fortalecimiento de los sectores público, social y empresarial en colombia. Índices

Fortalecimiento de los

sectores público,

social y empresarial

en Colombia

Índices de Seguridad, Educación,

Desempeño Municipal y

Fortaleza Institucional en Colombia

y América Latina

Esta publicación forma parte del programa “Fortalecimiento de los sectores público, social y empresarial en Ecuador y Colombia”, financiado por la Comunidad de Madrid y la Fundación Iberoamérica Europa y ejecutado en Colombia por el Instituto de Ciencia Política.

Edita

Proyecto Cofinanciado por

La Comunidad de Madrid no asume responsabilidad alguna sobre su contenido.

© Fundación Iberoamérica Europac/ Hermanos Bécquer nº 6, 1º C – 28006 MadridTel: 91-5322828 / Fax: [email protected]

© Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga - ICP Calle 70 No. 7A - 29 BogotáTel: 3177979 / Fax: 3177989 [email protected]

Fundación Iberoamérica EuropaPresidentePablo Izquierdo Juarez

Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría OlózagaDirectora ejecutivaMarcela Prieto Botero

Coordinadora del proyecto en MadridVanesa Colmegna

Coordinadora del proyecto en BogotáAndrea Carolina Benavides Romero

Investigación, análisis y textosMa. Margarita Martínez Garbiras

Asistente de investigaciónEdna Rocío Bautista Hernández

Asistente de ediciónAdriana Mesa Gutiérrez

Investigación, análisis y textos América LatinaFabiana Andrea Suárez y Daniel Norberto Maggiolo

Revisión de contenidosAlejandra Susana Monteoliva Vilches

Diseño y diagramaciónVictoria Eugenia Pérez Pérez

ImpresiónGráficas Gilpor Ltda.

Tabla de contenido

Prólogo ................................................................................................................................................... 13

Introducción ......................................................................................................................................... 17

Primera parteCapítulo Colombia

Índice de seguridad ........................................................................................................................... 21

Del concepto de seguridad nacional a la Política de Defensa y Seguridad Democrática ....................................................................................................................... 23

I. Del concepto de seguridad nacional a la noción de defensa y seguridad democrática ................................................................................................................ 25

1. La influencia de la doctrina de seguridad nacional en el desarrollo de la política de seguridad .......................................................................................................................... 252. El declive de la doctrina de seguridad nacional: estrategias militares y negociaciones de paz ......................................................................................................................... 23

II. Del Plan Colombia a la formulación de la Política de Defensa y Seguridad Democrática .................................................................................................................. 35

1. El Plan Colombia fase I (1999-2005) .................................................................................................... 37a. El tráfico de drogas ..................................................................................................................... 42b. Lucha contra las drogas .............................................................................................................. 43

2. La Política de Defensa y Seguridad Democrática .................................................................................... 54

III. Delitos contra la seguridad ciudadana ......................................................................................... 67

IV. Conclusiones .................................................................................................................................... 75

Índice de gestión educativa .............................................................................................................. 77

El sistema Educativo en Colombia:Del proceso de descentralización administrativa en el sector educación ............................................................... 79

I. El acceso a la educación ...................................................................................................... 87

1. La cobertura ...................................................................................................................................... 892. La tasa de cobertura neta .................................................................................................................... 90

3. La variación porcentual de la cobertura neta en las entidades territoriales .................................................. 91a. Arauca, una disminución considerable ........................................................................................ 92b. Departamentos con un mayor acceso al sistema educativo .......................................................... 94c. Entidades territoriales en el grupo del buen desempeño .............................................................. 98d. Las entidades territoriales con los resultados más bajos ............................................................. 99

II. La eficiencia interna del sistema educativo y las posibilidades de permanencia en el sistema ........................................................................................................... 109

1. Tasa de deserción .............................................................................................................................. 110a. La deserción por entidad ............................................................................................................. 111b. Departamentos con tasas de deserción altas ............................................................................... 113c. Entidades territoriales con tasas inferiores al 9% ........................................................................ 115d. Las tasas con tasas menores al 5% ............................................................................................. 116

2. Tasa de repitencia .............................................................................................................................. 117a. Entidades con las tasas más bajas de repitencia ......................................................................... 120

3. Reprobados vs. Aprobados ................................................................................................................. 122a. Tasas altas de desaprobación ..................................................................................................... 123b. Un desempeño bueno en materia de desaprobación .................................................................... 124c. Las tasas más bajas de desaprobación ........................................................................................ 125

III. Gasto público en educación ......................................................................................................... 127

La evolución del gasto público educativo ................................................................................................... 1281. Distribución de los recursos del SGP por entidad territorial certificada ...................................................... 1292. Las fuentes de financiamiento de las entidades territoriales ..................................................................... 132

a. Entidades con una dependencia relativamente alta al SGP .......................................................... 135b. Entidades con una tendencia de dependencia media ................................................................... 136b. Entidades cuya dependencia es baja al SGP ................................................................................ 137

3. La inversión social y asignación por alumno .......................................................................................... 139

IV. La calidad en la educación ............................................................................................................. 143

1. Las pruebas PISA 2006 y los resultados para Colombia .......................................................................... 144a. Resultados competencia científica ............................................................................................... 144b. Resultados lenguaje .................................................................................................................... 145c. Resultados componente de matemáticas ..................................................................................... 146

2. La docencia en Colombia .................................................................................................................... 1483. La relación de alumno docente ............................................................................................................ 1504. Las pruebas Saber y el ICFES .............................................................................................................. 153

a. Resultados exámenes de Estado para el ingreso a la educación superior ICFES .......................... 155b. Categorización de colegios por resultado del ICFES ..................................................................... 156

V. Conclusiones ................................................................................................................................... 161

Bibliografía ............................................................................................................................................. 165

Índice de desempeño municipal ........................................................................................................ 167

Introducción ........................................................................................................................................... 169

I. Eficacia .............................................................................................................................................. 173

II. Gestión pública ................................................................................................................................ 179

III. Eficencia ............................................................................................................................................ 185

IV. Índice de transparencia municipal ............................................................................................... 193

Bibliografía ............................................................................................................................................. 197

Índice de fortalecimiento institucional .......................................................................................... 199

Introducción .......................................................................................................................................... 201

I. Gobierno .......................................................................................................................................... 205

1. Efectividad ........................................................................................................................................ 2062. Estabilidad política ............................................................................................................................. 2063. Rendición de cuentas ......................................................................................................................... 207

II. Sistema de mercado ....................................................................................................................... 209

1. Libertad económica .......................................................................................................................... 2102. Crecimiento del PIB ......................................................................................................................... 2113. Política macroeconómica ................................................................................................................... 2124. Tasa desempleo ................................................................................................................................. 213

III. Respeto al Estado de Derecho ...................................................................................................... 215

1. Estado de Derecho .............................................................................................................................. 2162. Percepción de la corrupción ................................................................................................................. 2173. Independencia del sistema judicial ........................................................................................................ 2184. Confianza en los partidos políticos ........................................................................................................ 219

IV. Igualdad ............................................................................................................................................ 221

1. Índice de desarrollo humano ................................................................................................................ 2222. Libertades políticas ............................................................................................................................. 2233. Organizaciones de la sociedad civil ....................................................................................................... 224

Bibliografía ............................................................................................................................................. 227

Lista de tablas

Índice de seguridad

Tabla 1. Componentes principales del Plan Colombia ......................................................................................... 40Tabla 2. Modalidades clásicas del tráfico de drogas ........................................................................................... 43Tabla 3. Número de laboratorios destruidos ...................................................................................................... 49Tabla 4. Incautaciones de drogas ilícitas por unidad (kg) .................................................................................... 51Tabla 5. Número de combatientes en las principales organizaciones guerrilleras y paramilitares .............................. 59

Lista de gráficas

Gráfica 1. Comportamiento de las principales acciones violentas-Virgilio Barco Vargas (1986-1990) ......................... 31Gráfica 2. Destinación ayuda militar por componente del Plan Colombia para 2001 ................................................ 40Gráfica 3. Recursos ejecutados en el Plan Colombia por país ............................................................................... 42Gráfica 4. Gasto militar como porcentaje del PIB ................................................................................................ 44Gráfica 5. Comportamiento del número de hectáreas sembradas de coca .............................................................. 45Gráfica 6. Departamentos con las mayores hectáreas cultivadas con coca ............................................................. 45Gráfica 7. Hectáreas asperjadas 1994-2005 ....................................................................................................... 47Gráfica 8. Formas de erradicación manual de cultivos ilícitos ............................................................................... 48

Gráfica 9. Hectáreas erradicadas manualmente 1994-2005 ................................................................................. 49Gráfica 10. Número de laboratorios ilegales destruidos y cultivos de coca - 1997-2004 .......................................... 50Gráfica 11. Incautaciones marítimas y terrestres ................................................................................................ 52Gráfica 12. Subversión. Autodefensas y cultivos de coca ..................................................................................... 59Gráfica 13. Acciones subversivas 1998-2008 ..................................................................................................... 60Gráfica 14. Evolución del secuestro en Colombia 1998-2008 ................................................................................ 61Gráfica 15. Costo por acción terrorista 2001 (millones de pesos) ......................................................................... 62Gráfica 16. Acciones terroristas ........................................................................................................................ 63Gráfica 17. Tasas de homicidio ....................................................................................................................... 64Gráfica 18. Esquema de la corresponsabilidad ................................................................................................... 69Gráfica 19. Número de lesiones personales ....................................................................................................... 71Gráfica 20. Cinco primeros departamentos con el mayor número de lesiones ........................................................ 72Gráfica 21. Hurtos totales ............................................................................................................................... 72Gráfica 22. Hurtos a personas ......................................................................................................................... 73Gráfica 23. Entidades territoriales con el mayor número de hurtos 2008 ............................................................... 73

Lista de gráficas

Mapa 1. Zona de despeje 1998-2002 ................................................................................................................ 38

Lista de tablas

Índice de gestión educativa

Tabla 1. Problemas del sistema de situado fiscal ................................................................................................ 80Tabla 2. Distribución del Sistema General de Participaciones (SGP) ..................................................................... 82Tabla 3. Distribución del Sistema General de Participaciones por componente educativo ........................................ 84Tabla 4. Edades correspondientes por grado ..................................................................................................... 89Tabla 5. Clasificación por desempeño ............................................................................................................... 94Tabla 6. Entidades con un desempeño bueno .................................................................................................... 98Tabla 7. Entidades con un desempeño regular y malo ......................................................................................... 99Tabla 8. Variaciones matricula-población .......................................................................................................... 101Tabla 9. Comportamiento matrícula entidades con tasas superiores o iguales al 90% ............................................. 104Tabla 10. Comportamiento matrícula entidades con tasas superiores o iguales al 80% ........................................... 104Tabla 11. Comportamiento matrícula entidades con tasas inferiores o iguales al 70% ............................................. 105Tabla 12. Variación porcentual de la tasa de deserción 2005-2007 ....................................................................... 112Tabla 13. Comportamiento deserción escolar entidades con tasas superiores al 9% ............................................... 113Tabla 14. Comportamiento deserción escolar con tasas inferiores al 9% ............................................................... 115Tabla 15. Comportamiento deserción escolar entidades con tasas inferiores al 5% ................................................ 116Tabla 16. Comportamiento de la matricula por concesión y subsidios en Bogotá .................................................... 117Tabla 17. Comportamiento repitencia escolar entidades con tasas superiores al 9% ............................................... 118Tabla 18. Comportamiento repitencia escolar entidades con tasas inferiores al 6% ................................................. 120Tabla 19. Comportamiento tasa de desaprobación entidades superiores al 9% ...................................................... 123Tabla 20. Comportamiento tasa de desaprobación entidades con tasas inferiores a 9% ........................................... 124Tabla 21. Comportamiento tasa de desaprobación en entidades con resultados por debajo del 5% ........................... 125Tabla 22. Entidades territoriales con alta dependencia ........................................................................................ 133Tabla 23. Entidades con una dependencia relativamente alta ................................................................................ 135Tabla 24. Entidades con una dependencia media ................................................................................................ 136Tabla 25. Entidades con una mínima dependencia .............................................................................................. 137

Tabla 26. Distribución de recursos del SGP-vigencia 2008 .................................................................................. 140Tabla 27. Variación porcentual de la tasa de deserción 2005 - 2007 ...................................................................... 141Tabla 28. Asignación básica mensual por grado de escalafón y nivel salarial .......................................................... 149Tabla 29. Municipios por departamento y docentes por zona 2008 ....................................................................... 152

Lista de gráficas

Gráfica 1. Participación histórica de la matricula oficial y no oficial básica y media ................................................. 88Gráfica 2. Variación por entidad territorial ......................................................................................................... 91Gráfica 3. Evolución tasa de cobertura neta-Departamento de Arauca ................................................................... 93Gráfica 4. Tasa de cobertura neta 2005-2008 ..................................................................................................... 93Gráfica 5. Tasa de cobertura neta-Región Caribe ................................................................................................ 95Gráfica 6. Otras entidades territoriales con tasas de cobertura neta superiores al 90% ............................................ 97Gráfica 7. Comportamiento matricula oficial. Departamento del Meta .................................................................... 97Gráfica 8. Departamentos con tasas de cobertura neta iguales o inferiores al 70% ................................................. 100Gráfica 9. Variación matrícula-población 2005-2008 .......................................................................................... 102Gráfica 10. Población y matrícula 2005-2008 .................................................................................................... 103Gráfica 11. Variación cobertura, población y matrícula ........................................................................................ 106Gráfica 12. Participación del sector oficial y no oficial por entidades territoriales .................................................... 107Gráfica 13. Variaciones porcentuales tasa de deserción ....................................................................................... 112Gráfica 14. Tasa de repitencia .......................................................................................................................... 118Gráfica 15. Tasa de repitencia por nivel-Vaupés ................................................................................................. 119Gráfica 16. Entidades con las tasas más bajas de repitencia ................................................................................ 121Gráfica 17. Entidades con las tasas más altas de repitencia ................................................................................. 123Gráfica 18. Entidades con un buen desempeño en la tasa de desaprobación .......................................................... 125Gráfica 19. Variaciones de aprobados y reprobados por departamento ................................................................. 126Gráfica 20. Porcentaje del PIB destinado a educación ......................................................................................... 129Gráfica 21. Transferencia por departamento ...................................................................................................... 131Gráfica 22. Porcentaje de las fuentes de financiamiento por entidad territorial- Vigencia 2008 ................................. 132Gráfica 23. Porcentaje por fuente de financiación-departamento de Vaupés ........................................................... 133Gráfica 24 Porcentaje por fuentes de financiación- Guainía .................................................................................. 134Gráfica 25. Porcentaje por fuentes de financiación- Chocó ................................................................................... 134Gráfica 26. Ingresos departamento Arauca ........................................................................................................ 137Gráfica 27. Ingresos departamento Casanare ..................................................................................................... 138Gráfica 28. Ingresos departamento del Meta ..................................................................................................... 138Gráfica 29. Asignación por alumno-vigencia 2008 .............................................................................................. 140Gráfica 30. Resultados PISA por país en Ciencias-2006 ...................................................................................... 145Gráfica 31. Resultados PISA por país en Lectura-2006 ....................................................................................... 146Gráfica 32. Resultados PISA por país en Matemática- 2006 ................................................................................. 147Gráfica 33. Docentes por entidad y zona 2008 ................................................................................................... 150Gráfica 34. Población en edad escolar- Bogotá, Antioquia y Cundinamarca ............................................................ 151Gráfica 35. Resultados nacionales pruebas del SABER 5º .................................................................................... 154Gráfica 36. Resultados nacionales pruebas del Saber 9º ..................................................................................... 154Gráfica 37. Resultados nacionales de los exámenes de Estado-núcleo común ........................................................ 156Gráfica 38. Resultados ICFES- porcentaje de colegios no oficiales en la categoría muy superior ............................... 157Gráfica 39. Resultados ICFES-porcentaje de colegios oficiales y no oficiales en la categoría superior ........................ 157Gráfica 40. Resultados ICFES-porcentaje de colegios oficiales y no oficiales en la categoría alta ............................... 158Gráfica 41. Resultados ICFES-porcentaje de colegios no oficiales en la categoría media .......................................... 159Gráfica 42. Resultados del ICFES-porcentaje de colegios oficiales en la categoría baja inferior ................................. 160

Índice de desempeño municipal

Lista de tablas

Tabla 1. Evaluación del cumplimiento de metas ................................................................................................. 174Tabla 2. Indicadores utilizados en la evaluación del desempeño fiscal de las entidades territoriales .......................... 180Tabla 3. Funciones de producción .................................................................................................................... 186Tabla 4. Ranking de municipalidad 2006 ........................................................................................................... 193Tabla 5. Indicadores de transparencia de Bogotá ................................................................................................ 196

Lista de gráficas

Gráfica 1. Índice de eficacia sectores básicos .................................................................................................... 174Gráfica 2. Eficacia Medellín ............................................................................................................................. 175Gráfica 3. Eficacia Cali .................................................................................................................................... 176Gráfica 4. Eficacia Barranquilla ........................................................................................................................ 176Gráfica 5. Eficacia Cartagena ........................................................................................................................... 177Gráfica 6. Índice de desempeño municipal ........................................................................................................ 179Gráfica 7. Desempeño fiscal por indicadores-Bogotá .......................................................................................... 181Gráfica 8. Desempeño fiscal por indicadores-Medellín ........................................................................................ 182Gráfica 9. Desempeño fiscal por indicadores-Cali .............................................................................................. 182Gráfica 10. Desempeño fiscal por indicadores- Barranquilla ................................................................................ 183Gráfica 11. Desempeño fiscal por indicadores- Cartagena ................................................................................... 184Gráfica 12. Índice de transparencia- Barranquilla ............................................................................................... 194Gráfica 13. Índice de transparencia- Cartagena .................................................................................................. 195

Índice de fortalecimiento institucional

Lista de tablas

Tabla 1. Indicador de gobernabilidad ................................................................................................................ 203

Lista de gráficas

Gráfica 1. Gobierno ........................................................................................................................................ 205Gráfica 2. Efectividad del gobierno ................................................................................................................... 206Gráfica 3. Estabilidad política ........................................................................................................................... 207Gráfica 4. Rendición de cuentas ....................................................................................................................... 208Gráfica 5. Sistema de mercado ........................................................................................................................ 209Gráfica 6. Libertad económica ......................................................................................................................... 210Gráfica 7. Libertad económica: Colombia Vs. Otros ............................................................................................ 211Gráfica 8. Crecimiento del PIB ......................................................................................................................... 211Gráfica 9. Estabilidad macroeconómica ............................................................................................................ 212Gráfica 10. Tasas de desempleo ....................................................................................................................... 213Gráfica 11. Respeto al Estado de Derecho ......................................................................................................... 215Gráfica 12. Estado de Derecho ......................................................................................................................... 216Gráfica 13. Percepción de la corrupción ............................................................................................................ 217Gráfica 14. Independencia del poder judicial ...................................................................................................... 218Gráfica 15. Confianza en los partidos políticos Colombia-América Latina ............................................................... 220Gráfica 16. Igualdad y fortaleza institucional ...................................................................................................... 221Gráfica 17. Índice de Desarrollo Humano .......................................................................................................... 222Gráfica 18. Libertades civiles-Colombia ............................................................................................................ 223Gráfica 19. Organizaciones de la sociedad civil-Colombia .................................................................................... 224Gráfica 20. Índice de coeficiente de Gini ............................................................................................................ 225

Segunda parteCapítulo América Latina

Índice de seguridad ............................................................................................................................ 229

Introducción ............................................................................................................................................ 231

I. Indicadores de seguridad ............................................................................................................... 233

1. Tasa de homicidios intencional por 100.000 habitantes ............................................................................ 2332. Índice de seguridad de América Latina ................................................................................................... 2343. Porcentaje de victimización .................................................................................................................. 235

II. Índice de seguridad ......................................................................................................................... 237

III. Conclusiones .................................................................................................................................... 239

Índice de gestión educativa ............................................................................................................. 241

Introducción ............................................................................................................................................ 243

I. Indicadores educativos ................................................................................................................... 245

1. Gasto educativo .................................................................................................................................. 2452. Alfabetismo ........................................................................................................................................ 2483. Condiciones de la calidad educativa ...................................................................................................... 249

II. Índice de gestión educativa ........................................................................................................... 255


Índice de desempeño municipal ..................................................................................................... 261

Introducción ............................................................................................................................................ 263

I. Índices internacionales ................................................................................................................... 265

1. Índice de calidad ................................................................................................................................. 2652. Índice de competitividad urbana ........................................................................................................... 2663. Índice de seguridad ciudadana ............................................................................................................. 268

II. Índice de desempeño municipal ................................................................................................... 269


Índice de calidad institucional ........................................................................................................ 275

Introducción ............................................................................................................................................ 277

I. Indicadores de calidad institucional ............................................................................................. 281

1. Índice de calidad institucional-International Policy Network ...................................................................... 2812. Índice de percepción de corrupción-Transparencia Internacional .............................................................. 2833. Índice de propiedad-Alianza de los Derechos de Propiedad ...................................................................... 2844. Indicadores de gobernabilidad-Banco Mundial ....................................................................................... 286

II. Índice de calidad institucional ....................................................................................................... 289


Lista de tablas


Cuadro 1. Tasa de homicidios .......................................................................................................................... 233Cuadro 2. Índice de seguridad de América Latina ............................................................................................... 234Cuadro 3. Porcentaje de victimización ............................................................................................................... 236Cuadro 4. Índice de seguridad .......................................................................................................................... 237

Índice de gestión educativa

Cuadro 1. Gasto educativo/PIB ........................................................................................................................ 245Cuadro 2. Gasto educativo/gasto público total ................................................................................................... 246Cuadro 3. Gasto público por alumno como % del PIB per cápita .......................................................................... 247Cuadro 4. Tasa de alfabetismo ......................................................................................................................... 248Cuadro 5. Población analfabetismo de 15 y más años ......................................................................................... 249Cuadro 6. Días de clase-horas de clase ............................................................................................................. 250Cuadro 7. Relación alumno docente ................................................................................................................. 250Cuadro 8. Programa para la evaluación internacional de estudiantes (PISA) .......................................................... 251Cuadro 9. Programa para la evaluación internacional de estudiantes (PISA) .......................................................... 252Cuadro 10. Programa para la evaluación internacional de estudiantes (PISA) ......................................................... 252Cuadro 11. Programa para la evaluación internacional de estudiantes (PISA) ......................................................... 253Cuadro 12. Gasto educativo/PIB ....................................................................................................................... 256Cuadro 13. Analfabetismo ............................................................................................................................... 256Cuadro 14. Relación alumno docente ............................................................................................................... 257Cuadro 15. Puntaje final para cada país ............................................................................................................. 257Cuadro 16. Ranking índice de gestión educativa ................................................................................................. 258Cuadro 17. Ranking en educación en porcentaje ................................................................................................ 258

Índice de desempeño municipal

Cuadro 1. Ciudades latinoamericanas en el índice de calidad de vida .................................................................... 266Cuadro 2. Índice de competitividad urbana ........................................................................................................ 267Cuadro 3. Ciudades latinoamericanas en el ranking de seguridad ciudadana .......................................................... 268Cuadro 4. Ranking de calidad de vida ............................................................................................................... 269Cuadro 5. Ranking de seguridad ciudadana ....................................................................................................... 270Cuadro 6. Ranking de competitividad urbana ..................................................................................................... 270Cuadro 7. Puntaje de desempeño ..................................................................................................................... 271Cuadro 8. Índice de desempeño municipal ........................................................................................................ 271

Índice de calidad institucional

Cuadro 1. Índice de desempeño municipal ....................................................................................................... 282Cuadro 2. Índice de calidad institucional ........................................................................................................... 283Cuadro 3. Índice de percepción de corrupción 2010 ........................................................................................... 284Cuadro 4. Índice internacional de derechos de propiedad 2010 ............................................................................ 285Cuadro 5. Indicadores de gobernabilidad .......................................................................................................... 286Cuadro 6. Control de la corrupción ................................................................................................................... 287Cuadro 7. Índice de calidad institucional ........................................................................................................... 289Cuadro 8. Índice de percepción de la corrupción ................................................................................................ 290Cuadro 9. Índice de derechos de propiedad ....................................................................................................... 290Cuadro 10. Índice de Estado de Derecho ........................................................................................................... 291

Cuadro 11. Índice de control de corrupción ....................................................................................................... 291Cuadro 12. Puntaje final para cada país ............................................................................................................. 292Cuadro 13. Ranking índice de fortalecimiento institucional .................................................................................. 292Cuadro 14. Ranking índice de calidad institucional ............................................................................................. 293

Lista de gráficas

Gráfica 1. Calidad institucional e ingreso per cápita ............................................................................................ 278Gráfica 2. Calidad institucional e índice de desarrollo humano .............................................................................. 279

Prólogo

Hace ya algunos años la Fundación Iberoamérica Europa sintió la necesidad de dirigir parte de su trabajo en materia de cooperación internacional al área del fortalecimiento institucional. La experiencia de casi 30 años en la ejecución de proyectos en países en vías de desarrollo ha permitido comprobar que existe una demanda

a viva voz de todos los sectores sociales de acciones que lleven a una profunda transformación de las instituciones en América Latina. Así en el año 2007, la Fundación Iberoamérica Europa presentó a la Comunidad de Madrid una propuesta ambiciosa a mediano y largo plazo para Colombia encarando el fenómeno de la pobreza a través mecanismos que incen-tiven a las personas, que las motiven a asumir una actitud activa y responsable de acción democrática y ejercicio cívico, acciones de apoyo a la sociedad civil y al fortalecimiento institucional.

Este programa, titulado “Fortalecimiento de los sectores público, social y empresarial en Colombia”, fue aprobado en el marco de la convocatoria 2007 para proyectos y programas de cooperación al desarrollo de la Comunidad de Madrid. Y gracias a la financiación de la Agencia Regional para la Inmigración y la Cooperación de la Comunidad de Madrid, a la Fundación Iberoamérica Europa que aportó fondos propios para su desarrollo y a la ejecución de las acciones en Bogotá por parte del Instituto de Ciencia Política, la iniciativa llega hoy a su fin tras un intenso trabajo de más de tres años.

Como objetivo del programa se fijó que los sectores público, social y empresarial salieran fortalecidos tras la imple-mentación de acciones concretas que a continuación explicamos, partiendo de la premisa, que FIE defiende, que institucio-nes confiables generan desarrollo sostenible. El reto era, y continúa siendo, ambicioso.

Se trabajó a tres niveles: con líderes sociales (hombres y mujeres representantes de diferentes sectores sociales), con jóvenes de distintas organizaciones y con empresarios/as PyMES. La meta: que cada uno mejore sus habilidades de ges-tión, diálogo y participación creando para ello nuevos espacios de acción, asesorías para el desarrollo de emprendimientos y redes de personas e instituciones que trabajen de forma conjunta y organizada. Paralelamente se realizó un minucioso

Índices de Gestión Pública

14 trabajo de investigación y medición de Colombia en los cuatros pilares propuestos por el programa: gestión educativa, de-sempeño municipal, seguridad y fortaleza institucional. Trabajo que conforma la presente publicación.

Realizar una evaluación cerrada de estos últimos 36 meses resulta complejo porque la iniciativa continúa su camino más allá de los límites temporales del programa. Pero desde todo punto de vista se lograron superar los resultados e impac-to respecto a lo previsto. Esta lectura puede hacerse, por ejemplo, en cuanto a los indicadores objetivamente verificables: han pasado por el programa más de 1.321 beneficiarios directos y se han dictado más de 556 horas de capacitaciones cada una de ellas de forma personalizada. Destacar también que fueron impresos 495 ejemplares de manuales para dirigentes democráticos, de buenas prácticas para pymes, de gestión de organizaciones y de liderazgo, que acompañaron las capaci-taciones y quedaron como material de consulta.

El programa, sin duda, debe su éxito a la excelente gestión del socio local de FIE en Colombia, el Instituto de Ciencia Política y, especialmente a su directora ejecutiva, Marcela Prieto Botero que, junto a su equipo de destacados profesionales, logró involucrar a un importante número de prestigiosas instituciones locales y culminar un trabajo realmente extraordinario. En este sentido ha sido fundamental también el trabajo de Vanesa Colmegna, coordinadora del proyecto en Madrid.

Para el trabajo con líderes sociales y jóvenes se firmó un acuerdo con el programa Misión Bogotá perteneciente a la Alcaldía Mayor que trabaja con población joven, en situación de vulnerabilidad y de estratos socioeconómicos bajos. Si bien no todos los asistentes a estos talleres fueron líderes sociales como tal o pertenecían a una organización social de base, por su situación particular y del entorno resultaba relevante la formación en temas como: empoderamiento y auto reconoci-miento como actores sociales, herramientas para el liderazgo y la comunicación, mecanismos de protección de derechos, trabajo en equipo, metodologías para la formulación de proyectos sociales, entre otros. En este sentido se puso énfasis en ayudar a que estos sectores poblacionales, generalmente excluidos de las decisiones políticas y de la misma dinámica del mercado, comiencen a sentirse parte y a participar en la vida pública. El programa buscó y logró en todo momento aportar progreso, brindar oportunidades y descubrir e involucrar a nuevos grupos.

Respecto a la formación de jóvenes dirigentes, la convocatoria se orientó a jóvenes de partidos y movimientos políticos y organizaciones juveniles de Bogotá, con quienes se pudo desarrollar un proceso muy interesante y digno de reconoci-miento. Para ello se firmaron convenios con dos instituciones de prestigio internacional: el NDI (The National Democratic Institute) y el IRI (International Republican Institute). Participaron jóvenes representantes de todo el espectro político: parti-dos de gobierno, de oposición, independientes, de minorías étnicas, de minorías sexuales y ecologistas, lo que le imprimió a los cursos un carácter de pluralismo y tolerancia que se ve en pocos escenarios en un país polarizado y socialmente conflictivo como Colombia. De hecho es el primer grupo de trabajo formal de estas características, conformado en Bogotá, que continuará su trabajo como grupo tras la finalización del proyecto, legado que deja la ejecución de este programa. Al mismo tiempo se convocó a tres de las organizaciones juveniles de mayor relevancia en el país: UCJD y la organización Evolución Colombia y la Corporación Colombia Soy Yo, donde se generó un espacio a partir del cual se fueron incorporando más organizaciones juveniles a las distintas actividades del programa.

Los cursos de PyMES convocaron dos sectores poblacionales muy importantes. Por un lado, población joven iden-tificada por la Alcaldía como población en riesgo que presentó de primera mano la problemática de desempleo o empleo informal en que vive buena parte de la población colombiana. Y por otro lado, un grupo de público general, invitados y elegidos a través de la página web y la base de datos especialmente diseñada para este fin, con interés en aprender sobre emprendimiento y creación de empresa y entre quienes se encontraban desde amas de casa interesadas en formalizar algunos de los negocios que de manera incipiente ya venían manejando en sus propios hogares, hasta ejecutivos recién retirados de sus empresas que quería emprender su propio negocio para aplicar lo aprendido en años y años de trabajo. Ambos grupos, en especial el segundo, se convirtieron en una bonita muestra de la capacidad creativa y de trabajo del

Prólogo

15colombiano promedio, dado que en todas sus intervenciones mostraron el ingenio, la perseverancia y el interés en crear empresa, empleo e independencia económica y los varios intentos llevados a cabo para hacerlo. Los cursos de pymes fue-ron una muy buena muestra de la capacidad de convocatoria amplia y plural que pretendía el programa. Y el seguimiento de cada una de las iniciativas empresariales surgidas en el proyecto continuará haciéndose con asesoramiento individual hasta que sea necesario y en algunos casos derivados a otros profesionales.

En lo referente al tercer grupo de trabajo, personas representantes de los sectores público, social y empresarial, cabe mencionar que se unieron a la convocatoria formadores de opinión, académicos y representantes del alto gobierno. Es así como, en los seminarios organizados durante los tres años, el programa contó con la participación de ponentes de la talla del Alto Comisionado para la Paz, el Comandante General del Ejército, el director del Departamento Administrativo de Seguridad, el presidente de la Bolsa de Valores, el Alcalde Mayor de la ciudad de Bogotá, el Director General de la Policía Nacional, entre otros, quienes abordaron los temas de fortalecimiento institucional, seguridad, desempeño muni-cipal y educación, entre otros. Al igual que los ponentes, la mayoría del público participante formaba parte de los círculos de decisión más importantes a nivel político y económico del país. Así surgieron los contactos y datos que conforman los índices de esta publicación que ahora pretende presentar a un público más amplio que incluye a agentes colombianos como gobierno, congreso, altas cortes, directores de medios de comunicación, comentaristas y formadores de opinión, directores de universidades y centros de pensamiento, jóvenes, líderes sociales y emprendedores y público en general interesado en realizar un seguimiento a la gestión pública del gobierno. Como así también al público español de la mano de la Fundación Iberoamérica Europa.

De esta forma se trabajó ininterrumpidamente durante estos últimos 36 meses. Se ha logrado modificar la realidad de personas que nunca antes habían sido convocadas y capacitadas, se ha incentivado y acompañado el proceso de creación de iniciativas individuales empresariales y sociales, se han formado grupos de trabajos permanentes, creados redes institu-cionales y se ha involucrado a las autoridades locales en cada uno de los procesos. Esta breve síntesis no es sino nuestra manera de expresar y extender el orgullo al trabajo bien realizado y a la continuación y apoyo de acciones que apunten al fortalecimiento social e institucional, única forma, creemos, de superar desigualdades y lograr un desarrollo sostenible.

Pablo Izquierdo JuárezPresidente de FIE

Madrid, febrero de 2011

Introducción

Como parte del programa de “Fortalecimiento de los sectores público, social y empresarial en Colombia” finan-ciado por la Comunidad de Madrid y la Fundación Iberoamérica Europa FIE, y ejecutado en Bogotá por el Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga – ICP, presentamos a continuación un conjunto de

índices de gestión pública en las áreas de seguridad, educación, desempeño municipal y fortalecimiento institucional, con el ánimo de brindar elementos de juicio para la evaluación y la toma de decisiones en política pública en el país.

El objetivo de esta evaluación es medir el alcance y cumplimiento de las principales políticas en las áreas arriba mencionadas, como parte de un ejercicio en doble vía. Por un lado, el control ciudadano a la gestión pública, amparado no sólo en un marco legal sino sobre todo en una creciente cultura cívico institucional de rendición de cuentas que busca la gestión de la información y la vinculación del ciudadano en las decisiones que le afectan. De otra parte, como insumo para el mejoramiento de la capacidad institucional, la modernización del Estado, el desarrollo de habilidades gerenciales por parte de los funcionarios públicos y, en general, como punto de análisis sobre el papel del Estado, la descentralización y la capacidad de las instituciones territoriales en el cumplimiento de sus funciones.

La presente publicación está dividida en dos partes, la primera de ellas sobre el escenario colombiano y la segunda sobre América Latina.

El primer capítulo, dedicado al tema de la seguridad, da cuenta de las transformaciones del concepto de seguridad a nivel interno e internacional y de las políticas de seguridad y defensa implementadas por Colombia desde 1998, en particular el denominado Plan Colombia fase I (1999-2005) y la Política de Defensa y Seguridad Democrática del gobierno del presi-dente Álvaro Uribe Vélez (2002-2010). Adicionalmente, se hace un análisis de los delitos que atentan contra la seguridad ciudadana y se identifican algunas de las áreas que demandarán mayor atención por parte de los gobiernos venideros. La información recogida es de carácter nacional y proviene de fuentes oficiales como el Departamento Nacional de Planeación


18 (DNP), el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional, la Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional y, la Dirección Nacional de Estupefacientes, entre otros.

En el segundo capítulo, sobre educación, se hace un análisis de las condiciones generales del sistema educativo en términos de cobertura, acceso, permanencia y calidad, tomando como base el desempeño de los 32 departamentos y la ciudad capital de Bogotá, en el período de tiempo comprendido entre los años 2002 y 2009. Se incluye información sobre la tendencia del gasto público en educación, en particular tras los cambios introducidos con la Constitución Política de 1991, la Ley General de Educación y el Sistema General de Participaciones. Adicionalmente, se evalúa el desempeño de Colombia en pruebas internacionales como Pisa y en exámenes internos como las pruebas Saber y el Icfes, llamando la atención so-bre los grandes retos en términos de calidad y competitividad del sistema. Este índice se enmarca en una reflexión general sobre los resultados del proceso de descentralización política, administrativa y fiscal y la capacidad real de los municipios de ejecutar y evaluar políticas públicas.

El tercer capítulo versa sobre desempeño municipal, y analiza el desempeño de las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Cartagena durante los años 2004 y 2007, coincidiendo con el principio y fin de las administraciones municipales. Este índice toma como referencia la metodología del DNP para analizar la eficiencia, la eficacia y la gestión en la prestación de los servicios de educación, salud, agua potable y alcantarillado en las mencionadas capitales. El análisis parte de la revisión de los planes de desarrollo y los mecanismos de rendición de cuentas de las administraciones locales, evidenciando ciertas falencias en términos de la formulación y evaluación de metas e indicadores y la capacidad de las entidades territoriales de contar con instrumentos de información y presentación de resultados. Al igual que en el índice de educación, se analizan los efectos de la descentralización y el sistema de transferencias y, se enuncian los resultados del índice de transparencia municipal y la afectación de los fenómenos de corrupción en la gestión territorial.

Finalmente, el cuarto capítulo sobre fortalecimiento institucional analiza la correspondencia, complementariedad y sostenibilidad de las variables de gobierno, sistema de mercado, respeto al Estado de derecho, igualdad y fortaleza ins-titucional, tomadas de la base de datos DataGob del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con el fin de calificar la gobernabilidad y la estabilidad del sistema democrático durante los años 2002 a 2008. A través de las diferentes variables, el índice da cuenta de aspectos como la efectividad del gobierno, la percepción de la corrupción, la confianza en los parti-dos políticos y el índice de desarrollo humano, así como de aquellos relacionados con la libertad económica, la estabilidad macroeconómica o el coeficiente de Gini, entre otros, lo que pone de manifiesto la interdependencia de los sistemas político y económico y la importancia de fortalecer la relación bipartita entre Estado y ciudadanos, en especial en lo concerniente a la rendición de cuentas, el control ciudadano y la lucha contra la corrupción.

