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Herramienta para la evaluación del desempeño de la gestión de la deuda Página 1 DE 43

Agosto de 2012

HERRAMIENTA PARA LA EVALUACIÓN DEL

DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DE LA DEUDA

SUBNACIONAL (DEMPA)


Contenido

Abreviaturas y siglas 4

AGRADECIMIENTOS 5

1 Introducción 6

2 Metodología de Evaluación 9

2.1 Alcance y Cobertura del Marco Estructural 9

2.2 Indicadores de Desempeño de la Gestión de la Deuda Subnacional 10

2.3 Metodología de Calificación 11

2.4 Informe del Desempeño de la Gestión de la Deuda Subnacional11

3 Indicadores de Desempeño de la Gestión de la Deuda 13

3.1 Gobernabilidad y Desarrollo de Estrategias 13

DPI-1 Marco Legal 15

DPI-2 Estructura Administrativa 17

DPI-3 Estrategia de Gestión de la Deuda 19

DPI-4 Evaluación de Operaciones de Gestión de la Deuda 22

DPI-5 Auditoría 23

3.2 Coordinación con la Política Fiscal y Presupuestaria 24

DPI-6 Coordinación con la Política Fiscal y Presupuestaria 24

3.3 Planificación del Endeudamiento, Préstamos y Otras Actividades Financieras 26

DPI-7 Planificación del Endeudamiento 26

DPI-8 Préstamos 27

DPI-9 Garantías Crediticias, Préstamos Intermediados y Derivados Financieros 31

3.4 Proyección del Flujo de Caja y Administración del Balance de Caja 33

DPI-10 Proyección del Flujo de Caja y Administración del Balance de Caja 33

3.5 Gestión del Riesgo Operativo 34

DPI-11 Administración de la Deuda y Seguridad de los Datos 34


DPI-12 Separación de Funciones, Capacidad del Personal y Continuidad Operativa 38

3.6 Registros e Informes de la Deuda y de las Garantías Crediticias 40

DPI-13 Registros de la Deuda y de las Garantías Crediticias 40

DPI-14 Generación de Informes de la Deuda y de las Garantías Crediticias 41


ABREVIATURAS Y SIGLAS Center Gobierno Central CEMLA Centro Latinoamericano para Estudios Monetarios DeMPA Herramienta para la evaluación del desempeño de la gestión de

la deuda DMFAS Sistema de Análisis Financiero y de Gestión de la Deuda DPI Indicador de desempeño de la gestión de la deuda DRI Debt Relief International DSA Análisis de sostenibilidad de la deuda FABDM Asesoría Financiera y Banca – Departamento de Gestión de la

Deuda (Banco Mundial) PIB Producto Interno Bruto IGMEF Instituto de Gestión Macroeconómica y Financiera del África

Oriental y Meridional FMI Fondo Monetario Internacional N/R No Calificado ni Evaluado PEFA Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas PRMED Departamento de Política Económica y Deuda SNG Gobierno subnacional T-bills Letras del Tesoro T-bonds Bonos del Tesoro WAIFEM Instituto de Gestión Financiera y Económica del África Occidental


AGRADECIMIENTOS La Herramienta para la Evaluación del Desempeño de la Gestión de la Deuda Subnacional fue preparada bajo la dirección de Jeffrey Lewis y de Sudarshan Gooptu del Departamento de Política Económica y Deuda (PRMED) y de Phillip Anderson del Departamento de Gestión de la Deuda, Asesoría Financiera y Banca – (FABDM), del Banco Mundial. El equipo principal del Banco incluyo a Abha Prasad y Lili Liu (PRMED). Los consultores externos Tomas I. Magnusson, Ian Storkey y Ying Li aportaron sus contribuciones centrales en el desarrollo y prueba de los indicadores. La herramienta DeMPA subnacional se desarrolló en estrecha coordinación con los equipos de país de Brasil y Nigeria. También se contó con las valiosas contribuciones de funcionarios de gobiernos subnacionales donde se pusieron a prueba los indicadores: los Estados de Lagos y Ondo en Nigeria, el Estado de Rio de Janeiro en Brasil, DKI Jakarta en Indonesia y la Municipalidad Metropolitana de Lima en Perú. Se agradecen los comentarios recibidos de los revisores pares Phillip Anderson (FABDM), Hiroaki Suzuki (Departamento de Finanzas, Economía y Desarrollo Urbano, Banco Mundial), Helena María Ramos (Secretaría del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras, PEFA) y Kai Kaiser (Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica, Banco Mundial). El marco de trabajo de la gestión de la deuda subnacional basado en la metodología de la herramienta DeMPA también se discutió con participantes de los países usuarios y con economistas de país del Banco Mundial a cargo de temas fiscales y de deuda subnacional en tres eventos de capacitación las tres capacitaciones sobre fiscalización y gestión de la deuda subnacional (organizados en Viena, Shanghái y Rio de Janeiro). Se han incorporado los comentarios recibidos de los miembros de las misiónes en los cinco países pilotos, principalmente de Lars Jessen y Antonio Velandia (FABDM), Baba Musa (WAIFEM) y Jaime Coronado (CEMLA). Asimismo, se extienden los reconocimientos a los aportes del Grupo de Asesoría Técnica establecido en el marco del Mecanismo de Gestión de la Deuda del Banco Mundial1

1 El Grupo de Asesoría Técnica estuvo conformado por un experto de cada una de las siguientes instituciones oficiales: el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA), la División de Gestión de la Deuda de la Secretaría del Commonwealth, el Programa DMFAS de Gestión de la Deuda de la UNCTAD, Debt Relief International (DRI), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Instituto de Gestión Macroeconómica y Financiera del África Oriental y Meridional (IGMEF), El Programa de Gestión de la Deuda Pública de la OECD, y el Instituto de Gestión Financiera y Económica del África Occidental (WAIFEM). Además, también fueron designados para participar en el Grupo de Asesoría Técnica representantes de cuatro gobiernos de países en desarrollo.

.


1 INTRODUCCIÓN El tema de la deuda subnacional ha adquirido mayor importancia porque la descentralización mundial ha dado a los gobiernos subnacionales2

ciertas responsabilidades de gasto, autoridad para generar ingresos, y la capacidad de contraer deudas. La creciente importancia de la deuda subnacional no se limita a países con un sistema político federal (países federales); la descentralización se ha llevado a cabo en muchos países regidos por un sistema de gobierno unitario (países unitarios) desde la década de los noventa.

El Banco Mundial, en colaboración con otros socios3

, está desarrollando un programa global de generación de conocimiento sobre la reforma fiscal subnacional y la gestión de la deuda. El objetivo del programa es ayudar a fortalecer la capacidad e institucionalidad de los países en desarrollo para que puedan garantizar la sostenibilidad fiscal subnacional y una gestión juiciosa de la deuda de conformidad con un marco macroeconómico estable y una infraestructura financiera efectiva para apoyar el crecimiento incluyente y el desarrollo del mercado de capitales. Un componente clave para este programa de conocimiento global es la aplicación de la Herramienta para la evaluación del desempeño de la gestión de la deuda (DeMPA, por su sigla en inglés) para los gobiernos subnacionales.

La metodología DeMPA se usa para evaluar el desempeño a través de un grupo integral de indicadores de desempeño que cubren todas las funciones de gestión de la deuda del gobierno. El indicador establecido para el gobierno central (la DeMPA soberana) es un estándar reconocido internacionalmente en el campo de la gestión de la deuda del gobierno central en los países en vías de desarrollo. La DeMPA subnacional resalta las fortalezas y debilidades en las prácticas de gestión de la deuda del gobierno subnacional en los países en vías de desarrollo. Esta evaluación de desempeño facilita el diseño de planes para crear y aumentar la capacidad y las instituciones de acuerdo con las necesidades específicas del gobierno subnacional. La herramienta DeMPA también permite monitorear en el

2 El término subnacional se refiere a los niveles de gobierno bajo el gobierno central. En la Sección 2.1 figura el alcance de la evaluación respecto a algunos tipos de entidades subnacionales a ser cubiertas por la DeMPA Subnacional. 3. La herramienta DeMPA soberana ha sido desarrollada a través de un amplio esfuerzo de colaboración que incluye la consulta con organismos internacionales y regionales, así como con donantes involucrados en la creación de capacidad en Gestión de la Deuda (DeM) y con autoridades durante pruebas de campo en el nivel de país. La aplicación sub-nacional ha seguido el mismo proceso con respecto a la revisión. El Fondo del Banco Mundial para la gestión de la deuda ha financiado parcialmente el desarrollo de este trabajo.


tiempo el progreso en el alcance de los objetivos de la gestión de la deuda subnacional de conformidad con la práctica internacional.4

La herramienta de la DeMPA soberana ha sido diseñada de acuerdo con los indicadores de Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA, por su sigla en Inglés). Se puede considerar como una evaluación más detallada y amplia de la gestión de deuda soberana que actualmente se refleja en los indicadores PEFA. Los dos marcos son complementarios. La DeMPA se puede usar 1) para emprender una evaluación detallada de los factores subyacentes que conducen a bajas calificaciones PEFA en el área de gestión de la deuda) o 2) si el ejercicio de la DeMPA precede a la evaluación PEFA, esta última puede hacer uso de los resultados de la DeMPA para informar sobre la evaluación de los indicadores pertinentes. Un principio similar se aplica en el caso del uso de la herramienta DeMPA subnacional. ¿Cuál es la diferencia entre la gestión de la deuda subnacional y la gestión de la deuda soberana? Mientras que muchos indicadores de la DeMPA soberana se pueden aplicar a la DeMPA subnacional, ambas difieren en áreas críticas. En primer lugar, la DeMPA subnacional se debe basar en el marco intergubernamental específico de un país. Es probable que el gobierno central haya emitido reglamentos fiscales y procesales para los gobierno subnacionales que contraigan una deuda. La gestión de la deuda del gobierno subnacional debe estar sujeta a los parámetros definidos por estos reglamentos. De ser necesario, el gobierno subnacional deberá informar al gobierno central sobre sus actividades de gestión de la deuda. En segundo lugar, en muchos países, el Banco Central no se encarga de las cuentas bancarias o de actuar como agencia para la gestión de la deuda de los gobiernos subnacionales. Por ello, los aspectos relacionados con la clara separación entre las operaciones de política monetaria y las transacciones de gestión de la deuda tienen poca o ninguna importancia en el contexto de los gobiernos subnacionales. Además, los gobiernos subnacionales generalmente no tienen como objetivo el desarrollo de mercado. Asimismo, a pesar de que el banco central actúa como administrador de la gestión de la deuda, este no usa los títulos subnacionales para las políticas monetarias u operaciones de mercado abierto. En tercer lugar, a diferencia del gobierno central, los gobiernos subnacionales dependen más de los préstamos de bancos (comerciales) para cubrir las necesidades financieras del gobierno; a menudo los gobiernos subnacionales no ingresan al mercado interno de capitales mediante la emisión de títulos de deuda. La herramienta DeMPA subnacional incorpora las

5 Junto con el documento DeMPA subnacional, se publicará la “Guía de la herramienta para la evaluación del desempeño de la gestión de la deuda subnacional (DeMPA)” que proporciona información complementaria, preguntas claves para ser formuladas durante la evaluación, y descripciones detalladas de indicadores individuales adaptados al contexto subnacional. La herramienta es un bien público, y puede ser usada, entre otros, por instituciones financieras internacionales, proveedores de asistencia técnica y otros.


calificaciones mencionadas. La Guía presenta los cambios importantes entre la herramienta DeMPA soberana y la subnacional. Una entidad subnacional que tiene poder político en un país federal difiere de una entidad subnacional en un país unitario en términos de reglamentos fiscales ex ante y reglamentos de procedimientos para contraer una deuda. En segundo lugar, los diferentes tamaños de las entidades subnacionales tendrán diferentes repercusiones en la coordinación con políticas macroeconómicas fiscales y monetarias. La herramienta DeMPA subnacional se puede aplicar a entidades individuales del gobierno subnacional y no a todo el sector del gobierno subnacional en un país. Además, se aplicará a los gobiernos subnacionales que tengan la capacidad de contraer una deuda, con la salvedad de que los gobiernos subnacionales de cada país pueden diferir significativamente en términos de tamaño y nivel de autonomía del gobierno central. La variabilidad en tamaño de deuda pendiente o el número de préstamos o títulos, junto con el nivel de dependencia en el financiamiento del gobierno central incidirán en los requisitos mínimos de algunos Indicadores de Desempeño de Gestión de la Deuda (DPI) pero no en todos. Sin embargo, para los gobiernos subnacionales muy pequeños, cuyo número de préstamos o títulos sea muy pequeño o sus actividades de endeudamiento y otras actividades relacionadas con la deuda sean tan esporádicas que no sea posible completar una evaluación, entonces se puede asignar un puntaje de no calificado o no evaluado (N/R) o no aplicable (N/A), de acuerdo con la situación.


