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INDICE GENERAL

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ÍNDICE GENERAL

TÍTULO PRELIMINAR

Con referencias al Derecho peruano

RENOVACIÓN DEL SISTEMA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

ACCIÓN Y AXIOLOGÍA CONTRACTUAL ADMINISTRATIVA

Actuación de la Administración de oficio y a méritode denuncia administrativa en las licitaciones públicas.

Preclusividad, seguridad jurídica y tutela del interés público

I. La realidad pública: integración, axiología y control ........................................... 7II. El cambio social: situación del ciudadano y del Estado hoy ............................... 8

1. De libertades fundamentales y autoridades integradas ............................... 9a. El hombre es titular de derechos subjetivos y libertades públicas ....... 9b. El Estado es titular de prerrogativas públicas y sujeto de relaciones de

integración ............................................................................................. 102. El Derecho Público en dos aldeas: local y global. El tránsito a la posmo-

dernidad. El ocaso del constitucionalismo formal ...................................... 13a. El cambio histórico: la posmodernidad ................................................. 13b. La integración económica y los servicios en red .................................. 15c. Las distancias del hábitat: la aldea posible ........................................... 16d. Ser partícipe de la globalización ........................................................... 18e. La aldea local sustentable ...................................................................... 19f. Los límites de la globalización .............................................................. 20

1) Está condicionada a la sinergia de la suma de escalas locales ....... 212) Está sujeta a la posibilidad y oportunidad de las nuevas tecnologías 213) La globalización derrumba una soberanía pero se supedita a otra . 224) La globalización está acotada también por el desafío de la solidari-

LICITACIÓN PÚBLICA / ROBERTO DROMI

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dad internacional ............................................................................. 225) La globalización se subordina al pactismo de la integración ......... 226) La globalización debe respetar los derechos fundamentales .......... 227) La globalización debe respetar las reglas de competencia, consumo,

ecología e inversión ......................................................................... 233. Del Estado “solo” a los Estados “unidos” o “integrados”. El advenimien-

to del constitucionalismo material .............................................................. 23

III. El cambio administrativo: novaciones en el sistema de contratación ................. 291. Novación axiológica: la vuelta a los valores ............................................... 332. Novación normativa: tratados, leyes, reglamentos, decretos y jurisprudencia 343. Novación material: derecho sustantivo y adjetivo de la contratación pú-

blica .............................................................................................................. 344. Novación funcional: la identidad del control y su especialización técnico-

administrativa .............................................................................................. 34

IV. Novación axiológica: consagración normativa explícita de los principios y fines

administrativos ...................................................................................................... 341. Racionalidad (legalidad, razonabilidad, subsidiariedad, confianza legítima

y buena fe) ................................................................................................... 352. Eficacia (satisfacción del interés público con menor onerosidad y agili-

dad) .............................................................................................................. 383. Transparencia (rectitud de obrar, moralidad e imparcialidad) .................... 404. Seguridad jurídica (estabilidad y certeza) ................................................... 435. Competencia y competitividad (no monopolios y accesibilidad) ............... 466. Vigencia tecnológica (progreso y desarrollo sostenible) ............................ 497. Equidad (trato justo e igualitario y dinámica ecuacional permanente) ...... 53

a. Equidad e igualdad ................................................................................ 53b. Equidad y contratación pública ............................................................. 56c. Dinámica ecuacional permanente ......................................................... 58

V. Novación normativa: consagración de la producción del Derecho Administrati-

vo vía “tratados, convenios y protocolos” ........................................................... 601. Internacionalización del “Derecho Constitucional” ................................... 622. Internacionalización del “Derecho Administrativo” ................................... 66

a. En el Derecho Internacional de la lucha contra la corrupción (CICC) . 67b. En el Derecho Internacional de la lucha contra el cohecho de funcio-

narios públicos en las transacciones internacionales (OCDE) ............. 67c. En las normas comunitarias sobre publicidad ....................................... 68d. En el Derecho Internacional del Comercio (OMC) .............................. 68

3. Internacionalización del “Derecho Contractual” ........................................ 70a. “Convenio constitutivo del Organismo Multilateral de Garantía de

Inversiones” ........................................................................................... 70b. “Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre

Estados y Nacionales de Otros Estados” ............................................... 71c. Convenios bilaterales en la materia ....................................................... 72

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VI. Novación material: consagración de una regulación normativa integral de los

contratos ................................................................................................................ 741. Por la tipología sustantiva de los contratos públicos .................................. 74

a. De primera generación, de colaboración o de “asistencia” .................. 74b. De segunda generación, de la economía o de los “mercados comunes” . 76c. De tercera generación, contratos “de Estado” o “de Administración” . 76

2. Por las modalidades de contratación administrativa .................................. 77a. De etapa única o de etapa múltiple ....................................................... 78b. Nacionales o internacionales ................................................................. 79

3. Por los procedimientos de control de preparación y ejecución de contratos 79

VII.Novación funcional: consagración de una organización especializada como

centinela de la axiología contractual ................................................................... 811. Funciones administrativas técnicas especializadas de consulta, gestión,

supervisión, control y sanción ..................................................................... 822. Funciones de interpretación ........................................................................ 833. Separación de la Administración “activa”, “consultiva” y de “control” en

los contratos ................................................................................................. 854. Impugnaciones administrativas en el proceso de contratación pública: pre-

clusiones, caducidades, prescripciones e imprescriptibilidades. Estabilidad,debido proceso, transparencia y cosa juzgada administrativa .................... 86a. Impulsión procedimental (¿Quiénes pueden impugnar?) ..................... 86b. ¿Qué actos se impugnan? ...................................................................... 87c. Formas de la impugnación administrativa (¿Qué medios de impugna-

ción existen ante la Administración?) ................................................... 871) Acerca de la reclamación administrativa como medio de impugna-

ción .................................................................................................. 882) Acerca de la denuncia ..................................................................... 89

d. ¿Qué formas de impugnación judicial existen? .................................... 90e. ¿Cómo se acaban las impugnaciones y se salvaguarda la seguridad ju-

rídica y el interés público? .................................................................... 91