Para el desarrollo de los índices se utilizó la metodología conocida como variaciones de la variable. Esta permite conocer la evolución temporal de los fenómenos, es decir, cuál es la tendencia de una variable en diferentes períodos de tiempo: si decreció, se mantuvo constante o se incrementó.

La segunda parte de esta publicación, dedicada al componente de América Latina, contiene un análisis sobre la ac-tuación de los principales países de la región en términos de seguridad, gestión educativa, desempeño municipal y calidad institucional. El objetivo de este capítulo adicional es llevar a cabo una comparación de la situación actual y de las políticas públicas adoptadas por los diferentes países en estas materias, con el fin de generar aprendizajes colectivos y buenas

r%(Valor año final - Valor año inicial)

. 100Valor año inicial

Íntroducción

19prácticas en gestión pública. Los índices latinoamericanos fueron elaborados por los investigadores Fabiana Andrea Suárez y Daniel Norberto Maggiolo, representantes de FIE América Latina.

La evaluación de las políticas públicas, más que un asunto técnico exclusivo de las instituciones, debe ser un asunto político que involucre por igual a funcionarios y ciudadanos. En esa medida, el reto es fortalecer la capacidad de las insti-tuciones, sobre todo a nivel local, para diseñar, implementar y medir el impacto de las políticas, programas y acciones que realizan; así como poner en funcionamiento los espacios y mecanismos de participación y control social definidos por la Constitución y la ley. Para esto, el acompañamiento de instituciones como el DNP y las secretarias de participación ciuda-dana es fundamental.

Desafortunadamente, una de las mayores dificultades encontradas en la realización de este trabajo fue el acceso a información actualizada y confiable por parte de las instituciones públicas, en especial en las entidades territoriales más alejadas de los centros políticos principales, y aquellas caracterizadas por bajos niveles de desarrollo económico y altos índices de corrupción.

Esto obedece a varias condiciones que es importante mencionar, sobre todo a manera de recomendación. En primer lugar, a pesar de la existencia de un marco normativo que regula la publicación de información y los procesos de rendición de cuentas por parte de las diferentes entidades territoriales, no existe una cultura de seguimiento y evaluación a la gestión pública por parte de funcionarios y ciudadanos, lo que es especialmente visible en las entidades del orden local y municipal. Las instituciones públicas y, en particular las gobernaciones y las alcaldías, no cuentan en su totalidad con herramientas de información al ciudadano ni en sus dependencias físicas ni a través de sus páginas web. Esto debilita la gestión pública e incide negativamente en la necesaria comunicación entre Estado y ciudadanos.

En segundo lugar, el cambio en las metodologías de recolección y análisis de la información, como ocurrió hace algunos años con el censo de población elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), afectan de manera directa el diseño y medición de las políticas, y eliminan la posibilidad de contar con una serie de datos comparables que posibiliten el estudio de un cierto factor en el tiempo. Esto sin mencionar que la información base con la cual las instituciones del nivel nacional formulan sus planes de acción y hacen sus proyecciones poblacionales difiere entre sí, como ocurrió entre algunos ministerios, el DANE y el DNP. En esa medida, es de vital importancia que las entidades técnicas como el DANE establezcan y den a conocer la metodología de sus mediciones, a fin de que todas las entidades cuenten con los mismos recursos informativos.

Por otra parte existen serias debilidades en la formulación de objetivos, metas e indicadores de impacto en los planes de desarrollo y las políticas de alcance local, lo que dificulta la medición de la gestión gubernamental. Esto entonces, exige una capacitación de los funcionarios encargados de la planeación en aspectos técnicos, económicos y de evaluación de políticas. En esa medida, resulta fundamental el papel que pueda jugar el DNP como institución técnica especializada en la materia.

El problema parece estar, más que en la formulación de la política, en la correcta aplicación de la misma, lo que indica que los procesos de descentralización política, administrativa y fiscal iniciados en Colombia hace más de 25 años merecen una evaluación y ajuste para garantizar la madurez institucional en todos los niveles de gestión del Estado. Es importante el acompañamiento y supervisión de las tareas de los entes territoriales, sin que eso signifique retroceder en su indepen-dencia.

No puede olvidarse que la descentralización, como política de carácter sustantivo y estructural, tiene como objetivo fortalecer la capacidad de los municipios y departamentos para hacer frente a problemáticas comunes como la pobreza, la


20 inequidad, la corrupción, la influencia de los actores ilegales en las rentas locales y la débil participación de la ciudadanía en el seguimiento y control de los asuntos públicos, entre otros; temáticas que les son propias y que para ser abordadas necesitan de un alto grado de autonomía, planeación y gestión.

En esa medida, vale la pena analizar las repercusiones negativas de la tendencia a la re-centralización impuesta por los últimos gobiernos y, en particular el del presidente Álvaro Uribe Vélez evaluado en estos índices, y discutir la importancia de rescatar el papel autónomo de los entes territoriales. Así mismo, se debe reflexionar sobre temas clave para el desarrollo regional, ampliamente anunciados por expertos, como la territorialización del presupuesto nacional, la asignación diferencial de competencias y el desarrollo de un mecanismo interinstitucional de seguimiento, evaluación y apoyo a la descentraliza-ción, que permitan mejorar, incentivar y premiar la gestión pública municipal y departamental, y animar la vinculación de la sociedad civil organizada en ejercicio de control social y rendición de cuentas del gobierno.

Sólo así, se logrará ampliar el camino ya andado en términos de inclusión política de los territorios y de planeación participativa para el crecimiento social y económico del país.

Bogotá, Colombia. Febrero de 2011

Índice de Fortalecimiento Institucional xx Colombia

21

Índices de

gestión pública

Colombia


A

Parte 1

ADel concepto de seguridad nacional a la política de Defensa y Seguridad Democrática

Índice de seguridadColombia

La noción de seguridad y defensa, tal como la conocemos hoy en día, no es producto de la im-provisación de los fenómenos que acontecen la

época actual, sino una construcción discursiva de décadas anteriores, marcada por acontecimientos que cambiaron el curso de la historia.

Una vez finalizada la Guerra Fría, los Estados entra-ron en un proceso de transición en que la agenda de segu-ridad comenzó a experimentar cambios fundamentales y, la percepción de amenaza fundada en la idea de dos gran-des bloques luchando por extender su ideología, se dejo de lado para responder a las nuevas amenazas relacionadas con los conflictos intraestatales1.

El fin de la confrontación ideológica entre las dos grandes potencias de la época significó la transformación del concepto de seguridad nacional, que hasta entonces se había concebido bajo la noción clásica de conflicto. Este se transformó para reconocer la existencia de nuevas amena-zas que hasta entonces no se habían contemplado, como el terrorismo global, el crimen organizado y el costo econó-mico y político de las guerras, que sin duda ponen en ries-go las democracias, el respeto por el Estado de Derecho, el desarrollo sostenible y la estabilidad del mercado.

Por consiguiente, la noción de seguridad que se con-cibe hoy en día depende de las realidades globales y regio-nales, pero sobre todo de las situaciones internas de cada uno de los países, pues, como lo establece Mónica Serra-no en su ponencia titulada Orden público y seguridad na-cional de las Américas, “las diferencias en las condiciones de seguridad que rodean tanto a los países industrializados como a los países en vía de desarrollo alteran el contenido de la misma en uno y otro caso”2.

Es decir, las grandes transformaciones de las dos úl-timas décadas establecieron las pautas para comenzar un

1 Estos conflictos se definen como enfrentamientos de actores no gubernamentales con aquellos que pertenecen al Esta-do. Normalmente estos conflictos son protagonizados por grupos irregulares que violan e ignoran sistemáticamente todas las normas que existen relativas al desarrollo de una guerra, sobre todo en lo referente al Derecho Internacional Humanitario y los derechos humanos. Este tipo de grupos irregulares dificulta la persecución de los delitos de guerra, pues en ocasiones resulta casi imposible determinar quién o quiénes son los responsables y en qué grado, debido a que se puede tratar de grupos carentes de una escala de mando, una organización difusa.

2 Ver Serrano, Mónica, “Orden público y seguridad nacional de las Américas”, en Foro Internacional, El Colegio de México, vol. 38, No 151, enero-marzo, 1998, p. 5-19.


24 proceso de redefinición de la seguridad, que se inicia con el fin de la Guerra Fría, se profundiza con el proceso de integración económica y los avances tecnológicos, subya-ce con el advenimiento de la globalización y se cuestionan nuevamente con el 9/11.

Colombia no ha sido ajena a los cambios que en los últimos veinte años ha vivido el sistema internacional, y más aún cuando en términos históricos, el Estado colom-biano ha sufrido un conflicto armado desde mediados del siglo XX, ha padecidos las consecuencias negativas del narcotráfico y ha tenido que hacerle frente a la aparición de nuevos actores armados.

Los factores anunciados anteriormente han afectado a la población civil que ha tenido que vivir con las conse-cuencias negativas del conflicto armado, el narcotráfico y la delincuencia común. También han obligado a las institu-ciones estatales a adaptarse a los cambios, para evitar su debilitamiento.

En esa medida, este trabajo desarrolla tres objetivos fundamentales de investigación. El primero es realizar un análisis sobre la evolución del concepto de seguridad na-cional, para conocer cuáles son las implicaciones que esta noción ha tenido en el desarrollo de la política de Defensa y Seguridad Democrática.

El segundo, es un análisis estadístico de las políticas que en materia de defensa y seguridad se han formulado y aplicado en Colombia desde 1998. Estas muestran avan-ces importantes en el tratamiento de los delitos que atentan contra el orden público, pues en términos de seguridad ciu-dadana, el Estado y las administraciones departamentales y locales no han tenido el mismo éxito.

El último objetivo se centra en un análisis estadístico sobre los delitos que atentan contra la seguridad ciudada-na. Estos resultados muestran la necesidad de reformular la política de seguridad ciudadana en Colombia.

Del concepto de seguridad nacional a la noción de defensa y seguridad democrática

I.

El concepto de seguridad es amplio. En oca-siones presupone una serie de factores aso-ciados al poder y además se transforma con

eventos o fenómenos que afectan las estructuras del siste-ma internacional.

Esta amplitud conceptual y los efectos que producen los fenómenos asociados a la violencia, han dificultado la construcción de una definición universal, generando múlti-ples interpretaciones que dependen en gran medida de la concepción propia que tiene cada Estado, y de los eventos internos y externos que estén influenciando cambios en las políticas sobre seguridad y defensa.

Por consiguiente, el terrorismo, el narcotráfico, la inestabilidad política, la pobreza y el crimen organizado entre otros, se constituyen en las amenazas que ponen en riesgo la consolidación de Estados estables y gobernados bajo principios democráticos.

Estos nuevos fenómenos que implican la reformula-ción de la noción de seguridad, no sólo dependen del accio-nar militar, sino también de factores económicos, sociales

y políticos que sirven para desarrollar nuevas estrategias que respondan a los intereses nacionales de manera inte-gral y, no solamente, en el plano de la defensa.

Estos nuevos fenómenos globales han permitido la aparición de diferentes niveles de seguridad, asociados con factores socioeconómicos e interesados en solucionar las problemáticas que surgen con las denominadas nuevas amenazas.

[…] una securitización en diferentes niveles, entre los cuales podemos destacar como los más importantes la seguridad nacional, la seguridad ciudadana, la seguridad humana, la seguridad cooperativa y, como una novedad propia del caso Latinoamericano y muy especialmente del colom-biano, encontramos la seguridad democrática.3

3 Ver Galindo Hernández, Carolina. “De la seguridad nacio-nal a la seguridad democrática. Nuevos problemas, viejos esquemas”, en Revista Estudios socio-jurídicos, Año/vol. 7, número 099, Universidad del Rosario. Bogotá, p. 500.


26 Pero en la práctica, las estrategias para luchar en contra de estos “nuevos peligros” se siguen fundado en la idea de que el poder militar es la principal acción para hacerles frente, sobre todo en aquellos casos como el co-lombiano donde el grado de vulnerabilidad es alto.

La idea del poder militar como la acción más impor-tante para contrarrestar las amenazas, nace con el concep-to de seguridad nacional. Esta noción clásica originada en el realismo político y el nacimiento de los Estado-Nación, designó a la defensa miliar el deber de combatir las ame-nazas que pusieran en riesgo la seguridad interna de los Estados.

Por consiguiente, durante la Guerra Fría el concepto clásico de seguridad adquiere mayor importancia y, produc-to de la política de contención4, Latinoamérica comienza aplicar algunos de sus principios, en especial el de com-batir al nuevo enemigo: “el comunismo y las amenazas de revolución”5.

Esta situación propició, como lo establece Francis-co Leal Buitrago en su artículo “La doctrina de seguridad nacional: materialización de la Guerra Fría en América

del Sur”, la aparición de conflictos armados internos que servirán como excusa para la expansión de una política intervencionista en los países del tercer mundo.

Para Latinoamérica esta política de intervención se conoció como la Doctrina de Seguridad Nacional. Esta se rigió por el principio de que el orden de la sociedad debe-ría mantenerse a través del control militar del Estado. Al mismo tiempo, la doctrina estableció la existencia de un enemigo interno que debía ser combatido por los Estados Latinoamericanos, “los agentes locales del comunismo”.

Es decir, esta doctrina se ejecutó a partir de dos orientaciones, la primera fundada sobre los principios del realismo político, en donde el Estado funciona como un cuerpo militar listo para la defensa externa del país, pero al mismo tiempo para pacificar las confrontaciones que se puedan presentar al interior del territorio. La segunda, centrada en suprimir del panorama nacional a los grupos subversivos de corte marxista-leninista, quienes ponían en riesgo los principios de la idea capitalista abanderada por los Estados Unidos.

Ante todo esta doctrina buscó, como se establece en el Pacto de Río (1947) y la Carta de la Organización de los Estados Americanos (1948): “fortalecer el rol de los Esta-dos Unidos en el hemisferio occidental”6, pero en la prácti-ca, terminó por convertirse en una política intervencionista, que no siempre generó los efectos esperados.

Por lo tanto, la doctrina de seguridad nacional tendrá como punto de inicio el surgimiento del militarismo suda-mericano, y su decaimiento comenzará con un cambio en la política norteamericana, que inicia con la presidencia de Jimmy Carter (1977-1981) y finaliza con el establecimiento de gobiernos civiles en la región sudamericana.7

En el caso colombiano, hay un momento en el de-sarrollo de la doctrina de seguridad nacional que marca el inicio del conflicto armado y que explica el enfoque milita-rista con que fueron tratados algunos temas. Este fue el triunfo de la revolución cubana, que propició el surgimiento de movimientos insurgentes.

A partir de la revolución cubana, Estados Unidos comenzó a utilizar la estrategia militar de "contención" en

4 Comparar La política de contención fue esbozada primera-mente por George F. Kennan en su famoso Telegrama Lar-go, publicado en 1947 en la revista Foreing Affairs bajo el título de Las fuentes del comportamiento soviético y conocido también como el Artículo X, por haber sido firmado con ese seudónimo. Kennan sostenía que el objetivo primordial de los Estados Unidos debía ser impedir la difusión del comunismo a las naciones no comunistas; es decir, “contener” el comu-nismo dentro de sus fronteras. La doctrina Truman apuntaba a este objetivo y la contención era uno de sus principios cla-ve. Un corolario de la contención era la teoría del efecto do-minó, según la cual, permitir que un estado regional iniciara un proceso revolucionario hacia el socialismo amenazaría a toda esa región.

5 Ver Raskin, Marcus. “The politics of national security”, New Brunswick, New Jersey, Transaction Books, 1979, p. 31-34. Citado por Leal, Buitrago Francisco. “La doctrina de seguri-dad nacional: materialización de la Guerra Fría en América del Sur, en: Revista de Estudios Sociales, No. 15, junio de 2003, p. 74.

6 Ver Galindo Hernández, Carolina. “De la seguridad nacional a la seguridad democrática. Nuevos problemas, viejos es-quemas”, p. 502.

7 Comparar Galindo Hernández, Carolina. “De la seguridad na-cional a la seguridad democrática. Nuevos problemas, viejos esquemas”, p. 502.

Índice de Seguridad xx Colombia

27América Latina, cuyo componente central era la disuasión. Para "disuadir" se requería tener una alta capacidad mi-litar y aliados regionales en la cruzada mundial contra el comunismo8.

De la consolidación de este hecho, la disuasión y la acción de contrainsurgencia son las estrategias que mar-carán el rumbo de la doctrina de seguridad nacional, por lo menos en el caso colombiano.

[…] los militares latinoamericanos acudie-ron a los principios desarrollados en Francia para confrontar los movimientos de independen-cia en Indochina y Argelia. Los franceses habían creado la “doctrina de la guerra revolucionaria” y tácticas de “contrainsurgencia”, elementos que fueron fundamentales para la elaboración doctri-naria y su aplicación práctica9.

Otros elementos de carácter interno permitieron que la doctrina de seguridad nacional tuviera resultados dife-rentes en cada país latinoamericano. Para el caso colom-biano, una de las variantes esenciales fue la subordinación continua de las Fuerzas Militares al poder civil, por lo cual su misión se centró en apaciguar los brotes de violencia.

Entre las especificidades que reviste el caso colombiano se pueden destacar la tardía profesio-nalización de las fuerzas armadas en el país, el papel central de la violencia interna como el factor de desarrollo por excelencia de las instituciones militares nacionales, una fuerte continuidad de la subordinación castrense a los gobiernos civiles, la situación de un conflicto interno prolongado, sui generis en la región y, una fuerte tendencia marcada hacia “la apoliticidad y no deliberancia” de los miembros de las fuerzas militares y de Po-licía a partir del comienzo de la etapa del Frente Nacional10.

Entonces, para el Estado colombiano, la aplicación de las acciones contenidas en esta doctrina de contención sirvieron principalmente para luchar contra los agentes generadores de violencia, que en un principio estuvieron representados por el fanatismos alrededor de los dos parti-dos políticos tradicionales y, posteriormente, por los grupos subversivos.

8 Ver Leal Buitrago, Francisco. “La doctrina de seguridad na-cional: materialización de la Guerra Fría en América del Sur”, en Revista de estudios sociales, Universidad de los Andes, Vol. 15, junio 2003, p. 80.

9 Ver Leal Buitrago, Francisco. “La doctrina de seguridad na-cional: materialización de la Guerra Fría en América del Sur”, p. 81.


Fueron cuatro gobiernos los que estuvieron bajo la influencia de la doctrina de seguridad nacional. Durante el desarrollo de los mismos, surgieron los grupos subversivos, se dictaron medidas drásticas para contrarrestar los brotes de violencias y se formularon soluciones que se centraron sólo en el tema militar, sin poder responder a los problemas estructurales que dieron inicio al conflicto armado.

Esta época se caracterizó por la declaratoria continua de los estados de sitio. Este régimen de excepción, les per-mitió a los gobiernos respectivos diseñar medidas extremas para contrarrestar el avance de los grupos subversivos y los brotes de violencia en algunas zonas del país. En oca-siones, estas medidas fueron duramente criticadas porque su aplicación implicó la violación de derechos y libertades.

1. La influencia de la doctrina de seguridad nacional en el desarrollo de políticas de seguridad

Una de las primeras estrategias de contención utili-zadas para combatir a los grupos subversivos, se formuló durante la administración del presidente Guillermo León Valencia (1962-1966). El objetivo principal se centró en combatir los focos de violencia y a los grupos subversivos asentados en las “repúblicas independientes”.


28 Para restablecer el orden en estas zonas se formuló el Plan Laso11, que funcionó como una estrategia militar para recuperar los territorios nacionales que estuvieran bajó la influencia del comunismo.

Durante la administración del presidente Guillermo León Valencia, también se promulgó el Decreto Legislativo 3398 de 1965, que señala los fundamentos teóricos y es-tructurales que el gobierno debía desarrollar en materia de seguridad nacional.

Sin embargo, el rápido ascenso de los grupos subver-sivos, algunos de los éxitos internacionales del comunismo y, la falta de soluciones políticas para las problemáticas socio económicas de la época, limitaron la aplicación de las acciones necesarias para salvaguardar el orden públi-co. Esta normatividad sería remplazada por el siguiente gobierno.

Posteriormente, la administración del presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), se caracterizará por un enfoque más tecnócrata, implementando políticas para el desarrollo económico y los primeros indicios de acciones tendientes a la descentralización administrativa. Durante su período se restablecen las relaciones con la Unión Soviética.

Cuando asume el poder Misael Pastrana Borrero (1970-1974), sus políticas se centran en combatir el de-sempleo y otros problemas asociados a la economía. En materia de seguridad, el gobierno decreta el estado de sitio en 1971 para contrarrestar los problemas de orden público, que no sólo fueron causados por el conflicto interno sino por las constates protestas sociales. El estado de sitio en este período presidencial implicó controles a la radio, la promulgación de la ley seca y algunas medidas de seguri-dad. Posteriormente, en 1973 se lleva a cabo la operación “Anorí”12, para combatir especialmente al ELN en el depar-tamento de Antioquia. Es durante el gobierno del presiden-te Misael Pastrana que surge el grupo guerrillero M-19.

Durante la administración de Julio César Turbay (1978-1982), se formuló y aplicó el Estatuto de Seguri-dad. El objetivo del estatuto fue desarticular a los grupos guerrilleros existentes hasta la fecha (FARC, ELN, EPL y M-1913), pero la manera en que este fue concebido generó las restricciones de algunas libertades civiles y la violación de algunos derechos.

Con amparo en el polémico Estado de Sitio, el Decreto 1923 o Estatuto de Seguridad se convirtió en el centro de la discusión pública hasta su derogatoria en junio de 1982, y su se-vera aplicación, especialmente por la concesión de facultades de policía judicial a las Fuerzas Militares, caracterizó una época de polarización social, crisis de derechos humanos, confron-tación armada y denuncias ante la comunidad internacional.14

Es importante resaltar que esta política se promulgó durante el “estado de sitio15” declarado por este gobierno, buscando restablecer el orden en todo el territorio na-cional. Por lo tanto, esta situación de excepción permitió

11 “Uno de los debates más agudos en la historiografía colom-biana ha girado en torno a la denominación exacta este plan militar. ¿Se llamó Plan Laso o Lazo? Aún cuando el debate gira en apariencia en torno a una letra (s ó z), las implica-ciones son obviamente más profundas. Para las Fuerzas Armadas, el proyecto fue elaborado por la propia institución castrense y se denominó Plan Lazo, dado que se trataba de “enlazar”, de llevar a cabo un cerco militar para desactivar las regiones de influencia comunista. Esta postura ha sido defendida con pasión por el general Álvaro Valencia Tovar, uno de los protagonistas de la toma de Marquetalia. Para sus críticos, en especial de izquierda, el proyecto se llamó, por el contrario, Plan Laso (en razón de su denominación en inglés, Latin American Security Operation) , debido a que el ataque a Marquetalia se habría inscrito en un proyecto contrarrevo-lucionario global para toda América Latina agenciado desde Washington”. Disponible en: http://historico.unperiodico.unal.edu.co/Ediciones/57/03.htm.

12 El 7 de agosto de 1973, en el departamento de Antioquia, el Ejército Nacional propinó el golpe más fuerte de su his-toria contra miembros del ELN, en la llamada Operación Anorí. Durante la acción militar, que se desarrolló entre ju-nio y septiembre de ese año, el ELN perdió a 135 hombres y a dos de sus máximos cabecillas, los hermanos Manuel y Antonio Vásquez Castaño, dos de los fundadores de la organización al margen de la Ley. Así mismo, murió el es-pañol Domingo Laín, uno de los más importantes ideólogos del grupo terrorista. Disponible en: http://www.ejercito.mil.co/?idcategoria=252473.

13 Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia–FARC, Ejército de Liberación Nacional–ELN, Ejército Popular de Liberación–EPL y Movimiento 19 de Abril–M 19.

14 Ver El Espectador. “Del Estatuto de Seguridad a la Seguridad Democrática”, en Redacción Judicial, 6 de junio de 2008.


29que en la práctica se extralimitara en la interpretación de la ley.

En algunas ocasiones fueron los tribunales militares los que juzgaron a civiles, además del establecimiento de zonas especiales de orden público y de la posibilidad que se les dio a las Fuerzas Militares de aumentar el número de operaciones militares.

Con los procesos de cambio del gobierno del presi-dente estadounidense Jimmy Carter hacia una política de conciliación, más los problemas que comenzaron a pre-sentarse en la Unión Soviética, se inicia el declive de la doctrina de seguridad nacional.

Esta situación propició cambios esenciales en las políticas internas sobre seguridad. Pese a que el compo-nente militar continuo siendo la columna vertebral de tales políticas, se abrió la posibilidad de iniciar procesos de paz.

Con estas nuevas perspectivas se da inicio al gobierno del presidente Belisario Betancur.

La administración del presidente Belisario Betancur (1982-1986), intentó llevar a cabo una serie de negociacio-nes de paz que se enfocaron en solucionar las causas es-tructurales del conflicto armado: la pobreza, el desempleo, la injusticia y la exclusión. Se estableció como necesario tratar estos temas y desarrollar acciones y estrategias para superarlos.

El primer paso: el establecimiento de diálogos con los actores armados.

Desde su posesión como Presidente de la República, Betancur Cuartas concentró bue-na parte de sus estrategias de gobierno en el tema de la paz. Por un lado, criticando algunos elementos represivos del gobierno anterior, planteó la necesidad de crear condiciones para superar situaciones de injusticia tales como el hambre, el desempleo, el analfabetismo, etc., definidas por el gobierno como causas objeti-vas de la violencia. Para ello el énfasis se puso en formular reformas de tipo político, económi-co y social16.

Tres fueron las acciones políticas que se desarro-llaron durante este gobierno. La primera se centró en la reconformación de la Comisión de Paz, que había sido de-sarticulada durante el período de Julio Cesar Turbay Ayala. La segunda acción buscó la aprobación del proyecto de ley

Las situaciones anteriores generaron críticas por parte de opositores del gobierno, así como de organiza-ciones no gubernamentales, pues las restricciones a las libertades impuestas durante la vigencia del estatuto pro-dujeron la violación de derechos humanos.

2. El declive de la doctrina de seguridad nacional: estrategias militares y negociaciones de paz

15 Recordemos que para este tiempo la Constitución Política que regia al país era la de 1886, y que el artículo 121 de la misma establecía que “en los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella. Mediante tal declaración quedará el Presidente investido de las facultades que le confieran las leyes, y, en su defecto, de las que le da el Derecho de gentes, para defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento. Las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional legislativo que, dentro de dichos límites, dicte el Presidente, serán obligatorios siempre que lleven la firma de todos los Ministros. El Gobierno declarará restable-cido el orden público luego que haya cesado la perturbación o el peligro exterior; y pasará al Congreso una exposición motivada de sus providencias. Serán responsables cuales-quiera autoridades por los abusos que hubieren cometido en el ejercicio de facultades extraordinarias”. Disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7153#11.

16 Ver Arias, Gerson Iván. “Aparición y transformación de los dispositivos formales de negociación del poder ejecutivo co-lombiano en los procesos de paz: 1981-2006”, en Una mira-da atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno colombiano. Serie Working papers, No. 4, Funda-ción Ideas para la Paz, octubre de 2008, Bogotá, p. 13.


30 sobre amnistía y, por último, se instauró el Plan Nacional de Rehabilitación-PNR17.

De esta manera, el acto más significativo en los primeros días de Gobierno de Belisario fue la reconstitución, el 19 de septiembre de 1982 de la Comisión de Paz, que había sido disuelta por el anterior Gobierno. Sin embargo en este caso se conformó con 40 miembros de diferentes ideologías políticas y sociales. El Presidente Betancur le señaló a la Comisión dos tareas fundamentales. La primera, adelan-tar diálogos con los diversos sectores sociales sin limitación alguna, y la segunda, formularle al gobierno sugerencias y propuestas con relación a temas de interés nacional como lo eran en el momento la incorporación de áreas y estamen-tos a la vida social, política y económica del país; la recuperación y desarrollo de regiones que re-querían de estrategias especiales del Estado; y el mejoramiento de la justicia y la seguridad de los ciudadanos entre otros18.

Finalizada la administración y pese al esfuerzo del gobierno del presidente Betancur, este modelo de nego-ciaciones de paz fracasó. Al mismo tiempo, fue en este período cuando nuevas amenazas, que hasta la fecha no se habían hecho latentes, aparecieron en el panorama na-cional: el narcotráfico y los grupos de autodefensa.

Paralelamente, y como ya se estableció en párrafos anteriores, es en este período que se da el declive de la doctrina de seguridad nacional, y Latinoamérica entra en un proceso de democratización que obliga la revisión del concepto de seguridad.

Colombia no fue la excepción; el cambio de estrate-gia para hacerle frente al conflicto así lo demostró. Sumado a lo anterior, en la década de los 80 se reconocen una serie

de nuevas amenazas globales que tienen repercusiones internas en los Estados.

Las situaciones anteriores han permitido una concep-tualización de seguridad que va más allá de la nacional, enfocándose en las amenazas globales que ponen en ries-go la continuidad de las democracias, la estabilidad de la región (en el caso Latinoamericano) y el respeto por los derechos humanos.

Sin embargo, en la práctica, este nuevo enfoque conserva el mismo principio del concepto clásico de se-guridad: viejas o nuevas amenazas deben combatirse a través de acciones de carácter militar. La forma como se combate el narcotráfico y, en ocasiones al terrorismo, legitiman la idea de que el tema de seguridad continua estando dentro de la esfera, por lo menos en la práctica, de lo militar.

Las administraciones siguientes a las del presidente Belisario Betancur legitimaron la necesidad de combatir estas nuevas amenazas. Durante el período presidencial de Virgilio Barco Vargas (1986-1990), se formuló una polí-tica de seguridad basada en el lema “la mano tendida y el pulso firme”. Por un lado, esta buscó tender la mano para aquellos que quisieran acogerse a un proceso de paz y, para quienes no lo hicieran, el gobierno respondería con acciones de carácter militar.

Esta política, que combina acciones militares y de negociación, se denominó “Política de reconciliación, nor-malización y rehabilitación”, y permitió la desmovilización y posterior reinserción a la vida civil de los miembros del M-19, del Quintín Lame y algunos miembros del EPL.

Por el contrario, las FARC y el ELN continuaron con su accionar armado. A esta forma de violencia se sumó el terrorismo y la extorsión. Frente al tema del narcotráfico, el gobierno creó un grupo especial en la Policía Nacional denominado “el cuerpo Elite”. Durante este período, las bandas de narcotraficantes incrementaron su accionar a través de atentados terroristas y secuestros con fines políticos.

En la gráfica No. 1 observamos el incremento de las acciones subversivas. Estas aumentan considerablemente

17 Por el cual se decreta una amnistía y se dictan normas ten-dientes al restablecimiento y preservación de la paz.

18 Ver Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olóza-ga. Amnistía e indulto en el gobierno de Belisario Betancur. Disponible en: www.icpcolombia.org/archivos/documentos/Betacur.doc.


31desde 1986: de 15 acciones se pasa a 198 en 1990. Lo mismo ocurre con el número de homicidios: de 15.743 en 1986, la administración del presidente Barco finaliza con 24.308 para 1990.

Gráfica 1. Comportamiento de las principales acciones violentas Virgilio Barco Vargas (1986-1990)

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información de la Policía Nacional.

30.000

15.7

4318

0

17.4

50 21.1

29 23.3

84

24.3

08

411

15 259

279

14 709

677

27 781

829

180

1.28

2

577

198

1986 1987 1988 1989 1990

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

Homicidios Secuestro Terrorismo Acciones subversivas

Frente al tema del secuestro ocurre lo mismo, pues en 1986 de 180 secuestros se pasa a 1.282. En relación con el terrorismo, el pico más alto se observa en 1989 cuando las acciones ascienden a 829.

La última década del siglo XX estará acompañada por los actos más sangrientos cometidos por el cartel de Medellín en cabeza de Pablo Escobar. Actos terroristas, asesinatos y secuestros son las acciones que pondrán en riesgo la estabilidad del Estado. Con este panorama ini-cia la administración del presidente César Gaviria Trujillo (1990-1994).

El presidente César Gaviria concibió al narcotráfico y sus acciones terroristas como las principales amenazas del sistema democrático. Para combatirlos, estableció una serie de acciones que debían ejecutarse con la ayuda de la cooperación internacional.

Internamente, desarrolló una jurisdicción especial que se conoció como “la política de sometimiento a la

justicia19”, que significó el sometimiento de los narcotra-ficantes a la justicia, sin que el tema de la extradición entrara a discutirse.

En materia del conflicto armado, se culminó exitosa-

mente el proceso de desmovilización y reinserción a la vida

19 Ver Esta se configuró como una serie de “reformas legales que garantizarían a los narcotraficantes que confesaran sus delitos y se sometieran a la justicia colombiana que no serían extraditados; los narcotraficantes, aunque buscaron presio-nar al gobierno para amplias las concesiones, se vieron en un terreno que juzgaban aceptable: pasar unos años en la cárcel recibiendo la garantía de no extradición. Para el go-bierno constituía un indudable éxito, en la medida en que sus concesiones, en vez de aparecer como actos que debilitaban las instituciones judiciales y los principios morales y éticos, conducían precisamente al reconocimiento de la justicia y la aceptación de sus fallos”. Esta situación cambió cuando Pablo Escobar, que llevaba un año en la cárcel, se fugó en junio en medio de una acción que dejo en ridículo muchas de las instituciones estatales, y puso en cuestión el control del presidente al proceso mismo, y su seriedad para enfrentar el problema del narcotráfico. Disponible en http://www.banrep-cultural.org/blaavirtual/educacion/melo/droga/tregua.htm.


32 civil de los miembros del EPL y el M-19; pero las FARC y el ELN nuevamente se negaron a participar del proceso de paz, lo que implicó una intensificación de las acciones militares para combatirlas.

De este modo, Colombia se movió entre 1988 y 1991 en el filo de una navaja: al mismo tiempo que se adoptaban políticas de corte re-presivo, que reforzaban las posibilidades de tra-tamiento militar o policial del conflicto armado y terrorista, el gobierno impulsó un programa de rediseño constitucional que culminó en la Cons-titución de 199120.

La necesidad de enfrentar el problema de goberna-bilidad durante la presidencia de Ernesto Samper (1994-1998), acusado de haber recibido dineros del narcotráfico en su campaña, repercutió en la agenda política, limitando la posibilidad gubernamental de combatir los viejos actores del conflicto, así como de restringir la aparición de nuevos actores armados.

Sumado a lo anterior, la crisis económica de 1998, la intensificación del conflicto armado, el aumentando del desplazamiento forzado y la creciente inseguridad, tuvie-ron efectos directos y repercutieron en el clima político, social y económico del país.

Fue con el panorama anterior que se inició la admi-nistración del presidente Andrés Pastrana (1998-2002). Con su política de “diplomacia para la paz”, se abrió paso al proceso de paz con las FARC, que significó la creación de una zona de despeje de 42.000 km².

Las continuas irregularidades que se desarrollaron durante el proceso, el incumplimiento de las FARC y la in-tensificación del conflicto armado, llevaron a la formulación del Plan Colombia-PC como un mecanismo de acción crea-do para combatir el narcotráfico y el crimen organizado.

La entrada en vigencia del denominado Plan Colom-bia se dio paradójicamente en una época donde el conflicto se recrudece. Por un lado, se continúo teniendo la pre-sencia de dos de los grupos armados ilegales: las FARC y el ELN. Aparen las denominadas Autodefensas Unidas de Colombia-AUC; el negocio del narcotráfico sufrió un proceso de reestructuración, pues dejo de ser un negocio exclusivo de los grandes capos, para ponerse al servicio de los actores ilegales del conflicto armado.

[...] la relación financiera entre los varios grupos armados y los narcotraficantes ha logra-do intensificar el conflicto armado, y ha limitado la capacidad del Estado para cumplir con sus responsabilidades más importantes.21

Es también por esta época en que el problema del desplazamiento forzado22 adquiere mayor visibilidad, gra-cias a la confrontación entre los diferentes grupos armados y las AUC por el dominio de ciertos territorios.

Por consiguiente, la profundización del conflicto durante este período generó algunas consecuencias ne-gativas que afectaron directamente la economía y el ca-pital humano. Económicamente, el recrudecimiento del conflicto armado y la consolidación de la nueva estruc-tura del narcotráfico y el crimen organizado impactaron

20 Ver Melo, Jorge Orlando. “Narcotráfico y democracia: la ex-periencia colombiana”. Disponible en http://www.banrepcul-tural.org/blaavirtual/educacion/melo/droga/tregua.htm.

21 Ver Presidencia de la República. “Plan Colombia para la paz, la prosperidad, y el fortalecimiento del Estado”.

22 Dentro de los esfuerzos por conceptualizar el desplazamien-to forzado, se distinguen tres tendencias: 1. la tendencia causalista de quienes consideran que la definición del des-plazamiento interno debe estar en relación con las causas que lo producen (algunos señalan su inconveniencia ante un rigorismo jurídico excluyente); 2. la tendencia según la cual la definición debe ser el producto de las necesidades de la po-blación desplazada; y 3. la tendencia de quienes consideran que el fenómeno no debe ser definido para evitar obstaculi-zar la gestión de entidades y organizaciones con oferta para la población desplazada. La definición más aceptada ha sido la de la Consulta Permanente sobre Desplazamiento Interno en las Américas (CPDIA), según la cual, "El desplazamiento es toda persona que se ha visto obligada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o sus actividades económicas habituales, porque su vida, integridad física o libertad han sido vulneradas o se encuen-tran amenazadas, debido a la existencia de cualquiera de las situaciones causadas por el hombre: Conflicto armado interno, disturbios o tensiones interiores, violencia generali-zada, violaciones masivas a los derechos humanos u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores, que pueda alterar o alteren drásticamente el orden público".


33directamente sobre las posibilidades de inversión en el país, generando un decrecimiento de la economía colom-biana durante 1999.

Cuando el presidente Álvaro Uribe Vélez asume el po-der por primera vez (2002-2006), este fue el panorama que propició un cambio en la política de seguridad así, bajo el lema “mano firme, corazón grande”, se dio paso al desarrollo de la Política de Defensa y Seguridad Democrática-PDSD.

