La Administración Pública en Venezuela: ¿evolución o involución?

Luis Morales

 

1-Introducción

La Administración Pública en Venezuela ha recorrido un ciclo de vida interesante, con pasos hacia adelante y hacia atrás, que se ha visto influido por diversas tendencias, en algunos casos divergentes entre ellas.

La declaración de Venezuela como un Estado federal en la Constitución de 1999 configura de entrada la Administración Pública venezolana, al menos en teoría, puesto que las últimas acciones del gobierno de turno van en contra del modelo descentralizado que ellos mismos promovieron cuando iniciaron su gestión de gobierno en 1998.

Córdova (2006) diferencia tres modelos de administración pública en Venezuela a partir de 1958, con la caída de la dictadura de Pérez Jiménez y la instauración de la democracia. A esos tres modelos los denomina: de administración burocrática populista centralizada, de administración descentralizada, y de administración burocrática populista centralizada con base militar. Utilizaremos esta estructura para describir el caso venezolano, describiendo el contexto donde se desarrolla cada modelo de administración pública y desarrollando una breve evaluación de cada uno de ellos.

2-Administración Pública Centralizada

Desde el año 1958 hasta 1990 predominó en Venezuela un modelo de administración centralizada y burocrática, a partir del desarrollo de la democracia representativa planteada en la Constitución de 1961 y que estuvo vigente hasta 1999. En este modelo, la administración pública estaba alineada al desarrollo del Estado del Bienestar a través del gasto público financiado con la renta petrolera, no con impuestos internos, lo cual hace una diferencia notable no solamente en términos económicos, sino también en términos socio-culturales, pues el Estado es percibido por la sociedad como un benefactor.

En este período se crea a Comisión de la Administración Pública, que buscaba modernizar el manejo operativo de la administración pública, y que terminó redactando un proyecto de Ley de Carrera Administrativa, aprobada en 1970 (Gaceta N° 1.428 Extraordinario del 4 de septiembre de 1970) y luego reformada en 1975 a través de Decreto-Ley (Gaceta N° 1.475 Extraordinario del 23 de mayo de 1975), donde se incorporaron cambios que le permitían a los técnicos asumir posiciones de decisión en las empresas públicas (Ochoa, 1997). Esta Ley estuvo muy influida por el sistema francés, creando entre otras figuras, una Oficina Central de Personal, adscrita directamente a la Presidencia de la República (De Pedro, 2005)

Durante este período el empleo del sector público tuvo un crecimiento considerable, producto en primer lugar de la estructuración del funcionariado público y en segundo lugar de la creación de nuevas instituciones y empresas públicas que buscaban el desarrollo de la producción nacional, en el marco del modelo de

sustitución de importaciones planteado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)

El modelo predominante es de tipo centralizado. Si bien algunas de las empresas y corporaciones públicas se crearon para promover polos de desarrollo regionales, todo ello estaba planificado y dirigido desde el poder nacional. Los gobernadores de estado eran designados por el Presidente de la República y actuaban como agentes del poder ejecutivo.

El ingreso a la administración pública tenía entonces una vía formal y otra paralela, como apunta Córdova (2006), a través de los partidos políticos gobernantes mediante el desarrollo de estructuras clientelares, que reclutaban a los funcionarios de las filas de estos partidos, dándole una importancia secundaria a las calificaciones técnico-profesionales de las personas.

3-Administración Pública Descentralizada

A partir del año 1990 la administración pública implementó un modelo descentralizado, con miras a la consecución de los llamados planes regionales y programas sectoriales de desarrollo, buscando acercar la acción de gobierno a los ciudadanos con miras a fortalecer el sistema democrático. Para ello se aprobó en 1989 la elección de gobernadores y alcaldes a través del sufragio.