2 METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN

2.1 ALCANCE Y COBERTURA DEL MARCO ESTRUCTURAL La herramienta DeMPA subnacional cubre las actividades de gestión de la deuda del gobierno subnacional y las funciones estrechamente relacionadas con la gestión de la deuda. Existen diferentes niveles o tipos de entidades subnacionales que incluyen, entre otros, estados y provincias dentro de una federación, condados, ciudades, pueblos, municipalidades y distritos, que son administrados por sus propios gobiernos locales y tienen capacidad de contraer una deuda. La DeMPA subnacional se puede aplicar a cualquiera de los niveles o tipos que cumplen estos dos criterios. Por ejemplo, si la DeMPA subnacional se puede aplicar a un Estado dentro de un país federal, entonces la evaluación examinará las actividades de gestión de la deuda de ese Estado. Igualmente, si la evaluación se puede aplicar a una municipalidad en un país federal o unitario, entonces se evaluarán solamente las actividades de gestión de la deuda de esa municipalidad. Si bien hay relaciones fiscales entre los niveles del gobierno, tales relaciones están fuera del alcance del DeMPA subnacional. La evaluación de las actividades de gestión de la deuda de la entidad subnacional elegida deberá incluir las siguientes actividades de endeudamiento: planificación del endeudamiento, la emisión de bonos subnacionales y otros títulos de deuda, emisión de garantías crediticias para apoyar a una determinada entidad o proyecto, préstamos intermediados y proyecciones del flujo de caja y administración del balance de caja. Sin embargo, la herramienta subnacional DeMPA no evalúa la capacidad de administrar pasivos contingentes implícitos, tales como la capacidad del gobierno subnacional para monitorear y supervisar los préstamos no garantizados y otras actividades de sus empresas públicas. En muchos países los gobiernos subnacionales tienen activos importantes como terrenos, edificios públicos y activos de infraestructura tales como redes de tuberías. Sin embargo, la herramienta DeMPA subnacional no abarca estos activos. El tema principal de la evaluación son los pasivos del estado de cuentas subnacional y sus correspondientes flujos de caja. Para ilustrar a partir de una matriz de riesgo, el alcance de la herramienta DeMPA subnacional se limita a la deuda del gobierno subnacional (un pasivo directo explícito) y las garantías crediticias del gobierno subnacional (un pasivo contingente explícito). Esta herramienta no cubre pasivos implícitos.

Pasivos directos Pasivos contingentes

Explícito Por ejemplo, deuda (préstamos contraídos y títulos de deuda emitidos)

Por ejemplo, garantías crediticias

Implícito Por ejemplo, esquemas de seguridad social y pensiones públicas futuras no establecidas por la ley

Por ejemplo, fallas del banco nacional e incumplimiento por parte de las empresas públicas


2.2 INDICADORES DE DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL La herramienta DeMPA subnacional evalúa 33 dimensiones de las actividades de gestión de la deuda subnacional (y áreas estrechamente relacionadas) y está organizada en 14 DPIs5

. Tiene como objetivo medir el desempeño de la gestión de la deuda del gobierno subnacional e identificar los elementos que son indispensables para lograr prácticas seguras de gestión de la deuda (cuadro 01). La evaluación está incluida en el Informe de Desempeño de Gestión de la deuda.

A pesar de que la herramienta DeMPA subnacional no especifica recomendaciones para las reformas o la capacidad del personal, ni las necesidades de desarrollo institucional, los indicadores de desempeño para cada dimensión estipulan un nivel mínimo se debe cumplir en todas las condiciones (véase la sección 2.3). Por consiguiente, si una evaluación muestra que no se cumplen los requisitos mínimos de la herramienta DeMPA subnacional, quiere decir que existe un área que debe ser considerada como prioridad para reforma o para el desarrollo de capacidades, o para ambos. Tabla 01. Indicadores de Desempeño de la Gestión de la Deuda Subnacional Número Título Gobernabilidad y desarrollo de la estrategia DPI-1 Marco legal DPI-2 Estructura administrativa DPI-3 Estrategia de gestión de la deuda DPI-4 Evaluación de las operaciones de gestión de la deuda DPI-5 Auditoría Coordinación con la política fiscal y presupuestaria DPI-6 Coordinación con la política Fiscal y presupuestaria Planificación del endeudamiento, préstamos y otras actividades financieras DPI-7 Planificación de préstamos DPI-8 Préstamos DPI-9 Garantías crediticias, préstamos intermediados y derivados

financieros Proyección de flujo de efectivo y administración del balance de caja DPI-10 Proyecciones del flujo de caja y administración del balance de

caja Administración del riesgo operativo DPI-11 Administración de la deuda y seguridad de los datos DPI-12 Separación de funciones, capacidad de personal y continuidad

operativa

5 La DeMPA soberana abarca 35 dimensiones organizadas en 15 DPIs.


Registros e Informes de la deuda y de las garantías crediticias DPI-13 Registros de la deuda y de las garantías crediticias DPI-14 Generación de informes de la deuda y de las garantías crediticias

2.3 METODOLOGÍA DE CALIFICACIÓN La metodología de calificación evaluará cada dimensión y asignara un puntaje de A, B, o C, de acuerdo con el criterio establecido. Si no se cumplen los requisitos mínimos establecidos para el puntaje C, entonces se deberá asignar el puntaje D. Se ha prestado especial atención a la consideración de los puntajes C para cada dimensión en cada indicador. Un puntaje C indica que se ha cumplido el requisito mínimo para esa dimensión. Un requisito mínimo es la condición necesaria para un desempeño efectivo de acuerdo la dimensión específica que esté evaluando. Un puntaje D, que indica que no se está cumpliendo el requisito mínimo señala una seria deficiencia en el desempeño, que normalmente requiere una acción correctiva prioritaria. El puntaje A refleja una sólida práctica para esa dimensión específica del indicador. El puntaje B se encuentra entre los requisitos mínimos y la buena práctica para ese aspecto. También hay situaciones en las que no se puede evaluar una dimensión. Esto puede deberse a: 1) no es aplicable, por ejemplo, no existen derivados, en ese caso, se deberá asignar el término “no aplicable (N/A)”6

2.4 INFORME DEL DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL

, o 2) la información es insuficiente y dificulta o imposibilita evaluar, y en ese caso se deberá otorgar una asignación de N/C (no calificado o evaluado).

El objetivo del Informe de Desempeño de la Gestión de la Deuda Subnacional es proporcionar una evaluación del desempeño del gobierno subnacional en la gestión de la deuda con base en el análisis a partir de indicadores de manera concisa y estandarizada. El informe es un documento conciso (25–35 páginas) que tiene la siguiente estructura y contenido: • Una sección introductoria que establece el proceso para realizar la evaluación

y preparar el informe; • Una sección sobre el proceso de reforma de la gestión de la deuda del

gobierno subnacional que resume brevemente las medidas de reforma recientes y las que se están implementando y evalúa las opciones disponibles

6 N/A se usa cuando no se ha desempeñado una actividad, por ejemplo, no se ha hecho uso de derivados o se han emitido garantías de préstamo.


(incluido el financiamiento) para organizar una misión de seguimiento a fin de ayudar a la entidad subnacional a preparar un plan de reforma detallado y secuencial con base en los resultados de la herramienta DeMPA;

• Una sección de antecedentes que incluye información relacionada con el país y permite entender la evaluación general del desempeño de la gestión de la deuda, además de una descripción del contexto macroeconómico del gobierno subnacional. Esto estará complementado con una sección que proporciona información sobre el nivel de la descentralización, las regulaciones fiscales, si las hubiera, una breve descripción de las principales leyes que rigen el gobierno subnacional y la evolución del marco subnacional de préstamo, restructuración de la deuda anterior o rescates por el gobierno central, así como cualquier restricción en las opciones de préstamo disponibles para el gobierno subnacional;

• Un resumen de evaluación que provee la evaluación del desempeño de todas las dimensiones para cada DPI (incluido un cuadro de puntajes);

• El cuerpo principal del informe que evalúa el desempeño actual de la gestión de la deuda del gobierno subnacional con base en los indicadores de desempeño.

• Como se mencionó anteriormente, el informe refleja el estado actual del desempeño de gestión de la deuda del gobierno subnacional y no incluye recomendaciones con respecto a reformas o planes de acción. Si hubiera diferencias entre los puntos de vista del equipo de evaluación y la entidad nacional en relación con los hallazgos que figuran en el informe, ambas opiniones se verán reflejadas en el informe.


3 INDICADORES DE DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DE LA DEUDA

3.1 GOBERNABILIDAD Y DESARROLLO DE ESTRATEGIAS En el contexto de la gestión de la deuda subnacional, el término de gobernabilidad se refiere a la estructura legal y administrativa que da forma y dirige las operaciones de los encargados de la gestión de la deuda del gobierno. Incluye el amplio aparato legal (legislación estatutaria, decretos ministeriales, entre otros) que define los objetivos, facultades y responsabilidades de la gestión de la deuda. También involucra el marco administrativo, incluida la formulación de la estrategia de gestión de la deuda, auditoría y evaluación del desempeño. En el Cuadro 1 se puede ver una estructura de gobernabilidad simplificada en el nivel subnacional. Cuadro 1 –Estructura de la gobernabilidad

El marco legal que rige las actividades de la deuda subnacional varía de acuerdo a los países. En un país federal, los Estados7

7 En algunos países federales (como Australia, Brasil, India y Estados Unidos), los Estados son el segundo nivel de gobierno, mientras que en otros países federales (como Argentina, Canadá, China y Sudáfrica), las provincias son el segundo nivel. Por conveniencia, este documento se refiere al segundo nivel como Estados.

