informe de políticas públicas nº19

Fecha: 30 de Julio de 2014

Informe de Políticas Públicas | N°19

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Resumen Ejecutivo

El Gobierno ingresó recientemente un proyecto de ley para crear una AFP de propiedad del Estado.

La iniciativa difícilmente mejorará las pensiones de los trabajadores chilenos y no responde a los desafíos que actualmente presenta el sistema de pensiones.

Aun cuando el sistema vigente de ahorro individual resulta más eficiente que el antiguo sistema de reparto, existen una serie de desafíos que deben ser abordados, como la existencia de lagunas previsionales, especialmente en el caso de los trabajadores más vulnerables, el aumento de la expectativa de vida de la población, la menor rentabilidad de los fondos en los últimos años, la necesidad de contar con mayor educación previsional, entre otras materias.

El presente documento analiza detalladamente la propuesta legislativa, la situación actual del sistema de pensiones y sugiere un conjunto de propuestas y medidas.

LA AFP ESTATAL Y EL SISTEMA DE PENSIONES CHILENO: Diagnóstico y propuestas

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LA AFP ESTATAL Y EL SISTEMA DE PENSIONES CHILENO

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I. ANTECEDENTES Y OBJETIVOS DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto para crear un AFP estatal fue ingresado a tramitación por la Cámara de Diputados el 16 de junio de 2014 como Mensaje Presidencial. Debe ser analizado por la Comisión de Trabajo de la Cámara y posteriormente debe pasar por la Comisión de Hacienda, de acuerdo a lo determinado por la Mesa de la Cámara, sin perjuicio de que podría pasar por otra Comisión como la de Economía, por involucrar a CORFO. De acuerdo a lo que plantea el mensaje del proyecto, en términos generales, los objetivos de la medida son i) aumentar la cobertura y ii) promover mayor competencia entre las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).Respecto del primero de los objetivos, el Mensaje sostiene que la creación de una AFP estatal busca aumentar la cobertura para pensiones de trabajadores independientes, de menores rentas y de zonas alejadas de los centros urbanos, ya que presentan bajos niveles de participación en el sistema. Para estos efectos, la AFP estatal diseñará estrategias de afiliación, seleccionará sus sucursales y desarrollará acciones comerciales que apunten a ese público. En cuanto al segundo objetivo, se propone introducir mayor competencia para generar mejoras en el cobro de comisiones y la calidad del servicio que se presta a los afiliados. Señala el Mensaje que las reformas del 2008 y el mecanismo de licitación de cartera no han redundado en menores comisiones para los antiguos afiliados (que no participan en la licitación de cartera). También señala que la AFP estatal ofrecerá bajas comisiones, incrementando la competencia, y un servicio de mayor calidad, entregando información periódica de interés de los afiliados sobre aspectos relevantes del sistema, realizando esfuerzos para mejorar los tiempos de tramitación de pensiones y mejorar la atención.

II. CONTENIDO DEL PROYECTO

En primer lugar, y conforme a lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 19 N° 21 de la Constitución, se autoriza al Estado para desarrollar actividades empresariales referidas a la administración de fondos de pensiones, a través de una sociedad anónima que el Fisco, a través del Ministro de Hacienda, y la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), deben constituir en un plazo de 10 meses. La participación en el capital será de un 1% para el Fisco y un 99% para CORFO, quedando prohibido el ingreso de otros socios. En cuanto a la regulación de las facultades, objetivos y funcionamiento de la AFP estatal, el proyecto se remite a las normas que establece el D.L. N° 3500 para las otras administradoras. Además, se aplican supletoriamente las normas sobre administración de sociedades anónimas contempladas en la Ley N° 18.046. Sin perjuicio de lo anterior, se proponen disposiciones especiales para la AFP estatal en atención a su particular estructura de propiedad. En primer lugar, se exceptúa a la AFP estatal de la prohibición que tiene toda administradora en cuanto a invertir en instrumentos con personas relacionadas, del mismo grupo empresarial o su controlador, permitiéndoles realizar ese tipo de operaciones cuando tengan por único objeto obtener una adecuada rentabilidad. Además, se establece la obligación de publicar mensualmente un informe contable y financiero con el detalle de todas las inversiones y operaciones. Por otra parte, se señala que será administrada por un directorio compuesto por 7 miembros que durarán 4 años prorrogables por periodos sucesivos y serán renovados por parcialidades. Respecto a la integración, 3 de los directores serán designados libremente por el Presidente de la República, y los 4 restantes serán designados por el Presidente de la República de una terna para cada cargo