En el marco de la misma se propició el desmonte de las estructuras paramilitares (AUC), a través de la pro-mulgación de la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005). Posteriormente, los vacios y debilidades normativas, propi-ciaron una reorganización de las viejas estructuras, ya no para combatir a las FARC, sino para delinquir como ban-das de crimen organizado al servicio del narcotráfico.

Ahora bien, en cuanto a la construcción del concepto de seguridad democrática, si bien este parte de una serie de discusiones sobre la seguridad regional en la década de los noventa, siendo el Tratado marco de seguridad demo-crática de Centroamérica el más sobresaliente; el concepto acuñado por la presidencia de Álvaro Uribe es netamente una elaboración propia, asociada al panorama de orden público nacional del momento.

Lo anterior no quiere decir que en el ámbito regional latinoamericano no se haya discutido sobre el asunto: en términos específicos, el tema de la democracia y la segu-ridad comenzó a tener un carácter de importancia en la segunda sesión Plenaria de la Comisión Sudamericana de paz de Montevideo en 1988.

La seguridad democrática tiene por objeti-vo principal asegurar el desarrollo con justicia a social en el plano interno; profundizar la paz, la cooperación y la integración a nivel regional, y la autonomía e independencia a nivel interno […]23.

En el concepto citado durante la realización de la Co-misión, se buscó construir un concepto diferente al clásico, adicionando nuevas dimensiones que promocionan unos mínimos sociales encaminados a mejorar la calidad de vida de las personas en las sociedades democráticas.

Para el caso Colombiano, la seguridad democrática (desde la visión del presidente Álvaro Uribe Vélez) es con-cebida sobre todo bajo la idea de la protección del ciudada-no. Su componente militar se fundamenta en la necesidad de la defensa, para otorgarle al ciudadano el estado ideal de seguridad.

La seguridad no se entiende en prime-ra instancia como la seguridad del Estado, ni tampoco como la seguridad del ciudadano sin el concurso del Estado, sino como la protección del ciudadano y de la democracia por parte del Estado, con la cooperación solidaria y el com-promiso de toda la sociedad.24

Para concluir, es importante resaltar que se abordó en este análisis una perspectiva histórica, pues de esta manera se puede comprender mejor la situación actual del país, en los temas de seguridad y defensa del territorio.

Por consiguiente, cuando hablamos de la seguridad de un Estado debemos reconocer que el concepto como tal, se adapta y se modifica de acuerdo a las necesidades de los países. Además, el desarrollo de una noción pro-pia depende en gran medida del contexto histórico, social político y cultural que no sólo vive el país sino la región misma.

23 Ver Citado por Galindo Hernández, Carolina. “De la seguri-dad nacional a la seguridad democrática. Nuevos problemas, viejos esquemas”, p. 509.

24 Ver Presidencia de la República y Ministerio de Defensa Nacional. “Política de Defensa y Seguridad Democrática”, disponible en: http://www.presidencia.gov.co/seguridad_de-mocratica.pdf., p. 13.


34 La legitimación del discurso sobre la respuesta militar que se le debe dar a cualquier amenaza que ponga en ries-go a la democracia y al sistema capitalista, no debe limitar-se solamente a este componente. El desarrollo de nuevos conceptos de seguridad debe estar sujeto a solucionar los problemas presentes (conflicto, narcotráfico, crimen orga-nizado), pero al mismo tiempo debe dar respuesta a las causas estructurales del conflicto.

El concepto de seguridad nacional, ligado a la doctrina impartida durante la Guerra fría en Latinoamérica, subsiste y sirve como base teórica para crear nuevas nociones de seguridad, en el que el Estado continúa siendo el principal actor dentro del sistema internacional y, por ende, el único con la capacidad necesaria de disuadir y contrarrestar los problemas que pongan en riesgo el mantenimiento de la democracia y el sistema de mercado.

Del Plan Colombia a la formulación de la Política de Defensa y Seguridad Democrática

II.

Como pudimos establecer en el capítulo an-terior, desde la década de los 60 cada uno de los gobiernos se ha preocupado por de-

sarrollar estrategias para contener el avance de los grupos subversivos y las nuevas amenazas que aparecen en las décadas subsiguientes; a pesar de que algunos resultados no permitieron controlar un incrementó en el número de or-ganizaciones guerrilleras y la aparición de otros grupos de carácter ilegal, recrudeciendo el conflicto armado en cier-tas regiones del país. Por consiguiente, se puede observar un esfuerzo de los gobiernos de turno, para darle solución a los factores de violencia que durante varias décadas se han presentado en Colombia.

En ocasiones, las políticas y acciones desarrolladas dependieron en gran medida de los sucesos internaciona-les que influenciaron la formulación de las mismas, como el caso de la Doctrina de Seguridad Nacional, que afectó la manera en que los gobiernos nacionales abordaron el tema de la seguridad.

Son tres momentos que marcan el rumbo de las po-líticas que en defensa y seguridad se ha aplicado para el caso colombiano.

La primera influencia se dio con la finalización de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) y la iniciación de la Guerra Fría. Es en esta etapa la doctrina de Seguridad Na-cional se constituyó en la guía principal.

El único enemigo a combatir fue “el comunismo”. En el caso Latinoamericano, esta concepción de un enemigo, buscó combatir la aparición de los primeros grupos subver-sivos y propició el establecimiento de gobiernos militares en algunos países.

La primera corresponde al militarismo suramericano del siglo XX, y en ella se apre-cian factores que más adelante facilitaron el desarrollo de la Doctrina. La segunda etapa se caracteriza por la creciente influencia político-militar de Estados Unidos en América Latina, y se ubica entre los inicios de la Guerra Fría y la víspera de la Revolución Cubana. La terce-ra etapa, marcada por el nacimiento de movi-mientos insurgentes en la región y el desarrollo de un militarismo de nuevo cuño, comienza con dicha revolución y continúa hasta la segunda


36 mitad de los años setenta. La etapa final de declinación de la Doctrina se inicia con el go-bierno del presidente Carter y el cambio en la concepción estratégica estadounidense, y se prolonga con el ascenso de los gobiernos civiles en la región hasta la finalización de la Guerra Fría25.

Para el caso colombiano, esta etapa estuvo marcada por la aparición de los grupos subversivos tras el éxito de la Revolución Cubana, pero a diferencia de los demás países sudamericanos, su historia no está ligada al surgimiento de gobiernos de tipo militar.

En términos militares, la doctrina estableció la es-trategia para combatirlos. Como vimos en el capítulo an-terior, esta propició el diseño de una estrategia militar de contención a través de acciones de contrainsurgencia. La incapacidad institucional de los gobiernos para dar solucio-nes reales a las causas estructurales del conflicto armado, permitieron el incremento de los grupos subversivos y, por ende, la intensificación del conflicto.

Una vez finaliza la Guerra Fría ocurre la declinación de esta doctrina. En el caso colombiano, esta tuvo como consecuencia un cambio en el diseño de la estrategia para combatir a los grupos guerrilleros: ya no sólo se incluían acciones militares sino acciones de carácter político liga-das a los procesos de paz. Este cambio hacia una política, ya no de contención sino de conciliación, se dio durante el gobierno del presidente Belisario Betancur.

La reconfiguración del sistema internacional propició el reconocimiento de nuevas amenazas, algunas globales como el crimen organizado y el narcotráfico y, otras, por el contrario, asociadas con problemas internos de carácter socioeconómico, que propiciaron cambios en las concep-ciones de seguridad.

Por consiguiente, la influencia de la globalización e integración económica, así como algunos procesos propios de nuestra región como el fin de las dictaduras y la inesta-bilidad económica (comenzado en los años 80), generaron la revisión de lo que hasta el momento se tenía en materia de defensa y seguridad.

Las nuevas concepciones de seguridad se aso-ciaron al debilitamiento de los gobiernos, las amenazas socioeconómicas que tuvieron un carácter institucional, y la relación perversa entre los viejos y nuevos actores como el narcotráfico, los grupos armados y el crimen or-ganizado.

En el marco de tantos cambios y fluctuaciones ins-titucionales, los debates se centraron en la seguridad de-mocrática y cooperativa, pues bajo estos dos esquemas se buscó crear tres escenarios: disminuir las amenazas de posibles conflictos internacionales, establecer políticas de transparencia mediante la denominada acción preventiva, y desarrollar acciones de confianza mutua entre los Esta-dos Latinoamericanos.26

Sin embargo, las necesidades internas de cada uno de los países dificultaron el desarrollo de una perspectiva común de seguridad y defensa, fundada en la idea de la democracia y el poder civil.

Para el caso colombiano, tres fueron los factores que vale la pena destacar por su influencia en la adopción de un concepto más amplio de seguridad en América Latina y, por su impacto en la concepción adoptada por Colombia tras el fracaso de los diálogos de paz con la guerrilla de las FARC en 2002.

El primer factor que influyó en la adopción de una concepción de seguridad fundada en la idea de defensa, llegó con los atentados del 11 de septiembre de 2001 que cambiaron el panorama mundial y, por lo tanto, las pers-pectivas de cooperación que hasta el momento se habían tenido frente al tema de seguridad.

El segundo factor está asociado con los protagonis-mos individuales de algunos Estados, como es el caso de Brasil y Estados Unidos. El tercer y último factor se refirió a la situación interna y de orden público que vivió Colombia

25 Ver Leal Buitrago, Francisco. “La doctrina de seguridad na-cional: materialización de la Guerra Fría en América del Sur”, en Revista de Estudios Sociales, No 15, junio 2003, p. 76.

26 Comparar Sánchez, Rubén. “La seguridad en Europa y Amé-rica Latina; Reflexiones para Colombia”, en Cardona, Diego (edito.), Encrucijadas de la seguridad en Europa y las Améri-cas, Bogotá, p. 286.


37durante el período de gobierno del presidente Andrés Pas-trana (1998-2002).

La asociación de estos factores, determinó la necesi-dad de formular una nueva política en materia de defensa y seguridad, cuyo punto de referencia será el Plan Colombia fase I.

Por consiguiente, en este capítulo estudiaremos algu-nas de las acciones que en las dos últimas décadas se han venido implementando como medidas para contrarrestar las viejas y nuevas amenazas, como son el Plan Colom-bia fase I, la Política de Defensa y Seguridad Democrática (PDSD), y algunas de las implicaciones que tuvo en su mo-mento la Ley de Justicia y Paz en el orden público.

En este punto es importante aclarar que en la mayo-ría de casos las mismas se formularon con componentes sociales, pero para el análisis que nos corresponde sola-mente se estudiarán los resultados que en materia de se-guridad han arrojado las mismas.

Durante varias décadas, Colombia ha enfrentado situa-ciones complejas de seguridad al interior de sus fronteras. No sólo continúa viviendo el conflicto armado iniciado du-rante los años sesenta, sino además se suma la interacción de una serie de amenazas como el narcotráfico, el crimen organizado y la aparición de otros grupos armados como fueron las autodefensas en la década de los noventa.

La aparición y consolidación de estos fenómenos que tuvieron su auge durante la década de los noventa, se debió en gran parte a la ausencia del poder monopólico del Estado en una amplia región del país. Además de los problemas de gobernabilidad, los continuos escándalos de altos funcionarios del gobierno asociados con el narcotráfi-co, propiciaron la agudización de algunos problemas.

Por consiguiente, la profundización del conflicto du-rante este período generó algunas consecuencias nega-tivas que afectaron directamente la economía y el capital social. Económicamente, el recrudecimiento del conflicto armado y la consolidación de la nueva estructura del narco-

1. El Plan Colombia fase I (1999-2005)

tráfico y el crimen organizado impactaron directamente so-bre las posibilidades de inversión en el país, generando un decrecimiento de la economía colombiana durante 1999.

Frente al tema del capital social y humano, las víc-timas directas e indirectas que dejo el conflicto armado (durante este período), le generaron al Estado colombiano un enorme costo, no sólo en términos económicos sino so-ciales también.

Es con el panorama anterior que se da inicio al go-bierno de Andrés Pastrana Arango (1998-2002). Para solucionar las situaciones adversas, el nuevo gobierno desarrollo un programa que se denomino el “Plan para la Paz, la Prosperidad y el Fortalecimiento del Estado”, poste-riormente conocido como Plan Colombia fase I. El objetivo primordial del mismo era superar el conflicto armado, no a través de acciones militares sino por la vía negociada.

Las demás variables como el narcotráfico, la inse-guridad urbana y el subdesarrollo en algunas regiones del


38 país, se irían solucionando progresivamente, porque las mismas dependían en gran medida de la solución pacífica del conflicto.

Para mejorar las condiciones de vida de la pobla-ción en general, este Plan para la Paz, la Prosperidad y el Fortalecimiento del Estado estableció diez estrategias. La primera buscó la recuperación de la economía a través del fortalecimiento del sistema de recaudación de impues-tos. La segunda se centró en el tema fiscal y financiero a través de un programa de austeridad en el gasto público. La tercera se dirigió al tema de la de paz; para solucionar los problemas de violencia, se estableció como necesaria la solución pacífica del conflicto, siendo el establecimiento de las negociaciones el primer paso para lograrla.

La cuarta estrategia se basó en la creación de una estrategia de defensa nacional, en la cual se hizo necesa-rio la modernización de las Fuerzas Militares y de Policía. Esa modernización implicó el fortalecimiento del sistema de justicia y de derechos humanos. Otra de las estrategias se asoció con la lucha contra el narcotráfico, pero al mismo tiempo, con un componente social a través del desarrollo alternativo en las regiones donde se producía la droga.

Las tres últimas acciones promulgadas por este plan buscaron fomentar la participación social, garantizar la prestación por parte del Estado de los servicios básico de educación y de salud y, por último, la creación de una con-ciencia internacional sobre el tema de la responsabilidad compartida, en el problema de las drogas.

Por consiguiente, el gobierno del presidente Andrés Pastrana se inició con una política de paz que se desarro-lló en tres pilares. El primero fue avanzar en los acuerdos de paz con los grupos guerrilleros. El segundo se centró en cumplir los doce puntos entre el gobierno y las FARC y, por último, el avance hacia la paz sería una realidad, siem-pre y cuando los doce puntos se llevaran a la práctica.

Para negociar los doce puntos, el gobierno y el secretariado de las FARC acordaron la creación de una “zona de distensión” que comprendió 42.000 km² del te-rritorio nacional. Cinco fueron los municipios que hicieron parte de la misma: Mesetas, La Uribe, Vista Hermosa, La Macarena y San Vicente del Caguán (ver mapa No. 1).

Esta zona se constituyó en una especie de Estado paralelo dentro del territorio nacional, pues una de las con-

Fuente: Mapa disponible en: http://www.bbc.co.uk/spanish/news/news010208cronocolombia.shtml.

Mapa 1. Zona de despeje 1998-2002


39diciones impuestas por el grupo guerrillero fue la de no te-ner presencia de las autoridades militares o de policía. Esta situación le permitió a las FARC fortalecerse militarmente e incrementar su poderío en estas zonas, que no sólo se constituyeron en importantes corredores para el tráfico de armas, sino además aptas para el cultivo y la producción de drogas ilegales y para el albergue de secuestrados.

Además, durante los casi cuatro años de existen-cia de la zona de distensión, se observó un crecimiento importante de los delitos en contra de la población civil. Posteriormente, estos delitos y constantes violaciones a los acuerdos pactados por parte del grupo guerrillero, se constituyeron en los detonantes para darle fin al proceso de negociación en 2002.

El gobierno nacional manifestó su preocu-pación, en los municipios ubicados en los alre-dedores de la zona aumentaron el número de delitos; de lo cual se dedujo que esta zona se utilizaba para la planeación de actos terroristas y fortalecimiento de grupos guerrilleros. Un claro ejemplo fue el incremento de la extorsión y el secuestro en Granada, Puerto Rico, Puerto Ló-pez y Acacías (municipios del departamento del Meta cercanos a la zona de despeje) con esto las FARC fortalecieron las finanzas para poder enfrentar constantemente a paramilitares que operaban cerca de la zona de distensión27.

Paradójicamente, es durante las negociaciones de paz que se formula el plan integral que después se dio a conocer como el Plan Colombia-PC (1999-2005), este se ideó como un programa cuyo objetivo esencial se fundó en la idea de luchar contra el narcotráfico y el crimen organizado.

El PC es una estrategia integral de coope-ración bilateral, cuyo objetivo general es com-batir las drogas ilícitas y el crimen organizado, para así contribuir a la reactivación económica y la consecución de la paz en Colombia, al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de dro-gas ilícitas en las calles norteamericanas. Este acuerdo está basado en el principio de respon-

sabilidad compartida, según el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad común y compartida por toda la comunidad internacional, que exige una visión integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas ilícitas.28

En principio este se presentó como una política in-tegral, que no sólo se centró en la lucha contra el narco-tráfico. Entre sus objetivos específicos se encontraba el fortalecimiento de la democracia a través de mecanismos tendientes a mejorar la participación ciudadana, alcanzar la paz a través de negociaciones con los grupos al margen de la ley, la modernización de la justicia, la protección de los derechos humanos y el desarrollo de programas sociales en aras de mejorar la calidad de vida de la población vul-nerable, directa o indirectamente afectada por el conflicto armado, el crimen organizado y el narcotráfico.29

Este Plan se ideó bajo los principios de la coopera-ción internacional y se fundó bajo las ideas de solidaridad y responsabilidad compartida por parte de los países consu-midores y los productores de narcóticos.

En principio el Plan Colombia nació con la idea de una política integral, pero al momento de su formulación y por la necesidad de lograr el apoyo de los Estados Unidos, el obje-tivo principal del mismo se modificó y se convirtió en un pro-grama de lucha contra el narcotráfico. Es decir, por lo menos en la práctica, esta fue la dirección que el plan tomó.

Posteriormente, y después de sufrir varias modifica-ciones, el Plan Colombia se dividió en cuatro componentes (ver tabla 1).

27 Ver Información extraída del sitio web: http://www.instituto-deestudiosurbanos.com/descargas/doc_view/390-la-zona-de-distension-impacto-de-la-violencia-en-las-finanzas-publi-cas-de-sus-municipios.raw?tmpl=component.

28 Ver Departamento Nacional de Planeación (DNP). “Balance Plan Colombia”, disponible en: http://www.dnp.gov.co/Portal Web/Programas/Justiciaasuntospol%C3%ADticosseguridadydefensa/PlanColombia.aspx. Consulta: noviembre 2010.

29 Ver Sánchez, Rubén. “La seguridad en Europa y América Latina; Reflexiones para Colombia”, en Cardona, Diego (edi-to.), Encrucijadas de la seguridad en Europa y las Américas, Bogotá, p. 292


40

Bajo este esquema es como el gobierno nacional lo-gra recibir el apoyo económico y militar por parte de los Estados Unidos. Para el año 2000, el Congreso estadouni-

Fuente: Disponible en Balance del Plan Colombia 1999-2005, documento del Departamento Nacional de Planeación DNP.

Tabla 1. Componentes principales del Plan Colombia

a) Reducir en 50% el cultivo de narcóticos en el territorio colombiano.

b) Fortalecer la capacidad de la Fuerza Pública para combatir el narco-tráfico y el terrorismo, y proteger la ciudadanía.

c) Modernizar el sector seguridad y defensa.

d) Asegurar el entrena-miento de la Fuerza Pública para proteger y garantizar los DD. HH.

y el respeto al DIH.

a) Promover las condicio-nes para la generación de empleo y la estabili-dad social.

b) Ampliar las preferencias arancelarias, como elemento compensatorio de los efectos negativos del narcotráfico y favorecer la búsqueda de un Acuerdo de Libre Comercio que amplíe las posibilidades de empleo.

c) Promover alternativas lícitas de desarrollo productivo regional.

d) Diseñar y poner en marcha la Red de Apoyo Social (RAS).

a) Proteger y recuperar el capital humano, físico, natural y social afectado por la violencia y el narcotráfico (inversión focalizada en regiones y poblaciones vulnera-bles).

b) Fortalecer y modernizar el servicio de justicia y reducir la impunidad.

c) Fortalecer la capacidad del Estado y la Fuerza Pública para proteger y garantizar los DD. HH. y el respeto al DIH.

a) Apoyar el proceso de desmovilización y reincorporación a la vida civil de los grupos armados al margen de la ley (GAML).

b) Buscar la activa partici-pación de la comunidad internacional en todas las etapas del proceso.

Lucha contra el problema mundial de las drogas y

el crimen organizado

Reactivación económica y social

Fortalecimientoinstitucional

Desmovilización,desarme y reintegración

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en La Estrategia Nacional para el Control de Drogas: Informe Anual 2001.

Gráfica 2. Destinación ayuda militar por componente del Plan Colombia para 2001

dense aprueba una ayuda por 1.300 millones de dólares, que se distribuyó conforme a los cuatro componentes del Plan (Ver la gráfica 2).

Sur de Colombia

Interdicción de Colombia

Policía Nacional

Cifras en Millones de dólares

442

465,7

116

174

122


41El monto más alto se observó en el componente de interdicción30, seguido por las operaciones que se realiza-ron en el sur de Colombia. Estas en su mayoría se centra-ron en el fortalecimiento del pie de fuerza necesario para combatir directamente el problema de la droga. Los montos más bajos se destinaron para la Policía Nacional (lucha an-tinarcóticos) y el fortalecimiento de la justicia, la democra-cia y el respeto por los Derechos Humanos.

Como se observa en la gráfica No. 2, la ayuda militar (representada en los más altos montos) en esta primera fase, se dirigió al fortalecimiento de los Batallones Antinar-cóticos ubicados en el sur país. La entrega de helicópteros y aviones de reconocimiento y entrenamiento, así como la construcción de bases, el aumento de las acciones por interdicción y por último las labores de erradicación ejecu-tadas por la Policía Nacional.

Dentro del PC fase I se priorizaron tres regiones, que aún hoy continúan siendo las zonas más propicias para la producción de droga y donde el conflicto armado se vive con mayor intensidad. Estas regiones son el macizo co-lombiano, el Magdalena medio y el sur del país, Putumayo y Meta principalmente.

Desde la entrada en vigencia del Plan Colombia en 1999, este se constituyó en una estrategia para la lucha contra las drogas y los agentes que la producen y la comer-cializan. Al mismo tiempo, durante su primera fase logró buenos resultados en materia de recuperación económica, fortalecimiento y modernización de las Fuerza Pública.

En el documento “Balance del Plan Colombia 1999-2005”, presentado por el Departamento Nacional de Pla-neación (DNP), se destacan los avances en materia de lucha contra las drogas ilegales:

[...] la violencia y la recuperación de la seguridad, reflejados en la disminución del nú-mero de homicidios, secuestros y masacres; el aumento en el control del territorio gracias a la presencia de la Fuerza Pública en la totalidad de los cascos urbanos de los municipios colom-bianos; la reducción de los cultivos ilícitos de coca, con relación a la tendencia creciente de la década de los noventa, debida a los esfuerzos realizados en erradicación manual y aérea, in-terdicción y extradición; el crecimiento económi-co cercano al 5% anual; y los avances logrados en el mejoramiento y acceso tanto al sistema judicial, como a la protección y promoción de los Derechos Humanos (DD. HH.) y el Derecho Internacional Humanitario (DIH).

El único objetivo que no se logró concretar con esta primera fase fue el tema de la paz, pues tras el fracaso de las negociaciones con las FARC, se dio paso a una política más contundente con los grupos armados en materia de militar, con la formulación de la política de Defensa y Segu-ridad del presidente Álvaro Uribe en 2003.

En esta primera fase del PC se lograron ejecutar alrededor de 10.732 millones de dólares, de los cuales el 64,8% representó la inversión realizada por la nación, mientras que el 35,2% restante fue contribución del gobier-no de los Estados Unidos (Ver gráfica No. 3).

Aproximadamente, el 60% del monto total se asignó a la lucha contra las drogas ilícitas. El componente que me-nos percibió recursos fue el de la reactivación económica y social.

30 La interdicción es la acción con la cual se priva a los agentes productores y comercializadores de drogas ilícitas, a produ-cirla o comercializarla, ya sea con la destrucción de laborato-rios clandestinos o interviniendo el transporte y envío de las drogas ilícitas.


42

Fuente: elaborado por el ICP con información del DNP.

Gráfica 3. Recursos ejecutados en el PC por país

También es importante destacar que el esfuerzo más grande en recursos lo realizó el Estado colombiano, sin embargo, la ayuda por parte de los Estados Unidos se focalizó en la lucha contra las drogas ilícitas y el crimen organizado.

A continuación se mostrarán los resultados que en materia de lucha contra las drogas tuvo el PC durante la ejecución de su primera fase (1999-2005).

Cifras en Millones de dólares

3.0002.387

465

3.378

2.787

1.185

2.500

2.000

1.5001.000

500

0

530

3.500

4.000

Fortalecimientoinstitucional

Reactivación económica y social

Lucha contra las drogas ilícitas

Nación Estados Unidos

ww Resultados Plan Colombia I

a. El tráfico de drogas

El tráfico de drogas se establece como la acción de facilitar el envío, la comercialización y el consumo de sus-tancias estupefacientes, adictivas e ilícitas. Se constituye en un delito porque se hace con fines de lucro, ya sea para financiar la guerra o simplemente para enriquecimiento de las organizaciones criminales.

Según la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópi-cas31, “la producción, la fabricación, la extracción, la prepa-ración, la oferta, la oferta para la venta, la distribución, la venta, la entrega en cualesquiera condiciones, el corretaje, el envío, el envío en tránsito, el transporte, la importación

o la exportación de cualquier estupefaciente o sustancia sicotrópica” se constituyen en las acciones que hacen de esta actividad un delito.

Al mismo tiempo, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), estableció tres moda-lidades de envío (Ver tabla No.2).

Otras modalidades están relacionadas con el uso di-recto del cuerpo humano, a esta modalidad se le denomina “tráfico de mulas”, y en los últimos años se han venido au-mentando los casos de personas que son usadas por las bandas criminales con este propósito.

En la misma convención se establecieron una serie de acciones tendientes a combatir el tráfico de drogas. Por un lado, encontramos la interdicción o decomiso, la extradi-ción, la asistencia judicial reciproca y las diferentes formas de erradicación.

31 Esta convención fue Aprobada por la Conferencia de las Na-ciones Unidas en su sexta sesión plenaria, celebrada el 19 de Diciembre de 1988.


43Tabla 2. Modalidades clásicas para el tráfico de drogas

Modalidades Medios

Tráfico aéreo

Consiste en aquel que utiliza como medio de tránsito, naves o aeronaves públicas o privadas, para que transporten vía aérea sustancias estupefacientes o psicotró-picas.

Tráfico terrestre

Consiste en aquel que utiliza como medio de transporte buques, barcos, etc., para que transporten vía marítima sustancias estupefacientes o psicotrópicas deposita-das en conteiner u otros lugares del buque.

Tráfico marítimo

Consiste en aquel que utiliza como medio de tránsito, vehículos o cualquier medio de transporte vial, para que trafique vía terrestre sustancias estupefacientes o psicotrópicas, cualquiera sea su forma de ser embalada.

Fuente: elaborado por el ICP con base a la información de UNODC.

b. Lucha contra las drogas

En materia de lucha contra las drogas, el Plan Co-lombia estableció una serie de estrategias y acciones para contener el avance de los sembradíos de coca, amapola y marihuana en ciertas regiones del país, donde el suelo es propicio para este tipo de cultivos.

La primera estrategia se centró en el fortalecimien-to de las Fuerza Pública a través de la modernización y restructuración de la misma. Uno de los pasos esenciales se enfocó en la necesidad de capacitar a sus miembros en Derechos Humanos. Pero sin duda, el avance más importante fue la formulación de una “doctrina de opera-ción conjunta”, con la cual se buscó que cada una de las fuerzas pudiera realizar acciones en conjunto para obte-ner mejores y mayores resultados en términos del control

del territorio, la lucha contra el narcotráfico y la violencia directa asociada con el conflicto interno.

Esta se materializó con la creación del Comando Conjunto del Caribe y la Fuerza de Tarea Conjunta del Sur.

Con el fin de reducir el cultivo, producción y tráfico de drogas ilícitas, así como la infraes-tructura que le sirve de soporte, y frenar la vio-lencia generada por el crimen organizado, el Gobierno nacional inició un importante proceso de fortalecimiento de la Fuerza Pública, princi-palmente en la modernización, reestructuración, profesionalización y capacitación de sus miem-bros en DD. HH.32.

En materia de infraestructura, se construyeron 3 batallones contra el narcotráfico, se amplió el número de bases móviles, cuatro en total y se crearon dos compañías de interdicción.33

32 Ver Departamento Nacional de Planeación (DNP). “Balance Plan Colombia”, disponible en: http://www.dnp.gov.co/Portal Web/Programas/Justiciaasuntospol%C3%ADticosseguridadydefensa/PlanColombia.aspx. Consulta: diciembre 2010.



44 Es durante esta primera fase del PC que ocurre un in-cremento del gasto militar34. La explicación para esto recae en el aumento del pie de fuerza y personal administrativo del Ministerio de Defensa Nacional-MDN.

34 Es importante establecer que existen diferentes metodologías para medir el Gasto Público en defensa y seguridad como porcentaje del PIB. De esta manera, la medición del gasto en defensa y seguridad realizada por el MDN incluye todos los recursos de funcionamiento e inversión de las instituciones del sector, dentro de los cuales es importante señalar que se contempla el pago de pensiones de los militares retirados y el personal civil pensionado. Hasta el año 2001, la informa-ción del gasto era consolidada con base en las apropiaciones anuales y la cuantificación de las modificaciones que éstas sufrían en cada vigencia. Actualmente, esta metodología se nutre de la información presupuestal del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, correspondiente a las asignaciones iniciales, definitivas y a la ejecución del presupuesto.

35 Ver El Espectador. “Gasto militar en Colombia, el más alto del continente”, en la sección Economía, 15 de abril de 2008.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en el DNP-Ministerio de Defensa Nacional (MDN).

Gráfica 4. Gasto militar como porcentajes del PIB

1990

4

3

2

1

0

5

6

2,22,6

3,1

4,1 4,2 4,4

5,1 5,14,5

5,1

5,74,85,2 5,1

4,4

3,33,1

2,3

5,319

91

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Como se estableció en párrafos anteriores, el incre-mento en el gasto militar como porcentaje del PIB no es sólo producto de un aumento por adecuación y adquisición de nuevos equipos necesarios para la lucha contra el nar-cotráfico y las acciones contra los grupos armados ilegales; sino al incremento en pie de fuerza y el personal necesario para ejecutar las actividades relacionadas con las funcio-nes que debe cumplir el sector defensa.

La gráfica No. 4 nos muestra que para 1990 el gas-to público como porcentaje del PIB sólo representaba el 2,2%; incrementándose considerablemente para 2008, en un 159%. En este año, el porcentaje del PIB en gasto mili-tar se ubicó en un 5,7%.

Estas cifras deben relacionarse con el he-cho de que aproximadamente un 80 por ciento de los servidores públicos hace parte del sector Defensa, cuya área más representativa es la de su pie de fuerza, que se estima en 373.000 efec-tivos a diciembre de 2007.35

a. ErradicaciónLa segunda estrategia se enfocó en la erradicación.

Para esta acción se establecieron dos formas: la primera, la erradicación por aspersión aérea y, la segunda, la erra-dicación manual. Combinados con la estrategia de moder-nización, reestructuración y profesionalización de la Fuerza Pública, se generaron cambios importantes en el compor-tamiento de los cultivos y el tráfico de las drogas ilícitas en esta primera fase de PC.

Durante la década de los noventa, como se observa en el gráfico No. 5, la tendencia de las hectáreas cultiva-das con coca se incrementó considerablemente. A partir de 1993 se identifica un crecimiento considerable, pasando de


4537.900 hectáreas a 44.700, lo que en términos porcentua-les representó un aumento del 18%.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida DNP.

Gráfica 5. Comportamiento del número de hectáreas sembradas de coca 1990-2005

Sin embargo, la situación más crítica se presentó en-tre los años de 1998 y 2001, cuando de 101.800 se pasó a 144.807 hectáreas, siendo el punto más alto el que se presentó durante el 2000, el cual ascendió a 163.289 hec-táreas. Es decir, desde 1998 el incremento fue del 60,4%.

Dos años después de iniciado el PC, se observa una disminución progresiva del número de hec-táreas cultivadas; de 163.289 en 2000, se registraron 18.482 hectáreas menos al año siguiente.

La disminución progresiva desde la entrada en vigencia del plan, se debe princi-palmente a las acciones concernientes a la erradicación por aspersión aérea y la erra-dicación manual. Al mismo tiempo, algunos programas como Familias Guardabosques y los de desarrollo alternativo contribuyeron a este cambio positivo.

En términos departamentales si hay diferencias importantes que deben ser mencionadas, pues durante 2003 y 2004 el número de áreas cultivadas con coca au-

mentaron en algunos departamentos como Meta, Arauca, Guaviare y Caquetá.

La gráfica No. 6 muestra los departamentos que para 2004 reportaron el mayor número de hectáreas cultivadas con coca, siendo el Meta la entidad territorial que reportó un incremento desde 2003, con 5.900 nuevos cultivos.

1990

120.000

100.000

60.000

40.000

0

160.000

180.000

40.1

0019

9119

9219

9319

9419

9519

9619

9719

9819

9920

0020

01

2002

2003

2004

2005

140.000

80.000

20.000

37.5

00

37.1

0039

.700

44.7

0050

.900 67.2

00 79.4

00 101.

800

86.3

4080

.350

85.7

50

160.

119

163.

289

144.

807

102.

071

Hectáreas

Gráfica 6. Departamentos con las mayores hectáreas cultivadas con coca

Fuente: Elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).

Hectáreas

18.700

Meta Nariño Guaviare Caquetá

20.000

15.000

10.000

5.000

0

9.800

6.500

14.200


46 Sin embargo, el comportamiento de los cultivos para los tres últimos años de esta primera fase del PC, sufrie-ron procesos de sustitución o desplazamiento hacia otros departamentos.

En el ámbito nacional, la comparación de la ubicación de los lotes de coca en 2003 y 2004 mostró que alrededor de 62% son nuevos. Esto revela la importante movilidad de los cultivos de coca en Colombia y la fuerte motivación de los cultivadores para continuar sembrando coca. El presente informe también analiza los posibles nexos entre los cultivos de coca y la pobreza, las personas internamente desplazadas, y la presencia de grupos armados ilegales. Aunque ninguno de ellos parece ser un factor decisivo por sí mismo, es una realidad que estos factores crean un terreno fértil para que los cultivos de coca proliferen en Colombia36.

n La aspersión aéreaLa segunda estrategia no sólo se centró en el tema

de la erradicación manual sino también en la aspersión aérea, que se constituyó en una estrategia de menor riesgo para el capital humano. Sin embargo, pese a ser menos riesgosa y, durante la primera etapa del PC la más efectiva, las objeciones de algunos gobiernos vecinos, en especial el Ecuador, y las quejas por parte de algunas au-toridades departamentales, pusieron en entredicho este tipo de acciones.

La necesidad de que la primera estrategia se centrara en la modernización de la Fuerza Pública y, la segunda, que la erradicación se realizara por aspersión aérea, se debió a los cambios en las acciones de los grupos armados para proteger lo que ellos consideran un negocio producti-vo, necesario para financiar su lucha armada.

En los últimos años, las FARC han utilizado las mi-nas anti persona, tanto en los cultivos como en las zonas aledañas a los mismos, poniendo en riesgo la vida de los erradicadores manuales. Cuando los cultivos no se en-cuentran minados, el asesinato de aquellas personas que se dedican a esta actividad, se convierten en una acción para evitar la erradicación de los cultivos.

La aspersión aérea como actividad se concibió bajo unos puntos clave:

1. Los pilotos encargados de la aspersión no deben reali-zarla en ciertas zonas que pongan en riesgo la diversi-dad ambiental y los territorios habitados por personas.

2. Se estableció como requisito previo la identificación de las hectáreas cultivadas con coca o cualquier otra sus-tancia ilícita.

3. Se estableció que el pesticida glifosato sería el utilizado para erradicar los cultivos de drogas ilícitas.

Este último es el punto que ha generado mayor con-troversia. Según la Dirección Nacional de Estupefacientes, este tipo de herbicida ha sido evaluado sobre los posibles riesgos en la salud humana y las consecuencias negativas que en términos ecológicos puede producir su uso.

El glifosato es un herbicida ligeramente tóxico, según el Ministerio de Salud y, por lo tanto, está autorizada su existencia y comercia-lización en el mercado. Estudios científicos han demostrado que el glifosato es menos tóxico que muchos medicamentos y algunas sustan-cias alimenticias. Está comprobado que glifosa-to no produce defectos genéticos, no es abortivo ni mutagénico. Según la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos - EPA -, el gli-fosato tiene evidencia de no ser un agente can-cerígeno en humanos37.

Desde la entrada en vigencia del PC fase I hasta 2005, se pueden observar algunos avances importantes. La gráfica No. 7 nos muestra el aumento de acciones por dispersión área, logrando una disminución importante de los cultivos de coca a partir de 2002.

36 Ver Naciones Unidas-Oficina contra la Droga y el Delito. “Re-sumen ejecutivo”, en Colombia: Censo de cultivos de coca, junio de 2005, p. 7.

37 Ver Información extraída de la Dirección Nacional de Estupefacientes, disponible en http://www.dne.gov.co/?idcategoria=11744.


47

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en el DNP.

Gráfica 7. Hectáreas asperjadas 1994-2005

Desde el año 2000 observarnos un incremento im-portante del número de hectáreas erradicadas mediante este método. De 43.111 pasamos a 58.011 hectáreas erradicadas por aspersiones aéreas. El 2005 termina con un número importante de áreas erradicadas por vía aérea: 138.775 en total.

En el período conocido como la primera fase del PC, se lograron erradicar 732.125 hectáreas mediante este mé-todo, logrando una disminución de 121%.

Por consiguiente, durante la primera fase del PC, esta se constituyó en la estrategia menos peligrosa y más efectiva.

n Erradicación manual Dentro de esta segunda estrategia formulada por el

PC, encontramos también la erradicación manual. Esta, al contrario de las aspersiones aéreas, se constituyó en una estrategia peligrosa y menos efectiva, pues en términos proporcionales aún existe un progresivo y rápido creci-miento de los cultivos, y este tipo de erradicación necesita un número considerable de personas, que se encarguen de eliminar las 12.300 hectáreas que aproximadamente crecen en un año.