—generalmente el segundo nivel de la estructura del gobierno— han recibido el poder de promulgar las propias leyes que rigen sus propias actividades de préstamo. En muchos países federales, aunque no


en todos, las municipalidades son la sub-divisiones políticas de los Estados. Por lo tanto, el préstamo y la deuda municipal se rigen por estos Estados. No obstante, la Constitución de un país puede establecer límites para algunos aspectos de las actividades de préstamo subnacional (por ejemplo, la Constitución India prohíbe a los Estados obtener préstamos directamente en los mercados extranjeros). En Brasil, un país federal, aún cuando los Estados y Municipalidades hayan recibido la autoridad de endeudarse, algunos aspectos clave de sus préstamos y deuda se rigen por la Ley de responsabilidad Fiscal del país.(2003). En un país unitario, generalmente es el gobierno central el que establece el marco normativo para los parámetros clave de un préstamo subnacional y las actividades de gestión de la deuda, aunque frecuentemente algunos aspectos clave de las actividades se rigen por la Constitución. Los gobiernos subnacionales pueden tener una considerable libertad para administrar sus actividades de deuda dentro de los parámetros más amplios establecidos por el gobierno central . Los tipos de legislación para la gestión de la deuda subnacional varían en todos los países y se encuentra en distintos documentos legislativos tanto en el nivel central como subnacional —Constitución, ley de responsabilidad fiscal, ley de presupuesto, ley de finanzas públicas, ley de gobierno local, ley de gestión de la deuda, ley de títulos del gobierno, etc. Independientemente de los tipos de legislación y el nivel de legislación aprobada por el gobierno, la preocupación principal de la DeMPA subnacional es determinar si el marco legal especifica claramente la autorización para obtener préstamos, la finalidad del préstamo, los objetivos de la gestión de la deuda, los tipos de instrumentos de préstamo permitidos, y las reglas de procedimiento para el desarrollo de la estrategia de gestión de la deuda. En la estructura administrativa, la entidad principal de gestión de la deuda mencionada en este documento es la entidad subnacional responsable y cuya responsabilidad principal es implementar la estrategia de gestión de la deuda a través del préstamo, derivados financieros y otras transacciones relacionadas con la deuda. De acuerdo con esta estructura, algunas actividades de gestión de la deuda pueden estar dirigidas por otras entidades en calidad de “agentes” de la entidad principal de gestión de la deuda. En esos casos, se deberán aclarar los derechos y obligaciones de las partes, de preferencia en un acuerdo institucional formal, en la legislación local, o en ambos. Es probable que para algunos gobiernos subnacionales resulte eficiente combinar algunas funciones de gestión de la deuda, tales como funciones de pagos y registro de las transacciones y de control de riesgo, con funciones similares que no están directamente relacionadas con la gestión de la deuda, particularmente cuando las transacciones son pocas y esporádicas. Esto proporcionará la medida para facilitar la separación de funciones descritas en el DPI-12, por ejemplo, el personal que hace los pagos y registro de las transacciones de la tesorería también podría procesar otras transacciones, tales como las cuentas por pagar y las cuentas por cobrar u otras funciones de monitoreo de riesgos y de cumplimiento que podrían cubrir todos los riesgos y procedimientos en un departamento de finanzas, y no sólo aquellos relacionados con la deuda.


Considerando que muchos gobiernos subnacionales no cuentan con una entidad principal de gestión de la deuda, la herramienta DeMPA subnacional es neutral con respecto a la estructura de las entidades de gestión de la deuda8

. Sin embargo, si un gobierno subnacional tiene múltiples entidades, es esencial que dichas entidades coordinen estrechamente sus actividades de gestión de la deuda por medio de un mecanismo de coordinación (por ejemplo, un comité) o que una entidad lidere el esfuerzo de coordinación, lo cual también está reflejado en los indicadores de la administración.

En muchos gobiernos subnacionales donde las actividades diarias de gestión de la deuda han sido delegadas a una entidad principal de gestión de la deuda (o entidades), es el Ministro de Finanzas local (o su equivalente) quien generalmente tiene la autoridad de aprobar formalmente cualquier préstamo y firmar los contratos de préstamo. Este enfoque es aceptable dentro de la estructura descrita anteriormente, siempre que no exista una interferencia política indebida9

.

No obstante, la estructura administrativa deberá garantizar que haya una separación clara entre el nivel político (la asamblea o consejo local, el consejo ejecutivo, la oficina del gobernador o el alcalde, y el ministro de finanzas del país) que establezca los objetivos generales y la estrategia de largo plazo de la gestión de la deuda, así como la entidad responsable de implementarla. Las ventajas de este enfoque es que deja bajo la responsabilidad de los tomadores de las decisiones políticas las decisiones principales sobre el volumen general del endeudamiento y los riesgos aceptables en el portafolio de deuda —en términos de su efecto en el presupuesto subnacional, impuestos, programas de gasto u otros indicadores fiscales— lo que permite que los técnicos profesionales busquen el resultado óptimo ajustado al riesgo dentro de esos parámetros. Cuando los criterios para un puntaje específico requieren que existan una determinada legislación y manuales de procedimientos, estos se deberán cumplir. De no ser el caso, tales leyes o instrucciones se deberán considerar como inexistentes para los fines del puntaje. El mismo principio se aplica al requisito de una estrategia de gestión de la deuda para los préstamos diarios y otras actividades de gestión de la deuda. Cuando el documento de la estrategia ha perdido su significado y no se respeta, la estrategia se deberá considerar como inexistente.

DPI-1 MARCO LEGAL El marco legal para la gestión de la deuda subnacional comprende tanto la legislación promulgada por el gobierno central como aquella promulgada por el gobierno subnacional. El marco legal debería incluir preferentemente lo siguiente:

8 Sólo para el Puntaje “A” en la dimensión 1 y 2 del DPI-2 (estructura administrativa) se requiere tener una entidad principal de gestión de la deuda, de acuerdo con la práctica internacional establecida. 9 Para orientación en este enfoque, remítase a la “Guía de la herramienta para la evaluación del desempeño de la gestión de la deuda”.


• una autorización clara para el préstamo, y de ser aplicable, llevar a cabo transacciones relacionadas con la deuda (por ejemplo, canjes de moneda y de tasas de interés)10

• propósitos específicos del préstamo;

11

• objetivos claros de la gestión de la deuda; ;

• requisito para desarrollar una estrategia de gestión de la deuda; • obligación de presentar informes a la asamblea local u organismo similar sobre

las actividades de gestión de la deuda anualmente, así como sobre la evaluación de resultados con respecto a los objetivos establecidos y la estrategia determinada;

• empoderamiento de las instituciones de auditoría correspondientes para que realicen una auditoría externa de las operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional, y

• autorización específica para emitir garantías de préstamo (de ser aplicable). Además (de ser aplicable), deberá haber un límite legal para el acceso directo del gobierno subnacional a financiamiento del banco central. En lo posible, el gobierno subnacional deberá evitar el préstamo directo del banco central. El financiamiento monetario de los déficits gubernamentales, ya sea a nivel del gobierno central o subnacional, impone restricciones no deseadas en las operaciones de la política monetaria al aumentar la oferta de moneda. Se debe proceder de acuerdo con la legislación vigente. En caso contrario, los siguientes indicadores se deberán interpretar como si no hubiera legislación.

ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR Se deben evaluar los siguientes aspectos (cuadro 1): 1. La existencia, cobertura y contenido del marco legal respecto a la autorización

para asumir un préstamo u otras actividades de gestión de la deuda, para emitir garantías crediticias y para la auditoría externa de las operaciones de gestión de la deuda.

2. El alcance del límite legal para el acceso directo a financiamiento del banco central.

Cuadro 1 Evaluación y puntaje del marco legal Puntaje Requisitos A Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, la ley incluye

el requisito de desarrollar una estrategia de gestión de la deuda y la presentación obligatoria de un informe anual de las actividades de

10 La autorización de préstamo puede estar restringida por el gobierno central. Por ejemplo, al requerir que el gobierno subnacional solicite el préstamo sólo en el mercado interno o al no permitir al gobierno subnacional emitir valores de deuda, o ambos. 11 La “Guía de la herramienta para la evaluación del desempeño de la gestión de la deuda” incluye ejemplos.


gestión de la deuda ante la asamblea local (u organismo similar) sobre la evaluación de los resultados de acuerdo con los objetivos de la gestión de la deuda. 2. El acceso directo a financiamiento del banco central está, por ley, limitado a situaciones de emergencia en las que otras operaciones de financiamiento no son viables y, al ser usadas, el plazo está limitado a dos semanas.

B 1. Se cumple con el requisito mínimo para el puntaje C. Además, la ley incluye en forma clara los objetivos de gestión de la deuda; informe anual obligatorio a la asamblea local (u organismo similar) sobre las actividades de gestión de la deuda y garantías crediticias emitidas (de ser aplicable); y un mandato para auditorías externas de las operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional. 2. Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, el acceso a un financiamiento del banco central, de acuerdo a la ley, está limitado a un plazo no mayor de tres meses.

C 1. Dentro del marco de la Constitución nacional y las restricciones impuestas por el gobierno central, la ley autoriza claramente a obtener préstamos, realizar transacciones relacionadas con la deuda (de ser pertinente) y emitir garantías crediticias (de ser pertinente), todo en nombre del gobierno subnacional. Además, la legislación establece los fines para los que el gobierno subnacional puede obtener un préstamo. 2. El acceso del gobierno subnacional a un financiamiento del banco central, de ser pertinente, está sujeto al límite máximo impuesto por la ley.

D 1. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. 2. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C.

DPI-2 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA La estructura administrativa debe garantizar una clara separación entre las decisiones que se toman en el nivel político (la asamblea local, el consejo, el consejo ejecutivo, la oficina del gobernador o del alcalde y el ministro de finanzas local), y las decisiones que toma el administrador de la deuda. En el nivel político, generalmente se deciden los objetivos de la gestión de la deuda de largo plazo y el nivel de riesgo que el gobierno subnacional está dispuesto a tolerar para reducir el costo del servicio de la deuda. Para tomar esta última, se determina la tolerancia al riesgo del gobierno subnacional y se aprueba la estrategia de gestión de la deuda de mediano plazo. No obstante, es deseable dejar la ejecución de la estrategia a una entidad principal de gestión de la deuda que tenga el mandato y conocimiento para realizar transacciones en los mercados dentro de los parámetros establecidos


en el nivel político. Esta separación evitará el riesgo de que una política fiscal o presupuestaria predomine sobre una gestión cuidadosa de la deuda, al reducir el costo del servicio de la deuda en tiempos de restricciones presupuestales a expensas de un riesgo mayor. Con esta estructura, es aceptable si algunas actividades de gestión de la deuda son dirigidas por otras entidades en calidad de “agentes” para la entidad principal de gestión de la deuda (por ejemplo, algunas funciones pagos y registro de las transacciones pueden ser desempeñadas por otras entidades dentro del gobierno subnacional). En tales casos, los derechos y obligaciones de las partes deben quedar claramente establecidos, de preferencia mediante un acuerdo formal. En caso de tratarse de una estructura más fragmentada con varias entidades de gestión de la deuda dentro del gobierno subnacional, es importante que tales entidades compartan información entre ellas y coordinen estrechamente sus actividades de préstamo mediante mecanismos formales y de manera periódica. Para facilitar la coordinación, se puede elegir a una de estas entidades para que lidere este esfuerzo de coordinación, o se puede establecer un comité de coordinación para intercambiar la información en reuniones periódicas. Las garantías crediticias (un tipo de pasivo contingente explícito) son emitidas típicamente para apoyar financieramente a determinado beneficiario o proyecto o a un sector específico de la economía local. Como se trata de una decisión política, el uso de estas garantías debe ser aprobado en el nivel político y antes de la emisión de cualquier garantía crediticia. Sin embargo, al igual que con las transacciones de deuda, es aconsejable asignar toda la responsabilidad de la preparación y emisión de las garantías crediticias a una entidad (la entidad principal de garantía) con el mandato y capacidad para: a) evaluar de manera independiente y poner precio al riesgo crediticio, b) mitigar los efectos financieros de un evento de incumplimiento o de evento desencadenante c) monitorear este riesgo durante el plazo de la garantía crediticia, d) coordinar los préstamos de los beneficiarios de las garantías con préstamos subnacionales y e) tener un registro apropiado de estas garantías. Con esta estructura, es aceptable que determinadas garantías crediticias sean emitidas por otras entidades, en calidad de “agentes” para la entidad principal de la garantía (por ejemplo, una entidad garante designada emite garantías crediticias individuales para apoyar a agricultores locales dentro de un determinado esquema de garantía). En estos casos, deben quedar claros los derechos y obligaciones de las partes, de preferencia por medio de un acuerdo formal. Cuando la entidad principal de la gestión de la deuda tiene la responsabilidad de preparar y emitir garantías crediticias, se convierte también en la principal entidad garante. Las transacciones relacionadas con la deuda son transacciones de mercado tales como canjes para cambiar el perfil de riesgo de la cartera de la deuda, y recompras de título ilíquidos de deuda.

ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR Se deberán evaluar los siguientes aspectos (cuadro 2): 3. La estructura administrativa para los préstamos de gobierno subnacional y las

transacciones relacionadas con la deuda.


4. La estructura administrativa para preparar y emitir las garantías de préstamo del gobierno subnacional.

Cuadro 2. Evaluación y puntaje de la estructura administrativa Puntaje Requisitos A 1. Las transacciones de préstamo y las relacionadas con la deuda

están regidas por una estrategia formal de gestión de la deuda de mediano plazo y asumidas por la entidad principal de gestión de la deuda sin interferencia política. 2. La entidad principal de la gestión de la deuda prepara y emite las garantías crediticias.

B 1. Se cumple con el requisito mínimo para el puntaje C. Además, los préstamos y transacciones relacionadas con la deuda están regidos por una estrategia formal de gestión de la deuda de mediano plazo formalizada y asumida sin interferencia política. 2. La entidad principal garante prepara y emite las garantías crediticias y coordina estrechamente sus actividades con la entidad principal de gestión de la deuda (si la hubiera).

C 1. Los préstamos y transacciones relacionadas con la deuda son asumidos ya sea por la entidad principal de la gestión de la deuda del gobierno subnacional o, de no haber una entidad principal de gestión de la deuda, por las entidades de gestión de la deuda que periódicamente intercambian información de deuda y coordinan estrechamente sus respectivas actividades a través de mecanismos institucionales oficiales. 2. Las garantías de préstamo son preparadas y emitidas por una entidad (la entidad principal garante) o por más entidades del gobierno subnacional que periódicamente intercambian información y coordinan estrechamente sus respectivas actividades, tanto entre ellas mismas como con la o las entidades de gestión de la deuda.

D 1. No se ha cumplido el requisito mínimo para el puntaje C. 2. No se ha cumplido el requisito mínimo para el puntaje C.

DPI-3 ESTRATEGIA DE GESTIÓN DE LA DEUDA El diseño de una estrategia de gestión de la deuda se deberá hacer separadamente de un análisis de sostenibilidad de deuda (DSA), aunque la información de ambos es complementaria y provee información esencial a los administradores de la deuda. El DSA es una herramienta clave de política fiscal y presupuestaria para evaluar la sostenibilidad de largo plazo de la senda futura de la deuda, mientras que la


estrategia de gestión de la deuda es un plan que el gobierno subnacional va a implementar en el mediano plazo para lograr la composición deseada de su cartera de deuda, que identifica sus preferencias con respecto a las compensaciones entre costo y riesgo. Hace operativos los objetivos de gestión de la deuda y define un enfoque sólido sobre el manejo de la exposición riesgo implicado en la cartera de deuda —específicamente variaciones potenciales en el costo del servicio de la deuda y su impacto en el presupuesto. En particular, una estrategia de gestión de la deuda identifica cómo varían el costo y el riesgo con la composición de la deuda. La entidad principal de gestión de la deuda o, en su defecto, las entidades de gestión de la deuda deberán desarrollar conjuntamente y de manera abierta y transparente una estrategia de gestión de la deuda que se base en los objetivos de largo plazo de la gestión de la deuda establecidos dentro del contexto de los supuestos macroeconómicos y del marco macroeconómico del gobierno subnacional, así como dentro de los límites de cualquiera de las reglas fiscales decididas por el gobierno central y/o el gobierno subnacional. En algunos países, el gobierno subnacional debe enviar la propuesta de la estrategia al gobierno central a fin de conocer sus comentarios antes de la aprobación final. El documento de la estrategia de gestión de la deuda debe incluir preferentemente lo siguiente: • la descripción de los riesgos de mercado administrados (moneda, tasa de

interés, y riesgos de refinanciamiento o renovación) y contexto histórico para la cartera de deuda;

• la descripción del ambiente futuro para la gestión de la deuda, incluidas las proyecciones fiscales y de deuda; los supuestos sobre las tasas de interés y de cambio, así como limitaciones en la elección de la cartera, incluidas aquellas relacionadas con el acceso al mercado y los reglamentos fiscales, según el caso;

• la descripción del análisis realizado para apoyar la estrategia de gestión de la deuda recomendada, que explique los supuestos usados y las limitaciones del análisis, y

• la estrategia recomendada y su justificación. Las recomendaciones deberán especificar las metas y rangos para los indicadores de riesgo clave de la cartera y el programa de financiamiento en el plazo estimado. Como paso provisional, será suficiente presentar la estrategia en forma de lineamientos para indicar la dirección hacia la que se espera que evolucionen ciertos indicadores clave (por ejemplo, un enunciado que indique que “se reducirá el monto de la deuda que vence dentro de 12 meses”). Si bien la estrategia se deberá especificar para el mediano plazo, será necesario revisarla de manera periódica para evaluar si los supuestos se mantienen vigentes en circunstancias cambiantes. Tal revisión se deberá hacer anualmente, de preferencia como parte del proceso presupuestal y, si la estrategia se considera apropiada, se deberá expresar la justificación para que continúe.


Una vez que la estrategia haya sido finalmente aprobada, esta deberá guiar los préstamos y cualquier otra actividad de gestión de la deuda. De no ser así, los siguientes indicadores se deberán interpretar como si no existiera la estrategia.

ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR Se deberán evaluar los siguientes aspectos (cuadro 3): 5. La calidad del documento de la estrategia de gestión de la deuda 6. El proceso de toma de decisiones, actualización y publicación de la estrategia

de gestión de la deuda. Cuadro 3. Evaluación y puntaje de la estrategia de gestión de la deuda Puntaje Requisitos A Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, los niveles de

los objetivos para los indicadores de riesgo se basan en un análisis exhaustivo de los costos y riesgos, identifican la vulnerabilidad de la cartera de deuda frente a los eventos que influyen en las tasas de mercado y dichos análisis están claramente descritos. Asimismo, se explican los supuestos usados y las limitaciones de los análisis. 2. El proceso de toma de decisiones y la publicación de la estrategia de gestión de la deuda cumple los requisitos para el puntaje B. Además, la estrategia se actualiza anualmente, a partir de los mismos procedimientos descritos para los puntajes C y B.

B La estrategia incluye el requisito mínimo descrito para el puntaje C. Además tiene niveles de meta realistas para los indicadores de tasas de Interés, refinanciamiento y riegos de moneda extranjera que reflejan el entorno subnacional y del país. El proceso de toma de decisiones y la publicación de la estrategia de gestión de la deuda cumple los requisitos mínimos para el puntaje C. Además, la estrategia se actualiza al menos cada tres años, según el procedimiento descrito en el puntaje C.

C 1. Hay un estrategia de mediano plazo escrita y aprobada (de tres a cinco años) que cubre la deuda actual y proyectada del gobierno subnacional, con base en los objetivos de la gestión de la deuda. La estrategia se expresa al menos como lineamientos en cuanto a la dirección preferida de evolución de los indicadores específicos para la tasa de interés, refinanciamiento y los riesgos de la moneda extranjera. Además, de ser aplicable, el documento de la estrategia establece la meta mínima del componente de subvención en la deuda externa. 2. La propuesta de la estrategia es preparada por la entidad principal de la gestión de la deuda o, en su defecto, conjuntamente por las entidades de gestión de la deuda. La estrategia es aprobada por el gabinete o concejo ejecutivo del gobierno subnacional, o el gobernador o el alcalde, a su equivalente, y la estrategia se publica.


D 1. La estrategia de gestión de la deuda no cumple el requisito mínimo para el puntaje C. 2. El proceso de toma de decisiones no cumple el requisito mínimo para el puntaje C.

DPI-4 EVALUACIÓN DE OPERACIONES DE GESTIÓN DE LA DEUDA Un marco de gestión de la deuda basado en políticas y dirigido por objetivos de largo plazo de gestión de la deuda y una estrategia para el logro de estos objetivos deben ser complementados por un proceso de rendición de cuentas. Este proceso implica la publicación de un informe anual sobre las actividades de gestión de la deuda, la evaluación de resultados a partir de los objetivos establecidos, y el cumplimiento de la estrategia de gestión de la deuda. El informe debe incluir, de preferencia, información sobre las actividades de gestión de la deuda, costos y riesgos de la cartera de la deuda, la estrategia elegida de gestión de la deuda y la justificación subyacente, el cumplimiento de la estrategia, y la evaluación de los resultados en relación con los objetivos establecidos de la gestión de la deuda. Para informar sobre las operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional se deberá usar el siguiente proceso: El informe anual se envía a la asamblea local u organismo similar. El informe deberá incluir información suficiente que permita a la asamblea local (u organismo similar) evaluar si la gestión de la deuda, incluidos los préstamos nuevos y las actividades relacionadas con la deuda, han cumplido los objetivos de la gestión de deuda. De existir una entidad principal de gestión de la deuda, ésta deberá preparar el informe. De no haber una entidad principal de gestión de la deuda, las entidades de gestión de la deuda preparan conjuntamente este informe.

ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR Se deberá evaluar el siguiente aspecto (cuadro 4): 7. La presentación y contenido de un informe anual de evaluación ante la

asamblea local (u organismo similar) sobre las actividades de gestión de la deuda.

Cuadro 4. Evaluación y Puntaje de la Evaluación de Operaciones de Gestión de la Deuda Puntaje Requisitos A Se cumple con los requisitos para el puntaje B. Además, el informe

contiene una evaluación de los resultados con respecto a los objetivos de la gestión de la deuda, la estrategia y su justificación, el cumplimiento de la estrategia y su publicación.

B Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, el informe anual contiene una evaluación sobre cómo se han realizado las actividades de gestión de la deuda del gobierno subnacional de acuerdo con la estrategia de gestión de la deuda.


C Un informe con detalles de las actividades de gestión de la deuda del gobierno subnacional y la deuda pendiente se presenta anualmente a la asamblea local u organismo similar.

D No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C.

DPI-5 AUDITORÍA La rendición de cuentas del la gestión de la deuda del gobierno subnacional se fortalece con la introducción de auditorías (tanto externas como internas) de las actividades de gestión de la deuda del gobierno con respecto a: a) la confiabilidad e integridad de la información financiera y operativa; b) la efectividad y eficiencia de las operaciones de gestión de la deuda, incluido el cumplimiento de determinados objetivos y la estrategia de gestión de la deuda; c) la efectividad del sistema de control interno, y d) el cumplimiento de leyes y reglamentos. El objetivo de la auditoría externa e interna es promover la rendición de cuentas en la contratación y la gestión de deuda. Además, los mecanismos deberán permitir la adopción de medidas correctivas de acuerdo con los informes de auditoría y la respuesta apropiada de parte de los tomadores de decisiones a fin de asegurar que se consideren los resultados de auditoría. La buena práctica en esta área indica que la transparencia de las operaciones de la gestión de la deuda mejora cuando se publican los resultados de las auditorías externas. La auditoria de la efectividad y eficiencia de las operaciones de gestión de la deuda, incluido el cumplimiento de los objetivos de la gestión de la deuda y la estrategia, generalmente es parte de una auditoría de desempeño de las actividades de gestión de la deuda. La auditoria del sistema de control interno evaluará la efectividad de este sistema para proveer una seguridad razonable con respecto a la efectividad y eficiencia de las operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional.

ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR Se deberán evaluar los siguientes aspectos (cuadro 5): 8. La frecuencia de las auditorías, tanto de la efectividad y eficiencia de las

operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional (auditorías de desempeño) como de la efectividad del sistema de control interno, así como la publicación de los informes de auditoría externa.

9. El nivel de compromiso para abordar los resultados de las auditorías. Cuadro 5. Evaluación y puntaje de las auditorías de gestión de la deuda Puntaje Requisitos A 1. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, se publican

los informes de auditoría externa dentro de los seis meses de finalizada la auditoría, y las auditorías internas del sistema de control interno se realizan al menos cada dos años. 2. Los tomadores de decisiones relevantes tienen un compromiso


fuerte e inmediato de abordar los resultados de las auditorías internas y externas.

B 1. Se realizan auditorías externas frecuentes (al menos cada tres o cinco años) del desempeño de las operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional, así como auditorías internas frecuentes (al menos cada tres años) de la efectividad del sistema de control interno usado para las operaciones gestión de la deuda del gobierno subnacional. 2. Los tomadores de decisiones tienen un fuerte compromiso de abordar los resultados de las auditorías internas y externas.

C 1. En los últimos cinco años se ha realizado una auditoría externa de la efectividad y eficiencia de las operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional (auditoría de desempeño). 2. Los tomadores de decisiones tienen el compromiso de abordar los resultados de las auditorías externas de las operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional.

D 1. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. 2. No hubo respuesta con respecto a los resultados de las auditorías externas de las operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional.

3.2 COORDINACIÓN CON LA POLÍTICA FISCAL Y PRESUPUESTARIA

DPI-6 COORDINACIÓN CON LA POLÍTICA FISCAL Y PRESUPUESTARIA Para una política fiscal y presupuestaria efectiva (formulación e implementación del presupuesto), las autoridades fiscales y presupuestarias subnacionales deberán tener todas las proyecciones del servicio de la deuda bajo diversos escenarios. Además, se deberá informar de manera oportuna a los encargados de formular las políticas, tanto en el nivel subnacional como en el gobierno central, sobre los problemas de sostenibilidad en los esfuerzos para vender títulos del gobierno subnacional en los mercados o contraer deudas con los bancos, a un precio razonable. La entidad principal de gestión de la deuda (o entidades de gestión de la deuda relevantes) deberán estar en contacto directo con los agentes de mercado. La observación de cambios en el acceso al costo de financiamiento por parte de la entidad de gestión de la deuda, así como sus discusiones con los agentes del mercado, pueden proveer información útil sobre la disposición de los acreedores para prestar. La estrategia apropiada de gestión de la deuda depende finalmente de la tolerancia del gobierno subnacional con respecto al riesgo. El alcance del riesgo de deuda que un gobierno subnacional está dispuesto a asumir puede variar con el tiempo, de acuerdo con el tamaño de su cartera de deuda y su percepción con respecto a la vulnerabilidad de la crisis económica y financiera. En general, mientras mayor sea la cartera de la deuda y la vulnerabilidad de la economía subnacional respecto a la crisis macroeconómica o exógena, mayor será el riesgo potencial de pérdida debido a la crisis financiera o acontecimientos adversos.


Para un apropiado análisis del costo y riesgo de la cartera de deuda, es importante contar con las variables macroeconómicas clave12

, así como con un análisis de la sostenibilidad de la deuda. Estas variables macroeconómicas clave generalmente incluyen resultados verdaderos y proyecciones de variaciones reales, monetarias, externas y fiscales que afectarán la economía de la región local, así como la economía nacional que, a su vez, puede afectar los flujos fiscales del gobierno central al gobierno subnacional. La perspectiva de estas variables define el ambiente en el que operan los administradores de la deuda y es esencial para el desarrollo de la estrategia de gestión de la deuda.

Es fundamental que el gobierno subnacional tenga la capacidad de preparar las principales variables financieras (resultados reales y proyecciones) y haga un análisis de sostenibilidad de la deuda (DSA). Para empezar el proceso de preparar un análisis de sostenibilidad de la deuda, el gobierno subnacional puede buscar ayuda del gobierno central, agencias internacionales o regionales o consultoría, pero es obligatorio que el gobierno subnacional genere esa capacidad para realizar análisis de sostenibilidad de la deuda. Además, los resultados del DSA se deberán usar para informar sobre las políticas fiscales o presupuestarias y de deuda. En caso contrario, no se cumplirán los requisitos mínimos para el puntaje C.

ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR Se deberán evaluar los siguientes aspectos (cuadro 6): 10. La coordinación con la política fiscal o presupuestaria a través de la provisión

de proyecciones exactas y oportunas sobre el servicio total de la deuda en diferentes escenarios.

11. Disponibilidad de variables macroeconómicas clave y un análisis de la sostenibilidad de la deuda, así como la frecuencia con la cual es asumida.

Cuadro 6. Evaluación y puntaje de coordinación con la política fiscal subnacional. Puntaje Requisitos A 1. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, las

proyecciones incluyen un análisis de escenario, que incluye un escenario de peor caso. 2. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, el gobierno subnacional realiza o actualiza los análisis de sostenibilidad de la deuda, y los resultados de los análisis anuales se usan para informar sobre las políticas fiscales o presupuestarias.

B 1. Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, las proyecciones incluyen análisis de sensibilidad del caso básico

12 El supuesto sobre las macro variables clave deberá ser coordinado entre el proceso de predicción de presupuesto y las predicciones del servicio de la deuda (en especial con tasas de cambio de moneda extranjera y de inflación, respectivamente, en caso que hubiera moneda extranjera y/o deuda indexada a la inflación).


respecto a crisis de interés y de tasa de cambio. 2. Se cumplen los requisitos mínimos para el puntaje C. Además, el gobierno subnacional realiza análisis de sostenibilidad de la deuda sin asistencia externa al menos una vez cada dos años y los resultados se usan para informar sobre las políticas fiscales o presupuestarias y de deuda.

C 1. Como parte de la preparación del presupuesto anual del gobierno subnacional, se hacen proyecciones lo suficientemente confiables sobre el servicio de la deuda total al gobierno subnacional. 2. Las variables macroeconómicas clave (resultados reales y proyecciones) y el DSA realizado por el gobierno subnacional en los últimos tres años se comparten con la entidad principal de gestión de la deuda (o entidades). El resultado del análisis se usa para informar sobre las políticas fiscales o presupuestarias.

D 1. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. 2. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C.

3.3 PLANIFICACIÓN DEL ENDEUDAMIENTO, PRÉSTAMOS Y OTRAS ACTIVIDADES

FINANCIERAS

DPI-7 PLANIFICACIÓN DEL ENDEUDAMIENTO Dependiendo de la legislación prevalente, los gobiernos subnacionales pueden recibir préstamos tanto del mercado nacional como de los mercados internacionales de capital, y mediante la emisión de títulos de deuda u contratos de préstamo con una institución financiera o banco comercial internacional. Sin embargo, en la práctica, muchos gobiernos subnacionales están restringidos por el gobierno central y solo pueden solicitar préstamos en determinados mercados (por ejemplo, sólo en el mercado interno), y/o de ciertos acreedores (por ejemplo, solamente de bancos y del gobierno central). Independientemente de la restricción, el gobierno subnacional debe preparar un plan anual detallado de préstamos que especifique cómo se implementará la estrategia de gestión de la deuda de mediano plazo (véase el DPI3) en el periodo presupuestal siguiente. Este plan de préstamo deberá incluir de preferencia el requerimiento anual de fondos, la proyección del flujo de caja anual, la evaluación del costo y riesgo de las opciones alternativas de endeudamiento y el tiempo de tales préstamos13

13 Una administración efectiva y eficiente del efectivo apoyará el desarrollo de un plan de préstamo más comprometido y transparente, y sobretodo permitirá reducir el costo de la deuda. En general, para reducir el potencial coste de mantenimiento, el administrador de la deuda deberá tratar de programar las operaciones financieras para mantener los saldos de las cuentas lo más cerca posible de sus niveles de meta.

. Los préstamos del banco central, según convenga, deberán ser parte de todas las actividades de préstamo, y cada actividad de préstamo se deberá evaluar con una comparación de riesgo en función de los costos de acuerdo con la estrategia general y el marco de la gestión de la deuda.


ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR Se deberá evaluar el siguiente aspecto (Cuadro 7): 12. La preparación y calidad de un plan anual de endeudamiento para el monto

necesario de financiamiento y la evaluación del costo/riesgo de las opciones de endeudamiento.

13. 14. Cuadro 7. Evaluación y puntaje del plan de endeudamiento

Puntaje Requisitos A Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, se realiza una

evaluación de costo/riesgo antes del inicio de cada negociación de préstamo y consultas de mercado (para la emisión de los títulos de la deuda interna).

B Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, el plan de endeudamiento, incluida la evaluación subyacente de costo/riesgo, se actualiza semestralmente (o al momento de cada revisión o consignación adicional en el presupuesto) y detalles del periodo de las operaciones de préstamo planificadas para el ejercicio presupuestario.

C El gobierno subnacional prepara un plan anual para el monto necesario de financiamiento con base en una estrategia de gestión de la deuda de mediano plazo, (de ser aplicable) y la proyección del flujo de caja anual para el gobierno subnacional. El plan de endeudamiento incluye: 1) evaluaciones de los términos y condiciones de mayor beneficio y efectividad en función de los costos para préstamos internos y externos que se pudieran obtener de acreedores y mercados potenciales, y los riesgos comprendidos en tales opciones de endeudamiento, y 2) indicación del tiempo de las operaciones de préstamo planificadas para el año presupuestal.

D No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C.

DPI-8 PRÉSTAMOS En el mercado interno, las opciones de préstamo generalmente se ejecutan directamente de los bancos comerciales mediante un acuerdo de préstamo o mediante la emisión de títulos de deuda en el mercado. En lo posible, la emisión de títulos de deuda deberá usar mecanismos basados en el mercado, incluidas subastas competitivas, creación de libros, emisión continua y suscripciones (temas relacionados con los consorcios de bancos). Particularmente para los grandes emisores en este mercado, las operaciones de préstamo deberán ser preferentemente transparentes y predecibles. En caso de subastas competitivas periódicas, el calendario de las subastas se deberá publicar con la debida anticipación. Además, se deberán publicar todos los términos y condiciones de nuevos temas se deberán poder comprender fácilmente por los inversionistas. Deberán haber procedimientos documentados para los préstamos en el mercado financiero local.


