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CONTRATO DE CONCESION/REVERSION DE BIENES/CAMPO
CONCESIONADO/HIDROCARBUROS
Dada la naturaleza especial de este contrato de concesión, existen unas
cláusulas que son de la esencia del contrato, como la reversión, que aunque
no se pacten en forma expresa, deben entenderse incitas en el contrato. Es
decir, no era necesario que el Gobierno Nacional y la SHELL CONDOR o la
ANTEX OIL firmaran una escritura pública en la que se hiciera constar que la
planta construida en Plato, revertiría al Estado Colombiano; y, no era
necesario porque es de la esencia del contrato de concesión, la reversión de
los bienes destinados a la explotación del campo concesionado.
OBLIGACIONES CONTRACTUALES/EJECUTORIA
FORMAL/EJECUTORIA MATERIAL - Improcedencia / ACTO
ADMINISTRATIVO - Ejecutoriedad
Si bien es cierto se surtía una ejecutoria de la Resolución, ésta no era más
que de carácter formal, pues no era dable aplicarle los efectos de toda
ejecutoria material. Así las cosas, el referido acto administrativo gozaba de
ejecutoriedad o cumplimiento a partir de las 12 de la noche del 25 de agosto
de 1988, independientemente de que contra el mismo se hubiera interpuesto
o no, los recursos posibles por la vía gubernativa. En fin, se trata de un acto
administrativo íntimamente vinculado con el cumplimiento o ejecución de las
obligaciones contractuales.
SANEAMIENTO POR EVICCION/PRESCRIPCION - Término
La obligación de saneamiento sólo existió durante los cuatro años contados a
partir del 25 de agosto de 1988, término en el cual prescribió la obligación
del saneamiento por evicción, conforme a lo dispuesto por el Art. 1913 del
C.C. Respecto a este tema no será materia de precisión especial en la parte
resolutiva de este fallo, puesto que se sobreentiende que esa obligación del
saneamiento se encuentra circunscrita al máximo legal que para tal efecto
prevee dicha norma, que sobre éste tópico tiene carácter imperativo, sin que
la voluntad de las partes pueda ampliar dicho término. En suma, la parte
actora, a pesar de su esfuerzo por demostrar los defectos jurídicos que le
enrostró a los actos demandados no lo logró. Por consiguiente aquellos siguen
amparados con la presunción de legalidad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de mil novecientos noventa
y cuatro (1994).
Consejero Ponente: Doctor Daniel Suárez Hernández.
Referencia: Expediente No. 5729. Actor: Antex Oil & Gas Company Inc.
Demandada: La Nación - Ministerio de Minas.
Decide la Sala el proceso de carácter contractual y de única instancia
adelantado ante esta Corporación, por la Sociedad ANTEX OIL & GAS
COMPANY INC., en contra del Ministerio de Minas y Energía, por los hechos y
con los fundamentos que a continuación se exponen.
I- ANTECEDENTES PROCESALES.
1o. Lo que se demanda.
La Sociedad ANTEX OIL & GAS COMPANY INC., por medio de apoderado
judicial y en ejercicio de la acción contractual consagrada en el art. 87 del
C.C.A., presentó ante esta Corporación, el 5 de abril de 1989, demanda en
contra de la Nación - Ministerio de Minas y Energía, con el fin de obtener las
siguientes declaraciones:
"PETICION PRINCIPAL
"1. Que son nulas las Resoluciones No. 131 de 1988 y No. 228 del mismo
año, en cuanto ordenan la reversión de la planta de gas (o refinería) situada
fuera del campo concesionado, en el Municipio de Plato, Departamento de
Magdalena.
"2. Que son nulas en cuanto establecen la obligación de responder por la
perturbación que ocupantes de hecho puedan ocasionar al Gobierno Nacional
por razón de la reversión gratuita de los bienes situados dentro del territorio
de la Concesión.
"3. Que se declare que el contrato de exploración y explotación de petróleos
de propiedad de la Nación, No. 96, Concesión EL DIFICIL, celebrado
originalmente por la Compañía de Petróleos LA ESTRELLA DE COLOMBIA,
consignado en la Escritura Pública No. 3.820 del 6 de diciembre de 1940 de
la Notaría 4a. de Bogotá, Diario Oficial 24578 del 3 de febrero de 1941 y del
cual es titular ANTEX OIL & GAS COMPANY INC. a través de varias cesiones
legalmente realizadas, no comporta la obligación de revertir gratuitamente,
a su vencimiento, a favor de la Nación la refinería construida fuera del
territorio de EL DIFICIL (materia de la concesión No. 96), la cual se encuentra
instalada en la cercanía de la Población de Plato.
"4. Que declare así mismo que, la obligación legal y contractual con reversión
gratuita a favor del Estado, a la terminación del contrato ya citado, de
exploración y explotación de petróleos en la propiedad nacional No. 96,
llamada Concesión EL DIFICIL, de la cual es causahabiente la ANTEX OIL &
GAS COMPANY INC., solo se refiere a los bienes inmuebles vinculados a la
concesión de EL DIFICIL, situados dentro del territorio concesionado.
"5. Que conforme la primera petición, se ordene devolver, disponiendo la
entrega, la refinería que no hizo parte de la concesión situada cerca del
Municipio de Plato.
"6. Que se declare obligación de la Nación, restablecer el derecho de la
compañía que represento, reintegrando todos los frutos que se han producido
o han podido producirse y el lucro cesante, a partir del 26 de agosto de 1988,
hasta cuando se restablezca al legítimo propietario la posesión de la refinería.
"Subsidiariamente que se condene a la Nación Colombiana a pegar a ANTEX
OIL & COMPANY INC. el valor de reposición de la refinería ubicada en el
Municipio de El Plato, fuera del territorio concesionado, revertida al Estado
Colombiano sin título jurídico y tomada de hecho, el 25 de agosto de 1988,
con violación del contrato y obedeciendo a la resolución 131 de 1988, sin
estar ejecutoriada, y cuya nulidad debe ser declarada parcialmente.
"La indemnización debe comprender: a) El valor de reposición de la refinería;
b) Los frutos o réditos que tal refinería produjo o pudo producir desde el 26
de agosto de 1988, hasta la fecha cuando se realice el pago; c) Los perjuicios
de todo orden causados por la incautación de la refinería; d) La indexación o
actualización del valor de la refinería, desde el 26 de agosto de 1988, hasta
el día del pago.
