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REVISTA
ELECTRÓNICA
AÑO III
N° 5 - 2009
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IMPLICANCIAS DE LA REVERSIÓN DE PREDIOS RÚSTICOS AL ESTADO ADJUDICADOS A TÍTULO ONEROSO:
La inconstitucionalidad de su Reglamento y la protección constitucional del denominado Tercero Registral.
Carlos Furuken Zegarra Abogado por la Universidad de San Martín de Porres
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Introducción 1.- El Fallo en Sede Constitucional
3. Análisis y Crítica 4. Conclusiones
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INTRODUCCIÓN:
Es una verdad de Perogrullo que, el Derecho de Propiedad, al margen de
su naturaleza privatística y de alta consideración por parte del Derecho Civil,
integra a los denominados “Derechos Humanos de Segunda Generación” –a
partir de la clasificación efectuada por el checo Karel Vasak- gozando aquel de la
protección que otorga la norma ordinaria y la norma constitucional. No obstante,
este Derecho –se dice- debe ejercer en armonía con el “Interés Social” (vid.
Artículo 923 del Código Civil)
No obstante, desde nuestra perspectiva, el “interés social”, o “bien común”
o “interés público” no está comprendido en el Derecho de Propiedad, es decir no
integra su núcleo o “su contenido esencial”, si no que constituye un límite al
ejercicio del Derecho de Propiedad, que encuentra justificación en atender
necesidades generales o públicas en “sacrificio” del bienestar individual.
Así, no han sido pocas las veces en que el “Derecho de Propiedad” y el
“Interés Social” se han enfrentado. La pregunta que surge aquí es ¿Cómo
resolver ese conflicto?. Precisamente, ello motiva el presente trabajo,
3
adelantando que no existe una fórmula general de solución sino que corresponde
evaluar, en cada caso, cuando se justifica o no el límite antedicho en desmedro
del derecho individual.
Advierto al lector que nuestra posición, estará sujeta a múltiples
cuestionamientos. Sin embargo, considero que este aporte, aunque sea
minúsculo, servirá enriquecerá el debate, dando mayores y mejores herramientas
a los Juez Ordinario, Constitucional y a los operadores del Derecho.
Finalmente, señalo que estas discusiones no se sostienen sólo en el plano
académico, sino que también han sido ventilados en Sede Judicial. Muestra de
ello, glosaremos –íntegramente- un pronunciamiento jurisdiccional de particular
relevancia.
1.- EL FALLO EN SEDE CONSTITUCIONAL:
1.1. ACLARACIÓN NECESARIA:
Es necesario previamente efectuar un breve comentario. La demanda de
Acción Popular es de competencia exclusiva del Poder Judicial, siendo
competente para conocer en primer grado, la Sala Civil Superior de turno de la
Corte Superior de Lima en los casos –como el presente- cuando la norma
reglamentaria cuestionada es de ámbito nacional, ello a tenor de lo dispuesto por
el artículo 85º del Código Procesal Constitucional
En ese sentido, se advierte al lector que el pronunciamiento que a
continuación se transcribe corresponde a la primera instancia del proceso, habida
cuenta que a la fecha aún no se ha expedido un fallo definitivo. Sin embargo
hemos creído muy conveniente seleccionar esta Sentencia para su análisis por
su trascendencia.
4
1.2. TEXTO DE LA RESOLUCIÓN:
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA
Quinta Sala Civil
EXP. N° 1544-2006
RESOLUCIÓN NÚMERO 11
Lima, veintiséis de noviembre Dos mil siete
VISTOS: Interviniendo como Vocal ponente el señor Aguado Sotomayor;
resulta de autos que mediante escrito de fojas veintiséis a cincuentidós, el
señor Nivaldo Ortiz Talaverano, interpone demanda de acción popular con
el fin que se declare la nulidad parcial del artículo 4 del Decreto Supremo
N° 018-20069-AG publicado el 11 de abril del dos mil seis que aprueba el
Reglamento de la Ley 28667, ley que declara la reversión de predios
rústicos al dominio del Estado adjudicados a título oneroso con fines
agrarios ocupados por asentamientos humanos, aduciendo que dicha
norma contradice los artículos 2, inciso 16, 62 y 70 de la Carta Magna; así
mismo el artículo 2014 del Código Procesal Civil así como el propio texto
del artículo 1 de la ley que reglamenta, pues en ningún momento dicha
disposición de ley, señala que el procedimiento de reversión alcanza a los
terceros que han adquirido su derecho de buena fe; mediante resolución
número uno de fecha doce de junio del dos mil seis, se admite a trámite la
demanda incoada ordenando su publicación, por única vez, en el Diario
Oficial El Peruano; de fojas setentidós a setentinueve aparece el escrito de
contestación de demanda presentado por el Procurador Público a cargo de
los asuntos judiciales del Ministerio de Agricultura, negando y
contradiciendo en todos sus extremos, la demanda interpuesta; realizadas
las publicaciones de ley, conforme se acredita a fojas ciento veintisiete, ha
llegado el momento de expedir sentencia, la misma que este Colegiado
procede a emitirla; CONSIDERANDO: PRIMERO: Que, el accionante
solicita se declare la nulidad parcial del artículo 4 del Decreto Supremo N°
5
018-20069-AG publicado el 11 de abril del dos mil seis que aprueba el
Reglamento de la Ley 28667, ley que declara la reversión de predios
rústicos al dominio del Estado adjudicados a título oneroso con fines
agrarios ocupados por asentamientos humanos, en cuanto señala que el
procedimiento de reversión antes aludido se efectúa sin perjuicio de que el
adjudicatario original lo haya transferido a terceros, aduciéndose que dicha
disposición, trasgrede: a) El artículo 2, inciso 16, 62 y 70 de la Constitución
Política; b) El artículo 2014 del Código Civil; y c) El texto expreso de la
propia Ley 28687 que reglamenta; SEGUNDO: Que, mediante la Ley
28667, se dictó la Ley que declara la reversión de predio rústico al dominio
del Estado, adjudicados a título oneroso, con fines agrarios, ocupados por
asentamientos humanos; quedando fijado su finalidad a través de su
artículo 1, en el texto siguiente: "Articulo 1.- "Declárese de interés nacional
y de necesidad pública la reversión al dominio del Estado de los predios
rústicos adjudicados a titulo oneroso por el Estado con fines agrarios, bajo
el imperio de cualquier norma, incluyendo el Decreto Legislativo Nº 838,
que no hubiesen cumplido con las condiciones para las que fueron
transferidos previa resolución de los respectivos contratos o actos
jurídicos, siempre que se encuentren ocupados con anterioridad al 31 de
diciembre del 2004 y con fines exclusivos de vivienda por asentamientos
humanos, previamente declarados como tales por los gobiernos locales
correspondientes, ubicados dentro o fuera de las zonas de expansión
urbana de las ciudades"; TERCERO: Que, con fecha once de abril del dos
mil seis, se publica el Decreto Supremo N° 018-2006-AG, el mismo que
reglamenta la ley antes mencionada, señalado en su artículo 4, primer
párrafo, que: "Articulo 4.- La reversión al dominio del Estado "de predios
rústicos adjudicados a titulo oneroso, está sujeta al incumplimiento de las
condiciones para las que fueron transferidos, previa resolución de los
contratos o actos jurídicos, siempre que se encuentren ocupados con
anterioridad al 31 de diciembre del 2004 y con fines exclusivos de vivienda
por asentamientos humanos, previamente declarados como tales por los
gobiernos locales correspondientes, ubicados dentro o fuera de las zonas
6
de expansión urbana de las ciudades. Este procedimiento es sin perjuicio
de que el adjudicatario original lo haya transferido a terceros." (El resaltado
es nuestro); CUARTO: Que, como lo ha precisado el Tribunal
Constitucional a través de la STC N° 005-2003-Al/TC (FJ3), "el orden
jurídico, implica un sistema orgánico, coherente e integrado
jerárquicamente por normas de distinto nivel que se encuentran
interconectadas por su origen, es decir, que unas normas se fundan en
otras o son consecuencia de ellas"; siendo. que "una norma jurídica sólo
adquiere valor de tal, por su adscripción a un orden"; este orden se rige en
consecuencia, por el principio de coherencia normativa, según el cual, toda
norma que la constituye, responde a un todo armónico e integral, y por el
principio de jerarquía piramidal normativa, recogido en el artículo 51 de la
Carta Magna, y conforme al cual, existe una prelación jerárquicamente
establecida de normas, dentro de las cuales la inferior responde a una
superior, convergiendo todas en la norma fundamental, la Constitución;
encontrándose por ende, el fundamento de la validez de una norma, en la
superior. QUINTO: Que, una de las libertades patrimoniales sobre las
cuales descansa el régimen económico regulado por nuestra actual carta
magna es el derecho a la propiedad, recogido por el artículo 2, inciso 16, y
artículo 70 de la Constitución1, el mismo que es entendido como el poder
jurídico que permite a una persona, usar, disfrutar, disponer y reivindicar
un bien, con el único límite de ejercer dicho derecho en armonía con el
bien común y dentro de los límites establecidos por ley; puesto que si bien,
la propiedad no se basa en una prerrogativa Estatal, pues tiene su origen
en la misma naturaleza humana, éste si puede regularlo, en tanto la
propiedad tiene a su vez, una función social2; SEXTO: Que, otra de estas
1 Desarrollado por la STC NOO8-2003-Al/TC. 2 En la sentencia citada, el máximo Tribunal, precisa, lo siguiente: "Ahora bien, nuestra Constitución reconoce a la
propiedad no sólo como un derecho subjetivo (derecho individual), sino también como una garantía institucional (reconocimiento de su función social). Se trata, en efecto, de un "instituto" constitucionalmente garantizado. De modo que no puede aceptarse la tesis que concibe a los derechos fundamentales como derechos exclusivamente subjetivos, pues ello parte de la errónea idea de que aquellos son sólo una nueva categorización de las libertades públicas, tal como en su momento fueron concebidas en la Francia revolucionaria. Pablo Ramella (Los Derechos Humanos. Buenos Aires: Depalma, 1980) precisa que "la función social de la propiedad se traduce constitucionalmente en limitaciones al ejercicio de este derecho y en obligaciones a cargo del propietario, impuestas unas y otras en beneficio del bien común". Dicho concepto obliga a que se armonice el interés del propietario con el de la comunidad; procediéndose, para tal efecto, a que el Estado modere su ejercicio a través de la reglamentación".