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que elaborará el Consejo de la Alta Dirección Pública. Éstos últimos directores tendrán el carácter de autónomos y, por lo tanto, no podrán mantener vinculación alguna con la administradora y sus relacionados. Para ser director se requiere ser mayor de edad; tener un título profesional de a lo menos 10 semestres; acreditar experiencia profesional de a lo menos 5 años como director, gerente, administrador o ejecutivo principal de empresas, o en cargos de primer o segundo nivel jerárquico de servicios públicos; no haber sido declarado fallido; no tener dependencia de estupefacientes; no haber sido director revocado por rechace de balance en sociedad anónima; y, poseer antecedentes comerciales intachables. Adicionalmente, el proyecto establece una serie de incompatibilidades del cargo de director con otros como senador, diputado, jefe de servicio, dirigentes de partidos políticos, candidatos a cargos de elección popular y los funcionarios que ejerzan labores de fiscalización, entre otros. Finalmente, los directores cesan en sus cargos por expiración del plazo, por renuncia, por incapacidad sobreviniente, por incurrir en alguna causal de inhabilidad o incompatibilidad de las señaladas anteriormente, y por falta grave en el cumplimiento de sus obligaciones, entendiendo por tal, entre otras, el haber faltado de manera injustificada a 3 sesiones consecutivas o a 4 sesiones durante un semestre; haber incluido maliciosamente datos inexactos en las declaraciones de intereses o patrimonio o en la declaración jurada de incompatibilidades e inhabilidades; y haber intervenido en acuerdos en que tenga algún interés patrimonial personal o relacionado. En cuanto a la administración financiera, el proyecto dispone que además de la aplicación de las normas de sociedades anónimas abiertas que implica, entre otras cosas, la exigencia de auditores externos, la AFP estatal se rige por las normas pertinentes de administración financiera del Estado y será fiscalizada

por la Superintendencia de Valores y Seguros, por la Superintendencia de Pensiones y, en lo pertinente, por la Contraloría. En sus normas presupuestarias, el proyecto establece que se autoriza al Fisco para realizar los aportes de capital necesarios para que la AFP estatal pueda cumplir sus objetivos, para lo cual la Ley de Presupuestos de cada año establecerá los montos máximos. Por otra parte, en el articulado transitorio se dispone que dentro de los 36 meses siguientes a la constitución de la AFP estatal, el Fisco y/o CORFO podrán contar con US$ 70 millones para enterar a la AFP, para el encaje que exige el DL N° 3.500 y para cubrir los gastos de puesta en marcha. Cabe señalar que el Informe Financiero del proyecto establece que el capital inicial referido incluye las UF 20 mil exigidas como capital mínimo por el DL N° 3.500 en relación a la cantidad de afiliados, que en este caso corresponde a 10 mil afiliados.

III. COMENTARIOS AL PROYECTO

El proyecto no soluciona los temas de fondo

En primer lugar, es pertinente hacer un comentario general y acotar las expectativas, ya que la medida propuesta no mejorará las pensiones de los trabajadores chilenos, toda vez que son otras las medidas que deben adoptarse para estos efectos, como aquellas que se hacen cargo del aumento de la longevidad de la población, de la existencia de lagunas previsionales, de la menor rentabilidad de los fondos, del fuerte aumento de las rentas de los trabajadores en los últimos años, entre otras materias que se discuten en la siguiente sección. Son estas situaciones, y no las aborda el proyecto, las que han generado pensiones de vejez por debajo de las expectativas para grupos relevantes de pensionados. Es pertinente tener en cuenta además dos elementos para reafirmar la inconveniencia de este proyecto. El

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primero de ellos dice relación con que el Gobierno ha convocado a una comisión de expertos (Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, llamada también “Comisión Bravo”) para analizar el sistema de pensiones, realizar un diagnóstico y elaborar propuestas para resolver las falencias que se identifiquen. Esta comisión, creada por Decreto Supremo el 29 de abril de 2014, debe entregar sus conclusiones en enero de 2015. Por lo tanto, parece más adecuado esperar las conclusiones y propuestas entregadas por la Comisión Bravo, y no apresurarse ni destinar energías del Gobierno y del Congreso a una discusión que puede resultar finalmente estéril. El segundo elemento, que es aún más relevante, dice relación con los recursos públicos que demanda la creación de una AFP estatal. La propuesta contempla un aporte inicial de US$ 70 millones, sin perjuicio de los aportes que puedan realizarse a través de la Ley de Presupuestos de cada año. La implementación de esta iniciativa, que no resuelve el tema de fondo, constituye un gasto innecesario para el Estado que bien podrían ser utilizados en otros fines más propios de las necesidades del país.