Sin embargo, las constantes críticas hacia el uso de las aspersiones aéreas generaron un aumento en la erra-dicación manual a partir de 2005. Previendo la situación

anterior, desde 2003 se establecieron dos tipos de erradi-cación manual, una voluntaria y otra forzosa.

La erradicación manual voluntaria se creó como una acción para promover diferentes opciones de empleo entre las comunidades que viven de la actividad ilícita de cultivar coca y amapola. Desde el principio, se establecieron dos ac-ciones importantes, por un lado la erradicación previa y, por el otro, la prevención de la expansión de cultivos ilícitos.

Los dos procesos están acompañados de un compo-nente económico o ayuda financiera para las familias que deciden dejar de trabajar en esta actividad ilegal. El primer programa es el de Familias Guardabosques38. En segundo

1994

120.000100.000

60.00040.000

03.

871

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

140.000

80.000

20.000

23.9

15

18.5

19 41.8

61 66.0

29

43.1

11

94.1

52

132.

817

136.

551

130.

364

58.0

74

138.

775

160.000

38 Ver “El Programa Familias Guardabosques (PFGB) se enmar-ca en la Estrategia de Erradicación Manual Voluntaria del PCI, nació en 2003 y hasta el 2008 ha implementado cinco fases, las cuales indican los momentos de vinculación de nuevas familias con condiciones y características particulares. El Programa Familias Guardabosques involucra comunidades campesinas, indígenas y afro-colombianas localizadas en ecosistemas ambientalmente estratégicos, incluyendo zonas amortiguadoras, que estén afectadas o en riesgo por los cul-tivos ilícitos. Estas comunidades se comprometen a la erradi-cación previa, no siembra, ni resiembra de cultivos ilícitos con el fin de implementar alternativas productivas legales y/o pro-yectos ambientales que contribuyan con el manejo sostenible del bosque. El Programa brinda a las familias guardabosques un acompañamiento integral (técnico-ambiental y social), así como con un incentivo económico temporal que varía según la fase de vinculación”. Disponible en: http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=217&conID=167.


48

Fuente: información disponible en el documento CONPES No. 3669-Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Gráfica 8. Formas de erradicación manual de cultivos ilícitos

lugar encontramos los Proyectos Productivos39, que bus-can sustituir la siembra de drogas ilícitas por cultivos de cacao, café, caucho, palma y forestales.

Según las cifras dadas por el DNP en el CONPES 3669 de 2010, entre 2003 y 2009 se invirtieron 100.612 millones de pesos, con los cuales se logró intervenir 94.093 hectáreas. Desde 2003 se ha logrado ayudar a 157.779 familias.

En 2005 se adicionó otra forma de erradicación ma-nual, a la que se le denomina erradicación forzada. A dife-rencia de la voluntaria, esta busca eliminar los cultivos que ya están sembrados, no obstante, para esta peligrosa labor, los encargados de llevar a cabo esta acción son la Fuerza Pública en conjunto con los grupos móviles de erradicación.

La gráfica No. 8 explica estas dos acciones, que no sólo han permitido el mejoramiento de la calidad de vida de la población que antes se dedicaba al cultivo de drogas

39 “El Programa de Proyectos Productivos (PPP) también se en-marca en la Estrategia de Erradicación Manual Voluntaria, y recogió los aprendizajes y algunos de los proyectos de Cam-po en Acción y esfuerzos de desarrollo alternativo del Go-bierno anterior. El PPP trabaja con organizaciones sociales en territorios al interior de la zona de frontera agrícola, en la implementación de proyectos agrícolas y agro-forestales de mediano y largo plazo como cacao, caucho, palma de aceite, cafés especiales y forestales (maderables y no maderables) -líneas priorizadas en el Documento Conpes 3218 de 2003-; así como en el mejoramiento de la seguridad alimentaria, a partir del uso sostenible de los recursos naturales”. Disponi-ble en: http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=217&conID=167.

ilícitas, sino además que permite continuar con la política de erradicación de las mismas.

Mediante este método de erradicación manual, en-contramos que en esta primera fase del PC se lograron eliminar 61.614 hectáreas cultivadas. Al mismo tiempo, la gráfica No. 9 nos muestra que esta forma de erradica-ción es la que menos se utilizó durante este período de tiempo, pero se lograron variaciones importantes: de 1.046 hectáreas erradicada manualmente en 1999, para el año siguiente encontramos un incremento de 2.449 cultivos erradicados mediante este método.

Familias Guardabosques

ProyectosProductivos

ProyectosEspeciales

FUERZA PÚBLICA (SEGURIDAD)

ERRADICACIÓN MANUAL DE CULTIVOS ILÍCITOS

Programa Desarrollo Alternativo (PDA)

Estrategia de Erradicación Manual Voluntaria

Grupos Móvilesde Erradicación

EjércitoNacional

PoliciaNacional

ArmadaNacional

Estrategia de Erradicación Manual Forzosa


49

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en el DNP.

Gráfica 9. Hectáreas erradicadas manualmente 1994-2005

2005

1994

1.03

3

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1.48

7

4.50

7

2.26

2

3.12

6

1.04

6

1.74

5

4.22

0

6.23

4

2.76

3

3.49

5

37.5

23

30.00025.000

15.00010.000

0

35.000

20.000

5.000

40.000

Es a partir de 2002 que el número de hectáreas erradicadas mediante este método comienza a aumentar, siendo el 2005 el año con un mayor número de hectáreas destruidas.

La razón esencial para un incremento representativo se debió a la disminución de las aspersiones aéreas, producto de algunas quejas relacionadas con el uso del glifosato por parte de Ecuador y algunas poblaciones colombianas.

Sin embargo, la erradicación manual se ha constitui-do en la estrategia de lucha contra las drogas ilícitas que se ha visto más afectada por la diferentes acciones que hemos mencionado a lo largo de este análisis sobre erradi-cación (campos minados y el uso de francotiradores).

Por consiguiente, la disminución en el uso de las as-persiones aéreas, la resiembra, la sustitución de cultivos en otras regiones, la fragmentación, los campos minados y los vacios jurídicos, se han constituido en los principales limitantes de esta estrategia.

b. Destrucción de laboratorios para la pro-ducción y el procesamiento de las drogas ilícitas

Otra de las acciones tendientes a mostrar los avances que en materia de lucha contra las drogas se han tenido, es el tema de la destrucción de laboratorios para la producción y el procesamiento de la droga. En términos cuantitativos ésta también demuestra avances importantes.

De acuerdo con la Dirección Nacional de Estupefa-cientes (DNE) para 2004 1.865 laboratorios para la produc-ción y procesamiento de droga fueron destruidos.

Tabla 3. Número de laboratorios destruidos 2004

Laboratorios para el procesamiento

Número de laboratorios

Base de coca 1.582

Clorhidrato de cocaína 243

Permanganato de potasio 19

Heroína 8

Morfina 1

Amoniaco 1

Otros 11

Total 1.865

Fuente: Elaborado por el ICP con base en la información obte-nida en la Dirección Nacional de Estupefacientes.


50 La gráfica No. 10 nos muestra la evolución histórica del número de laboratorios ilegales destruidos vs. el núme-ro de hectáreas cultivadas de coca. Los picos más altos de cultivo por hectárea se dan entre 1998 y 2001, en este mis-mo período de tiempo el número de laboratorios destruidos no alcanzaba los mil por año.

Es a partir de 2002 que el número de hectáreas cul-tivadas sufre una disminución y ocurre un aumento impor-tante en el número de acciones tendientes a destruir los la-boratorios encargados de procesar y producir la cocaína.

Gráfica 10. Número de laboratorios ilegales destruidos y cultivos de coca 1997-2004

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).

Hectáreas cultivadas Laboratorios destruidos

180.000

79.4

0039

2

1997 1998 1999 2000 2001

160.000

120.000

100.000

60.000

20.0000

101.

800

160.

119

317

163.

289

647

144.

807

1.57

4

102.

071

1.44

8

86.3

401.

484 80

.350

1.86

5

85.7

501.

967

2002 2003 2004 2005

40.000

80.000

140.000

323

Frente al tema de los cultivos, para 2004 la tenden-cia representa un 44% menos de hectáreas cultivadas de coca, mientras que las acciones se incrementaron en un 28,8%. Para 2005, el número de laboratorios destruidos ascendió a 1.967, incrementándose en un 5,4% frente al año inmediatamente anterior.

Sin embargo, la destrucción de laboratorios para esta primera fase continuo siendo muy poca, frente a la expan-sión rápida de los cultivos ilícitos en el país. Si analizamos cada uno de los departamentos con el mayor número de cultivos, Nariño fue la entidad territorial que reportó un ma-yor número de laboratorios destruidos, seguido por Antio-quia y Magdalena.

Por el contrario, Meta fue el departamento que menos reportó laboratorios destruidos. Esta situación es preocu-pante, porque entre 2003 y 2005 esta fue la entidad territo-rial que aumentó las hectáreas cultivadas.

Es importante destacar que no sólo se destruyeron laboratorios para el procesamiento de coca, también se reportaron la destrucción de diecinueve laboratorios para el procesamiento de permanganato de potasio, ocho la-boratorios de heroína y uno para el procesamiento de morfina.

c. Interdicción e incautacionesLa interdicción o incautación de drogas ilícitas se

constituye en la cuarta estrategia formulada por el PC en esta primera fase. A diferencia de la erradicación (manual y forzada) y la destrucción de laboratorios para el proce-samiento de las drogas, la interdicción es la acción que se desarrolla para evitar que las drogas ilícitas lleguen a su destino final, independientemente de que estas estén o no procesadas.

En el tema de la interdicción y las incautaciones, es importante porque permite reconocer tanto los corredores


51como las dinámicas que las organizaciones criminales tie-nen para transportar la droga.

Para esta estrategia existen dos tipos de interdicción: la aérea y la marítima. En el caso de la interdicción aérea, en 2004 se reinició el Programa Bilateral de Supresión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópi-cas40, que permitió el fortalecimiento de la Fuerza Aérea Colombiana (FAC).

Para la interdicción marítima se fortaleció a los cuer-pos de Guardacostas y unidades de superficie de la Ar-mada Nacional, con el fin de asegurar las rutas preferidas por los narcotraficantes, traficantes de armas, de insumos líquidos y sólidos y contrabandistas. Por último, también se buscó incrementar el control en los ríos nacionales, espe-cialmente aquellos que se constituyen como fronteras.

En el tema de las incautaciones, observamos algunos avances importantes durante esta primera etapa del PC. El informe presentado por el Departamento Nacional de Pla-neación estableció que entre 1999 y 2005 se incautaron aproximadamente 716 toneladas (t) de cocaína.

Para 2005 como se muestra en la tabla No. 4, se in-cautaron 173 toneladas, lo que en términos porcentuales representó 268%.

[...]Entre 1999 y 2005, se decomisaron en Colombia un total de 716 toneladas de cocaína por valor de US$17.294 millones, que equivalen a la cocaína consumida durante dos años en Es-tados Unidos [...] 41

40 Se constituye como un programa integral contra el narcotrá-fico, las actividades terroristas y otras amenazas contra la seguridad nacional de Colombia.


Tabla 4. Incautaciones de drogas ilícitas por unidad (Kg)

Droga 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Hojas de coca 307.783 897.911 583.165 638.000 688.691 567.638 632.010

Base de coca 16.035 9.771 16.572 22.615 27.103 37.046 106.491

Pasta de coca 365 118 53 974 2.368 1.218 2.651

Cocaína 47.003 89.856 57.140 95.278 113.142 149.297 173.265

Látex de opio 29 17 4 110 27 57 1.632

Morfina 154 91 47 21 78 39 93

Heroína 515 564 788 775 629 763 745

Drogas sintéticas 1.022 na 22.750 175.382 5.042 19.494 148.724

Marihuana 70.124 75.465 86.610 76.998 108.942 151.163 150.795

Fuente: Elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).

Al mismo tiempo, la incautación de la hoja de coca, que es el insumo esencial para la producción de cocaína, se incrementa en 2004 respecto a 1999, pero disminuye frente al año inmediatamente anterior, es decir 2003. En 2005 se reportaron 632 toneladas (t) incautadas.

De las 149 t de cocaína incautadas por las autoridades correspondientes, como se establece en el informe “Colombia censo de cultivos de coca”, presentado en junio de 2005 por

la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), 77 t fueron confiscadas por la Armada Nacional.


52 Simultáneamente, en esta primera fase del PC se lo-graron incautar 185 aeronaves, 8.214 automotores y 1.799 embarcaciones.

d. Incautaciones marítimas y terrestresFrente al tema de las incautaciones marítimas, du-

rante esta primera fase del PC el mismo informe estable-ce que el océano Pacífico continuó siendo la ruta más importante para el tráfico de drogas ilícitas (Ver gráfica No. 11).

Al mismo tiempo, observamos como en 2005 las incautaciones en el océano Atlántico se incrementan de

Gráfica 11. Incautaciones marítimas y terrestres

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).

90.000

43.4

35

16.0

65

2002

80.000

60.00050.000

30.000

10.0000

2003 2004 2005

20.000

40.000

70.000

44.7

78

47.7

78

23.1

57

42.8

48

46.1

28 30.9

28 72.2

41

61.0

42

35.8

56 76.3

67Pacífico Atlántico Terrestres

manera importante, aumentando 4.928 respecto de 2004. Frente a las incautaciones terrestres se tienen variaciones importantes, pues a partir de 2004 estas aumentan consi-derablemente.

Esta estrategia de interdicción e incautación de dro-gas ilícitas, así como la destrucción de los laboratorios, se fortaleció con la modernización de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. En materia de infraestructura se construyeron tres batallones contra el narcotráfico, se am-plió el número de bases móviles y se crearon dos compa-ñías de interdicción.42

En materia de terrorismo, el PC en su primera fase no estableció ninguna estrategia en concreto; pero vale la pena destacar que el fortalecimiento, la reestructuración y la modernización del Fuerza Pública, componentes que hacen parte de la primera estrategia de este programa, permitieron la consecución de algunos golpes exitosos

42 Ver Departamento Nacional de Planeación (DNP). “Balance Plan Colombia”, disponible en: http://www.dnp.gov.co/Porta-lWeb/Programas/Justiciaasuntospol%C3%ADticosseguridadydefensa/PlanColombia.aspx. Consulta: diciembre 2010.

contra los grupos guerrilleros, en especial contra las FARC y, al mismo tiempo, permitieron la presencia de la Fuerza Pública en todo el territorio nacional.

En esta primera etapa se creó el Sistema de Siner-gia Logística (SILOG) que buscó aumentar y mejorar la capacidad de movilidad, apoyo y logística de la Fuerza Pública. La doctrina de operación conjunta y la profesio-nalización de la misma, también jugaron un papel impor-tante.

ww El Plan Colombia en la lucha contra el terrorismo


53El apoyo norteamericano en el aumento del número de equipos se ha acompañado de un avance significativo en las capacidades del personal de la Fuerza Pública para operar y rea-lizar algunas reparaciones de primer, segundo y tercer nivel de los helicópteros UH-60, UH–1N y Huey–II, los cuales son utilizados por la Brigada de Aviación del Ejército y el Área de Aviación de la Policía Antinarcóticos en la lucha contra las drogas y el terrorismo43.

El panorama anterior permite observar algunos avan-ces importantes en materia de la lucha contra las drogas en esta primera fase. Desde el punto de vista militar, el PC se constituyó en la estrategia más ambiciosa para buscar la solución al problema del narcotráfico y combatir parale-lamente a los grupos armados.

Este plan, que en principio se contempló para seis años, se prolongó durante la segunda administración del presidente Álvaro Uribe Vélez (2006-2010), cuando este presentó la Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y del Desarrollo Social.

Esta estrategia se fundamenta en la necesidad de conseguir el apoyo de la comunidad internacional para consolidar los logros del PC fase I y la Política de Defensa y Seguridad Democrática.

[…] objetivo fundamental es consolidar los logros y avanzar aún más en los objetivos fun-damentales de fortalecimiento de la democracia, la superación de las amenazas contra la estabi-lidad democrática, la promoción de los derechos humanos, el desarrollo económico y social, y la lucha contra la pobreza44.

Ahora bien, es importante señalar que en materia militar durante esta primera fase del PC, que abarca el pe-ríodo presidencial de Andrés Pastrana y casi tres años de la primera administración del presidente Álvaro Uribe, se lograron varias cosas importantes que se reseñaron en los párrafos anteriores, pero al mismo tiempo y pese al esfuer-zo gubernamental de los años previos a la formulación de

la Política de Defensa y Seguridad Democrática (PDSD), se hizo necesario diseñar un modelo más contundente para contrarrestar el avance que en los últimos años, la guerrilla de las FARC y los grupos de autodefensas tuvieron.

Es con este panorama que se da inició a la primera ad-ministración del presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2006). En este punto se mencionarán dos hechos fundamentales que, desde el punto de vista de los autores de esta investi-gación, influenciaron la promulgación de la PDSD.

El primer hecho está relacionado con los ataques terroristas ocurridos en territorio norteamericano el 11 de septiembre de 2001. Estos reabrieron viejas discusiones sobre los esquemas de seguridad que se habían asumi-do después de la finalización de la Guerra Fría y el triunfo sobre el comunismo. Por lo tanto, para los Estados Unidos fue necesario formular acciones y estrategias para comba-tir al nuevo enemigo del Estado: “el terrorismo”.

Las acciones posteriores a la formulación de la mis-ma marcarían el diseño de una “política de prevención”, donde se autorizó el uso de la fuerza militar para detener y prevenir nuevos ataques. Esta a su vez generó la pro-mulgación de la Ley Patrióta45, con la cual se limitaron y se suprimieron libertades y derechos constitucionales.

La "Ley Patriótica" amplía de manera con-siderable los poderes del FBI, la policía y las fuerzas de seguridad federales en las investiga-ciones surgidas a raíz de los atentados del 11 de septiembre46.


44 Ver Departamento Nacional de Planeación (DNP). “Estra-tegia de Fortalecimiento de la Democracia y del Desarrollo Social”, disponible en http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DJS/DJS_Documentos_Pu-blicaciones/estrategia_version_espanol.pdf.

45 Esta Ley se promulgó el 26 de octubre de 2001. El objetivo de la Ley se centró en ampliar la capacidad del Estado para combatir al terrorismo.

46 Ver Lizarzaburu, Javier. “Bush promulga ley patriótica”. Dis-ponible en: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_ 1622000/1622643.stm.


54 Por consiguiente, “la guerra contra el terrorismo” sería la política de defensa que influenció el desarrollo de acciones más contundentes sobre los agentes que ponen en riesgo la seguridad del Estado.

Colombia no fue la excepción, pues el fracaso de los diálogos de paz con las FARC y las continuas violaciones del grupo guerrillero, así como el accionar de los paramili-tares, permitieron la formulación de la PDSD.

El programa de gobierno presentado en la primera administración del presidente Álvaro Uribe Vélez se pro-mulgó con la idea de la seguridad como pilar fundamental del progreso y, por consiguiente, del restablecimiento del Estado de Derecho.

Lo anterior significó una reorientación en el trata-miento de las amenazas, en especial la de los enemigos internos (grupos armados, paramilitares, narcotraficantes y crimen organizado), propiciando el fortalecimiento de la autoridad del Estado, con el único fin de recuperar la soberanía perdida durante la administración anterior.

Tras el fracaso del proceso de paz con las FARC, se evidenció que este sirvió para el recrudecimiento del conflicto armado en Colombia, porque permitió el fortale-cimiento del grupo guerrillero y el incremento de accionar paramilitar.

[…] se presenta una expansión tanto en el accionar de las FARC como en el de los grupos paramilitares, marcada por una tendencia favo-rable a la expansión del poder de estos últimos en algunas zonas consideradas anteriormente como “santuarios de los grupos guerrilleros”47.

2. La Política de Defensa y Seguridad Democrática

Por un lado, se hizo evidente la competencia de am-bos grupos armados ilegales por el territorio. En segundo lugar, ambos consideraron necesario controlar las activi-dades económicas para continuar financiando su lucha armada, entre estas el tráfico de gasolina, el de narcóti-cos, el secuestro y la extorsión.

Las transformaciones experimentadas por el conflic-to armado durante esta época, pusieron en evidencia que el tema de la paz simplemente no funcionó, producto de algunas falencias institucionales con las que comenzaron las negociaciones, y porque estas no se formularon bajo una política integral que tuviera en cuenta a los demás actores del conflicto.

Además, el gobierno de Andrés Pastrana no tuvo en cuenta las consecuencias negativas de otorgarle a las FARC un territorio sin la vigilancia de las autoridades es-tatales correspondientes.

Paradójicamente, durante la existencia de “la zona de distención” se llevaron a cabo algunos de los crímenes más contundentes de las FARC, entre ellos el secuestro y asesinato de varias personalidades políticas. De estas, el secuestro se convirtió en el crimen que reportó un incre-mento importante entre los años de 1998 y 2002.

A partir de 1997, se presentó un aumento significativo en el número de secuestros en el país; en este año, el número de secuestros en Colombia llegaba a los 1.600, mientras que en 1998 llegó a 2.144 y en 1999 a 2.75748.




55De estos secuestros, la mayoría de los mismos fue-ron realizados por las FARC y el ELN a través de dos ti-pos de modalidad, el secuestro colectivo y las “pescas mi-lagrosas”. Lo esencial de ambas formas consistió en que estas se ejecutaron independientemente de la capacidad económica de las familias de las personas secuestradas, es decir, no hubo distinción alguna de clase.

Otros crímenes como la extorsión y actos terroris-tas, favorecieron el desarrollo de un clima de rechazo hacia los grupos guerrilleros. Este panorama permitió el contundente triunfo del presidente Álvaro Uribe Vélez en mayo de 2002, cuya política de seguridad sería conocida un año más tarde.

Tras el fracaso del proceso de paz con las FARC, se garantizó que los planes que en materia de seguridad desarrolló el nuevo gobierno, estuvieran acompañados de un apoyo popular importante.

Al formular el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, el gobierno nacional del nuevo presidente Álvaro Uribe se comprometió con el establecimiento de un Estado participativo, donde se involucrará a la ciuda-danía en la consecución de los fines sociales. El primer objetivo se centró en la seguridad y la importancia de esta, pues como se estableció en este documento: “sin seguridad no hay prosperidad, no hay sosiego y no puede haber futuro”.

A mediados de 2003 se conoció el documento, “Polí-tica de Defensa y Seguridad Democrática”, elaborado por el Ministerio de Defensa Nacional (MDN) que contempló los principios esenciales de esta política gubernamental.

El documento se estructuró en cinco partes:

1. La primera parte enunció los principios básicos de la política, encaminados al respeto por los derechos hu-manos, la cooperación y la solidaridad, la eficiencia y la austeridad, la transparencia y juricidad, la multila-teralidad y corresponsabilidad y, finalmente, la acción coordinada del Estado.

2. La segunda estableció las seis amenazas que atentan contra la seguridad democrática: el terrorismo, el nar-

cotráfico, el tráfico de armas, el secuestro, la extorsión y el homicidio.

3. La tercera parte se concentró en los objetivos estraté-gicos del gobierno nacional en materia de seguridad: la consolidación del control estatal sobre el territorio; la protección de la población; la eliminación del narco-tráfico; el mantenimiento de la política de disuasión, y por último, la eficiencia, transparencia y la rendición de cuentas por parte del Estado.

4. En la cuarta parte se desarrollaron las estrategias nece-sarias para cumplir los objetivos propuestos, entre las que se destacan la necesidad de coordinar las acciones del Estado, el fortalecimiento de las instituciones de-mocráticas, la consolidación del control y la presencia del Estado en todo el territorio nacional y, finalmente, la cooperación necesaria para cumplir lo propuesto por este plan.

5. Por último, se menciona la forma en que esta política se financiara, así como los métodos de evaluación que utilizará.

Según este documento, la seguridad democrática se constituye en un círculo virtuoso que necesita la participa-ción activa de sus ciudadanos y del buen funcionamiento de las instituciones, porque sin ellas no se pueden lograr las demás metas.

Sólo si se avanza con el objetivo de brin-dar seguridad y se progresa en el propósito de cerrar la brecha fiscal se podrá recuperar la confianza y retomar la senda del crecimiento económico49.

Por consiguiente, este círculo virtuoso se fundamen-ta en la idea de que la seguridad es el componente ne-cesario para permitir que el Estado de Derecho funcione plenamente; si esto ocurre, los ciudadanos sentirán que el

49 Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de De-sarrollo: Hacia un Estado Comunitario, República de Colom-bia, 2002-2006, p. 18.


56 Estado los protege, lo que les permitirá participar activa-mente en los asuntos públicos.

Si en un país hay condiciones de seguridad, enten-diendo la seguridad como la capacidad del Estado de dis-minuir las amenazas, hay crecimiento económico pues el clima es favorable para la inversión extranjera.

En términos del concepto clásico de seguridad, el Es-tado es el encargado de proteger al ciudadano y al sistema democrático, por lo tanto su fin no es proteger al estado en sí mismo. Es a partir de la concepción anterior que se esta-blecen los tres pilares esenciales de la PDSD: la protección de los derechos de todos los ciudadanos; la protección de

los valores, la pluralidad y las instituciones democráticas y, por último, la solidaridad y la cooperación de toda la ciuda-danía en defensa de los valores democráticos.

Como fue concebida esta política, el Estado colom-biano buscó la protección de la población, no a través de la coerción, sino garantizando la presencia de todas las autoridades en el territorio nacional. Pero en la práctica esta política, que nació como un programa integral, privi-legió más, y no logró desarrollar ninguna de las políticas tendientes al fortalecimiento de la democracia. La razón esencial podría explicarse por los acontecimientos que promovieron la formulación de acciones contundentes contra los grupos subversivos.

ww Antecedentes de la Política de Defensa y Seguridad Democrática

En agosto de 2002 se declaró el Estado de conmo-ción interior por los atentados ocurridos en Bogotá durante la posesión del presidente Uribe. La conmoción interior por lo tanto, permitió que el poder ejecutivo en cabeza del go-bierno le otorgara poderes especiales a la Fuerza Pública, los cuales se concentraron en la ampliación de facultades y la posibilidad de crear zonas de rehabilitación. Al mis-mo tiempo, se buscó una reforma judicial para otorgarle mayores poderes al ejecutivo en asuntos de competencia exclusiva de las altas cortes.

Posteriormente, nuevas acciones complementarían las estrategias de la PDSD. Entre estas acciones vale la pena nombrar la creación de un impuesto a la seguridad que se denominó “impuesto al patrimonio”; la posibilidad

de reclutar soldados campesinos; la creación de redes de informantes y la estrategia de estimulo para la deserción de guerrilleros.

En este período el gobierno nacional también es-tableció otras medidas que fueron criticadas, entre las más controversiales se encuentran el otorgamiento de funciones de policía judicial a los miembros de la Fuerza Pública, así como la creación de las denominadas zonas de recuperación, donde según diferentes análisis se res-tringieron los derechos de los ciudadanos con las deten-ciones arbitrarias.

Es en el marco anterior que se promulga la Política de Defensa y Seguridad Democrática.


57ww Logros y desaciertos de la Política de Defensa y Seguridad Democrática

En la primera administración del presidente Álvaro Uribe Vélez se lograron algunos progresos importantes, pero al mismo tiempo se produjeron algunos desaciertos.

A. Desaciertos

Planeación improvisada en el proceso de desmovilización de las AUC

Durante la primera administración del presidente Uribe, también se llevó a cabo la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia-AUC. A pesar de la gran complejidad y enorme importancia de este proceso, desde la iniciación de las negociaciones en 2002 con el Acuerdo de Santa fe de Ralito, se presentaron algunos altibajos que caracterizaron este proceso.

A partir de allí, los altibajos y las improvi-saciones fueron la regla: acuerdos y desacuer-dos a granel, continuación de crímenes y sobre todo largas discusiones políticas de sucesivos proyectos de ley del Gobierno, criticados dentro y fuera del país para evitar impunidad con los paramilitares50.

Una de las mayores dificultades y, a juicio de algunos analistas, de las mayores improvisaciones, fue la promul-gación sólo hasta después de tres años de iniciado el pro-ceso de desmovilización, de la Ley de Justicia y Paz (ley 975 de 2005), duramente criticada y corregida en algunos puntos por la Corte Constitucional.

Finalmente, a mediados de 2005 y ‘a re-gañadientes’, una tibia Ley de Justicia y Paz (Ley 975) culminó con este prolongado epi-sodio. Esta ley fue corregida luego en varias de sus debilidades mediante fallo de la Corte Constitucional51.

Para 2006 se contabilizó un número considerable de desmovilizados, quince mil en total; pero las falencias con las que había nacido el proceso de paz con los paramilita-res apresuraron el debilitamiento del mismo. Así, en 2008,

se iniciaron las extradiciones a Estados Unidos de los prin-cipales jefes de esta estructura armada.

Para muchos, estas extradiciones no permitieron adelantar las investigaciones judiciales necesarias, que se requerían para esclarecer los vínculos de varios políticos con los grupos paramilitares, no sólo en materia de apoyo a sus campañas, sino también asociados con los crímenes y masacres cometidas por este grupo ilegal.

Como ya se dijo, a pesar del importante momento político fueron varias las consecuencias fallidas del proce-so. La primera fue la vinculación de algunos políticos con las AUC; la segunda, la dificultad misma del proceso de desarme, desmovilización y reinserción por parte de la to-talidad de los integrantes de este grupo armado ilegal, que ha dado lugar al surgimiento y posicionamiento en zonas estratégicas de bandas criminales al servicio del narcotrá-fico. La última consecuencia, han sido los obstáculos para la implementación de los procesos de reparación a las víc-timas y castigos a los victimarios, y en general la aplicación completa y adecuada de las políticas transicionales de ver-dad, justicia y reparación, pues hasta la fecha muchos de los crímenes han quedado impunes.

Acciones militares dudosas Pese a los logros obtenidos en materia de lucha

contra las drogas, la forma desagregada y muchas veces poco supervisada con que se llevaron a cabo estas accio-nes, trajo como consecuencia una degradación de la ya difícil situación social del país: recrudecimiento del des-plazamiento forzado, afectación del medio ambiente y, en particular, una presión desmedida por el cumplimiento de metas militares, lo que desencadenó el fenómeno conoci-do como “falsos positivos”, en el que se vincula acciones militares en contra de civiles ajenos al conflicto.

50 Ver Leal Buitrago, Francisco. “Política de Seguridad Demo-crática y Desafíos de la seguridad”. En: El laberinto de la se-guridad, Revista Política colombiana, Contraloría General de la República, vol. No. 4, abril-junio de 2010, p. 10.

51 Ver Leal Buitrago, Francisco. “Política de Seguridad Demo-crática y Desafíos de la seguridad”. En: El laberinto de la se-guridad , p. 11.


58

Ausencia de metodología unificada para in-dicadores iguales

Otro de los problemas asociados a la PDSD es que las cifras oficiales varían, incluso al interior de las mismas instituciones del Estado, lo que genera cuestionamientos sobre el riesgo del cambio en las metodologías, a fin de mostrar resultados positivos y garantizar una continuidad de la financiación y de las políticas y acciones estratégicas en temas de seguridad.

La situación anterior se ha criticado en varias oca-siones, porque la falta de sistematización del manejo de la información y de los datos, implica la adopción de metodo-logías que pueden generar distorsiones porcentuales.

B. Logros

Fueron varios los logros alcanzados por esta política en materia de seguridad, durante el período 2002-2008.

En primer lugar, se logró recuperar el control del te-rritorio nacional. Al mismo tiempo, se consiguió la disminu-ción de algunos indicadores que atentan contra la seguri-dad democrática, como fue el caso del secuestro, la tasa de homicidios, la disminución de los atentados contra la

población civil y, por último, se mejoró considerablemente el tránsito por las principales carreteras del país.

También se dieron golpes importantes a la estructu-ra armada de los grupos guerrilleros, en especial de las FARC, logrando disminuir su capacidad militar: alrededor de tres mil hombres desaparecieron de las filas de las FARC, entre desmovilizados y muertos en combate. Al mismo tiempo, la recuperación del territorio nacional por parte de la Fuerza Pública, permitió cerrarle los espacios de abastecimiento.

Estos golpes, y algunos que se produjeron durante los dos primeros años de la segunda administración del presidente Uribe, fueron llevando a las FARC a un pro-gresivo debilitamiento estructural y a un repliegue de su accionar táctico52.

A partir de 2002 es posible observar un cambio en las estrategias y los movimientos tác-ticos de los alzados en armas, en función de las modificaciones en la dinámica de la confronta-ción. La decisión del gobierno de Álvaro Uribe de enfrentar el desafío de la guerrilla con un mayor esfuerzo militar sobre las estructuras armadas, ha hecho que retomen de su experiencia ante-rior los comportamientos propios de la guerra de guerrillas y opten por el repliegue táctico hacia sus zonas de refugio, lo cual se expresa en una disminución operativa a nivel nacional53.

En la gráfica No. 12, se puede observar el aumento en el número de militantes por grupo armado. El núme-ro de combatientes de los grupos subversivos y el de las Autodefensas creció considerablemente desde la década de los 90.

52 El repliegue es una estrategia utilizada por los grupos sub-versivos para preservar la integridad de su fuerza y prevenir una mayor pérdida del número de hombres.

53 Ver Echandía Castilla, Camilo y Eduardo Báchara Gómez. “Conducta de la guerrilla durante el gobierno de Uribe Vélez: de las lógicas de control territorial a las lógicas de control estratégico”, en Análisis Político, vol.19 No.57, agosto 2006, Bogotá, p. 37.


59Gráfica 12. Subversión, Autodefensas y cultivos de coca

Fuente: Ministerio de Defensa-Policía Nacional.

Subversión Autodefensas ilegales Cultivos de coca

25.000

Núm

ero

de m

ilita

ntes

1991

15.000

0

5.000

10.000

20.000

1990 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

180.000

160.000

140.000

120.000100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0

Número de hectáreas

En el caso de la subversión, se observa que de 12.500 guerrilleros en 1990, se pasa a 160 mil combatien-tes en 2001.

Para las Autodefensas encontramos un crecimiento considerable, pues de 1.800 en 1990 se pasa a 10.560 combatientes en 2001. Durante los años de su accionar, estos se distribuyeron en 10 grandes bloques.

De igual manera se puede observar la relación direc-ta que existe entre el crecimiento de los cultivos de coca y el número de efectivos en las filas de la guerrilla y las autodefensas, así, a medida que aumenta el número de personas, aumentan las hectáreas cultivadas.

Estos grupos armados lograron posicionarse en zo-nas estratégicas y propicias para el negocio de la droga.

Tabla 5. Número de combatientes en las principales organizaciones guerrilleras y paramilitares 2001

Año Grupo Guerrillero No. de Combatientes Frentes y bloques

2001

FARC 16.580 62 frentes, distribuidos en 7 bloques

ELN 4.500 41 frentes, distribuidos en 5 bloques

Otros 200 ----

Autodefensas 10.560 10 grandes bloques

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”.

En la mayoría de casos, estas zonas no sólo se constituyen en corredores estratégicos para el tráfico de drogas ilega-les, sino también para el tráfico de armas, apoyo logístico y abastecimiento.

La consolidación de estos territorios ha permitido el fortalecimiento de las denominadas “economías de guerra”:

[...] estas agrupaciones han conformado y fortalecido economías de guerra, como la de cultivos ilícitos con sus vínculos hacia la acti-vidad del narcotráfico, o constituido fuentes de financiación importantes a través de la extorsión,


60 el secuestro, el abigeato y el asalto a entidades financieras, que afectan a zonas agroindustriales y de explotación pecuaria, petrolera y minera.54

C. Principales indicadores de violencia

Si observamos la evolución de los principales indica-dores de violencia que ponen en riesgo la consolidación de la seguridad democrática, como el secuestro, la extorsión, las acciones terroristas, las acciones subversivas y los ho-micidios, obtenemos resultados importantes.

a. Acciones subversivas El término acciones subversivas hace referencia a

las acciones hostiles que comenten los grupos armados ilegales en contra de la población civil o las autoridades estatales, departamentales o municipales.

Estas acciones contemplan asaltos a la población ci-vil, asaltos a aeronaves, ataque a instalaciones, ataques urbanos, contacto armado, emboscadas, hostigamiento e incursión a poblaciones.

La gráfica No. 13 nos muestra la evolución de las ac-ciones subversivas. En el primer período incluido en este informe (1998-2002), observamos que el pico más alto se presenta en 1999 cuando aún el PC no entraba en vigen-cia. Una vez se inicia esta estrategia de cooperación, las acciones disminuyen en un 25%.

Después de 1999, en que se observó el número más alto de acciones subversivas (437), estas acciones caen considerablemente hasta ubicarse en 302 durante el 2001, pero finalizado el proceso de paz ocurre nuevamente un aumento en el número de acciones, ascendiendo a 357.

54 Ver Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario, República de Colombia, 2002-2006, p 33.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Policía Nacional.

Gráfica 13. Acciones subversivas 1998-2008

1998

350

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2006

2007

2008

2005

302

414

357

437

218

268

53

437

7516

7

300250

150100

0

350

200

50

400450500

En el segundo período evaluado, que inicia con la primera administración del presidente Álvaro Uribe (2002-2006) y en el que comienza a aplicarse la denominada Po-lítica de Defensa y Seguridad Democrática PDSD, se ob-serva una disminución sustancial de este tipo de acciones que ponen en riesgo la estabilidad de la población civil.

El pico más alto del período se observa en 2003, igualándose al registrado en 1999 (437). Si observamos la variación porcentual de ambos períodos, entre 1998 y 2002 las acciones se incrementaron en un 2%; mientras que para el período 2002-2008 se redujeron en un 85,2%. Para este indicador, el 2008 finaliza con 53 acciones regis-tradas en el año.


61b. Secuestro El secuestro se constituye en una de las actividades

que más beneficia a los grupos armados ilegales. Entre 1995 y 2001, las transacciones por esta actividad ilegal se ubicaron aproximadamente en 1.500 millones de dólares.

A diferencia de las acciones anteriores, el secuestro no sólo es cometido por grupos guerrilleros. También la delincuencia común se beneficia de esta actividad, que no sólo tiene un costo económico importante, sino además tie-ne un costo emocional alto tanto para las víctimas directas como para sus familiares.