Reflexiones y advertencias teórico prácticas acerca del sistema de contratación

administrativa ....................................................................................................... 941. No se practica la prevención ....................................................................... 942. No se ponen límites a las «denuncias» contra el procedimiento ................ 953. Se logra un satisfactorio nivel de desarrollo técnico científico .................. 954. La caducidad de los plazos para la interposición de recursos .................... 955. La nulidad de un contrato ejecutado o en ejecución ................................... 95

- Prólogo a la primera edición por Manuel María Diez .......................................... 97- Prólogo a la segunda edición por Roberto Dromi ................................................ 101- Sumario ................................................................................................................. 105


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PRIMERA PARTE

LICITACIÓN Y CONTRATO

CAPÍTULO I

ADMINISTRACIÓN Y CONTRATACIÓN

1. La figura “iusadministrativa” del contrato ........................................................... 1112. El contrato como forma jurídica administrativa ................................................... 1153. La especificidad del contrato administrativo ........................................................ 117

3.1. Concepto ...................................................................................................... 117a) Es una declaración de voluntad común ................................................. 117b) Productora de efectos jurídicos ............................................................. 117c) Entre un ente estatal o no estatal en ejercicio de la función administrativa 118d) Y un particular u otro ente público ....................................................... 118

3.2. Caracterización ............................................................................................ 118a) Del objeto del contrato .......................................................................... 119b) De la participación de un órgano estatal o ente público no estatal en

ejercicio de la función administrativa ................................................... 120c) De las prerrogativas de la Administración ............................................ 120

3.3. Elementos .................................................................................................... 1224. El contrato administrativo como técnica de colaboración .................................... 1235. La Constitución y la contratación pública ............................................................ 1276. Régimen de diferenciación entre contratos estatales públicos y privados ........... 128

6.1. Criterio subjetivo ......................................................................................... 1296.2. Criterio jurisdiccional .................................................................................. 1296.3. Criterio prestacional .................................................................................... 1306.4. Criterio sustancial ........................................................................................ 1306.5. Criterio finalista ........................................................................................... 1306.6. Criterio formal ............................................................................................. 130

7. Régimen jurídico único ......................................................................................... 1317.1. Por la personalidad ...................................................................................... 1327.2. Por los elementos ......................................................................................... 1337.3. Por la regulación .......................................................................................... 1347.4. Por la impugnación ...................................................................................... 1347.5. Por la jurisdicción ........................................................................................ 135

8. Bases para una ley de contratos del Estado .......................................................... 1359. La licitación antes y durante el contrato ............................................................... 137

CAPÍTULO II

LICITACIÓN Y CONSENTIMIENTO

1. Licitante: competencia .......................................................................................... 140

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2. Licitador: capacidad y legitimación ...................................................................... 1433. Voluntad: vicios .................................................................................................... 1454. Consentimiento ..................................................................................................... 1485. Consentimiento por discusión y por adhesión ...................................................... 1496. Voluntad tácita ...................................................................................................... 151

CAPÍTULO III

LICITACIÓN Y FORMALISMO

1. Forma, formalidad y formalismo .......................................................................... 1582. El formalismo en la preparación ........................................................................... 1603. El formalismo en la formalización ........................................................................ 161

3.1 Prueba del contrato ...................................................................................... 1623.2. Autorización ................................................................................................ 1623.3. Formalización escrita ................................................................................... 1653.4. Aprobación .................................................................................................. 166

4. El formalismo en el perfeccionamiento ................................................................ 1695. El formalismo en la ejecución .............................................................................. 169

CAPÍTULO IV

LICITACIÓN Y SELECCIÓN

1. Concepto ............................................................................................................... 1721.1. Es un procedimiento administrativo ........................................................... 1731.2. Preparatorio de la voluntad contractual ...................................................... 1731.3. Por el que un ente público en ejercicio de la función administrativa ......... 1751.4. Invita a los interesados ................................................................................ 1751.5. Para que sujetándose a las bases fijadas en el pliego de condiciones ........ 1761.6. Formulen propuestas ................................................................................... 1761.7. De entre las cuales el licitante seleccionará y aceptará la más conveniente 177

2. Naturaleza .............................................................................................................. 1772.1. Principios sustanciales ................................................................................. 178

a) Legalidad ............................................................................................... 1781) Normatividad jurídica ..................................................................... 1782) Jerarquía normativa ......................................................................... 1793) Igualdad jurídica .............................................................................. 1794) Razonabilidad .................................................................................. 1795) Control judicial ................................................................................ 180

b) Defensa .................................................................................................. 1802.2. Principios formales ...................................................................................... 181

a) Oficialidad ............................................................................................. 181b) Informalismo ......................................................................................... 181c) Eficacia .................................................................................................. 181

3. Antecedentes ......................................................................................................... 182


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4. Regulación ............................................................................................................. 1844.1. Derecho positivo nacional ........................................................................... 1844.2. Derecho positivo provincial ........................................................................ 185

5. Caracteres .............................................................................................................. 1855.1. Procedimiento regla ..................................................................................... 1855.2. Procedimiento reglado ................................................................................. 187

6. Ámbito de aplicación ............................................................................................ 1906.1. Supuestos obligatorios ................................................................................. 1916.2. Supuestos facultativos ................................................................................. 192

7. Fases ...................................................................................................................... 1937.1. Fase preparatoria .......................................................................................... 1947.2. Fase esencial ................................................................................................ 1947.3. Fase integrativa ............................................................................................ 195

8. Principios ............................................................................................................... 1958.1. Concurrencia ................................................................................................ 1968.2. Igualdad ....................................................................................................... 1978.3. Publicidad .................................................................................................... 2018.4. Transparencia ............................................................................................... 202

9. Omisión ................................................................................................................. 20310. Modos .................................................................................................................... 205

10.1. De precio sobre muestra .............................................................................. 20510.2. De precio, con o sin proyecto ...................................................................... 20610.3. De antecedentes y precio ............................................................................. 20710.4. De precio con leasing .................................................................................. 208

11. Frustración ............................................................................................................. 20911.1. Desierta ........................................................................................................ 20911.2. Fracasada ..................................................................................................... 20911.3. Anulada ........................................................................................................ 210

CAPÍTULO V

OTROS PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN

1. Licitación privada .................................................................................................. 2121.1. Concepto ...................................................................................................... 2121.2. Diferencias ................................................................................................... 2131.3. Régimen jurídico ......................................................................................... 2131.4. Licitación fracasada, desierta y anulada ...................................................... 215

