la dimension jurídica del ordenamiento territorial - experiencia bolivia

8/8/2019 La Dimension Jurdica del Ordenamiento Territorial - Experiencia Bolivia

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Institucionessocias

El contenido de la presente publica-cin es responsabilidad exclusiva de la

FCBC, contratista y ejecutor del proyectoConservacin y Desarrollo Forestal de laecorregin del Bosque Seco Chiquitano(Bolivia y Paraguay) , y en ningn casodebe considerarse que reeja los puntosde vista de la Unin Europea.

Proyecto Regional

Conservacin y desarrollo forestal de la

ecorregin del Bosque Seco Chiquitano

(Bolivia y Paraguay)


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Antonio Andaluz Westreicher

Abogado por la Universidad Nacional Mayor

de San Marcos con ttulo revalidado por la

Universidad Nacional Autnoma Gabriel

Ren Moreno y estudios de postgrado en

la Universidad de Tus, Boston; profesor

de Derecho Ambiental en la Universidad

Privada de Santa Cruz de la Sierra (UPSA).

Obras relevantes a la materia: Derecho

Ecolgico Peruano Inventario Normativo

1900-1987 (con VALDEZ, Walter) (GREDES,

1987, 313 pp); Los conceptos clave de Estado

y los planes de ordenamiento predial(BOLFOR, 1998, 140pp); Derecho Ambiental

Propuestas y ensayos (UPSA, 2003, 337

PP); Revolucin estadual y constitucin

poltica (EL BUCFALO, 2004, 140 pp);

Normative Structuralism (UPSA, 2005, 147

pp); Crtica de juridicidad de un cuerpo nor-

mativo: el caso de la Ley de Reconduccin

de la Reforma Agraria (con ANDALUZ,

Horacio) (Academia Boliviana de Estudios

Constitucionales/Editorial El Pas, 2007, 64

pp); La compensacin por servicios ambien-

tales: un enfoque desde el Derecho Civil(SBDA, 2009, 76 pp); La dimensin ambien -

tal en la Constitucin de 2009 (en Estudios

sobre la Constitucin aprobada en 2009,

GRUPO EDITORIAL KIPUS, 2009); Delitos

Ambientales (IURIS TANTUM / EL PAS,

2009, 104 pp).


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Documento Tcnico N 1

La dimensinjurdica del

ordenamiento

territorialAntonio Andaluz Westreicher

Santa Cruz, Bolivia

Editorial


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La dimensin jurdica del ordenamiento territorialAutor: Antonio Andaluz WestreicherEditor: Nelson Pacheco

2010 Editorial FCBCTodos los derechos reservados/All rights reservedFundacin para la Conservacin del Bosque Chiquitano - FCBCCalle Ren Moreno esq. La Riva. Edif. Royal Palm Plaza.Tel/fax.: (591-3) 334 1017 - 336 2272e-mail: [email protected] Cruz de la Sierra - Boli via

Fotografa portada: Hermes Justiniano

Grcos: Zulma Lpez

Diagramacin: Simple Estudios

ISBN:Depsito Legal: 8-1-969-10

Impreso en BoliviaImprentaEditorial El Pas

El presente documento fue producido en el marco del contrato deconsultora Elaboracin de lineamientos tcnico-jurdicospara la implementacin del PDOT Santa Cruz y los PMOT dela Chiquitania, nanciado por la Fundacin para la Conservacindel Bosque Chiquitano (FCBC), en coordinacin con el GobiernoDepartamental de Santa Cruz y la Mancomunidad de MunicipiosChiquitanos. La responsabilidad intelectual es exclusiva del autor.

Acrnimos y siglas

Presentacin

Prlogo

Resumen

Presentacin del problemaI.

Aspectos conceptuales bsicosII.

1. La lectura jurdica de la capacidad de planicacin: una potestad

2. El carcter condicionado de la capacidad de OT de las entidades territoriales

3. El acto que causa estado: la homologacin

4. El proceso de homologacin material5. Base normativa necesaria para la homologacin material

6. La vigencia de los instrumentos de OT

7. La base de certicacin

8. Potestad de OT y reas Protegidas

9. Efectos jurdicos del OT y mapa de competencias: datos claves para la

implementacin

10. El rgimen transitorio a las leyes de desarrollo de la CPE

Propuesta de contenidos normativosIII.

Propuesta de artculosIV.

1. Conexin al artculo 144 del Cdigo Penal

2. Conexin al artculo 153 del Cdigo Penal

3. Conexin a los artculos 154 y 178 del Cdigo Penal4. Instalacin de la potestad de actuacin extraordinaria en ultra jurisdiccin

5. Artculos para la homologacin material

6. Artculos sobre el Custodio del OT

Estrategia para la situacin actualV.

Referencias bibliogrcasVI.

SUMARIO


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PRESENTACIN

El Proyecto Conservacin y desarrollo forestal de la ecorregindel Bosque Seco Chiquitano (Bolivia y Paraguay), co-nanciado por laUnin Europea y ejecutado por la Fundacin para la Conservacin delBosque Chiquitano (FCBC), busca generar un modelo de desarrollo atravs del ordenamiento territorial y el manejo sostenible de los recursosforestales, que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de loshabitantes locales y la conservacin de la biodiversidad de los bosquessecos tropicales. Para ello, el proyecto ha impulsado, desde su inicio enenero de 2007, una serie de actividades enmarcadas en cinco componentesde accin claves: el ordenamiento territorial a nivel de municipios, la

gestin territorial y de los recursos naturales a nivel de comunidadesrurales, la mejora del modelo de aprovechamiento forestal, la promocinde actividades productivas basadas en los recursos silvestres y laconservacin de la biodiversidad. Varias instituciones forman parte dela iniciativa, entre ellas la Mancomunidad de Municipios Chiquitanos,organizacin que representa los intereses y expectativas de desarrollo delos 14 municipios chiquitanos en el Departamento de Santa Cruz, Bolivia.En este contexto, la publicacin La dimensin jurdica del ordenamientoterritorial, del Dr. Antonio Andaluz Westreicher, forma parte de unaserie de documentos tcnicos derivados de las acciones de la iniciativa

binacional, que abordan diferentes temas centrales que esperamoscontribuyan a mejorar los procesos de gestin territorial, manejo sostenible

y conservacin de los recursos naturales en la Chiquitania.

Roberto Vides-AlmonacidCoordinador General Proyecto Regional Bolivia-Paraguay

Unin Europea-FCBC

ABC Administradora Boliviana de CaminosAIOC Autonoma Indgena Originaria CampesinaAP rea ProtegidaCAT Consejo de Asuntos TerritorialesCP Cdigo PenalCPE Constitucin Poltica del EstadoDS Decreto SupremoLey Safco Ley 1178 de 22 de julio de 1990LPP Ley de Participacin Popular

INRA Instituto Nacional de Reforma AgrariaOT Ordenamiento territorialOT-AIOC Ordenamiento territorial de una AIOCPDM Plan de Desarrollo MunicipalPDOT Plan Departamental de Ordenamiento TerritorialPGMF Plan General de Manejo ForestalPLUS Plan de Uso del SueloPMOT Plan Municipal del Ordenamiento TerritorialPNOT Plan Nacional de Ordenamiento TerritorialPOP Plan de Ordenamiento PredialPOT Plan de Ocupacin TerritorialRM Resolucin Ministerial

RS Resolucin SupremaSISPLAN Sistema Nacional de Planicacin

ACRNIMOS Y SIGLAS


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PRLOGO

La Fundacin para la Conservacin del Bosque Chiquitano(FCBC), de manera conjunta con la Prefectura Departamental deSanta Cruz, la Mancomunidad de Municipios Chiquitanos y losgobiernos municipales de la Chiquitania, han apostado fuertementeal ordenamiento territorial del departamento y del pas, con laformulacin, el diseo y ejecucin de Planes Municipales deOrdenamiento Territorial (PMOT) en siete municipios chiquitanos.

Un fundamento importante para el desarrollo responsable ysostenible de los municipios es la gestin integral de su territorio,

en el cual se conjugue -de manera equilibrada- los interesessociales y econmicos con las potencialidades y limitaciones delsuelo y los recursos hdricos y biolgicos. En este sentido, pocosinstrumentos ofrecen tan buenas esperanzas para lograr estaarticulacin de necesidades y aspiraciones de desarrollo humanocon la conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de losrecursos naturales renovables como los PMOT. Su enfoque tcnico-jurdico, el proceso participativo en que se desarrolla su diseo y losconsensos intersectoriales que se alcanzan, le dan el peso especcopara estar en el centro de las estrategias de desarrollo y conservacinde los gobiernos municipales.

Estas cualidades tambin fueron rpidamente reconocidas por losgobiernos municipales chiquitanos y por el Gobierno Departamentalde Santa Cruz. Consecuentemente, desde el ao 2003 se crearonalianzas estratgicas, convenios especcos con presupuestoscompartidos y luego equipos multidisciplinarios que empezarona aplicar la metodologa ocial en San Rafael de Velasco, San Josde Chiquitos y Robor. Estas primeras experiencias permitieronganar cierta notoriedad institucional en el diseo de los PMOT yel privilegio de participar en talleres de revisin de la metodologa,liderado por el Viceministerio de Ordenamiento Territorial,


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Sin embargo, adems de las virtudes de los PMOT, existeninconvenientes que evitan avanzar rpidamente en la aprobacin

de dichos procesos a diversos niveles, a raz de una serie dedivergencias, contradicciones, superposiciones y vacos legalesexistentes entre leyes, decretos, resoluciones, guas metodolgicas yotros instrumentos. Todo esto es analizado en La dimensin jurdicadel ordenamiento territorial, documento brillante y de conspicuoanlisis que nos presenta Antonio Andaluz.

El aporte institucional de la FCBC va ms all de sumar experiencias.Desde la ptica tcnico-jurdica, se pretende mejorar la calidad delos procesos a partir de la generacin de debates y anlisis, proponerplanteamientos para corregir, enmendar y generar mejoras en losvacos legales existentes del marco legislativo, apuntando a generar

un anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, que sea lamadre de todas las leyes de gestin de los recursos.

Esperamos que este libro sea un referente de gran utilidad paratodos aquellos tomadores de decisin de gobiernos municipales,departamentales y del gobierno nacional as como de las organiza-ciones de apoyo que hayan decidido o estn considerando transitarlos caminos del ordenamiento territorial, dentro y fuera del pas.

