el ordenamiento territorial en...

El Ordenamiento Territorial en Bolivia 1

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOLIVIA

Silvie Bergeron, Sergio Laguna, Eugenio Mendoza, Nelson Mendoza, Nelson Manzano, Alex

Moreno y Egdar Pabon 1

1. e-mail [email protected]. Unidad de Administración Territorial. Viceministerio de Planificación

Estratégica y Participación Popular. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación.

INTRODUCCIÓN

La Dirección General de Planificación y Ordenamiento Territorial (DGPOT), dependiente del

Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular (VPEPP) y del Ministerio de

Desarrollo Sostenible y Planificación (MDSP), tiene entre otras responsabilidades, la de promover e

institucionalizar el proceso de Ordenamiento Territorial en los tres niveles de planificación, definir

metodologías y procedimientos para la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial en

concordancia con las normas y procedimientos del SISPLAN1.

En este marco, las experiencias de Ordenamiento Territorial que se desarrollaron en el país se

refieren esencialmente a la planificación del uso del suelo a nivel departamental. Así, Santa Cruz y

Pando cuentan con Planes de Uso del Suelo aprobados mediante Decretos Supremos No 24122 del

21 de septiembre de 1995, y No 24368 del 23 de septiembre de 1996 respectivamente; el Beni, el

área amazónica y la cuenca del Altiplano del Departamento de La Paz, así como el área amazónica

del Departamento de Cochabamba cuentan con Propuestas Técnicas de Planes de Uso del Suelo,

finalmente, los Departamentos de Chuquisaca, Tarija y Potosí cuentan con Zonificación

Agroecológica-Socioeconómica (ZAE-SE).

Concepto del ordenamiento territorial

El Ordenamiento Territorial2 es el proceso de organización del uso y la ocupación del Territorio, en

función de sus características biofísicas, socio-económicas, culturales, y político- institucionales.

En cuanto a su naturaleza, el Ordenamiento Territorial, a través de sus instrumentos, se constituye

en un proceso de carácter normativo y regulador del uso del suelo y de la ocupación del territorio.

Objetivos del proceso de ordenamiento territorial

Establecer políticas territoriales que orienten la formulación y ejecución de las correspondientes

políticas públicas, que generen las condiciones territoriales para el desarrollo sostenible.

1 República de Bolivia, MDSMA. Sistema Nacional de Planificación, R.S. 216779 de Octubre de 1995. 2 En el Plan General de Desarrollo Económico y Social 1997-2002, el Ordenamiento Territorial se define como "El

proceso mediante el cual se realiza la adecuación del uso y la ocupación del territorio a sus potencialidades y

limitaciones, asegurando condiciones óptimas para el desempeño de las actividades productivas y reduciendo

sustancialmente la vulnerabilidad de la sociedad boliviana frente a los riesgos naturales y/o aquellos provocados por

actividades humanas peligrosas". pp73.


Organizar y articular el territorio en función de sus potencialidades, limitantes y sus

características biofísicas, socioeconómicas, culturales y político - institucionales.

Optimizar la jerarquización de asentamientos humanos y la organización de los flujos de

personas y aprovechamiento de recursos, consolidando el proceso de regionalización del

territorio.

Orientar la localización de las redes de vías de transporte, energía y comunicaciones para

promover la vertebración interna e internacional del territorio.

Contribuir a mejorar la cobertura y el acceso a servicios sociales3, así como a la infraestructura

productiva.

Identificar y garantizar el manejo sostenible de áreas de fragilidad ecológica, riesgo y

vulnerabilidad, así como las áreas de régimen especial.

Fortalecer los mecanismos de interacción participativa entre las entidades gubernamentales y la

sociedad.

Principios rectores del ordenamiento territorial

Integralidad

El Ordenamiento Territorial como proceso generador de las condiciones territoriales del desarrollo

sostenible articula en el territorio los componentes biofísicos, económicos, sociales, culturales y

político institucionales.

Concurrencia

El Ordenamiento Territorial promueve la articulación administrativa e institucional como base de

una planificación y administración coherente tanto vertical como horizontal, racionalizando la toma

de decisiones y optimizando el uso de los recursos disponibles.

Subsidiariedad

El Ordenamiento Territorial fortalece el proceso de descentralización administrativa, asignando a las

instancias de gestión pública que componen los niveles nacional, departamental y municipal,

responsabilidades y competencias definidas.

Participación

El Ordenamiento Territorial asume y dinamiza la integración entre las entidades públicas, privadas y

la sociedad civil en un proceso democratizador mediante el cual los actores sociales son sujetos y

protagonistas del Ordenamiento Territorial.

Precautorio

El Ordenamiento Territorial establece el marco normativo mediante el cual se adoptan medidas

precautorias tendientes a prevenir o mitigar practicas u omisiones que puedan provocar daños

irreversibles en el aprovechamiento y uso del suelo.

3 El concepto de servicios sociales involucra a servicios públicos (educación y salud) y servicios básicos (agua potable,

alcantarillado, energía eléctrica y desechos sólidos).