2. Contratación directa .............................................................................................. 2152.1. Concepto ...................................................................................................... 2152.2. Caracteres y régimen jurídicos .................................................................... 2162.3. Diferencias ................................................................................................... 2172.4. Contratación directa por licitación fracasada .............................................. 218

3. Remate público ...................................................................................................... 2193.1. Concepto ...................................................................................................... 2193.2. Regulación ................................................................................................... 220

4. Concurso ............................................................................................................... 220

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4.1. Concepto ...................................................................................................... 2204.2. Concurso y licitación pública ...................................................................... 2214.3. Ambito de aplicación .................................................................................. 2234.4. Régimen jurídico ......................................................................................... 225

5. Concurso de precios .............................................................................................. 2265.1. Concepto ...................................................................................................... 2265.2. Concurso público, licitación pública, licitación privada y concurso de

precios .......................................................................................................... 2265.3. Regulación jurídica ...................................................................................... 226

6. Concurso de proyectos integrales ......................................................................... 2276.1. Concepto ...................................................................................................... 2276.2. Caracteres y régimen jurídicos .................................................................... 228

7. Procedimiento negociado ...................................................................................... 2308. Venta de acciones en bolsas y mercados .............................................................. 2319. Oferta oral en acto público .................................................................................... 23210. Relevamiento de precios ....................................................................................... 23211. Valoración de los sistemas de selección ............................................................... 233

CAPÍTULO VI

EXCEPCIONES A LA LICITACIÓN

1. Características ....................................................................................................... 2361.1. Excepción expresa ....................................................................................... 2361.2. Interpretación estricta y restrictiva .............................................................. 2371.3. Carácter facultativo ..................................................................................... 2371.4. Decisión motivada ....................................................................................... 237

2. Monto menor ......................................................................................................... 2393. Urgencia ................................................................................................................ 241

3.1. Concreta ....................................................................................................... 2413.2. Inmediata ..................................................................................................... 2423.3. Imprevista .................................................................................................... 2423.4. Probada ........................................................................................................ 2423.5. Objetiva ....................................................................................................... 2433.6. La urgencia después de una licitación pública fracasada ........................... 2443.7. La urgencia de las obras accesorias ............................................................. 244

4. Adicionales ............................................................................................................ 2455. Reserva o secreto de Estado .................................................................................. 2466. Capacidad especial ................................................................................................ 2477. Marca o privilegio ................................................................................................. 2498. Monopolio ............................................................................................................. 2509. Escasez .................................................................................................................. 25110. Productos perecederos ........................................................................................... 25211. Semovientes .......................................................................................................... 25212. Reparaciones ......................................................................................................... 25313. Material docente y científico ................................................................................ 253


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14. Contratos en otros Estados .................................................................................... 25315. Contratos interadministrativos .............................................................................. 25416. Contratos de entes públicos no estatales .............................................................. 25517. Licitación pública desierta .................................................................................... 25718. Licitación pública fracasada por inadmisibilidad de ofertas ................................ 25819. Propuesta ............................................................................................................... 259

CAPÍTULO VII

PRECONTRATO ADMINISTRATIVO

1. Procedimiento precontractual ...................................................................................... 261

2. Aplicación de la ley de procedimientos administrativos ............................................. 265

3. Actos precontractuales: actos separables .................................................................... 267

4. Impugnación de los actos separables .......................................................................... 273

5. Nulidades precontractuales ......................................................................................... 276

6. Responsabilidad precontractual .................................................................................. 281

7. Vicios en los actos jurídicos privados y su incidencia en la voluntad administrativa.

Impugnabilidad ........................................................................................................... 284

CAPÍTULO VIII

RELACIÓN LICITATORIA

1. Relación jurídica precontractual ........................................................................... 2892. Situación jurídica precontractual .......................................................................... 292

2.1. De la Administración licitante .................................................................... 2932.2. De los administrados oferentes ................................................................... 293

3. Situación subjetiva ................................................................................................ 2943.1. Interés simple ............................................................................................... 2953.2. Interés legítimo ............................................................................................ 2963.3. Derecho subjetivo ........................................................................................ 297

4. Protección jurídica ................................................................................................ 301

CAPÍTULO IX

LICITACIÓN Y PRIVATIZACIÓN

1. Privatización por libre elección ............................................................................ 3082. Privatización por licitación ................................................................................... 3113. Privatización por procedimientos alternativos ..................................................... 313

3.1. Licitación pública y concurso público ........................................................ 3133.2. Remate público ............................................................................................ 314

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3.3. Venta de acciones ........................................................................................ 3143.4. Contratación directa .................................................................................... 314

4. Casos de privatización en Argentina .................................................................... 3154.1. Comunicaciones .......................................................................................... 315

a) Televisión y radios ................................................................................. 315b) Teléfonos ............................................................................................... 316

4.2. Transporte .................................................................................................... 316a) Caminos y redes de acceso .................................................................... 316b) Aerolíneas .............................................................................................. 317c) Ferrocarriles y subterráneos ................................................................... 317d) Dragado y balizamiento ......................................................................... 319

4.3. Energía ......................................................................................................... 319a) Petróleo .................................................................................................. 319b) Electricidad ............................................................................................ 320c) Gas ......................................................................................................... 321

4.4. Agua y servicios sanitarios .......................................................................... 3215. Licitación y transferencia de fondo de comercio .................................................. 3226. La licitación como instrumento de control ........................................................... 323

CAPÍTULO X

LICITACIÓN E INTEGRACIÓN

1. ¿Existe un derecho comunitario de la contratación pública? ............................... 3251.1. Sus fuentes ................................................................................................... 3261.2. Principios fundamentales ............................................................................ 327

2. Principio de supremacía: normativa comunitaria sobre contratos públicos ......... 3282.1. Reglamentos ................................................................................................ 3282.2. Directivas ..................................................................................................... 3282.3. Decisiones .................................................................................................... 3282.4. Recomendaciones y dictámenes .................................................................. 329