Hermes Justiniano

Director Ejecutivo de la FCBC

Adrin Leaos Krutzfeld,Gerente GeneralMancomunidad de Municipios Chiquitanos

Santa Cruz-Bolivia

proponiendo mejoras y complementaciones tiles. Como parte deuna iniciativa interinstitucional, la FCBC particip del diseo de una

gua metodolgica con una visin ms integral que la gua usadahasta ese entonces, en la que se incorpora insumos para valorarfactores de biodiversidad, servicios ecosistmicos, entre otrosaspectos, que actualmente han sido incorporados en los PMOT delos municipios chiquitanos.

Las cualidades de los PMOT son sobresalientes para el desarrollode los municipios, teniendo suciente participacin en la toma dedecisiones y respaldo legal como para hacer valer la voluntad de loshabitantes de un territorio. Forman parte de la escala departamental(PDOT) y nacional (PNOT) de planicacin, proyectndolos comouna forma efectiva de bajar a la realidad los principios del Enfoque

Ecosistmico, instrumento gua del Convenio de Conservacin dela Diversidad Biolgica de las Naciones Unidas para lograr formasde gobernanza que orienten el destino de los pueblos respetando lacapacidad del medio en que viven.

A la fecha, Bolivia ha impulsado procesos de ordenamientoterritorial importantes y referentes para Amrica Latina. stoshan permitido establecer polticas de uso, manejo y zonicacinde territorios de acuerdo a sus aptitudes y capacidades de usodel suelo. Hasta nes de 2009, el pas cont con alrededor de 100PMOT de los 337 municipios que existen en territorio nacional. Sinembargo, slo uno de ellos fue aprobado por Resolucin Suprema,

el de San Rafael de Velasco, en el Departamento de Santa Cruz. Noobstante, la mayora de los siete PMOT chiquitanos (San Rafael, San Jos, Robor, San Ramn, San Ignacio, Concepcin y San Matas,este ltimo en proceso) cuentan con ordenanzas municipales quelos respaldan. Tres de ellos se implementan actualmente a travsde ocinas tcnicas en sus respectivos gobiernos municipales(Unidades Tcnicas de Planicacin Municipal-Uteplam), los cualesfueron homologados por la instancia departamental.


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El ordenamiento territorial (hacer cada cosa en el lugar co-rrecto y en la forma debida) es la herramienta madre de la gestinambiental, porque de ser efectivamente implementada y aplicada seevitaran todos los daos graves o irreversibles para el patrimonionatural. Aunque de alto contenido tcnico, sus efectos son eminen -temente jurdicos en la medida que ordenar el territorio conllevaimponer un conjunto de limitaciones legales a los diversos actoresde los diferentes espacios, incluyendo al propio Estado en cuantotales limitaciones implican restringir su capacidad de disposicinterritorial. En trminos de cumplimiento efectivo, el drama del

ordenamiento territorial es que de l se esperan efectos jurdicospara los que hasta el momento la herramienta no est jurdicamentepreparada. A aportar las bases conceptuales que permitan subsanarese defecto estn destinadas estas pginas.

PALABRAS CLAVE: Efectos jurdicos del ordenamiento territo-rial. Condiciones legales para generarlos.

ABSTRACT: Land use planning (to do each thing in its place and inthe right way) is an environmental management key tool, provided that, if

really implemented, the greater part of serious or irreversible damages tothe ecosystems and its resources would be prevented. Plenty of technical re-

ferences, what the tool is aimed to produce are legal eects, since it charges

to dierent stakeholders, including public entities themselves, with a range

of land use restrictions. In terms of enforcement, the drama is no other than

this: the tool is supposed to produce a bunch of legal eects, but is not

legally suitable for it. The object of this paper is to address such problem.

KEYWORDS: Legal eects of land use planning. Legal conditions to

produce legal eects.

RESUMEN


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I. PRESENTACION DEL PROBLEMA

Foto:UlysseRemillard


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I. PRESENTACIN DEL PROBLEMA

Segn el documento Lineamientos de polticas de planicacinterritorial en Bolivia , de mayo de 20081 , de 327 municipios 90contaban a esa fecha con su Plan Municipal de OrdenamientoTerritorial (PMOT). Ya en el documento Lineamientos de polticasde ordenamiento territorial en Bolivia , producido en diciembrede 20012 , guraban 23 municipios con sus PMOT elaborados3.El ao 2009 concluy con ms de un tercio de los municipiosdel pas que nominalmente cuentan con PMOT. Por su lado,a escala departamental o de macro regiones, de hecho todo elpas cuenta con los respectivos Planes de Uso del Suelo (PLUS)

o equivalentes. Tericamente, por tanto, en todo el pas, y sobretodo en los municipios con PMOT, la ocupacin del territorio(asentamientos humanos, obras de infraestructura vial, etc.) yel uso de los suelos, deberan estarse efectuando conforme a loordenado por dichos instrumentos.

Sin embargo, ello dista mucho de ser cierto. Baste referir quesegn informacin de la entonces Superintendencia Forestal, elao 2007 se deforestaron 342.092,26 ha, de las cuales 272.360,18 hafueron ilegales, encontrndose en Tierras de Produccin ForestalPermanente 83.454,07 ha (24% del total) 4. Por su agrancia yactualidad, este dato demuestra sucientemente que existe un

alto grado de violacin al componente PLUS del ordenamientoterritorial (OT). En cuanto al Plan de Ocupacin Territorial (POT),la realidad no es muy distinta, pues los asentamientos humanos,

1 Viceministerio de Planicacin Territorial y Ambiental, Ministerio de Planicacin del Desarrollo.Actualmente el pas cuenta con 337 municipios.2 Viceministerio de Planicacin Estratgica y Participacin Popular, Ministerio de DesarrolloSostenible y Planicacin.3 Santa Cruz: Cabezas, Yapacan, Santa Rosa, San Carlos, Charagua; Beni: Magdalena, Huacara-je, Baures; La Paz: Caranavi, Coripata, Coroico, San Buena Ventura; Cochabamba: Villa Tunari,Colomi, Arbieto; Tarija: Villamontes, Entre Ros; Chuquisaca: Monteagudo, Huacareta, Tomina,Villa Serrano, Villa Alcal, Padilla.4 Informe Anual 2007, Santa Cruz, 2007, p 38.


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gracias a su intervencin cada usuario de la tierra respetaescrupulosamente los usos asignados y sus reglas (PLUS), y que

toda forma de ocupacin del territorio (POT) se produce conformea lo planeado en los PDOT y PMOT, respectivamente.

El objetivo central de este estudio es plantear las accionesque deben ser ejecutadas para la implementacin real y efectivade los PDOT y PMOT. Al efecto, se debe comenzar por advertirque la citada visin es incorrecta e inalcanzable, porque parte delerror conceptual consistente en asumir que todo rgano atribuidode competencia para ejercer la potestad de OT, es a su vez elencargado de ejecutar todo lo dispuesto en sus instrumentos.

Ciertamente, y en la medida que legalmente les han sido

atribuidas esas competencias, los gobiernos departamentalesy municipales estn llamados a autoejecutar determinadoscomponentes de los PDOT y PMOT, respectivamente, y a eseobjeto tienen, en efecto, que hacer sus respectivos reajustesinstitucionales (aparato administrativo), para garantizar elefectivocumplimiento del OT.Es el caso, por ejemplo, del ordenamientoterritorial urbano y de las acciones de ocupacin del territorio(obras viales, dotacin de servicios bsicos, etc.) que competen almbito municipal, de los que puede predicarse, como establece lanorma, que:

El responsable poltico de la ejecucin del PMOT es el alcalde

municipal y que los concejos municipales son los encargadosde scalizar y requerir informes al alcalde y a los responsablesmunicipales sobre la gestin del Ordenamiento Territorial delmunicipio.

Asimismo, ese es el caso de las acciones de ocupacin delterritorio que estn a cargo de los gobiernos departamentales (redde caminos y otras obras de infraestructura bajo su responsabilidado de su iniciativa), en que es perfectamente exigible que procedanen consecuencia con su propio instrumento de OT.

la dotacin de servicios bsicos, el apoyo a la produccin y lasobras de vialidad, no necesariamente se adelantan conforme a

lo ordenado respecto del espacio, de la jerarqua de los centrospoblados y las prioridades de vinculacin y articulacin delterritorio, y no es infrecuente que sean rganos de lnea delos mismos gobiernos municipales y departamentales los queprocedan al margen de sus propios POT.

Frente a esa situacin, lo que usualmente se ha venidoasumiendo es que el remedio consistira en el fortalecimientoinstitucional de los gobiernos departamentales y municipales aobjeto de que puedan garantizar el real y efectivo cumplimientode los instrumentos de OT. Es ms, el propio marco normativo dela materia establece que:

Se debe tener en cuenta que el responsable poltico de la ejecucindel PMOT es el alcalde municipal y que los concejos municipalesson los encargados de scalizar y requerir informes al alcalde y alos responsables municipales sobre la gestin del OrdenamientoTerritorial del municipio.() el concejo municipal tambin se en-contrar encargado de velar por el cumplimiento del OrdenamientoTerritorial, sus reglamentos y disposiciones conexas5.

La referencia a reglamentos y disposiciones conexas conrma

la asuncin por parte del propio productor de la norma de que

los gobiernos municipales son los llamados a responder por el

cumplimiento efectivo de los PMOT. Trasladado esto al PlanDepartamental de Ordenamiento Territorial (PDOT), la consigna

ordinariamente planteada es la misma, a saber, el fortalecimiento

del gobierno departamental en su rea de OT a n garantizar su

efectivo cumplimiento.

As, la visin de gobiernos departamentales y municipalesadecuadamente implementados en materia de OT, sera que

5 Gua metodolgica para PMOT en municipios predominantemente rurales de 2001, con san-cin jurdica regularizada mediante DS 27729 de 15 de septiembre de 2004.


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conglomerado inorgnico de normas de diversa jerarqua que,por un lado, se ignoran o contradicen entre si, y, por otro, regulan

en exceso lo innecesario, para dejar sin regular lo indispensable,como es el caso del proceso de homologacin material (punto 4 dela seccin II).

Como parte del conglomerado de incongruencias que esla legislacin sobre OT, el artculo 9.I.2 de la Ley 1715 (LeyINRA) establece a la letra que es atri bucin del ministerio delramo:

Clasicar las tierras segn su capacidad de uso mayor, elaborar lasdirectrices generales que debern cumplir los gobiernos municipales

para la aprobacin de los planes de uso del suelo y promover la homo-

logacin de las ordenanzas municipales que los aprueben, medianteresolucin suprema.