La gráfica No. 14 nos muestra la evolución históri-ca del secuestro en Colombia. Durante la primera etapa, 1998-2002, se observa un incremento de estas acciones.

En 1998 se reportaron 2.609 secuestros y, para 2002, que es cuando se interrumpen las negociaciones de paz y fi-naliza el gobierno del presidente Pastrana, esta actividad ilegal se incrementa en un 14%.

[...] la negociación con las FARC no estuvo atada a un cese de fuego (de ninguna de las dos partes), esta situación, unido al hecho de que la guerrilla se sintió amparada por la zona de dis-tensión, son razones que algunos especialistas encuentran para explicar el incremento del se-cuestro en 1998 y 1999. En 1998, los casos de secuestro extorsivo crecen un 41% y en 1.999 un 25%.55

55 Ver Departamento Nacional de Planeación. “El secuestro en Colombia: caracterización y costos económicos”, en: Archi-vos de Economía, documento 257, 9 de junio de 2007, p 10.

56 Ver Departamento Nacional de Planeación. “El secuestro en Colombia: caracterización y costos económicos”, p. 12.

Gráfica 14. Evolución del secuestro en Colombia 1998-2008


4.000

2.60

919

98

3.500

2.500

2.000

1.000

0

500

1.500

3.000

2.99

1

3.70

6

3.04

1

2.98

6

2.12

1

425

52168

7800

1.44

0

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007 2008

Es durante este período que se observa el pico más alto. Para el 2000 los secuestros ascendieron a 3.703 y, en los años siguientes, se observa una disminución leve que no es representativa. Una vez finalizado el gobierno del presidente Andrés Pastrana, el número de personas secuestradas sigue siendo alto.

Este comportamiento puede estar explicado porque en el 2002 culmina la zona de distensión (febrero), además, comienza la campaña para las elecciones presidenciales del mes de mayo, que vienen acompañadas de una fuerte política militar contra la subversión. Finalmente, los datos con-firman que para el año 2003 el secuestro en Co-lombia disminuyó un 22%, es decir se cometieron 1.467 secuestros extorsivos, cifra que se encuen-tra por debajo del promedio anual de la década56.


62 En la segunda etapa de nuestro análisis (2002-2008) se observa una disminución considerable de esta actividad ilegal.

Una vez diseñado los principios y objetivos de la po-lítica en defensa y seguridad que presentó el presidente Uribe en el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado comuni-tario”, el número de secuestros se reduce. Desde 2002 hasta 2008 estas acciones contra la población en general se reducen en un 86%, pasando de 2.936 a 925 casos re-portados.

Es importante destacar que los logros en el combate del secuestro están ligados a una fuerte política del go-bierno de Uribe, no sólo para erradicar esta acción ilegal sino en materia de liberaciones realizadas por la Fuerza Pública.

El panorama presentado en el Plan de Desarrollo “Estado comunitario: desarrollo para todos”, del segundo período de la administración Uribe, establece que en 2006 fueron liberadas 1.985 personas, en parte por la presión ejercida por las Fuerza Pública y en otras ocasiones por las operaciones de rescate. Vale la pena destacar que fue

durante este gobierno que se lograron dos de las más im-portantes operaciones de rescate: la operación Jaque que trajo a la libertad a la ex candidata presidencial Ingrid Be-tancourt y otros secuestrados, y la operación Camaleón, que permitió la liberación de militares y policías que lleva-ban más de 11 años en poder del grupo guerrillero de las FARC.

También es importante destacar que durante este se-gunda mandato se logró aprobar la Ley 986 de 2005, que establece las acciones necesarias para la protección de los secuestrados y sus familias.

c. Acciones terroristasLas acciones terroristas cometidas por los grupos

armados ilegales generan costos económicos y sociales adicionales para el Estado. La mayoría de estas acciones se encaminan a ocasionar daños importantes en la infraes-tructura energética, vial y de comunicaciones.

Si observamos los costos por acciones terroristas y delincuenciales en contra de la infraestructura nacional, para 2001 estos ascendieron a 1.538.571 millones de pe-sos (ver gráfica No 15).

Combatir el terrorismo entonces, se hace necesario para cumplir el objetivo básico de la política de defensa y seguridad democrática, centrado en la estabilidad y fortale-cimiento del Estado de Derecho.


Gráfica 15. Costo por acción terrorista 2001 (Millones de pesos)

1.241.260

600.000400.000

0

800.000

200.000

1.000.0001.200.0001.400.000

292.322

2.554 1.732 703

Hidr

ocar

buro

s

Eléc

trico

Tran

spor

tete

rrest

re

Tran

spor

tefe

rrovia

rio

Tran

spor

teaé

reo


63

El gráfico No. 16 indica que durante el período 1998-2002 del presidente Andrés Pastrana, las acciones des-tinadas al daño de la infraestructura muestran una ten-dencia decreciente, aunque siguen siendo altas. En 1998 las acciones fueron 1.726, logrando disminuir para 2002 a 1.645.

Es a partir de 2002 cuando el número de acciones te-rroristas disminuye considerablemente, pasando de 1.645 a 347 en seis años, lo que en términos porcentuales repre-sentó una disminución del 79%.

d. HomicidiosSi bien las altas tasas de homicidio en el caso colom-

biano no son solamente producto del conflicto armado, es-tas son acciones que ponen en riesgo la seguridad demo-crática, por su relación con la violencia y la criminalidad.

Como es un asunto que impacta directamente a la so-ciedad, este tiene repercusiones que vale la pena anotar. La primera es que genera un costo adicional en el creci-miento económico y social, pues al ser un país que vive un conflicto armado y, adicionalmente sufre las consecuencias negativas del crimen organizado, ve sobre todo afectada a la población juvenil y su fuerza laboral.

La segunda se asocia con el costo que este tipo de acciones tiene en el sistema de salud, en el gasto del Es-tado y en la necesidad de destinar recursos para el apara-to de seguridad, que no sólo contempla la construcción y


Gráfica 16. Acciones terroristas

1998

1.72

6

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2006

2007

2008

2005

1.17

2

1.54

9

1.64

5

724

316

1.19

4

1.2001.000

600400

0

1.400

800

200

1.6001.8002.000

347

612

1.25

7

646

mantenimiento de cárceles, sino el reforzar el sistema de justicia y policía.

En tercer lugar se puede observar una consecuencia adicional: cuando se tienen altas tasas de homicidios en el país, esta situación impacta negativamente sobre la inver-sión extranjera y adicionalmente genera un sentimiento de desconfianza en la sociedad.

Cuando se realiza un análisis del panorama latino-americano se infieren varias cosas. Tal vez la más impor-tante es que América Latina es la segunda región del mun-do con la tasa más alta de homicidios, después de África subsahariana.

En términos generales, la tasa de homicidios de Amé-rica Latina se ubicó entre un 23% y 27,5%, entre 1998 y 2008, siendo Colombia el país con el número más altos de homicidios por año.

La gráfica No. 17 nos muestra el comportamiento de la tasa de homicidios en el período mencionado. Co-menzando 1998, encontramos que la tasa de homicidios se ubicó en un 56%, es decir, fueron asesinadas 23.096 personas por cada 100 mil habitantes.

Para 2008 se registró la tasa más baja en 20 años, ubicándose en un 33%. En el comportamiento del primer período, que va desde 1998 a 2002, se puede observar


64

un crecimiento constante en el número de homicidios por cada 100 mil habitantes: de una tasa del 56% al comenzar el periodo, en 2002 se finaliza con un 66%. En términos de variación porcentual, el crecimiento representó un 18%. En 2002 se observa el pico más alto.

Una vez se inicia la administración del presidente Uri-be, el número de homicidios empieza a disminuir conside-rablemente, casi en un 50%.

En el diagnostico del Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, se identificó que el 10% de los homi-cidios fueron atribuidos directamente al conflicto armado. Para 2001 se estableció que el número de personas ase-sinadas por los grupos armados ilegales ascendió a 2.088, de los cuales 1.060 asesinatos fueron cometidos por las Autodefensas y 1.028 por los grupos subversivos.

La tendencia a disminuir la tasa de homicidios pue-de explicarse por varias acciones tenidas en cuenta en la PDSD, entre las que se destacan el Programa Depar-tamentos y Municipios Seguros-DMS, que nace con el objetivo de “capacitar a las autoridades territoriales y de Policía en lo referente a la normatividad vigente en el

ámbito nacional para el manejo de la seguridad ciudada-na y el orden público, con el fin de que estos se apropien de los instrumentos existentes para la gestión de políticas públicas en la materia”57.

Otra de las acciones se encaminó a mejorar los sistemas de información del Centro de Investigaciones Criminológicas-CIC, de la Dirección Nacional de Policía Judicial-Dijin. Se buscó también la modernización del Sis-tema Nacional de Información para el Análisis de la Vio-lencia y Accidentalidad en Colombia del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses-INMLCF, a través del Centro Nacional de Referencia sobre la Violencia-CRNV.

Si bien en cierto que con esta política promulgada por el gobierno del presidente Uribe se obtuvieron logros muy importantes, al mismo tiempo, algunas de las acciones pre-vias a la creación del documento que redactó el Ministerio de Defensa en 2003, dejaron bastantes cuestionamientos en materia del respeto por el Estado de Derecho y por uno de los principios básicos de la democracia: la separación de poderes.

Con la declaratoria del estado de conmoción interior, nuevamente se recurre a la vieja práctica ligada al desarro-llo de la Doctrina de Seguridad Nacional, en la que el go-bierno de turno tiene la posibilidad de suspender el orden


Gráfica 17. Tasa de homicidios

1998

56

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2006

2007

2008

2005

66

59

30

20

0

40

10

50

60

70

63 65

53

45

39 37 36

33

57 Ver Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo: Estado Comunitario: desarrollo para todos, Repú-blica de Colombia, 2006-2010, p 61.


65jurídico existente y tomar medidas y acciones en ocasiones extremas, para restablecer el orden.

Sumado a lo anterior, se cometieron otra serie de errores que es necesario poner en evidencia. El primero y más apremiante está ligado al desconocimiento y negación

del conflicto armado y los problemas sociales y económicos asociados a este. El segundo es que su implementación se centra en lo militar, dejando de lado lo que se entiende por seguridad democrática58. Por último, la implementación de políticas disgregadas dejo entre ver que la capacidad inte-gradora de la política de defensa y seguridad sólo se dio en el papel y no en la práctica.

Sintetizando, las políticas evaluadas en este capítulo se centraron en combatir dos de las amenazas que durante las dos últimas décadas han puesto en riesgo la estabilidad del Estado, afectando directamente el orden público y la sociedad misma. Son dos políticas que se formularon en momentos críticos y que se complementaron para combatir al narcotráfico y las acciones subversivas, en especial las de las FARC.

Pero concentrarse en estas dos amenazas se afectó otro de los componentes de seguridad, la seguridad ciuda-dana, pues pese a que los indicadores en el tema de las drogas ilícitas y los delitos que atentan sobre la concepción de seguridad democrática del gobierno Uribe disminuyeron considerablemente, los de la seguridad ciudadana tienden a aumentar.

De allí que el próximo capítulo estudiará la concep-ción de seguridad ciudadana y algunos de los delitos que atentan contra la misma.

58 En el caso de Colombia, la seguridad democrática se mencio-na por primera vez en el documento “Repensar a Colombia: hacia un nuevo contrato social”, que nació de las diferentes propuestas realizadas en los Talleres del Milenio, promovidos por el PNUD en 2001. El concepto formulado por estos talle-res se fundamentó en una noción integral de seguridad que tuvo en cuenta los elementos militares clásicos, pero tam-bién factores económicos, sociales y políticos encaminados a crear una concepción de cultura cívica: “ la seguridad ya no es ni debe ser comprendida únicamente bajo el concepto tradicional de la seguridad y defensa nacional enmarcado en una óptica de carácter militar, sino que debe apuntar a una seguridad democrática bajo una concepción de cultura cívica en un entorno de tolerancia, solidaridad y de respeto a las diferencias, y en el marco de un democratización incluyente en los ámbitos económico, político, social y cultural”. Esta concepción de seguridad se basó en una visión multidimen-sional, en donde la seguridad ciudadana, la alimentaria, la ambiental, la jurídica y la nacional se unieron para desarrollar un concepto integral y funcional que abarcó factores militares, sociales, políticos y económicos: La seguridad democrática no se basaría, esencialmente, en la capacidad de coacción, de intimidación o de penalización por parte del Estado sobre la sociedad, sino en el perfeccionamiento de una cultura de convivencia ciudadana […] y en un ambiente igualitario en el que prevalecerían criterios, postulados y principios básicos de justicia distributiva.

Delitos contra la seguridad ciudadana

III.

En el capítulo anterior se estudió la aplicación de dos políticas dirigidas a combatir las principa-les amenazas vividas por el país en las últimas

décadas: el narcotráfico y el terrorismo. No obstante su efi-cacia, sin embargo, el énfasis puesto en estas estrategias, desplazó el tema de la seguridad ciudadana.

La seguridad ciudadana, desde el punto de vista teó-rico, es considerada como una noción integral tendiente a garantizar la integridad física del individuo y, al mismo tiempo garantizar el desarrollo social. Por consiguiente, el concepto está ligado a la calidad de vida de las personas y el respeto por sus derechos.

Desde esta concepción se establecen una serie de nociones necesarias para comprender por qué es tan importante que el Estado, a través de las autoridades de Policía y judiciales, se esfuercen para desarrollar acciones que garanticen y mejoren la vida de las personas en su territorio. La seguridad, desde esta perspectiva, es la con-dición de libertad en la cual los ciudadanos pueden ejercer sus derechos, libertades y deberes sin sentirse víctimas de amenazas, para poder gozar de adecuadas condiciones de bienestar, tranquilidad y el disfrute de la vida en sociedad.

La seguridad ciudadana, que nace de la noción más amplia de seguridad, se centra en los ciudadanos y no en el Estado como el principal actor. Por consiguiente, esta concepción de seguridad relega a un segundo plano los

temas propios de la concepción clásica, dándole mayor im-portancia a asuntos que afectan la calidad de vida de las personas, como la inseguridad en las ciudades, el incre-mento de la delincuencia común y los problemas derivados por cuestiones socioeconómicas.

A diferencia de la PDSD que tiene aplicación nacional, la seguridad ciudadana depende de las administraciones locales, a través de los diferentes cuerpos de seguridad.

[…] es fundamental reconocer que muchos de los delitos que afectan a todos los ciudada-nos tienen particularidades locales y que su so-lución debe ser abordada desde los gobiernos municipales, e incluso reconocer que los delitos considerados transnacionales como el narco-tráfico, el comercio ilegal de armas, la trata de personas, el hurto de automotores, entre otros, terminan afectando a los ciudadanos en su vida cotidiana, como es el caso de la venta y con-sumo de drogas al menudeo, el comercio ilegal y el uso de armas de fuego en manos de los particulares […]59

59 Ver Acero Velásquez, Hugo. “La seguridad ciudadana una responsabilidad de los gobiernos locales en Colombia”, en: Ciudad y seguridad en América Latina. Disponible en: http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd57/acero.pdf.


68 El hecho de que las acciones tengan un carácter lo-cal, se justifica porque en ocasiones los delitos que atentan contra la seguridad ciudadana se manifiestan dependien-do del contexto geográfico donde se producen. Al mismo tiempo, cuando ocurren situaciones que ponen en riesgo a los ciudadanos, las autoridades locales tienen mayores posibilidades de intervenir inmediatamente.

En América Latina se han desarrollado diferentes programas que ponen en evidencia la necesidad de tratar los asuntos de la ciudadanía desde el ámbito local. Vale la pena nombrar algunos, como el caso del Plan Cuadran-te en Chile, Sociedad sin violencia en El Salvador y, en Colombia, el Programa Departamentos y Municipios Segu-ros, impulsado por el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de Defensa Nacional y el Programa de las Na-ciones Unidas para el Desarrollo-PNUD y actualmente la estrategia nacional de vigilancia por cuadrantes.

Pese a que con la promulgación de la Constitución Política de 1991 no se desarrolla el concepto de seguridad ciudadana, si se establecen tres cuestiones importantes en-marcadas dentro del orden público: la seguridad del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana. Esta última permite reorientar las funciones del Estado hacia los ciudadanos, a través del otorgamiento de atribuciones de po-licía a los alcaldes como máximas autoridades municipales.

En el caso específico de Colombia, la Cons-titución Política de 1991 otorga claramente fun-ciones y competencias a las autoridades político-administrativas en el tema, además de establecer de manera clara la jerarquía para el manejo del orden público. En este sentido, la Constitución re-conoce la importancia de las autoridades locales del orden departamental y municipal en la gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciuda-dana, así como en el manejo del orden público, motivo por el que establece el rol de agentes del Presidente en esta materia para los gobernado-res, y determina que los alcaldes son los encarga-dos del orden público en sus municipios y son la primera autoridad de Policía en la jurisdicción60.

Estas atribuciones se desarrollaron en el artículo 315 de la carta constitucional, donde se estableció que una de las funciones de los alcaldes estaría relacionada con el orden público, evitando cualquier hecho o situación que pusiera en riesgo la tranquilidad de sus ciudadanos.

Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la Ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la Re-pública y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La policía nacional cumplirá con prontitud y dili-gencia las ordenes que el imparte el alcalde por conducto del respectivo comandante61.

Para los gobernadores también se establecieron fun-ciones en materia de orden público. El artículo 303 de la Constitución establece que estos actuarán como agentes del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público.

Con el desarrollo reglamentario de la Ley 4 de 1991, se estableció la posibilidad de que tanto alcaldes como go-bernadores pudieran contar con instrumentos operativos para mantener el orden público y dar cumplimiento al tema de la convivencia ciudadana, a través de la creación de Consejos de seguridad62, comités de orden público munici-

60 Ver Policía Nacional. “Políticas públicas de convivencia y se-guridad ciudadana”. En Cartilla No 3, Programa Departamen-tos y Municipios Seguros. Bogotá, diciembre 2008, p. 11.

61 Ver Congreso de la República. “Constitución Política de 1991”. En Título XI. De la organización territorial, capítulo III, Del régimen municipal, artículo 315, numeral 2.

62 Los consejos de seguridad son reuniones mensuales o ex-traordinarias cuando las circunstancias lo ameriten, convo-cadas y presididas por el alcalde y el gobernador, respecti-vamente, a la cual deben asistir (asistencia indelegable) los comandantes de la policía y demás fuerzas armadas, los or-ganismos de justicia, el procurador o los organismos estata-les que promueven los derechos humanos. A través de estos consejos, el alcalde y las autoridades armadas y de justicia disponen de mecanismos para el análisis de la violencia y la delincuencia, asegurar el mantenimiento del orden público, preservar la tranquilidad y la convivencia ciudadana, y forta-lecer los mecanismos de coordinación interinstitucional bajo las directrices que imparta el alcalde. Disponible en: www.co-munidadyprevencion.org/.../Hugo%20Acero-ProgMunicipios.doc.


69pales o regionales, y la posibilidad de crear los fondos de seguridad63 y la vincular a la ciudadanía en la formulación de planes de seguridad.

n Programa Departamentos y Municipios Seguros (PDMS)

El objetivo primordial de este programa es el de for-talecer la gobernabilidad local en materia de convivencia y seguridad ciudadana, siempre contando con el liderazgo de los Gobernadores y Alcaldes, además del apoyo de otras autoridades como la Policía Nacional, asumiendo conjun-tamente acciones coordinadas, integrales y preventivas para la gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana.

Lograr que las autoridades político-adminis-trativas, el personal de la Policía Nacional y las demás autoridades encargadas de estos temas conozcan y den cumplimiento a la normatividad vigente en relación con la gestión territorial de la convivencia, la seguridad ciudadana y el manejo del orden público; Promover que las autorida-des político administrativas y la ciudadanía, de manera coordinada e interinstitucional, diseñen, ejecuten y hagan seguimiento a los Planes Inte-grales de Convivencia y Seguridad Ciudadana; y por último, incluir en la agenda local de todos los departamentos y municipios del país los te-mas de convivencia y seguridad ciudadana, de forma tal que sean objeto de política pública y se les asignen recursos que garanticen la sosteni-bilidad de las acciones desarrolladas64.

63 De acuerdo con las normas existentes en cada municipio y departamento, se debe estudiar la posibilidad de crear Fon-dos de Seguridad, con el objetivo de obtener recursos para financiar las distintas actividades que garanticen la seguri-dad, además de inversiones en bienestar social, convivencia pacífica, desarrollo comunitario y en general a todas aquellas inversiones sociales que permitan una presencia real del Es-

Fuente: Policía Nacional.

Gráfica 18. Esquema de la corresponsabilidad

tado. Estos fondos se alimentan de una contribución especial que es un porcentaje (5%) sobre el valor total de los contra-tos de obras públicas. Disponible en: http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd57/acero.pdf.

64 Ver Policía Nacional. “Políticas públicas de convivencia y se-guridad ciudadana”, p. 4.


70 Durante la formulación de este programa se observaron una serie de debilidades en el sistema de seguridad ciuda-dana que es necesario subrayar. La primera fue el descono-cimiento por parte de las administraciones departamentales y municipales, de sus funciones en materia de orden público y convivencia ciudadana y, la segunda, fue la falta de articu-lación entre las entidades territoriales frente a la adopción de acciones que permitieran trabajar bajo los parámetros de eficiencia, eficacia, sostenibilidad y coordinación.

Es importante señalar que la primera aplicación piloto de este programa se llevó a cabo en la ciudad de Bogotá. Posteriormente, por acción de la Policía Nacional y con la cooperación técnica y financiera de la Agencia para el De-sarrollo de la Embajada de los Estados Unidos USAID y de expertos de la Universidad de Georgetown, se tomó la decisión de extender el programa hacia los departamentos y municipios restantes.

Para la aplicación en el ámbito nacional, la Policía estableció que este programa debía estar sujeto a una serie de etapas. La primera es la de sensibilización, que tiene como objetivo primordial “trabajar con las autoridades político–administrativas una vez se posesionan, con el fin de demostrarles la importancia de los temas de conviven-cia y seguridad ciudadana, para garantizar su compromiso en la inclusión de los mismos en el Plan de Desarrollo de cada jurisdicción y darles a conocer las funciones y compe-tencias que la ley les otorga”.

La segunda etapa se encarga del diseño y elabora-ción de los Planes integrales de convivencia y seguridad ciudadana, a través de los cuales se busca desarrollar ac-ciones preventivas, disuasivas, reactivas y de apoyo a la justicia, para contrarrestar los problemas de inseguridad en cada una de las entidades territoriales. La tercera y última etapa es la de acompañamiento y seguimiento durante el desarrollo de los Planes integrales.

Aunque se tenía previsto el año 2011 como fecha lí-mite para la implementación de estas diferentes etapas, en

la práctica no se han logrado cumplir todas las metas pre-vistas, en particular por la debilidad misma del sistema de descentralización administrativa en materia de seguridad. Es importante recalcar que la Policía Nacional reconoce y manifiesta que sus funciones siempre tienen que estar subordinadas al poder civil, pero aún las administraciones departamentales y locales desconocen los pormenores de su responsabilidad y la importancia y prioridad de diseñar y poner en funcionamiento los planes y programas de convi-vencia y seguridad ciudadana.

En ocasiones unos de los limitantes son los escasos recursos con los que cuentan las administraciones locales; pero el principal problema es la concentrada importancia que en los últimos años se le ha dado al tema del narcotrá-fico y a la lucha contra las organizaciones guerrilleras, que si bien se constituyen en problemas esenciales no son los únicos que deben ser solucionados.

El haber relegado a un segundo plano la seguridad ciudadana, en el período que se está analizando, nos per-mite observar incrementos importantes de algunos delitos que atentan contra ella, y que hace necesario que los go-biernos nacionales y territoriales futuros desarrollen políti-cas más contundentes para combatir la inseguridad.

El tratamiento de la inseguridad urbana en Colombia se ha hecho más complejo. A los problemas tradicionales de inseguridad como los hurtos (a personas, residencias, de motos, vehículos), las lesiones personales, los homici-dios, la venta de droga en pequeñas cantidades, entre otros, se suman hoy los crímenes cometi-dos por la delincuencia organizada transnacio-nal, como el narcomenudeo, que algunos llaman narcotráfico por el aumento del consumo de dro-gas en la mayoría de las ciudades colombinas, el comercio de armas, la trata de personas, el sicariato, la extorsión y las distintas modalida-des de secuestro; verdaderas mafias que, en los últimos años, están afectando de manera grave la seguridad de los ciudadanos en los centros urbanos65. 65 Ver Acero Velásquez, Hugo. “Los retos en seguridad del nue-

vo gobierno”. En: El laberinto de la seguridad, Revista Políti-ca Colombiana, Contraloría General de la República, vol. No 4, abril-junio de 2010, p. 30.


71A continuación analizaremos desde el punto de vista estadístico, algunos de los indicadores que en materia de seguridad ciudadana ha mostrado un crecimiento impor-tante en los últimos años.

a. Lesiones personalesLas lesiones personales se definen como el daño

causado al cuerpo o a la salud, que pueden ocasionar una perturbación física o síquica en el sujeto pasivo. Las lesio-nes comunes, que son las que se miden en este indicador, son aquellas causadas por cualquier tipo de arma. Los da-ños causados en accidentes de tránsito se miden en un indicador diferente, que no se tendrá en cuenta para este estudio.

La gráfica No. 19 nos muestra que durante el primer período, correspondiente a la administración del presiden-te Andrés Pastrana Arango (1998-2002), el número de le-sionados sufre incrementos y decrecimientos. Pero de los 10 años estudiados el pico más alto se presenta en 2007,

cuando se reportaron 47.943 lesionados, lo que significó una tasa superior al 100%.

La administración Pastrana finaliza con una tasa del 99%, lo que en términos generales representó 43.258 le-sionados. Durante el primer período del presidente Álvaro Uribe (2002-2006) se registran 46.525 lesionados, mien-tras para 2008 la tasa se ubicó en un 74%, logrando dis-minuir un 18%.

Por entidad territorial observamos que para 2008 Bogotá presenta el mayor número de lesionados: en total 2.636 casos, de los cuales la violencia interpersonal impli-có el mayor número: 1.942 en total.

El departamento con el segundo lugar es Antioquia, que para el año 2008 registró en total 1.294 casos. Nue-vamente, la violencia interpersonal es la que reporta un mayor número de casos, 783 en total.

Gráfica 19. Número de lesiones personales


50.000

25.3

5519

98

45.000

35.000

30.000

20.000

0

15.000

25.000

40.000

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

10.000

5.000

26.6

39

25.1

33

33.4

95

43.2

58

40.0

38

32.5

31

30.3

79

46.5

26

47.9

43

35.5

88


72

Fuente: Medicina legal.

2007 2008

Gráfica 20. Cinco primero departamentos con el mayor número de lesiones

3.000

2.54

0Bo

gotá

2.500

1.5001.000

0500

2.000

Antio

quia

Valle

del

Ca

uca

Cund

inam

arca

Tolim

a

2.63

6

1.43

3

1.29

4

1.53

0

1.18

7

1.39

7

1.08

4

482

614

b. Total hurtosEl hurto este es definido como la acción de apoderar-

se ilegalmente de una cosa mueble para obtener un prove-cho. Cuando hablamos del total de hurtos que se pueden presentar por año, según la Policía Nacional se tienen en cuenta el hurto a residencias, al comercio, a las personas, automotores y motos.

La gráfica No. 21 muestra comportamientos varia-bles en el número de hurtos que se realizan al año. El tope más alto lo observamos en 2006, cuando se presentaron 111.308 hurtos. La menor cantidad se presenta en el año 2000 con 66.642 hurtos.

Gráfica 21. Hurtos totales


Si desglosamos los hurtos totales para el año 2006, observamos que el tipo de hurto que representó un ma-yor incremento fue el hurto a personas. Para 2008, este

se ubicó en 47.450 por cada 100 mil habitantes. El que menos participación tuvo fue el robo de automotores (Ver gráfica No. 22).

120.000

82.0

0919

98

80.000

60.000

0

100.000

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

40.000

20.000

111.

308

66.6

4278.1

08

83.7

16

91.7

85

89.2

80

77.7

20 88.6

14 102.

454

92.2

99


73Gráfica 22. Hurtos a personas

Fuente: Elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Policía Nacional.

Para 2008 el número de hurtos totales se ubicó en 92.299 por cada 100 mil habitantes. En el caso de 2008, nuevamente el tipo de hurto que participa con un mayor número, es el que atenta contra las personas.

30.000

Resid

encia

s

25.000

15.00010.000

05.000

20.000

Pers

onas

Entid

ades

co

mer

ciale

s

Auto

mot

ores

Mot

ocicl

etas

11.9

72

47.4

50

35.00040.00045.00050.000

13.4

31

8.45

1

10.9

95


Gráfica 23. Entidades territoriales con el mayor número de hurtos (%) 2008

28,1

Bogotá

10

5

0

15

20

25

30

16,3

7,66 5

Valle Atlántico Santander Antioquia

De las entidades territoriales cinco reportaron el número más alto de hurtos totales para 2008, estas fueron Bogotá que participó con 25.956, Valle con 15.091, Atlántico con 7.084, Santander con 5.409 y por último Antioquia con 4.558.

Por el contrario, existen algunos departamentos que ocupan un porcentaje muy bajo en esa medición; estos son Vaupés, Vichada, Guainía, Guaviare, Amazonas, Arauca, Chocó y Putumayo, cuyo número de hurtos no excede los 300 por año.

Esto se puede deber al tamaño de tales departa-mentos, conformados por pocos municipios y por pobla-ción altamente dispersa, así como al hecho de que las

autoridades departamentales no reporten las cifras reales o actualizadas.

Como se pudo ver en este capítulo, es evidente el aumento y los delitos contra la seguridad ciudadana, que según algunos expertos es consecuencia de un estanca-miento de las acciones en materia de seguridad del go-bierno del presidente Álvaro Uribe en su última etapa.


74 Lo anterior hace necesario que el nuevo gobierno del presidente Juan Manuel Santos (2010-2014) formule una política más contundente para combatir los delitos que po-nen en riesgo la seguridad ciudadana, pues existen nuevas modalidades delincuenciales que deben combatirse: la cre-

ciente vinculación de los jóvenes en redes de violencia, la aplicación inadecuada de acciones contenidas en el Códi-go de Procedimiento Penal y el creciente número de delitos cometidos desde las cárceles.

ConclusionesA manera de recomendación

IV.

A lo largo de este trabajo hemos analizado las diferentes políticas que en materia de segu-ridad se han desarrollado en Colombia. Esta

ha sido una síntesis histórica que nos ha demostrado que, en materia de seguridad, los acontecimientos que ocurren en el sistema internacional influyen en la adopción de dife-rentes nociones asociadas a la misma.

Desde la aplicación de la Doctrina de Seguridad Nacio-nal, que se constituyó en la guía principal de los países La-tinoamericanos durante la Guerra Fría, e influyó en la forma en que los gobiernos nacionales de la época combatieron a los grupos subversivos, se observó un comportamiento im-portante: la declaratoria del estado de excepción como una modalidad que permitió combatir las amenazas que podían en riesgo la estabilidad del Estado Colombiano.

Estos estados de excepción, que en la práctica se constituyeron en medidas necesarias, funcionaron como obstáculos que impidieron la formulación de una política de Estado en materia de seguridad. Cada administración se de-dicó a desarrollar políticas gubernamentales que respondie-ron a los problemas del momento, sin pensar en crear políti-cas integrales que solucionaran los problemas estructurales que produjeron el surgimiento de los grupos subversivos.

Una vez finaliza la Guerra Fría, y los contenidos de la doctrina de seguridad nacional se volvieron obsoletos, los gobiernos nacionales dieron un viraje en sus políticas de seguridad, manteniendo el ingrediente militar pero al mismo tiempo comenzando a hablar de paz.

Estos cambios que dan inicio en la década de los 80, terminarán con algunos procesos exitosos como la des-movilización del M-19 y el EPL. Pero, paradójicamente es durante este período que aparecen nuevas amenazas y actores armados: se recrudece el tema del narcotráfico y aparecen los primero grupos de autodefensa.

Con el inicio de la década de los 90 se generaron cam-bios en materia institucional que permitieron abrir espacios de participación que hasta la época eran exclusivos de unos pocos. Se crearon acciones legales para combatir al narco-tráfico, y el discurso de los gobernantes se centró no sólo en el accionar militar para combatir las viejas y nuevas ame-nazas, sino el diálogo y la negociación como puntos claves para solucionar los problemas sociales y políticos.

Sin embargo la corrupción, el clientelismo y las rela-ciones de algunos políticos con el narcotráfico, pusieron nuevamente en riesgo la estabilidad estatal. La imagen


76 deteriorada del Estado Colombiano y el creciente negocio de las drogas ilícitas, ya no en manos de los capos, sino de los grupos armados, permitieron la creación y posterior aplicación del denominado Plan Colombia.

Simultáneamente a la aplicación de esta política de responsabilidad compartida, se iniciaron los diálogos de paz con las FARC. No obstante, es durante estos dos momentos que el conflicto armado se recrudece. Los pro-blemas para mantener la estabilidad estatal, el orden y la seguridad se convierten en los temas principales de la campaña presidencial de Álvaro Uribe Vélez para 2002.

El discurso categórico contra los grupos armados le permitió ganar las elecciones y convertirse en presidente. Desde agosto de 2002, su primera administración inicia con una serie de acontecimientos que determinarán el de-sarrollo de la Política de Defensa y Seguridad Democrática (PDSD).

La declaratoria del estado de excepción, y el recru-decimiento del conflicto en algunos territorios nacionales, permitió el desarrollo de una política tendiente a la recu-peración de la soberanía estatal a través de acciones de carácter militar en contra de los grupos subversivos, espe-cialmente de las FARC.

Al mismo tiempo se inicia el proceso de diálogo con los paramilitares, que trajo como resultados la implementa-ción tímida y parcial de la ley de justicia y paz y la extradi-ción en 2008 de los principales jefes de las AUC.

Las dificultades de los procesos de justicia, reinser-ción y reincorporación a la vida civil de sendos combatien-tes de los grupos paramilitares, generó la aparición de ban-das criminales al servicio del narcotráfico en los antiguos territoritos fortines de las AUC. El delinquir de estas nuevas bandas emergentes tiene un impacto directo sobre la se-guridad ciudadana, que en términos estadísticos es la que demuestra un incremento importante de los delitos.

Los logros de la PDSD y los del Plan Colombia en su primera fase han sido positivos, pero es importante reco-nocer, sobre todo en el caso de la PDSD, que los avances y aciertos no sólo han dependido de las acciones y estra-tegias de carácter militar, sino que el repliegue obligado de

las FARC ha traído una disminución lógica de sus acciones contra la población civil, los miembros de la Fuerza Pública y los ataques contra la infraestructura.

A pesar de los muchos resultados positivos de la PDSD, las FARC continúan siendo el grupo armado ilegal más importante del país, siguen operando y financiándose del secuestro, la extorsión y el narcotráfico en las regio-nes más apartadas del país, lo que permite prever que su final, como lo vaticinaron muchos, está lejos de ser una realidad.

Al nuevo gobierno le corresponde fortalecer los va-cios de la PDSD, en especial en lo relacionado con el res-peto por los Derechos Humanos, la situación critica de los desplazados por la violencia y, sobre todo, el desarrollo de políticas integrales que no sólo se enfoquen en la acción militar, sino también en atacar las deficiencias estructura-les en materia social, económica y humanitaria.

Para combatir el narcotráfico es importante diseñar una política de Estado, que no contemple como único ca-mino las acciones militares y de erradicación, sino además soluciones más contundentes para que el negocio de las drogas ilegales deje de ser una fuente de financiación im-portante de los grupos armados ilegales y de las bandas criminales emergentes.

Los desafíos de los gobiernos futuros están determi-nados por las políticas públicas que en materia de seguri-dad desarrollen, no de políticas públicas gubernamentales sino estatales, en la medida que estas puedan tener impac-tos a mediano y largo plazo. Además, estas por obligación deben ser políticas integrales que contemplen acciones militares, pero al mismo tiempo instrumentos políticos para dar respuesta a las problemáticas que se desprenden del conflicto, la inseguridad en las ciudades y el narcotráfico.

Por consiguiente, es necesario revaluar el concepto de seguridad democrática defendido desde la administra-ción del presidente Álvaro Uribe Vélez; reconocer que el conflicto armado es real y aún se presenta; desarrollar una política estatal de seguridad ciudadana; comprometerse seriamente con el respeto de los derechos humanos y, bus-car soluciones contundentes con las nuevas amenazas.

}BibliografíaÍndice de seguridad

Cardona, Diego (editores). Encrucijadas de la seguridad en Europa y las Américas. Bogotá: Centro editorial Universidad del Rosario, Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI), 2004.

Beck, Ulrich. La sociedad del riesgo mundial en busca de la seguridad perdida. España: Barcelona Ediciones Paidós, 2008.

Capítulo de librosSánchez, Rubén. “La seguridad en Europa y América Latina; Reflexiones para Colombia”. En Encrucijadas de la seguridad en Europa y las Américas. Cardona, Diego (editores), Bogotá: Centro editorial Universidad del Rosario, Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI), 2004, pp. 275-301.

Ruiz, Juan Carlos. “La encrucijada de la seguridad ciudadana en América Latina: entre la tentación autoritaria y la partici-pación comunitaria”. En Encrucijadas de la seguridad en Europa y las Américas. Cardona, Diego (editores), Bogotá: Centro editorial Universidad del Rosario, Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI), 2004, pp. 123-147.

Artículos de revistaAcero Velásquez, Hugo. “Los retos en seguridad del nuevo gobierno”. En El laberinto de la seguridad. Revista Política Co-lombiana. Bogotá, vol. No. 4, abril-junio de 2010, Contraloría General de la República: pp. 28-37.

Echandía Castilla, Camilo y Eduardo Báchara Gómez. “Conducta de la guerrilla durante el gobierno de Uribe Vélez: de las lógicas de control territorial a las lógicas de control estratégico”. Revista Análisis Político. Bogotá, vol. 19 No. 57, agosto 2006, Universidad Nacional de Colombia: pp. 31-54.