Tal documentación puede incluir un memorándum o prospecto de información para cada instrumento y procedimientos operativos publicados. El préstamo procedente de fuentes extranjeras o externas para la mayoría de los gobiernos subnacionales proviene principalmente de fuentes multilaterales o bilaterales. Además, por lo general dichos préstamos solamente se pueden recibir con la garantía o préstamos intermediados del gobierno central. En dichos casos, el gobierno subnacional será elegible para financiamiento ya sea con tasas de interés concesional o basadas en el mercado, dependiendo de su condición del préstamo. Las tareas básicas de la entidad principal de la gestión de la deuda (o la entidad de gestión de la deuda responsable del préstamo externo) son: a) mantener contacto con la entidad del gobierno subnacional responsable de la formulación del proyecto; b) identificar al acreedor que puede ofrecer las condiciones más beneficiosas y rentables para el préstamo externo; c) negociar los términos y las condiciones del préstamo con ese acreedor (incluido el tipo de moneda, el vencimiento, la tasa de interés y los honorarios); d) coordinar con la entidad o entidades en el gobierno central responsables de los préstamos externos (donde está comprometido el gobierno central), y e) finalizar toda la documentación del endeudamiento. Durante el periodo del desembolso del préstamo, se debe mantener la coordinación con cada acreedor a fin de garantizar que los desembolsos se hagan de acuerdo con los términos y condiciones del préstamo. Algunos gobiernos subnacionales grandes también pueden tener acceso a los mercados de capital internacionales. Siempre que el gobierno subnacional tenga la autorización legal y el acceso a esos mercados, la primera tarea de la entidad principal de gestión de la deuda (o entidad de gestión de la deuda responsable de los préstamos externos) es de hacer un análisis de mercado y consulta para elegir el mercado y el instrumento, así como los términos y condiciones del préstamo, incluido el precio, el vencimiento y la tasa de interés, así como coordinar con el gobierno central (de ser necesario). Una vez concluida la transacción de préstamo, el administrador de la deuda que participó en la negociación de los términos financieros y condiciones del préstamo deberá, sin demora alguna, ingresar al sistema de registro y gestión de la deuda las condiciones financieras (información de la transacción). Asimismo, puede preparar y firmar una hoja de términos y condiciones de todas las condiciones financieras14

.

Es importante que el administrador de la deuda reciba la orientación legal apropiada, principalmente en el caso del préstamo en el mercado local para concretar un contrato de préstamo y cuando se trate de un préstamo con acreedores extranjeros. Ello garantizará que las transacciones realizadas estén

14 En caso de préstamos mediante la emisión de títulos de deuda en el mercado interno por medio de subasta, la hoja de términos y condiciones será el resultado de la subasta, y debe ser llenada por el administrador de la deuda que estuvo presente en la subasta.


respaldadas por una documentación legal sólida15

. La participación de un asesor legal también servirá para asegurar que no contravenga ninguna ley o reglamento, incluidas las obligaciones de publicación de información en los mercados extranjeros.

Deben existir procedimientos documentados para todas las operaciones del endeudamiento. Todos los préstamos se deberán realizar de conformidad con la estrategia de gestión de la deuda de los gobiernos subnacionales y el plan anual de endeudamiento (de ser aplicable). Se deberán seguir los procedimientos documentados mencionados en la dimensión 4. De no ser el caso, los indicadores bajo la dimensión 4 se deberán interpretar como si no hubieran procedimientos documentados.

ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR Se deberán evaluar los siguientes aspectos (cuadro 8): 15. La preparación y publicación de un calendario de subasta para la emisión de

los títulos de deuda del gobierno subnacional. 16. El ingreso de los datos de la transacción en el sistema de registro/gestión de

deuda del personal que participa en la negociación y adquisición del préstamo, o preparación de una hoja de términos y condiciones después de concluido cualquier préstamo.

17. La disponibilidad y el nivel de compromiso de los asesores legales. 18. La disponibilidad de procedimientos documentados para todas las operaciones

del préstamo. Cuadro 8. Evaluación y puntaje del endeudamiento Puntaje Requisitos A 1. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, las partes

del calendario de subasta que contienen fecha de emisión e instrumentos a ser emitidos en esas fechas son publicados al menos tres meses antes de manera continua. 2. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, se han ingresado los datos o preparado la hoja de términos y condiciones

15 Al hacerlo así, el administrador de la deuda puede ayudar al gobierno subnacional a aclarar sus derechos y obligaciones y proteger su posición en la mayor medida posible en las jurisdicciones pertinentes. Varios temas merecen especial atención, incluido a) el diseño de disposiciones importantes de los instrumentos de deuda, tales como definiciones claras de casos de incumplimiento, especialmente si tales casos van más allá del incumplimiento de pago (por ejemplo cruce de incumplimiento de pago y cruce vencimientos anticipados de deuda); b) la amplitud de una cláusula de abstención; y c) la inclusión de cláusulas de acción colectiva.


en no más de un día útil después del concluido el préstamo externo. 3. Los asesores legales participan desde la primera etapa del proceso de negociación hasta el final de los acuerdos legales mencionados en los indicadores para el puntaje C. 4. Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, los procedimientos de préstamo se revisan o actualizan al menos una vez cada año.

B 1. Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, los montos indicativos para cada instrumento se agregan al calendario de subasta publicado al menos una semana antes de la fecha de la subasta. 2. Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, se ingresa información o se prepara la hoja de términos y condiciones en un plazo no mayor de tres días útiles después de concluido el endeudamiento externo. 3. Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, los consejeros legales participan en una gran parte del proceso de negociación para concluir los acuerdos legales relacionados con los préstamos externos. 4. Se cumple requisito mínimo para el puntaje C. Además, se han revisado o actualizado los procedimientos de préstamo al menos cada dos años.

C 1. De ser aplicable, el gobierno subnacional prepara y publica un calendario de subasta para la emisión de títulos de deuda interna al menos un mes antes de manera continua que contiene las fechas de emisión y los instrumentos a ser emitidos en esas fechas. 2. El administrador de la deuda que participó en la negociación de los términos y condiciones de una operación de préstamo ingresa los datos de la transacción en el sistema de registro o gestión de la deuda o prepara una hoja de términos y condiciones (física o electrónica) en no más de cinco días útiles después de terminado el préstamo (en el caso de subasta de títulos de deuda interna, se deberá hacer el mismo día útil). 3. Los asesores legales están comprometidos antes de concluir un acuerdo de préstamo con cualquier acreedor, y antes de concluir el proceso de negociación de los acuerdos legales relacionados con todos los préstamos externos. 4. Se han preparado procedimientos escritos para todas las operaciones de préstamo actuales.

D 1. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C.


2. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. 3. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. 4. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C.

DPI-9 GARANTÍAS CREDITICIAS, PRÉSTAMOS INTERMEDIADOS Y DERIVADOS FINANCIEROS Deberán haber lineamientos operacionales para la aprobación y emisión de garantías crediticias y para los préstamos intermediados del gobierno subnacional. Tales lineamientos deberán proveer detalles sobre cómo evaluar el riesgo crediticio, junto con las medidas para minimizar el efecto en el presupuesto de un evento desencadenante o de incumplimiento. Esta evaluación de riesgo se deberá realizar antes de que se tome la decisión de apoyar determinada actividad mediante el uso de garantías crediticias o préstamos intermediados. Se deberá evitar la emisión de cartas fianza, cartas de intención o cartas similares, ya que el estatus legal de estas cartas no es claro. En su lugar, es mejor apoyar financieramente determinado proyecto o entidad con un presupuesto directo o por la emisión de una garantía legal que se ingrese debidamente en las cuentas del gobierno. Los préstamos intermediados se deberán vincular a precios basados en el mercado, y se deberá evitar incluir subsidios escondidos. De ser necesario, los subsidios se deberán pagar en forma de subvenciones y se deberán cobrar como gasto presupuestal. Los derivados usados como instrumentos de cobertura (por ejemplo, canjes, límites y futuros) generalmente comprenden tanto los riesgos de mercado como los de crédito. Es fundamental negociar estos instrumentos dentro de un marco claro de gestión de riesgo, con el respaldo de documentación legal y que se tengan sistemas para un adecuado registro y contabilidad de estas transacciones. Se deberán seguir las siguientes políticas y procedimientos formales y documentados. De otro modo, los siguientes indicadores se deberán interpretar como si no hubiera políticas ni procedimientos.

ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR: Se deberán evaluar los siguientes aspectos (cuadro 9): 19. La disponibilidad y calidad de políticas y procedimientos documentados para

la aprobación y emisión de garantías crediticias del gobierno subnacional. 20. La disponibilidad y calidad de políticas y procedimientos documentados para

el préstamo intermediado de fondos. 21. La disponibilidad de un sistema de gestión de la deuda con funciones para el

manejo de derivados y disponibilidad y calidad de procedimientos documentados para el uso de derivados.

Cuadro 9. Evaluación y puntaje de garantías crediticias, préstamos intermediados y derivados financieros Puntaje Requisitos


A 1. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, estas políticas y procedimientos contienen un requisito para calcular una garantía de pago que cubra el riesgo crediticio, así como un requisito para que la entidad garante monitoree los riesgos durante el tiempo de vigencia de la garantía crediticia. 2. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además estas políticas y procedimientos contienen un requisito para calcular un cargo por el préstamo intermediado que cubre el riesgo crediticio, así como un requisito para que la entidad que hace el préstamo intermediado monitoree los riesgos durante la vigencia del mismo. 3. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, la hoja de términos y condiciones se prepara a más tardar dentro de dos días útiles después de concluida la transacción de derivados financieros.

B 1. Se cumplen los requisitos para el puntaje C. Además, estas políticas y procedimientos contienen un requisito para evaluar los riesgos crediticios antes de decidir apoyar una determinada actividad mediante garantías crediticias, así como los lineamientos sobre cómo se deberá llevar a cabo dicha evaluación. 2. Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, estas políticas y procedimientos contienen un requisito para evaluar los riesgos crediticios antes de decidir apoyar una determinada actividad mediante un préstamo intermediado, así como lineamientos para realizar esta evaluación. 3. Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, hay reglas documentadas para el manejo de riesgos de la contraparte, y todos los riesgos relacionados con los derivados son monitoreados por una unidad aparte responsable del monitoreo de riesgos y del cumplimiento.

C 1. Existen políticas y procedimientos documentados para la aprobación y emisión de garantías crediticias. 2. Existen políticas y procedimientos documentados para la aprobación y préstamo de fondos tomados en préstamo. 3. Hay un sistema gestión de la deuda con funciones para el manejo de derivados. Además, hay procedimientos documentados para el uso de transacciones de derivados, incluidos: a) los propósitos de las transacciones de derivados, b) un claro proceso de toma de decisiones, c) la preparación de una hoja de términos y condiciones del préstamo (física o electrónica) preparados por los administradores de la deuda que negociaron los términos financieros de la transacción en no más de cinco días útiles después de terminada la transacción, d) reglas para ingresar información a la base de datos y la contabilidad y e) la participación de asesores legales desde la primera etapa del proceso de negociación hasta finalizar los acuerdos legales con la


contraparte.

D 1. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. 2. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. 3. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C.