Ntese que en un mismo artculo se atribuye a un mi nisterio lapotestad de clasificar las tierras s egn su capacidad de uso mayor,lo que supone aprobacin de la clasificacin por ResolucinMinisterial (RM), y a la vez se prescribe que la homologacin delas ordenanzas municipales que aprueben los planes de uso delsuelo se efectuar por Resolucin Suprema (RS), como si dichosplanes fuesen cosa distinta a instrumentos de clasificacin detierras; con lo que un mismo artculo resulta diciendo que eseministerio es competente para clasificar las tierras de todo elpas a sola firma (RM), pero que para dar por clasificadas lasdel mbito municipal, esa firma debe ser acompaada por la delPresidente (RS).

Naturalmente, esperar plena ecacia legal (efectivo cumplimiento

en la prctica) de instrumentos que nacen de un marco jurdico

con semejante grado de ineciencia normativa (falta de claridad

conceptual sobre la misma entidad jurdica de la clasicacin y del

PLUS), es del todo ilusorio.

Empero, en el mismo componente POT de los PDOT y PMOT,hay competencias de ejecucin que se encuentran legalmente

atribuidas a otras entidades del Estado (verbigracia AdministradoraBoliviana de Caminos ABC), y tratndose del componente PLUSde ambos instrumentos, la fase de ejecucin corresponde por enteroa las autoridades agrarias, forestales y de reas protegidas; siendoque desde el punto de vista de la conservacin las violaciones alcomponente PLUS son las ms relevantes, en la medida que sonlas que originan daos graves o irreversibles al patrimonio naturaldel pas.

Resulta evidente que la respuesta al incumplimiento delOT no se agota en potenciar la capacidad de implementacinde gobiernos departamentales y municipales, como se ha

venido planteando recurrentemente y lo asume el propio marconormativo de la materia, pues en el caso de muchas accionesdel POT y de todas las del PLUS, tales gobiernos no tienencompetencia legal para implementarlas. De manera que, sinperjuicio de la necesaria reingeniera institucional al interiorde gobiernos departamentales y municipales para que puedandesempear cumplidamente el papel que les corresponde, lasolucin pasa mucho ms por una reingeniera normativa que lesasegure, como titulares de la potestad de OT, no ser burlados porlos rganos de ejecucin. Por lo mismo que esto importa exigirobediencia estricta a lo establecido por los instrumentos de OT,el presupuesto necesario es seriedad y alto grado de consistenciaen dichos instrumentos.

El desafo fundamental consiste, entonces, en disear e instalaren el sistema jurdico esa infraestructura normativa. Para el efecto,debera aprovecharse como vehculos las leyes de desarrollo dela Constitucin Poltica del Estado (CPE) puesta en vigencia enfebrero de 2009. El vehculo madre debe ser la Ley de OrdenamientoTerritorial, cuya formulacin tendra que comenzarse desde cero,olvidndose de todos los preconceptos arrastrados a lo largode la legislacin preconstitucional sobre la materia, y que es un


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Si esperar plena ecacia de instrumentos de OT nacidos de unenredo de parches jurdico-institucionales, no es ms que aguardar

buena cosecha de una mala siembra, comenzar desde cero implicacontar primero con una teora general del OT y su sistema.

En ese orden de ideas, los aspectos conceptuales bsicos a tenerpresente son los que seguidamente se abordan, para luego concluircon la propuesta de contenidos normativos.

En suma, a carro de una descoordinacin legislativa que llama a

lo mismo con nombres distintos (OT, clasicacin de tierras, PLUS),

el mapa normativo al respecto aparece as:

La Le 1333 e 27 e

aril e 1992 (Le el

Meio Amiete)

La Le 1669 e

30 e oture e 1995

(artulo 8)

La Le 1700 e

12 e ulio e1996

(artulo 20.I.a)

La Le 1715 e

18 e oture e 1996

(artulos 9.I.2 26.2)

RS 217075 e

5 e uio e 1997

Dice que es la autoridad nacional ambiental la res -

ponsable del establecimiento del OT en todo el pas

(artculo 13), de lo que se entendera que la aproba -

cin de la clasicacin debe hacerse por RM.

Dice que las directrices generales para los PLUS

municipales se aprobarn por DS y la homologacin

de tales PLUS se efectuar por RS, de lo que debe

entenderse derogacin de la Ley 1333, con mucho

que la norma derogada hable de OT y la derogante

de PLUS, y que los respectivos legisladores creye -ran que estaban tratando de materias distintas.

Establece que la clasicacin de t ierras debe hacerse

por RM, de lo que debera entenderse reposicin de

la Ley 1333 y derogacin de la Ley 1669.

Dice lo mismo que la Ley 1700 para la clasicacin

de tierras (RM), pero, como si quien pudiera lo ms

no pudiese lo menos, remite a RS la homologacin

del PLUS municipal, de lo que debera entenderse

que conrma la Ley 1700, pero tambin repone la

Ley 1669, sin percatarse el legislador de que son

contradictorias, debido al manejo de los trminos

clasicacin de tierras y PLUS como si fueran cate -

goras conceptuales distintas.

La que, sin ser ley y ni siquiera DS, acaba determi-

nando que el PLUS departamental debe homolo-

garse por DS y el municipal por RS.


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II. ASPECTOS CONCEPTUALES BSICOS

Foto:HermesJustiniano

Foto:HermesJustiniano


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II. ASPECTOS CONCEPTUALES BSICOS

La lectura jurdica de la capacidad de planicacin: una1.potestad

Jurdicamente, la competencia atribuida por la ley a determinadosrganos del Estado para proyectar el desarrollo econmico y social delpas importa una potestad de planicacin. La CPE establece que:

La ley establecer un sistema de planicacin integral estatal, queincorporar a todas las entidades territoriales (artculo 316.1) yque una funcin del Estado es formular peridicamente, con parti-

cipacin y consulta ciudadana, el plan general de desarrollo, cuyaejecucin es obligatoria para todas las formas de organizacineconmica (artculo 316.9). Una especie del gnero potestad de

planicacin es la potestad de ordenamiento territorial. Las nor-mas de la CPE respecto a los rganos atribuidos de tal potestadson las siguientes:

Artculo 271.II. Son competencias exclusivas del nivel central delEstado: 33. Polticas de planicacin territorial y ordenamientoterritorial.

Artculo 300. I. Son competencias exclusivas de los gobiernos de-partamentales autnomos, en su jurisdiccin: 5. Elaboracin y eje-cucin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, encoordinacin con los planes del nivel central del Estado, municipalese indgena originario campesino.

Artculo 302. I. Son competencias exclusivas de los gobiernosmunicipales autnomos, en su jurisdiccin: 6. Elaboracin dePlanes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordi-nacin con los planes del nivel central del Estado, departamentalese indgenas.


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de sus respectivas jurisdicciones, por ser los dos componentes delos PDOT/PMOT de acuerdo a lo normado por el artculo 17 de la

RS 217075 de 5 de junio de 1997, que complementa lo dispuestopor la RS 216779 de 21 de julio de 1996 (Normas Bsicas delSistema Nacional de Planificacin S ISPLAN).

Esta potestad, ahora consagrada en el sitial constitucional,viene desde la legislacin preconstitucional para los gobiernos de-partamentales y municipales, pues as se encuentra expresamenteestablecido, para los primeros, en la Ley 1654 de 28 de julio de 1995(Ley de Descentralizacin), artculo 5.e6; y para los segundos enel DS 24447 de 12 de diciembre de 1996 (Reglamento de la Ley deParticipacin Popular 1551 de 20 de abril de 1994 - LPP), artculos257, 268 y 279, las dos RS citadas en el prrafo anterior, la RS 216961

de 23 de mayo de 1997 (Norma de planicacin participativamunicipal, reglamento del SISPLAN en el mbito municipal)10, y

6 Ley 1654, ar tculo 5.e: Formular y ejecutar planes departamentales de desarrollo econmicoy social de acuerdo a las normas del Sistema Nacional de Planicacin, en coordinacin con losgobiernos municipales y el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planicacin, en el marco delPlan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica.7Artculo 25: Los gobiernos municipales debern formular su Plan de Uso del Suelo Munici-pal en base al Plan de Uso del Suelo Departamental como instrumento de carcter tcnico-nor-mativo que planica y regula el uso del suelo en las reas urbanas y rurales de su jurisdiccin,en el marco del ordenamiento territorial.8 Artculo 26: Los Planes Municipales de Uso del Suelo deben comprender el usodel suelo urbano y el uso del suelo rural. () II. En el Plan de Uso del Suelo Rural setomarn en cuenta las normas definidas por los organismos sectoriales sealados porley, las condiciones socio-econmicas relativas al acceso a los recursos, las posibilida-

des de ocupacin, el uso actual del suelo, la infraestructura productiva y los derechosvigentes de uso.9Artculo 27: De acuerdo con el artculo 8 de la Ley 1669 de 31 de octubre de 1995, losPlanes de Uso del Suelo Municipal sern aprobados mediante Ordenanza Municipal, queentrar en vigencia una vez (sea) homologada por Resolucin Suprema, previo informe dela Secretara Nacional de Planificacin del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planifi-

cacin.10 En cuyo artculo 33 se encuentra establecido que los Planes Municipales de Ordena-miento Territorial y de Uso del Suelo, deben ser elaborados participativamente y se consti-tuyen en insumos tcnicos para la elaboracin y ajuste del Plan de Desarrollo Municipal,y cuyo artculo 34 dispone que los planes de Manejo de reas Protegidas debern serelaborados participativamente en estrecha relacin con los Gobiernos Municipales invo-

lucrados a fin de garantizar su aplicacin y relacin con el Plan de Desarrollo Municipal

correspondiente.

Artculo 304. I. Las autonomas indgena originario campesi-nas podrn ejercer las siguientes competencias exclusivas: 4.

Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso desuelos, en coordinacin con los planes del nivel central del Estado,departamentales, y municipales. 15. Planicacin y gestin de laocupacin territorial.

Otra vez, desde el propio sitial constitucional las normas de

la materia vienen lastradas por la falta de claridad conceptual,

pues a nuestro juicio es un error referirse a planes de ordena-

miento territorial y de uso de suelos, porque la asignacin de

usos a los suelos urbanos o rurales no es otra cosa que ordena-

miento territorial. Tal error viene desde la RS 216961 de 23 de

mayo de 1997 (Norma de planificacin participativa municipal,

reglamento del SISPLAN en el mbito municipal), luego arras -trado a la RS 217075 de 5 de junio de 1997 y dems legislacin

de la materia, y todo indica que procedi de tomarse la nomen -

clatura POT por Plan de Ordenamiento Territorial, cuando en

realidad se refiere a Plan de Ocupacin Territorial (programa

de asentamientos humanos, jerarquizacin de centros poblados,

articulacin vial, priorizacin de la inversin pblica, etc.). En

suma, los planes reguladores urbanos, los planes de uso del sue-

lo rural y los planes de ocupacin del espacio hacen a la entidad

jurdica del ordenamiento territorial, por lo que es impropio

disgregar el gnero de sus especies y dar a una de las especies la

denominacin del gnero. Ya que el error no engendra derecho,

las leyes de desarrollo de la CPE en materia de OT deberan

corregir ese equvoco.