3. Principio de compatibilidad: adaptación del derecho nacional ............................ 3304. Contratos incluidos y excluidos ............................................................................ 3315. Reglas comunes sobre publicidad ......................................................................... 3326. Reglas comunes sobre participación ..................................................................... 3337. Reglas comunes sobre selección ........................................................................... 3338. Reglas comunes sobre adjudicación ..................................................................... 3349. Jurisprudencia comunitaria ................................................................................... 33510. Régimen de contrataciones públicas en el Mercosur ........................................... 336


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SEGUNDA PARTE

LICITACIÓN Y PREPARACIÓN DEL CONTRATO

CAPÍTULO XI

LICITANTE

1. Concepto ............................................................................................................... 3392. Personas públicas estatales ................................................................................... 339

2.1. Estado nacional ............................................................................................ 3402.2. Provincias y municipios .............................................................................. 3412.3. Entes binacionales ....................................................................................... 3422.4. Organismos supranacionales ....................................................................... 342

3. Personas públicas no estatales .............................................................................. 3434. Personas privadas .................................................................................................. 3445. Empresas públicas ................................................................................................. 347

CAPÍTULO XII

PLIEGO DE CONDICIONES

1. Concepto ............................................................................................................... 3492. Elaboración ........................................................................................................... 349

2.1. Plena sujeción a la ley ................................................................................. 3502.2. Adhesión necesaria a cláusulas predispuestas ............................................ 351

3. Contenido .............................................................................................................. 3513.1. Clara identificación del objeto licitado ....................................................... 3523.2. Habilitación jurídica, técnica y financiera .................................................. 3543.3. Fijación de los actos y términos del procedimiento y de las cláusulas

del contrato .................................................................................................. 3563.4. Cláusulas obligatorias y cláusulas prohibidas ............................................. 356

a) Inderogabilidad de disposiciones imperativas ...................................... 356b) Estipulaciones ilegales y prohibidas ..................................................... 357c) Pliego condicionado .............................................................................. 358

4. Finalidad ................................................................................................................ 3595. Derecho positivo ................................................................................................... 3606. Clases .................................................................................................................... 361

6.1. Pliegos generales ......................................................................................... 3616.2. Pliegos especiales ........................................................................................ 3626.3. Pliegos de especificaciones técnicas ........................................................... 3636.4. Pliegos analíticos y pliegos sintéticos ......................................................... 364

7. Forma jurídica ....................................................................................................... 3648. Publicidad .............................................................................................................. 3679. Efectos jurídicos .................................................................................................... 367

9.1. Obligatoriedad de que el pliego tenga carácter general, impersonal y queasegure un trato igualitario para los oferentes ............................................ 368

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9.2. Obligatoriedad de observar las prescripciones del pliego como a la leymisma ........................................................................................................... 368

9.3. Rechazo de las ofertas inadmisibles por no ajustarse al pliego .................. 3699.4. Impugnabilidad del pliego de condiciones por parte de oferentes y terceros

interesados ................................................................................................... 3709.5. Licitación privada y contratación directa subsidiarias sujetas a los mismos

pliegos .......................................................................................................... 37010. Impugnación .......................................................................................................... 37111. Estabilidad ............................................................................................................. 375

11.1. Modificaciones antes de la adjudicación .................................................... 37511.2. Modificaciones después de la adjudicación ................................................ 376

12. La ley del contrato ................................................................................................. 37813. Interpretación ........................................................................................................ 380

CAPÍTULO XIII

LLAMADO A LICITACIÓN

1. Concepto ............................................................................................................... 3832. Forma jurídica ....................................................................................................... 3853. Competencia .......................................................................................................... 3854. Crédito presupuestario. Imputación previa ........................................................... 3865. Contenido .............................................................................................................. 3916. Llamado: publicación y notificación .................................................................... 3937. Revocación, modificación y suspensión ............................................................... 3948. Impugnación .......................................................................................................... 396

CAPÍTULO XIV

PUBLICACIÓN

1. Anuncio de la licitación ........................................................................................ 4002. Forma jurídica ....................................................................................................... 4033. Contenido .............................................................................................................. 4044. Medios obligatorios ............................................................................................... 4065. Medios facultativos ............................................................................................... 4076. Ámbito de aplicación ............................................................................................ 4087. Excepciones ........................................................................................................... 4098. Tiempo de publicación .......................................................................................... 4109. Efectos jurídicos .................................................................................................... 41210. Vicios y efectos del incumplimiento .................................................................... 413

CAPÍTULO XV

LICITADORES

1. Concepto ............................................................................................................... 4171.1. Consorcios y Uniones Transitorias de Empresas ........................................ 4181.2. Entes públicos .............................................................................................. 421


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1.3. Empresas extranjeras ................................................................................... 4211.4. Sociedades en formación ............................................................................. 423

2. Capacidad .............................................................................................................. 4232.1. Genérica ....................................................................................................... 4232.2. Específica ..................................................................................................... 423

a) Capacidad económico-financiera .......................................................... 423b) Capacidad técnica .................................................................................. 424c) Capacidad específica en los pliegos ...................................................... 425d) Requisitos fiscales ................................................................................. 425

3. Excepciones ........................................................................................................... 4264. Exclusión ............................................................................................................... 426

4.1. Concepto ...................................................................................................... 4264.2. Causas .......................................................................................................... 427

a) Exclusión general .................................................................................. 427b) Exclusión particular ............................................................................... 427

4.3. Efectos ......................................................................................................... 4284.4. Protección jurídica ....................................................................................... 429

CAPÍTULO XVI

INSCRIPCIÓN REGISTRAL

1. La inscripción como condición subjetiva de los oferentes ................................... 4312. Finalidad ................................................................................................................ 4333. Registros de contratistas estatales ......................................................................... 435

3.1. Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas ............................. 4363.2. Padrón de Proveedores ................................................................................ 4363.3. Registros especiales ..................................................................................... 437

a) Registro de Organismos del Estado ...................................................... 437b) Registro Nacional de Prestadores de Servicios Postales ...................... 437c) Registro Nacional del Transporte de Pasajeros por Automotor ........... 438

4. Registro único de oferentes ................................................................................... 4385. Trámites ................................................................................................................. 439

5.1. Padrón de Proveedores ................................................................................ 4395.2. Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas ............................. 439