"PETICIONES COMUNES A LA PRINCIPAL Y A LA SUBSIDIARIA
"Que se condene a la Nación a la indemnización de los perjuicios ocasionados,
regulados según el precepto de los Artículos 307 y 308 del C.P.C., de
conformidad con el Artículo 172 del C.C.A. en caso de no ser determinados
pericialmente en este proceso.
"La obligación de cumplir la sentencia se determinará conforme a los Artículos
176 y ss. del C.C.A.
"En los dos eventos debe declararse que la Compañía ANTEX OIL & GAS
COMPANY INC., no está obligada al saneamiento que exige el Gobierno
Nacional en las Resoluciones acusadas Nos. 131 Artículo 2o. y 228 de 1988".
2o. Los hechos.
Para fundamentar las pretensiones se expusieron los hechos que en síntesis,
dicen:
1o) Mediante la escritura pública No. 3820 del 6 de diciembre de 1940,
otorgada en la Notaría Cuarta de Bogotá, se celebró entre el Estado
Colombiano y la Sociedad La Estrella de Colombia, el contrato de exploración
y explotación de petróleos No. 96, cuyo objeto era la exploración del petróleo
en un terreno de 48.568.30 has, debidamente alinderado, ubicado en el
corregimiento de El Difícil, en el Municipio de Plato, Magdalena.
2o) El contrato fue sometido al siguiente régimen legal: Ley 37 de 1931, Ley
160 de 1936 y Decretos 1270 y 1391 de 1931, 950/37 y 1964 de 1939, de
acuerdo a lo dispuesto por el Art. 38 de la Ley 153 de 1887.
3o) Como obligaciones a cargo del contratista, se establecieron las
siguientes: a) Contratar empleados y obreros colombianos; b) Pago de
regalías; c) Instalación de equipos de perforación; d) Utilización de sistemas
técnicos apropiados para la realización de la explotación; e) Mínimo de
inversiones que debían realizarse; f) En la cláusula Tercera, se pactó la
reversión de los elementos muebles que no comprare el gobierno y que no
fueran retirados por el contratista durante el año siguiente a la terminación
del contrato, los cuales pasarían ipso-jure a propiedad de la Nación.
Igualmente se estableció, que al momento de la reversión los lotes serían
entregados por el contratista completamente libres y pasarían al dominio de
la Nación.
4o) Ese contrato fue cedido por la contratista a la Sociedad Cía. Colombiana
de Petróleos El Cóndor, cuya denominación social se cambió por SHELL
CONDOR S.A., a través de la escritura pública No. 5.822 del 30 de noviembre
de 1948 y esta Sociedad, renunció parcialmente a la concesión y devolvió
2.636 Has. y 8.200 mts2, por medio de la escritura pública No. 3111 del 5 de
julio de 1952. Finalmente, en el año de 1962, la Sociedad Shell Cóndor S.A.,
por medio de la escritura No. 3839 del 3 de julio de ese año, traspasó a la
Sociedad ANTEX OIL & GAS COMPANY, el contrato de concesión y los bienes
muebles e inmuebles, dentro de los linderos especificados.
5o) A través de la Resolución 918 del 17 de agosto de 1961, el Ministerio de
Minas clasificó el campo EL DIFICIL como campo de gas y dispuso las
exigencias para permitir a SHELL CONDOR S.A., contratista de ese entonces,
la explotación de gas en ese campo. En la Resolución 16 de 1962 se autorizó
prórroga para que SHELL CONDOR S.A., cumpliera los requisitos y por medio
de oficio del 25 de julio de 1962, el Ministerio de Minas conceptuó el
cumplimiento de los requisitos, por parte de la contratista.
6o) En virtud de la autorización contenida en la Resolución No. 050/76 del
Ministerio de Minas y Energía, para la venta a través de Ecopetrol, de
combustibles producidos en la refinería de Plato, la Sociedad aquí
demandante suscribió con Ecopetrol el contrato No. LEG-057-A-76 del 9 de
junio de 1976, en el cual Ecopetrol reconoce a ANTEX OIL & GAS COMPANY
INC., como propietaria de la refinería de Plato. Igual reconocimiento se hizo
en los contratos LEG-017-82 y LEG-018-82, suscritos entre las mismas
partes.
7o) El 21 de julio de 1988 el Ministerio de Minas comunica a la Sociedad Antex
Oil & Gas Company Inc., que las plantas para el aprovechamiento del gas de
la concesión EL DIFICIL revertirán en sus dos extremos, o sea que la
reversión abarcaría a la construida en EL DIFICIL y la instalada en El Plato.
Con anterioridad a este oficio, la División Técnica de Ecopetrol, por medio del
memorando interno DIT-029 del 17 de febrero de 1987, había conceptuado
que no revertirían ni los oleoductos (gas a Barranquilla y condensado a El
Plato) ni la Refinería de Plato.
Por medio de la Resolución ejecutiva No. 131 de fecha 22 de agosto de 1988,
y ante el vencimiento del plazo contractual, se declaró la terminación del
contrato de concesión "EL DIFICIL" y la consiguiente reversión en favor de la
Nación.
El 25 de agosto de 1988, se levantó entre las partes "Acta de Entrega" de la
Concesión EL DIFICIL No. 96. La Sociedad demandante, dejó constancia en
el sentido de que la Planta de Gas de Plato, Magdalena, y los bienes inmuebles
y muebles afectos a ella, que están por fuera de los límites o linderos de la
Concesión "El Difícil" son de su propiedad y no está de acuerdo en que dicha
planta deba revertir a la Nación. Advirtió, además, que la entrega se estaba
haciendo antes de quedar en firme la Resolución ejecutiva No. 131.
8o) Los actos demandados son las Resoluciones ejecutivas Nos. 131 del 22
de agosto de 1988 mediante la cual se declaró la reversión del contrato de
exploración y explotación de gas denominado "Concesión El Difícil No. 96" y
la No. 228 del 30 de diciembre de 1988, por medio de la cual se confirmó la
primera, al decidir el recurso de reposición interpuesto por la contratista, en
contra de la Resolución No. 131. La Resolución mediante la cual se desató el
recurso de reposición, fue notificada al representante de la Sociedad
demandante, el 11 de enero de 1989.