El hecho es que, segn los artculos constitucionales glosados,

los gobiernos departamentales y municipales, as como las

autonomas indgena originario campesinas (AIOC), gozan de

potestad de OT.

Dicha potestad alcanza a la formulacin de los Planes deOcupacin Territorial (POT) y los Planes de Uso del Suelo (PLUS)


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En efecto, los artculos constitucionales glosados en el punto

anterior son inequvocos en cuanto a la necesaria coordinacin

que, por lo mismo que es la nica forma de hacer sistema nacionaldel OT, deber existir entre los planes de las entidades territo-

riales entre s y con el del nivel central del Estado; y en cuanto al

principio de concurrencia (ejecucin), parte sustancial de la CPE

est destinada precisamente a la asignacin de competencias a los

distintos rganos del Estado15.

Por lo dems, esta es una regla reiterada de manera sistem -

tica en la legislacin preconstitucional de la materia. As, para los

gobiernos departamentales la Ley 1654 es clara al establecer en su

artculo 5.e:

Formular y ejecutar planes departamentales de desarrollo eco -nmico y social de acuerdo a las normas del Sistema Nacionalde Planicacin, en coordinacin con los gobiernos municipales

y el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planicacin, en elmarco del Plan General de Desarrollo Econmico y Social de laRepblica.

Para los gobiernos municipales, el artculo 44.9 de la Ley

2028 de 28 de octubre de 1999 establece que el alcalde tiene la

atribucin de:

9: Elaborar y elevar ante el Concejo para su consideracin y apro-bacin, el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de OrdenamientoUrbano y Territorial con sus normas y reglamentos, asegurando suelaboracin participativa y su coordinacin y compatibilidad conlos planes y programas de desarrollo departamental y nacional.

15As, es el Servicio Boliviano de Reforma Agraria el que tiene jurisdiccin en todo el territoriodel pas (artculo 404 CPE), por lo que el cumplimiento del PLUS est mucho ms en sus manosque en las entidades territoriales; y c orresponde al nivel central lo referido aasentamientos humanosrurales(298.II.29 CPE) y, por tanto, la obligacin defomentar planes de asentamientos humanos paraalcanzar una racional distribucin demogrca y un mejor aprovechamiento de las tierras y los recursos naturales,

otorgando a los nuevos asentados facilidades de acceso a la educacin, salud, seguridad alimentaria y produccin, en

el marco del Ordenamiento Territorial del Estado y las conservacin del medio ambiente(402.I CPE).

la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999 (Ley de Municipalidades),artculos 8.I.211, 44.912, 44.1113 y 7914.

Conclusin

En una lectura jurdica, la capacidad de planicacin importa elejercicio de una potestad (acto de autoridad). El ordenamiento terri-torial es un instrumento de planicacin. Las entidades territorialestienen constitucionalmente potestad de ordenamiento territorial.

El carcter condicionado de la potestad de OT de las en-2.tidades territoriales

Visto que segn la CPE y la legislacin preconstitucional es indis-cutible que las entidades territoriales gozan de potestad de OT, debe

tenerse presente que esa potestad, si bien conferida bajo el principio

de subsidiariedad, est claramente condicionada al principio de co-

ordinacin, que implica la necesidad imperiosa de compatibilizar los

instrumentos de planicacin de los distintos niveles territoriales, y al

principio de concurrencia, que implica la participacin en el cumpli -

miento de dichos instrumentos, segn sus respectivas competencias,

de los organismos sectoriales especializados.

11 Artculo 8.I.2: Aprobar, regular, fiscalizar y coordinar la ejecucin de los planes deordenamiento territorial del Municipio, en concordancia con las normas departamentalesynacionales, de acuerdo a criterios tcnicos.12 Artculo 44.9: El alcalde tiene las siguientes atribuciones: 9. Elaborar y elevar ante elConcejo para su consideracin y aprobacin, el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan deOrdenamiento Urbano y Territorial con sus normas y reglamentos, asegurando su elaboracinparticipativa y su coordinacin y compatibilidad con los planes y programas de desarrollo

departamental y nacional, para su aprobacin dentro de los 90 das de gestin.13 Artculo 44.11: El alcalde tiene las siguientes atribuciones: 11. Elaborar y elevar anteel Concejo, para su consideracin y aprobacin mediante Ordenanza Municipal, el Plan deUso de Suelo de su respectiva jurisdiccin (concordantemente con los artculos 12.I y 14.Ide la Ley 1551 de 20 de abril de 1994 (Ley de Participacin Popular LPP), el artculo 6de la Ley 2028 establece: El gobierno municipal ejerce su jurisdiccin y competencia en elrea geogrfica correspondiente a la Seccin de Provincia respectiva).14Artculo 79: El Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial comprender el rea urbanay rural del Municipio y establecer al menos lo siguiente: 1. La formulacin de los esquemasdel Ordenamiento Territorial y Urbano a corto, mediano y largo plazo. 2 La asignacin deusos del suelo.

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Social de la Repblica; b) Las Estrategias, Polticas, Programas yProyectos Nacionales, Sectoriales o Temticos; c) El Plan de Desarrollo

Departamental; d) Los Planes Departamentales y Municipalesde Ordenamiento Territorial; e) Los Planes Departamentales y

Municipales de Uso del Suelo; f) La Distritacin Municipal; g) LosPlanes de Manejo de reas Protegidas donde existan; h) Los Planesde Desarrollo de Municipios Colindantes; i) Los Estudios BsicosSectoriales o Temticos; j) Los lineamientos para la PlanicacinParticipativa Municipal.

Finalmente, la Estructura Administrativa del rgano Ejecutivodel Estado Plurinacional aprobada por DS 29894 de 7 de febrerode 2009, establece como una de las atribuciones del Ministerio dePlanicacin del Desarrollo la de promover la articulacin y compati-

bilidad de los planes de desarrollo de las entidades territoriales autnomasy descentralizadas con los lineamientos estratgicos del plan de desarrolloeconmico y social y el plan de inversin y nanciamiento para el desarrollo(artculo 46.j).

Conclusin

El ejercicio de la potestad de OT por parte de las entidades terri-

toriales est condicionado a los principios de coordinacin (elabo-

racin) y concurrencia (ejecucin) tanto por la CPE (artculos 300.I,

302.I y 304.I para la coordinacin, y todo el articulado de asignacin

de competencias para la concurrencia), como por la legislacin

preconstitucional, lo que implica que, para ser compatibles como

instrumentos de planicacin sancionados y formalmente homolo-

gados, los componentes POT y PLUS de los PDOT y PMOT deben

ser compatibilizados durante sus respectivos procesos de elabora -

cin (homologacin material), y que su ejecucin debe efectuarse

conforme a la distribucin constitucional de competencias, lo que

deja fuera de carrera la idea de que el efectivo cumplimiento de tales

instrumentos pasa por la implementacin en gobiernos municipales

y departamentales de aparatos administrativos capaces de imponer-

los directamente a los distintos destinatarios de sus normas.

Por su lado, el artculo 77 de la misma ley establece que:

Los gobiernos municipales establecern procesos integrales de planicacin, tomando en cuenta los principios de coordinacin,concurrencia y subsidiariedad establecidos en la presente ley y encumplimiento de las normas y sistemas departamentales y naciona-les. Al respecto, el artculo 83 no deja lugar a dudas: Las normas na-cionales de planicacin urbanstica de ingeniera y de uso del suelo,subsuelo y sobresuelo son de cumplimiento obligatorio, inexcusable

y prioritario para las personas individuales o colectivas, pblicaso privadas, nacionales o extranjeras, sea cual fuera su naturaleza

y caractersticas, en toda rea urbana o rural del territorio de laRepblica.

Este punto ya haba quedado claramente establecido por losartculos 25, 26 y 27 del Reglamento de la LPP (DS 24447 de 12 dejulio de 1996), que se encuentran glosados en las notas 9, 10 y 11.

Por su lado, con el nomen iuris de De la compatibilizacin de losprocesos de planicacin, el artculo 12 de la RS 216779 de 21 de juliode 1996 (Normas Bsicas del Sistema Nacional de Planicacin-SISPLAN) ya prescriba lo siguiente:

Los procesos de planicacin desarrollados en los distintos nivelesdel Sisplan, en tanto componentes del proceso de planicacin na-cional, deben ser compatibles entre s, preservando la unidad entrelos objetivos y polticas nacionales, departamentales y municipales.Este proceso de compatibilizacin debe ser realizado en cada uno delos niveles del SISPLAN.

En esa lnea, la RS 216961 de 23 de mayo de 1997 (Norma deplanicacin participativa municipal, reglamento del SISPLAN enel mbito municipal), ya dispona en su artculo 24 que:

En la elaboracin del PDM, se consideran articular al menos lossiguientes insumos: a) El Plan General de Desarrollo Econmico y

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Respecto a las directrices generales referidas por la Ley 1669, el DS27729 de 15 de septiembre de 2004 dio aprobacin formal a las guas

metodolgicas para la elaboracin de los PDOT y de los PMOT. Talesguas haban sido puestas en circulacin por el Ministerio de DesarrolloSostenible y Planicacin el ao 2001, siendo correcto que se regulariza-ra su aprobacin mediante DS, como estaba dispuesto por la Ley 1669.

Segn la RS 217075 de 5 de junio de 1997, artculo 17, la eco-noma jurdica en materia de aprobacin y homologacin de losinstrumentos de OT es la siguiente16:

Planes Aprobacin Homologacin

POT departamentales

POT municipales

PLUS departamentales

PLUS municipales

Aprobados por

resolucin expresa

del ConsejoDepartamental.

Aprobados por elConcejo Municipal

mediante resolucinexpresa.

Aprobados por el

Consejo Departamental

Aprobados porOrdenanza Municipal.

Homologados porResolucin Ministerial

del organismo rector delSISPLAN.

Homologados por el gobier-

no departamental, debiendoentenderse que mediante

resolucin del Consejo De-

partamental, habida cuentade la naturaleza legislativa

de los instrumentos de OT(carcter tcnico-normativo).

Homologados por DS.

Homologados por RS.

Al mapeo normativo, aqu tenemos que las Guas metodolgicastienen fuerza de DS y rigen con tal fuerza desde el 15 de septiembrede 2004. El numeral 6 de la Gua metodolgica del PDOT establece:

16 Conforme se fundamenta en el punto 8, el criterio para determinar el rango de la norma dehomologacin debe ser el de los efectos jurdicos del PLUS, con indiferencia del carcter munici-pal o departamental del gobierno que lo produzca, y siendo que los efectos son exactamente losmismos (punto 9), el rango tiene que ser el mismo (DS). Sin embargo, mientras esta norma (RS217075) se conserve, debe ser aplicada.