Galindo Hernández, Carolina. “De la seguridad nacional a la seguridad democrática. Nuevos problemas, viejos esquemas”. Revista Estudios Socio-jurídicos. Bogotá, Año/vol. 7, No. 99, Universidad del Rosario: pp. 496-543.

Leal Buitrago, Francisco. “La doctrina de seguridad nacional: materialización de la Guerra Fría en América del Sur”. Revista de Estudios Sociales. Bogotá, Vol. 15, junio 2003, Universidad de los Andes: pp. 74-87.

______________. “Política de Seguridad Democrática y Desafíos de la seguridad”. En El laberinto de la seguridad. Revista Política Colombiana. Bogotá, vol. No. 4, abril-junio de 2010, Contraloría General de la República: pp. 6-17.

Redacción Judicial. “Del Estatuto de Seguridad a la Seguridad Democrática”. El Espectador (6 de junio de 2008).

Sección Economía. “Gasto militar en Colombia, el más alto del continente”. El Espectador (15 de abril de 2008).

Documentos institucionales Arias, Gerson Iván. “Aparición y transformación de los dispositivos formales de negociación del poder ejecutivo colombiano en los procesos de paz: 1981-2006”. En Una mirada atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno colombiano. Bogotá: Serie Working papers, No. 4, Fundación Ideas para la Paz: pp. 1-48.

Departamento Nacional de Planeación. “Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario”. Bogotá: República de Colombia, 2003: pp. 1-284.

______________. “El secuestro en Colombia: caracterización y costos económicos”. En Archivos de Economía. Bogotá: documento 257, 9 de junio de 2007: pp. 1-76

Oficina contra la Droga y el Delito. “Resumen ejecutivo”, En Colombia: Censo de cultivos de coca, Bogotá: Naciones, junio de 2005: pp. 1-94

Internet y banco de datos Acero Velásquez, Hugo. “La seguridad ciudadana una responsabilidad de los gobiernos locales en Colombia” En: Ciudad y seguridad en América Latina. Disponible en: http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd57/acero.pdf.

Departamento Nacional de Planeación (DNP). “Balance Plan Colombia”, disponible en: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Justiciaasuntospol%C3%ADticosseguridadydefensa/PlanColombia.aspx.

Departamento Nacional de Planeación (DNP). “Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y del Desarrollo Social”. Disponible en: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DJS/DJS_Documentos_Publicaciones/ estrategia_version_espanol.pdf.

Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga. “Amnistía e indulto en el gobierno de Belisario Betancur”. Disponi-ble en: www.icpcolombia.org/archivos/documentos/Betacur.doc.

Lizarzaburu, Javier. “Bush promulga ley patriótica” Disponible en: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_ 1622000/1622643.stm.

Melo, Jorge Orlando. “Narcotráfico y democracia: la experiencia colombiana”. Disponible en http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/educacion/melo/droga/tregua.htm.

Policía Nacional. “Políticas públicas de convivencia y seguridad ciudadana”. En Cartilla No. 3, Programa Departamentos y Municipios Seguros. Bogotá, diciembre 2008. Disponible en: http://www.policia.gov.co/portal/page/portal/PROGRAMAS_DEPARTAMENTOS_MUNICIPIOS_SEGUROS/dms_cerca/Libros/MODULOS/modulo%206.pdf.

Presidencia de la República y Ministerio de Defensa Nacional. “Política de Defensa y Seguridad Democrática”. Disponible en: http://www.presidencia.gov.co/seguridad_democratica.pdf.


77

Índices de

gestión pública

Colombia

Índice de gestión

educativa

B

Parte 1

BÍndice de gestión educativa Colombia

En las últimas dos décadas el sistema educativo co-lombiano ha sufrido transformaciones importantes por los cambios introducidos en materia de descentralización ad-ministrativa y fiscal, promovidos no sólo con la Constitución Política de 1991 y la reglamentación posterior a la misma, sino por procesos que vienen gestionándose desde la dé-cada de los 80’s.

Este proceso de descentralización y desconcentra-ción administrativa en el sector educación se inicia en 1986 cuando se concede a los municipios algunas competencias relacionadas con la construcción y mantenimiento de los planteles educativos.

Tres años después y una vez entra en vigencia la Ley 29 de 1989, algunas de las competencias que hasta enton-ces eran exclusivas de los departamentos se delegaron a los municipios, iniciándose un proceso de desconcentra-ción administrativa que comenzó a perfeccionarse con la promulgación de la Constitución Política de 19911.

Por lo tanto, frente al tema de la descentralización y concentración administrativa, Colombia vivió dos etapas.

La primera etapa, se centró en la búsqueda de la eficiencia administrativa otorgándole a los municipios algunas funcio-nes de carácter administrativo2.

La segunda etapa, se inicia con la promulgación de la Constitución Política de 1991 que buscó la moder-nización del Estado con la implementación de cambios estructurales en términos administrativos y financieros. Puntualmente, con el proceso de descentralización se

ww El sistema educativo en Colombia: Del proceso de descentralización administrativa en el sector educación

1 Ver Artículo 9º. “Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las fun-ciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en ge-neral administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Do-cente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes”.

2 Ver Presidencia de la República. “Decreto 77 de 1987: por el cual se expide el Estatuto de Descentralización en beneficio de los municipios”. En Diario oficial, No. 37757 de enero 15 de 1987.


80 establecieron las pautas para que los municipios, distritos y departamentos determinaran de manera autónoma lo relativo al funcionamiento administrativo del sector social y la distribución de los recursos para solventar las necesi-dades básicas del mismo.

Las disposiciones constitucionales en materia de descentralización se reglamentaron con la Ley 60 de 1993, que se centró en dos objetivos fundamentales. Primero, dictar las competencias y atribuciones de las diferentes entidades territoriales en materia de administración de re-cursos financieros y humano y, un segundo determinar la estructura para la distribución de los recursos en los sec-tores sociales.

Para sumar esfuerzos en el sector educativo, un año

después se promulgó la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994). Esta señaló los lineamientos básicos para la prestación del servicio educativo en cada una de las entida-des territoriales, definiendo nuevos criterios que con ante-rioridad no se habían tenido en cuenta, pues con la promul-gación de la Constitución Política de 1991, a la educación se le reconoció como un servicio social. Por consiguiente,

el gobierno nacional y las administraciones departamenta-les y municipales debieron concentrarse en el desarrollo de nuevas modalidades de atención educativa.

Antes de 2001, el sistema de transferencias de las entidades territoriales establecía que los recursos estaban conformados por el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación. El sis-tema se estructuró haciendo que los recursos dependieran en gran medida del comportamiento económico del país.

Si teníamos un crecimiento económico sostenible, existía la posibilidad de que la nación girara adiciones presupuestales cuando las entidades territoriales lo con-sideraban necesario. Si los recursos por el contario eran superiores a los gastos, la entidad territorial tenía la posi-bilidad de invertir más en funcionamiento, aumentando la planta docente o simplemente incrementando los salarios y las nóminas. Pero, cuando la economía no reportaba un crecimiento sostenido, la nación debía cubrir los vacios financieros de esas entidades territoriales, incurriendo en aumentos del déficit fiscal para poder sostener las obliga-ciones con el sistema educativo.

Tabla 1. Problemas del sistema de situado fiscal

Problemas Descripción

1. Fluctuaciones, volatilidad e inesta-bilidad económica.

La inestabilidad económica sufrida por el país en la década de los 90’s generó que las transferencias dependieran en gran medida de los ingresos corrientes de la nación ocasionando una incorrecta planeación y asignación de recursos.

2. Asimetría en la evolución de los recursos.

La existencia de una asimetría en el aumento del gasto y restricciones para su disminución, por ejemplo cuando los recursos no eran suficientes las entidades territoriales presionaban para que el gobierno nacional complementara el fal-tante y si eran superiores, estos se asignaban para aumentar las contratacio-nes, los salarios y nominas de la planta docente.

3. No promovió el objetivo principal: mejorar la cobertura y la calidad de los servicios sociales.

Las transferencias eran asignadas independientemente de que la entidad terri-torial cumpliera con las metas establecidas.

4. En diez años se evidenció la desigualdad entre las entidades territoriales.

La distribución se fundamentó en criterios y variables diferentes que no siem-pre se basaban en la realidad de las entidades territoriales.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en el CONPES Social No. 57 de enero de 2002.

Índice de Gestión Educativa xx Colombia

81Entonces, antes de convertirse en un sistema real de distribución de competencias entre las diferentes entidades territoriales, la forma en que se estructuró el sistema de trasferencias permitió la consolidación de un sistema de reparto de recursos, y no un sistema donde realmente se aplicarán los principios de la descentralización.

Fueron cuatro los problemas que afectaron directa-mente el sistema de situado fiscal (ver tabla 1) y que efecti-vamente llevaron a reformar la normatividad en 2001.

Pese al esfuerzo constitucional durante la década de los 90’s, se procedió a modificar la normatividad vigente sobre el tema de descentralización. Su cambio se debió a las dificultades mencionada anteriormente, pues lejos de otorgarle mayor eficiencia al sistema, en diez años se incrementó el déficit fiscal de la nación, y se demostró el fracaso de algunas políticas gubernamentales tendientes a mejorar el sistema de calidad y aumentar la cobertura.

En el documento desarrollado por el Ministerio de Educación, Guía No. 9 Certificación de Municipios meno-res de cien mil habitantes, se establecieron cinco debilida-des por las cuales se procedió a reformar la ley:

“[…] en materia de distribución de funcio-nes existía duplicidad en las responsabilidades entre departamentos y municipios, fue así que unos y otros financiaron y administraron plantas de personal; el haber destinado las participacio-nes municipales a la vinculación de docentes, dejó sin protección la posibilidad de realizar in-versión en infraestructura y mantenimiento, en textos y dotaciones pedagógicas. Así mismo, se presentaron problemas de eficiencia en la distri-bución de recursos como por ejemplo de docen-tes, y un esquema de financiación que mostraba un escenario de costos crecientes, con recursos disponibles limitados, lo que conducía a una si-tuación financiera insostenible”3.

Entonces, se buscó reformar la normatividad basán-dose en dos cosas esenciales. Por un lado, profundizar el proceso de descentralización mediante la formulación más clara de las responsabilidades del gobierno nacional y las

entidades territoriales. Y, por el otro, establecer una serie de criterios para la distribución adecuada de los recursos en función de las necesidades de la población en materia educativa.

Este proceso de reforma se llevó a cabo durante el período presidencial de Andrés Pastrana (1998-2002). Los objetivos y metas establecidos en el plan de desarrollo, “Cambio para construir la paz”, dan cuenta del panorama por el que atravesaba el sector educativo:

[…] Para mejorar la equidad y eficiencia del sistema educativo, dicho plan fijó como obje-tivos el aumento de la relación alumno docente, el traslado de maestros al interior de un munici-pio o entre los municipios de un mismo departa-mento y la revisión del esquema de financiación del sector. Sobre este último aspecto, se consi-deran necesarias la sustitución del mecanismo de subsidios a la oferta por el de subsidios a la demanda y la revisión de la fórmula para calcu-lar el monto de las transferencias territoriales.4

En respuesta a estos objetivos planteados en el plan de desarrollo 1998-2002, se expidió la Ley 715 de 2001, que buscó cambiar las situaciones adversas producto del diseño inadecuado del sistema de distribución de recursos y asignación de funciones administrativas de las entidades territoriales, propuesto en la Constitución de 1991.

Con la Ley 715 se establecieron las nuevas reglas de juego para la distribución de las rentas nacionales, al pasar del sistema de situado fiscal y de participación en los ingresos corrientes de la nación, al Sistema General de Participaciones-SGP.

Con este nuevo sistema se hizo necesario reglamen-tar las competencias y atribuciones entre los diferentes

3 Referencia tomada de: http://www.mineducacion.gov.co/16 21/article-81012.html.

4 Comparar Iregui, Ana María y Jorge Ramos. “La educación en Colombia: análisis del marco normativo y de los indicado-res sectoriales”. En Revista de Economía del Rosario, 2006, vol. 9, No. 2, p 181.


82 niveles territoriales, para cumplir a cabalidad con la trans-ferencia de los recursos de la nación, destinados a asig-naciones especiales, participaciones sectoriales y atención integral a la primera infancia.

[…] La Ley 715 del mismo año, asignó los recursos del SGP y definió las competencias que en materia de educación y salud deben ejercer los diferentes niveles de gobierno. Así mismo, la Ley señaló que las transferencias para educa-ción deberían distribuirse entre departamentos, municipios y distritos, con base en los criterios de población atendida y población por atender, en condiciones de eficiencia y equidad.5

Por consiguiente, esta ley (Ley 715 de 2001) no sólo establece la manera en que los recursos deben ser distri-buidos, sino también los criterios, los requisitos y los com-ponentes para hacerlo adecuadamente.

Según esta Ley, el SGP establece tres tipos de asigna-ciones: unas asignaciones especiales, unas sectoriales y las destinadas para la atención integral de la primera infancia.

La educación pertenece al grupo de las asignaciones sectoriales, correspondiéndole el 60% del 96% transferido por la nación (ver tabla No. 2).

5 Comparar Iregui, Ana María y Jorge Ramos. “La educación en Colombia: análisis del marco normativo y de los indicado-res sectoriales”. En Revista de Economía del Rosario, 2006, p. 181.

6 Ver Departamento Nacional de Planeación. “Distribución del Sistema General de Participaciones vigencia 2002. En CON-PES No. 57, 2002, p. 13.

Tabla 2. Distribución del Sistema General de Participaciones por tipo de asignación

Sistema General de Participaciones

SGP

Asignacionesespeciales

(4%)

Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET.

Municipios del río Magdalena.

Resguardos indígenas.

Distritos y municipios con programas de alimentación.

Asignaciones sectoriales

(96%)

58.5% educación.

24.5% salud.

17% propósitos generales.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Ley 715 de 2001 y el CONPES Social No. 77 de 2004.

En materia educativa, la Ley 715 de 2001 buscó crear condiciones para el cumplimiento del derecho a la educa-ción en los tema de cobertura y calidad, pues pese a los esfuerzos estatales el derecho a la educación sólo se le

garantiza a muy pocos niños, producto no de la inexisten-cia de recursos sino de la inflexibilidad en la distribución de las transferencias, y la ineficiencia en la gestión de las entidades territoriales que durante la década de los noven-ta impactó directamente sobre la prestación del servicio educativo.6

Para esto la ley se centró en cuatro objetivos esen-ciales:

1. Reglamentar una serie de requisitos que los municipios deben cumplir para ser certificados. Si un municipio


83 logra certificarse, tendrá mayor capacidad administra-tiva para gestionar una mejor prestación del servicio educativo. Lo que implica una carga menor en tér-minos financieros y administrativos para los departa-mentos.

2. Implantar un sistema más claro de responsabilidades entre los diferentes niveles territoriales, evitando la du-plicidad de competencias.

3. Reconocer la existencia de diferentes variables que afectan directamente la población en edad escolar como son la pobreza y la capacidad financiera de las entidades territoriales.

4. Crear una serie de controles que permitan la sostenibi-lidad del sistema.

Con esta nueva normatividad se establecieron nue-vos criterios de distribución, basados en la asignación por alumno, haciendo un énfasis especial en la zona en la que se asienta la población escolar, priorizando la categoriza-ción de cada entidad territorial por tipologías7 en condicio-nes de eficiencia y calidad.

Desde la entrada en vigencia de la ley, la distribución se fundamenta en el número de estudiantes que teniendo la edad correspondiente se encuentran matriculados en preescolar, primaria, secundaria y media, así como el nú-mero de personas que estando en edad escolar, no se en-cuentra matriculadas en ningún establecimiento educativo.

[…] La Ley 715 también estableció nuevos criterios para la distribución territorial de los re-cursos. En el caso de la participación para edu-cación, los recursos se distribuyen de acuerdo con el número de estudiantes matriculados en los diferentes niveles académicos (preescolar, primaria y secundaria) y el número de estu-diantes en edad escolar no matriculados en el sistema educativo. Las transferencias se giran directamente a los municipios certificados, a los distritos y a los departamentos, para que estos a su vez distribuyan los recursos entre los muni-cipios no certificados […]8

En el caso de la población atendida son tres los com-ponentes que el SGP tiene en cuenta para distribuir los recursos en condiciones de eficiencia y equidad.

Estos son los tres elementos (Ver tabla 3)9:

1. Los costos de funcionamiento.

2. Los subsidios.

3. Las asignaciones por calidad.

El primer componente incluye todo lo relacionado con la distribución de los recursos que en materia de educa-ción deben gastar las entidades territoriales. Por lo tanto, encontramos la asignación por tipología, el complemento de plantas, la cuota de administración y la cancelación de prestaciones sociales.

Los subsidios que son el segundo componente fun-cionan para aumentar la oferta de la matricula oficial, por medio de la contratación del sector privado, cuando el sector público no cuenta con la capacidad para prestar el servicio por sí mismo.

Y, por último, tenemos el componente de calidad que se destina al mantenimiento de infraestructura, dota-ciones escolares, interventoría y sistemas de información, buscando el mejoramiento del clima educativo y la mejoría en los programas académicos dictados en las entidades públicas.

Por lo tanto, los recursos del SGP tienen desde el principio y a diferencia del sistema anterior, una destina-ción determinada para la población que efectivamente debe atender la entidad territorial, respetando los montos

7 Son cuatro variables con las cuales se establecen las tipo-logías: matricula oficial de la vigencia inmediatamente an-terior, costos de la planta de personal docente, directivo do-cente y administrativo de cada entidad territorial y por último la diferencia de costos entre las entidades como la dispersión poblacional, entre otras.

8 Ver Iregui, Ana María y Jorge Ramos. “La educación en Colombia: análisis del marco normativo y de los indicadores sectoriales”. En Revista de Economía del Rosario, 2006, p 184.

9 Ver Departamento Nacional de Planeación. “Distribución del Sistema General de Participaciones”. En CONPES No. 77, 2004, p. 22.


84

establecidos por la ley que aumentarán en función del com-portamiento inflacionario de la nación.

[…] El monto del Sistema General de Par-ticipaciones, SGP, de los Departamentos, Distri-tos y Municipios se incrementará tomando como base el monto liquidado en la vigencia anterior. Durante los años 2008 y 2009 el SGP se incre-mentará en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 4%. Durante el año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3.5%. Entre el año 2011 y el año 2016 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3%.10

Entonces con la Ley 715 de 2001, el Gobierno Na-cional buscó dar cumplimiento al mandato constitucional

Tabla 3. Distribución del Sistema General de Participaciones por componente educativo

Distribución del SGP para

educación por componente

Funcionamiento(departamentos,

municipiosy distritos)

Tipología Plantas requeridasCosto promedio nacional

Dispersión Densidad poblacional

Complemento de plantasCosto superior promedio nacional

Cuota administración

Cancelación prestacionessociales de los magisterios

SubsidiosMatrícula oficial en instituciones privadas

Tipologías

Calidad(municipios)

Matrícula en instituciones públicas

Condiciones socio-económicas (NBI)

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Ley 715 de 2001 y el CONPES Social No. 77 de 2004.

en términos de calidad y cobertura, pero al mismo tiempo permitir la viabilidad financiera y obviamente mejorar la efi-ciencia del sector.

Para esto se establecieron una serie de objetivos, enunciado con anterioridad, pero que se resumen en:

2 Mayor descentralización del servicio educativo.

2 Claridad en las responsabilidades de cada entidad te-rritorial.

2 Mejorar la asignación de recursos.

2 Fortalecer las instituciones educativas.

2 Y permitir la sostenibilidad financiera.11

Si bien con la Ley 715 de 2001 se han observado avances importantes en términos de cobertura, en materia de calidad y eficiencia del sector educativo continúan pre-sentando problemas, sobre todo en términos de la brecha que existe entre algunas de las entidades territoriales que con la promulgación de la Constitución Política de 1991 pa-saron a convertirse en departamentos.

Para estos nuevos departamentos, las diferencias en la capacidad financiera y administrativa impactan

10 Ver Congreso de la República. “Constitución Política de 1991”. En Título XII Del régimen económico y de la hacienda pública, 1991, cap. III, artículo 357, parágrafo transitorio 2.

11 Ver Departamento Nacional de Planeación. “Distribución del Sistema General de Participaciones vigencia 2002”. En CONPES No. 57, 2002, p. 15.


85directamente sobre algunos de los componentes del sistema educativo.

Los bajos resultados en materia de cobertura, así como la ineficiencia en los procesos encaminados a permi-tir la permanencia de los niños y jóvenes en el sistema, la falta de coherencia en los gastos destinados para funcio-namiento y obviamente los resultados pobres en términos de las pruebas nacionales, dan cuenta de fallas estructu-rales, no en las leyes que rigen el sistema educativo, sino en la falta de planeación por parte del gobierno nacional y de formular políticas nacionales en términos de equidad e igualdad para la organización territorial.

[…] la cobertura en primaria dista de ser universal. Así mismo, se observa que en nivel preescolar no hay avances y que el acceso a la educación por regiones y rangos continua sien-do inequitativo. La calidad de la educación pú-blica en el nivel básico se considera deficiente a tal punto que no se alcanzan los requerimientos mínimos establecidos por el país12.

Por consiguiente, los problemas del sector educati-vo no dependen únicamente de la falta de recursos sino también de la gestión que realizan las entidades territo-riales internamente, no sólo para que la asignación sea la correcta, sino en términos de mejorar las condiciones en la prestación del servicio.

Este documento tiene como objetivo, describir en tér-minos de cobertura y acceso, de permanencia y calidad, el funcionamiento en materia educativa de los departamentos que componen el territorio nacional, así como de la capital del país, Bogotá.

En el primer capítulo se hará un análisis del tema del acceso teniendo en cuenta cuatro variables fundamentales que afectan directamente la oferta educativa como son: la cobertura, la población, la matricula oficial y la asistencia de los niños y jóvenes.

Posteriormente, el segundo capítulo se desarrollará en torno a la permanencia de la población en edad escolar, en aras de analizar la eficiencia interna del sistema. Para este capítulo tendremos en cuenta la deserción escolar, la repitencia y el número de aprobados y desaprobados.

El tercer capítulo se centrará en un análisis del gasto público en educación que tiene cada entidad territorial. Y, por último, analizaremos el tema de la calidad.

12 Ver Iregui, Ana María y Jorge Ramos. “La educación en Colombia: análisis del marco normativo y de los indicadores sectoriales”. En Revista de Economía del Rosario, 2006, p 181.

El acceso a la educación

I.

Al hablar de acceso es casi obligatorio men-cionar la cobertura. La cobertura está ligada a la oferta que en materia de matrícula pre-

sente la entidad territorial; y el acceso está ligado a la po-blación que teniendo las edades correspondientes, espera una oferta por parte del sistema educativo.

A su vez, la correlación entre ambas variables implica cumplir con una serie de condiciones, como son la equidad e igualdad en el acceso, y la eficiencia con la que se utilicen los recursos destinados a lograr las metas en cobertura.

Un adecuado acceso al sistema en términos de equi-dad e igualdad depende en gran medida de las políticas sociales y educativas impulsadas por el gobierno nacional a través del Ministerio de Educación, cuyo objetivo central es crear programas y planes necesarios para el mejora-miento en la prestación del servicio. Adicionalmente tiene una función de vigilancia, pues si bien este se encarga de formular las políticas y desarrollar programas, son las en-tidades territoriales las que se encargan de ejecutarlos y aplicarlos.

El cumplimiento de este componente exige por par-te de las administraciones departamentales planeación y conocimiento cuantitativo y cualitativo de la población por atender, así como la sostenibilidad financiera de los progra-mas encaminados a la universalización de la educación.

Es por la razón anterior, que el proceso de matricula debe ir acompañado de una buena utilización de los re-cursos destinados a cualquier gasto educativo, que sirva para ampliar la cobertura y facilitar la permanencia de los jóvenes y niños en edad escolar, como es el caso de los programas centrados en la gratuidad y las diferentes mo-dalidades de subsidios que se aplican en el sistema educa-tivo, como son los subsidios en alimentación, en transporte y en dotación de elementos necesarios para impartir una educación de calidad.

Es importante anotar, que Ley 715 de 2001 introduce las modalidades anteriormente enunciadas, con el fin de mejorar la cobertura e impactar positivamente en el acce-so. Por consiguiente, esta normatividad posibilita que los recursos del SGP puedan utilizarse para contratar la pres-


88 tación del servicio educativo con entidades del sector priva-do, únicamente cuando la demanda de la población escolar supere a la oferta presentada por el sector oficial.

Para otorgar los subsidios, las administraciones de-partamentales (incluyendo la distrital) establecieron una serie de requisitos fundamentales, pues este tipo de bene-ficios estatales deben ir acompañadas de un riguroso sis-tema de vigilancia, y no deben enfocarse en la población en general sino en algunos sectores que se encuentran en situación de vulnerabilidad. La mayoría de los subsidios están condicionados a la asistencia escolar.

Al hacer un análisis de la cobertura en el ámbito na-cional, observamos una mejoría en el período 2005-2008.

La tasa de cobertura neta se acercó al 89%, al igual que la matrícula, que sufrió variaciones importantes, aumentando 440.947 niños y jóvenes para 2008.

Por ende, en 2008 se atendieron a 11.161.440 es-tudiantes, de los cuales el sector oficial cubrió el 83,2%, mientras que el sector no oficial participó con el 16.7%. Participación (sector no oficial) que en términos históricos ha venido disminuyendo considerablemente desde 2002, lo que implica un esfuerzo mayor por parte del sector pú-blico que tiene la responsabilidad de hacerse cargo de un mayor número de niños y jóvenes en edad escolar.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información del MEN.

Gráfica 1. Participación histórica porcentual de la matrícula oficial y no oficial para básica y media


89Sin embargo, para realizar un análisis completo de lo que sucede en términos de acceso, las variaciones pobla-cionales y el número de niños y jóvenes que estando en las edades correspondientes lograron obtener un cupo en el sistema, se constituyen en dos de las variables que afec-tan el comportamiento de la cobertura y que impactan de manera negativa o positiva las políticas que sobre acceso se hayan formulado.

Como las políticas que se desarrollan en materia de cobertura y acceso dependen de la planeación del MEN, así como de las respectivas secretarias de educación de las entidades territoriales, es importante recalcar que exis-ten una serie de programas que afectan el comportamiento de la cobertura y que se deben tener en cuenta para for-mular la oferta que en materia de cupos tenga el sistema educativo.

Por lo tanto, en este capítulo estudiaremos los cam-bios poblaciones, el número de niños y jóvenes que estan-do en las edades correspondientes se encuentran matricu-lados y la tasa de cobertura neta.

1. La cobertura

Como vimos con anterioridad, la co-bertura se mide con el número de niños y jóvenes que en un período determinado de tiempo logran obtener un cupo dentro del sistema educativo, ya sea para conti-nuar con el proceso o simplemente para ingresar por primera vez al sistema.

Por consiguiente, esta oferta rea-lizada por el sistema educativo se mide a través de la matricula, teniendo en cuenta los cambios poblacionales, las zonas donde se asienta la población y los sectores oferentes que son dos, el sector público y el privado.

Para medir la cobertura del sistema se pueden utilizar diferentes indicadores, unos más exactos que otros, pero al final son dos tasas las que nos dicen la forma

en que el sistema educativo se comporta en materia de cobertura, estas son: la tasa neta y la tasa bruta.

Ambas tasas nos dicen el número de niños y jóve-nes que se encuentran matriculados dentro del sistema, sin embargo una se encargada de decirnos con exactitud cuáles de esos niños cumplen con las edades correspon-dientes para cursar un grado determinado. La cobertura neta nos dice la proporción de niños y jóvenes que, cum-pliendo con las edades normativas correspondientes para cursar un determinado grado, se encuentra efectivamente cursándolo.

Es así que para cumplir los preceptos legales y obvia-mente conocer de primera mano el número exacto de niños y jóvenes se estableció la siguiente tabla:

Tabla 4. Edades correspondientes por grado

Grado Edad

PreescolarPre jardín 3-4 años

Transición 5 a 6 años

Primaria

Primero 6 años

Segundo 7 años

Tercero 8 años

Cuarto 9 años

Quinto 11 años

Secundaria

Sexto 12 años

Séptimo 13 años

Octavo 14 años

Noveno 15 años

Media Décimo 16 años

Once 17 años



90 Por otro lado, la cobertura bruta se define como el porcentaje de niños y jóvenes que iniciando el año escolar se encuentran inscritos en los niveles establecidos por la ley, pero sin tener en cuenta las edades correspondientes.

Por lo tanto, la diferencia con la tasa bruta es que la neta nos puede dar con exactitud el número de niños y jóvenes que asistiendo a un grado determinado cumplen con la edad correspondiente.

Además, es importante mencionar que en ocasiones la tasa bruta subestima la realidad de la población en edad escolar, produciendo tasas superiores al 100% sin tener en cuenta los problemas de extraedad, producto de las altas tasas de repitencia o simplemente de un ingreso tardío al sistema.

Es por esta razón, que para este trabajo se tendrá en cuenta la tasa de cobertura neta.

2. La tasa de cobertura neta

Pero en sí misma la cobertura neta no asegura el acceso real al sistema. Para esto se deben tener en cuenta una serie de variables que afectan el comporta-miento del sistema educativo, como son los cambios de la población en edad escolar; variaciones en la oferta del sistema, o simplemente los cambios en las condiciones socioeconómicas de la población en general.

En el caso de los cambios en la población, se esta-blece que estos impactan directamente sobre las tasas de cobertura. En ocasiones estos cambios no se ajustan a la realidad, pues, como en el caso colombiano la medición depende de metodologías que se fundamentan en proyec-ciones estadísticas que no siempre tienen en cuenta situa-ciones como el desplazamiento forzado o las dispersiones poblacionales que se viven en algunas regiones.

También la introducción de nuevas metodologías puede producir cambios en las proyecciones, implicando un impacto directo sobre las tasas de cobertura y sobre la realidad del sistema educativo.

Al respecto, el Plan Sectorial Nacional 2006-2010: Revolución Educativa, explicó que un aumento en la

cobertura posterior a 2005, se debió al cambio de meto-dología que implementó el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) con el censo de ese año. Este demostró una realidad demográfica del país diferen-te a las proyecciones basadas en el censo de 1993.

[…] El Censo de población realizado en el 2005 mostró una realidad demográfica del país diferente a la que se venía manejando e hizo clara la necesidad de revisar las estadís-ticas e indicadores sectoriales disponibles, que hasta ese entonces habían sido estimados con base en proyecciones del Censo de 1993. Los cálculos hechos a partir de las proyecciones de población del Censo 2005 indican que Colombia presenta niveles de cobertura bruta en educa-ción superiores a los estimados con proyeccio-nes 93, dado que estás últimas mostraban creci-mientos poblacionales que no se ajustaban a la dinámica real de la población colombiana.

De la misma manera, esta nueva metodología permi-tió la observación de algunas variaciones importantes que afectaron directamente las tasas de cobertura, porque las proyecciones muestran una disminución de la población, lo que afecta directamente el comportamiento de dos va-riables importantes en el tema del acceso: la cobertura y la matricula.

Frente al tema de la oferta educativa el mismo do-cumento presenta una política tendiente a solventar las demandas que en términos de acceso tiene la población escolar, por tanto se busca a través de estrategias inclu-yentes garantizar el acceso universal para la educación bá-sica, y mejorar en los niveles de secundaria y media donde más se vulnera el derecho a la educación.

El mismo documento, Plan Sectorial Nacional 2006-2010: Revolución Educativa estableció las siguientes políti-cas para mejorar la oferta del sistema:

2 Una política tendiente a la atención educativa de la pri-mera infancia.

2 Fortalecimiento de las entidades territoriales.


91

Gráfica 2. Variación por entidades territoriales 2005 . 2008

2 Fomentar la permanencia en el sistema.

2 Acceso al sistema educativo de la población vulnerable.

2 Alfabetización y educación básica para jóvenes y adul-tos y disminución de la extraedad.

2 Ampliación de la infraestructura educativa.

Por último, vale la pena anotar que cambios en las condiciones socioeconómicas de la población no sólo afec-tan la permanencia de los jóvenes y niños en el sistema


3. La variación porcentual de la cobertura neta en las entidades territoriales

escolar, sino también la posibilidad de acceder al sistema como tal. Por eso desde el gobierno nacional se han venido gestionando una serie de políticas encaminadas a garanti-zar que los niños en situación de riesgo o más vulnerables participen de la educación.

Entre estos programas encontramos los subsidios escolares en materia de estudio, de transporte, dotación de materiales y algunos tipos de concesiones y formas de prestar el servicio educativo.

A continuación, mostraremos los resultados que en materia de cobertura neta han presentado las entidades territoriales; los que han incrementado las tasas de cober-tura, los que se han mantenido constantes y los que nece-sitan revisar las políticas en materia de acceso.

La gráfica No. 2 nos muestra el comportamiento va-riable de las 33 entidades territoriales. Algunas lograron mantenerse constantes, otras aumentaron levemente, pero las variaciones también nos muestran con preocu-pación que una buena parte de las entidades territoria-les tuvieron variaciones negativas, lo que nos indica que

decrecieron en términos de cobertura neta entre 2005 y 2008.

En total fueron 14 entidades territoriales que dismi-nuyeron las tasas de cobertura. El caso más grave los pre-sentó Arauca, seguido de Vichada, San Andrés, Quindío y Caquetá.

Mientras que cinco alcanzaron leves mejorías del 5%, las entidades restantes, incluyendo Bogotá, presentaron crecimientos entre el 0,2 y el 4% aproximadamente. Sólo Chocó alcanzó un aumento significativo del 12,5%.


92 a. Arauca, una disminución considerable

El caso de Arauca es preocupante pues no sólo es el departamento con la variación porcentual más baja en ma-teria de cobertura neta, sino además porque es la séptima entidad territorial con la tasa más baja. El comportamiento de Arauca prende las alarmas porque, en comparación con otras entidades territoriales, recibe recursos adicionales por concepto de las regalías, dándole recursos extra para los sectores sociales.

Al respecto, la Ley 141 de 1994 estableció en el ar-tículo 14 cuáles serían las destinaciones por uso de las regalías que deberían tener los departamentos, cuando estos no cumplieran con algunas metas establecidas en los planes de desarrollo.

[…] Mientras las entidades departamen-tales no alcancen coberturas mínimas en indi-cadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantari-llado, la entidad departamental correspondiente deberá asignar no menos del sesenta por ciento (60%) del total de sus regalías para estos pro-pósitos. En el Presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen a los sectores aquí se-ñalados […]13

En el plan de desarrollo “Vamos Arauca, por el Cam-bio Radical” correspondiente al período 2004-2007, el gobierno departamental se comprometió con una serie de estrategias para ampliar la cobertura.

Estas acciones fueron cinco:

2 Ampliación de los restaurantes escolares.

2 Rutas escolares gratuitas para que ningún niño y joven se quede por fuera del sistema educativo por no contar que los medios necesarios para desplazarse.

2 La gratuidad en la prestación del servicio por parte del departamento para la población en situación vulnerable.

2 Dotación de paquetes escolares gratuitos.

2 Al mismo tiempo que se pusieron en marcha una serie de proyectos como A-crecer14, PER15 y la ampliación de la infraestructura educativa.

Sin embargo en tres años, y pese a las acciones pro-mulgadas en el Plan de Desarrollo, estas no lograron su cometido.

Entre las causas principales para que Arauca se en-cuentre entre las entidades territoriales con los resultados más bajos en materia de cobertura, están:

2 Una deficiente infraestructura física y tecnológica en las instituciones educativas, y un uso ineficiente de las que ya existen.

2 Ausencia de acciones eficaces que permitan no sólo asegurar la retención de los niños y jóvenes en el siste-ma, sino además la dificultad de aplicar con eficacia los planes de acción tendientes a mejorar la oferta, pese al esfuerzo de las diferentes administraciones.

2 Deficiente planificación en la oferta educativa.

13 Ver Congreso de la República. “Ley 141 de 1994.”, inciso b, artículo 14. En: Diario Oficial, No. 41.414 de 30 de julio de 1994.

14 A-crecer es una campaña que funciona desde 2003 enca-minada a la alfabetización de la población en edad escolar. Esta opera como un sistema de educación a distancia para la preparatoria de la primaria, enfocado a sectores rurales y de barrios periféricos de los municipios. Esta es una iniciativa cofinanciada por Occidental de Colombia y Ecopetrol.

15 Ofrece a la población de las zonas rurales más alejadas oportunidades de ingresar y permanecer en el sistema edu-cativo, recibiendo educación de buena calidad a través de modelos con énfasis en la educación básica que se adaptan a las condiciones de vida propias de la población dispersa.


93


ww El comportamiento de la tasa neta de cobertura


Para 2008, solamente diez entidades territoriales lo-graron tasas de cobertura neta superiores o iguales al 90% mostrando un desempeño excelente, estas fueron: Bogotá

D.C., Antioquia, Bolívar, Casanare, Córdoba, Cundinamar-ca, Magdalena, Meta, Sucre y Valle.

Gráfica 3. Evolución tasa de cobertura neta Departamento de Arauca

Gráfica 4. Tasa de cobertura neta (2005 - 2008)


94

De las diez entidades que logaron conformar este grupo, dos mantuvieron sus tasas constantes, dos tuvieron un retroceso, y las seis restantes logaron mejorías en tér-minos de cobertura neta.

b. Departamentos con un mayor acceso al sistema educativo

De los 33 departamentos, diez incluyendo a Bogotá cuentan con coberturas superiores al 90%, como se pudo observar en la tabla N. 5. En la mayoría de casos se debe a la aplicación de políticas públicas y programas tendien-tes a la universalización de la educación, otorgándole a un mayor número de niños y jóvenes la posibilidad de ingresar al sistema.

Estas políticas nacen desde del gobierno central y son monitoreadas constantemente por el MEN, para que las entidades territoriales las apliquen correctamente no sólo en las zonas rurales y aéreas golpeadas por el fenó-meno de la violencia, sino incluso en las zonas urbanas o cabeceras municipales.