7
libertades, es la libertad de contratar, recogida en el artículo 2, inciso 14 de
la Constitución, complementada por la libertad de contratación, reconocida
por el artículo 62 de dicho cuerpo constitucional; según dichos principios,
el Estado garantiza la autodeterminación para decidir la celebración de un
contrato, así como la potestad de elegir al co-celebrante, la materia objeto
de regulación contractual y el contenido del mismo; en este sentido el
artículo 62 citado, en su primer párrafo, precisa que "Artículo 62.- La
libertad de contratar garantiza que las partes puedan pactar válidamente
según las normas vigentes al tiempo del contrato (...)"; SÉPTIMO: Que,
por debajo de la Constitución y dentro de la jerarquía normativa a la que se
ha hecho alusión, se encuentran las normas con rango de ley; dentro de
estas, la norma matriz, en cuanto contiene los principales principios
generales que rigen el Derecho nacional, es el Código Civil; uno de los
principios que rige el sistema de contratación, es el principio de la buena fe
el mismo que debe regir tanto en las tratativas, en la formación y en la
ejecución de todo contrato; la buena fe, como señala Francesco Galgano3,
no significa otra cosa que corrección o lealtad; el principio general de la
corrección y de la buena fe permite identificar otras prohibiciones y otros
deberes además de aquellos previstos por la ley; constituye como se dice,
la "válvula" del sistema legislativo, es decir, ofrece criterios para colmar las
lagunas que éste puede revelar en la variedad y la multiplicidad de las
situaciones de la vida económica y social; este principio se encuentra
contenido en el artículo 1362 del Código Civil, encontrándose además
contenido ya sea de manera expresa o tácita a lo largo de dicho cuerpo de
leyes; OCTAVO: Que, aplicando todo lo antes expuesto al presente caso,
y entrando al análisis de la Ley 28667, se verifica que el espíritu de la
misma, es encontrar un mecanismo legal para formalizar la posesión de
hecho por parte de grupos de asentamientos humanos sobre predios
rústicos que en su momento fueron de propiedad del Estado y que fueron
adjudicados a título oneroso a particulares con fines agrícolas, tomando
3 Francesco Galgano; La buena fe contractual; artículo compilado en los materiales de lectura de Derecho Civil 8:
Contratos de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Facultad de Derecho; agosto 2002.
8
para ello en cuenta el fin social de la propiedad y el bien común; esto es, a
través de dicho dispositivo legal, el Estado, en ejercicio de función
reguladora y de promoción de bienestar general, ha buscado solucionar
una problemática social, cual la necesaria formalización de una situación
de hecho que involucra gruesos grupos humanos que ante la necesidad de
vivienda, han venido tomado posesión de facto, de grande extensiones de
tierras; NOVENO: Que, en este sentido, dicho dispositivo legal
estableciendo condiciones factuales y temporales, como son la ocupación
de hecho, con anterioridad al treintiuno de diciembre del dos mil cuatro, por
parte de asentamientos humanos previamente reconocidos como tales por
los gobiernos locales respectivos, sobre predios rústicos ubicados dentro o
fuera de las zonas urbanas del país que hayan sido adjudicados a título
oneroso por el Estado con fines agrarios, que éstos se reviertan al dominio
del Estado cuando dicha finalidad no haya sido cumplida, declarando para
ello los respectivos contratos o actos jurídicos de adjudicación; para lograr
luego adjudicar los mismos a dichos asentamientos humanos con fines de
vivienda; DÉCIMO: Que, en este sentido, y si bien dicha disposición de ley
responde a los principios constitucionales sobre propiedad y vivienda, por
lo que resulta factible y legítimo que el Estado, siguiendo un procedimiento
administrativo, resuelva los contratos o actos jurídicos de adjudicación con
los originales adjudicatarios de los predios, cuando éstos no hayan
cumplido con destinar los mismos a fines agrícolas para los cuales fueron
entregados, también lo es que resulta un exceso que el reglamento de la
misma, haya establecido que tal nulidad alcance incluso a los terceros
adquirientes de dichos predios, cuando ello no lo estableció la propia ley
que reglamenta y por lo tanto, debe interpretarse con las demás normas
del ordenamiento jurídico nacional, y tampoco resulta acorde con los
principios de propiedad, libre contratación y buena fe de quienes
adquirieron los mismos de los originales adjudicatarios, implicando además
una invasión y vulneración al debido proceso, puesto que en todo caso, no
es la Administración la llamada a dejar sin efecto, de manera uniliateral,
contratos efectivamente celebrados, toda vez que ello implicaría dejar a un
9
lado, elementales principios constitucionales y civiles; UNDÉCIMO: Que,
resulta un principio elemental de nuestro ordenamiento jurídico, el respeto
al derecho adquirido por un tercero de buena fe, en tanto la misma no sea
desvirtuada a nivel judicial y siguiendo para ello, el debido proceso que la
ley establece; en este sentido, la Administración, aún bajo la enarbolada
pandera de bien común, no puede pasar por encima del derecho de
propiedad de las personas (salvo el caso de la expropiación, el mismo que
en dicho caso debe adjudicarse a lo preceptuado por el artículo 70 de la
Constitución, con el pago de la indemnización justipreciada
correspondiente), así como de los demás derechos o principios citados en
los considerandos precedentes, y otros relacionados y/o complementarios,
contenidos en la Carta Magna y las leyes, pues su observancia constituye
la garantía máxima que tiene toda persona; DUODÉCIMO: Que, en este
sentido, el Estado, como garante del respeto a los derechos de toda
persona, debe ser el primero en ajustar su proceder a los mecanismos
constitucionales y legales establecidos así como a los principios que rigen
el orden jurídico nacional; conforme a ello, no pueden tenerse como
válidas, normas que trastocan el mismo, como es el caso de la última parte
del primer párrafo del artículo 4 del Decreto Supremo 018-2006-AG que
reglamenta la Ley 28667, extremo normativo que constituye la materia de
la presente demanda, y el cual, por todas y cada una de las
consideraciones arriba expuestas, deviene en incompatible con la
constitución, las leyes e incluso, la propia ley que reglamenta; por tales
razones: DECLARAN FUNDADA la demanda de ACCIÓN POPULAR
interpuesta contra la última parte del primer párrafo del artículo 4 del
Decreto Supremo 018-2006-AG, en cuanto señala que “Este procedimiento
es sin perjuicio de que el adjudicatario original lo haya transferido a
terceros"; DEVINIENDO POR TANTO EN NULO EL EXTREMO
NORMATIVO CITADO; asimismo, EXHORTANDO al Poder Ejecutivo a
efectos de que llene el vacío legal dejado por la norma que por esta
sentencia ha sido declarada nula; y consentida y/o ejecutoriada que sea,
CÚMPLASE con lo dispuesto por los artículos 93 y 95 del Código Procesal
10
Constitucional; en los seguidos por NIVALDO ORTIZ TALAVERANO con
MINISTERIO DE AGRICULTURA sobre acción popular.
2.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA:
La sentencia dictada en el proceso de acción popular que es materia del
presente trabajo, nos trae una importante cuestión; la interrelación entre el
derecho civil y el derecho constitucional como mecanismo de defensa de los
derechos de la persona frente a las agresiones o amenazas ex lege.
Así también el fallo encierra otro aspecto también de relevancia; el límite
de la protección del derecho de propiedad frente al interés social.