9o) Antex es la titular de la Refinería de Plato y del lote de terreno donde está
situada, conforme lo acreditan las escrituras públicas Nos. 1.330 del 21 de
mayo de 1963 y 439 del 30 de octubre de 1947.
Concepto de Violación.
Según la demanda las Resoluciones enjuiciadas deben ser anuladas porque
presentan varios vicios, a saber:
1o) Violación del art. 25 de la Ley 37 de 1931, que consagraba como de la
esencia del contrato de concesión petrolera, la reversión gratuita en favor del
Estado, del terreno contratado y los demás bienes inmuebles y sus accesorios
que se encuentran dentro del predio. Pero esa norma no contiene un poder
ilimitado, sino que circunscribió así, los alcances de esa cláusula exorbitante:
"Terminado el contrato por cualquier causa, sobre lo dispuesto en el artículo
anterior, el contratista dejará en perfecto estado de producción los pozos que
en tal época sean productivos, y en buen estado las construcciones y otras
propiedades inmuebles ubicadas en el terreno contratado, todo lo cual pasará
gratuitamente a poder de la Nación con las servidumbres y bienes
expropiados en beneficio de la empresa".
La aplicación de la reversión sólo podía hacerse sobre el terreno de la
concesión que expresamente fue alinderado en el texto del contrato y la
refinería cuya reversión se ordenó en la Resolución No. 131, no estaba en ese
terreno.
2o) Violación del art. 43 ibídem, en cuanto expresamente preceptúa que la
refinación del petróleo es libre en todo el territorio nacional, por tanto las
disposiciones sobre reversión que establece la misma ley, no pueden
extenderse sobre la Refinería, ubicada fuera del territorio concesionado. Las
Resoluciones demandadas, por consiguiente, deberán limitarse al terreno de
la concesión, expresamente alinderado en el contrato.
3o) Indebida motivación porque el fundamento legal de la Resolución para
transferir la planta, lo constituye un escrito sin fecha del representante legal
de la contratista, el cual carecía de facultades, conforme a los estatutos de la
sociedad registrados en el registro mercantil, para modificar el contrato
especialmente en aspecto tan relevante como son los bienes susceptibles de
reversión gratuita y obligatoria a favor de la Nación, acto para el cual requería
autorización expresa de la Junta Directiva. Por consiguiente, el acto de ese
representante sin la debida autorización no tiene ningún valor y no podía
servir de fundamento a la Resolución demandada.
4o) No tiene ningún fundamento la pretendida figura de "unidad operativa"
proclamada por la administración para incorporar por accesión un inmueble
a otro, ubicado éste y aquél en sitios distintos y bien distantes para alargar
las consecuencias jurídicas de un contrato y los efectos de la ley 37 de 1931,
a situación no contemplada para bienes no abarcados por acuerdo de
voluntades con lo cual se desvía el poder y se aplica con función discrecional
no permitida por la ley, decisión que es reglada para la administración.
Actuación Procesal
La demanda se admitió en auto del 5 de julio de 1989. Esa providencia se
notificó a la señora Ministra de Minas y Energía, el 27 de septiembre de 1989,
quien otorgó poder a un abogado, Jefe de División de ese Ministerio, para que
representara a la Nación dentro del proceso. El apoderado así constituido dio
respuesta a la demanda, a través del escrito que reposa a folios 58 a 70 del
cuaderno No. 2. Allí, además de responder a los hechos, se opuso a la
prosperidad de las súplicas de la demanda, expuso algunas razones para
fundamentar la defensa y pidió la práctica de pruebas.
En relación con los hechos, admitió como ciertos aquellos narrados en la
demanda, en relación con la existencia del contrato de concesión y las
cesiones que ha sufrido, así como la devolución anticipada de parte del lote
materia de concesión. Los demás, los explicó así:
1o) La Resolución No. 918, de agosto 17 de 1961, mediante la cual se clasificó
el campo "El Difícil" como de gas, en su art. 1o., señaló: "Dentro de noventa
(90) días, contados a partir de la ejecutoria de esta Resolución, la compañía
concesionaria deberá presentar al Ministerio, para su estudio y aprobación,
PLANES CONCRETOS para la pronta explotación del Campo El Difícil como
campo de gas y CON EL OBJETO DE LOGRAR EL TOTAL APROVECHAMIENTO
DEL GAS QUE EN EL SE PRODUZCA". Según la demandada, esa cláusula tuvo
implicaciones de orden jurídico pues estableció para la concesionaria la
obligación de construir las instalaciones necesarias para alcanzar la adecuada
explotación del campo y con el fin de cumplir ese requisito propuso la
construcción de una planta para el tratamiento del gas, lo que lógicamente
es un bien afecto a la concesión y como tal entró a formar parte de los
elementos que revertirían a la Nación, al término del contrato.
2o) La planta de gas hacía parte integral de la concesión, puesto que con ella
se llevó a cabo la explotación comercial del campo, dado que sin su
construcción el gas se hubiera quemado sin lograr el aprovechamiento
económico que exige el art. 14 de la Ley 10/61, cuyo incumplimiento acarrea
que pasados tres años de haberse iniciado la explotación, el gobierno pueda
disponer del gas gratuitamente.
3o) En cuanto a la forma como se hizo la reversión, y que consta en una acta
principal y en una adicional, conforme se narro en la demanda, explicó que
se debió a que a la luz de lo pactado en el contrato, la reversión debía
cumplirse a las 12 de la noche del día 25 de agosto de 1988 y como los bienes
objeto de reversión estaban unos situados en el campo El Difícil y otros en la
segunda sección de la planta de gas, situada en Plato, y al cumplirse la
diligencia de entrega al mismo tiempo en las dos partes, necesariamente, se
tenían que levantar dos actas.
4o) Estuvo de acuerdo en que las disposiciones legales que regían el contrato,
eran aquellas relacionadas en la demanda.
5o) Aclaró que la manifestación de Ecopetrol en el contrato LEG-057 de junio
9/76, no tenía ningún valor por cuanto esa entidad no es la competente para
hacer definiciones jurídicas sobre las concesiones vigentes en el país, puesto
que tal competencia, por mandato legal, la tiene el Ministerio de Minas.