            Las discusiones previas a la aprobación de la elección de gobernadores y alcaldes estaba centrada en si el proceso de descentralización debía concentrarse en los

estados o en los municipios, no sólo porque ya éstos últimos de alguna manera ya tenían algunas competencias fiscales, sino porque el Municipio es una herencia de la época colonial española, que ya para esa época, en la Ordenanzas Reales y los Códigos de Leyes de Indias, a los ayuntamientos se le asignaban funciones muy cercanas a los ciudadanos, que luego fueron recogidas en la Constitución Federal de Venezuela de 1811 bajo la figura de las Municipalidades (Becerra, 2009)

En 1984 se creó la Comisión Presidencial Para la Reforma del Estado (COPRE), conformada por dirigentes de los principales partidos políticos y por independientes. En el marco de esa comisión, algunos dirigentes, como el Presidente Lusinchi, se pronunciaron por la elección de gobernadores, mientras que el secretario general de su partido (Acción Democrática), el sindicalista Manuel Peñalver consideraba que se debía rescatar el Municipio como la instancia donde los ciudadanos ejercen sus derechos democráticos, lo que de alguna manera da muestra de la discusión interna acerca del modelo a seguir (Mascareño, 2004)

            Durante este período se aplicaron un conjunto de medidas de carácter macroeconómico que buscaban darle más competitividad a la economía, y que implicaban ajustes severos a un conjunto de variables económicas que estaban rezagadas de la dinámica económica internacional. Este proceso de liberalización de la economía estuvo acompañado en el sector público de un conjunto de reformas fundamentadas en el New Management, lideradas por Ministros que no provenían del funcionariado público, pero tampoco de la política; se

trataba de tecnócratas del mundo académico, que promovían la descentralización de la administración de infraestructuras (puertos, aeropuertos, carreteras, hospitales) con miras a la modernización de la administración pública bajo el argumento de que a mayor capacidad para establecer cambios, mayor es la capacidad de mantener gobernabilidad, como plantea Córdova (2006), y con el objetivo también de reorganizar el gobierno central y simplificar los procedimientos administrativos, siguiendo el argumento de Ochoa (1997)

El cambio de la administración pública a la gerencia pública supone una visión del Estado como oferente de servicios públicos que además los produce de forma eficiente, dándole mayor énfasis a las finanzas públicas (Sánchez, 2007). Supone además, la participación ciudadana a través de las ONG´s, que funcionarían como mecanismos de control ciudadano para garantizar la eficiencia de la gestión pública, más que objetivos político-partidistas.

La transferencia de la administración de mayores gastos para las regiones, pero ello no estuvo acompañado de una transferencia de fuentes de ingresos que financiaran tales actividades. En este sentido, los estados dependían aún más de las transferencias del gobierno central, y ello terminó contribuyendo al debilitamiento de la gobernabilidad y de los actores políticos de la época, representados en los partidos políticos tradicionales hasta 1998, Acción Democrática (socialdemócrata) y Copei (socialcristiano)

Por otra parte, la administración pública consolidada se vio reducida como consecuencia del proceso de privatizaciones de grandes empresas públicas deficitarias, tales como compañías telefónicas, empresas siderúrgicas, líneas aéreas, entre otras.

Este modelo termina mal, no solamente por el descuido de los aspectos político-institucionales del enfoque del New Management, sino también por el hecho de que su desarrollo coincidió con una caída estrepitosa de los precios del petróleo (que llegaron a USD 6), lo que genero un choque adverso de demanda para la industria petrolera venezolana, y en consecuencia la imposibilidad de financiar las viejas y nuevas estructuras creadas en la administración pública, generando una aceleración en la acumulación de problemas sociales, en áreas como la salud, educación, vivienda, seguridad, estructuras salariales de los empleados públicos, etc.

4-Administración Pública Centralizada con base en el estamento militar

Uno de los fundamentos de este modelo es la participación ciudadana, entendida como lo plantea Córdova (2006) como un mecanismo de profundización de la democracia enmarcado en la esfera de lo público, pero no en lo estatal, aunque con el objetivo claro de control político de las comunidades. Para este autor, la expansión del aparato público es un objetivo claro de la administración del presidente Chávez, que ha significado además un retorno al modelo de administración centralizada, con el argumento de estimular la participación ciudadana pero

desde el poder central, dejando de lado las gobernaciones y alcaldías.