Marco en el que se desarrolla el proceso de ordenamiento territorial

El Ordenamiento Territorial como uno de los componentes de la Planificación integrada formula sus

instrumentos según las Normas Básicas del Sistema Nacional de Planificación; en los niveles

nacional, departamental y municipal y proporciona las normas y procedimientos del Uso del Suelo y

Ocupación del Territorio.

Marco normativo del Ordenamiento Territorial

Como componente de la Planificación del Desarrollo Sostenible, el Ordenamiento Territorial se

lleva a cabo a nivel nacional de acuerdo a lo establecido en el artículo 144 de la Constitución

Política del Estado; a nivel departamental de acuerdo a las Leyes de Descentralización

Administrativa y de Participación Popular; y a nivel municipal, de acuerdo a las Leyes de

Participación Popular y de Municipalidades.

Por otra parte, el Ordenamiento Territorial formula sus instrumentos según las Normas Básicas del

Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), el cual se enmarca en la Ley 1178 de

Administración y Control Gubernamentales (Ley SAFCO) del 22 de julio de 1990. Cabe indicar que

el Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial 142/2000-01, cuyo proceso de formulación inició en

noviembre de 1999, ha sido aprobado por el Honorable Senado Nacional el 1 de febrero de 2000 y

se encuentra actualmente en la H. Cámara de Diputados para su revisión.


Los documentos en vigencia que actualmente norman el proceso de Ordenamiento Territorial a nivel

Nacional así como el uso del suelo a nivel departamental son los siguientes:

.

Decretos Supremos de aprobación

de los Planes Departamentales de

Uso del Suelo

(PLUS)

Resolución Suprema No. 217075

del 5 de junio de1997

(Normatividad para el proceso de OT y su marco institucional)

Define principalmente:

Las características y la finalidad de los Planes deOrdenamiento Territorial en los tres niveles.

Las características de los Planes de Uso del Suelo,con las categorías de uso del suelo definidas para elárea rural y el área urbana.

Los procedimientos para la aprobación de los Planesde Ordenamiento Territorial y Planes de Uso delSuelo.

Las atribuciones de las instancias competentes en lagestión del Ordenamiento Territorial en los tresniveles.

PLUS DE SANTA CRUZ

(D.S. No 24122 del 21 de

septiembre de 1995)

PLUS DE PANDO

(D.S. No 24368 del 23 de

septiembre de 1996)

NACIONAL DEPARTAMENTAL

Marco Institucional del Ordenamiento Territorial

En base a la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) No 1788 del 16/09/97, su reglamento

(DS 24855 del 22/09/97) y su norma complementaria (DS 25055 del 23/05/98), así como el

Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, el proceso de Ordenamiento Territorial se lleva a cabo

en los tres niveles del Estado de la siguiente manera:

A Nivel Nacional

El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (MDSP) a través del Viceministro de Planificación Estratégica y Participación Popular (VPEPP) se constituye en la instancia de

coordinación ejecutiva del proceso de Ordenamiento Territorial.

La Dirección General de Planificación y Ordenamiento Territorial (DGPOT) a través de la

Unidad de Ordenamiento Territorial (UOT) es la instancia operativa.

A Nivel Departamental

El Prefecto además de las atribuciones establecidas en la Ley 1654 de 28 de julio de 1995 de Descentralización Administrativa, en el ámbito de su jurisdicción y a través de la instancia

técnico operativa de su dependencia tiene la obligación de elaborar el Plan Departamental de

Ordenamiento Territorial.

Los Consejos departamentales además de las atribuciones establecidas en la Ley 1654 de 28 de julio de 1995 de Descentralización Administrativa tienen la atribución de aprobar los Planes

Departamentales de Ordenamiento Territorial.

A Nivel Municipal

El Alcalde Municipal, además de sus atribuciones y/o funciones establecidas en la Ley 1551 de

20 de abril de 1994 de Participación Popular y la Ley 2028 de octubre de 1999 de


Municipalidades en el ámbito de su jurisdicción, a través de la instancia técnico operativa de su

dependencia, tiene la obligación de elaborar el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial.

Los Consejos Municipales, además de las funciones y atribuciones establecidas en la Ley Nº

2028 de 28 de octubre de 1999 de Municipalidades tiene la atribución de aprobar los Planes

Municipales de Ordenamiento Territorial.

Los instrumentos del ordenamiento territorial

Para llevar a cabo el proceso de Ordenamiento Territorial existen dos tipos de instrumentos: los

instrumentos operativos y los instrumentos normativos.

Los Instrumentos Operativos del Ordenamiento Territorial

Se consideran como instrumentos operativos:

Los Lineamientos de Políticas del Ordenamiento Territorial: Instrumento técnico-político que

establece la visión estratégica que conduce el Ordenamiento Territorial4.

Los Informes de Evaluación del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal: Son documentos de evaluación técnica del grado de aplicación de los Planes de

Ordenamiento Territorial, que son elaborados cada cinco años por el Organo Rector del

Ordenamiento Territorial a nivel nacional y las instancias técnicas de las prefecturas y los

gobiernos municipales respectivamente.