6o) Explicó que la razón predominante para la reversión de la planta situada
en Plato es que si la construcción de la planta tuvo como origen y causa
principal la explotación de la concesión, es apenas obvio y lógico que
pertenezca a la misma y como consecuencia natural y apenas racional, deba
revertir.
Practicadas todas las pruebas decretadas, se declaró precluido el debate
probatorio y se corrió traslado para alegar. En esa oportunidad las partes
presentaron sendos escritos que reposan a folios 624 a 652 del cuaderno
principal. El Ministerio Público, guardó silencio.
La parte actora hizo un recuento cronológico de las acciones del contrato de
concesión desde 1940 hasta 1967 cuando la ANTEX OIL & GAS COMPANY
INC., se convirtió en la concesionaria. Puso de presente especialmente el
hecho de que cuando el Ministerio de Minas profirió la Resolución No. 918 del
17 de agosto de 1961 mediante la cual clasificó el campo El Difícil No. 96
como campo de gas, la concesionaria era SHELL CONDOR S.A. y fue esta
sociedad la que presentó prospecto industrial para el aprovechamiento del
gas, con instalación de las maquinarias necesarias para la refinación de gases
húmedos, separándolos de los gases metano y etano. Ese plan para la
explotación del Campo El Difícil como campo de gas fue aprobado por el
Ministerio de Minas el 12 de enero de 1962, mediante la resolución No. 16; y
la Sociedad ANTEX OIL & GAS COMPANY INC., se convirtió en cesionaria del
contrato de concesión, el 3 de julio de 1962. Para la época de esa cesión,
ANTEX no era la propietaria del lote en el cual construyó la planta de Plato,
el cual adquirió en mayo de 1963.
Atacó el concepto del gobierno nacional que determinó que las dos plantas
de gas, aquella ubicada en el Campo El Difícil y la que está en Plato, formaron
una sola unidad económica, una sola unidad operacional por cuanto la planta
de refinación de Plato es una unidad completa, independiente de la instalación
de El Difícil. Para fundamentar su ataque argumentó que el desdoblamiento
de los condensados líquidos que resultan después de extraídos los gases
secos se hace en una planta de gas distinta de la que lo extrae y que según
Ecopetrol los condensados producidos por la refinería de El Difícil pueden
procesarse siguiendo una de tres alternativas posibles:
a) En la refinería de Cartagena; b) En la refinería de Barrancabermeja y c)
En la refinería de Plato. Estas alternativas tienen como consecuencia que el
Gobierno Nacional al revertir la concesión El Difícil, tenía la posibilidad de
seguir procesando los condensados allí producidos, en una cualesquiera de
esas plantas, de propiedad de Ecopetrol las dos primeras y de la ANTEX la
última, sin necesidad de quitársela a mano fuerte.
Reforzó su ataque, con el argumento de que en el país es libre la refinación
de petróleo y no requiere ni concesión ni permiso de la Nación.
Recalcó especialmente, la circunstancia de que la refinería de Plato está
situada a 85 kilómetros de distancia del campo concesionado.
Nuevamente se refirió al escrito sin fecha en el cual se fundamentaron las
resoluciones demandadas. Insistió en que ese escrito no tenía valor por
cuanto quien lo suscribió no tenía facultad para hacer ofrecimiento, dado que
fue firmado por el segundo suplente sin la autorización exigida de la junta
directiva. Además para poder actuar válidamente, tenía que demostrar que
el principal y el primer suplente, no estaban en ejercicio del poder.
Por último, se refirió a la obligación irremediable que se impuso a la ANTEX,
de saneamiento de las zonas revertidas, sin límite de tiempo.
También defendió el primer dictamen pericial, frente a la objeción por error
grave que le formuló la otra parte.
La demandada, en su alegato de bien probado visible a folio 638 y s.s. del
expediente, explicó que las resoluciones demandadas, se fundamentaban en:
- La resolución 0918 del 17 de agosto de 1961, que clasificó el Campo El
Difícil como campo de gas e impuso a la concesionaria la obligación de
presentar ante el Ministerio de Minas y Energía, para su estudio, los planes
concretos para la pronta explotación del campo de gas y el total
aprovechamiento del gas que en él se produzca.
- El plano presentado por la concesionaria SHELL CONDOR S.A., el 16 de
diciembre de 1961, con el fin de cumplir los requisitos exigidos por la
Resolución 0918 del 18 de agosto de 1961.
- La Resolución No. 16 de enero de 1962, que aprobó el plan presentado por
la concesionaria.
- Las manifestaciones expresas de los apoderados de la Cía. ANTEX OIL, Henri
Oliver Condor y Fernando Caicedo, quienes se comprometieron a que en el
evento de que la planta de gas fuera construida por fuera del campo
concesionado, también la revertirían al Estado.
Pidió que en la interpretación del contrato, se tuviera en cuenta el art. 1618
del C. Civil, en relación con la intervención de las partes que no era otra, sino
que la refinería que se construyera para la explotación del gas, revirtiera al
Estado, por cuanto ese bien estaba destinado a la explotación de
hidrocarburos y era indispensable para el total aprovechamiento del objeto
del contrato.
Para concluir señaló que el proceder administrativo se ciñó a la constitución
política, a las leyes y al acuerdo de voluntades válidamente expresado por
las partes. Pidió que se rechazaran las pretensiones de la demanda, por ser
ajenas a los perjuicios de la buena fe contractual, la lealtad de las partes y
especialmente, porque nadie puede alegar en su favor, su propia culpa.
II- CONSIDERACIONES DE LA SALA.
Para la Sala las súplicas de la demanda deben ser negadas, por cuanto no se
desvirtuó en el proceso, la presunción de legalidad de que están revestidas
las Resoluciones ejecutivas Nos. 131 y 228, del 22 de agosto de 1988 y 30
de diciembre del mismo año, respectivamente, como se explica a través de
las siguientes consideraciones:
1. El Contrato de Concesión.
Por medio de la escritura No. 3.820 del 6 de diciembre de 1940 cuya copia
auténtica obra a folio 45 y S.S. del cuaderno principal, se plasmó el contrato
celebrado entre el Ministerio de Minas y Petróleos a nombre del Gobierno
Nacional y la Cía. de Petróleo La Estrella de Colombia, el 12 de noviembre de
1940, para la exploración y explotación de petróleos de propiedad nacional
que se encuentren en un lote de terreno de 48.568,3 Has. de extensión,
ubicado en el corregimiento El Difícil, jurisdicción del Municipio de Plato en el
Departamento de Magdalena.