Dificultad en el cumplimiento de los objetivos propuestos

El proyecto, tal como lo señala el mensaje, se propone dos grandes objetivos. En cuanto a la cobertura, el positivo objetivo de captar a aquellos afiliados que hoy no participan del sistema no encuentra un correlato claro en las medidas que propone el proyecto. Las causas por las que las personas no cotizan dicen relación muchas veces con la evasión, la informalidad o incluso la falta de empleo, y no necesariamente con la inexistencia de una oficina cercana que facilite la cotización. Por lo tanto, no se observa de qué manera la nueva AFP contribuirá a incorporar a esos afiliados.

Aun cuando el mensaje del proyecto señala que la AFP del Estado para aumentar la cobertura tendrá una estrategia de apertura de oficinas en “zonas geográficas alejadas de centros urbanos”, es importante consignar que la afiliación se logra principalmente con agentes, no con oficinas. Hoy las AFP ya tienen oficinas (298) en 115 comunas (que concentran la mayor parte del empleo), de todas las regiones del país1. Y adicionalmente, hoy es posible cotizar también a través de medios electrónicos (de hecho, más del 96% del pago de cotizaciones se realiza en este formato). Para efectos del pago de cotizaciones lo que importa es que el trabajador tenga empleo remunerado; que el empleador cumpla con su obligación de retener y pagar las cotizaciones; que el pago se fiscalice adecuadamente; y que las cotizaciones morosas se cobren. Sin embargo, la operación de una AFP del Estado no tendrá impacto sobre ninguna de estas variables. Y, en cualquier caso, la responsabilidad de fiscalizar que el pago de las cotizaciones se realice es de la Dirección del Trabajo. La Superintendencia de Pensiones, por su parte, es la que tiene la responsabilidad de normar los procedimientos que se deben seguir para cobrar las cotizaciones Para aumentar cobertura no basta con afiliar, hay que lograr que se paguen regularmente las cotizaciones. A este respecto, sí contribuye la obligación legal de los trabajadores a honorarios de cotizar, lo cual se encuentra en pleno proceso de implementación (a partir de enero de 2015 será obligación cotizar para los trabajadores independientes). En cuanto a la generación de mayor competencia, en primer lugar es oportuno señalar que es esencial que la AFP estatal opere en igualdad de condiciones con el resto de las administradoras. Si bien la declaración del Mensaje apunta a generar un marco de igualdad, en esta empresa estatal el Estado se confunde en su rol de fiscalizador y fiscalizado, por lo tanto, se transforma en juez y parte con los riesgos que ello conlleva.

1 Hay, además, 22 oficinas móviles (en el caso de una AFP) que visitan 220 comunas/mes.

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En segundo lugar y en relación a la competencia, el proyecto pretende que la AFP estatal ofrezca, por una parte, una mejor comisión, y por la otra, un mejor servicio al afiliado. Sin embargo, producto de las licitaciones de cartera las comisiones ofrecidas han disminuido sustancialmente y es difícil que una nueva entidad pueda superar esas rebajas (1,36% en 2009; 1,14% en 2011; 0,77% en 2013 y 0,47% desde agosto de 2014). Pero aun si lo hiciera, estas bajas no han redundado en un éxodo masivo de afiliados a las instituciones que ofrecen mejores comisiones, es decir, existe poca sensibilidad de éstos al monto de las comisiones. Es posible deducir, por lo tanto, que las personas eligen o mantienen su AFP por otros factores como la rentabilidad o el prestigio de la institución. Un elemento que puede afectar la competencia es la disposición contemplada en el artículo 5, número 4, que señala que la AFP del Estado podrá desarrollar “otros servicios”, conexos, complementarios y auxiliares que digan relación con su objeto social. El resto de las AFP no cuenta con esta facultad y no se entiende el objeto de incorporarla en el proyecto de ley, más aún cuando el DL 3.500 ya establece un mecanismo para que las AFP constituyan sociedades que complementen el giro, previa autorización de la Superintendencia de Pensiones2. En el caso de aprobarse esta disposición, la AFP del Estado no requerirá autorización previa de la superintendencia para desarrollar “otros servicios” y podría extenderse a ámbitos que vayan más allá de su giro. En cuanto a la calidad del servicio, es posible concluir que la AFP estatal deberá destinar importantes recursos en oficinas, sistemas tecnológicos, funcionarios capacitados y otros gastos, para ofrecer un servicio superior al de las otras AFP. A su vez, este uso de recursos considerable puede generar mayor gasto o incluso puede afectar el objetivo de ofrecer una comisión más beneficiosa.