El acto de causa estado: la homologacin3.

Tanto para el POT como para el PLUS, lo que causa estado de ins-trumentos de cumplimiento obligatorio para los organismos pblicospertinentes y para los particulares alcanzados por sus restricciones,es el acto de homologacin. Para el efecto, el acto formal de homo-logacin debe tener un carcter puramente conrmatorio de quelos instrumentos han sido materialmente homologados durante elproceso de elaboracin (principio de coordinacin). La racionalidadde esta exigencia radica (a) en que mal podran tener igual fuerza im-perativa instrumentos que, por no haber sido coordinados, resultenantinmicos o contradictorios entre s, y (b) en que toda la lgica delordenamiento por escalas territoriales es retroalimentar el sistema conlos factores de correccin emergentes de la escala primaria (punto 4).

La Ley 1669 de 30 de octubre de 1995 estableci lo siguiente ensu artculo 8:

El Poder Ejecutivo, mediante Decreto Supremo, y en el marcode la Ley General del Medio Ambiente, aprobar las directrices

generales que debern cumplir los Gobiernos Municipales parala aprobacin de los planes de uso de suelo urbano y rural. ElPoder Ejecutivo, mediante Resolucin Suprema, homologar laOrdenanza Municipal que determina los radios urbanos y los

planes de uso del suelo rural.

Por su lado, el artculo 9.I.2 de la Ley 1715 de 18 de octubre de

1996 (Ley INRA), conservado inclume por la Ley 3545 de 28 denoviembre de 2006 (Ley de reconduccin comunitaria de la reformaagraria), establece dentro de las atribuciones del ministerio del ramo:

Clasicar las tierras segn su capacidad de uso mayor, elaborar lasdirectrices generales que debern cumplir los gobiernos municipales

para la aprobacin de los Planes de Uso del Suelo y promover lahomologacin de las ordenanzas municipales que los aprueben, me-diante Resolucin Suprema.

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homologacin (DS para los PDOT, RS para el componente PLUS delPMOT y resolucin del Consejo Departamental para su componente

POT) vienen a ser la conrmacin ocial de que en el proceso deelaboracin de dichos instrumentos se ha sustanciado, en efecto, lahomologacin material entre los distintos niveles de OT (punto 4).Todo ello en razn de que el OT tiene naturaleza jurdica legislativa,desde que manda, prohbe, permite o castiga algo (Legis virtus estimperare, vetare, permitere, punire)17.

El proceso de homologacin material4.

Dado que histricamente fueron los instrumentos de OT a niveldepartamental o de macroregiones los primeros en tener existencia,

los mismos se han constituido en el rasero para la homologacin delos PMOT. As, el artculo 25 del DS 24447 de 12 de diciembre de1996 (Reglamento de la LPP) establece a la letra que:

Los gobiernos municipales debern formular su Plan de Uso de Suelomunicipal en base al Plan de Uso del Suelo Departamental ().

Para entonces ya tenan existencia el PLUS de Santa Cruz,aprobado por DS 24124 de 21 de septiembre de 199518, y el PLUS dePando, aprobado por DS 24368 de 23 de septiembre de 199619.

Este es el punto que requera de elaboracin terica y solucinnormativa a travs de la legislacin complementaria sobre OT

producida en el pas a partir de la Ley 1669 de 30 de octubre de

17Verbigracia, tratndose del componente PLUS, mandar restablecer servidumbres ecolgicas, prohibirla deforestacin de tierras de produccin forestal o re as protegidas, permitir la conversin a usos agro-pecuarios de las tierras con cobertura boscosa destinadas a ese n, castigar administrativa y penalmentelas violaciones a la clasicacin de tierras por su capacidad de uso mayor (as, caducidad de la concesinpor conversin a usos agropecuarios, sistema progresivo y acumulativo de multas por violacin de ser-vidumbres ecolgicas, reversin total o parcial de la propiedad agraria por incumplimiento de la funcineconmico-social, parte de la cual es el aprovechamiento de la tierra conforme a su capacidad de usomayor, y persecucin criminal conforme al artculo 42.IV Ley 1700, artculo 223 Cdigo Penal).18 Elevado a rango de ley por la Ley 2553 de 4 de noviembre de 2003.19 Elevado a rango de ley por la Ley 3110 de 2 de agosto de 2005.

El Consejo Departamental aprueba el PDOT mediante resolucin expre-sa e instruye al Prefecto realizar la gestin pertinente para homologarlo

por DS. Para su homologacin, la resolucin del Consejo y el PDOTdeben ser elevados al Consejo de Asuntos Territoriales (CAT) para sudictamen armativo, previo informe tcnico emitido por el rgano rectordel ordenamiento territorial.

Por su lado, la Gua metodolgica del PMOT se limita a es tableceren su numeral 5 lo siguiente:

Para su aprobacin por el Concejo Municipal, el PMOT debecontar con el informe tcnico favorable emitido por la prefectura deldepartamento y el rgano Rector del Ordenamiento Territorial.

Dado el carcter tcnico-normativo del PMOT, por fuerzadebe entenderse que tal aprobacin debe hacerse por ordenanzamunicipal. La Gua no hace referencia a la homologacin, pero delmapeo normativo es evidente que si bien para el componente POTdebe estarse a lo dispuesto por el artculo 17 de la RS 217075 de 5de junio de 1997 (homologacin por el gobierno departamental), ladel componente PLUS debe efectuarse mediante RS, por autoridadde normas jerrquicamente superiores que as lo establecenexpresamente (artculo 8 de la Ley 1669 de 30 de octubre de 1995 yartculo 9.I.2 de la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996) o tcitamente(artculo 5.e de la ley 1654 de 28 de julio de 1995, glosado en la nota8, y artculos 44.9, 77 y 83 de la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999,glosados en el punto 2).

Conclusin

(a) Por el imperativo de coordinacin entre los distintos niveles deejercicio de la potestad de OT a n de evitar antinomias y conservar elsistema, (b) por los efectos jurdicos que produce el OT (punto 9), y (c)por la necesidad de mantener la cadena derivativa de la Constituciny la ley, slo el acto de homologacin causa estado de instrumentostcnico-normativos en los PDOT y PMOT; donde los actos formales de

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Pues bien, un aspecto central que estaba llamado a ser resueltoa travs de tales directrices generales, era precisamente el de

la homologacin material como base de la homologacin formalmediante Resolucin Suprema. Descartado que la homologacinmaterial (compatibilizacin) pueda consistir en que el PMOT selimite a reproducir en su escala lo ya determinado en la suya por elPDOT, porque ello conllevara reducir a cero la potestad de OT de losgobiernos municipales y la utilidad tanto del proceso de OT como delinstrumento resultante a nivel municipal (PMOT), normar en torno ala homologacin material implicaba determinar, de cara al principiode retroalimentacin ordenadora en tracto inverso, en qu consiste ycmo debe darse la coordinacin PDOT-PMOT durante el proceso deelaboracin del PMOT.

Sin embargo, lo cierto es que la homologacin material nuncafue abordada y regulada por la normativa de desarrollo. En efecto,estando correctamente establecido por el artculo 8 de la Ley 1669de 30 de octubre de 1995 que las directrices generales debanaprobarse por DS, la RS 216779 de 21 de julio de 1996 (Normas Bsicasdel Sistema Nacional de Planicacin) no hizo ningn desarrollorespecto a la homologacin material20, como tampoco lo hizo su normacomplementaria, la RS 217075 de 5 de junio de 1997, y cuyo artculo 17se reere slo a los instrumentos para la homologacin formal (PLUSdepartamentales por DS y PLUS municipales por RS). A su turno, la RS216961 de 23 de mayo de 1997 (Norma de planicacin participativamunicipal Reglamento SISPLAN en el mbito municipal) alude unavez ms a la articulacin que debe existir entre el PMOT y el PDOT

(artculo 24), pero no hace desarrollo alguno que indique en qu debeconsistir tal articulacin (homologacin material).

20 El artculo 12 proclama la necesidad de que los procesos de planicacin en los distintosniveles del SISPLAN deben ser compatibles entre s, pero no pasa de ese enunciado general,y siendo que el sistema no es de reproduccin, porque no tendra sentido, sino de retroalimenta-cin, en esto ltimo consiste el proceso de compatibilizacin y son los criterios para dicho proce-so los que deben normarse. Dice el ar tculo 12: Los procesos de planicacin desarrollados enlos distintos niveles del SISPLAN, en tanto componentes del sistema de planicacin nacional,deben ser compatibles entre s, preservando la unidad entre los objetivos y las polticas nacionales,departamentales y municipales. Este proceso de compatibilizacin debe ser realizado en cada unode los niveles del SISPLAN.

1995, a saber, qu deba entenderse por en base al Plan de Usodel Suelo Departamental, una vez descartado que pudiera estarse

reriendo al simple traslado a la escala municipal de lo mismoque ya se encontraba ordenado en la escala departamental, habidacuenta que de ser as el PMOT quedara reducido a nada comoinstrumento de OT y su utilidad sera nula en tanto mecanismode retroalimentacin del sistema de OT.

Recurdese nuevamente que la Ley 1669 ya tena establecidoen su artculo 8 lo siguiente:

El Poder Ejecutivo, mediante Decreto Supremo, y en el marcode la Ley General del Medio Ambiente, aprobar las directrices

generales que debern cumplir los gobiernos municipales para

la aprobacin de los planes de uso del suelo urbano y rural. ElPoder Ejecutivo, mediante Resolucin Suprema, homologar laOrdenanza Municipal que determine los radios urbanos y los

planes de uso del suelo rural.

Como no poda ser de otra manera, es evidente que el sistemade retroalimentacin ordenadora en tracto inverso o ascendente(de la base a la cspide) debe operar segn provisin normativaen tracto descendente (de la cspide a la base). A esto ltimoes a lo que se reere la Ley 1669 cuando dispone la aprobacinde directrices generales para el OT por parte de los gobiernosmunicipales, y es a eso a lo que se reeren los artculos 13 y 44 de laLey del Medio Ambiente cuando ponen en manos de la autoridad

nacional ambiental la rectora del proceso de OT, como es a esoa lo que se reere el artculo 7 del DS 24206 de 29 de diciembrede 1995 (Organizacin del Poder Ejecutivo a Nivel Departamental,Reglamento de la Ley de Descentralizacin Administrativa 1654 de28 de julio de 1995), al establecer que la Secretara Departamentalde Desarrollo Sostenible tiene a su cargo la planicacin deldesarrollo de su jurisdiccin territorial de conformidad a lasdisposiciones nacionales que regulan la materia .