Ya en 1996 el candidato Chávez, para ese entonces, había ofrecido reformar la Ley Orgánica de la Administración Central, que la consideraba poco flexible. No es sino tres años después de iniciado su gobierno cuando se aprueba la Ley Orgánica de la Administración Pública (Gaceta Oficial N° 37.305 del 17 de octubre de 2001) y la Ley del Estatuto de la Función Pública en el año 2002 (Gaceta Oficial N° 37.522 del 6 de septiembre de 2002), que sustituye la Ley de Carrera Administrativa reformada en el año 1975. En ese mismo año 2002, se crea por decreto la Comisión Presidencial para la Transformación de la Administración Pública Nacional (Decreto 1.980, Gaceta Oficial N° 37.530 del 18 de septiembre de 2002) y en año 2008 se publica vía Decreto-Ley la Ley Orgánica de la Administración Pública (Gaceta Oficial N° 5.890 Extraordinaria del 31 de julio de 2008)

La Ley del Estatuto de la Función Pública establece toda una estructura de selección, ingreso, ascenso y clasificación de los funcionarios públicos, y crea además un Registro Nacional de Funcionarios Públicos, a cargo del Ministerio de Planificación, y elimina la Oficina Central de Personal, figura contemplada en la Ley de Carrera Administrativa. También establece procedimientos sancionatorios para los funcionarios públicos, a través del régimen disciplinario contemplado en el derecho administrativo (De Pedro, 2005)

En este modelo de administración se ha realizado una flexibilización laboral del sector pública encubierta, a

través de la creación de una administración paralela que atiende los mismos problemas que los órganos tradicionales establecidos en la legislación, en parte porque el gobierno actual tiene una visión negativa de la burocracia, porque implica procesos más largos para hacer efectivas las decisiones tomadas, pero implica también el cumplimiento de un conjunto de normas de auditoría interna o de contraloría que permiten identificar de una mejor manera el manejo indebido de recursos, cuando fuere el caso. En algunas de estas instituciones, los empleados son contratados o no están amparados bajo el régimen de la administración pública (caso de la Madres Procesadoras de Alimentos)

Todo este esquema de una administración paralela es posible soportarlo financieramente por el incremento de la renta petrolera producto del alza de los precios del petróleo en los mercados internacionales. Es así como se observa el surgimiento de planes asistenciales (como el Plan Bolívar 2000 o las Misiones Sociales) que se ejecutaban a través de fundaciones (como la Fundación Propatria) o la creación de fondos (como el Fondo Miranda) que tienen bajo su responsabilidad programas de asistencia sanitaria, de viviendas o alimentación, pero sin estar adscritas a los respectivos ministerios. Del mismo modo, Petróleos de Venezuela (PDVSA), la industria petrolera estatal, tiene bajo su responsabilidad programas de alimentación y vivienda, y los maneja mediante la creación de empresas filiales, como PDVAL (Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos). Buena parte de estas fundaciones, fondos y empresas filiales, están a cargo de profesionales del mundo militar, bien bajo la

condición de militares en situación de retiro, o militares activos en excedencia o comisión de servicio.

En este sentido, las Fuerzas Armadas venezolanas constituyen el gran partido del presidente Chávez. Su consolidación en el poder a partir del año 2006, le ha permitido aplicar programas que no estaban contemplados en su propuesta inicial, como el socialismo del siglo XXI, que entre otras particularidades tiene el rechazo a los sindicatos y la no discusión de contratos colectivos.

Muchos de los cargos públicos que antes ocupaban los políticos ahora los ocupan militares, puesto que la nueva Constitución de 1999, aunque mantiene la posición no beligerante de las Fuerzas Armadas que existía en la Constitución de 1961, le permite a los militares una participación más activa en la política venezolana. Los militares han sido para el gobierno del presidente Chávez lo que fueron las Agencias, en contraposición al Servicio Civil, en Nueva Zelanda (Martín, 2003)

Estas estructuras paralelas le han permitido dar respuestas eficaces, más no eficientes, a múltiples problemas sociales acumulados. La vuelta del Estado benefactor bajo el gobierno del presidente Chávez, y que se pretendió desmontar con el proceso de descentralización y de liberalización de la economía, es uno de los factores que explican el amplio apoyo popular del gobierno actual. Es justo decir también que algunos servicios públicos, como la cedulación y emisión de pasaportes, el otorgamiento de licencias de conducir y el registro automotor, han mejorado sustancialmente sin

replicar estructuras paralelas, sino con la inversión en tecnología.