3.4 PROYECCIÓN DEL FLUJO DE CAJA Y ADMINISTRACIÓN DEL BALANCE DE CAJA

DPI-10 PROYECCIÓN DEL FLUJO DE CAJA Y ADMINISTRACIÓN DEL BALANCE DE CAJA La entidad principal de gestión de la deuda (o entidades) requiere información sobre el nivel total de los saldos en efectivo diarios a fin de determinar las actividades relacionadas con el préstamo y deuda y garantizar que el balance de caja esté de acuerdo con el margen establecido por la política del gobierno subnacional. Por lo tanto, el gerente requiere pronósticos exactos y oportunos de los flujos de caja del gobierno subnacional y los saldos contables al final del día. La última crisis financiera mundial ha demostrado que el nivel de balance de caja se deberá establecer en un nivel que provea suficiente protección con respecto a los periodos de inestabilidad del mercado. Aparte de mantener esta reserva de liquidez en los depósitos en el sistema bancario, una parte también se puede mantener en instrumentos de alta liquidez, por ejemplo, las letras del tesoro del gobierno central (de estar disponibles). Como en toda gestión de activos, se debe evaluar cuidadosamente el riesgo crediticio. El gobierno subnacional debe administrar activamente su reserva de liquidez. En caso de haber una excesiva reserva de liquidez, dicha reserva estará disponible para inversión, para el pago anticipado de un préstamo (reembolso), y en el caso de títulos de deuda pendientes, para recompra de la deuda existente por medio de transacciones tales como pactos de recompra inversa o recompra de deuda en corto plazo16. Una vez que un excedente de efectivo se invierte en el mercado, se deberá llevar a cabo la gestión del riesgo crediticio17

.

En caso que el nivel del balance de caja estuviera temporalmente por debajo del nivel determinado, el gobierno subnacional deberá aumentar su reserva de liquidez por medio de préstamos a corto plazo, tales como el uso de una línea de crédito revolvente o la emisión de títulos de deuda de corto plazo.

ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR Se deberán evaluar los siguientes aspectos (cuadro 10): 22.

16 Estas transacciones reducirán el costo negativo de mantenimiento. 17La Guía incluye ejemplos de gestión de riesgo crediticio.


23. La efectividad en la proyección del nivel agregado de saldos en efectivo en las cuentas bancarias del gobierno subnacional.

24. La decisión de un balance de caja apropiado (reserva de liquidez) y la efectividad en la gestión de este balance de caja (incluida la integración con cualquier programa de préstamo interno, si fuera necesario).

Cuadro 10. Evaluación y puntaje de la proyección del flujo de caja y gestión del balance de caja Puntaje Requisitos A 1. Se proporcionan diariamente proyecciones razonables de 30 días

sobre el nivel agregado de saldos en efectivo en las cuentas bancarias del gobierno subnacional por la entidad principal de gestión de la deuda (o entidades). 2. Se cumplen los requisitos mínimos para el puntaje B. Además el gobierno subnacional realiza acciones para mantener el balance de caja dentro del rango determinado, al menos semanalmente.

B 1. Se proporcionan proyecciones mensuales del nivel agregado razonablemente confiables sobre los saldos en efectivo en las cuentas bancarias del gobierno subnacional a la entidad principal de gestión de la deuda (o entidades) al inicio de cada mes. 2. Se cumplen los requisitos mínimos para el puntaje C. Además, el gobierno subnacional toma medidas, cada dos semanas, para mantener el balance de caja dentro del rango determinado.

C 1. Se proporcionan proyecciones razonables trimestrales sobre el nivel agregado mensual de saldos en efectivo en las cuentas bancarias del gobierno subnacional a la entidad principal de gestión de la deuda (o entidades), al inicio de cada mes. 2. El gobierno subnacional decidió sobre el rango de su balance de caja, toma acciones cada mes para mantenerlo dentro del rango determinado y toda inversión del efectivo en el mercado se realiza conforme a los límites de riesgo crediticio apropiados.

D No se cumple el requisito mínimo del puntaje C. No se cumple el requisito mínimo del puntaje C.

3.5 GESTIÓN DEL RIESGO OPERATIVO

DPI-11 ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA Y SEGURIDAD DE LOS DATOS Las operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional comprende el procesamiento y registro de todas las transacciones de préstamo y deuda y el


mantenimiento de sistemas y procedimientos requeridos para una administración segura y efectiva de la deuda. Se deberá contar con un manual de procedimientos para toda la administración de la deuda, incluidos procedimientos para el procesamiento de pagos relacionados con la deuda y cuentas por cobrar18

Tanto el procesamiento como el control de pagos para cancelar la deuda del gobierno subnacional y las transacciones relacionadas con la deuda son responsabilidades clave. Esta acción requiere un proceso exacto, oportuno y seguro y con errores mínimos. Las notificaciones de pago recibidas generalmente de los prestamistas o contrapartes se deberán verificar con los registros internos antes de que se efectúe el pago. Los pagos se deberán efectuar en la fecha correspondiente. Además, deberán haber procedimientos para monitorear el pago de atrasos y medidas para controlar el nivel de los atrasos. Todos los pagos deberán estar sujetos a un proceso de autorización en el que participen al menos dos personas. Las cuentas por cobrar se deberán cobrar puntualmente.

, para el registro y validación de datos sobre la deuda y la transacción, así como para el almacenamiento de acuerdos y registros de administración de la deuda.

El procedimiento para ingresar los datos sobre la deuda y las transacciones deberá incluir una verificación por separado de la exactitud de tales datos. Los datos sobre la deuda y la transacción se deberán validar constantemente con respecto a las notificaciones de pago recibidas. Además, se deberá realizar una confirmación anual, de preferencia independiente, de todos los datos con los acreedores externos, bancos locales y los principales inversionistas locales. Se deberá guardar en un lugar seguro una copia original firmada de cada préstamo y acuerdo de derivados. Los documentos deberán estar protegidos contra casos de robo, incendio, inundación u otros incidentes que podrían dañar o destruir cualquiera de estos registros. Una copia de cada acuerdo deberá permanecer con la entidad principal de la gestión de la deuda (o entidades). Toda la correspondencia cursada con el prestamista o la contraparte durante la vigencia de cada préstamo o derivado (mencionado como “registros administrativos de la deuda”) se deberán guardar en un sistema de archivo seguro. Si se hacen copias de seguridad de las copias escaneadas de los originales de los contratos de préstamo y de todos los registros de la administración de la deuda y se guardan de manera segura se estarán cumpliendo los requisitos para esta dimensión. Las facultades y los controles sobre el acceso al sistema de gestión de la deuda deberán estar claramente documentados, y contar con una administración activa de permisos y contraseñas para el acceso individual. De preferencia, los sistemas deberán poder producir pistas de auditoría que demuestren quien ha tenido acceso al sistema y el nivel de dicho acceso.

18 Las “Cuentas por cobrar” en este DPI se refiere a pagos que deben hacer las contrapartes en las transacciones de deuda, tales como transacciones de derivados y acuerdos de recompra, y pagos por cualquier inversión de fondos relacionados con la gestión del saldo en efectivo.


Se deberá hacer frecuentemente una copia de los datos de la deuda (copias de seguridad) y se deberá guardar en un lugar seguro fuera del lugar donde está ubicada la base de datos de la deuda. Este lugar deberá estar protegido contra robos, incendios, inundaciones u otros incidentes que podrían dañar o destruir cualquiera de estas copias. Se deben seguir los siguientes procedimientos documentados. De lo contrario, los siguientes indicadores se deberán interpretar como si no hubiera manuales de procedimientos.

ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR: Se deberán evaluar los siguientes aspectos (cuadro 11): 25. La disponibilidad y la calidad de los procedimientos documentados para el

procesamiento de pagos relacionados con la deuda y cuentas por cobrar. 26. La disponibilidad y la calidad de los procedimientos documentados para el

registro y validación de los datos, así como para el almacenamiento de contratos y registros de administración de la deuda.

27. La disponibilidad y la calidad de los procedimientos documentados para controlar el acceso al sistema de registro de datos y gestión de la deuda del gobierno subnacional.

28. La frecuencia y el almacenamiento seguro fuera del lugar de las copias de seguridad del sistema de registro y gestión de la deuda.

Cuadro 11. Evaluación y puntaje de la gestión de la deuda y seguridad de los datos Puntaje Requisitos A 1. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, las órdenes

de pago internas se preparan y emiten electrónicamente mediante el procesamiento directo. 2. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, anualmente se realiza una verificación independiente de todos los datos con acreedores externos, bancos nacionales y principales inversionistas nacionales. 3. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, los sistemas producen pistas de auditoría que muestran quien ha ingresado al sistema y cuál ha sido el nivel de acceso. 4. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, diariamente se hacen copias de seguridad del sistema de registro y gestión de la deuda, o inmediatamente después de que se ingresan los datos en el sistema de registro y gestión de la deuda, y se almacenan en un sistema seguro de archivo antes de ser trasladados a un lugar seguro separado durante el fin de semana.

B 1. Se cumplen los requisitos mínimos del puntaje C. Además, las órdenes de pago internas se preparan electrónicamente, y el manual de procedimientos se actualiza al menos cada dos años.


2. Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, los manuales de procedimientos se actualizan al menos cada dos años. 3. Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, los procedimientos documentados se actualizan periódicamente, cuando hay cambio de personal. 4. Se hacen copias de seguridad del sistema de registro y gestión de la deuda al menos una vez a la semana o inmediatamente después de que se ingresan los datos sobre la deuda en el sistema de registro y gestión de deuda, y se almacenan en un lugar seguro separado donde están protegidas contra robos, incendios, inundaciones u otros incidentes que podrían dañarlas o destruirlas.

C 1. Se dispone de un manual de procedimientos para el procesamiento de pagos y cuentas por cobrar relacionados con la deuda, que requiere que a) se verifiquen todas las notificaciones de pago a partir de los registros internos antes de que se efectúen los pagos, b) las ordenes internas de pago deben estar sujetas a un proceso de autorización que involucre al menos dos personas, c) los pagos se deben efectuar en la fecha de vencimiento y d) las cuentas por cobrar se deben cobrar puntualmente. 2. Existen manuales de procedimientos para el registro y validación de los datos sobre la deuda, así como para el almacenamiento de contratos y registros de gestión de la deuda que requieren que a) se valide o verifique, por separado, la exactitud de los datos de deuda antes de ingresarlos; b) se validen los datos de la deuda periódicamente a partir de las notificaciones de pago recibidas; c) se almacenen y archiven todas las copias originales firmadas de los contratos de préstamos y derivados en un lugar seguro donde estén protegidos contra casos robos, incendios, inundaciones u otros incidentes que podrían dañar o destruir cualquiera de estos registros, y d) todos los registros de la administración de la deuda se guardan en un sistema de archivo seguro. 3. Existen procedimientos documentados para controlar el acceso al sistema de registro y gestión de la deuda del gobierno subnacional. 4. Se hacen copias de seguridad del sistema de registro y gestión de la deuda al menos una vez al mes o inmediatamente después de que se ingresen los datos de la deuda en el sistema de registro o gestión de la deuda, y se almacenan en un lugar seguro y aparte donde están protegidas contra casos de robo, incendio, inundación u otros que podrían dañarlas o destruirlas.

D 1. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. 2. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. 3. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C.


4. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C.