Riesgos de una AFP estatal

Al ya mencionado riesgo de exponer al Estado a una situación en que debe fiscalizarse a sí mismo, pueden mencionarse otras situaciones complejas. Así, por ejemplo, aunque es razonable hacer una excepción a la regla de inversiones con personas relacionadas, no se observan en el proyecto disposiciones que permitan asegurar que esta excepción no será utilizada para financiar proyectos públicos de baja rentabilidad en perjuicio de los afiliados. Por otra parte, en periodos de baja rentabilidad la empresa estatal puede generar importantes expectativas en la ciudadanía, y sufrir mayores presiones que el resto de las AFP en orden a asumir los costos de aquellas bajas, máxime cuando la composición del órgano directivo es eminentemente política. En relación a la composición del directorio, si bien es similar al de CODELCO, podrían haberse dispuesto mecanismos más exigentes para asegurar su idoneidad e independencia. Por ejemplo, sometiendo todos los cargos al sistema de Alta Dirección Pública, o bien, incorporando al Senado en el nombramiento de algunos directores, lo que ha funcionado de buena forma en otros gobiernos corporativos públicos, como es el caso de TVN. Finalmente, el proyecto de ley propone una norma en virtud de la cual en las respectivas leyes de presupuesto se podrán hacer aportes excepcionales de capital a la empresa, de suerte que se abre un espacio para que el Fisco destine permanentemente nuevos recursos sin consideración a sus resultados, aumentando aún más los riesgos y falencias de la propuesta. Esta es una disposición inconveniente, que traspasa al Fisco el riesgo de la gestión de la AFP, que le resta a la empresa incentivos para una gestión eficiente y que le entrega una ventaja competitiva frente a las otras administradoras (por ejemplo, ¿se ganarán las licitaciones de cartera a expensas de aportes de capital financiados con el presupuesto público?).

2 Hoy el DL 3.500 establece que las AFP pueden constituir “sociedades anónimas filiales que complementen su giro, previa autorización de la Superintendencia de Pensiones...”, lo que se reitera en el artículo 5° del proyecto de ley para el caso de la AFP estatal.

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Por otra parte, desde la perspectiva de la AFP del Estado, el mecanismo de financiamiento que se propone es muy riesgoso, pues hace depender los aportes de capital del resultado de una discusión política en el Parlamento

IV. PRINCIPALES ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE PENSIONES DE CHILE

i. Antecedentes del Sistema Desde sus orígenes, la industria de las AFPs ha presenciado un fuerte dinamismo, lo que ha llevado a una consolidación del sistema; si en 1990 existían 14 AFPs hoy existen 6. La reforma del 2008 incluyó el sistema de licitación de cartera de los nuevos cotizantes, lo que permitió el ingreso de nuevos actores, como es el caso de AFP Modelo. En términos de cotizantes, AFP Provida es líder del mercado, con más de 1,6 millones de cotizantes (33% de participación de mercado) y más de US$ 46 mil millones en activos administrados. A continuación se encuentran AFP Habitat y AFP Capital con cerca de 1,2 y 1,0 millones de cotizantes respectivamente. Entre estas tres compañías, se concentra el 75% del mercado en términos de cotizantes. Las comisiones cobradas por las AFPs varían entre 0,47% y 1,54%, las que han mostrado un descenso en los últimos años, donde sólo las AFPs Cuprum, Habitat y Capital no han reducido sus comisiones.