Durante la campaña electoral para la reciente elección presidencial el pasado 7 de octubre, el presidente Chávez incluyó en su oferta el mejoramiento de la eficiencia de la gestión pública. Luego de las elecciones, el tema se ha mantenido en su discurso, lo que pudiera dar lugar a la incorporación nuevamente de algunas ideas del New Management, en el sentido de que hasta ahora lo importante era la justicia social y la independencia nacional, términos muy relacionados con lo que Martín (2003) denomina democracia y equidad. De hecho, en algunas instituciones, como la Superintendencia de Bancos, la contratación de personal técnico proveniente del sector privado ha permanecido, a pesar de la preeminencia que pudiera sospecharse existe para contratar gente proveniente o recomendada de las filas del partido de gobierno. En el fondo, lo que se está cuestionando nuevamente es la burocracia estatal, su voluntad y su talento, como lo hizo Mulroney en Canadá (Sánchez, 2007)

5-Conclusiones

La Administración Pública venezolana ha sufrido un revés en los últimos años, en el sentido de que ha retornado a un modelo más centralizado, que además no confía en la burocracia estatal, y que en consecuencia en algunos casos se la salta con el uso de mecanismos paralelos de carácter asistencialista.

Si bien es cierto que el funcionamiento de algunas instituciones públicas ha mejorado, también es cierto que el aplazamiento de las discusiones de contratos colectivos, a pesar de estar contemplado como un derecho en la legislación aprobada por este mismo gobierno, da cuenta también del doble discurso que prevalece en algunos sectores del funcionariado público nacional.

Referencias

  Baena del Alcázar, M. (1990). Curso de Ciencia de la Administración. Volumen I. Editorial Tecnos, Madrid.

  Becerra, F. (2009). La Función Pública en el Ámbito Municipal Venezolano. Ediciones Funeda, Caracas.

   Córdova, E. (2006). “Administración Pública en Venezuela: Aproximaciones a los cambios y transformaciones”. Revista de Ciencias Sociales, Vol. XII, N° 3, septiembre, pp. 496-518.

  De Pedro, A. (2005). Comentarios a la Ley del Estatuto de la Función Pública. Segunda edición. Editorial Vadell Hermanos, Caracas.

  Martín, G. (2003). “Tres reformas sobre tres administraciones originalmente similares: Reino Unido, Nueva Zelanda y Canadá. El Estado del Bienestar al dogma privatista”. Revista Reforma y Democracia, N° 25, febrero.

  Mascareño, C. (2004). “Consenso político para descentralizar el federalismo centralizado venezolano”. Revista Politeia, N° 32-33, pp. 113-169.

  Ochoa, H. (1997). “La reforma de la administración pública en Venezuela: proyectos y realidad”.Gestión y Política Pública, vol. VI, N° 1, primer semestre, pp. 125-149.

  Rivas, J. F. (1982). “La Administración Pública en Venezuela”. Revista UNA Opinión, Vol. 4, N° 3, pp. 18-19. [Documento en línea]: http://biblo.una.edu.ve/ojs/index.php/UNAOP/article/view/503

  Sánchez, J. (2007). “El Servicio Público Canadiense bajo los mandatos de Brian Mulroney y Jean Chrétien”. En Montero, D. y R. Rodríguez (2007), Políticas Públicas, Relaciones Bilaterales e Identidad en Canadá. Una nueva connotación en el siglo XXI. La Habana. [Documento en línea]: http://www.seminecal.org/documentos/JesusAbel.pdf

http://www.buenastareas.com/ensayos/Administracion-Publica/1917226.html