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En suma, en todo el historial normativo sobre los PDOT yPMOT no se encuentra criterio alguno que diga cmo debe ser

realizado el proceso de homologacin material (coordinacin,concordancia, articulacin, compatibilizacin , segn los trminosindistintamente usados en la legislacin). Por el contrario, de susprevisiones en torno a la homologacin formal ms bien se coligeque las normas procedieron bajo la lgica de la reproduccin,y no bajo la lgica de la retroalimentacin, pues al supeditar lahomologacin formal, ya al cierre del proceso de OT por el nivelmunicipal, al informe de conformidad del nivel departamental, dehecho la regla implcita viene a ser que el PMOT ser homologadosi, y slo si, guarda conformidad con el PDOT, lo cual derrumbatodo el sistema desde su base misma y, con ello, anula todo elsentido de la relacin PMOT-PDOT-PNOT como mecanismo deretroalimentacin ordenadora en tracto inverso o ascendente, yque, desde luego, opera a condicin de darse cabal cumplimientoen la escala primaria (PMOT) a la provisin normativa en tractodescendente. Es este grave error conceptual el que requiere deelucidacin y remedio.

Al respecto, el dato clave a tenerse en cuenta es que en trminosgenerales las escalas en las que se realizan cada uno de estos planesson:

Nivel nacional

Nivel departamental

Nivel municipal

Plan Nacional deOrdenamientoTerritorial (PNOT)

Plan Departamentalde OrdenamientoTerritorial (PDOT)

Plan Municipal deOrdenamientoTerritorial (PMOT)

Se realiza a escala 1:1000,000

Se realiza a escala 1:250.000

Se realiza a escala 1:50.000

No requiere demostracin alguna que el mbito municipales menor que el departamental y el departamental menor que elnacional.

En el interregno se promulga la Ley 2028 de 28 de octubrede 1999 (Nueva Ley de Municipalidades), que prescribe

que los gobiernos municipales deben articular su actuacincon los diferentes niveles de autoridad del gobierno nacional y suadministracin departamental (artculo 7.I), y es reiterativoen cuanto a los trminos concordancia 21 , coordinacin ycompatibilidad22 como sinnimos de articulacin, siendo quees precisamente el proceso de articulacin (homologacinmaterial) lo que requiere de desarrollo reglamentario, parasaber cmo debe ser aplicado durante el proceso de elaboracindel PMOT, en una dinmica de retroalimentacin del PDOT portracto inverso.

Como ya se ha enunciado, en el ao 2001 el entonces Ministe-rio de Desarrollo Sostenible y Planificacin puso en circulacinlas Guas metodolgicas para la elaboracin, aprobacin e implemen-tacin de los PDOT y PMOT. Desde el punto de vista legal, talesguas eran instrumentos apcrifos, pues, aunque presentadascon membrete ministerial, no haban sido aprobadas por normaalguna. Fue recin el DS 27729 de 15 de septiembre de 2004 elque les dispens aprobacin formal. Empero, si bien el artculo3 del DS rescata el principio de retroalimentacin al establecerque los instrumentos tcnico operativos de OT estn sujetos arevisin, correccin y complementacin obligatoria cada cinco aos,no hace desarrollo alguno en cuanto a los criterios que debenaplicarse para el proceso de correcci n y reajuste (homologacinmaterial). Por su lado, las guas metodolgicas referidas no dicen

nada al respecto.

21 Establece el artculo 8.I.2 como atribucin municipal: Aprobar, regular, scalizar y coordi-nar la ejecucin de los planes de ordenamiento territorial del Municipio, en concordancia conlas normas departamentales y nacionales, de acuerdo a criterios tcnicos.22 Dice el artculo 44.9: El Alcalde tiene las siguientes atribuciones: 9. Elaborar y elevar anteel Concejo para su consideracin y aprobacin el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de

Ordenamiento Urbano y Territorial con sus normas y reglamentos, asegurando su elaboracinparticipativa y su coordinacin y compatibilidad con los planes y programas de desarrollo

departamental y nacional ().

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un proceso de OT a escala departamental para tener que concluirforzosamente en un instrumento que simplemente reproduzca el

de la escala nacional, tambin lo sera adelantar procesos de OT enlos 337 municipios del pas, para nalmente tener que concluir eninstrumentos perfectamente coincidentes con los de la respectivaescala departamental.

Por lo tanto, dado el dato clave arriba referido, es obvio queel sistema no es de reproduccin de la cspide a la base, sinoprecisamente lo contrario, a saber, de correccin y reajuste dela base a la cspide (retroalimentacin). Cierto que tambin laretroalimentacin puede producirse desde arriba, como cuandoen el nivel nacional o departamental se declara nuevas AP o seintroduce va POT determinadas prioridades de desarrollo(verbigracia infraestructura vial articuladora a escala nacional odepartamental), pero se supone que con el sistema ya completo(operando con todas sus escalas territoriales), tambin laretroalimentacin provista en tracto descendente es susceptiblede determinadas correcciones por tracto inverso (por ejemploajustes, a la luz de datos que emergen del anlisis a escala local,del trayecto proyectado para una nueva obra de infraestructuravial de importancia departamental o nacional).

En la relacin PNOT-PDOT-PMOT, el nivel corrector porexcelencia es el PMOT, sencillamente porque es el instrumentoque trabaja en el menor espacio y a la mayor escala. El fundamentoes simple: los dos aspectos axiales en el proceso de OT son (a) los

criterios tcnicos y (b) la concertacin social; y siendo indiscutibleque es en el espacio municipal donde mejor se pueden considerarlas variables biofsicas, socioeconmicas, culturales y polticoinstitucionales (criterios tcnicos), y donde ms cumplidamentese puede satisfacer la necesidad de lograr un grado razonable deconsenso con los distintos actores (concertacin social), el papel delPMOT, lejos de limitarse a reproducir el PDOT, es ms bien sustentarlas necesarias correcciones y reajustes que deben ser introducidas endicho instrumento.

La traduccin sencilla de este dato es que a distancia media(PDOT) se puede observar lo no percibido a gran distancia (PNOT)

y a distancia prxima (PMOT) lo no visto a distancia media(PDOT). De ah que tratndose tanto de tierras con cobertura boscosa clasicadas a distancia media o prxima como aptaspara conversin a usos agropecuarios o para produccin forestalpermanente, la ley haya tomado la precaucin de advertir que nopor ello todas esas reas pueden ser efectivamente convertidasa usos agropecuarios o ser objeto de aprovechamiento forestal,respectivamente, pues slo acercando el lente a la escala predialy de bosque a aprovecharse (distancia inmediata), podrn serdetectadas las servidumbres ecolgicas en las primeras y laszonas de reserva en las segundas. As, el Plan de OrdenamientoPredial (POP) y el Plan General de Manejo Forestal (PGMF) estnllamados a operar como factores de correccin de los nivelesmayores de OT23.

Pues bien, si la homologacin consistiera en lograr la estrictacorrespondenci a entre las tres escalas de OT (PNOT, PDOT, PMOT),el sistema de planicacin por niveles territorial es no tendra ningnsentido, pues tanto como sera perfectamente ocioso adelantar

23 El artculo 26 del DS 24453 de 21 de diciembre d 1996 (Reglamento General de la LeyForestal) establece: () es obligatorio el ordenamiento a nivel predial y de concesin, porcuenta y costo de sus respectivos titulares, segn las normas tcnicas o trminos de referenciasobre la materia. El ordenamiento a nivel de concesin se efecta a travs del plan de manejoforestal y el ordenamiento a nivel predial a travs del plan de ordenamiento predial. Por sulado, el artculo 29 establece: Tratndose de tierras con cobertura boscosa asignadas para usosque implican forzosamente la degradacin del ecosistema, como los usos agropecuarios, slo el

ordenamiento a nivel predial constituye tcnica y jurdicamente la determinacin denitiva delos usos permitidos, segn las distintas formaciones, caractersticas y particularidades internasdel predio. En este caso, por imperio de la ley, el POP acta como factor de correccin slopara salvar la cobertura boscosa de las servidumbres ecolgicas dentro de tierras clasicadaspara conversin a usos agropecuarios por los niveles macro y meso de OT, pues el artculo 6del mismo reglamento establece inequvocamente lo siguiente: El nivel predial o de concesinconstituye la unidad de anlisis y gestin que determina los usos denitivos. De conformidadcon el artculo 12 de la ley, en dicho nivel de ordenamiento no se pueden cambiar los usos deproteccin y forestal asignados a nivel macro por los planes de uso del suelo a usos agrcolas

y/o pecuarios. El artculo 12 de la Ley 1700 de 12 de julio de 1996 dice: Las tierras debenusarse obligatoriamente de acuerdo a su capacidad de uso mayor, cualquiera sea su rgimen depropiedad o tenencia, salvo que se trate de un cambio de uso agrcola o pecuario a uso forestalo de proteccin.

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generales no resulten conrmadas. Esto lleva a que es necesarioinstalar la base normativa de la homologacin material.

Base normativa necesaria para la homologacin material5.

Volviendo a resumir lo que hasta aqu ya ha quedado sustentado,es evidente que en la reformulacin de lo que l a Ley 1669 denomindirectrices generales y el DS 27729 acab denominando Guasmetodolgicas, tres aspectos conceptuales bsicos a tenerse encuenta son los siguientes: (a) que el sistema de planicacin porescalas territoriales no es de reproduccin de la cspide a la base,sino de retroalimentacin de la base a la cspide y de coordinacincolateral entre las entidades territoriales, porque de ser lo primero,el PDOT, el PMOT y el OT-AIOC no seran instrumentos de OT, sinode simple trascripcin del PNOT a escala departamental, municipaly de AIOC, respectivamente, y careceran de sentido los procesosde OT a nivel de departamento, municipio y AIOC, porque para latrascripcin del PNOT a esas escalas bastara con el solo trabajo degabinete del nivel central; (b) que por su mbito y escala de trabajo(municipal/AIOC, 1:50.000), el PMOT y el OT-AIOC estn llamados aser el factor de correccin por excelencia, en va de retroalimentacin,del PDOT (departamento, 1:250.000); y (c) que, por tanto, el procesode articulacin y compatibilizacin (homologacin material) quedebe darse durante la elaboracin de los PMOT y OT-AIOC, nopuede consistir en la vericacin de s u estricta correspondencia conel PDOT, sino en la coordinacin entre las entidades que ejercen

sus respectivas potestades de OT, a objeto de que a resultas delproceso concluyan, por va de retroalimentacin, en instrumentosarticulados y compatibilizados (PDOT actualizado conforme a losPMOT y OT-AIOC, y stos coordinados colateralmente).