El Sistema nacional de Información de Ordenamiento Territorial (SNIOT): Es el sistema de información del Ordenamiento Territorial encargado de registrar sistematizar, actualizar y

difundir la información sobre el Ordenamiento Territorial a nivel nacional, departamental y

municipal.

Las Guías Metodológicas para la formulación de planes departamentales y municipales de

Ordenamiento Territorial: Son los documentos que definen el marco conceptual y los

procedimientos metodológicos básicos para que las prefecturas y los gobiernos municipales

formulen sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial.

Los Instrumentos Normativos del Ordenamiento Territorial

Los PLOTs, son instrumentos de carácter normativo, técnico político y administrativo para la

gestión del territorio, compatibles y complementarios entre sí. El Plan de Ordenamiento Territorial

tiene una vigencia de diez años a nivel nacional, departamental como municipal.

Según el nivel de planificación, se distinguen:

El Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), incluye memoria y mapas a escala 1: 1.000.000, y es compatible y complementario con el Plan General de Desarrollo Económico y

Social (PGDES) y con los Planes Sectoriales.

4 El Estado a través del Órgano Rector del Ordenamiento Territorial formulará periódicamente este documento.


El Plan Departamental de Ordenamiento Territorial (PDOT), incluye memoria y mapas a escala

1:250.000 o 1:500.000 y es compatible y complementario con el Plan Departamental de

Desarrollo).

El Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT), incluye memoria y mapas a escala de trabajo 1:100.000 a 1:50.000 y es compatible y complementario con el Plan Municipal de

Desarrollo (PDM).

METODOLOGÍA

La metodología para la formulación de la propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial (PLOT)

incluye las siguientes etapas.

1. Etapas preliminares para la formulación del Plan de Ordenamiento territorial

2. Recopilación y sistematización de información

3. Elaboración del diagnóstico integral del territorio

4. Elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial


Diagnóstico integral delterritorio

VISION GENERAL DEL PROCESO DE ELABORACION DEL PLOT

Construcción de la imagen objetivo de largo plazo

Diseño de políticas

Propuesta del PLOT

Elaboración de la Propuesta de

Plan de Ocupación del Territorio

Elaboración de la Propuesta

de Plan Uso del Suelo PGDES

Político-institucionalSocioeconómica

Identificación de potencialidades,limitaciones y macroproblemas

Identificación de las tendencias territoriales

Recopilación y sistematización de Información:2

3

Físico-biológica

Identificación de áreasde riesgo vulnerabilidad

Uso del suelo, identificación de:

Usos adecuados

Uso inadecuados oincompatibles

Conflictos de derechos de uso

Elaboración de la propuesta del PLOT4

Evaluaciónde la aptitudde uso delas unidadesde tierra y

Elaboraciónde la ZAE

Estructuración del territorio:

Jerarquización de loscentros poblados

Flujos y redes

Zonificaciónsocioeconómica

Caso en que no existan trabajos de zonificación

Etapas prelimares para la formulación de PLOT1

Validación y ajuste del diagnósticocon los actores departamentales

Decisión política Conformación de un equipo multidisciplinario Elaboración del Plan de trabajo

Difusión y sensibilización del proceso de OT, validación del plan y compromisos entreinstituciones y actores sociales

Formulación de objetivos

Aprobación

de la propuestaPDOTPLOT

Relación con PGDES


La descripción resumida del esquema propuesto es el siguiente:

Etapas preliminares para la formulación del PLOT

Para iniciar la elaboración del Plan Departamental de Ordenamiento Territorial, resulta necesario

considerar algunos pasos previos, orientados a generar las condiciones óptimas sociales e

institucionales para la iniciación del proceso de Ordenamiento Territorial. El detalle de los procesos

citados se ilustra a continuación:

Decisión política de laPrefectura y creación dela Comisión ConsultivaDepartamental

Conformación de un equipo

multidisciplinario

Difusión y Sensibilizacióndel proceso de OT

1

2

Elaboración del

plan de trabajo3

4

Recopilación y sistematización de la información

El análisis territorial debe necesariamente iniciarse por la recopilación de información secundaria

(información cartográfica y estadística proveniente de estudios realizados en el País, Departamento

o Municipio, de los PDDES, PDMs, u otros planes sectoriales), base para la recolección de

información primaria.

Para facilitar la recopilación y sistematización de la información, y por ende el análisis territorial, se

consideran tres áreas temáticas: físico-biológico; socioeconómico (dividido en lo social y económico

e incluyendo cultural); y político-institucional.


Propósito y resultados por análisis temático

ÁREA

TEMÁTICA PROPÓSITO DEL ANÁLISIS RESULTADOS

Físico-biológica

Espacializar y caracterizar de manera

integral los recursos naturales con sus

potencialidades y limitantes

Caracterización integral de los recursos

naturales a través de la identificación y

caracterización de las unidades de

terreno, suelo, vegetación, clima,

derechos de uso.

Identificación y descripción de las

áreas de vulnerabilidad y riesgos, etc.

Sociocultural

Analizar la población en su conjunto

(aspectos demográficos y capital

humano), así como el acceso a

servicios sociales, y ver cómo incide

sobre los aspectos biofísicos.