6. Trámite de inscripción .......................................................................................... 4407. Clasificación .......................................................................................................... 4408. Calificación ........................................................................................................... 4409. Categorización ....................................................................................................... 44110. Habilitación ........................................................................................................... 44111. Inhabilitación ......................................................................................................... 44212. Rehabilitación ....................................................................................................... 44213. Sanciones ............................................................................................................... 44314. Registro de Sancionados ....................................................................................... 44315. Sanciones a los Constructores de Obras Públicas ................................................ 444

INDICE GENERAL

845

CAPÍTULO XVII

GARANTÍA PRECONTRACTUAL

1. Concepto y finalidad ............................................................................................. 4452. Naturaleza .............................................................................................................. 4463. Caracteres .............................................................................................................. 448

3.1. Unilateralidad .............................................................................................. 4483.2. Obligatoriedad ............................................................................................. 4483.3. Consustancialidad ........................................................................................ 4483.4. Accesoriedad ............................................................................................... 4483.5. Inembargabilidad ......................................................................................... 4493.6. Independencia .............................................................................................. 4493.7. Opcionalidad ................................................................................................ 4493.8. Integralidad .................................................................................................. 450

4. Monto .................................................................................................................... 4505. La garantía en la oferta alternativa ........................................................................ 4516. La garantía en caso de cotización en moneda extranjera ..................................... 4517. Error en la integración o integración incompleta ................................................. 4518. Duración ................................................................................................................ 4539. Restitución ............................................................................................................. 45410. Pérdida ................................................................................................................... 45511. Sustitución ............................................................................................................. 45612. Retención ............................................................................................................... 45713. Excepciones ........................................................................................................... 45714. Formas ................................................................................................................... 458

14.1. Depósito bancario ........................................................................................ 45914.2. Aval bancario ............................................................................................... 46014.3. Seguro de caución ....................................................................................... 46014.4. Pagaré a la vista ........................................................................................... 46214.5. Cheque certificado ....................................................................................... 46314.6. Fianza ........................................................................................................... 46314.7. Afectación de créditos ................................................................................. 46314.8. Títulos o valores similares ........................................................................... 46414.9. Prenda con registro e hipoteca .................................................................... 464

CAPÍTULO XVIII

OFERTA

1. Régimen general y privado ................................................................................... 4672. Acto complejo ....................................................................................................... 4683. Interpretación ........................................................................................................ 468

3.1. De aceptación .............................................................................................. 4683.2. De validez .................................................................................................... 4693.3. Favorable ..................................................................................................... 4693.4. De admisión ................................................................................................. 469


846

4. Caracteres .............................................................................................................. 4694.1. Unilateral ..................................................................................................... 4694.2. Inicial ........................................................................................................... 4704.3. Completa ...................................................................................................... 4704.4. Firme ............................................................................................................ 4704.5. Recepticia .................................................................................................... 470

5. Elaboración ........................................................................................................... 4706. Requisitos subjetivos ............................................................................................ 471

6.1. Capacidad .................................................................................................... 4716.2. Representación ............................................................................................ 471

a) Mandatario ............................................................................................. 472b) Contrato social ....................................................................................... 472c) Idoneidad ............................................................................................... 472

1) Técnica ............................................................................................. 4722) Económico-financiera ..................................................................... 473

7. Requisitos objetivos .............................................................................................. 4737.1. Del objeto .................................................................................................... 4747.2. Del precio .................................................................................................... 476

a) En dinero ............................................................................................... 476b) Cierto e incondicionado ........................................................................ 476c) Real e intangible .................................................................................... 478

8. Requisitos formales ............................................................................................... 4788.1. Escrita .......................................................................................................... 4798.2. Firmada ........................................................................................................ 4798.3. Clara, incondicionada e indubitable ............................................................ 4808.4. Secreta .......................................................................................................... 4808.5. Garantizada .................................................................................................. 4808.6. Presentada en lugar, fecha y hora ................................................................ 481

9. Defectos y vicios ................................................................................................... 4819.1. Ilegitimidad .................................................................................................. 4819.2. Incumplimiento de los requisitos ................................................................ 4829.3. Meros defectos formales ............................................................................. 4849.4. Vicios graves ............................................................................................... 4849.5. Observación ................................................................................................. 485

10. Oferta alternativa ................................................................................................... 48611. Presentación .......................................................................................................... 48712. Recepción .............................................................................................................. 48813. Inmodificabilidad .................................................................................................. 48914. Apertura ................................................................................................................. 490

14.1. Preclusión .................................................................................................... 49014.2. Postergación ................................................................................................ 491

15. Aclaraciones y observaciones ............................................................................... 49115.1. Antes del acto de apertura ........................................................................... 49115.2. Después del acto de apertura ....................................................................... 492

16. Suscripción del acta .............................................................................................. 49317. Oferta única ........................................................................................................... 49318. Admisión ............................................................................................................... 494

18.1. Concepto ...................................................................................................... 494

INDICE GENERAL

847

18.2. Efectos ......................................................................................................... 49619. Estimación y consideración .................................................................................. 49620. Transmisión y disposición .................................................................................... 49721. Derechos de los oferentes ..................................................................................... 49722. Obligaciones y responsabilidades de los oferentes .............................................. 49823. Inalterabilidad ....................................................................................................... 49924. Mantenimiento ...................................................................................................... 50025. Mantenimiento con cambio del procedimiento .................................................... 50326. Desistimiento ........................................................................................................ 50327. Caducidad .............................................................................................................. 506

27.1. Por vencimiento del plazo ........................................................................... 50627.2. Por transcurso de un término razonable ...................................................... 50727.3. Por muerte o incapacidad del oferente ........................................................ 508

28. Empate y mejora .................................................................................................... 50828.1. Mejora de precio .......................................................................................... 50828.2. Mejora de precio ilegítima, no autorizada y discriminatoria ...................... 50928.3. Otros criterios .............................................................................................. 510

29. Oferta condicionada .............................................................................................. 51130. Oferta incompleta .................................................................................................. 51431. Oferta temeraria ..................................................................................................... 51532. Oferta inconveniente ............................................................................................. 51633. Oferta inadmisible ................................................................................................. 51734. Error en la oferta ................................................................................................... 51735. Límite al precio ..................................................................................................... 52036. Oferta con impacto laboral ................................................................................... 52137. Oferta con impacto ambiental ............................................................................... 52238. Oferta con impacto fiscal ...................................................................................... 52339. Oferta con impacto integracionista ....................................................................... 52340. Oferta con impacto exportador ............................................................................. 52341. Oferta con impacto tecnológico ............................................................................ 524