De esto último surgen las siguientes interrogantes ¿Cómo podemos
distinguir cuándo el poder reglamentario del Estado -en búsqueda de satisfacer el
“Interés Social”- puede lesiona justificadamente el derecho de propiedad y
cuando se torna en injustificada, ilegal o arbitraria? ¿Cuál son los parámetros
para ello?
A partir del presente comentario procuraremos dar respuesta a las
interrogantes formuladas.
3.- ANALISIS Y CRÍTICA:
3.1. LA NORMA REGLAMENTARIA CUESTIONADA:
Es importante identificar prima facie cuál ha sido la norma reglamentaria
sujeta al reproche constitucional, materia de la sentencia en comento. Así, la
discusión se ha centrado en un párrafo del Artículo 4º del DECRETO SUPREMO
Nº 018-2006-AG, publicado en el Diario Oficial El Peruano con fecha 11.04. 06
por la que se aprueba el Reglamento de la Ley Nº 28667 -Ley que declara la
reversión de predios rústicos al dominio del Estado adjudicados a título oneroso,
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con fines agrarios, ocupados por Asentamientos Humanos. Dicho párrafo
cuestionado (que aparece subrayado) es el siguiente:
Artículo 4.- Predios sujetos a trámite de reversión.-
La reversión al dominio del Estado de predios rústicos
adjudicados a título oneroso, está sujeta al
incumplimiento de las condiciones para las que fueron
transferidos, previa resolución de los contratos o actos
jurídicos, siempre que se encuentren ocupados con
anterioridad al 31 de Diciembre del 2004 y con fines
exclusivos de vivienda por asentamientos humanos,
previamente declarados como tales por los gobiernos
locales correspondientes, ubicados dentro o fuera de
las zonas de expansión urbana de las ciudades. Este
procedimiento es sin perjuicio de que el adjudicatario
original lo haya transferido a terceros. (…)
3.2. LAS DISPOSICIONES LEGALES Y CONSTITUCIONALES AFECTADAS:
De igual manera es necesario identificar cuáles han sido las normas con
que –de acuerdo a lo expresado en la sentencia- colisiona la norma
reglamentaria antes indicada, siendo éstas las siguientes:
• Constitución Política del Estado (artículos 2 numeral 16, artículo 62º y artículo
70º)
• Código Civil (artículo 2014º del Código Civil)
3.3. LA (NECESARIA Y ACTUAL) INTERACCIÓN ENTRE EL DERECHO CIVIL Y EL DERECHO
CONSTITUCIONAL:
La clásica y dicotómica distinción entre “Derecho Público” y “Derecho
Privado” hoy –desde nuestra perspectiva- ya no tiene cabida. Y es que ambos
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“Derechos” requieren interactuar entre sí –y no enfrentarse- para que la
protección de los bienes jurídicos que ellos mismos contemplan por separado sea
realmente plena y eficaz.
Así, para explicar el “avance” del Derecho Civil en el ámbito del Derecho
Constitucional se ha señalado que se viene produciendo una suerte de
“civilización” de la Constitución y, desde la vereda “contraria”, se ha señalado
que, lo que en realidad se ha producido, es la “constitucionalización” de los
derechos civiles.
En verdad ambas posiciones son parte de un mismo fenómeno pues lo
que reflejan es la interacción –reiteramos necesaria- entre ambos derechos.
Hoy simplemente se postula –con gran acierto- en adoptar la postura del
denominado “Derecho Civil Constitucional”.4
Esta posición reposa en el incuestionable argumento que la Constitución
no sólo es un conjunta de normas políticas que requieren de desarrollo a través
de las normas ordinarias, sino que, por el contrario, constituye fuente primigenia y
cualificada para la protección de bienes jurídicos, que debe aplicada directa y
preferentemente por sobre cualquier otra norma, pero no con el fin de excluir a
esta última –salvo que sea incompatible con la constitucional- sino para procurar
armonizar el ordenamiento jurídico, esto es, para dotarlo de unicidad.
Bajo esa perspectiva –a la cual nos adherimos por entero-, es necesario
analizar los derechos civiles “desde” la Constitución, como se verá en el siguiente
numeral.
4 En ese sentido, ver el interesante trabajo realizado por ARCE y FLOREZ-VALDEZ, Joaquín: “El Derecho Civil
Constitucional”, Madrid, Editorial Civitas, 1991.
13
3.4. LOS DERECHOS CIVILES “DESDE” LA CONSTITUCIÓN Y LOS PRINCIPIOS DE
INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL:
Como decíamos anteriormente se ha abandonado en definitiva la tesis por
la que se consideraba a la Constitución como un cuerpo inorgánico que contiene
enunciados principistas, dejando al legislador ordinario el desarrollo de tales
principios.
Ahora se posiciona y reafirma además el carácter autoaplicativo y de
eficacia de la norma constitucional como norma jurídica y no sólo como “fuente
de fuente” sino como poderosa y primordial fuente de derechos.
Es así que la Constitución contiene normas jurídicas cualitativa y
preferentemente aplicables (por sobre las normas ordinarias). Como bien expone
BALAGUER CALLEJÓN5, “la Constitución contiene las normas fundamentales
que estructuran el sistema jurídico y que actúan como parámetro de validez del
resto de las normas.”
La Constitución, en cuanto norma suprema del ordenamiento, prevalece
sobre todas las demás leyes ordinarias y por ello condiciona el resto de aquellas,
por cuanto determina la invalidez de aquellas que formal o materialmente
contradigan las prescripciones constitucionales.6
Sobre este aspecto nuestro Tribunal Constitucional ha precisado lo
siguiente:
“La constitución es un ordenamiento que posee fuerza
normativa y vinculante; por ende, la materia
constitucional será toda la contenida en ella, y “lo
constitucional” derivará de su incorporación en la 5 BALAGUER CALLEJÓN, Francisco: “Fuentes del Derecho”, Madrid, 1992, Editorial Tecnos, p. 28. 6 BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO Luis: “Lecciones de Teoría del
Derecho”. Madrid, 1997 McGraw-Hill, p. 285.
14
Constitución. Así lo ha entendido el Tribunal
Constitucional, a lo largo de su funcionamiento, en la
resolución de los diferentes casos que ha tenido
oportunidad de conocer (...), donde ha evaluado
vulneraciones a la Constitución de la más diversa
índole y en las cuales el único requisito para tal examen
consistía en que la controversia se fundara en una
violación de algún principio, valor o disposición de la
Constitución”7 (Lo resaltado es nuestro)
Así, la Constitución no solo ostenta per se el máximo nivel normativo, por
cuanto es obra del Poder Constituyente; sino que reconoce (y protege) los
derechos fundamentales del ser humano al contener las reglas básicas de
convivencia social y política; además de crear y regular el proceso de producción
de las demás normas del sistema jurídico nacional. En otra de las sentencias del
Tribunal Constitucional ha señalado que:
(...) La Constitución no sólo es la norma jurídica
suprema formal y estática, sino también material y
dinámica, por eso es la norma básica en la que se
fundamentan las distintas ramas del derecho, y la
norma de unidad a la cual se integran.
Es así que por su origen y su contenido se diferencia de
cualquier otra fuente del derecho. Y una de las maneras
como se traduce tal diferencia es ubicándose en el
vértice del ordenamiento jurídico. Desde allí, la
Constitución exige no sólo que no se cree legislación
contraria a sus disposiciones, sino que la aplicación
de tal legislación se realice en armonía con ella
7 Sentencia recaída en el Exp. Nº 0168-2005-PC/TC, fundamento 3.
15
misma (interpretación conforme con la
Constitución)8 (Lo resaltado es nuestro)
Empero, dado el carácter complejo de la norma constitucional a fin de ser
adecuada interpretada y luego aplicada (recalco el hecho de que aquella es
autoaplicativa), se requiere tener ciertos parámetros para ello. Nuestro Tribunal
Constitucional9 ha señalado también cuáles son esos principios:
a) El principio de unidad de la Constitución: Conforme
al cual la interpretación de la Constitución debe estar
orientada a considerarla como un “todo” armónico y
sistemático, a partir del cual se organiza el sistema
jurídico en su conjunto.
b) El principio de concordancia práctica: En virtud del
cual toda aparente tensión entre las propias
disposiciones constitucionales debe ser resuelta
“optimizando” su interpretación, es decir, sin “sacrificar”
ninguno de los valores, derechos o principios
concernidos, y teniendo presente que, en última
instancia, todo precepto constitucional, incluso aquellos
pertenecientes a la denominada “Constitución orgánica”
se encuentran reconducidos a la protección de los
derechos fundamentales, como manifestaciones del
principio-derecho de dignidad humana, cuya defensa y
respeto es el fin supremo de la sociedad y el Estado
(artículo 1º de la Constitución).
c) El principio de corrección funcional: Este principio
exige al juez constitucional que, al realizar su labor de 8 Sentencia recaída en el Exp. N.° 0020-2005-AI/TC, 0021-2005-AI/TC (acumulados) 9 Sentencia recaída en el Exp. 5854-2005-PA/TC
16
interpretación, no desvirtúe las funciones y
competencias que el Constituyente ha asignado a cada
uno de los órganos constitucionales, de modo tal que el
equilibrio inherente al Estado Constitucional, como
presupuesto del respeto de los derechos
fundamentales, se encuentre plenamente garantizado.
d) El principio de función integradora: El “producto” de
la interpretación sólo podrá ser considerado como
válido en la medida que contribuya a integrar, pacificar
y ordenar las relaciones de los poderes públicos entre
sí y las de éstos con la sociedad.
e) El principio de fuerza normativa de la Constitución:
La interpretación constitucional debe encontrarse
orientada a relevar y respetar la naturaleza de la
Constitución como norma jurídica, vinculante in toto y
no sólo parcialmente. Esta vinculación alcanza a todo
poder público (incluyendo, desde luego, a este Tribunal)
y a la sociedad en su conjunto.