Caracterización y espacialización de la

población (comportamiento

demográfico y del capital humano)

Caracterización y espacialización de la

prestación de servicios sociales

(públicos y básicos)

Económica

Analizar la economía tanto en un

contexto interno, como en el contexto

nacional

Caracterizar la economía en términos

de la capacidad de producción, los

niveles de ingreso, sectores

económicos, estructura vial y

estructura, comercial (ferias).

Caracterización y espacialización los

sistemas de producción

Cuantificación de la magnitud de la

PEA y su distribución

Definición de los niveles de

productividad económica.

Evaluación de la presencia inversión

pública y otras inversiones extranjeras

Político-

institucional

Caracterizar las instancias

administrativas que cumplen

funciones de gobierno y gestión

organizativa

Área del departamento, identificando

los conflictos limítrofes si existiesen

Caracterización del conjunto de actores

y sectores con sus funciones,

competencias, grado de articulación así

como formas de organización social

Para llegar a los resultados propuestos, se debe considerar para cada área temática un conjunto de

variables tal como lo indica el siguiente gráfico:


En este sentido se deben considerar los siguientes pasos:

Recopilación de la información cartográfica y estadística( información secundaria)

A


Para la elaboración del mapa de unidades de tierra, y mapas temáticos es muy importante:

Seleccionar los tipos de imágenes de sensores remotos (fotografías aéreas, imágenes de satélite

LANDSAT TM por ejemplo).

Conseguir la información topográfica del IGM y la información temática cartográfica y estadística en formato digital.

Elaborar el mapa base del Departamento o Municipio, que contiene información sobre centros poblados, red vial, ríos, entre otras principales variables.

BValidación y actualización de la información con base en observaciones

de campo ( información primaria)

La validación de la información cartográfica (ubicación y estado de los caminos, centros poblados,

nivel de intervención humana, etc.) y estadística (aspectos socioeconómicos y político-

institucionales), se hará a través de observaciones de campo, entrevistas semiestructuradas, llenado

de formularios, etc.

La validación y complementación del mapa de unidades de tierra, deberá recopilar información

detallada sobre suelos, vegetación y uso del suelo.

La validación y actualización de la información secundaria socioeconómica y política

administrativa, se realiza a través de entrevistas semiestructuradas, llenado de formularios, o a través

de talleres municipales en los cuales participen los actores institucionales y sociales organizados

departamentales.

Elaboración del mapa final de unidades de tierra y actualización de la

información cartográfica y estadística temáticaC

1. La información primaria recolectada permitirá complementar y corregir el mapa preliminar de

unidades de tierra y elaborar el mapa final.

La codificación general5 de las unidades de tierra debe considerar los siguientes aspectos:

Provincia Fisiográfica.- Cordillera Occidental (V), Altiplano, (A), Cordillera Oriental (C),

Subandino (S), Llanura Chaco Beniana con el Ondulado Amazónico (O), Llanura Beniana (B) y la

Llanura Chaqueña (H), y el Escudo Precámbrico (E).

Gran Paisaje.- Montañas (m),Colinas ©, Serranías (s), Piedemonte (i), Planicies erosionales (p),

Llanura deposicional (l), Valles (v).

Paisaje.- Para montañas, colinas, serranías y piedemonte: Altas (a), Medias (w), Bajas (b). Para

planicies erosionales: Mesetas (e), Cuestas (q), terrazas (t). Para llanura deposicional: aluvial (l),

fluviolacustre (f), fluvioglacial (g), eólica (d), volcánica (o), abanico aluvial (z).

5 Codificación según la FAO, adoptada por los proyectos de Ordenamiento Territorial tales como ZONISIG, BID-

AMAZONIA.


Grado de disección.- Nula: 1, Media: 2, Alta: 3

Vegetación y uso actual de la tierra.- Bosques: Bo, Pastizales: Pa, Cultivos: Cu

Este mapa será complementado con una descripción detallada de las características de cada una de

las unidades de tierra, tales como características de clima, relieve, geología, propiedades físicas y

químicas de los suelos, fisiografía, cobertura vegetal, y uso actual de la tierra, limitaciones y

potencialidades entre otros.

Por otra parte, se corregirá y complementará la información socio-económica, y político-

institucional en los aspectos de asentamientos humanos, densidad poblacional, acceso a servicios

públicos y básicos, estructura vial, etc.

Elaboración del diagnóstico integral del territorio

El diagnóstico integral será realizado en gabinete por el equipo técnico, para ser luego validado y

ajustado con los actores institucionales y sociales.


Evaluación de la aptitud de uso de las unidades de tierra y zonificación agroecológica

Una de las etapas para llegar a la zonificación agroecológica6 consiste en la evaluación de la aptitud

de uso de la tierra. Esta se refiere a un uso en forma sostenida o capacidad de producción de una

determinada unidad de tierra para un tipo de uso definido. En este contexto, la tierra es considerada

en su estado “natural”.

La evaluación de aptitud de uso de la tierra y luego la zonificación agroecológica se realiza según

los procedimientos metodológicos de la FAO (1976) y puede ilustrarse de la siguiente manera:

Clases de aptitud:

• Clase I: Aptitud buena

• Clase II: Aptitud regular

• Clase III: Aptitud restringida

• Clase IV: Aptitud no apta

Zonificación Agroecológica

Componente físico-biológico(unidades de tierra)

Componente socioeconómico(Sistemas de producción, infraestructura, etc.)