CAPÍTULO XIX

ADJUDICACIÓN

1. Actividad consultiva previa .................................................................................. 5252. Calificación preliminar ......................................................................................... 5263. Preadjudicación ..................................................................................................... 526

3.1. Impugnabilidad de la preadjudicación ........................................................ 5303.2. Situación jurídica del preadjudicatario ....................................................... 531

4. Preselección ........................................................................................................... 5315. Impugnación de la preadjudicación ...................................................................... 5326. Situación jurídica del preadjudicatario ................................................................. 5347. Desistimiento del licitante ..................................................................................... 5358. Desistimiento del preadjudicatario ....................................................................... 5369. Desistimiento del adjudicatario ............................................................................ 537


848

10. Adjudicación ......................................................................................................... 53711. El adjudicante ........................................................................................................ 539

11.1 Citación a la comisión de preadjudicación ................................................. 53911.2. Organo competente para adjudicar. Ratificación ........................................ 54011.3. Conflicto de competencia entre adjudicantes ............................................. 54111.4. Organo adjudicante colegiado. Incompetencia del presidente ................... 54111.5. Presunción de competencia del órgano adjudicante ................................... 542

12. Criterios de selección ............................................................................................ 54213. Oferta más conveniente ......................................................................................... 54414. Modalidades para la elección de “conveniencia” ................................................. 548

14.1. El sistema de “los dos sobres” .................................................................... 54914.2. El sistema de “la oferta promedio” ............................................................. 54914.3. El sistema del “sobre negro” ....................................................................... 54914.4. Contratación por sistema de ahorro y préstamo .......................................... 54914.5. Contratación por suministro de precios ...................................................... 54914.6. Contratación por precio testigo ................................................................... 54914.7. Contratos abiertos con productores ............................................................. 54914.8. Contratación a precios de mercados concentradores .................................. 54914.9. Contratación por subasta pública ................................................................ 550

15. Precio más bajo ..................................................................................................... 55016. El mayor precio ..................................................................................................... 55017. Criterio de preferencia .......................................................................................... 55118. Decisión discrecional ............................................................................................ 55219. Reexamen de la admisión ..................................................................................... 55620. Adjudicación a oferente subsiguiente ................................................................... 55621. Derechos del adjudicatario ................................................................................... 55722. Efectos de la adjudicación .................................................................................... 55923. Empate de la oferta ............................................................................................... 56024. Revocación de la adjudicación ............................................................................. 56125. Adjudicación prematura ........................................................................................ 56226. Demora en la adjudicación ................................................................................... 56227. Fracaso de la adjudicación .................................................................................... 56228. Notificación de la adjudicación ............................................................................ 56329. La adjudicación sin notificación ........................................................................... 56430. Rechazo de oferta .................................................................................................. 56531. Responsabilidad del adjudicatario ........................................................................ 56532. Incumplimiento del adjudicatario ......................................................................... 56633. Adjudicación sin autorización legislativa ............................................................. 56734. Vicios en la adjudicación ...................................................................................... 567

34.1. Adjudicación a un extranjero que no cumplimentó los requisitos especia-les exigidos por la ley .................................................................................. 567

34.2. Adjudicación a un extranjero contrariando la ley de “compre nacional” ... 56734.3. Adjudicación arbitraria ................................................................................ 56834.4. Adjudicación a oferta no sujeta a los requisitos legales ............................. 568

35. Vicio de mérito ...................................................................................................... 57036. Falta de preadjudicación ....................................................................................... 57037. Falta de dictamen jurídico previo ......................................................................... 571

INDICE GENERAL

849

38. Falta de adjudicación definitiva, de aprobación del contrato, de notificación dela adjudicación o de formalización escrita ........................................................... 571

39. Mejora de precio ilegítima .................................................................................... 57239.1. Mejora no autorizada ................................................................................... 57239.2. Mejora no realizada con todos los licitadores ............................................. 572

40. Vicios en la voluntad ............................................................................................ 57341. Adjudicación a oferta incompleta o a oferta condicionada .................................. 57442. Contagio jurídico al acto de adjudicación ............................................................ 57543. Cesión de los derechos del adjudicatario antes de la formalización del contrato 57544. Vicios precontractuales ......................................................................................... 57645. Impugnación de la adjudicación ........................................................................... 57746. Adjudicación nula y ejecución de la prestación. Enriquecimiento sin causa ...... 579

CAPÍTULO XX

PERFECCIONAMIENTO

1. Formas ................................................................................................................... 5832. Manifestación recíproca de la voluntad contractual ............................................. 5853. Notificación de la adjudicación ............................................................................ 5864. Formalización escrita ............................................................................................ 5875. Aprobación ............................................................................................................ 589

5.1. Aprobación legislativa ................................................................................. 5905.2. El contrato acordado por ley no puede ser extinguido por decreto ............ 5905.3. Referéndum popular .................................................................................... 5915.4. Aprobación administrativa .......................................................................... 5915.5. Aprobación y autorización .......................................................................... 592

6. Casos especiales .................................................................................................... 5936.1. Silencio de la Administración ..................................................................... 5936.2. Consentimiento tácito de la Administración ............................................... 5946.3. Ejecución parcial del contrato como principio de su perfeccionamiento ... 595

7. El perfeccionamiento en los distintos contratos administrativos ................................ 595

7.1. Obra pública ................................................................................................ 5977.2. Concesión de obra pública .......................................................................... 5977.3. Concesión de servicio público .................................................................... 5987.4. Suministro .................................................................................................... 5997.5. Empleo público ............................................................................................ 5997.6. Empréstito público ...................................................................................... 6007.7. Donación ...................................................................................................... 6007.8. Compraventa ................................................................................................ 6017.9. Locación y arrendamiento ........................................................................... 6027.10. Locación de servicios .................................................................................. 6027.11. Transporte .................................................................................................... 6027.12. Fianza ........................................................................................................... 6037.13. Mandato ....................................................................................................... 6037.14. Depósito ....................................................................................................... 603