Lo que queremos resaltar de lo antes expresado es que para la aplicación
válida de una norma legal o reglamentaria, primero se requiere cotejarla con la
Constitución para verificar si aquella responde al modelo constitucional protegido
y de no ser así, dejarla de aplicar. En suma, la interpretación y aplicación debe
efectuarse “desde” la Constitución, aplicándose para el efecto los principios antes
enunciados.
17
3.5.- LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL ESTADO Y SU LÍMITE OBJETIVO (RESERVA DE
LA LEY):
En la medida que la norma cuestionada en la sentencia en comento forma
parte de un Reglamento aprobado por el Poder Ejecutivo, es pertinente analizar
brevemente en qué consiste la denominada Potestad Reglamentaria del Estado.
Pues bien, el inciso 8º del artículo 118º de la Constitución Política del
Estado, dispone que corresponde al Presidente de la República: “Ejercer la
potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro
de tales límites dictar decretos y resoluciones.”
Conforme a la norma citada, el Presidente de la República es el órgano
constitucional encargado de producir los reglamentos, decretos y resoluciones.
Sin embargo, para ejercer esta atribución requiere de la intervención de sus
ministros, toda vez que, conforme al artículo 120º de la Constitución, son nulos
los actos del Presidente de la República que carecen de refrendación ministerial.
Por tanto, la competencia para producir reglamentos de las leyes, decretos
y resoluciones corresponde al Poder Ejecutivo, que en nuestro ordenamiento
jurídico lo conforman el Presidente de la República y el Consejo de Ministros.
Sin embargo, la potestad reglamentaria del Estado tiene dos principios y a
su vez límites; i) la JERARQUÍA NORMATIVA10 y ii) La Legalidad o RESERVA
DE LA LEY, de tal manera que la actividad reglamentaria del Estado debe
adecuar su actuación al Texto Constitucional, a su norma matriz y en general al
conjunto normativo y orgánico del país (denominado también “bloque de
constitucionalidad”)11.
10 La validez en materia de justicia constitucional, en cambio, es una categoría relacionada con el principio de
jerarquía normativa, conforme al cual la norma inferior (Vg. una norma con rango de ley) será válida sólo en la medida en que sea compatible formal y materialmente con la norma superior (Vg. la Constitución). Sentencia del Tribunal Constitucional Exps. N.os 0004-2004-AI/TC, 0011-2004-AI/TC, 0012-2004-AI/TC, 0013-2004-AI/TC, N.° 0014-2004-AI/TC, 0015-2004-AI/TC, N.° 0016-2004-AI/TC y 0027-2004-AI/TC (acumulados), fundamento 2.
11 Para evaluar si una norma es constitucional o no, no solo debe verificarse si aquella infringe alguna disposición de la
Carta Magna sino también si se adecua a las demás disposiciones que integran el ordenamiento jurídico. No puede
18
Si la potestad reglamentaria del Estado debe respetar la Jerarquía
Normativa, resulta evidente que además aquella fuente normativa denominada
“reglamento” no debe transgredir ni desnaturalizar las leyes que pretende
reglamentar. Estos mismos límites, conforme al mandato constitucional, delimitan
la expedición de los decretos y resoluciones.
No obstante, no en pocas oportunidades la potestad reglamentaria del
Estado ha infringido a la Constitución Política del Estado o a las leyes formales
que integran el bloque de la constitucionalidad. Por ello, es que se ha habilitado
la promoción, por parte de los afectados, de procesos constitucionales como la
Acción Popular.
3.6.- LA IMPORTANCIA DE LA RESERVA DE LA LEY.
Como refiere TORNOS MÁS12, la reserva de Ley o el principio de
Legalidad, en su extensión horizontal, atiende a la delimitación del alcance
dejado al reglamento y, en su extensión vertical, al contenido material que debe
recoger la ley de remisión.
Es por ello que el principio de legalidad, en su extensión horizontal,
prohíbe que las remisiones legales a normas reglamentarias posibiliten una
regulación independiente o no subordinada a la Ley. De lo contrario, se
degradaría la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador.
Sobre el particular (es decir, sobre prohibición de la remisión legal a
normas reglamentarias posibiliten una regulación independiente o la no
subordinación de éstas a la Ley), debe tenerse presente lo expresado, en sede
nacional, por el profesor Juan Carlos MORÓN URBINA:
admitirse que para la procedencia de un proceso constitucional contra una norma legal debe existir una incompatibilidad manifiesta y directa con el texto expreso de la Constitución, puesto que la sola incompatibilidad con una norma legal (no constitucional) también afecta al orden constitucional en la medida que afectaría la jerarquía normativa.
12 TORNOS MÁS, Joaquín. “La relación entre la Ley y el Reglamento”. En: Revista de Administración Pública No.100-
102, Año 1993, Pág. 471-507.
19
“Las normas reglamentarias pueden responder al
objetivo de la administración de precisar, desarrollar,
pormenorizar, aplicar o complementar una ley, para
asegurar la correcta operatividad administrativa de una
ley previa, PERO SIN LLEGAR A CONDICIONAR SU
VIGENCIA, O A TRANSGREDIR, DESNATURALIZAR,
LIMITAR, CORREGIR O PERFECCIONAR LA NORMA
LEGAL.”13. (El resaltado es nuestro)
Nuestro Tribunal Constitucional ha señalado también lo siguiente:
“La fuerza normativa de la que está investida la
Administración se manifiesta por antonomasia en el
ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento
es la norma que, subordinada directamente a las leyes
e indirectamente a la Constitución, puede, de un lado,
desarrollar la ley, SIN TRANSGREDIRLA NI
DESNATURALIZARLA, y, de otro, hacer operativo el
servicio que la Administración brinda a la comunidad.14
(Lo resaltado es nuestro)”
De lo expuesto se concluye de manera incontrovertible que UNA NORMA
REGLAMENTARIA NO DEBE TRANSGREDIR LA NORMA LEGAL SUPERIOR
O LA NORMA CONSTITUCIONAL, no pudiendo regular supuestos de hecho
restrictivos más allá de los que le impone la disposición legal que reglamenta o
que la Constitución reconoce.
13 MORÓN URBINA, Juan Carlos “El Vicio de la derogación singular de las normas reglamentarias” En: IUS ET
VERITAS, Año XIII, No.26, p.87. 14 Sentencia del 04.07.2003 – causa acumulada Nºs 0001/0003-2003-AI/TC. LIMA
20
3.7.- EL PRINCIPIO DE IGUALDAD Y LOS CRITERIOS PARA DETERMINAR LA
CONSTITUCIONALIDAD DE UN TRATO DIFERENCIADO:
Nuestra Constitución Política consagra en el numeral 2 del artículo el
derecho a la igualdad ante la ley, proscribiéndose toda clase de discriminación
por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o
de cualquier otra índole.
En atención a este principio-derecho, se impide la dación de normas
especiales por razón de la diferencia de las personas, ello en clara concordancia
con el artículo 103º de la Constitución. En cambio, a partir de esta última norma,
si pueden expedirse normas por la naturaleza de las cosas, entendida a esta
última como el objeto de la regulación.
En esa medida existiendo una posibilidad constitucional de expedir leyes
por la naturaleza del objeto de su regulación, se generaría un trato diferenciado
que afectaría el principio de igualdad. Pero ¿Cuándo esta afectación es
constitucional y cuando no?. Son dos reglas esenciales las que permiten resolver
la pregunta mencionada; la razonabilidad y la proporcionalidad.
Gozaini15 precisa respecto de la razonabilidad que:
“Por eso las leyes y, en general, las normas y los actos
de autoridad requieran para su validez, no sólo haber
sido promulgados por órganos competentes y
procedimientos debidos, sino también pasar la revisión
de fondo por su concordancia con las normas,
principios y valores supremos de la Constitución (formal
y material), como son los de orden, paz, seguridad,
justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones 15 GOZAINI, Oswaldo: “El debido proceso en la actualidad”. En Revista de Debate Procesal Civil – Edición Digital,
Número XIV, Año 6, Julio/2006. Disponible en internet (http://www.tribunalmmm.gob.mx/revista/debate14/portada.htm). Acceso el 28.04.08.