Lo dicho lleva a que las normas deben estar enderezadas a: (a)garantizar que el proceso de elaboracin de los PMOT y OT-AIOCcumpla con las normas generales de la materia (provisin normativaen tracto descendente) y agote prolamente la vericacin de las

De manera que, como fruto de la retroalimentacin, los PDOTdeberan terminar siendo la expresin consolidada del total de

los PMOT de cada departamento, y el PNOT la representacinconsolidada del total de los PDOT.

En consecuencia, visto que no tendra sentido el PMOT situviera que limitarse a reproducir en la escala municipal lo quese encuentra establecido en la escala departamental, como no lotendra el PDOT si limitado a la el reproduccin del PNOT, porqueambos perderan por completo su carcter de instrumentos de OT yla potestad de OT de las entidades territoriales devendra ilusoria,la homologacin material no puede consistir en cosa distinta a lasiguiente: durante el proces o de elaboracin del PMOT, como factorde correccin por antonomasia del sistema, el rgano legalmenteatribuido de potestad de OT a ese nivel (gobierno municipal),adems de demostrar que se viene dando estricto cumplimient o a lasnormas de la materia (provisin normativa en tracto descendente),debe sustentar consistentemente al del nivel PDOT (gobiernodepartamental) las razones por las que determinadas unidades deordenamiento (PLUS) o acciones de ocupacin espacial (POT) delPDOT, deben ser modicadas, aplicndose a su turno exactamentela misma mecnica para la homologacin material de los PDOTcon referencia al PNOT. Estando establecida por la CPE vigenteuna nueva entidad territorial, la autonoma indgena originariocampesina (AIOC), y a la que por igual le acuerda la potestad de OT(artculo 304.I.4), lo dicho para los PMOT rige para el instrumentode OT de las AIOC (OT-AIOC).

Slo as puede ser entendido el proceso de homologacinmaterial, para que el sistema de planicacin por escalas territori alesconserve sentido. Pues bien, as entendido, la homologacinmaterial es el nervio mismo del sistema, porque es lo que permiteanarlo conforme a los datos de la realidad natural y social queuyen de la base a la cspide. Dicho en otros trminos, por losmbitos y escalas con que trabajan, la razn de ser del PMOT no esreproducir el PDOT, sino cambiarlo en todo cuanto sus hiptesis

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por igual vigentes; todo lo cual, nalmente, repercute en su pocalegalidad/legitimidad, lo que a su vez se traduce en poca exigibilidad

a la Administracin (POT) y a los administrados (PLUS).

En efecto, recurdese una vez ms que todo lo que en materiade homologacin dicen, el numeral 6 de la Gua metodolgica para laformulacin de los PDOTy el numeral 5 de la Gua metodolgica parala formulacin de los PMOT, es lo siguiente:

Paso 1

El Consejo Departa-mental aprueba

Contar con el informetcnico favorable emi-tido por la Prefecturadel Departamento

Paso 2

Resolucin expresa einstruye al prefectorealizar la gestin pertinente para ho-mologarlo por Decre-to Supremo.

Contar con el informetcnico favorable emi-tido por el rganoRector del Ordena-miento Territorial.

Paso 3

Para su homologacin,la resolucin del Con-sejo y el PDOT debenser elevados al Consejode Asuntos Territoriales(CAT) para su dicta-

men armativo, previoinforme tcnico emitido por el rgano Rectordel Ordenamiento Terri-torial.

Aprobacin por elConcejo Municipal

PDOT

PMOT

*

Ntese que ni an para ambos instrumentos la norma sigue unamisma racionalidad, pues mientras que para el PMOT establece queantes de su aprobacin por el Concejo Municipal debe contarse con

el informe tcnico favorable de los niveles departamental y nacional,lo que en todo caso tiene ms sentido, para el PDOT establece quees tras su aprobacin por el Consejo Departamental que recindebe pasar al informe tcnico del rgano Rector del OrdenamientoTerritorial y el dictamen del Consejo de Asuntos Territoriales, con locual cualquier observacin implicara que el Consejo Departamentaltendra que volver sobre sus pasos y modicar su resolucin aresultas de las modicaciones introducidas al instrumento en va deabsolucin de observaciones.

variables tcnicas (aspectos biofsicos, socioeconmicos, culturalesy poltico institucionales) y la concertacin social con los actores

relevantes; y (b) establecer los mecanismos mediante los cuales debeefectuarse la homologacin material durante el proceso de elaboracinde los PMOT y OT-AIOC, a objeto de que resulten compatibles entres (coordinacin colateral) y con el PDOT (coordinacin vertical).Tras ello, la tarea que restara sera establecer los mecanismos deatenazamiento para la fase de implementacin y cumplimiento, an de cerrarle el paso a las fugas del sistema a manos tanto de losactores de la tierra como de las competencias especializadas (lo quese aborda en la seccin III).

Respecto al punto (a), una tarea fundamental de la escalaterciaria (PNOT) con respecto a la secundaria (PDOT) y de stacon respecto a la primaria (PMOT/OT-AIOC), es vericar el cabalcumplimiento de ambas condiciones. Respecto al punto (b), elequipo encargado de elaborar el PMOT o el OT-AIOC debe tomarel PDOT como una hiptesis general de trabajo que est llamadoen unos casos a conrmar y en otros a modicar. En trminos dehomologacin material (y sobre cuya nica base es explicable laformal), los casos de modicacin son los que requieren de unmecanismo concreto a ser instalado normativamente y que debeser utilizado durante el proceso.

La ms grave deciencia de las guas metodolgicas vigenteses que, como fruto de su falta de claridad conceptual sobre el OTcomo sistema de provisin normativa en tracto descendente con

retroalimentacin ordenadora en tracto inverso, no contemplan talmecanismo. Antes bien, abren la participacin a los otros niveles delOT cuando el proceso ya ha concluido, los recursos asignados s e hanagotado y el equipo tcnico se ha dispersado; es decir, cuando ya estarde para articular y compatibilizar entre las distintas entidades queejercen la potestad de OT. Esto implica reducir la homologacin auna mera formalidad, lo que desmedra el ncleo mismo del sistemade OT, le resta seriedad y deja abiertas las puertas a la siembra deantinomias e inconsistencias entre diversos instrumentos de OT

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El mismo esquema vale mutatis mutandis para la homologacinmaterial del PDOT.

Conclusin

El OT por escalas territoriales PNOT-PDOT-PMOT/OT-AIOCslo puede ser entendido como un sistema de provisin normativaen tracto descendente de la cspide a la base, con retroalimentacinordenadora en tracto inverso de la base a la cspide (PMOT/OT-AIOC-PDOT-PNOT), donde, por su mbito espacial y escala detrabajo, el escaln PMOT/OT-AIOC est llamado a comportarsecomo el factor de correccin por antonomasia del sistema. A eseefecto, el mecanismo de homologacin material durante el procesode elaboracin, hoy ausente en las guas metodolgicas, debe serinstalado en las normas de la materia.

Como quiera que la nueva CPE conlleva que deben serelaboradas y sancionadas las respectivas leyes de desarrollo, la leyde OT es la oportunidad para subsanar tal omisin y reconstruirel sistema a la luz de los ejes conceptuales enunciados al inicio deeste punto.

De momento, el OT por escalas territoriales PNOT-PDOT-PMOT se anuncia, por su propia estructuracin, como un sistemade retroalimentacin en tracto inverso, y, en efecto, as debe ser,pues, como se lleva dicho en el punto 4, el dato clave es que adistancia media (PDOT) se puede observar lo no percibido a gran

distancia (PNOT), y a distancia prxima (PMOT) lo no visto adistancia media (PDOT). Sin embargo, el hecho de que las normasde la materia no prevean mecanismo alguno para la homologacinmaterial (articulacin/compatibilizacin) durante el procesode elaboracin, y supediten la homologacin formal al informede conformidad de las escalas superiores una vez concluido elproceso de elaboracin, sugiere que el rasero de conformidad parael PMOT es el PDOT, con lo cual en la prctica el sistema sera demera y ociosa reproduccin.

En cambio, el mecanismo de efectiva homologacin material

que tendra que instalarse normativamente debera consistir

en que cada vez que durante el proceso de elaboracin de unPMOT (o en adelante un OT-AIOC) se llegue a la conclusin

de que debe modificarse el PDOT respecto a una categora o

subcategora de uso del suelo (PLUS) o alguna accin de ocu -

pacin del territorio (POT), la autoridad PMOT (o la autoridad

OT-AIOC) debe comunicarlo fundamentadamente a la autori-

dad PDOT, a fin de que se abra el respectivo proceso de homo-

logacin material. Por ejemplo, tratndose de la modificacin

del PLUS-PDOT por parte del PLUS-PMOT, lo natural sera que

la norma estableciera los referentes objetivos o criterios para

la ruta comunicacin fundamentada - intercambio de notas

tcnicas - diligencias de comprobacin en campo - constancia de

avenimiento. As, frente a la comunicacin fundamentada de

la necesidad de cambiar una determinada categora de uso, la

autoridad PDOT puede avenirse por la sola contundencia de los

fundamentos expuestos, y sin ms trmite librar la correspon -

diente constancia de avenimiento; o puede hacer requerimiento

de mayores datos o anlisis en profundidad (verbigracia estu -

dios de micro caracterizacin), en cuyo caso se pasa al intercam-

bio de notas tcnicas, lo cual puede concluir en la constancia

de avenimiento; o, para los casos ms complejos o discutibles,

puede requerir de sobrevuelos o visitas a terreno (diligencias

de comprobacin en campo), para finalmente concluir en la

constancia de avenimiento que corresponda (total, parcial, con

variantes, condiciones, etc.). Tratndose de discordias respecto

al componente POT, lo propio regira, por ejemplo, para el casode diversa jerarquizacin de centros poblados o priorizacin de

infraestructura vial.

De esta manera, al nalizar el proceso PMOT (o en adelanteel proceso OT-AIOC), el informe de conformidad PDOT no serams que un resumen de las sucesivas constancias de avenimientoque obran en los antecedentes, y as tendramos la homologacinmaterial como base de la formal (Resolucin Suprema).

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Por consiguiente, el plazo de revisin, correccin y complementacinobligatoria de cinco aos, inicialmente slo tendra sentido para

los instrumentos de la escala primaria (local), porque los deescala departamental se irn modicando al mismo ritmo en queaquellos resulten homologados, y el de escala nacional al ritmoen que, al inujo de los locales, se modiquen los instrumentosdepartamentales.

