindesplazada,madres jvenes yadolescentesembarazadas.

Das de suspen-sin de clases alao por sector yzona segnmotivos: proble-mas asociados alos docentes, ala infraestructura,a la prestacin deservicios pblicos,al conflicto armadointerno.

Disponibilidad deprogramas educa-tivos dirigidos a losestablecimientoseducativos,orientados apromover elrespeto, protecciny garanta de losderechos humanosen el sistemaeducativo.

4. Prohibir y eliminartoda forma de discri-minacin que atentecontra la permanenciade los nios y lasnias en el sistemaescolar; asegurar quela disciplina escolarsea compatible con ladignidad humana, laigualdad de trato y ellibre desarrollo de lapersonalidad, yasegurar el debidoproceso en la imposi-cin de sanciones(CDN, arts. 2, 28 y 29;CEDAW, art. 10;CIETFDCR, arts. 5 y7; PIDESC, art. 1;OG13PIDESC, prr.41; CDN CPC, art. 13;C.C., sentencias SU-641/98, T-1032/00).



BIBLIOGRAFA

Comit de derechos econmicos, sociales y culturales. ObservacinGeneral N 11 al PIDESC, relativa a los planes de accin para laenseanza primaria.

, Observacin General N 13 al PIDESC, relativa al derecho a laeducacin.

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y culturales.Prez Murcia, Luis Eduardo. Sistema de Seguimiento y Evaluacin de la

Poltica Pblica Educativa a la Luz del Derecho a la Educacin. Bogot:Defensora del Pueblo, 2004.

Relatora especial de las Naciones Unidas para el derecho a la edu-cacin. Derechos econmicos, sociales y culturales. Informe prelimi-nar de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho ala Educacin, Katarina Tomaevski, presentado de conformidadcon la 1998/33 de la Comisin de Derechos Humanos, 13 deenero de 1999. E/CN.4/1999/49.

, Derechos econmicos, sociales y culturales. Informe anual dela Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a laEducacin, Katarina Tomaevski, presentado de conformidad conla 1998/33 de la Comisin de Derechos Humanos, 25 de enerodel 2004. E/CN.4/2004/45.

TomaSevski, Katarina. Human rights obligations: making educationavailable, accessible, acceptable and adaptable, Gothenburg, NovumGrafiska AB, 2001.

la exigibilidad del derecho.pdf

Documents