Como plazo de duración del contrato se fijó un período de 30 años contados
a partir del 29 de noviembre de 1940.
En el mismo contrato se señaló que éste sería regido por las siguientes
disposiciones legales:
Ley 37 de 1931; Ley 160 de 1936 y los Decretos Reglamentarios números
1.270 y 1.391 de 1936; 950 de 1937 y 1.969 de 1939.
De acuerdo a la Ley 37 de 1931, en el contrato se incluyeron varias cláusulas
en favor del Estado, entre ellas "La Reversión especial en favor del Estado,
que se pactó en los siguientes términos:
"Reversión especial en favor del Estado. Terminado el contrato todos los
elementos muebles que no comprare el GOBIERNO de acuerdo con el derecho
que le dan el artículo veinticinco 25 de la Ley treinta y siete (37) y los artículos
setenta 70 y setenta y uno 71 del decreto mil doscientos setenta (1270) y
que durante el año siguiente a la terminación del contrato no fueron retirados
por el CONTRATISTA de las zonas o inmuebles que hacen parte de la
empresa, pasarán ipso-facto a propiedad de la Nación como accesorios de la
dicha empresa y a título de reversión, sin pago de indemnización alguna a
favor del CONTRATISTA, y el GOBIERNO podrá tomar posesión de ellos al
vencimiento del plazo expresado. En cuanto a los lotes que devuelva el
CONTRATISTA de acuerdo con el inciso final del artículo 3o. de la Ley ciento
sesenta (160) de mil novecientos treinta y seis (1936) y los artículos
cincuenta y dos 52 y cincuenta y tres 53 del decreto mil doscientos setenta
(1270), serán entregados completamente libres y pasarán al dominio de la
Nación cualquier obra o mejora del CONTRATISTA que quede en ellos,
pudiendo el GOBIERNO tomar posesión inmediata de tales cosas" (fls. 63
frente y vuelto, cuaderno principal).
Este contrato indica que inicialmente, en 1940, el Estado Colombiano le
entregó a la Cía. de Petróleo La Estrella de Colombia, un campo de 48.568,3
Has. de extensión, ubicado en el corregimiento El Difícil, Municipio de Plato,
para la exploración y explotación de petróleo. A cambio la concesionaria
adquiría varias obligaciones, entre ellas la de que una vez terminado el
contrato, el contratista estaba obligado a dejar en perfecto estado la
producción de los pozos que en tal época fueran productivos y en buen estado
las construcciones y otras propiedades inmuebles ubicadas en el terreno
contratado, todo lo cual pasaría gratuitamente a poder de la Nación con las
servidumbres y bienes expropiados en beneficio de la empresa.
2. Las Cesiones del Contrato.
Este contrato fue cedido por la concesionaria inicial a la Cía. Colombiana de
Petróleo El Cóndor, mediante acuerdo plasmado en la escritura pública No.
5.822 del 30 de noviembre de 1948 (fls. 89 y s.s. del cuaderno principal).
La nueva concesionaria, SHELL CONDOR, a través de la escritura pública No.
3.111 del 5 de julio de 1952, de la Notaría Cuarta de Bogotá, renunció a la
concesión sobre un predio de 2.636 Has, 8.203 mts2, lote que quedó
claramente alinderado en esa escritura.
El lote que quedó en concesión, después de esa devolución, fue cedido por
SHELL CONDOR S.A., a ANTEX OIL & GAS COMPANY, en negociación
plasmada en la escritura pública No. 3989 del 3 de julio de 1962, de la Notaría
Quinta de Bogotá (fl. 117 y S.S., del cuaderno principal). Allí se aclara que
debido a la devolución por parte del terreno dado en concesión, este lote
ahora tiene una extensión de 45.931 Has., 9.778 Mts2, con unos linderos que
se determinaron en esa escritura.
En la parte final de la cláusula 5a. de ese acuerdo las partes hicieron constar
expresamente que a la cesión correspondían todos los derechos derivados del
contrato inicial, es decir, aquel celebrado en 1940; y que además, quedaba
subrogada la Compañía ANTEX OIL & GAS COMPANY, INC., en todas las
obligaciones emanadas de dicho contrato.
La ANTEX, se comprometió expresamente, en la parte final de la escritura,
en los siguientes términos: "La Compañía ANTEX AND OIL GAS COMPANY
INC. se subroga en todos los derechos y obligaciones que para el Contratante
se derivan del contrato a que se refiere el punto segundo de esta escritura,
el cual es conocido por la Compañía Cesionaria en todas sus partes, siendo
entendido que, como ya se dijo, el traspaso queda sujeto para su validez a la
aceptación del Gobierno Nacional" (fl. 136 vuelto, cuaderno principal).
3. La Modificación del Objeto del Contrato.
Pero para la época de la cesión del contrato a la ANTEX, ésta había sufrido
una modificación en su objeto, dado que el campo El Difícil ya no era
solamente para la exploración y explotación de petróleo, sino había sido
también clasificado como campo de gas. Así lo determinó la Resolución No.
0918 del 17 de agosto de 1961, proferida por el Ministerio de Minas y
Petróleos. En esa ocasión la aquí demandada, con fundamento en un informe
técnico de la División de Petróleos en el sentido de que el campo El Difícil
presentaba un alto volumen de producción de gas que estaba siendo
desperdiciado y apoyándose en la cláusula cuarta del contrato inicial que
obligaba al contratista a emplear sistemas técnicos apropiados, sometiéndose
expresamente a los reflamentos de trabajo petroleros que expidiera el
gobierno, clasificó el campo "El Difícil", situado en la concesión El Difícil de la
SHELL CONDOR S.A., como campo de gas y concedió 50 días a la
concesionaria, contados a partir de la ejecutoria de la resolución, para
presentar al Ministerio, para su estudio y aprobación, planes concretos para
la pronta explotación del campo El Difícil como campo de gas. Dispuso
además esa Resolución que si no se diere cumplimiento a lo ordenado, así no
se aprobasen los planes, porque estos no conduzcan a un aprovechamiento
técnico económico de gas, el Ministerio ordenaría el cierre del Campo "El
Difícil".