21
de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto
público o privado sólo es válido cuando, además de su
conformidad formal con la Constitución, esté
razonablemente fundado y justificado conforme a la
ideología Constitucional. De esta manera se procura,
no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o
caprichosa, sino además que los medios seleccionados
tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se
distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es,
como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines;
razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución
en general, y en especial, a los derechos y libertades
reconocidos o supuestos por ella; y finalmente,
razonabilidad de los efectos sobre los derechos
personales, en el sentido de no imponer a esos
derechos otras limitaciones o cargas que las
razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen
de los derechos mismos, ni mayores que las
indispensables para que funcionen razonablemente en
la vida de la sociedad.”
En uniforme y reiterada jurisprudencia, nuestro Tribunal Constitucional ha
utilizado estos dos criterios para establecer si un tratamiento desigual es
discriminatorio. Medios y Finalidad Perseguida son los rasgos distintivos de estos
dos criterios. Así, deberá ponderarse respecto de ese trato desigual si el medio
empleado se justifica por la naturaleza de la cosa (objeto de regulación) y
también si lo que se persigue con ese trato desigual se justifique para la
preservación, protección o promoción de un fin constitucionalmente relevante.
De esta manera, la restricción de un derecho fundamental (como el de
derecho de propiedad) es válida si lo que se persigue un fin legítimo merecedor
22
de protección constitucional (el interés social) y siempre que el medio empleado
para tal fin sea el menos gravoso o el último para alcanzar esa finalidad.
3.8.- EL “INTERÉS SOCIAL”, “BIEN COMÚN”, “INTERÉS PÚBLICO” VS. “EL DERECHO DE
PROPIEDAD”
Los primeros de los conceptos enunciados (interés social, bien común e
interés público) en realidad pertenecen a una misma idea; la posibilidad de que el
Estado para la realización de sus fines (satisfacción de los intereses colectivos o
necesidades de la sociedad) afecte el derecho de propiedad. Por ende, el interés
social es, desde nuestra perspectiva sinónimo de los otros.16
Ahora bien el interés social y el derecho de propiedad, que parecen
antagónicos (y que en realidad no lo son), se encuentran reunidos en nuestra
norma constitucional (vid. Artículo 70º de la Constitución) y una norma ordinaria
(vid. Artículo 923º del Código Civil).
El común denominador de las normas señaladas es que el ejercicio del
derecho de propiedad debe (lo que denota la imperatividad del deber)
armonizarse con el interés social, de lo que resulta que éste –el interés social- es
en realidad una limitación al derecho de propiedad.
Por cierto, cabe acotar aquí que el interés social no puede ser definido ya
que es un concepto “continente”, cuyo contenido está dado por cada Estado,
sociedad y momento histórico. Es decir, lo que en determinado país, régimen de
gobierno y época fue o es interés social para otros, tendrá una connotación
totalmente distinta. Siendo ello así, no podemos señalar qué es el interés social
fijándonos en su contenido sino verlo por los fines que cumple; la satisfacción de
necesidades comunes o colectivas que deben ser atendidas por el Estado.
16 En el mismo sentido refiere GONZALES BARRÓN que: “el vocablo “interés público” se asemeja grandemente al
“interés social”, y aventuramos nuestra conformidad con dicha hipótesis”. El mismo autor sostiene también que “el concepto de interés social (o bien común o interés público) tienen como finalidad permitir la intervención estatal en el derecho de propiedad (…). GONZALES BARRON, Ghunter: “Curso de Derechos Reales” Lima, 2003, Jurista Editores, pp. 404-405.
23
Sin duda el interés social responderá a los lineamientos superiores de
cada Estado, pero de ninguna manera podrá sostenerse que ese interés social
integra al derecho de propiedad. Ello porque el interés social es siempre
restrictivo, una limitación, en cambio el derecho de propiedad es el
reconocimiento de un poder.
De ello se tiene que en un eventual enfrentamiento entre el derecho de
propiedad y el interés social, prevalecerá el primero, dado que solo aquel tiene
protección constitucional. El otro, es simplemente –reitero- una limitación.
Sin embargo ello no quiere decir que no puedan imponerse limitaciones al
derecho de propiedad sustentadas en el interés social. Empero, para que esa
limitación sea válida, debe ponderarse los antedichos criterios de
proporcionalidad y razonabilidad, de manera tal que pueda verificarse su
adecuación a la Constitución (en particular al modelo de protección constitucional
del derecho de propiedad).
En atención a ello, seguidamente se analizará cuáles son los fines -
declarados- de la Ley de Reversión del Predios Rústicos adjudicados a título
oneroso y si su Reglamento rebasó o no tales fines y si, además, tal exceso de la
potestad reglamentaria es constitucionalmente válida.
3.9.- EL OBJETO DE LA REGULACIÓN DE LA LEY DE REVERSIÓN DEL PREDIOS
RÚSTICOS ADJUDICADOS A TÍTULO ONEROSO:
Mediante Ley Nº 28687 publicada en el Diario Oficial El Peruano con fecha
12 de Marzo del 2,006-, se aprobó la Reversión de Predios Rústicos al dominio
del Estado adjudicados a título oneroso con fines agrarios ocupados por
asentamientos humanos. La norma antes señalada, dispone en su artículo 1º lo
siguiente:
24
Artículo 1.- Objeto de la Ley.
Declárese de interés nacional y de necesidad pública
la reversión al dominio del Estado de los predios
rústicos adjudicados a título oneroso por el Estado
con fines agrarios, bajo el imperio de cualquier norma,
incluyendo el Decreto Legislativo Nº 838, que no
hubiesen cumplido con las condiciones para las que
fueron transferidos, previa resolución de los
respectivos contratos o actos jurídicos, siempre que
se encuentren ocupados con anterioridad al 31 de
Diciembre de 2004 y con fines exclusivos de vivienda
por asentamientos humanos, previamente declarados
como tales por los gobiernos locales
correspondientes, ubicados dentro o fuera de las
zonas de expansión urbana de las ciudades.
Tal como se señalara acertadamente en la sentencia en comento (vid.
décimo considerando) la ratio legis de la norma es que los predios rústicos que
en algún momento el Estado adjudicara a personas naturales reviertan a favor de
éste, cuando no se hayan cumplido las condiciones pactadas en el título de
transferencia, ello con el propósito de que –posteriormente- sea otorgados en
propiedad a favor de los asentamientos humanos que ocupen el predio. Así, el
Estado, realizaría uno de sus fines; el de dotar progresivamente de vivienda a los
que no cuentan con ella “sacrificando” el derecho de propiedad adquirido por una
persona que “incumplió” con las obligaciones emanadas de su propio título
constitutivo.
Este mismo fin podría ser cuestionable, pero veamos si es que supera el
test de constitucionalidad.¿Existe o no razonabilidad?. Nosotros consideramos
que sí, ello en razón a que la reversión operará siempre que haya existido
incumplimiento de las obligaciones del adjudicatario (como la de utilizar el
inmueble para fines agrícolas). Además, el hecho mismo que el predio se
25
encuentre ocupado por un asentamiento humano reconocido como tal demuestra
objetiva e inequívocamente que el inmueble ya no está cumpliendo con la
finalidad a la que se destinó. Bajo ese contexto, es razonable que existiendo -de
un lado- incumplimiento de las obligaciones del adjudicatario y de otro el mismo
bien ya no sea halle destinado al fin para el cual fue adjudicado, proceda la
reversión al Estado, claro está, previa resolución del contrato de adjudicación.
¿Existe o no proporcionalidad?. Igualmente consideramos que sí, pues la
resolución del contrato de adjudicación, la reversión del predio y la ulterior
adjudicación a favor de los ocupantes constituye la alternativa menos gravosa
para poder realizar el fin de la norma ya mencionado.
Empero, ¿este “sacrificio” del derecho de propiedad frente al interés social
también debe ser soportado por quien no participó ni en el contrato de
adjudicación ni mucho menos incumplió con sus términos, es decir, por el tercero
adquiriente?
3.10.- INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA REGLAMENTARIA POR INFRACCIÓN A LA
CONSTITUCIÓN, AL CÓDIGO CIVIL Y A LA LEY REGLAMENTADA:
Respondiendo la pregunta con la que acabáramos el numeral anterior,
diremos que, desde nuestra perspectiva, el tercero adquiriente del predio rústico
no tiene por que ser afectado con la pérdida de su derecho de propiedad como
consecuencia de la reversión a favor del Estado.
Y es que la norma reglamentaria no puede ser aplicada bajo ningún punto
de vista, pues es formal y materialmente inconstitucional como lo veremos
seguidamente:
26
3.10.1.-NULIDAD PARCIAL DEL ARTÍCULO 4º DEL D.S. Nº 018-2006-AG POR
INFRACCIÓN A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO:
Recordemos que el artículo 4º de la norma cuestionada denunciada
señala en la parte final de su primer párrafo señala que: “ (…)Este
procedimiento es sin perjuicio de que el adjudicatario original lo haya
transferido a terceros.”