Fuente: Superintendencia de Pensiones. Información a Abril de 2014.

Fuente: Superintendencia de Pensiones

Figura 2. Distribución de Activos por Fondo (Mayo 2014)

Figura 1. Evolución de Comisiones de AFPs (%)

CotizantesIngreso

Imponible Mensual

(Ch S)

Activos (US$ mm)

Comisión (%)

# %AFP Provida 1.679.377 33% 507.426 46.246 1,54%AFP Habitat 1.164.446 23% 677.450 43.238 1,27%AFP Capital 978.361 19% 655.032 34.892 1,44%AFP Modelo 606.194 12% 431.752 2.269 0,77%AFP Cuprum 445.932 9% 1.151.305 34.549 1,48%AFP Planvital 170.669 3% 421.491 4.500 0,47% (1)

Total Industria 5.044.979 620.192 165.694

(1) A contar de Agosto de 2014.

En relación a la cobertura del sistema, esta es alta entre pensionados y trabajadores con contrato. En el caso de los pensionados, hoy existen 1,6 millones de pensionados por vejez3, mientras que la población de hombres mayores de 65 años y mujeres mayores de 60 llega a 2,2 millones, es decir, la cobertura alcanza el 73% (según el BID en América Latina la cobertura total de pensionados es 63%4). En el caso de los trabajadores dependientes, la cobertura llega al 86% (una de las mayores de AL), mientras que en el caso de los independientes alcanza un 18% (una de las menores de AL). Es decir, hoy existen cerca de 800 mil trabajadores dependientes (evasión) y 1,6 millones de independientes, que no se encuentran cotizando.


3 Incluye pensiones de vejez AFP, PBS, antiguo sistema y pensionados FF.AA..4 BID, “Mejores Pensiones, Mejores Trabajos”, 2013.

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Figura 3. Tasa de reemplazo bruta (%)

Fuente: OCDE, Pension at a Glance 2013; Superintendencia de Pensiones

Nota: Chile (1) corresponde a lo publicado por la OCDE, mientras que Chile (2) corresponde a estudio de Superintendencia de Pensiones

A partir de 2002, tanto el ahorro voluntario como el obligatorio son administrados a través de un esquema de multifondos. Son 5 tipos de fondos, los que se diferencian principalmente por su exposición a la renta variable (fondo A es el más expuesto a la renta variable), siendo el Fondo C (riesgo intermedio) el que presenta una mayor preferencia de los usuarios como lo muestra la Figura 2. Por último, es importante señalar que a mayo de 2014 el sueldo promedio imponible alcanza $615 mil ($661 mil para hombres y $549 para mujeres), el que ha presentado un incremento de 3,1 % anual real en los últimos 10 años (5,0% en los últimos 5 años).

ii. Situación de las pensiones De acuerdo a las cifras de la Superintendencia de Pensiones, el número total de afiliados a las AFPs pensionados por vejez alcanza la cifra de 1.171.332 personas5, de los cuales un 73% corresponde a pensionados por vejez y un 27% corresponde a pensionados por vejez anticipada. En la siguiente tabla se muestra el monto promedio en UF de las pensiones pagadas en el mes de mayo de 2014. Es importante destacar que dichas cifras son promedios que incluyen personas que cotizaron una sola vez, por lo que no refleja la situación real de personas que cotizaron durante su vida laboral.

Tabla 2. Monto promedio de pensiones (UF)

Monto en UF Vejez Vejez AnticipadaPensión Pagada 7,49 11,57


En relación a la tasas de reemplazo, si bien el sistema no hace promesas sobre los niveles de las pensiones de vejez, la evidencia sugiere que los afiliados a las AFPs esperan pensiones de vejez que representen un 70% o más de sus “últimos salarios”6. Un estudio de la Superintendencia de Pensiones muestra que quienes se pensionaron entre enero de 2012 y mayo de 2013 (por vejez o anticipadamente), habiendo cotizado durante más de 30 años en el sistema de AFP, obtuvieron pensiones -solo del componente obligatorio- que representan un 54% (66% en el caso de los hombres y 42% en las mujeres) de las remuneraciones por las que efectivamente cotizaron en promedio durante los últimos 10 años. Esta cifra nos sitúa en la media de la OCDE, que tiene una tasa de reemplazo del 54%. Según un estudio elaborado por el economista Ricardo Paredes, la tasa de reemplazo promedio, incluyendo el Pilar Solidario, sería de alrededor de un 77% bruta y en el caso de las mujeres, y de un 81% bruta en el caso de los hombres.