Esta Resolución dispuso entonces, como requisito para seguir explotando el
Campo El Difícil, que se explotara adecuadamente el gas que producía ese
Campo.
4. Las Resoluciones Demandadas.
Los actos enjuiciados son las Resoluciones Nos. 131 del 22 de agosto de 1988
y la No. 228 del 30 de diciembre del mismo, mediante lo cual se confirmó la
primera al desatar el recurso de reposición interpuesto por la ANTEX, ambas
proferidas por el Presidente de la República.
Mediante la No. 131 (fl. 17 y s.s., del Anexo No. 1), se declaró:
"ARTICULO PRIMERO.- Declarar que el Contrato para explorar y explotar gas
de propiedad nacional denominado EL DIFICIL No. 96, termina el 25 de
agosto de 1988 a las doce de la noche, día y hora en que opera la reversión
a favor de la Nación, de que tratan los literales 1 y 11 de la cláusula cuarta
del referido Contrato.
"ARTICULO SEGUNDO.- El Ministerio de Minas y Energía, designará el
funcionario respectivo para que a nombre del Gobierno Nacional, reciba a
título de reversión, la Concesión El Difícil con todas sus construcciones,
maquinaria, equipos y elementos existentes dentro de sus linderos,
excluyendo únicamente aquellos que no son de propiedad de ANTEX OIL AND
GAS COMPANY INC., e incluyendo la totalidad de la Planta de Gas, es decir,
la sección construida en El Difícil y la instalada en cercanías de la población
de Plato, Departamento del Magdalena y la línea de oleoducto que parte de
la Concesión El Difícil y llega a Plato, con una longitud de 85 kilómetros y 192
metros, con todas sus anexidades y dependencias y suscriba el Acta
correspondiente.
"ARTICULO TERCERO.- Entregar mediante Contrato de Comodato al Municipio
de Ariguaní, Departamento del Magdalena, el conjunto de vivienda y demás
instalaciones ubicadas en el área de la Concesión El Difícil y conocidas con el
nombre de Vadelco, para su administración exclusivamente en beneficio de
la comunidad, todo lo cual quedará expreso en el Contrato correspondiente.
"PARAGRAFO.- El Contrato a que se refiere este Artículo se suscribió dentro
del término de dos (2) meses contados a partir de la vigencia de esta
Resolución.
"ARTICULO CUARTO.- La Compañía ANTEX OIL AND GAS COMPANY INC.,
responderá en todo tiempo por los conflictos que por su culpa se suscitaren
con los ocupantes de los predios en donde se encuentran localizados los pozos
y sus vías de acceso.
"ARTICULO QUINTO.- Los elementos muebles que no comprare el Gobierno
y que durante el año siguiente, contado a partir del 25 de agosto de 1988,
no fueren retirados por el Concesionario de las zonas o inmuebles que hacen
parte de la Empresa, pasarán ipso-facto a propiedad de la Nación como
accesorios de dicha Empresa y al mismo título de reversión, sin pago de
indemnización alguna a favor del Contratista, de conformidad con los
Artículos 25 de la Ley 37 de 1931 y 70 y 71 del Decreto 1270 del mismo año.
"ARTICULO SEXTO.- La presente Resolución, el Acta de reversión y sus
anexos, deberán elevarse a Escritura Pública.
"ARTICULO SEPTIMO.- El Ministerio de Minas y Energía, ordenará la
devolución de la caución constituida para responder por las obligaciones del
Contrato, una vez que se presenten la Escritura Pública a que se refiere el
artículo anterior y los recibos de pago correspondientes a cánones, regalías y
becas hasta el día en que opere la reversión.
"ARTICULO OCTAVO.- Esta Resolución rige a partir de la fecha de su
publicación y procede recurso de reposición dentro de los diez (10) días
siguientes a su notificación" (fl. 20, 21 y 22, anexo No. 1).
Para fundamentar esa decisión, la demandada en primer término hizo un
recuento de las cesiones de que fue objeto el contrato inicial de concesión así
como de su clasificación como campo de gas y de la prórroga del contrato
autorizada por la Resolución Ejecutiva No. 175 Bis de junio 9 de 1971, que
concedió una prórroga de diez (10) años en el período de explotación,
contados a partir del 26 de agosto de 1978.
Luego determinó que la reversión consignada en la cláusula cuarta, Literales
1 y 11 del contrato original, comprendió la concesión El Difícil con todas sus
construcciones, maquinaria, elementos, equipos allí existentes, así como la
totalidad de la planta de gas, es decir, la sección construida en El Difícil y la
instalada en cercanías de la población de Plato, Departamento del Magdalena,
y la línea de oleoducto que partiendo de la concesión El Difícil, llega a Plato,
con una longitud de 85 kilómetros y 132 metros, con todas sus anexidades y
dependencias.
Explicó que la planta para lograr el total aprovechamiento del gas que se
produjera en el Campo El Difícil, constituía una unidad de dos secciones, la
primera, corresponde a los procesos de absorción y refrigeración y está
localizada en el Campo de El Difícil, dentro de los linderos de la concesión del
mismo nombre; y la segunda sección está localizada fuera de los linderos de
la citada concesión, en un predio ubicado cerca de la población de Plato,
Magdalena.
Para fundamentar la tesis anterior, se destacó un escrito sin fecha presentado
por el representante de la concesionaria, doctor Henry Oliver Codner, en el
cual manifestó: "Así mismo en el caso que las instalaciones anteriormente
mencionadas se construyeran fuera de los límites de la concesión, ANTEX
aceptará que dicha planta revierta de la misma manera que hubiere revertido
en el caso de instalarse dentro de la concesión".
Por medio de la Resolución No. 228 del 30 de diciembre de 1988, el Presidente
de la República confirmó la No. 131 del 22 de agosto de 1988, al resolver un
recurso de reposición formulado por la ANTEX OIL y un derecho de petición
impetrada por USTRA PETROL. Allí, se insistió en que la planta de gas, ubicada
en Plato, por fuera de los terrenos físicamente delimitados en el contrato,
constituía una unidad operativa que no puede considerarse independiente de
la primera sección ubicada, esta sí, dentro del área de la concesión.