Desde el AMBITO FORMAL, este párrafo de la norma reglamentaria
infringe el principio de Jerarquía Normativa y Reserva de la Ley, puesto
que tal restricción no aparece en el Texto de la Ley que reglamenta, es
decir que el Reglamento ha transgredido los propios limites establecidos
en la referida la ley.
En efecto, la Ley Nº 28667, en ninguno de sus artículos señala que
el procedimiento de reversión alcanza a los terceros que hayan adquirido
el predio de sus adjudicatarios originales.
Debe recordarse que uno de los principios generales del derecho17,
es que solo mediante ley formal y previa (emanada del Congreso de la
República o por delegación legislativa específica al Poder Ejecutivo) se
establecen restricciones a los derechos de las personas, siendo que la
norma reglamentaria cuestionada no tiene esa categoría.
Desde la perspectiva del poder reglamentario, es más que evidente
que el texto legal sujeto a reproche constitucional infringe el límite objetivo
y la extensión horizontal de su propia Ley a la que reglamenta.
Ahora desde bien, desde el AMBITO MATERIAL, la norma
reglamentaria cuestionada colisiona con el Derecho de Propiedad, que es
una prerrogativa constitucionalmente protegida. 17 Artículo IV del Título Preliminar del Código Civil.- La LEY que establece excepciones o restringe derechos no se
aplica por analogía.
27
Así, la vulneración al Derecho de Propiedad se materializa en que el
tercero que haya adquirido un inmueble de un adjudicatario original de la
reforma agraria, sufrirá la perdida del derecho adquirido como
consecuencia del procedimiento administrativo de reversión al estado de
dicho predio, sin que sea él quien incumpliera los términos del contrato de
adjudicación suscrito con el Estado o consintiera la ocupación del inmueble
adquirido por parte de terceros.
La norma cuestionada refleja una evidente inconstitucionalidad al
NO indicar además que ese TERCERO deba ser indemnizado, lo cual se
contrapone con lo señalado por el antes mencionado Artículo 70º de la
Constitución que sujeta la afectación de la propiedad por razones de
seguridad nacional o necesidad pública, previo pago en efectivo de la
indemnización a que hubiere lugar.
Lo que consideramos desacertado del fallo en comento es que se
ha señalado que la norma reglamentaria cuestionada infringe la libertad de
contratación contenida en el artículo 62º de la Constitución Política.
En realidad ello no es así, pues esa disposición protege
fundamentalmente la denomina libertad de contratar o libertad de
configuración interna, que en nada se vincula con la posibilidad del
establecimiento de un límite o restricción al derecho de propiedad.
3.10.2.- LA NULIDAD PARCIAL DEL ARTÍCULO 4º DEL D.S. Nº 018-2006-AG
POR INFRACCIÓN AL ARTÍCULO 2014º DEL CÓDIGO CIVIL: LA PROTECCIÓN
CONSTITUCIONAL DEL TERCERO REGISTRAL.
Hemos mencionado ya que –de acuerdo al acertado criterio
reiterado expuesto por el Tribunal Constitucional- una norma reglamentaria
no sólo es inconstitucional cuando vulnera el texto expreso de una
disposición de la Constitución, sino también cuando afecta al denominado
28
“bloque de la constitucionalidad” el cual está integrado por otras normas
legales que conforman el sistema positivo.
Precisamente uno de los pilares del sistema legal peruano es el
Código Civil, en tanto regula los derechos de la personalidad, la
vinculación de las personas entre sí y la vinculación entre las personas y
los bienes, entre otros aspectos.
En lo que concierne al derecho de propiedad, nuestro Código Civil
se encarga de definirlo, de establecer sus modos de adquisición, su
conservación, su defensa, el sistema de transferencia y su extinción. Así
también regula los principios registrales y las consecuencias derivadas de
éstos.
Aquí abrimos un paréntesis muy necesario.
La posesión y el registro han sido, son y serán los medios más
idóneos para probar la propiedad, es decir, son signos de recognocibilidad
de la existencia de ese derecho. Si se sostiene –como lo es- que la
propiedad es solo una apariencia (ya que no existe como tal al no ser
percibida por los sentidos) la posesión y el registro son medios eficientes
de protección de esa apariencia.
Sin dejar de lado el importante rol que cumple la posesión respecto
de la propiedad inmueble, centrémonos en el Registro. Se ha señalado con
acierto18 que aún cuando el derecho real tiene per se oponibilidad erga
18 En ese sentido, García y García ha señalado que “el derecho real tiene notas de inmediatividad y absolutividad. Esta
última se refiere a la eficacia erga omnes del derecho real, respecto a terceros. Ahora bien, mal puede plantearse la eficacia «erga omnes» es decir, la absolutividad, si no existe «cognoscibilidad» es decir, la posibilidad de conocer los derechos reales y situaciones jurídicas reales a través de un medio técnico, seguro, preciso de publicidad como es el Registro de la Propiedad. La inscripción dota así de publicidad, cognoscibilidad, eficacia erga omnes y por tanto, plena absolutividad al derecho real. Este no puede decirse que esté plena y perfectamente constituido si no tiene la publicidad inherente a la absolutividad, y esa publicidad sólo es plena y perfecta con la inscripción en el Registro”. GARCIA Y GARCIA, José Manuel: “Derecho Inmobiliario Registral e Hipotecario”, Madrid, Editorial Civitas, Tomo I, p. 64.
29
omnes, sino existe cognosibilidad (es decir la posibilidad de conocer el
derecho real, el cual es el brindado por el registro como medio técnico,
seguro y preciso de publicidad) tal oponibilidad no sería plena.
Así, el Registro no es que otorgue oponibilidad al derecho real
inscrito sino que lo dota de un valor adicional; la publicidad. Así,
amalgamadas la oponibilidad y la publicidad, la protección de la apariencia
(propiedad), será cualitativamente mas intensa que la propiedad sobre un
bien que no se encuentre inscrito.
Es así que nuestra codificación civil ha recogido19 el principio de Fe
Pública Registral (vid. Artículo 2014º del Código Civil) que otorga la
protección anotada al tercero que de buena fe y a título oneroso adquiriere
un inmueble de quien aparece como titular para enajenarlo, sin que conste
en el Registro ninguna causa de invalidación del acto de su transferente,
siendo que ese tercero mantendrá su adquisición luego de inscribir su
derecho, aún cuando se anule, resuelva o rescinda el título de su
transferente.
La EXPOSICION DE MOTIVOS del Código Civil señala sobre el
particular lo siguiente:
(…) Son requisitos para “circunscribir el acto de la fe
pública registral”, según José María Chico y Ortiz que
19 En realidad copiado en gran parte del artículo 34º de la Ley Hipotecaria Española (BOE nº 58, 27 de febrero de 1946;
rectificación BOE nº 73, 14 de marzo de 1946) modificado sucesivamente por las Leyes: 7/1998 (BOE nº 89, 14-04-1998), 1/2000 (BOE nº 7, 8-01-2000), 24/2001 (BOE nº 313, de-12-2001),53/2002 (BOE nº 313, 31-12-2001), 7/2003 (BOE nº 79, 2-04-2003) , 22/2003 (BOE nº 164, 10-07-2003), 62/2003 (BOE nº 313, 31-12-2003), 24/2005 (BOE nº 277, 11-11-2005), 36/2006 (BOE nº 286, 30-11-2006), 41/2007 (BOE nº 294, 8-12-2007), y por ley orgánica 15/2003 (BOE nº 283, 26-11-2003) , cuyo texto vigente es el siguiente:
“Artículo 34.- El tercero que de buena fe adquiera a título oneroso algún derecho de persona que en el Registro aparezca con facultades para transmitirlo, será mantenido en su adquisición, una vez que haya inscrito su derecho, aunque después se anule o resuelva el del otorgante por virtud de causas que no consten en el mismo Registro. La buena fe del tercero se presume siempre mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del Registro. Los adquirentes a título gratuito no gozarán de más protección registral que la que tuviere su causante o transferente.”
30
“el tercero reúna las características de onerosidad,
buena fe, adquirir de quien figura legitimado en el
Registro y verificar la inscripción en el mismo”. Esta fe
registral sólo opera respecto de los datos registrales
relativos a la existencia, contenido y titularidad de los
derechos reales inscritos. Cumplidos los requisitos
referidos de onerosidad, buena fe, etc, agrega la ley,
el tercero mantiene su adquisición, aunque después
se anule, rescinda o resuelva el del otorgante,
siempre que esto se produzca en virtud de causas
que no consten en los Registros Públicos.