5 Incluye 71.686 afiliados fallecidos 6 Cadem (2013, p.2). La Encuesta de Protección Social del año 2009 muestra que 79% de los encuestados cree que su pensión de AFP será calculada sobre la base del salario de los últimos años.

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Fuente: Subsecretaria Previsión Social Fuente: Superintendencia de Pensiones

Tabla 3. Comparación de pensiones antigua sistema vs AFP ($)

Figura 4. Evolución de sueldo imponible ($ 2014)

Ex CajaTasa

CotizaciónPensión Ex Caja

Pensión AFP

Diferencia

Servicio de Seguro Social

19,10% 299.705 449.394 49,9%

Caja de Empleados Particulares

20,15% 356.198 474.120 33,1%

Caja de Empleados Públicos

19,03% 434.508 447.767 3,1%

Sistema AFP (promedio) 12,74%

Por otro lado, es importante destacar que respecto de los costos, el sistema de reparto existente en Chile antes de 1980 resultaba más ineficiente y caro. La tasa de cotización del actual sistema de ahorro individual está compuesta por la tasa obligatoria del 10% de la remuneración imponible y la comisión cobrada por la AFP (en promedio, 1,48% de la remuneración imponible), ambas de cargo del trabajador, más el costo del seguro de invalidez y sobrevivencia (1,26%) de cargo del empleador. En total, un promedio de 12,74% de la remuneración imponible. Según lo señala un estudio de la Subsecretaria de Previsión Social, si se simulan las pensiones del sistema de AFP en base a la tasa de cotización de sistema antiguo, éstas resultan hasta un 50% mayor, tal como se muestra en la siguiente tabla.

Es decir, el sistema de ahorro individual puede lograr pensiones similares al antiguo sistema de reparto, a costos sustancialmente inferiores; o bien, con las mismas tasas de cotización establecidas para el sistema de reparto, se podrían lograr pensiones sustancialmente mayores.

iii. Principales desafíos en las pensiones De acuerdo a lo señalado por diversos autores7, las principales razones y desafíos que explicarían los niveles de tasa de reemplazo en Chile son: i) alto crecimiento del país que ha llevado a mayores sueldos, ii) menores tasas de rentabilidad del ahorro financiero, iii) mayor longevidad, y iv) bajo número de años cotizados.

a. Aumento de sueldo imponible Tal como lo muestra la siguiente figura, a mayo de 2014 el sueldo promedio imponible alcanza $615 mil ($661 mil para hombres y $549 para mujeres), el que ha presentado un incremento de 3,1 % anual real en los últimos 10 años (5,0% en los últimos 5 años), lo que ha afectado las expectativas de pensión.

7 Ricardo Paredes, Klaus Schmidt-Hebbel, Joaquín Vial, entre otros

b. Menores tasas de rentabilidad En cuanto a la rentabilidad, el Fondo C ha presentado una rentabilidad real de 5,25% desde 2002, impactando positivamente en las pensiones de los cotizantes. Adicionalmente, y tal como lo muestra la Figura 5, el Fondo A es el que ha presentado mejor desempeño desde su creación lo que se explica por su mayor exposición a la renta variable.

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Tabla 4. Rentabilidad Real de los Fondos (%)

Figura 5. Evolución de Rentabilidad de AFP (Base 100: Septiembre 2002

Figura 6. Evolución de Rentabilidad Fondo C (% anual)

Fondo Mayo de 2014

Promedio anual últimos

12 meses

Promedio anual últimos

36 meses

Promedio anual desde

Septiembre de 2002

Tipo A (Más riesgoso)

0,49 5,94 1,57 6,9

Tipo B (Riesgoso)

0,34 4,95 1,48 5,77

Tipo C (Intermedio)

0,28 5,52 2,62 5,25

Tipo D (Conservador)

0,24 6,02 3,6 4,82

Tipo E (Más conservador)

0,21 5,83 4,49 4,1




Sin embargo, y tal como lo muestra la siguiente figura, la rentabilidad ha disminuido en los últimos años, pasando de un promedio de 12,6% entre 1981 y 1990 a un promedio de 5,6% en lo que va del siglo XXI. Esta menor rentabilidad tiene impacto directo en las pensiones esperadas.