Aptitud de uso

de la Tierra

Tipos de Utilización de la

Tierra (TUTs )

Requerimientos

Cualidades de las unidades

de Tierra (aspectos físicos y

biológicos)

Evaluación de Tierras

Considera las siguientes grandes

categorías de uso* :

• Agropecuario intensivo

• Agropecuario extensivo

• Agrosilvopastoril

• Forestal

• Uso Restringido

• Area Natural Protegida

• Urbano

Selección final de las alternativas del uso óptimo de la tierra

*Categorías de uso definidas por la RS 217075 del 5 de junio de 1997

Se consideran las cualidades de las tierras en términos físicos (clima, suelo) y biológicos

(vegetación, uso actual), identificando las opciones de uso de la tierra disponibles para los usos

actuales y potenciales seleccionados (Tipos de Uso de la Tierra o TUT).

Los TUTs son identificados a partir de la información socioeconómica (especialmente los sistemas

de producción), así como el uso actual de la tierra. Pueden ser definidos en términos de uno o varios

cultivos (agrícola, pecuarios y forestales), tomando en cuenta el conjunto de prácticas necesarias

(requerimientos) incluyendo maquinaria, insumos, mano de obra, para producir estos cultivos. Los

6 Es un proceso técnico que consiste en la delimitación de un área en una serie de unidades más o menos homogéneas

considerando sus aspectos físico-biológicos y socioeconómicos además de sus potencialidades y limitantes de uso.


TUTs pueden incluir también áreas de protección, manejo de vida silvestre, ecosistemas, recreación

y otros. Asimismo, según las condiciones biofísicas y socioeconómicas del departamento se pueden

identificar diferentes Tipos de Utilización de la Tierra (TUTs) tales como agrícola, pecuaria, forestal

y otros.

Cualidades de la tierra para un Tipo de Uso de la Tierra

TUT Cualidades

Usos Agropecuarios

Disponibilidad de nutrientes en el suelo

Disponibilidad de agua en el suelo

Profundidad efectiva del horizonte A, etc.

Usos de Pasturas naturales Existencia de cobertura de pastos naturales

Usos del Bosque

Madera:

Disponibilidad de madera comercial

Resistencia a la erosión hídrica

Castaña y Goma:

Disponibilidad de árboles de castaña

Disponibilidad de árboles de goma (fuente: MDSP, VPOT, DGOT, ZONISIG, 1997)

El proceso de evaluación de aptitud de uso de la Tierra se hace comparando las cualidades de las

diferentes unidades de tierra (con o sin mejoramiento) con los requerimientos de los TUT

considerados7. La cualidad más limitante determina la clase de aptitud, considerando que existen

cuatro clases:

Clase I :Apta o

Aptitud Buena

Clase IV:No Apta.

Clase I I :Medianamente Apta o

Apt itud Regular

Clase I I I :Marginalmente Apta, o

Aptitud marginal orestringida.

Corresponde a tierras que presentan ciertas limitaciones (moderadas) para laproducción sostenible de un determinado tipo de utilización con las prácticas demanejo correspondientes. Las limitaciones reducen la niveles de productividad o losbeneficios.

Corresponde a tierras sin limitaciones significativas para la producción sostenible deun determinado tipo de utilización dada las prácticas de manejo correspondientes.

Esta clase se asigna a unidades que presentan limitaciones fuertes para laproducción sostenible de un determinado tipo de utilización, con las prácticas demanejo correspondientes.

Corresponde a tierras que presentan limitaciones físicas o químicas para undeterminado uso, que no pueden ser solucionadas con la tecnología actualmentedisponible (suelos superficiales, excesiva rocosidad, inundación permanente, entreotros).

7 Para mayor detalle, referirse a los estudios de planificación del uso del suelo de proyectos tales como ZONISIG, BID-

AMAZONIA, que utilizan el programa ALES.


Evaluación del uso del suelo

Identificación de usos adecuados o no adecuados del suelo:

La comparación entre la zonificación agroecológica y el uso actual de la tierra permite identificar

áreas donde se presentan:

Usos adecuados: Cuando el uso actual corresponde al uso recomendado por la zonificación

agroeocológica.

Uso inadecuados: Cuando el uso actual no corresponde a uso recomendado por la zonificación

agroeocológica, es decir donde existe una subexplotación o una sobreexplotación (usos

incompatibles, usos no sostenibles) del recurso tierra en función a su aptitud de uso.

Identificación de conflictos de derechos de uso

Al analizar el mapa de derechos de uso, se pueden identificar conflictos de uso en áreas donde se

sobreponen la asignación de derecho de uso entre sectores. Por esta razón, se debe prestar especial

atención a los conflictos que pueden surgir entre dotaciones y adjudicaciones agropecuarias,

concesiones forestales, tierras comunitarias de origen (TCOs), áreas protegidas, contratos de riesgo

compartido de hidrocarburos y concesiones mineras.