Dos ejemplos ilustran los alcances de este precepto
(…) el segundo [ejemplo] “X” le vende a “Y” y éste
inscribe su derecho y luego se anula, rescinde o
resuelve el derecho de “X”, esta regla del artículo
2014 [del Código Civil] protege –a pesar de esta
rescisión- a “Y” y éste ha adquirido bien; siempre que
el tercero actúe de buena fe y cuando las causas por
las que se anule, rescinda o resuelva no consten en
los Registros Públicos. (Los paréntesis, corchetes y resaltado es
nuestro)
No es menester de este trabajo desarrollar con amplitud el principio
de fe pública registral. Empero si es necesario señalar –al menos- cuáles
son los requisitos para que aquel principio opere, es decir, para que un
adquiriente tenga la calidad de “tercero registral”.
Sobre este particular, examinándose el propio texto del artículo
2014º del Código Civil, se podrá advertir que los requisitos para la
aplicación del principio anotado son los siguientes:
31
a) La existencia de un tercero (aún no “registral”) que adquiera el predio
válidamente y a título oneroso: En principio, es obvio que ese tercero
debe ser una persona distinta a los otorgantes del título predecesor
inscrito. Además aquel acto adquisitivo del tercero (aún no “registral”)
debe ser válido, en la medida que el ordenamiento le otorgará a esa
tercero, luego de cumplido los demás requisitos, un derecho de
propiedad inatacable por causas originarias o derivadas del acto
inscrito anteriormente. Sobre esto último, señala GONZALES
BARRÓN que “el acto o negocio del tercero debe ser válido, por cuanto
el Registro purifica la ausencia de poder de disposición del transmitente
(en cuyo acto no participó el tercero); ya que de ser nulo o ineficaz el
propio título del tercero, éste debe sufrir las consecuencias del negocio
decadente en donde él mismo es parte, y no tercero”.20
La onerosidad del acto adquisitivo también es importante en la medida
que el tercero (que pretende ser “registral”) al celebrar el acto jurídico
traslativo de dominio a su favor ha pagado una contraprestación por
ello, lo que no sucede en los actos jurídicos a título gratuito (en su
formas puras para no ingresar a la discusión de los negocios mixtos),
en los que el tercero solo recibe el bien sin cumplir una
contraprestación, de tal manera, que el primero -de no tener la
protección de la fe pública- no sólo perdería el bien que adquirió sino
que además debe soportar el perjuicio sufrido por el desembolso
económico generado por la adquisición. En cambio, el adquiriente a
título gratuito únicamente soporta la pérdida del bien cedido a título de
liberalidad, y nada más.
Se justifica también la onerosidad como requisito de la fe pública
registral, por cuanto –desde una perspectiva funcional-económica- el
Registro tiene en su génesis el dotar de seguridad y publicidad a los
actos de comercio (de tráfico jurídico) siendo excepcionales (pero no 20 GONZALES BARRÓN, Ghunter: “Tratado de Derecho Registral Inmobiliario”, Lima, 2004, Jurista Editores, Segunda
Edición, p. 994
32
infrecuentes) los actos de liberalidad. Es decir, el Registro normalmente
sirve para dar publicidad a las transferencias onerosas, pudiendo
también tener acogida en el Registro los actos de liberalidad. Empero
ello no significa que deban tener la misma protección.
b) El tradens debe aparecer con facultades para celebrar el acto traslativo
a favor del tercero: Este elemento objetivo, reposa en la confianza que
otorga el Registro, de lo que se tiene que si el tercero (aún no registral)
pretende se le otorgue la protección dada por el artículo 2014º del
Código Civil, debe haber celebrado el acto traslativo con la persona que
aparecía en el registro como titular del predio y de cuya inscripción
emane además las facultades que tiene para celebrar tal acto.
c) La Buena Fe del tercero (aún no registral): Este elemento subjetivo
reposa en el desconocimiento del tercero respecto de la inexactitud
registral, es decir, que este último no conozca verbigracia la calidad de
non domino de su transferente. En suma se trata de una ”buena fe-
desconocimiento” (aun cuando los fallos en casación dictados sobre
este punto en particular vacilan entre concepto de buena fe y su
antagónico “buena fe-diligencia”21)
d) Que no conste en el Registro las causales de nulidad o ineficacia del
acto por el cual del acto traslativo anterior al del tercero (aún no
registral): Este requisito exige no ya un elemento subjetivo en la
persona del tercero sino un dato objetivo del Registro; que aquel no
haya acogido la causa de la nulidad o de la ineficacia.
No obstante que no es pacífica la opinión sobre el alcance de la no-
constancia en el Registro (pues algunos sostienen que la inscripción
debe ser sustantiva y otros que aquella inscripción debe obedecer
21 En ese sentido, ver Sentencias en Casación Nsº 2714-2001-LA LIBERTAD y 2125-99 LAMBAYEQUE, publicadas en
el Diario Oficial con fecha 01.04.2002 y 31.05.2002, respectivamente.
33
siempre al título que le dio origen), nosotros preferimos optar porque la
no constancia del vicio del que adolece el acto del tradens no conste ni
en el asiento registral ni en el título que le dio origen.
De lo antes dicho se tiene que hasta el momento en que el tercero
adquiere el predio no debe existir inscrito (o en el título que dio mérito a
esa inscripción) la causa de nulidad o ineficacia del acto jurídico
predecesor inscrito.
Este requisito resulta muy importante para nuestro tema, en la medida
que en la sentencia bajo comento, se discutió la reversión de los
predios adjudicados a título gratuito transferidos o no a terceros
distintos de los adjudicatarios originales, por una causa específica; el
que el predio no haya sido destinado al fin (agrícola) para el cual fue
destinado, lo que supone necesariamente un pacto resolutorio.
Es oportuno tener en consideración aquí que determinados pactos
resolutorios (cuya infracción -sin duda- provocan la ineficacia del
negocio jurídico) tienen eficacia real que desborda a la esfera de las
partes que la convinieron y que eventualmente podrían afectar a
terceros. Tal es el caso de la reversión y la retroventa.
Nos explicamos; la resolución es un tipo de ineficacia funcional22 que
se produce por el incumplimiento de determinada prestación a cargo de
una de las partes contractual que determina la cesación de efectos del
negocio jurídico por una causa extraña y sobreviviente a la celebración
del negocio. Las causales de resolución pueden ser pactadas por las
partes o pueden operar por imperio de la ley. No obstante, no todas
esas causas merecen acogida registral sino aquellas que pueden
afectar a terceros.
22 En ese sentido, ZUSMAN TINMAN, Shoschana: " Teoría de la Invalidez y la Ineficacia", en Iust et Veritas ,Revista
editada por estudiantes de Derecho de la PUCP., Año V, Nº7.pag.162
34
Específicamente hablemos de la reversión. Esta figura, típica de los
contratos de adjudicación de tierras como producto de la legislación de
la Reforma Agraria, determinaba la imposición –por parte del Estado- al
beneficiario o adjudicatario (según sea que el acto traslativo sea a título
gratuito u oneroso) de ciertas limitaciones en cuanto a la disposición o
uso del predio adjudicado y cuyo incumplimiento generaba que el bien
retorne al dominio del Estado.
Esta “reversión” (a la que asimilamos a la categoría de una condición
resolutoria) si quería ser opuesta a terceros, debía encontrarse inscrita,
de lo que se tiene que de no encontrarse en el asiento registral no
podía ser opuesta luego a terceros, no obstante que la “reversión”
consta en el título que dio origen al asiento. Ello no contradice con lo
antes mencionado respecto a la extensión de lo “no-inscrito” pues no se
trata aquí que el asiento registral tenga una “autonomía sustantiva” sino
que en este supuesto excepcional el titular registral (y acreedor de la
reversión) debía advertir la omisión de la no-inscripción de tal
limitación, siendo que su falta de diligencia no puede luego ser opuesta
al tercero quien adquirió el bien cuando no constaba tan severa
restricción.
e) Que el título del tercero (aún no registral) se inscriba: Es obvio que
quien pretender tener la protección que otorga el artículo 2014º del
Código Civil debe inscribir su adquisición, pues como refiere ROCA
SASTRE citado por GONZALES BARRÓN “el sistema debe defender la
adquisición que acude a él y no la que lo rehuye”23
Cumplidos copulativamente los requisitos antes indicados, el adquiriente
tendrá la calidad de TERCERO REGISTRAL gozando de la protección que otorga
la Fe Pública Registral.
23 GONZALES BARRON, Ghunter: “Tratado de Derecho Registral Inmobiliario”, Ob. Cit, p. 1049
35
Entonces, si el Código Civil contempla al Principio de Fe Pública
Registral y el citado Código se encuentra comprendido en el “Bloque de
Constitucionalidad”, no cabrá entonces duda alguna que la norma
reglamentaria denunciada ATENTA frontalmente contra este principio
(consagrado además por una norma de MAYOR JERARQUIA!!!) en razón
a que señala que la reversión de un inmueble a favor del Estado
adjudicado a título oneroso es “sin perjuicio” de que el adjudicatario original
del mismo lo haya transferido a un tercero.