c. Aumento de longevidad Por otro lado, Chile ha experimentado un aumento de la edad promedio de la población lo que presiona a las pensiones de vejez. El año 1981 los hombres que se pensionaban a los 65 años de edad tenían una expectativa de vida de 13,03 años. Actualmente tienen una expectativa de vida de 19,06 años. En igual período la expectativa de vida de las mujeres a los 60 años de edad ha aumentado desde 21,14 años a 28,40 años. Así, con el ahorro acumulado durante la vida de trabajo, los pensionados hombres hoy deben financiar 6 años más de pensión respecto a la situación a comienzos de la década de los 80, mientras que las mujeres deben financiar 7,3 años más. Tal como lo muestra la siguiente figura, Chile es uno de los países con mayor diferencial entre la esperanza de vida y los 65 años.

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Figura 7. Esperanza de vida después de jubilación en 2010-2015 y 2060-2065

Mujeres Hombres

Fuente: OCDE, Pension at a Glance 2013

d. Bajo número de años cotizados Durante su vida laboral los hombres cotizan, en promedio, 24,2 años, mientras que las mujeres lo hacen sólo 14,5 años. Esto implica una densidad de cotizaciones a lo largo de la vida laboral (meses cotizados desde edad de afiliación/meses totales contados desde la edad de afiliación hasta la edad legal de pensión) de 56% para los hombres, y de 43% para las mujeres. A esto se le suma la elusión previsional, cuya magnitud es relevante. Para el trimestre marzo – mayo de 2014, el INE estima el número de trabajadores dependientes en 5.812.242. Estos trabajadores están obligados por ley a cotizar. Sin embargo, en esa fecha, según datos de la Superintendencia de Pensiones, solo el 84,7% pagó las cotizaciones, lo que significaría un 15,3% de evasión.

V. PROPUESTAS PARA MEJORAR EL SISTEMA DE PENSIONES

En el mes de diciembre de 2013 el gobierno del Presidente Sebastián Piñera publicó un informe denominado “Propuestas para mejorar las Pensiones de Vejez”, más conocido como “Libro Blanco de las Pensiones”, en el cual se detallan una serie de propuestas. En base a un exhaustivo diagnóstico se establece que para mejorar las pensiones de vejez de los trabajadores chilenos se necesita aumentar el ahorro previsional (obligatorio y voluntario) que se acumula en los años de trabajo, y extender la duración de la vida laboral activa. Asimismo, se reconoce necesario fortalecer el apoyo estatal a las pensiones de quienes no tuvieron capacidad de ahorro

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suficiente durante su vida laboral. Además señala la importancia de profundizar los esfuerzos en materia de educación previsional. Para lograr estos objetivos, el documento propone una estrategia con tres cursos de acción y quince medidas específicas que se señalan a continuación:

Trabajo y ahorro:

(i) Establecer un nuevo mecanismo para la incorporación de los trabajadores independientes a honorarios al sistema previsional.(ii) Fortalecer subsidios al empleo de jóvenes y mujeres.(iii) Cotizar por el total de la remuneración.(iv) Aumentar (gradualmente) la cotización obligatoria: a. Directamente, en 2 puntos porcentuales.

b. Modificando la licitación del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia para diferenciar por edad (lo que permitiría aumentar la tasa efectiva de cotización en un punto porcentual adicional).

(v) Masificar el Ahorro Previsional Voluntario Colectivo.(vi) Aumentar (gradualmente) la edad legal de pensión:

a. Aumentar edad legal de pensión de las mujeres hasta los 65 años de edad. b. Indexar la edad legal de pensión (hombres y mujeres) a las expectativas de vida.

Mayor solidaridad:

(vii) Aumentar en 10% la Pensión Básica Solidaria de vejez y la Pensión Básica Solidaria de invalidez y en 12% la Pensión Máxima con Aporte Solidario.(viii) Aumentar el Aporte Previsional Solidario de vejez cuando se postergue la edad de pensión.(ix) No considerar ingresos laborales de pensionados que trabajen, para efectos de acceso al Pilar Solidario.(x) Igualar cálculo Aporte Previsional Solidario de Invalidez y Aporte Previsional Solidario de Vejez.(xi) Estudiar la creación de un seguro de dependencia física para los adultos mayores.