Estructuración del territorio

Considerando que la ocupación del Territorio es resultado de un proceso económico, social, cultural,

político y de aprovechamiento de los recursos naturales por asentamientos humanos en un espacio

geográfico determinado, el nivel de estructuración del territorio se cuantifica mediante la realización

de tres tipos de procedimientos correlativos:

La identificación de jerarquías poblacionales

El análisis de flujos y redes

La caracterización de unidades socioeconómicas

Jerarquización de centros poblados

La jerarquización de centros poblados está medida por la capacidad que tiene cada centro poblado

para brindar servicios a un área geográfica determinada, normalmente el área urbana, aunque en

algunos casos haga referencia a un área mayor (área de influencia). En tal sentido, la jerarquización

corresponde a un proceso de ponderación del conjunto de servicios urbanos que se ofertan en un

asentamiento humano, donde sobresalen los accesos a servicios públicos (educación y salud) y

básicos (agua potable, electricidad y alcantarillado), recursos humanos y otros servicios. No

obstante, es bueno señalar que el proceso metodológico citado, solo toma en cuenta la presencia del

servicio, independientemente de su cantidad y calidad.


Sector Educación

Para el establecimiento de valores que ponderen los servicios de educación de un centro poblado se

debe hacer referencia a la forma en la cual se clasifica sectorialmente a la infraestructura física

existente. Para cada servicio básico se propone una valoración de acuerdo a lo descrito en el

siguiente cuadro:

Ponderaciones para servicios de Educación

Centro

Poblado

Universidades

(6)

Institutos de

Formación

Técnica

Superior

(5)

Colegios

(4)

Institutos de

Formación

Técnica Media

(3)

Escuelas

Primarias e

Intermedias

(2)

Solo

Escuelas

Primarias

(1)

Suma de

ponderaciones

Información complementaria

Centro

Poblado

Población

en edad de

estudiar

(a)

Alumnos inscritos

(b) Relación

b/a

(Ordenados

de mayor a

menor)

Univer-

sidades

Institutos de

Formación

Técnica

Superior

Colegios

Institutos de

Formación

Técnica Media

Escuelas

Primarias e

Intermedias

Escuelas

Primarias

Sector Salud

Para el establecimiento de valores que ponderen los servicios de salud de un centro poblado se debe

hacer referencia a la forma en la cual se clasifica sectorialmente a la infraestructura física existente.

De acuerdo a esta clasificación, se deberá realizar un trabajo de cualificación del servicio en función

a la infraestructura presente.

Ponderaciones para servicios de Salud

Centro Poblado Hospital

General

(4)

Hospital de

Distrito

(3)

Centro de Salud

(2)

Puesto de Salud

(1)

Suma de

ponderaciones


Información complementaria

Centro

Poblado

Hospitales Generales Hospitales de Distrito Centros de Salud Puestos de Salud Rela-ción

b/a

(Ordenados

de mayor a

menor)

Cobertura

(a)

Nivel de

acceso

(b)

Cobertura

(a)

Nivel de

Acceso

(b)

Cobertura

(a)

Nivel de

Acceso

(b)

Cobertura

(a)

Nivel de

Acceso

(b)

Nota: = Suma

Sector Servicios Básicos

Para cada servicio básico se propone una valoración de acuerdo a lo descrito en el siguiente . Al

igual que en el caso del Sector Salud se valoriza la provisión de cada servicio en función al nivel de

acceso que tenga por parte de la población (población beneficiada), para finalmente sumar estas

ponderaciones para cada centro poblado.

Ponderaciones para Servicios Básicos

Energía Eléctrica

Centro Poblado Nivel de Acceso Valor

Asignado 100 % a 80 %

(5)

79% a 60 % (4) 59 % a 40 %

(3)

39 % a 20 %

(2)

19% a 1%

(1)

Agua Potable

Centro Poblado

Nivel de Acceso Valor


(5)

79% a 60 %

(4)

59 % a 40 %

(3)

39 % a 20 %

(2)

19% a 1%

(1)

Alcantarillado

Centro Poblado

Nivel de Acceso Valor


(5)

79% a 60 %

(4)

59 % a 40 %

(3)

39 % a 20 %

(2) 19 % a 1% (1)

Otros servicios

La valoración que se otorga a la presencia de otros servicios está en función a una ponderación

diferenciada que se le atribuye en relación a la importancia que tengan (ver Cuadro).


Ponderaciones para Otros Servicios

Centro

Poblado

Servicios Suma

de

ponde-

raciones

Servicios

financieros

(8)

Servicios

jurídicos

(7)

Telefonía

pública

(6)

Transporte

público

diario

(5)

Alojamiento

(4)

Mercado

central

(3)

Policía

(2)

Cementerio

y otros8

(1)

Recursos humanos

La valoración que se otorga a la presencia de recursos humanos está en función a una ponderación

diferenciada que se le atribuye en relación a la importancia que tengan (ver Cuadro).