Cabe indicar además, que de acuerdo a la Ley Nº 28687 (Ley de
Reversión), para que proceda la reversión debe previamente
“RESOLVERSE” los contratos de adjudicación que haya efectuado el
Estado a favor de un adjudicatario de la reforma agraria. Empero, tal
norma NO SEÑALA (como sí lo hace la norma reglamentaria cuestionada)
que tal REVERSION alcance a LOS TERCEROS ADQUIRIENTES.
Si lo que LA LEY (Artículo 2014º del Código Civil) ha querido es
PROTEGER al TERCERO REGISTRAL frente a causas posteriores de
anulación, rescisión o resolución del título de propiedad del transferente
que no aparecen en el Registro, no resulta admisible jurídicamente que un
REGLAMENTO, modifique y SUPRIMA esta protección, porque de ser así,
tendríamos que admitir la absurda idea que –en los casos de predios
rústicos adjudicados a título oneroso por el Estado a particulares- un
Reglamento ha derogado a una LEY.
De otro lado, debe tenerse presente que los predios adjudicados a
título oneroso con fines agrarios, dejaron de tener un régimen jurídico
especial en cuanto a la adquisición o transferencia de su dominio, a partir
de la vigencia de la Ley de la inversión privada en el desarrollo de las
actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las
comunidades campesinas y nativas - Ley Nº 26505-, norma que uniformizó
el tratamiento legal de los inmuebles con fines agrarios, señalando que su
36
régimen jurídico corresponde al del Código Civil, conforme se desprende
de su artículo 2º:
“Artículo 2º.- El concepto constitucional "tierras" en el
régimen agrario, comprende a todo predio susceptible
de tener uso agrario. Entre otras, están comprendidas
las tierras de uso agrícola, de pastoreo, las tierras con
recursos forestales y de fauna, las tierras eriazas, así
como, las riberas y márgenes de álveos y cauces de
ríos; y en general, cualquier otra denominación legal
que reciba el suelo del territorio peruano.
El régimen jurídico de las tierras agrícolas se rige
por el Código Civil y la presente Ley.” (El resaltado
es nuestro)
En atención a lo antes expuesto, resulta incontrovertible que el texto
legal denunciado infringe el Artículo 2014º del Código Civil, en tanto
SUPRIME la fe pública registral del TERCERO que adquirió a título
oneroso y de buena fe de la persona que aparecía en el Registro como
titular del predio, afectándolo a este último con el procedimiento de
reversión.
Siendo ello así, surge de manera categórica la inconstitucionalidad
del texto legal denunciado.
3.10.3.- NULIDAD PARCIAL DEL ARTÍCULO 4º DEL D.S. Nº 018-2006-AG POR
INFRACCIÓN A LA LEY Nº 28687:
Finalmente, el artículo 4º del Decreto Supremo Nº 018-2006-AG
infringe la Ley que ha reglamentado –Ley Nº 26887- en razón a haber
transgredido o rebasado su extensión horizontal, al regular –el
REGLAMENTO- supuestos de hechos NO contemplados en la Ley.
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En efecto, la Ley Nº 28687 señala que es objeto de la misma, la siguiente:
Artículo 1.- Objeto de la Ley.
Declárese de interés nacional y de necesidad pública
la reversión al dominio del Estado de los predios
rústicos adjudicados a título oneroso por el Estado
con fines agrarios, bajo el imperio de cualquier norma,
incluyendo el Decreto Legislativo Nº 838, que no
hubiesen cumplido con las condiciones para las que
fueron transferidos, previa resolución de los
respectivos contratos o actos jurídicos, siempre que
se encuentren ocupados con anterioridad al 31 de
Diciembre de 2004 y con fines exclusivos de vivienda
por asentamientos humanos, previamente declarados
como tales por los gobiernos locales
correspondientes, ubicados dentro o fuera de las
zonas de expansión urbana de las ciudades.”
Podrá advertirse con facilidad que la sanción de la norma glosada
(entendida como la verificación del supuesto de hecho en ella misma
contenida) es la reversión al dominio del Estado, previa resolución de los
contratos celebrados.
Ahora bien, los supuestos de hecho para que la sanción opere son
los siguientes:
• Existencia de un predio adjudicado por el Estado a una persona título
oneroso, con fines agrarios.
• Que no se hubiera cumplido con la condición prevista con antelación
por la que el inmueble fue transferido.
• Que se encuentre ocupado con anterioridad al 31.12.2004 por un
asentamiento humano reconocido por autoridad competente.
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No obstante, ser bastante clara la extensión horizontal de la Ley Nº
28667, el Artículo 4º de su Reglamento (D.S. Nº 018-2006-AG) rebasa este
límite y agrega (ilegalmente) una nueva SANCION; la reversión del predio
sin perjuicio de que el adjudicatario originario lo haya transferido a terceros
(“Este procedimiento es sin perjuicio de que el adjudicatario original lo
haya transferido a terceros”).
Este párrafo NO se encuentra ni en el artículo 1º de la Ley Nº
28687 ni en ninguna otra de sus disposiciones, siendo claro que aquel ha
sido introducido solamente por el D.S. Nº 018-2006-AG. Y allí radica su
inconstitucionalidad.
Los reglamentos sólo pueden –y deben- establecer mecanismos de
implementación de la materia regulada por la Ley, esto es, regular cómo el
objeto de la ley se desarrollará, fijando los procedimientos a seguir por los
destinatarios de la norma o por su Emisor, circunstancia que no se
presenta en el artículo 4º del D.S. Nº 018-2006-AG, pues ha creado un
nueva sanción, no prevista en la Ley.
Por lo antes expresado, aquí también se advierte la
inconstitucionalidad de la norma reglamentaria denunciada, por afectación
al Principio de Jerarquía y de Reserva de la Ley, razón por la cual
consideramos que correcto el fallo expedido.
4.- CONCLUSIONES
• Atendiendo a las consideraciones contenidas en la sentencia materia del
presente trabajo, expresamos nuestra conformidad tanto en cuanto a la
mayoría de los argumentos expuestos como en lo relativo a la decisión
adoptada.
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• Solo disentimos de la aludida sentencia en cuanto considera que la norma
reglamentaria sometida a reproche constitucional colisiona con la libertad de
configuración interna o libertad de contratar, prevista en el artículo 62º de la
Constitución Política.
• Ahora bien, las razones que apoyan nuestra adhesión al fallo en comento, se
expone en los siguientes párrafos.
• La clásica distinción entre “Derecho Público” y “Derecho Privado” ya no tiene
cabida en la hora actual, pues aquellos requieren interactuar entre sí –y no
enfrentarse- para que la protección de los bienes jurídicos que ellos mismos
contemplan por separado sea realmente plena y eficaz.
• La Constitución no sólo es un conjunta de normas políticas que requieren de
desarrollo a través de las normas ordinarias, sino que, por el contrario,
constituye fuente primigenia y cualificada para la protección de bienes
jurídicos, que debe aplicada directa y preferentemente por sobre cualquier
otra norma, pero no con el fin de excluir a esta última –salvo que sea
incompatible con la constitucional- sino para procurar armonizar el
ordenamiento jurídico, esto es, para dotarlo de unicidad.
• Para la aplicación válida de una norma legal o reglamentaria, primero se
requiere cotejarla con la Constitución para verificar si aquella responde al
modelo constitucional protegido y de no ser así, dejarla de aplicar. En suma, la
interpretación y aplicación debe efectuarse “desde” la Constitución.
• La potestad reglamentaria del Estado tiene dos principios y a su vez límites; i)
la JERARQUÍA NORMATIVA y ii) La Legalidad o RESERVA DE LA LEY, de
tal manera que la actividad reglamentaria del Estado debe adecuar su
actuación al Texto Constitucional, a su norma matriz y en general al conjunto
normativo y orgánico del país (denominado también “bloque de
constitucionalidad”).
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• La razonabilidad y la proporcionalidad son los parámetros que sirven para
medir la constitucionalidad de una norma legal o reglamentaria o la actuación
fáctica del Estado.
• Al someter al test de constitucionalidad a la norma reglamentaria cuestionada,
aquella no lo supera puesto que dicha disposición infringe el principio de
Jerarquía Normativa y Reserva de la Ley, Es decir, el Reglamento ha
transgredido los propios limites establecidos en la referida la ley.
• La vulneración al Derecho de Propiedad se materializa en que el tercero que
haya adquirido un inmueble de un adjudicatario original de la reforma agraria,
sufrirá la perdida del derecho adquirido como consecuencia del procedimiento
administrativo de reversión al estado de dicho predio, sin que sea él quien
incumpliera los términos del contrato de adjudicación suscrito con el Estado o
consintiera la ocupación del inmueble adquirido por parte de terceros.
• Si lo que LA LEY (Artículo 2014º del Código Civil) ha querido es PROTEGER
al TERCERO REGISTRAL frente a causas posteriores de anulación, rescisión
o resolución del título de propiedad del transferente que no aparecen en el
Registro, no resulta admisible jurídicamente que un REGLAMENTO,
modifique y SUPRIMA esta protección.
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