DPI-12 SEPARACIÓN DE FUNCIONES, CAPACIDAD DEL PERSONAL Y CONTINUIDAD OPERATIVA La entidad principal (o entidades) de la gestión de la deuda deberá tener una estructura organizacional eficiente a fin de mantener la seguridad y el control de las transacciones de préstamos del gobierno subnacional y las transacciones relacionadas con la deuda, así como el uso de fondos públicos. La estructura organizativa deberá apoyar una separación clara de los miembros del personal con autoridad para negociar y contratar en nombre del gobierno subnacional, y aquellos que son responsables de las transacciones. Debe haber una distinción entre aquellos con autoridad para autorizar pagos, y aquellos con autoridad para registrar datos sobre la deuda en el sistema de registro o gestión de la deuda (referida como “separación de funciones”). En algunos casos, es probable que el jefe de la entidad principal de gestión de la deuda, o un funcionario de mayor nivel, tenga que firmar todos los documentos importantes sobre la deuda o relacionados con la deuda, incluida la autorización para el pago. Esto es aceptable, siempre y cuando el proceso de verificación y autorización en la entidad principal de gestión de la deuda haya seguido ese principio claro de separación de funciones. Además deberá haber una función de monitoreo y cumplimiento dentro de la entidad principal de gestión de la deuda (o entidades) para monitorear si las operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional se encuentran dentro de las facultades y límites establecidos por las políticas del gobierno subnacional y las leyes nacionales y si cumplen con obligaciones reglamentarias y contractuales. Esta función podrá ser supervisada por un miembro del personal o, de preferencia, por una unidad especializada en esta función y las responsabilidades involucradas. La estructura de organización y las políticas de gestión deberán apoyar las sólidas prácticas de administración de recursos humanos con un personal adecuadamente capacitado, con descripciones de puesto formales, planes de desarrollo y capacitación personal y evaluaciones de desempeño. Además, los administradores de la deuda deberán estar sujetos a lineamientos de código de conducta y conflictos de intereses. De preferencia, estos lineamientos se deberán revisar y actualizar al menos anualmente. Se deberá poner especial énfasis en la mitigación y control de riesgos operacionales que se definen como “el riesgo de pérdida debido a procesos internos inadecuados o erróneos, personas y sistemas o eventos externos”. Deberá existir un plan de continuidad de las operaciones y de recuperación de desastres a fin de cubrir el efecto adverso de mayores riesgos operacionales. De preferencia, debería haber lineamientos documentados para el manejo general de los riesgos operacionales. Se deben seguir los lineamientos para el manejo de riesgos operacionales. De otro modo, los siguientes indicadores se deberán interpretar como si no hubieran tales lineamientos.

ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR Se deberán evaluar los siguientes aspectos (Cuadro 12):


29. La separación de funciones para algunas funciones clave, así como la presencia de una función de monitoreo de riesgo y cumplimiento.

30. La capacidad del personal y la administración de recursos humanos. 31. La presencia de un plan de gestión de riesgo operativo, incluidas las

coordinaciones para la continuidad operativa y la recuperación en casos de desastre.

Cuadro 12. Evaluación y puntaje respecto a la separación de funciones, capacidad del personal y continuidad de las operaciones Puntaje Requisitos A 1. Se cumplen los requisitos mínimos del puntaje B. Además, existe

una clara separación organizacional entre el personal con autoridad para negociar y contratar y aquellos responsables de realizar las transacciones, así como una unidad separada responsable del monitoreo de riesgos y el cumplimiento que informa directamente al jefe de la correspondiente entidad de gestión de la deuda. 2. Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además existen planes de capacitación y desarrollo individual, así como evaluaciones anuales de desempeño para el personal clave en gestión de deuda. 3. Existen lineamientos documentados para la gestión de riesgos operacionales, incluido un plan de continuidad operativa y recuperación ante desastres que incluye la reubicación de las operaciones en un local de recuperación que se somete a pruebas al menos anualmente.

B 1. Se cumplen los requisitos mínimos para el puntaje C. Además hay personal dedicado y responsable del monitoreo de riesgos y el cumplimiento. 2. Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además existen lineamientos de código de conducta y de conflictos de intereses que se revisan y actualizan de forma periódica. 3. Existe un plan escrito sobre la continuidad de las operaciones y la recuperación ante desastres que identifica un local para la recuperación de las operaciones que ha sido probado en los últimos tres años.

C 1. Existe una clara separación entre el personal con autoridad para negociar y contratar, y aquellos responsables de las transacciones. También hay una separación entre aquellos responsables de autorizar los pagos y aquellos responsables de registrar los datos de deuda para esas transacciones. Al menos un miembro del personal es responsable del monitoreo de riesgos y del cumplimiento. 2. Hay personal con capacitación suficiente y adecuada y con


descripciones formales de trabajo que se revisan y actualizan periódicamente. 3. Existe un plan escrito para la continuidad de negocios y la recuperación ante desastres.

D 1. No se cumple el requisito mínimo del puntaje C. 2. No se cumple el requisito mínimo del puntaje C. 3. No se cumple el requisito mínimo del puntaje C.

3.6 REGISTROS E INFORMES DE LA DEUDA Y DE LAS GARANTÍAS CREDITICIAS

DPI-13 REGISTROS DE LA DEUDA Y DE LAS GARANTÍAS CREDITICIAS Una práctica sólida requiere un sistema integral de gestión de la deuda que registre, monitoree, establezca y responda de manera efectiva toda la deuda del gobierno subnacional y las transacciones relacionadas con la deuda. Este sistema deberá proporcionar una base de datos exacta, consistente y completa de la deuda interna, externa y garantizada. Deberá haber un registro exacto de los titulares de cada uno de los títulos de deuda del gobierno subnacional emitidos en formato electrónico en el mercado nacional (según corresponda)19

. Esto requiere un sistema de almacenamiento (de registro) eficiente y seguro. El sistema de registro deberá proporcionar información exacta y oportuna a todos los titulares de los títulos de deuda del gobierno subnacional. Generalmente, se celebra un acuerdo de registro entre el emisor y el registrador.

ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR: Se deberán evaluar los siguientes aspectos (cuadro 13): 32. La exactitud y vigencia de los registros del gobierno subnacional con respecto

a su deuda, garantías crediticias y transacciones relacionadas con la deuda, incluidos los préstamos bancarios (si los hubiera).

33. Los registros completos y actualizados de todos los titulares de títulos de deuda del gobierno subnacional en un sistema seguro de registro, de ser aplicable.

Cuadro 13. Evaluación y puntaje de los registros de deuda y garantías crediticias. Puntaje Requisitos A 1. Se cumplen los requisitos mínimos para el puntaje B. Además, los

registros están completos con un desfase de un mes. 2. Se cumplen los requisitos mínimos para el puntaje B. Además, el

19 En este indicador, los “titulares de títulos de deuda del gobierno” no incluyen a los inversionistas en el caso de cuentas nominales.


registro está sujeto a una auditoría anual.

B 1. Se cumplen los requisitos para el puntaje C. Además, todos los registros de deuda están completos, con un desfase de dos meses. 2. Se cumplen los requisitos mínimos para el puntaje C. Además, el registro ha pasado por auditoria dentro de los últimos tres años.

C 1. Existen registros de deuda completos con un desfase de tres meses con respecto a la deuda interna, externa y garantizada del gobierno subnacional, así como transacciones relacionadas con la deuda. 2. El sistema de registro está actualizado con la información de todos los titulares de títulos de deuda del gobierno subnacional emitidos en formato electrónico en el mercado nacional.

D 1. No se cumple el requisito mínimo del puntaje C. 2. No se cumple el requisito mínimo del puntaje C.

DPI-14 GENERACIÓN DE INFORMES DE LA DEUDA Y DE LAS GARANTÍAS CREDITICIAS El gobierno deberá cumplir todas las obligaciones estatuarias o contractuales (de acuerdo con la ley) con respecto tanto a la deuda y garantías crediticias del gobierno subnacional como a la deuda y garantías crediticias del sector público del gobierno subnacional, a entidades fuera del gobierno subnacional. Por lo general, esto incluirá informes al gobierno central, a los organismos de bolsa y de supervisión de mercados, y autoridades normativas extranjeras, de ser aplicable.20

Se deberá preparar un boletín estadístico de la deuda (o su equivalente) que cubra la deuda interna y externa del gobierno subnacional y las garantías crediticias. Este boletín podrá tener el formato de publicaciones periódicas del gobierno subnacional, cuadros estadísticos preparados por una oficina de estadística, o cuadros publicados en las cuentas financieras del gobierno subnacional. El boletín se deberá publicar al menos anualmente (de preferencia en forma trimestral o semestral) y ofrecer información sobre el monto de la deuda del gobierno subnacional (por acreedor, instrumento, moneda, tasa de interés y vencimiento residual); los flujos de la deuda (pagos al principal y de intereses); coeficientes de deuda e indicadores; y medidas básicas de riesgos de la cartera de deuda21

20 Véase “Guía de la herramienta para la evaluación del desempeño de la gestión de la deuda subnacional”

.

21 Esto debe compartir la acción de tarifa fija con la tarifa flotante, la acción de corto plazo y la deuda de largo plazo, tiempo promedio de la restructuración de la tasa de interés, acción de la moneda extranjera en la deuda nacional, composición monetaria de la deuda en moneda extranjera, promedio de vencimiento de


ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR: Se deberán evaluar los siguientes aspectos (Cuadro 14): 34. El cumplimiento de los requisitos legales y contractuales de informe sobre la

deuda y garantías crediticias del gobierno subnacional a todas las entidades internas y externas fuera del gobierno subnacional.

35. El cumplimiento de los requisitos legales y contractuales de informe sobre la deuda y garantías crediticias del sector público del gobierno subnacional a todas las entidades internas y externas fuera del gobierno subnacional.

36. La calidad y puntualidad de la publicación de un boletín estadístico de deuda (o su equivalente) que cubra el tema de la deuda del gobierno subnacional.

Cuadro 14. Evaluación y puntaje del informe de la deuda y garantías crediticias Puntaje Requisitos A 1. La presentación de informes a las entidades fuera del gobierno

subnacional sobre su deuda y las garantías crediticias cumple todos los requisitos legales y contractuales de presentación de informes dentro del mes del periodo establecido para ello. 2. La presentación de informes a entidades fuera del gobierno subnacional sobre la deuda y las garantías crediticias del sector público cumple todos los requisitos legales y contractuales de presentación de informes, con datos que están dentro de los tres meses del periodo de presentación de informes. 3. Se publica, al menos semestralmente, un boletín estadístico de la deuda (o su equivalente) que cubra la deuda del gobierno subnacional, con todas las categorías listadas en la sección introductoria de este DPI, con datos sobre la deuda que no tengan más de tres meses a partir de la fecha de publicación.

B 1. La presentación de informes a entidades fuera del gobierno subnacional sobre la deuda y las garantías de préstamo cumple todos los requisitos legales y contractuales de información, con datos que están a dos meses del periodo de información. 2. La presentación de informes entidades fuera del gobierno subnacional sobre la deuda del sector público y las garantías crediticias cumple todos los requisitos legales y contractuales de información, con datos que están dentro de los seis meses del periodo de información

la deuda y perfil de vencimiento de la deuda. En caso de retrasos en los pagos, véase la indicación en el anexo 3 de la guía subnacional.


3. Se publica, al menos una vez al año, un boletín estadístico de la deuda (o su equivalente) que incluye la deuda del gobierno subnacional, con todas las categorías enumeradas en la sección introductoria de este DPI, con información sobre la deuda que no tiene más de tres meses a partir de la fecha de la publicación.

C 1. La presentación de informes a entidades fuera del gobierno subnacional sobre su deuda y garantías crediticias cumple todos los requisitos legales y contractuales de presentación de informes, con datos que dentro de los tres meses del periodo de presentación de informes. 2. La presentación de informes a entidades fuera del gobierno subnacional sobre la deuda y las garantías crediticias del sector público cumple todos los requisitos legales y contractuales de la presentación de informes, con datos que están dentro de los nueve meses del periodo de información. 3. Se publica anualmente un boletín estadístico (o su equivalente) que incluye la deuda del gobierno subnacional, con todas las categorías enumeradas en la sección de introducción de este DPI (con excepción de las medidas básicas de riesgo de la cartera de deuda), con datos sobre la deuda que no tengan más de seis meses a partir de la fecha de la publicación.

D 1. No se cumple el requisito mínimo del puntaje C. 2. No se cumple el requisito mínimo del puntaje C. 3. No se cumple el requisito mínimo del puntaje C.

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