Ponderación de Recursos Humanos

RECURSOS HUMANOS

Centro Poblado

Profesionales

(6)

Técnicos

Superiores9

(5)

Bachilleres

(4)

Técnicos

Medios 10

(3)

Estudiantes de

Secundaria

(2)

Mano de

Obra

Calificada11

(1)

de

ponderaci

ones

La jerarquía de asentamientos humanos, se efectúa en base a la sumatoria de los valores totales de

ponderación de cada servicio de que disponga una población para luego a partir de esta sumatoria

establecer rangos que determinen los niveles de jerarquización poblacional.

Establecimiento de Jerarquías de Asentamientos Humanos

Centro

Poblado

SUMATORIA DE VALORES DE PONDERACIÓN TOTAL

Educación Salud Energía

Eléctrica

Agua

Potable Alcantarillado

Otros

Servicios

Recursos

Humanos

De esta manera se pueden identificar y mapear los centros de acuerdo a su importancia demográfica

y funciones que cumplen, en tres grandes categorías:

8 Para efectos de medir la jerarquía poblacional deberán considerarse además el siguiente conjunto de servicios urbanos:

Canal televisivo, Radio emisora local, farmacia, ferretería, restaurante, gasolinera, etc. 9 Son personas que estudiaron una carrera técnica superior después de graduarse de la secundaria. 10 Son personas que estudiaron una carrera técnica antes de graduarse de la secundaria. 11 En esta categoría se incluyen a todas aquellas personas que no son bachilleres ni técnicos medios pero que son mano

de obra calificada: albañiles, sastres, carpinteros, etc.


Centros primarios

Son aquellas poblaciones que cumplen múltiples funciones y ofertan un número amplio de servicios

que normalmente lo distinguen como centros urbanos principales. Centros secundarios

Son aquellas poblaciones que no ofertan todos los servicios urbanos tienen alto dinamismo

económico-productivo por su localización privilegiada o por las características biofísicas de su

territorio.

Centros rurales

Son aquellas poblaciones que tienen pocos habitantes con características socioeconómicas aún no

consolidadas, donde los servicios urbanos son escasos, cuya principal actividad es la agricultura y

ganadería (capitales de municipios pequeños o cantones)

Análisis de Flujos y Redes

Las estructuras socioeconómicas de carácter funcional están representadas por el conjunto de

relaciones que establecen los centros poblados mediante flujos y redes de intercambio.

Los flujos son movimientos de personas, bienes o servicios dentro un determinado territorio, por

ejemplo: flujos migratorios, flujos de comunicaciones telefónicas, etc.

También puede utilizarse como instrumento de análisis de estructuras funcionales a las redes

camineras que integran a un espacio geográfico determinado en el entendido de que suponen la

existencia de relaciones productivas, económicas, etc.

Unidades Socioeconómicas

Una caracterización de unidades socioeconómicas puede interpretarse como la forma de dividir un

territorio en dos o más áreas que incorporan rasgos socioeconómicos similares medidas a través de

un conjunto de variables e indicadores que tienen la particularidad de hacer referencia a toda una

unidad político administrativa, en este caso a un departamento o municipio. De esta manera, se

puede identificar conjunto de unidades político-administrativas que tienen indicadores

socioeconómicos similares

Estructuración del Territorio

Se entiende la estructuración del territorio por el grado de avance que una sociedad puede alcanzar

en términos de la satisfacción de sus necesidades básicas (cuantificada mediante indicadores

socioeconómicos) así como la cantidad de servicios que ofertan en centros poblados que lo

conforman (jerarquización) y las relaciones internas que se establecen entre ellos mediante redes y

flujos.


Áreas de y riesgos y vulnerabilidad

Se trata de identificar y caracterizar las áreas que presentan ciertas amenazas o riesgos para la

población, la infraestructura y los recursos naturales. (ver esquema metodológico).

El resultado es un mapa de áreas de riesgos y vulnerabilidad tal como lo muestra el ejemplo a

continuación .

Potencialidades, limitaciones y macroproblemas

En esta fase, se procede a hacer una síntesis de las limitaciones, potencialidades y macroproblemas

del territorio departamental considerando que:


Para la identificación de las limitaciones, potencialidades y macroproblemas el equipo técnico debe

basarse en la información territorial anteriormente generada (biofísica, socioeconómica y político-

institucional), complementándola con la de los PDDESs y de los PDMs.

Tendencias territoriales

A partir de la identificación de las limitantes, potencialidades, y macroproblemas, el equipo técnico

identifica las tendencias territoriales, en el sentido de cómo evolucionaría el País, Departamento o

Municipio, si no se formulara una propuesta de Plan de Ordenamiento Territorial. También se puede

construir el escenario de la peor situación, en el caso de que siguieran las tendencias actuales (ver

Identificación de las tendencias de uso y ocupación del Territorio).

Identificación de las tendencias de uso y ocupación del Territorio

Tendencias Peor situación

Degradación del bosque

Contaminación ambiental

Aumento descontrolado de la población

Extensión del área para uso agrícola

Disminución de la productividad

Precarialidad de las condiciones materiales de

trabajo

Marginalización vial

Deterioro de las estructuras político-institucionales

Incremento de las tasas de marginación social

(analfabetismo, mortalidad infantil, esperanza de

vida, etc.)