Para esto el gobierno central, en cabeza del MEN, desarrolló el documento La Revolución Educativa (que

Tabla 5. Clasificación por desempeño

Grupo Entidad 2005 2008 Variación % Tendencia

Excelente

Meta 92,6 90,1 -2,6

Valle 90,4 90,6 0,2

Antioquia 88,6 91,1 2,7

Cundinamarca 89,3 91,4 2,3

Bogotá 88,4 92,4 4,6

Magdalena 91,9 93,5 1,7

Casanare 89,6 94,1 5,1

Bolívar 93,9 94,5 0,6

Córdoba 94,8 95,7 0,9

Sucre 99,6 99,0 -0,6


se ha mencionado con anterioridad), que contempló va-rios objetivos fundamentales, entre los que se destaca la ampliación de la cobertura educativa, trazándose metas específicas en materia de acceso.

Al mismo tiempo, buscó aumentar la capacidad de gestión de las entidades territoriales y de las instituciones educativas a través del uso adecuado de recursos financie-ros. Entre estas acciones vale la pena destacar:

1. La contratación de cupos con instituciones religiosas, cooperativas, asociativas y colegios privados, garan-tizando la estabilidad de los docentes en materia de prestaciones sociales.

2. La reorganización del sistema educativo garantizando la atención de la población escolar.

3. Permitir que los estudiantes puedan acceder a insti-tuciones privadas a través del pago de subsidios por parte del sector oficial.

4. Creación de modelos flexibles de educación.

Esta búsqueda para mejorar el acceso, sobre todo en


95

Gráfica 5. Tasa de cobertura neta Región Caribe

zonas vulnerables, ha permitido el desarrollo de modelos flexibles encaminados a la atención de grupos pequeños y con características particulares, que los hacen diferentes a las poblaciones escolares que viven en los grandes centros urbanos y, por consiguiente, requieren de la creación de programas enfocados en sus necesidades.

Entre los programas destacados encontramos le Es-cuela Nueva, Aceleración del aprendizaje, Postprimaria, Telesecundaria y el Sistema de aprendizaje tutorial-SAT, programas flexibles que se han logrado implementar en el

caso de Sucre, Córdoba, Bolívar y Magdalena, departa-mentos, que a pesar de sufrir problemas asociados con las violencia y la corrupción política, han logrado las más altas tasas de cobertura neta.

Se podría decir que el mejoramiento de las tasas de cobertura depende de la aplicación correcta de las acciones mencionadas anteriormente, aunque dependen también de otros factores externos al sistema, que lo afectan de una u otra manera, como los cambios metodológicos realizados por algunas entidades gubernamentales.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la infor-mación del MEN.

Si bien las cifras dadas por el MEN dan muestra de tasas de cobertura neta superiores al 90%, debemos re-conocer que en ocasiones los resultados positivos no se dan por la implementación de programas para mejorar el acceso a la educación. En ocasiones las cifras pueden ser superiores a las reales o simplemente las proyecciones que realizan las entidades públicas no se ajustan a las rea-lidades regionales por problemas de dispersión o violencia, o entidades gubernamentales como el DANE implementan nuevas metodologías que alteran las proyecciones que de la población se tenían.


96 En el caso de la región Caribe, encontramos que los cuatro departamentos arriba mencionados han sufrido los problemas propios del conflicto armado colombiano, inclu-yendo el denominado desplazamiento forzado que, al ser un fenómeno relacionado con la población ha obligado a cambios y transformaciones importantes en materia de po-líticas públicas.

Este fenómeno del desplazamiento, que no es exclu-sivo de la región Caribe, presenta diferentes modalidades que no siempre tienen que ver con la violencia; entre las que se destacan el desplazamiento como consecuencia del cambio climático, o de emergencias ambientales que afectan las áreas geográficas donde se asienta la pobla-ción, como sucede en algunos departamentos.

Sin embargo, también se destaca el desplazamiento como una estrategia de control político militar por parte de los actores armados ilegales, o aquel asociado con los cul-tivos ilícitos16.

Independientemente de cuáles sean las causas que producen el desplazamiento de la población hacia los cascos urbanos, desde las administraciones departamen-tales se han generado programas dedicados a solventar las necesidades básicas de la población en situaciones de riesgo.

En conjunto, las administraciones departamentales y el MEN han logrado la implementación de una serie de metodologías y programas tendientes a mejorar no sólo la calidad, sino también la cobertura de la oferta educativa, como A-crecer, el PER, la Postprimaria y la Telesecunda-ria, mencionadas anteriormente.

Estas funcionan como modelos escolarizados de educación básica y secundaria cuyo objetivo esencial es ampliar la cobertura con calidad en las áreas rurales que han sufrido algún fenómeno de desplazamiento producto de la violencia, o donde su ubicación geográfica les ha im-pedido prestar el servicio adecuadamente.

Precisamente las estrategias y modelos anteriormen-te enunciados, hacen parte de un esfuerzo gubernamental que pretende mejorar la calidad y la cobertura a través del Plan de Reorganización en el Sector Educativo, que busca:

16 “Una mención aparte merece el tema de los desplazamientos de la fuerza de trabajo vinculada a cultivos ilícitos (trabajado-res denominados “raspachines”) generados por la erradica-ción de los mismos, la mayoría de las veces mediante asper-sión aérea. En muchas regiones, tales como el Catatumbo o Putumayo, resulta prácticamente imposible deslindar el desplazamiento producto del conflicto del desplazamiento generado por la fumigación”. Ver Forero Edgar. “El desplaza-miento interno forzado en Colombia”. Ponencia, 23 septiem-bre de 2003, disponible en: http://www.ideaspaz.org/eventos/download/edgar_forero.pdf. Consulta: septiembre 2010.

17 Ver Ministerio de Educación Nacional y Planeación Nacional. “Plan de reorganización del sector educativo”, 2003, p. 3.

[…] superar las restricciones de la oferta educativa en los departamentos, distritos y mu-nicipios, mediante la optimización en el uso de la infraestructura educativa y la redistribución de los recursos humanos y financieros. De esta manera se espera ampliar la cobertura a más de un millón de niños y jóvenes que hoy se en-cuentran por fuera del sistema escolar; mejorar los niveles de equidad en la distribución de los recursos destinados a la educación y, por esta vía, liberar importantes recursos para ser inver-tidos en la calidad de la prestación del servicio educativo17.

Cabe recalcar entonces, el esfuerzo que realizan es-tas entidades territoriales para llegar a su población y así presentarles el servicio educativo.

Las otras entidades territoriales con tasas superiores o iguales a 90%

De acuerdo con la gráfica No. 6 se puede concluir que la tasa de cobertura neta ha venido mejorando sig-nificativamente, pues pese a que sólo son diez los depar-tamentos con tasas superiores al 90%, 21 de los 33 han logrado aumentar sus resultados o mantener constantes sus tasas en el tiempo.


97

Gráfica 7. Comportamiento matrícula oficial Departamento del Meta

Gráfica 6. Otras entidades territoriales con tasas de cobertura neta superiores al 90%


Bogotá, Antioquia, Casanare, Cundinamarca, Meta y Valle mostraron también coberturas netas superiores al 90%. En algunos casos ciertos departamentos lograron au-mentar las tasas netas, mientras que otros como en el caso del Meta disminuyeron. Para el Meta encontramos que el


decrecimiento de la tasa neta se debe a una disminución en el número de matriculados en dos niveles respectiva-mente: transición y primaria. El primero representa 189 niños menos, mientras que en primaria la diferencia es de 11.716 estudiantes.


98 c. Entidades territoriales en el grupo del buen desempeño

También tenemos el grupo de entidades territoriales que no cuentan con tasas superiores o iguales al 90%, pero cuyo desempeño ha sido bueno. En este grupo en-contramos a la mayoría de entidades territoriales. De las 33, 15 forman parte de este grupo.

Tabla 6. Entidades con un desempeño bueno


Bueno

Vichada 86,4 80 -7,3

Nariño 78,3 80,4 2,8

Caquetá 86,3 82 -5

Cauca 85 83,5 -1,7

Putumayo 79 84,5 7

Caldas 87,1 85,7 -1,6

Boyacá 87,1 85,8 -1,5

Huila 86,9 86,2 -0,8

N. Stder 89 86,4 -2,9

Tolima 86,7 86,9 0,1

Stder 88,3 89 0,8

Risaralda 90,6 89,2 -1,6

Quindío 94,4 89,3 -5,4

Atlántico 87 89,7 3,1

Cesar 90,1 89,8 -0,3


La tabla No. 6 nos muestra que de las 15 entidades territoriales diez sufren retrocesos desde 2005, siendo el más significativo el de Vichada; que desmejora conside-rablemente pues en 2005 contaba con un porcentaje de 86,4 niños y jóvenes en el sistema escolar, mientras que para 2008 sólo el 80% de la población en edad escolar se encontraba cubierta y efectivamente matriculada.

Por el contario, Putumayo presenta una mejoría considerable, pues para 2008 el 84,5% de la población se encontraba matriculada, panorama diferente al de 2005 cuando sólo el 79% estaba inscrito en el sistema.

Tolima y Santander se mantienen estables en el tiem-po, pues la variaciones no representan cambios importan-


99tes en materia del número de niños que contando con las edades correspondientes se encuentran matriculados en cualquiera de los niveles.

Sin embargo, cabe la pena señalar que el retroceso en diez de las entidades territoriales debe prender las alar-mas de cada una de las administraciones departamentales, pues en caso de continuar presentando el mismo cuadro, la población en edad escolar se vería seriamente afectada.

d. Las entidades territoriales con los resultados más bajos

Pese a la leve mejoría, ya que 15 de las 33 entida-des no superan los resultados encontrados para 2005, se puede notar que una porción considerable de la población


Tabla 7. Entidades con un desempeño regular y malo


Malo

Vaupés 58,1 60,2 3,7

Guainía 62,6 65,2 4,1

Guaviare 62,2 66,2 6,5

S. Andrés 72,6 68,4 -5,7

Regular

Guajira 70,0 71,8 2,6

Amazonas 69,8 73,7 5,6

Arauca 86,7 74,3 -14,3

Chocó 69,9 78,7 12,5

Cuatro entidades territoriales se encuentran con co-berturas por debajo del 70% y conforman el grupo cuyo desempeño para 2008 fue malo. Estas son Vaupés, Gua-viare, Guainía y San Andrés.

De este grupo, tres departamentos presentan progre-sos en materia de cobertura, mientras San Andrés y Provi-dencia presentan un retroceso. Vale la pena destacar que en San Andrés y Providencia, pese a que cuenta con una superficie de 26 km², su población excede a departamen-

tos con una mayor superficie, lo que genera problemas de cobertura y calidad en la prestación de servicios públicos, educativos y de salud.

Según el diagnóstico presentado por la gobernación de ese departamento en el Plan de Desarrollo 2008-2011, el deterioro de la calidad de vida de la población por la crisis socioeconómica ha generado un aumento sustancial de la pobreza afectando los indicadores en salud pública y educación.

en edad escolar aún se encuentra por fuera del sistema educativo.

De las 33 entidades territoriales ocho hacen parte del grupo cuyo desempeño se clasifica en regular y malo, pues-to que sus tasas de cobertura neta se ubican por debajo del 70%. Como ya se mencionó el caso más preocupante lo observamos en Arauca que analizamos con anterioridad, pues cabe recordar que de las 33 entidades territoriales, la variación más alta la sufrió este departamento.

Al mismo tiempo, Amazonas, Chocó y la Guajira cuentan con coberturas muy bajas. Dos de los cuatro for-man parte del grupo de los nuevos departamentos, como son Arauca y Amazonas; aunque Chocó, pese a ubicarse en este grupo, presentó una mejoría considerable en térmi-nos de cobertura neta, acercándose casi al 80% en 2008.


100 Gráfica 8. Departamentos con tasa de cobertura neta iguales o inferiores al 70%

[…]Por su parte, la carencia o la inade-cuada alimentación así como deficiencias en el transporte y la dotación básica escolar, son fac-tores que afectan la calidad de la educación en el Departamento, los resultados de las pruebas ICFES en el 2007 evidencian tal situación, ya que un 50% de las instituciones educativas se ubicó en categoría de desempeño bajo.18


Hay dos situaciones que pueden explicar por qué en estos departamentos se presentan tasas inferiores al 70%. La primera explicación puede estar ligada a un comporta-miento ineficiente de la administración, que es incapaz de aplicar políticas tendientes a mejorar la calidad de vida de la población en edad escolar, esto ligado a un mal manejo de los recursos financieros; y la segunda explicación vin-culada a fenómenos de rezago o, en su defecto, a niños y jóvenes que pueden estar adelantados en edad para el nivel que están cursando.

De los ocho departamentos, siete presentan proble-mas en la cobertura por el tema del rezago, mientras que

sólo San Andrés lo hace por problemas en materia de ofer-ta educativa.

Para los 8 departamentos con tasas inferiores, ob-servamos que en materia de repitencia Amazonas, Arau-ca, Chocó, Guajira y Vaupés presentan un aumentó entre 2005 y 2008, lo que efectivamente impacta sobre la tasa de cobertura neta, pues el número de jóvenes y niños repiten-tes para cada uno de estos departamentos es alto.

Guainía, pese a que demuestra una disminución en la tasa de repitencia, continúa siendo de las más altas en el ámbito nacional, dado que para esta entidad, la tasa en 2008 fue del 16,5%. Guaviare, por otro lado, aumentó su tasa de cobertura neta acercándose al 82%, demos-trando un buen comportamiento en los años elegidos para el análisis; además de disminuir la tasa en términos de repitencia.

El caso de San Andrés es diferente, pues está entre las entidades territoriales con graves comportamientos en materia de matrícula y cobertura.

18 Ver Departamento Administrativo de Planeación Nacional. “Plan de Desarrollo 2008-2011 (Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina): Living Islands for all”. Disponi-ble en: http://www.sanandres.gov.co/documentos/plandesa.pdf, 2007, p. 34 Consulta: septiembre 2010.


101

Tabla 8. Variaciones matrícula-población 2005-2008

Matricula Población Matricula Población Matricula Población

Putumayo 27 1,8 Bogotá D.C. 7,9 0,5 Valle 0,8 -1,9

Guajira 20,6 8,4 Cauca 5,7 -0,4 Vichada 0,8 5,3

Chocó 16,8 -1,6 Huila 5,7 2,1 Amazonas 0,2 -1

Guainía 15,5 1,7 Casanare 4,8 2,2 C/marca 0,1 0,2

Guaviare 10,8 2,7 Boyacá 4,7 -1,3 Santander -1,3 -3

Magdalena 10,4 2,5 Atlántico 4,5 0,4 Risaralda -1,5 -2,2

Cesar 10,3 1,1 Norte S/tder 4 0,6 Meta -3,6 2

Nariño 8,8 0,8 Vaupés 3,1 -0,1 Caldas -7,4 -6,3

Córdoba 8,5 1,4 Tolima 2,3 -2,4 Quindío -8,4 -2

Sucre 8,2 -0,2 Caquetá 2,2 1,7 Arauca -10,4 5,3

Antioquia 7,9 -1 Bolívar 1,5 0,7 San Andrés -15,2 -1,9

Entre las 33 entidades territoriales, siete reportan una disminución en el número de niños y jóvenes que buscan un cupo en el sistema escolar. Si observamos la tabla No. 8 en-contramos que la entidad territorial que reporta un aumento en la matrícula es Putumayo, mientras que San Andrés re-porta un decrecimiento del 15,2% (situación que explica en gran medida lo sucedido con el resultado que obtuvo este departamento para 2008 en materia de cobertura neta).

Por otro lado, observamos que en términos de po-blación 19 entidades territoriales aumentaron el número de

niños y jóvenes en edad escolar. Y sólo 14, por el contrario disminuyeron la cantidad.

La gráfica No. 9 muestra de manera comparativa el comportamiento de la matricula y la población.

En términos poblacionales, Caldas representa la enti-dad con un mayor decrecimiento de la población, mientras que Guajira aumentó considerablemente desde 2005 el número de niños y jóvenes en edad escolar.

ww El comportamiento de la matrícula y la población

La importancia de la matrícula radica en que un au-mento en el número de niños y jóvenes inscritos en el siste-ma educativo, se traduce en un incremento de la cobertura. Sin embargo, por sí sola la matrícula no nos dice nada; esta debe tener en cuenta la población que efectivamente esta en edad escolar.

Si la población aumenta, pero la matricula se mantie-ne igual o disminuye, se tendrá un impacto negativo sobre las tasas de cobertura. Si por el contrario la población au-menta, y al mismo tiempo lo hace la matrícula, el impacto será positivo.


102 Gráfica 9. Variaciones matrícula - población 2005 - 2008

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información del MEN y DANE.

Frente al comportamiento de las dos variables, de las 33 entidades territoriales siete presentan resultados ne-gativos tanto en la matrícula como en la población. Estos departamentos son San Andrés, Santander, Sucre, Tolima, Valle, Vaupés y Vichada.

n Población, matrícula y tasas de cobertura

Los cambios en la composición de la población sig-nifican ajustes en las políticas educativas. Recordemos que teóricamente el valor mínimo de la tasa neta y bruta de cobertura es cero y el valor máximo es 100. Cuando analizamos el tema de la cobertura en las entidades territo-riales, pudimos comprobar que algunas presentaban tasas netas que se acercaban al 100% y otras eran superiores o iguales al 90%.

Si en la práctica observamos tasas que se acercan al 100%, la teoría nos dice que en ocasiones estas situa-ciones se pueden presentar, ya sea porque efectivamente las administraciones departamentales lo han hecho bien en

términos de cobertura, o porque posiblemente la cifra de la población no corresponde a la realidad.

[…] Si la matrícula reportada en cierto rango de edades es la correcta, pero en el denominador la población en el rango de edad correspondiente es una estimación mucho menor que la verdade-ra, entonces la tasa neta de matrícula presentará una cifra mayor al cien por ciento por ser mayor el numerador que el denominador […]19

Sin embargo, también se puede presentar el caso contrario. Cuando las tasas de cobertura neta son inferio-res al 100% y estas no logran superar el 60%, se puede deber a la incapacidad de las administraciones departa-mentales para presentar la oferta necesaria en cupos. Si la oferta es inferior a la demanda tendremos como resultados un déficit de atención de la población en edad escolar, por lo tanto un porcentaje de niños y jóvenes se quedaran por fuera del sistema.

Por otro lado, cuando los niños y jóvenes se encuen-tran rezagados o adelantados de grado respecto a la edad que establece la ley, también se tienen efectos sobre la cobertura escolar.

19 Ver Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. “Tasa neta de cobertura”. En: Acceso y trayectoria en el sistema, 2005. Disponible en: http://www.inee.edu.mx/bie/mapa_indica/2005/PanoramaEducativoDeMexico/AT/AT02/2005_AT02_.pdf. Consulta: septiembre 2010.


103La gráfica No. 10 nos muestra las entidades territoria-les con un mayor número de niños y jóvenes matriculados y cuya población por fuera del sistema es menor que en otros departamentos. Por consiguiente, lo anterior impacta directamente sobre las tasas de cobertura de las entidades territoriales.

Esta situación de equilibrio entre la oferta y la deman-da nos demuestra que las entidades territoriales donde se observó una tasa de cobertura neta igual o superior al 90%, resultan teniendo un mayor número de niños y jóvenes ma-triculados.

De las diez entidades territoriales con tasas supe-riores o iguales a 90%, dos disminuyeron el número de población en edad escolar, como fue el caso de Antioquia y el Valle del Cauca; mientras que Cundinamarca, Bogotá, Bolívar y Sucre se mantuvieron estables en términos po-blacionales.

En relación con la matricula, sólo el departamento del Meta disminuyó; Valle y Cundinamarca se mantuvieron sin variaciones significativas. Por último, Antioquia, Bogotá, Magdalena, Casanare, Bolívar, Córdoba y Sucre incremen-taron la población escolar matriculada.


El caso de Meta demuestra que una disminución en el número de matriculados y un aumento en la población escolar afectan directamente la tasa de cobertura. Para 2005 Meta contaba con una población de 218.212, mien-tras que el número de matriculados ascendía a 183.691 y su tasa de cobertura era del 92,5%.

Para 2008 el número de niños y jóvenes en edad escolar aumentó, pero disminuyó el número de matricu-lados, repercutiendo directamente sobre la tasa neta que se ubicó en un 90%, descendiendo casi tres puntos por-centuales.

Gráfica 10. Población y matrícula 2005 - 2008


104 Tabla 9. Comportamiento matricula entidades con tasas superiores o iguales al 90%


Excelente

Meta 183.691 177.160 -3,6

Valle 724.298 729.940 0,8

Antioquia 1.149.054 1.240.388 7,9

Cundinamarca 454.921 455.469 0,1

Bogotá 936.748 1.010.977 7,9

Magdalena 317.602 350.593 10,4

Casanare 80.685 84.574 4,8

Bolívar 483.301 490.622 1,5

Córdoba 392.452 425.832 8,5

Sucre 229.742 248.595 8,2


Por otro lado, tenemos los departamentos que en materia de cobertura presentan tasas iguales o superiores al 80%. En la tabla No. 10 observamos cómo cuatro de

Tabla 10. Comportamiento matricula entidades con tasas superiores o iguales al 80%


Bueno

Vichada 86,4 80 -7,3

Nariño 78,3 80,4 2,8

Caquetá 86,3 82 -5

Cauca 85 83,5 -1,7

Putumayo 79 84,5 7

Caldas 87,1 85,7 -1,6

Boyacá 87,1 85,8 -1,5

Huila 86,9 86,2 -0,8

N. Stder 89 86,4 -2,9

Tolima 86,7 86,9 0,1

Stder 88,3 89 0,8

Risaralda 90,6 89,2 -1,6

Quindío 94,4 89,3 -5,4


Cesar 90,1 89,8 -0,3


las entidades territoriales disminuyeron el número de niños y jóvenes matriculados. Estas fueron Caldas, Santander, Risaralda y Quindío.


105Vichada fue una de las entidades territoriales que mantuvo su tasa estable, pero que incrementó su pobla-ción desde 2005. Esta situación generó desmejorara en términos de cobertura, presentando para 2008 una tasa del 80%, diferente a la de 2005 cuando se ubicó en 86,4%.

Por su parte Quindío disminuyó considerablemente el número de matriculados, pues para 2008 fueron 10.102 niños y jóvenes menos. Pero al mismo tiempo disminuyó su población en un número menor al de los matriculados, para 2008 su población escolar reportó 2.699 niños menos. Pero como el porcentaje de niños no matriculado fue me-nor al de la población en edad escolar, la tasa de cobertura también disminuyó pasando del 94,4% al 89,3% en 2008.

Putumayo fue la entidad territorial que reportó un au-mento considerable en el número de población escolar ma-triculada. Si observamos el comportamiento de la población podríamos decir que el incremento fue muy leve lo que le permitió aumentar considerablemente la tasa de cobertura neta, pasando de 79% en 2005 a un 84,5% durante 2008.

Cesar fue otra de las entidades que reportó un creci-miento en la matricula, aumentado en 24.158 el número de

niños y jóvenes. En este caso, el incremento de la pobla-ción no fue muy alto, permitiéndole mantener una tasa sin mayores variaciones para 2008.

Por otro lado, encontramos las entidades territoriales que durante 2008 se clasificaron con un desempeño regu-lar y malo. Entre ellos sobresalen Vaupés, Guainía. Gua-viare y San Andrés.

Vale la pena destacar que de las cuatro sólo San Andrés retrocedió en términos de matrícula. Pese a una disminución muy leve de la población en edad escolar, esta entidad territorial es la que reporta la mayor variación por-centual, lo que afectó directamente la tasa de cobertura neta que en 2008 se ubicó en un 67,4%.

En consecuencia, para 2008 San Andrés reportó 1.880 niños y jóvenes menos. Por el contrario, y pese a que Vaupés obtuvo la tasa de cobertura más baja entre las 33 entidades territoriales, se ven algunos avances y logros importantes, en este departamento aumentó el número de niños y jóvenes matriculados y mantuvo su población es-colar estable.

Tabla 11. Comportamiento matricula entidades con tasas inferiores o iguales al 70%


Malo

Vaupés 8.477 8.736 3,1

Guainía 8.804 10.173 15,5

Guaviare 22.597 25.033 10,8

S. Andrés 12.377 10.497 -15,2

Guajira 144.421 174.108 20,6

Regular

Amazonas 18.931 18.975 0,2

Arauca 63.841 57.183 -10,4

Chocó 122.869 143.504 16,8


El resto de las entidades territoriales pertenecientes a este grupo lograron algún progreso en términos de ma-trícula y cobertura.

La tabla No.11 también nos muestra las 4 entidades territoriales que clarificaron en el grupo que tuvo un des-empeño regular. Estas son Guajira, Amazonas, Arauca y


106

Gráfica 11. Variación de cobertura, población y matrícula

Chocó. De las cuatro Amazonas mantuvo estable el número de población matriculada, pues la variación fue muy leve.

Retrocedió Arauca, lo que afectó directamente la tasa de cobertura que se ubicó en un 74,3% para 2008, dismi-nuyendo considerablemente desde 2005.

Mientras, que Guajira y Chocó lograron aumentar el número de niños y jóvenes matriculados. De las dos enti-dades territoriales, Chocó disminuyó la población, mientras que Guajira aumentó.


El comportamiento de la matrícula oficial y no oficial

En el ámbito nacional, entre 2005 y 2008, la matrícula total (los sectores público y privado) muestra un incremen-to total de 440.947 cupos. Este crecimiento, equivalente al 4%, es el resultado de las políticas implementadas a través de un proceso de reorganización del sector educativo que empleó nuevos modelos o modalidades para atender a la población escolar.

Por su parte, la matrícula oficial continúa siendo la que reporta mayor participación. En el ámbito nacional, para 2005 el sector oficial contribuyó con el 82,60%, au-mentando un punto porcentual para 2008. En términos del sector no oficial vemos que la dinámica es distinta pues en los tres años de estudio sólo creció un 0,33%.

Si realizamos un análisis más detallado, encontramos que el sector oficial reportó participaciones superiores al 90% en algunos departamentos.

De las 33 entidades territoriales 20 demuestran que la oferta educativa está en manos del sector público, tal como lo indican la Constitución Política y la ley por ser este un servicio social. Vaupés, Vichada, Putumayo, Guaviare, Guainía, Chocó, Caquetá, Arauca y Amazonas son los de-partamentos con mayor participación de este sector.

Solamente Bogotá, Atlántico y Valle presentaron por-

centajes por debajo del promedio nacional, donde la parti-cipación del sector privado o no oficial representa entre el 20 y el 30% (ver gráfica 12).


107


La participación del sector no oficial es importante como complemento de la oferta del sector público pero, como observamos, la participación del sector privado es baja, por consiguiente, es el sector público quien debe ha-cerse cargo de aproximadamente el 80% de la población en edad escolar (Ver gráfica No.12).

Para solucionar los problemas de oferta, la Ley 715 de 2001 autorizó a las entidades territoriales para que del SGP se pudieran contratar establecimientos educativos del sector privado, a través de la figura de los subsidios y de los colegios por concesión.

[…] Solamente en donde se demuestre insuficiencia en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades estatales o privadas sin ánimo de lucro de re-conocida trayectoria e idoneidad, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los servicios educativos estatales.20

Estos modelos los ha implementado principalmente el Distrito capital, pues de las entidades territoriales la de-manda es mucho mayor que en departamentos de gran relevancia en el tema, como Antioquia. Hasta el momento, y como observamos en la primera parte del documento, estos subsidios y mecanismos para mejorar la oferta se fundamentan en normas de estricto cumplimiento y con re-quisitos debidamente establecidos.

Como pudimos observar con anterioridad, cuando los gobiernos departamentales avanzan en cobertura los re-sultados dependen básicamente de la forma cómo se com-porta la matrícula y, en ocasiones, una variación significati-va en la población también genera cambios en el acceso y la oferta que el sistema tiene en materia de cupos.

De las 33 entidades territoriales, algunas cumplen con el tema de la cobertura y aplican las diferentes moda-lidades y acciones que el gobierno nacional en cabeza del MEN ha desarrollado. Otras por el contrario, y contando con recursos adicionales, están muy lejos de otorgarles a sus niños y jóvenes la posibilidad de ingresar o continuar dentro del sistema educativo.

20 Ver Congreso de la República. “Ley 1176 de 2007”. Inciso 1, artículo 27 que modificó el artículo 27 de la Ley 715 de 2007. En: Diario Oficial No. 46854 de 27 de diciembre de 2007.

Gráfica 12. Participación sector oficial y no oficial por entidades territoriales


108 Otra de las conclusiones importantes que cabe la pena enunciar es la relativa a la carga que tiene el sector público en materia de acceso, pues el sector oficial con-tinúa siendo el principal oferente. Hasta el momento se ha cubierto a un gran número de niños y jóvenes, pero un

aumento en la cobertura no quiere decir que la educación impartida por los colegios públicos sea la mejor. En el últi-mo capítulo de este trabajo veremos cómo las instituciones educativas oficiales, se encuentran muy lejos de cumplir con los estándares de calidad.

La eficiencia interna del sistema educativo y las posibilidades reales de permanencia

II.

El incremento de las tasas de coberturas en los últimos años se ha constituido en un verdadero logro en materia de acceso, sin embargo, los

esfuerzos no han sido los suficientes para desarrollar un sis-tema que permita retener a los niños en el sistema, y crear una verdadera cultura de equidad en los programas educa-tivos que se imparten en las aulas de los colegios oficiales.

Los compromisos internacionales que en materia de acceso y cobertura tiene Colombia han rendido los frutos esperados pero, en ocasiones, centrarse en estos dos componentes supone un sacrificio en términos de eficien-cia y calidad.

Según el Proyecto Regional de Indicadores Educati-vos de la Cumbre de las Américas de 2001, en la región en general, el problema actual no se centra en el acceso sino en la incapacidad de permanencia de los niños y jóvenes en el sistema educativo. Colombia no se escapa de vivir esa misma realidad.

Al mismo tiempo, existen otras deficiencias como los altos índices de repitencia escolar, el abandono de los es-tudios y la deserción, que impactan directamente sobre la

escolaridad y sobre la capacidad de incrementar el nivel competitivo del país.

Efectivamente, con la necesidad de avanzar hacia la universalización de la educación básica, sobre todo en las zonas urbanas, el sistema dejo de lado las políticas tendientes a evitar que una porción muy alta de jóvenes y niños abandonen la escuela; incumpliendo por tanto uno de los derechos esenciales que se enmarcan dentro de la educación, como es el caso de la adaptabilidad.

Las cifras demuestran que las metas en materia de cobertura se han cumplido en la mayoría de casos, sin em-bargo, para secundaria y media la política de acceso es insuficiente y persisten problemas de permanencia y reten-ción. Es en estos dos ciclos donde se presentan los más altos niveles de repitencia y retraso escolar, que al final se traducen en el abandono de las aulas escolares.

La razón fundamental para formular políticas públicas centradas en la eficiencia interna del sistema, es mejorar la permanencia de los niños y jóvenes en el sistema educati-vo. Si se solucionan las deficiencias del sistema, se apro-vecha más a la población en edad escolar, y se generan


110 más oportunidades para ingresar a la educación superior y estar preparado para enfrentar el mercado laboral.

[…] Estas deficiencias limitan significativa-mente el aprovechamiento del potencial de los niños y niñas desde temprana edad, y sus efec-tos negativos se acumulan a lo largo del ciclo es-colar, incidiendo de manera muy desigual en las oportunidades de bienestar, según sea su lugar de residencia (urbano o rural) y particularmente el nivel socioeconómico de su hogar de origen.21

En este capítulo analizaremos el comportamiento de las entidades territoriales en materia de permanencia y re-tención de niños y jóvenes en el sistema escolar. Lo que en términos de gestión permite observar cómo lo hacen las entidades territoriales en términos de eficiencia interna. Tenderemos en cuenta la deserción escolar, la tasa de re-pitencia, el número de aprobados y reprobados.

1. Tasa de deserción

Una vez establecidos algunos compromisos interna-cionales, vemos cómo Colombia ha logrado aumentar la cobertura en primaria y tener algunas mejorías en secun-daria. Sin embargo, el carácter de obligatoriedad que se ha impuesto a través de estos compromisos, sobre todo en el tema de la universalización del ciclo básico, ha tenido un impacto negativo sobre la permanencia de los niños y jóvenes en el sistema escolar, dado que no existen polí-ticas claras que se centren en la retención escolar. Esta situación se refleja en los bajos niveles educacionales que se observan en algunas entidades territoriales.

Si no se promulgan políticas y se elaboran planes y mecanismos para solucionar los problemas en materia de deserción, la afectación no sólo recae sobre los estudian-tes, sino que también impacta sobre el capital humano y por tanto sobre el desarrollo social del país. Si se permite

que un buen número de jóvenes y niños deserten, salir de la pobreza se hace más difícil.

Según el informe presentado por la Contraloría Ge-neral de la Nación “La deserción escolar en la educación básica y media”, existen diversas causas que explican la inasistencia escolar, entre las que vale la pena destacar:

[…] Un alto porcentaje de los jóvenes en el decil de ingresos más bajo (más pobres) no asis-te a la escuela. Esa inasistencia se explica por la falta de recursos, la necesidad de trabajar, fal-ta de tiempo o falta de interés, y la falta de cupos originada, en parte, por el flujo de estudiantes del sector privado al público debido a la crisis económica de finales de la última década. En el decil más alto las causas de inasistencia pueden relacionarse con fenómenos como la falta de in-terés o motivación, así como por la incidencia de otros problemas de índole sociocultural y de salud como el alcoholismo y la drogadicción.

21 Ver Comisión Económica para América Latina-CEPAL. “Panorama Social de América Latina 2001-2010: Deser-ción escolar, un obstáculo para el logro de los Objetivos del Milenio”. Disponible en http://www.eclac.org/publicaciones/xml/4/11254/Capitulo_III_2002.pdf.


111Por lo tanto, encontramos que las causas están aso-ciadas a factores de tipo económico, social y académico; sin olvidar que al mismo tiempo, y como se ha demostrado a lo largo de este informe, cada una de las variables afec-ta en mayor o menor medida a las otras. Por ejemplo, un desarrollo inadecuado en las políticas relacionadas con el acceso y la oferta del sector en materia de cupos, afecta directamente la permanencia y retención de los jóvenes en el sistema.

Si observamos una disminución en el número de ma-triculados en el sector privado por cambios socioeconómi-cos, se asume que el sector oficial deberá hacerse cargo de esos niños y jóvenes.

Como vimos en el capítulo anterior, en ocasiones la demanda de la población escolar excede la capacidad del sector oficial en términos de recursos, de infraestructura y de cupos que permitan cubrir a un sector muy grande la población escolar, permitiendo por consiguiente que la deserción y el abandono sean las únicas opciones.

Lo anterior, no quiere decir que se desconozcan los grandes aciertos que en materia de acceso ha tenido el gobierno nacional a través de la implementación de políti-cas que buscan incrementar las posibilidades de asistir a la escuela, pero persisten diversas deficiencias que ponen en riesgo la permanencia de los niños y jóvenes en el sistema escolar.

Las cifras no mienten cuando se continúa observan-do un número elevado de niños que abandonan la escuela tempranamente, así como un número de jóvenes que de-sertan cuando transitan del ciclo básico al medio.

Si se abandona la escuela porque no se tienen los insumos necesarios para vivir con unos estándares de ca-lidad mínimos, estas personas que inician tempranamente en el mercado laboral, lo harán en condiciones de desigual-dad, muchas veces formando parte del denominado sector informal de la economía. Estas personas contribuirán en

aumentar la pobreza e impactar directamente sobre algu-nos indicadores socioeconómicos, como son la tasa de desempleo y otros de carácter internacional como el co-eficiente de GINI.

En términos generales, la deserción nos dice el nú-mero de estudiantes que una vez matriculados deciden abandonar la escuela sin finalizar el ciclo escolar. La uti-lidad de su medición radica en que esta permite estimar la perdida de niños y jóvenes en el sistema, y señala con exactitud cuáles son las regiones del país donde el proble-ma se presenta con mayor gravedad.

A parte de las condiciones socioeconómicas que

afectan este indicador, en algunas ocasiones el fenómeno de abandono escolar en los niveles de primaria y secunda-ria está relacionado con la extraedad y el rezago de la po-blación escolar, que contando con las edades correspon-dientes, no se encuentra asistiendo al colegio. Por ejemplo, si un niño deserta, al volver al grado que abandono tiene más probabilidades de reprobar y por consiguiente de dejar posteriormente la escuela definidamente.

Además vale la pena resaltar que un abandono de la escuela representa un gasto futuro y adicional que deberá pagar el sistema educativo, ya sea por los niños y jóvenes rezagados en el sistema o para aplicar y desarrollar pla-nes tendientes a disminuir las tasas de analfabetismo en adultos.

a. La deserción por entidad territorial

Las variaciones que nos muestra la tabla No. 12 de-ben ser analizadas partiendo de un hecho importante. En esta ocasión, y al ser la deserción una variable negativa, las entidades territoriales con resultados negativos son las que han logrado una mejoría en términos de eficiencia. Mien-tras que aquellas cuyo resultado muestra un crecimiento, son los departamentos que por obligación deben revisar sus políticas en materia de eficiencia y permanencia en el sistema escolar.


112


Gráfica 13. Variaciones porcentuales tasa de deserción

Tabla 12. Variación porcentual de la tasa de deserción 2005-2007

Nariño 37 Guainía 5 Huila -18

Norte Stder 28 Cundinamarca 0 Caquetá -20

Bolívar 19 Quindío 0 Casanare -21

Atlántico 17 Boyacá -2 Vaupés -21

Sucre 15 Tolima -3 Arauca -24

Amazonas 11 Valle -4 Bogotá D.C. -27

Córdoba 11 Cesar -7 Risaralda -30

Chocó 10 Santander -8 Antioquia -30

Magdalena 9 Guaviare -10 Cauca -30

Putumayo 9 Meta -12 San Andrés -32

Guajira 7 Vichada -17 Caldas -39

La tabla No. 12 nos muestra que de las 33 entida-des territoriales, 12 incrementaron considerablemente el número de niños y jóvenes desertores del sistema escolar. En este caso vale la pena mencionar que Nariño, Norte de Santander, Bolívar, Atlántico, Sucre, Amazonas, Córdoba y Chocó presentan variaciones muy altas, mientras que Cun-dinamarca y Quindío mantuvieron sus tasas constantes en el tiempo.

Caldas, San Andrés, Cauca, Antioquia, Risaralda y Bogotá fueron las entidades que en menos de dos años lograron avances importantes en materia de deserción es-colar. En total, fueron 19 las entidades que reportaron una mejoría en el comportamiento de este indicador.