Conclusin

Con motivo de las leyes de desarrollo de la nueva CPE, esnecesario instalar la normativa que regule la vigencia de losinstrumentos de OT segn un sistema abierto de modicacinsucesiva que se corresponda con el proceso de retroalimentacin entracto inverso o ascendente, en el entendido de que los instrumentosdel nivel territorial primario se producen siempre de conformidadcon la alimentacin normativa de tracto descendente.

La base de certicacin7.

Visto que, por su menor mbito espacial y mayor escala de trabajo,el factor de correccin por excelencia del sistema no puede ser otroque el escaln primario PMOT/OT-AIOC (retroalimentacin en tractoascendente), y visto que la homologacin material durante el procesode elaboracin del PMOT/OT-AIOC no implica necesariamente lavericacin de conformidad con las hiptesis generales manejadas

por el PDOT, sino de conformidad con el gobierno departamentalrespecto (a) al cumplimiento de las normas generales de la materia(provisin normativa en tracto descendente), (b) a la coordinacincolateral entre instrumentos del nivel primario, y (c) a los fundamentospresentados para introducirle al PDOT las correcciones emergentesdel anlisis en mayor profundidad de los aspectos tcnicos (biofsicos,socioeconmicos, culturales y poltico-institucionales) y de laconcertacin social agotada esta vez en el nivel territorial primario delsistema, las dos preguntas que caben hacerse son las siguientes:

La vigencia de los instrumentos de OT6.

El artculo 3 del DS 27729 de 15 de septiembre de 2004 estableceque los instrumentos de OT estn sujetos a revisin, correccin ycomplementacin obligatoria cada cinco aos.

Hubo una base conceptual clara al establecer esto? Al parecerno; al parecer se trata una vez ms de una prescripcin mecnica,no pensada en profundidad, y que en consecuencia no previ lo quedebi prever.

Veamos. Una cosa es el sistema de OT si n que entren a operar losPMOT, y en que, por tanto, los PDOT tendrn una vigencia establemientras no sean modicados por el mismo nivel territorial que losprodujo. Para eso ciertamente es vlido un plazo determinado, eneste caso cinco aos. Pero cosa muy distinta es el sistema con losPMOT (y en adelante los OT-AIOC) entrando progresivamente aoperar. Se ha visto ya que el sistema de OT por escalas territorialesno tendra ningn sentido si fuera de reproduccin de la cspidea la base, porque para el simple trasplante de la escala nacionala la departamental y local no se requiere de procesos de OTdepartamentales y locales; y se ha visto tambin que toda la lgicade la homologacin material y formal consiste precisamente ensustanciar el proceso de retroalimentacin en tracto inverso.

Esto implica que una vez echado a andar el sistema de OT porescalas territoriales ( PNOT-PDOT-PMOT/OT-AIOC), son los PMOT/

OT-AIOC que vayan resultando homologados los que activarn eltracto inverso y determinarn la dinmica de cambio de los PDOTy el PNOT. As, si en un departamento en cinco meses sucesivosresultan homologados cinco PMOT, el PDOT de ese departamentohabr registrado cinco reajustes en cinco meses, habida cuenta (a)que para eso est el sistema de OT por escalas territoriales, y (b) quesera una agrante contradiccin homologar un PMOT y a la vezsostener que el mismo PDOT previo a la homologacin conservaplena vigencia en toda su extensin originaria.

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Potestad de OT y reas Protegidas8.

Un tema que requiere de elucidacin particular es el de larelacin entre la potestad de OT de las entidades territoriales y ladeclaracin de reas Protegidas (AP).

La CPE (artculo 302.I.11) seala como una de las competenciasexclusivas de los gobiernos municipales autnomos la si guiente:

reas protegidas municipales, en conformidad con los parmetros ycondiciones establecidos para los gobiernos municipales.

Hasta aqu, es claro que los gobiernos municipales estnatribuidos de competencia para, en razn del principio desubsidiariedad, declarar y administrar reas protegidas de carctermunicipal, pero tambin que deben hacerlo de acuerdo al principiode coordinacin (parmetros y condiciones establecidos para los gobiernosmunicipales).

Ya desde la RS 217075 (artculo 10) de 5 de junio de 1997 vienenormado lo siguiente:

Las categoras de uso del suelo para el rea rural son: agropecuariointensivo; agropecuario extensivo; agrosilvopastoril; forestal; de usorestringido; natural protegida.

Siendo que dicha RS rige para todos los niveles de OT,

segn esta norma tambin est claro que a travs del PMOT losgobiernos municipales tanto como pueden ordenar una parte delterritorio de su jurisdiccin para uso agropecuario intensivo opara uso forestal, pueden ordenar otra parte para AP municipal.Igualmente est claro que tal ordenamiento slo causa estado(punto 3) con la homologacin formal del PMOT mediante RS(artculo 17 de la norma), cuyo presupuesto es la homologacinmaterial o coordinacin durante el proceso de elaboracin delPMOT (punto 4).

1. Quin est llamado a otorgar los certicados de usodel suelo a los nes agrarios, forestales y otros?

2. Sobre qu base deben ser otorgados?

La respuesta a la primera pregunta es que el rgano pblicollamado a otorgarlos es el que ejerce la potestad de OT; y aqutenemos que por igual la ejercen todas las entidades territoriales(gobiernos departamentales, gobiernos municipales y AIOC), porlo que lo natural es que cada cual sea competente para otorgarcerticados de uso respecto a su correspondiente mbito espacialde potestad de OT.

Empero, siendo que cada nuevo PMOT u OT-AIOC formalmentehomologado importa que fue materialmente homologado, y queesto supone avenimiento en el nivel departamental respecto a unanueva modicacin que debe introducirse en el PDOT, lo relevantees la respuesta a la segunda pregunta, y tal no puede ser otra que lasiguiente: la base de certicacin tiene que ser el PMOT u OT-AIOChomologado, y slo para las reas an no ordenadas en el nivelprimario, el PDOT subsistente.

El artculo 15 de la RS 217075 de 5 de junio de 1997 establece losiguiente:

Para la aplicacin de los PLUS la instancia tcnica respectiva de laadministracin departamental o del gobierno municipal emitir el cer -

ticado de uso del suelo, que constituye requisito obligatorio para todotrmite de derechos de uso, transferencias, registros e inscripciones.

Como se acaba de ver, en realidad lo relevante no esquin otorgue el certicado, sino con base en qu. De maneraque cualquiera de los niveles con potestad de OT podra otorgarlos certicados, siempre que tenga en cuenta el ltimo factor decorreccin introducido al sistema con la homologacin formal delltimo instrumento de OT de escala primaria.

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la declaratoria de AP departamental ser efectuada a instancia de laPrefectura del Departamento, sustentado en un expediente tcnico-

cientco, y aprobada mediante Decreto Supremo (artculo 27)es que para generar tales efectos se requiere del instrumentolegal de mximo rango normativo que puede producir el PoderEjecutivo (DS), y aun en este caso siempre que as lo disponga unaley formal24. El Reglamento General citado no considera las APmunicipales, pero de haberlo hecho habra tenido que disponerexactamente lo mismo, por idnticas razones (disposicinterritorial y afectacin de un derecho fundamental).

En consecuencia, si bien la RS 217075 de 5 de junio de 1997considera las AP como una categora de uso del suelo, en principiodebera entenderse que para su ordenacin como tal en el PMOT

o el PDOT deben agotarse los requisitos dispuestos por el DS24718 de 22 de julio de 1997 (expediente tcnico-cientfico que justifique (a) los valores sobresalientes del rea como muestrarepresentativa del patrimonio natural y (b) la categora de manejoque debe asignrsele, ms declaratoria por DS), no slo porquela primera norma es general de OT, anterior y de rango inferior,en tanto que la segunda es especial de AP, posterior y de rangosuperior, sino fundamentalmente porque la declaratoria implicaacto de disposicin territorial y afectacin severa al derecho depropiedad.

24 En realidad, cuando el artculo 65 de la Ley 1333 de 27 de abril de 1992 (Ley del MedioAmbiente) dice que La definicin de categoras de reas protegidas, as como las normas para sucreacin, manejo y conservacin, sern establecidas en la legislacin especial, deba entenderse unaley formal sobre AP. Sin embargo, el DS que aprueba el Reglamento General de reasProtegidas entendi por legislacin especial no ley formal especial, sino ley material, lo quese colige del hecho de que, siendo un DS, su parte c onsiderativa tome expresamente pie endicho artculo para aprobar el citado Reglamento General. De manera que debe asumirseque la ley formal que autoriza la declaratoria mediante DS es la Ley del Medio Ambiente,artculo 65, y siendo que ya fue una licencia excesiva la lectura que hizo el citado DS, siel mismo estableci que la declaratoria requiere de DS, tal es el rasero bsico que debecumplirse, pues tranquilamente la ley especial podra haber establecido la exigencia de leyformal, como de hecho fue considerado despus en el proyecto de ley de AP que no llega ser sancionado.

Ahora bien, el dato de fondo relevante es que el AP es la unidadde OT ms estricta, por cuanto conlleva la prohibicin total del

aprovechamiento directo de los recursos naturales renovablesen las categora duras (parques, santuarios y monumentos),y severas limitaciones de uso en las blandas (reservas de vidasilvestre y reas naturales de manejo integrado), adems de lasmismas limitaciones que las duras tratndose de las zonas ncleode proteccin estricta que resulten determinadas por el plan demanejo; todo lo cual est normado por el Reglamento General dereas Protegidas (DS 24718 de 22 de julio de 1997, artculos 23,24 y 25).

Esto se traduce jurdicamente en que al declarar un AP seest ejerciendo (a) un acto de disposicin territorial tratndo-se de tierras fiscales, y (b) un acto de severa afectacin de la

propiedad privada tratndose de tierras de los particulares.En el caso (a), mediante la declaratoria el gobierno municipalle est diciendo al Estado que no puede disponer de esa partedel territorio para ningn otro fin (categoras duras) o que slopuede hacerlo bajo severas limitaciones (categoras blandas,salvo sus zonas ncleo de proteccin estricta, en que rige lomismo que para las duras). En el caso (b), el gobierno municipalest diciendo a los particulares afectados que pueden resultarexpropiados y que en la ms benigna de las hiptesis debernsoportar severas limitaciones de uso, emergentes del plan demanejo y los reglamentos de uso. Para ambos casos, es evidenteque el presupuesto de la potestad de declaratoria es que se en-

cuentre habilitada por ley formal, en el primero por tratarse deun acto de disposicin territorial, y de regulacin de un derechofundamental en el segundo. Esto quiere decir que debe ser unaley formal la que establezca mediante qu instrume

la dimension jurídica del ordenamiento territorial - experiencia bolivia

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