Pérdida de la cobertura vegetal y

biodiversidad.

Erosión de los suelos, derrumbes e

inundaciones.

Escasez de agua potable,

Pérdida de la cobertura vegetal.

Areas socialmente marginalizadas.

Disminución del margen de gobernabilidad

político-institucional

Pérdida del hato ganadero

Desvinculación caminera


Formulación de la propuesta del plan de ordenamiento territorial

La formulación de la propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial puede explicarse mediante el

siguiente esquema:

Estos procedimientos metodológicos sirven para validar y/o ajustar la información plasmada en los

PDDES y PDMs, con base en una información territorial confiable.

La construcción de la imagen objetivo

La imagen objetivo es la síntesis de la situación ideal, deseable, pero al mismo tiempo posible de ser

alcanzada en el mediano y largo plazo. Expresa la definición del tipo territorio que se quiere

construir.

La formulación de los objetivos del PLOT

Los objetivos son las situaciones ideales que se desean alcanzar, mediante la aplicación de las

políticas, normas, y recomendaciones, al final del período de ejecución del Plan.

La formulación de los objetivos del PLOT debe concretar la imagen objetivo orientando el uso

óptimo del suelo y la ocupación del territorio.


Diseño de las políticas

Conceptualmente, una política puede ser concebida como un curso de acción colectivo que moviliza

recursos, involucra a todo un conjunto complejo de decisores, operadores y se expresa en un

comportamiento planeado e intencional.

Estas políticas deben permitir el ajuste del PDDES. Para ello, se debe garantizar el carácter

participativo de la planificación. También, se deben analizar los conflictos que podrían surgir entre

los diferentes actores, de tal manera que exista coherencia con el conjunto de la imagen objetivo, los

objetivos planteados, y las políticas.

Asimismo, las políticas de Uso del Suelo deben formularse de tal manera que:

Orienten el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables,

Orienten el manejo de áreas de fragilidad ecológica, de riesgo y vulnerabilidad.

Las políticas de ocupación deben formularse de tal manera que se pueda:

Optimizar el crecimiento ordenado de los centros poblados.

Articular vialmente el territorio.

Elevar la calidad de vida de los asentamientos humanos.

Dotar de infraestructura.

Diseñar e implementar o en su caso reforzar medidas institucionales.

Promover la creación de mecanismos institucionales financieros.

Propuesta de Plan de Uso del Suelo

El Plan de Uso del Suelo es un instrumento de carácter técnico normativo que determinan los usos

de los suelos comprendidos en los distintos en espacios geográficos en función a sus limitantes y

potencialidades.

Propuesta del Plan de uso del suelo, la misma que contiene:

Las categorías y subcategorías de uso del suelo.

Reglas de intervención,

Reglas de uso, y

Recomendaciones de manejo

Propuesta de Plan de Ocupación del Territorio

El Plan de Ocupación del Territorio es un instrumento que promueve y dinamiza la estructuración

del territorio mediante su vertebración, la optimización funcional de los centros, redes, flujos de

comunicación, actividades productivas y distribución de los servicios basada en la jerarquización de

los asentamientos humanos con el propósito de generar el proceso de regionalización.

Asimismo el Plan de Ocupación del Territorio debe permitir:


Establecer las directrices sobre los patrones de Ocupación del Territorio

Orientar la localización de la estructura vial, distribución de servicios, infraestructura básica y de

equipamiento.

Promover la optimización de la jerarquía de los asentamientos humanos.

Las políticas de desarrollo económico y social deben orientarse a crear condiciones de vida

aceptables e igualdad de oportunidades para la población, lo que requiere asignación territorial de

los recursos, infraestructura de servicios y equipamiento, en función de las necesidades especificas

del territorio, de los centros poblados y de sus vinculaciones a nivel departamental, provincial y

municipal.

Producción / Infraestructura y Recursos Humanos.- Concebida de acuerdo a que no se puede aspirar

a un aumento sustancial de la producción y la productividad si no consideramos la necesaria relación

que tiene esta variable con la presencia o no de infraestructura económico-productiva (energía,

comunicaciones, servicios financieros, sistemas de riego, mercados, etc.) y la disponibilidad y

calidad del recurso humano.

Mercado / Infraestructura Vial.- Concebida de acuerdo a que es imperiosa la existencia de un buen

sistema vial (ya sea carretero, ferroviario, fluvial o aéreo) que por lo tanto permita un fácil acceso a

los diferentes mercados de comercialización.

Población / Servicios Sociales.- Concebida de acuerdo a que los flujos migracionales están

principalmente determinados por la existencia de mejores oportunidades de trabajo y condiciones de

vida para las personas.

Educación / Salud.- Concebida de acuerdo a que los niveles de acceso de la población a los sistemas

de salud y el cuidado de los niños -sobre todo el referido a la provisión de vacunas y la atención

nutricional- están directamente relacionados a los estándares de educación alcanzados,

principalmente la educación materna.

Ingresos / Educación.- Concebida de acuerdo a que los ingresos monetarios que generan las

unidades económicas familiares dependen en gran medida de los niveles de educación e instrucción

que hayan alcanzado las personas que la componen.

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