Educación previsional:

(xii) Incentivar la educación previsional para todo trabajador menor de 30 años que ingrese por primera vez al sistema de pensiones.(xiii) Entregar Cartola Cuatrimestral, con información complementaria, a quienes dejen de cotizar.

Este documento junto con el detalle de las propuestas fue entregado en marzo de 2014 a las nuevas autoridades, de forma de contribuir a la implementación de las mejoras requeridas por nuestro sistema.

VI. ANEXO: LOS AVANCES EN EL SISTEMA DE PENSIONES DURANTE LA ADMINISTRACIÓN DEL PRESIDENTE SEBASTIÁN PIÑERA

Durante el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera se implementaron una serie de iniciativas para perfeccionar el sistema de pensiones. Entre las más relevantes se pueden mencionar:

(i) Eliminación o reducción del 7% de descuento para la salud para pensionados: El 31 de agosto de 2011 fue publicada la Ley 20.531, que elimina o reduce el 7% de descuento en salud que pagan los pensionados de los sectores más vulnerables y de clase media del país que formen parte del pilar solidario. La ley comenzó a operar a contar del mes de noviembre de 2011.

(ii) Ampliación de la Modalidad de Libre Elección de Fonasa: A contar de julio del 2012, los 658 mil asegurados de Fonasa que reciben una Pensión Básica Solidaria a lo largo de todo el país quedaron también habilitados para acceder a la modalidad de Libre Elección, es decir, poder elegir dónde, cuándo y con quién atenderse mediante la compra de un bono, gracias a un decreto firmado por el Presidente de la República.Adicionalmente, el día 7 de enero de 2014 se ingresó al Congreso el proyecto de ley que permitirá a 3,5 millones de

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chilenos que pertenecen al grupo A, el más vulnerable de Fonasa, acceder a la modalidad de libre elección, es decir, elegir su médico, el consultorio, el hospital o la clínica donde quieran recibir una atención, con una modalidad de copago, en que el Estado va a subsidiar en promedio el 60% del costo de esas prestaciones, manteniendo los beneficios de atención gratuita en los hospitales y consultorios públicos. Actualmente el proyecto se encuentra en primer trámite constitucional en la Cámara de Diputados.

(iii) Bono Bodas de Oro: El 30 de marzo de 2011 fue publicada la Ley Nº 20.506, que otorga un bono a los cónyuges que cumplan cincuenta años de matrimonio. El Ministerio del Trabajo y Previsión Social está a cargo del pago de los bonos los cuales comenzaron la semana del 23 de mayo de 2011 en las oficinas del Instituto de Previsión Social. Asimismo se adelantó el pago a la totalidad de los beneficiarios a antes del final del año 2012 gracias a la publicación de la Ley Nº 20.610 el 22 de agosto de 2012.

(iv) Implementación reforma previsional: Al Gobierno del Presidente Piñera le correspondió implementar una parte importante de la reforma previsional del año 2008, incluyendo el desarrollo del instrumento de focalización previsional (que permite entregar los beneficios del Pilar Solidario a los pensionados del 60% más pobre de la población), y el aumento de cobertura de dicho Pilar, que pasó desde 888.000 hasta 1.228.000 beneficiarios.

(v) Ley para mejorar las condiciones de cobertura previsional de los trabajadores independientes a honorarios y para mejorar el seguro de cesantía, incluyendo una disposición para pagar cotizaciones previsionales a los beneficiarios de dicho seguro.

(vi) Se introdujeron mejoras para el acceso de los pensionados a los créditos de las cajas de compensación.

(vii) Se implementaron iniciativas para mejorar el control de pago de las cotizaciones previsionales, y para mejorar la calidad de servicio a los pensionados, lo que significó, entre otros avances, la creación de una red de centros de pagos (implementada por la Caja Los Héroes, en virtud de un contrato con el IPS) completamente nueva y con mayor cobertura.

(viii) Se introdujeron cambios sustantivos al sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas y de Orden, eliminándose el descuento del 6% de cotización a los pensionados y enviándose al Congreso un proyecto de ley para incorporar a las FF.AA. al sistema de pensiones solidarias.

informe de políticas públicas nº19

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