850

7.15. Mutuo hipotecario ....................................................................................... 6037.16. Contratos aleatorios ..................................................................................... 6037.17. Servidumbres administrativas ..................................................................... 603

8. Aplicación supletoria del Código Civil ....................................................................... 604

9. Escritura pública .......................................................................................................... 605

TERCERA PARTE

LICITACIÓN Y EJECUCIÓN DEL CONTRATO

CAPÍTULO XXI

DOCUMENTOS CONTRACTUALES

1. Principio de “integración” instrumental del contrato ........................................... 6092. El pliego como ley del contrato, también en su ejecución ................................... 6113. El pliego como fuente de interpretación ............................................................... 613

CAPÍTULO XXII

LEGALIDAD LICITATORIA Y EFICACIA CONTRACTUAL

1. Relación antecedente-consecuente ....................................................................... 6152. Legalidad licitatoria .............................................................................................. 6173. Eficacia contractual ............................................................................................... 619

CAPÍTULO XXIII

LICITACIÓN, PRERROGATIVAS Y GARANTÍAS

1. Principios de la contratación administrativa ......................................................... 6241.1. Continuidad ................................................................................................. 6241.2. Mutabilidad .................................................................................................. 625

2. Derechos de la Administración comitente .................................................................. 626

2.1. Prestación debida ......................................................................................... 6272.2. Ejecución en término ................................................................................... 6272.3. Dirección y control ...................................................................................... 6282.4. Rescisión ...................................................................................................... 6302.5. Sanción ........................................................................................................ 630

3. Derechos del contratista ........................................................................................ 6343.1. Percepción del precio .................................................................................. 6353.2. Mantenimiento de la ecuación económico-financiera ................................ 6393.3. Preservación de la identidad del objeto ...................................................... 640

INDICE GENERAL

851

3.4 Suspensión de la ejecución ......................................................................... 6403.5. Rescisión del contrato por culpa de la Administración .............................. 641

4. Derechos y obligaciones personales ..................................................................... 642

CAPÍTULO XXIV

LICITACIÓN Y GARANTÍA CONTRACTUAL

1. Concepto y finalidad ............................................................................................. 6452. Naturaleza .............................................................................................................. 6473. Momento y plazos ................................................................................................. 6484. Monto .................................................................................................................... 6505. Alcance .................................................................................................................. 6516. Preferencia y suficiencia en su ejecución ............................................................. 6537. Garantías especiales, complementarias y globales ............................................... 6538. Excepciones y eximiciones ................................................................................... 6549. Ejecución ............................................................................................................... 65510. Cancelación y restitución ...................................................................................... 65511. Incumplimiento de contrato y restitución de garantía .......................................... 65712. Pérdida ................................................................................................................... 657

CAPÍTULO XXV

LICITACIÓN Y SERVICIO PÚBLICO

1. Contrato de gestión del servicio público .............................................................. 6621.1. Sujetos ......................................................................................................... 6641.2. Régimen jurídico ......................................................................................... 6651.3. Relaciones jurídicas ..................................................................................... 666

a) Concesionario y concedente .................................................................. 666b) Concesionario y usuario ........................................................................ 666c) Concesionario y personal ...................................................................... 667d) Concesionario y terceros ....................................................................... 667

1.4. Naturaleza jurídica ...................................................................................... 6671.5. Competencia ................................................................................................ 6681.6. Plazo ............................................................................................................ 6691.7. Inversiones ................................................................................................... 6701.8 Tarifas .......................................................................................................... 6701.9. Las deudas tarifarias: ¿“reales” o “personales”? ........................................ 6721.10. Autoridad regulatoria. Entes reguladores .................................................... 6721.11. Privilegios .................................................................................................... 674

a) Competencia legislativa ........................................................................ 674b) Temporalidad ......................................................................................... 674c) Propiedad ............................................................................................... 674d) Jurisdicción nacional y provincial ......................................................... 675e) Restricciones .......................................................................................... 675


852

1.12. Bienes .......................................................................................................... 6751.13. Continuidad de la explotación ..................................................................... 6771.14 Controversias ............................................................................................... 677

2. Contrato de suministro .......................................................................................... 677

CAPÍTULO XXVI

LICITACIÓN Y OBRA PÚBLICA

1. Contrato de obra pública ....................................................................................... 6851.1. Análisis del concepto .................................................................................. 686

a) Elemento subjetivo ................................................................................ 686b) Elemento material .................................................................................. 689c) Elemento objetivo .................................................................................. 689d) Elemento teleológico ............................................................................. 690

1.2. Caracteres jurídicos ..................................................................................... 690a) Bilateral ................................................................................................. 690b) Oneroso y conmutativo ......................................................................... 690c) Formal .................................................................................................... 690

1.3. Sistemas de contratación ............................................................................. 690a) Precios unitarios .................................................................................... 691b) Ajuste alzado ......................................................................................... 691c) Coste y costas ........................................................................................ 691

1.4. Derechos de las partes ................................................................................. 691a) Derechos de la Administración ............................................................. 691b) Derechos del contratista ........................................................................ 692

1.5. Replanteo y plazo de iniciación .................................................................. 6931.6. Plan de trabajo y equipo .............................................................................. 6931.7. Acopio ......................................................................................................... 6951.8. Inspector de la obra y orden de servicio ...................................................... 6951.9. Representante técnico de la empresa ........................................................... 6961.10. Sujeción al proyecto .................................................................................... 696

a) Modificación por el contratista ............................................................. 697b) Modificación por la Administración ..................................................... 697

1.11. Recepción .................................................................................................... 697a) Recepción parcial .................................................................................. 698b) Recepción provisional ........................................................................... 698c) Recepción definitiva .............................................................................. 699

1.12. Pago del precio: certificado ......................................................................... 700a) Certificado parcial ................................................................................. 702b) Certificado por acopio de materiales .................................................... 702c) Certificado por variación de costos ....................................................... 702d) Certificado final ..................................................................................... 703

1.13. Fondo de reparo ........................................................................................... 7041.14. Intereses por mora ....................................................................................... 7051.15. Reserva de intereses .................................................................................... 7061.16. Gastos improductivos .................................................................................. 706