5. El Concepto de Violación.
La parte actora pretende la nulidad de las resoluciones demandadas, porque
las acusa de ser ilegales. Para un mejor manejo del escrito, la Sala ha
separado en seis cargos los ataques que se dirigen contra las resoluciones;
concretamente son estos los cargos que formula en contra de los actos
enjuiciados:
Primer cargo: Que violan el art. 25 de la ley 137 de 1931, al aplicar la cláusula
exorbitante de reversión, a bienes que no están ubicados en los linderos que
quedaron claramente determinados en el contrato de concesión y que son los
únicos objeto de reversión.
El art. 25 de la ley 37 de 1931, disponía:
"Artículo 25. Terminado el contrato por cualquier causa, salvo lo dispuesto en
el artículo anterior, el contratista dejará en perfecto estado de producción los
pozos que en tal época sean productivos, y en buen estado las construcciones
y otras propiedades inmuebles ubicadas en el terreno contratado, todo lo cual
pasará gratuitamente a poder de la Nación con las servidumbres y bienes
expropiados en beneficio de la empresa".
No existe ninguna discusión entre las partes frente al hecho de que la planta
de refinación de gas ubicada en el Municipio de Plato, queda a 85 kilómetros
del predio conocido como concesión El Difícil y quedó delimitado desde el
contrato inicial celebrado en 1940.
Según los argumentos de la parte actora, con la resolución demandada se
violó el art. 25 de la ley 37 de 1931, y el contrato de concesión celebrado en
1940, por cuanto en esas resoluciones se ordenó la reversión de la planta de
refinación de gas, que estaba situada por fuera de los linderos del terreno
concesionado y conocido como Concesión El Difícil No. 96. Insiste la
accionante fundamentalmente en el hecho de que en el contrato inicial se
delimitó en forma concreta cual era el lote dado en concesión y el que debía
revertir al Estado, a la terminación del contrato.
Para decidir este punto, la Sala encuentra fundamental definir la naturaleza
jurídica del contrato celebrado en 1961 entre SHELL CONDOR y la ANTEX OIL
AND GAS COMPANY INC., que no es más que una prolongación o una
extensión del contrato madre del año de 1940, pero cuyo objeto material
había variado por disposición de la Resolución No. 0918 del 17 de agosto de
1961, en virtud de la cual éste ya no era sólo de exploración y explotación de
petróleo, sino además, la explotación del campo, como campo de gas. Esa
explotación requería que el gas que se extranjera del campo El Difícil se
trasladara a un inmueble separado pero jurídica y económicamente vinculado
a la explotación del petróleo, como actividad anexa, para su refinación. La
Resolución 0918 del 61, exigía que el gas que fluye al explotar el petróleo
fuera aprovechado industrialmente, so pena de que si no se hacía así, el
Gobierno tomaría nuevamente posesión del campo.
Por razones de orden técnico no se podía hacer la refinación dentro de la
misma área que constituía la concesión inicial sino que se convino hacerse
dentro de un inmueble distinto, separado físicamente del campo
concesionado, pero vinculado a aquél, lo cual indica que hay una conexidad
entre esos dos inmuebles desde el punto de vista industrial, económico y
negocial.
La obligación de reversión en favor del Estado de la planta de refinación
ubicada por fuera del predio dado en concesión, no surge solamente de un
acuerdo de voluntades entre el Gobierno Nacional y la ANTEX, sino que surge
en primer término de la Ley 37 de 1931 que rige el contrato y en su art. 25
dispone la reversión del campo concesionado con todas sus anexidades, como
obligación a cargo del contratista y en segundo lugar de la Resolución 0918
de 1961, que clasificó El Difícil como campo de gas. Esa clasificación imponía
a la concesionaria, ya fuera la SHELL CONDOR o su cesionaria la ANTEX OIL,
la obligación de extraer y procesar el gas en ese campo, y ese proceso
comprendía no sólo la extracción sino la separación para obtener los gases
secos, metano y butano, procedimiento que se realizaba en la planta de
extracción ubicada en el Campo El Difícil, sino además, la refinación de los
gases líquidos para obtener el gas propano y butano y la gasolina, proceso
que se efectuaba en la planta de refinación ubicada en Plato.
Al tenor de lo preceptuado por el art. 1618, del C.C. debe estarse a la
intención de los contratantes iniciales, lo cual vincula a los concesionarios del
contrato. Esa intención es clara en el sentido de que a la terminación del
contrato todos los bienes destinados a la explotación de ese campo,
revertirían al Estado. No puede atenerse al tenor literal del contrato en el
sentido de que sólo revertirían los bienes que estaban ubicados dentro de los
linderos del campo concesionado, por cuanto al momento de celebrarse el
contrato inicial el objeto material del mismo sólo lo constituía la exploración
y explotación de petróleos, pero a partir de 1961, también debía explotarse
gas y para tal efecto se necesitó construir una planta fuera de los límites
geográficos del campo, pero que estaba destinada en forma exclusiva a
cumplir con las exigencias de la Resolución 0918 de 1961, para poder seguir
explotándolo.
El art. 1612 del C.C. preceptúa:
"En aquellos casos en que no apareciere voluntad contraria, deberá estarse
a la interpretación que mejor cuadre con la naturaleza del contrato.
"Las cláusulas de uso común se presumen aunque no se expresen".
En aplicación a lo dispuesto en esta norma, debe entenderse que dada la
naturaleza especial de este contrato de concesión, existen unas cláusulas que
son de la esencia del contrato, como la reversión, que aunque no se pacten
en forma expresa, deben entenderse incitas en el contrato. Es decir, no era
necesario que el Gobierno Nacional y la SHELL CONDOR o la ANTEX OIL
firmaran una escritura pública en la que se hiciera constar que la planta
construida en Plato, revertiría al Estado Colombiano; y, no era necesario
porque es de la esencia del contrato de concesión, la reversión de los bienes
destinados a la explotación del campo concesionado.
Con estas consideraciones, queda desvirtuado el primer cargo formulado en
contra de las resoluciones enjuiciadas.
Segundo cargo: Violación del Art. 43 de la Ley 37 de 1931, que dispone que
la refinación del petróleo es libre en todo el territorio nacional, por tanto las
disposiciones sobre reversión no pueden extenderse sobre la refinería ubicada
fuera del territorio concesionado.