INDICE GENERAL

853

1.17. Sanciones pecuniarias ................................................................................. 7081.18. Ejecución directa ......................................................................................... 7091.19. Muerte, concurso o quiebra del contratista ................................................. 709

2. Contrato de concesión de obra pública ................................................................. 7102.1. Concepto ...................................................................................................... 7102.2 Clasificación ................................................................................................ 7112.3. Caracteres .................................................................................................... 7112.4. Ejecución de la obra .................................................................................... 7132.5. Explotación de la concesión ........................................................................ 7132.6. Peaje ............................................................................................................. 7142.7. Derechos del contratista .............................................................................. 7152.8. Derechos y prerrogativas de la Administración .......................................... 7162.9. Rescate o revocación de la concesión ......................................................... 716

CAPÍTULO XXVII

LICITACIÓN E IMPREVISIÓN

1. Concepto ............................................................................................................... 7182. Origen .................................................................................................................... 7193. Fundamento ........................................................................................................... 7204. Presupuestos .......................................................................................................... 7215. Invocación ............................................................................................................. 7226. Efectos ................................................................................................................... 7227. Manifestaciones .................................................................................................... 724

7.1. Mayores costos ............................................................................................ 7247.2. Actualización, desagio y convertibilidad .................................................... 7267.3. Intereses ....................................................................................................... 728

8. La imprevisión “prevista” ..................................................................................... 7289. Renegociación o extinción .................................................................................... 729

CAPÍTULO XXVIII

LICITACIÓN Y NULIDAD

1. Régimen jurídico de las nulidades ........................................................................ 7312. Las causas de invalidez ......................................................................................... 734

2.1. Vicios en los elementos del contrato ........................................................... 735a) En la competencia ................................................................................. 735b) En el objeto ............................................................................................ 736c) En la forma ............................................................................................ 737d) En el consentimiento ............................................................................. 737

2.2. Vicios en el procedimiento .......................................................................... 738a) Previos a la adjudicación ....................................................................... 738b) En la adjudicación ................................................................................. 739c) Posteriores a la adjudicación y previos a la formalización del contrato 739


854

d) En la formalización y ejecución del contrato ........................................ 7392.3. Vicios en la voluntad ................................................................................... 740

a) Vicios en la oferta .................................................................................. 740b) Vicios en la adjudicación ...................................................................... 741

3. Efectos de la invalidez .......................................................................................... 7433.1. De la nulidad ................................................................................................ 7433.2. De la anulabilidad ........................................................................................ 7453.3 De la inexistencia ........................................................................................ 745

CAPÍTULO XXIX

LICITACIÓN E INCUMPLIMIENTO

1. Rescisión ............................................................................................................... 7481.1. Por mutuo acuerdo ....................................................................................... 7481.2. Por prerrogativa de la Administración ........................................................ 7491.3. Por culpa del contratista .............................................................................. 751

a) Causas .................................................................................................... 7521) Fraude .............................................................................................. 7522) Grave negligencia ............................................................................ 7533) Contravención de obligaciones contractuales ................................. 7534) Ejecución con lentitud ..................................................................... 7535) Vencimiento del plazo para iniciar los trabajos .............................. 7536) Transferencia del contrato sin autorización .................................... 7547) Abandono o interrupción de los trabajos ........................................ 754

b) Consecuencias ....................................................................................... 7541.4. Por incumplimiento recíproco ..................................................................... 7561.5. Por culpa de la Administración y a solicitud del contratista ...................... 7561.6. Por fuerza mayor, hecho de la Administración o hecho del príncipe ......... 758

2. Caducidad .............................................................................................................. 7613. Rescate .................................................................................................................. 7624. Jurisdicción, arbitraje y transacción en la terminación del contrato .................... 764

CAPÍTULO XXX

LICITACIÓN Y RESPONSABILIDAD

1. Tipos ...................................................................................................................... 7691.1. Contractual .................................................................................................. 7691.2. Precontractual .............................................................................................. 7701.3. Extracontractual ........................................................................................... 7701.4. Cuasi-contractual ......................................................................................... 771

2. Presupuestos .......................................................................................................... 7712.1. La legalidad ................................................................................................. 7712.2. La buena fe .................................................................................................. 7722.3. La equivalencia de prestaciones .................................................................. 772

INDICE GENERAL

855

2.4. Los incumplimientos ................................................................................... 7733. Responsabilidad de la Administración ................................................................. 774

3.1. Por daño contractual .................................................................................... 774a) Por modificaciones contractuales .......................................................... 774b) Por hechos de la Administración comitente .......................................... 775

3.2. Por daño extracontractual ............................................................................ 775a) Por hecho del príncipe ........................................................................... 775b) Por hechos y actos imprevistos ............................................................. 777

3.3. Por daño precontractual y cuasi contractual ............................................... 7784. Responsabilidad del contratista ............................................................................ 778

4.1. Por ejecución irregular o anormal de la prestación ..................................... 7784.2. Eximentes de responsabilidad ..................................................................... 779

a) Por el hecho de la Administración ........................................................ 779b) Por caso fortuito y fuerza mayor ........................................................... 780c) Por la exceptio non adimpleti contractus .............................................. 781

5. Responsabilidad de terceros .................................................................................. 7826. Alcance y límites de la responsabilidad ................................................................ 783

6.1. Reparación del interés negativo .................................................................. 7836.2. Reparación de la expectativa ....................................................................... 7846.3. Reparación parcial de los perjuicios ........................................................... 7856.4. Reparación integral ...................................................................................... 786

7. Los pliegos y las cláusulas exonerativas ............................................................... 7888. Vías procesales de responsabilización .................................................................. 788

8.1. Vías declarativas de responsabilidad .......................................................... 788a) Hábeas data ............................................................................................ 789b) Amparo por mora .................................................................................. 790c) Acciones penales con pretensión resarcitoria civil ............................... 790d) Medida de no innovar ............................................................................ 791e) Intervención legislativa ......................................................................... 792

8.2. Vías ejecutivas de responsabilidad ............................................................. 792a) Acción de amparo .................................................................................. 792b) Acciones procesales administrativas ..................................................... 793c) Acciones procesales civiles ................................................................... 794

Bibliografía correspondiente al Titulo Preliminar ...................................................... 795Bibliografía general ..................................................................................................... 805Índice general .............................................................................................................. 833

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