Tampoco prospera este ataque por las razones mencionadas en el punto
anterior, y además, porque no se trataba de la refinación de petróleo, sino
de la explotación industrial del gas, conforme lo exigía la Resolución 0918 de
1961. No era facultativo de la ANTEX refinar el gas para su explotación
industrial, sino que así lo impuso la mencionada Resolución, se repite, so
pena de terminar el contrato si así no se hacía.
Tercer cargo: Indebida motivación, porque el fundamento legal de la
resolución para transferir la planta, lo constituye un escrito sin fecha del
representante legal de la contratista, el cual carecía de facultades, para
modificar el contrato especial en aspecto tan relevante como son los bienes
susceptibles de reversión gratuita y obligatoria a favor de la Nación, acto para
el cual requería autorización expresa de la junta directiva.
Se refiere la parte actora a un memorial suscrito por el señor Henry Oliver
Codner, en calidad de apoderado de la ANTEX OIL & GAS COMPANY INC., (fls.
27 y 28 del cuaderno No. 2), en el cual informa sobre el programa de
Inversiones y proyecto para la importación y construcción en el país de una
planta para refinar el petróleo crudo y gas natural producido en la concesión
"El Difícil". Allí hizo constar expresamente: "Así mismo, en el caso de que las
instalaciones anteriormente mencionadas se construyeran fuera de los
términos de la concesión, ANTEX aceptará que dicha planta revierta de la
misma manera que hubiera revertido en el caso de instalarse dentro de la
concesión.".
Ese documento permite establecer que la ANTEX estaba enterada a través de
su segundo suplente, de la obligación de reversión que existía sobre todos
los bienes dedicados a la explotación del campo concesionado, sin que fuera
requisito para que la reversión operara, el hecho de que el segundo suplente
tuviera facultades para comprometer a la ANTEX con esa reversión, porque
como ya se precisó, la obligación de reversión surgió de la Ley 37 de 1931 de
la Resolución 0918 de 1961.
Cuarto cargo: Falsa motivación, porque no tiene fundamento la pretendida
figura de "Unidad Operativa", declarada por la demandada en relación con la
planta de extracción ubicada en el Campo El Difícil y la planta de refinación
situada en el Municipio de Plato. No prospera este cargo, por las
consideraciones expuestas al despachar el primer cargo, en el cual se
estableció que efectivamente las dos plantas constituían una unidad desde el
punto de vista industrial, económico, comercial y jurídico, para la explotación
del gas del Campo El Difícil.
Quinto cargo: Que la Resolución No. 131 se ejecutó antes de ejecutoriarse,
como quiera que la reversión se produjo el 25 de agosto de 1988, cuando
estaba pendiente de decidirse el recurso de reposición que en su contra había
interpuesto la parte actora.
Al respecto la Sala observa: Objetivamente es cierto que la Resolución No.
131 del 22 de agosto de 1988, fue objeto de cumplimiento el 25 de agosto
del mismo año, a pesar de no haber vencido el término para interponer el
recurso de reposición, el cual fue oportunamente formulado el 1o. de
septiembre de ese año.
Sin embargo, el referido acto administrativo no tenía por virtualidad fijar o
definir la voluntad unilateral de la entidad que lo produjo, sino que
simplemente se limitaba a recordar o alertar a las partes del contrato de
concesión celebrado en 1940 y su adicional de 1961 en el sentido de que a
partir de las 12 de la noche del 25 de agosto de 1988, el referido negocio
jurídico finalizaba con la obligación de efectuar las diligencias necesarias a
efecto de cumplir la reversión de que se ha dado cuenta a lo largo de este
proveído. En estos términos, nada nuevo, nada distinto, ni nada diferente a
lo convenido por las partes en el contrato tantas veces citado, contiene el
referido acto administrativo. De tal manera que si bien es cierto se surtía una
ejecutoria del mismo, ésta no era más que de carácter formal, pues no era
dable aplicarle los efectos de toda ejecutoria material. Así las cosas, el
referido acto administrativo gozaba de ejecutoriedad o cumplimiento a partir
de las 12 de la noche del 25 de agosto de 1988, independientemente de que
contra el mismo se hubiera interpuesto o no, los recursos posibles por la vía
gubernativa. En fin, se trata de un acto administrativo íntimamente vinculado
con el cumplimiento o ejecución de las obligaciones contractuales.
Sexto cargo: Las Resoluciones demandadas impusieron una obligación
irredimible a la ANTEX, de saneamiento a las zonas revertidas, sin límite de
tiempo. El art. 4o. de la Resolución No. 131, dispuso:
"ARTICULO CUARTO.- La Compañía ANTEX OIL AND GAS COMPANY INC.,
responderá en todo tiempo por los conflictos que por su culpa se suscitaren
con los ocupantes de los predios en donde se encuentran localizados los pozos
y sus vías de acceso" (fl. 21, Anexo No. 1).
AL RESPECTO LA SALA OBSERVA.
Debe entenderse que esa obligación de saneamiento sólo existió durante los
cuatro años contados a partir del 25 de agosto de 1988, término en el cual
prescribió la obligación del saneamiento por evicción, conforme a lo dispuesto
por el Art. 1913 del C. Civil, que a la letra dice:
"La acción de saneamiento por evicción prescribe en cuatro años; mas por lo
tocante a la sola restitución del precio, prescribe según las reglas generales.
"Se contará el tiempo desde la fecha de la sentencia de evicción; o si esta no
hubiere llegado a pronunciarse, desde la restitución de la cosa".
Se hace esta precisión por cuanto respecto a este tema no será materia de
precisión especial en la parte resolutiva de este fallo , puesto que se
sobreentiende que esa obligación de saneamiento se encuentra circunscrita
al máximo legal que para tal efecto prevee la norma transcrita, que sobre
éste tópico tiene carácter imperativo, sin que la voluntad de las partes pueda
ampliar dicho término. En suma, la parte actora, a pesar de su esfuerzo por
demostrar los defectos jurídicos que le enrostró a los actos demandados no
lo logró. Por consiguiente aquellos siguen amparados con la presunción de
legalidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA.
NIEGANSE las súplicas de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha
dieciséis (16) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
DANIEL SUAREZ HERNANDEZPresidente de la Sala
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
JULIO CESAR URIBE ACOSTA
LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ
Secretaria