113b. Departamentos con tasas de deserción altas

Como pudimos observar en la gráfica anterior, des-de 2005 hasta 2007 se han logrado grandes avances. De las 33 entidades territoriales, 19 lograron disminuir sus tasas, mientras que sólo 14 aumentaron el número de ni-ños y jóvenes que abandonaron el sistema escolar. Entre esas 14, Cundinamarca y Quindío mantuvieron sus tasas constantes.

Las variaciones por tanto, nos permiten establecer los cambios que se han tenido a lo largo de los años

estudiados. Es cierto que ha habido avances frente al tema de la reducción de la tasa de desertores, pero algu-nas entidades territoriales continúan teniendo tasas muy altas y presentando un fenómeno que es preocupante, la deserción en el ciclo temprano de educación.

La tabla No. 13 muestra los siete departamentos con las tasas de deserción más altas en el período 2005-2007, y que clasifican en los grupos de desempeño regular y malo. De estos, cinco lograron disminuir sus tasas de deserción; pero continúan siendo las más altas, incluso sobrepasando el promedio nacional, que fue del 7,2% para 2007.

Tabla 13. Comportamiento deserción escolar entidades con tasas superiores al 9%


Malo

Guainía 14,1 14,8 5,0

Vaupés 18 14,2 -21,1

Putumayo 11,6 12,6 8,6

Vichada 14,3 11,9 -16,8

Regular

Guaviare 11,7 10,5 -10,3

Caquetá 12,4 9,9 -20,2

Arauca 12 9,1 -24,2


Entre las que lograron disminuir las tasas de deser-ción escolar tenemos Vaupés, Vichada, Guaviare y Caque-tá, que mostraron progresos en términos de este indicador; mientras que Guainía y Putumayo aumentaron sus tasas, lo que implica un retroceso.

Si bien algunas de estas entidades territoriales han logrado mejorías, vale la pena decir que las siete forman parte de los denominados nuevos departamentos.

El reconocimiento como departamentos por parte de la Constitución Política de 1991, evidenció algunas condi-ciones negativas, pues la mayoría de estas nuevas enti-dades territoriales se encuentran rezagadas en materia de educación, salud e infraestructura. También es importante mencionar que las condiciones socioeconómicas difieren

bastante de otras entidades territoriales cuyo desarrollo ha sido superior.

En materia educativa estos departamentos también presentan problemáticas similares, como la alta dispersión de la población, la alta tasa de desplazamiento, y condicio-nes socioeconómicas deplorables, como consecuencia del desarrollo diferenciado con el resto del país.

Guainía es la entidad territorial con la tasa de deser-ción más alta, sufriendo un retroceso desde 2005. Para 2008 la tasa se ubicó en un 15%. Al realizar un estudio detallado podemos observar que en todos los niveles es-colares de esta entidad territorial, las tasas han superado el 14%. Para 2007 la tasa más alta se ubicó en el nivel de transición, ascendiendo a un 21%. En ese mismo año, la


114 tasa de deserción en primeria, se ubicó en un 15%. Secun-daria y media presentaron las tasas más bajas en com-paración con transición, ubicándose en un 14,2% y 14,8% respectivamente.

Una de las explicaciones para el deficiente resultado en materia de deserción es la diversidad poblacional y la dispersión de la misma. En el diagnostico presentado en el Plan de Desarrollo 2008-2011, “¡Guainía a trabajar se dijo!”, se establece que la mayoría de los pobladores del departamento se asientan en las riveras de los principales ríos de la región, pero en época de invierno estos territorios se inundan, produciendo el desplazamiento de estas co-munidades hacia el casco urbano y tierras altas. Una vez finaliza el invierno, retornan a su territorio de origen.

Precisamente esta movilidad constante es una de las causas que altera el resultado de las tasas de deserción escolar y problemas asociados con la cobertura. En el mis-mo plan de desarrollo se establece que esta situación trae inestabilidad en el sistema educativo del departamento:

[…] Debido a esta inestabilidad de los asentamientos humanos, se debe que un año lectivo tenga un gran número de alumnos en un establecimiento y a la siguiente vigencia reporte cierre temporal, como vemos, el número de es-tablecimientos es alto para el total de población atendida, pero algunos de estos funcionan con de 10 a 15 alumnos.

Frente al tema, las autoridades departamentales han establecido un plan para contrarrestar las altas ta-sas de deserción, y buscar la modernización del sistema

implementado metodologías flexibles de educación; sin embargo, por cuestiones de carácter organizacional, el período tan corto de capacitación docente, los cambios constantes en el número de secretarios de educación y la rotación continua de funcionarios ha dificultado la imple-mentación de estos modelos educativos.

Dentro de este panorama se han encontrado que estas entidades territoriales presentan las mismas dificul-tades. Algunas, como en el caso de Arauca, que perciben ingreso altos por el sistema de regalías, sufren dificultades por la dispersión poblacional, procesos socioeconómicos desiguales y problemas asociados con la violencia que efectivamente afectan el desempeño de los departamentos en materia de eficiencia.

Esto sumado a otros factores de carácter administra-tivo y político. Al respecto, en el informe presentado en el Plan de Desarrollo 2008-2011 “El cambio sigue en mar-cha”, se detectan una serie factores que ponen en riesgo la eficiencia del sistema educativo, y que tienen que ver más con los procesos de gestión y administración de la planta docente. Entre esos se destacan:

2 Las pobres competencias profesionales de los do-centes.

2 La baja calidad en los procesos de selección.

2 La desarticulación de las áreas de formación.

2 Las deficiencias en los procesos de modernización del aprendizaje.

Es válido resaltar que entre las metas del departa-mento para 2008 se encontraba la disminuir las tasas de deserción escolar en un 5%, sin embargo, y dados los problemas administrativos y políticos que vive el depar-tamento, para 2008 esta se acercó al 9%. Esto pese a las acciones presentadas por la actual administración, que se centraron en gestionar el mejoramiento de la movilidad estudiantil, la creación del plan Conuco de alimentación, la construcción de nuevas aulas escolares y mejoras en la infraestructura existente, la implementación de los subsi-dios condicionados y la implementación de las denomina-das metodologías flexibles que han tenido éxito en otros departamentos.


115


Tabla 14. Comportamiento deserción escolar entidades con tasas inferiores al 9%


Bueno

Amazonas 7,9 8,8 11,4

Quindío 8,8 8,8 0,0

Meta 9,2 8,1 -12,0

Chocó 7,1 7,8 9,9

Norte Sder 5,8 7,4 27,6

Tolima 7,4 7,2 -2,7

Córdoba 6,4 7,1 10,9

Nariño 5,1 7 37,3

Casanare 8,7 6,9 -20,7

Sucre 6 6,9 15,0

Risaralda 9,1 6,4 -29,7

Bolívar 5,2 6,2 19,2

Guajira 5,8 6,2 6,9

Magdalena 5,7 6,2 8,8

Huila 7,4 6,1 -17,6

Caldas 9,3 5,7 -38,7

Cesar 5,8 5,4 -6,9

Valle 5,4 5,2 -3,7

Cundinamarca 5,1 5,1 0,0

La tabla No. 14 muestra las entidades territoriales que se clasificaron en el grupo del buen desempeño, por-que obtuvieron tasas de deserción inferiores al 9%. Nue-vamente, este es el grupo donde se ubican la mayoría de entidades territoriales, 19 en total.

De estas 19, nueve presentaron una tendencia al retroceso, es decir, aumentaron sus tasas de deserción escolar, siendo Nariño la entidad territorial que reportó el retroceso más grande. Para 2005 el número de niños y jó-venes que desertaba fue de 5,1%, mientras que en 2007 por cada 100 niños matriculados, 7 desertaron.

Norte de Santander es la segunda entidad territorial que aumentó en mayor proporción, pues en 2007 presentó

una tasa del 7,4%, en comparación con 2005 donde el resul-tado se ubicó en un 5,8%. Por lo tanto, en términos porcen-tuales, de 100 niños matriculados, 27 fueron los desertores que aumentaron en el sistema educativo.

Por otra parte de las 19 entidades territoriales, ocho presentaron un progreso en materia de deserción escolar. Caldas fue el departamento que representó la entidad con el progreso más importante en términos de disminución de los niños y jóvenes desertores. En 2007 la tasa ascendió a 5,7%, muy por debajo de la tasa que registró en 2005 de 9,3%. Mientras tanto, Quindío y Cundinamarca fueron las entidades territoriales que mantuvieron estables sus tasas de deserción escolar.

c. Entidades territoriales como tasas inferiores al 9%


116 d. Las entidades con tasas menores al 5%

Por el contrario, encontramos entidades territoriales con bajas tasas de deserción escolar como es el caso de San Andrés, Bogotá, Atlántico, Cauca, Antioquia, Boyacá y Santander, donde la deserción no supera el 5%.

Tabla 15. Comportamiento deserción escolar entidades con tasas inferiores al 5%


Excelente

Boyacá 4,7 4,6 -2,1

Santander 5 4,6 -8,0

Antioquia 6,4 4,5 -29,7

Cauca 6,3 4,4 -30,2

Atlántico 3,5 4,1 17,1

Bogotá D.C. 3,3 2,4 -27,3

San Andrés 3,4 2,3 -32,4


En este caso, San Andrés fue el departamento con la tasa de deserción más baja del país, logrando incluso disminuir 0,32 respecto a 2005.

Como lo establece el Plan de Desarrollo “Living Is-lands for all”, al persistir la difícil situación económica, se permite la aceleración de problemas como el de la deser-ción escolar y otros fenómenos de violencia asociados a la delincuencia, que ponen en riesgo la población en edad escolar. Pese a que en este Plan de Desarrollo no se en-cuentra una política clara en materia de deserción, los pro-gramas que se centran en la ampliación de la cobertura y mejoramiento de la calidad contienen algunas de las es-trategias que se buscaron implementar desde 2008 para mantener las tasas de deserción por debajo del promedio nacional, entre las cuales se destacan:

2 La implementación de programas flexibles de educación.

2 El mejoramiento de los medios de transporte escolar.

2 El mejoramiento de los establecimientos educativos y dotación de materiales y la gratuidad en el servicio de alimentación escolar.

Bogotá, por otra parte, también presenta tasas muy bajas, disminuyendo 0,27 puntos desde 2005. La tasa más baja se presentó en decimo y once, donde sólo 1,1 niños abandonaron los estudios. Primaria, por otra parte obtuvo, una tasa del 2,8%; mientras que en secundaria se presentó una tasa del 4,7%. Es decir, por 100 niños que cursan 6°, 7°, 8° y 9° grado, aproximadamente 5 desertaron en 2008.

Al finalizar el período de Luis Eduardo Garzón (2003-

2007), el alcalde entrante se comprometió en mantener los niveles de cobertura y permanencia en el sector educati-vo estableciendo una serie de acciones y políticas. Para el caso de la permanencia, la administración entrante es-tableció la universalización de la gratuidad, no sólo en el nivel básico y secundario sino hasta el grado 11, buscando que 1.086.000 niños y jóvenes lograran quedarse dentro del sistema sin ningún costo, o siendo beneficiarios de los subsidios que otorga el distrito cada año.

Otro de los mecanismos es la concesión con cole-gios del sector privado. La tabla No. 16 nos muestra los incrementos que desde 2003 han tenido dos de las moda-lidades que la Ley 715 de 2001 acepta como necesarias


117para incrementar el acceso y la permanencia en el sistema educativo. En parte, el incrementó en la utilización de estos recursos demuestra un esfuerzo importante por parte de

Por ejemplo, con el programa “Comedores escola-res”, se buscaba crear condiciones para que los niños y jóvenes que viven en pobreza continúen estudiando. Para 2004 el sistema reportó 329.237 niños beneficiarios del programa. Para finales de 2007 el número se incrementó 82,2%, representando 599.858 niños y jóvenes en condi-ción de beneficiarios.

En el programa de subsidios de asistencia escolar, encontramos que para 2005 se entregaron subsidios a

8.410 estudiantes, aumentando considerablemente en 2007, a 45.692. Por lo tanto, se reportó un crecimiento de 443%.

Pese al buen comportamiento que han mostrado algunas de las entidades territoriales, al mantener cons-tantes las tasas o disminuir el número de niños y jóvenes que desertan, la situación es preocupante sobre todo en los denominados nuevos departamentos, cuyos niveles de abandono continúan siendo los más altos del país.

Tabla 16. Comportamiento de la matricula por concesión y subsidios en Bogotá D.C.

Modalidad 2003 2004 2005 2006 2008

Concesiones 307.783 638.000 688.691 567.638 632.010

Subsidios 70.124 76.998 108.942 151.163 150.795


la administración distrital para que los niños y jóvenes, no sólo permanezcan en el sistema, sino además pueden con-tinuar accediendo a una educación de calidad.

La repitencia, al igual que la deserción, es un indi-cador de deficiencia escolar. Esta analiza cuándo el estu-diante se ve obligado a cursar nuevamente un grado por cuestiones de carácter académico, porque en el transcurso del año no cumplió con las expectativas y exigencias aca-démicas correspondientes.

Sin embargo, este fenómeno no sólo se da por cues-tiones académicas. En ocasiones los alumnos abandonan antes de finalizar, por cuestiones económicas, sociales o personales, para posteriormente retornar al sistema educa-tivo repitiendo el grado que alguna vez abandonaron.

El tema de la repitencia ha generado diversos de-bates, pues este fenómeno asociado con la eficiencia del sistema, se relaciona con los gastos en los que incurre el Estado por concepto de alumno. Si se pierde el año, la administración departamental tendrá que hacer un gasto adicional.

2. Tasa de repitencia

Pero, por otro lado, si se aplican mecanismos como la promoción automática, se pone en riesgo la calidad de la educación impartida.

Adicionalmente, los detractores de la promoción au-

tomática establecen que la flexibilidad del sistema permi-te que el 95% de los estudiantes aprueben sin garantizar que dominan los conocimientos necesarios para pasar al siguiente grado, y si efectivamente están preparados o no para asumir los grandes retos que conlleva un nuevo grado.

Pero por otro lado, tenemos los detractores de la repi-tencia, pues como vimos en el párrafo anterior, que un es-tudiante pierda le generará a la entidad territorial un costo adicional que no tenía previsto, y que efectivamente debe-rá cubrir para evitar un aumento en las tasas de deserción y abandono escolar.


118

Gráfica 14. Tasa de repitencia

Al mismo tiempo, se derivan otros problemas que afectan la prestación del servicio, como es el hacinamiento y la extraedad.

De las 33 entidades territoriales, cinco se clasifican en el grupo cuyo desempeño fue regular y malo durante 2007. De estas cinco entidades territoriales Guainía, Vi-chada, Vaupés y Amazonas hacen parte del grupo de los

nuevos departamentos. Solamente Cesar, que no hace parte de este grupo, presentó el retroceso más alto en ma-teria de repitencia escolar.

De las cinco entidades territoriales, sólo una progresó, que en este caso fue Guainía. La entidad logró disminuir le-vemente la tasa de repitencia, pese a ser el departamento con el mayor número de niños y jóvenes que repiten.

Tabla 17. Comportamiento repitencia escolar entidades con tasas superiores al 9%


Malo

Guainía 17 16,5 -2,9

Vichada 12,3 13,2 7,3

Vaupés 12,4 14,3 15,3

RegularAmazonas 9,9 11,1 12,1

Cesar 3,3 8,7 163,6



Entre las cinco entidades territoriales, encontramos que tres tienen tasas superiores al 12%, independiente-mente de que haya ocurrido un aumento o una disminución en las variaciones porcentuales.

Estas tres entidades territoriales, Guainía, Vaupés y Vichada, tienen tasas de repitencia que exceden el prome-dio nacional; resultado que impacta directamente en térmi-nos de eficiencia, y obviamente no garantiza los mínimos


119

Gráfica 15. Tasa de repitencia por nivel - Vaupés

De esta forma, las acciones tendientes a mejorar las condiciones de los jóvenes en términos de permanencia, tienen poco impacto precisamente por los problemas que se encuentran el interior de la administración y la Secreta-ría de Educación departamental.

También observamos que Vaupés se encuentra nue-vamente entre las entidades cuyo desempeño es mediocre en eficiencia interna. Si miramos la gráfica No. 15, el nivel que reportó la tasa más alta durante los dos años estu-diados fue primaria. Igualmente, podemos ver que durante los dos años siguientes, la tasa de repitencia por niveles aumentó, lo que en cierta medida explica el incremento que tuvo en promedio la repitencia en el departamento.

Según la gráfica, en cada nivel se generó un incre-mento significativo de la tasa de repitencia, por lo tanto era de esperarse que Vaupés registrará un incremento de la misma entre 2005 y 2007. En 2005 la tasa fue del 15,2%, mientras que para 2007 aumentó 2 puntos, ubicándose en un 17%. La tasa más baja del departamento se encuentra en transición y media.

Para los casos de Vichada y Amazonas la tasa aumen-tó, representando un incremento del 7,3 y 12,1% respectiva-mente. Amazonas hace parte del grupo cuyo desempeño es regular y además es una de las entidades que retrocedió.


necesarios para mejorar la calidad de vida de la población escolar.

Como observamos en el tema de la deserción, Guainía presenta varias problemáticas que la hacen una región vulnerable. El alto grado de dispersión de la po-blación, así como problemas de desplazamiento produ-cidos por factores climatológicos, afectan directamente el desempeño del sistema educativo en el departamento, e inciden para que los problemas de repitencia se han causales de preocupación, pues esto se puede deber a la falta de calidad impartida, la poca infraestructura y una pobre dotación de materiales que inciden directamente sobre el desempeño académico de los estudiantes.

Pese al esfuerzo realizado desde la administración, existen algunas problemáticas que dependen más de los procesos de gestión internos de la Secretaría de Educa-ción. En el diagnostico del Plan de Desarrollo de 2004 se establecieron las siguientes problemáticas:

2 Lento accionar de los procesos de modernización en el sistema educativo, como el que se tiene con Price Water House.

2 Inestabilidad en el puesto de secretario de educación, y

2 la rotación continúa de funcionarios.


120 a. Entidades con las tasas más bajas de repitencia

Si pudiéramos hacer una clasificación de cuántas entidades territoriales presentan resultados positivos, po-demos decir que 25 de las 33, clasifican en un desempeño excelente y bueno porque tienen tasas de repitencia por debajo del 6%.

De las 25, 12 de las entidades territoriales presen-tan retrocesos en materia de repitencia. En este grupo, las variaciones más altas las tuvo Quindío, Caldas, Bolívar y Arauca.

Por otro lado, 13 entidades territoriales avanzaron desde 2005. Bogotá, Norte de Santander, Antioquia y San Andrés presentaron los progresos más significativos.

Tabla 18. Comportamiento repitencia escolar entidades con tasas inferiores al 6 %


BuenoGuajira 5,5 5,9 7,3

Bolívar 3,6 5,4 50,0

ExcelenteNariño 3,7 4,8 29,7

Caquetá 6,2 4,7 -24,2

Caldas 2,9 4,4 51,7

Tolima 3,5 4,3 22,9

Arauca 2,8 4,1 46,4

Guaviare 5,4 4,1 -24,1

Boyacá 3,6 3,8 5,6

Casanare 4 3,8 -5,0

Magdalena 2,8 3,6 28,6

Quindío 1,8 3,6 100,0

Risaralda 4,3 3,4 -20,9

Santander 2,9 3,4 17,2

Norte Santa 4,9 2,9 -40,8

San Andrés 5,4 2,8 -48,1

Atlántico 2,4 2,6 8,3

Huila 3,3 2,4 -27,3

Meta 2,2 2,4 9,1

Córdoba 3,2 2 -37,5

Cundinamarca 2,3 2 -13,0

Valle 2,1 2 -4,8

Antioquia 3,3 1,9 -42,4

Sucre 3 1,9 -36,7

Bogotá D.C. 3,7 1,8 -51,4



121

Gráfica 16. Entidades con las tasas más bajas de repitencia

De las 33 entidades territoriales, dos hacen parte del grupo que tuvo un buen desempeño en materia de repi-tencia: estas son Guajira y Bolívar. Para cada uno de los departamentos, la tasa no sobrepaso el 6%.

Entre las entidades que tuvieron un excelente desem-peño, encontramos que Bogotá reportó la tasa más baja, ubicándose en un 1,8%. El excelente desempeño de Bogo-tá se debe a la política de promoción automática que des-de 2003 viene aplicando el Distrito, cuando se promulgó el Decreto 230 de 2002.

Al respecto, se establece que sólo el 5% de población escolar deberá repetir el año, mientras que el 95% será promovida automáticamente.

[…] Artículo 9°. Promoción de los educan-dos. Los establecimientos educativos tienen que garantizar un mínimo de promoción del 95% de los educandos que finalicen el año escolar en cada uno de sus grados […]22

El mismo Decreto establece cuáles son las causas de que algunos estudiantes deban repetir el año:

2 Educandos con valoración final insuficiente o deficiente en tres o más áreas.

2 Educandos que hayan obtenido valoración final insufi-ciente o deficiente en matemáticas y lenguaje duran-te dos o más grados consecutivos de la Educación Básica.

2 Educandos que hayan dejado de asistir injustificada-mente a más del 25% de las actividades académicas durante el año escolar.

De los otros departamentos, Sucre, Antioquia, Valle, Cundinamarca y Córdoba también presentas tasas por de-bajo del 3%.

22 Ver Ministerio de Educación Nacional. “Decreto número 230 de 2002”. Artículo 19.



122 La segunda entidad en reportar una tasa baja fue Su-cre, que logró ubicarse para 2007 como el segundo depar-tamento con un índice bajo de repitencia, con un 1,9%. Le sigue Antioquia, Valle, Cundinamarca, Córdoba y Meta.

La razón fundamental para que un mayor número de entidades se encuentren en los dos grupos con los mejo-res desempeños, dependió en gran medida de la adecuada aplicación del Decreto 230 de 2002 en materia de promo-ción automática.

Nuevamente, los denominados nuevos departamen-tos son los que presentan las tasas más altas de repitencia escolar, lo que en términos generales demuestra que el sistema educativo en entidades como Guainía, Vaupés, Vichada y Amazonas debe revisar los programas acadé-micos que se desarrollen, pues en ocasiones la repitencia se asocia con bajos niveles de calidad, la forma en que se imparte el servicio educativo y el desempeño deficiente de los docentes.

La tasa de aprobación es la proporción de niños y jóvenes que finalizando el ciclo escolar aprueban los con-tenidos académicos y logran ser promovidos al siguiente grado.

Este indicador ha estado sujeto a debates, pues sólo mide de forma parcial el éxito de la política educativa en materia de permanencia y eficiencia, pues no tiene en cuenta el número de estudiantes que desertan durante el período escolar. Al no tener en cuenta el número de niños que dejan la escuela, se tienden a presentar tasas de desaprobación iguales o superiores al 100%, que no se ajustan a las realidades de las entidades territoriales, constituyéndose en un indicador parcial, que no tiene en cuenta variaciones que se pueden producir durante el año escolar.

Sin embargo no se puede demeritar su utilización, pues la tasa de aprobación funciona como un indicador de logro, pues mide el desempeño integral de los estudiantes en términos académicos y disciplinarios.

Este indicador, a diferencia de la repitencia, se constituye en una variable positiva; cuanto más elevado sea el resultado quiere decir que más niños y jóvenes finalizan el ciclo escolar y, por consiguiente, aprueban el grado cursado.

El indicador opuesto a la tasa de aprobación es el número de jóvenes y niños que reprueban, es decir, son

aquellos estudiantes que en un año escolar no cumplen con los requisitos académicos para pasar al año siguiente.

A diferencia de la repitencia, la tasa de desaproba-ción sólo mide el número de niños que no cumplieron los requisitos académicos para pasar al siguiente grado; mien-tras que la tasa de repitencia nos dice cuál es el número de niños que en un año determinado año tuvieron que volver a cursar el grado perdido.

Frente a esta variable se tiene el mismo debate que con la tasa de repitencia. Es decir, qué es más eficiente, continuar con la promoción automática de los estudian-tes u obligar al estudiante a repetir el curso reprobado. Lo cierto es que en ambos panoramas existen consecuencias negativas.

Por un lado, reprobar y repetir no garantiza que el alumno adquiera los conocimientos y herramientas nece-sarias para hacerlo mejor durante el siguiente ciclo escolar; además, como se observa, los gobiernos de las entidades territoriales incurren en costos adicionales, sin contar los fenómenos de extraedad y hacinamiento que se pueden generar al interior del sistema.

Mientras, que el segundo panorama se da en térmi-nos de calidad y desempeño académico, pues si se funda-menta la promoción automática, los niños y jóvenes pue-dan pasar al grado siguiente sin estar lo suficientemente preparados.

3. Reprobados vs. aprobados


123a. Tasas altas de desaprobación

Tabla 19. Comportamiento tasa de desaprobación entidades con tasas superiores al 9%


Malo Guainía 16,9 13 -23,7

RegularVichada 12,9 10,1 -21,7

Amazonas 9,1 9,1 0,0

Vaupés 11,5 9,1 -20,9


En la tabla No. 19 se muestran las entidades territo-riales que se clasificaron en el grupo de desempeño malo y regular, según el comportamiento de la tasa de desaproba-ción. De las 33 entidades territoriales, sólo cuatro se ubica-ron dentro de estos dos grupos.

Guainía fue la única entidad que se ubicó en el grupo cuyo desempeño fue malo en 2007, pese a un progreso desde 2005. Por el contario, Vichada, Amazonas y Vaupés se ubicaron en el grupo de las entidades territoriales con un desempeño regular. De las tres, Amazonas presentó una

tendencia sin cambios, mientras Vaupés y Vichada presen-taron progresos significativos.


Gráfica 17. Entidades con las tasas más altas de repitencia


124 b. Un desempeño bueno en materia de desaprobación

De las 33 entidades territoriales, 20 presentaron un desempeño bueno en términos de desaprobados, 14 de es-tos departamentos progresaron en términos de variaciones

porcentuales, pues han reducido en el número de niños y jóvenes que desaprueban el grado escolar.

Lo más representativos fueron Guaviare, Chocó, Pu-tumayo y San Andrés (ver Gráfica No. 18).

Tabla 20. Comportamiento tasa de desaprobación entidades con tasas inferiores a 9%


Guaviare 9,9 8 -19,2

Caquetá 5,4 6,5 20,4

Guajira 6,4 6,5 1,6

Chocó 9,2 6,3 -31,5

Bolívar 5,7 6,2 8,8

Casanare 6,6 5,9 -10,6

Bueno Nariño 5,8 5,6 -3,4

Arauca 5,2 5,4 3,8

Córdoba 5,8 5,4 -6,9


Caldas 5,5 5,3 -3,6

Norte Santander 5,9 5,3 -10,2

Cundinamarca 5,6 5,2 -7,1

Sucre 5,4 5,2 -3,7

Antioquia 5,8 5,1 -12,1

Cesar 4,5 5,1 13,3

Putumayo 6,6 5,1 -22,7

San Andrés 6,5 5 -23,1

Boyacá 5,4 4,9 -9,3

Risaralda 4,9 4,9 0,0


Cinco por el contrario, sufrieron retrocesos, como fue el caso de Caquetá, Guajira, Bolívar, Atlántico y Cesar. Ca-quetá fue la entidad territorial que sufrió un retroceso más representativo (entre las 5), pues pasó de 5,4% en 2005 a 6,5% en 2007.


125


c. Las tasas más bajas de desaprobación escolar

En esta ocasión encontramos que la entidad que lo-gró aumentar su tasa de aprobación en mayor proporción


Tabla 21. Comportamiento tasa de desaprobación en entidades con resultados por debajo del 5%


ExcelenteMagdalena 4,7 4,7 0,0

Tolima 4,9 4,6 -6,1

Valle 4,4 4,5 2,3

Bogotá D.C. 4,5 4,1 -8,9

Quindío 4,1 4,1 0,0

Meta 5,5 4 -27,3

Santander 4,6 3,5 -23,9

Huila 4,5 3,2 -28,9

Cauca 8,5 2,3 -72,9

fue Cauca. El crecimiento representó un aumento del 9,5%. Esta situación se refleja directamente sobre la tasa de des-aprobación, que para 2007 se ubicó en un 2,4%, muy por debajo del promedio nacional que fue del 6%.

De las nueve entidades territoriales, dos se mantuvie-ron constantes, fue el caso de Quindío y Magdalena. Seis obtuvieron resultados positivos al progresar desde 2005.

Vale la pena destacar Bogotá, Cauca, Huila, Santander, Meta y Tolima.

Gráfica 18. Entidades con un buen desempeño en la tasa de desaprobación


126 En esta ocasión, Valle fue la entidad que presentó un retroceso leve en materia de desaprobados, 4,4% en 2005, a 4,5% en 2007.

También encontramos un fenómeno interesante, pues la teoría nos dice que si aumenta la tasa de apro-bados, debería disminuir el número de niños y jóvenes reprobados por el sistema. Pero como observamos en la

gráfica 19, Nariño, Córdoba, Sucre y Norte de Santander disminuyeron ambos indicadores.

De las 33 entidades territoriales 20 lograron aumen-tar sus tasas de aprobación, disminuyendo el número de niños que pasaron al siguiente grado. De las 20 entidades territoriales, Risaralda, Magdalena, Amazonas y Quindío mantuvieron constantes las tasas de reprobados.


Gráfica 19. Variaciones de aprobados y desaprobados

Gasto público en educación

III.

El gasto público está asociado con los recursos que en un año determinado percibe la nación, y que deben ser utilizados para pagar las obli-

gaciones que en materia de inversión, funcionamiento y pago de deuda tiene el Estado. Estos recursos a su vez es-tán asociados con las entidades territoriales, que perciben un monto destinado a la inversión en los sectores sociales. En términos generales, el gasto público no es otra cosa que la erogación monetaria en la que incurre el gobierno nacional para pagar y financiar el ejercicio de las funciones gubernamentales.

La importancia del gasto público radica en que este busca solventar las necesidades básicas de la población, pues su objetivo esencial es lograr beneficios de carácter social. Sus líneas de orientación van dirigidas a la salud, mejoras en la prestación de los servicios públicos, educa-ción, seguridad social, urbanización y vivienda, entre otros.

El gasto público presenta tres modalidades. Prime-ro, los gastos de funcionamiento, que responden al sos-tenimiento del aparato burocrático del Estado, es decir, al financiamiento del personal; los gastos generales desti-nados a dotar al Estado y sus diferentes entidades y, las

transferencias, que son los montos que gira la nación a las entidades territoriales certificadas.

En segundo lugar, tenemos los gastos de inversión, destinados al aumento de la infraestructura, el patrimonio público y el mejoramiento de algunas erogaciones que ha-cen parte del denominado gasto público social, esenciales para saneamiento básico, vivienda, salud y educación.

El tercer componente, es el pago que se realiza a entidades internacionales y nacionales por concepto de la deuda pública externa o interna.

El gasto que abordaremos en este capítulo es el gas-to público social, que contempla dos de los tres tipos de gastos en que puede incurrir la nación, como son los gas-tos de funcionamiento e inversión.

Con la Constitución Política de 1991 se establecieron los lineamientos necesarios para la utilización de los mis-mos en tres grandes sectores; salud, educación y alcanta-rillado y saneamiento básico. Como vimos en el párrafo an-terior, este componente presupuestal se expresa en gastos de funcionamiento y gastos de inversión.


128 […] La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público so-cial que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica res-pectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.25

Recordemos que en el texto introductorio de este documento, establecíamos los puntos básicos necesarios para entender el proceso de descentralización. Este tenía como fin especifico reorganizar al sistema para que este fuera más eficiente.

Una vez establecidas las pautas y lineamientos de la nueva organización administrativa, fiscal y política del Estado colombiano, se dio paso a la descentralización del gasto social que centró sus esfuerzos en los sectores de la salud y la educación, sobre todo en las entidades con más necesidades por solventar.

Diez años después de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, se presentaron una serie de problemas relacionados con la forma en que se distribuían los recursos. Estos problemas dieron paso a la reforma de 2001, que rindió frutos con la promulgación de la Ley 715 del mismo año.

Al respecto, la Ley 715 de 2001, como se ha men-cionado con anterioridad, agrupó en un sólo paquete las transferencias del situado fiscal y las participaciones muni-

cipales en los ingresos corrientes de la nación, buscando que este (el sistema de distribución de recursos) cumpliera su objetivo fundamental, convertirse en el instrumento más eficaz con el cual el Estado afrontará sus obligaciones, tendientes a mejorar la calidad de vida de la población en general. Obligaciones relacionadas con la prestación de servicios sociales como la salud, la educación y el sanea-miento básico del alcantarillado público.

Desde las dos últimas décadas el sistema educativo ha sufrido una serie de cambios importantes en materia de inversión nacional. Por consiguiente, la importancia del gasto social radica en que a través del sector educativo se articulan dos variables fundamentales que mejoran la calidad de vida de la población, como son el crecimiento económico y el desarrollo social. Es decir, si tenemos una población educada y el servicio que se imparte es de cali-dad, tendremos un mejor desarrollo socioeconómico.

Es por la razón anterior que la educación (en el caso colombiano) se constituye en un bien de inversión y, al mis-mo tiempo, en un derecho fundamental. Esta doble función obliga al Estado a afrontar los costos necesarios para que el sistema educativo sea eficiente y por tanto genere los impactos esperados.

Pese a los esfuerzos y mejoras en algunos compo-nentes, hoy en día persisten algunos problemas, pues no todos los departamentos han mejorado o han asumido de la misma manera la asignación de competencias y recur-sos, a pasar del aumento considerable de las transferen-cias de la nación a las entidades territoriales.

25 Ver Congreso de la República. “Constitución Política de 1991”. En Título XII Del régimen económico y de la hacienda pública, capítulo III, artículo 350.

ww La evolución del gasto público educativo

Con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, y como consecuencia de un incrementó en las transferencias de la nación, se generó un efecto positivo en los recursos destinados a educación. Por lo tanto, la inver-sión en educación logró incrementos importantes durante década de los 90.

La gráfica No. 20 nos muestra un crecimiento impor-tante desde 1993. En términos porcentuales, se observa un aumento considerable de la participación del PIB en el sector educación, pues paso de 3,3% en 1993 al 5,3% en 1999. Situación que cambia para los primero años del siglo XXI, donde producto de la crisis del año inmediatamente anterior (2000), la inversión disminuye en 0,4 puntos por-centuales, ubicando la participación del sector educación en un 5,1% del PIB.


129Para el período comprendido entre 2001-2002, la par-ticipación del sector educación se recupera levemente, dis-minuyendo a partir de 2003 por la entrada en vigencia de la reforma de 2001 (Ley 715 de 2001), que generó cambios importantes en el monto asignado para las entidades terri-toriales certificadas y, obviamente, transformó la estructura de distribución de los recursos.

Durante los dos períodos siguientes al 2003 encon-tramos que el gasto público en educación ha disminuido considerablemente, ubicándose casi a los mismos niveles de 1993, cuando apenas el gasto alcanzaba un 3,3 del por-centaje total del PIB. Para 2008 el porcentaje del sector educación en el PIB registró una participación de 3,9%, considerablemente baja para los cuatro años anteriores.

En términos generales, si se observa atentamente la evolución del gasto público en Colombia para educación, vemos que durante los primeros años de la Constitución Po-lítica de 1991 se registra un aumento de la participación del PIB en el sector educativo. Este cae durante la crisis econó-mica a finales de los 90, para posteriormente incrementarse hasta 2002. Una vez finaliza este último año, se registra una disminución importante que se mantiene hasta 2008.

Se podría decir que la disminución del gasto público en educación se presenta por varios problemas, entre los que se encuentran las etapas de crisis y recesión econó-mica que ha vivido el país en los últimos años, a la vez que los ajustes en las políticas y acciones del Estado en materia financiera y fiscal.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información del Anuario de Estadísticas Sociales de la CEPAL 2009.

1. Distribución de los recursos del SGP por entidad territorial certificada

Como mencionamos en la parte introductoria de este documento, la reforma de 2001 buscó cambiar la mane-ra de distribución de los recursos destinado a educación. Esta estableció una serie de criterios que permitieron que la nación, en cabeza de las entidades territoriales, se cen-trara en la población que realmente debía beneficiarse con el servicio, y no en la oferta del servicio como anteriormen-te ocurría.

Los recursos del SGP deberían contribuir a financiar la inversión social en las entidades territoriales, permitien-do que la población en general pueda participar de manera adecuada en la prestación de los servicios públicos, en ma-teria de acceso, calidad y permanencia.

Es decir, la Ley 715 de 2001se creó con el propósito de gestionar, en el caso de la educación, la organización

Gráfica 20. Porcentaje del PIB destinado a educación


130 de las finanzas para aumentar el número de niños y jóve-nes en el sistema educativo y, al mismo tiempo, contribuir con mejoras en los estándares de calidad.

Por consiguiente, los recursos para educación desti-nados desde el SGP deben centrarse en financiar gastos de carácter administrativo y técnico, como:

1. El pago del personal docente y administrativo en mate-ria de nómina y prestaciones sociales.

2. Contratación de entidades para prestar el servicio, cuan-do la entidad no logre cubrir por si solo la educación.

3. Todos los pagos relacionados con construcción y man-tenimiento de infraestructura.

4. Canasta educativa, y

5. Calidad educativa.

Al mismo tiempo, esta ley establece que los recursos del SGP podrán destinarse para cubrir otros gastos, como prestar el servicio de transporte escolar cuando las condi-ciones geográficas y la población escolar así lo requieran. Esta posibilidad sólo puede ser ejecutada, una vez que la entidad territorial haya cubierto los gastos de carácter admi-nistrativo y técnico establecidos de manera clara en la Ley.

El SGP está estructurado de tal forma que permite conocer la composición de las diferentes asignaciones, que en este caso son de dos tipos: las asignaciones especiales y las asignaciones por sectores. Para el caso de la educa-ción, que hace parte de las participaciones sectoriales, se establece que el 58,5% debe ser destinado para solventar las necesidades básicas de la población en edad escolar.

Este porcentaje deberá distribuirse teniendo en cuen-ta los criterios establecidos por la misma ley (Ley 715 de 2001) que se definieron basándose en la población aten-dida, la población por atender y rigiéndose por el cumpli-miento de las condiciones de eficacia y equidad. Además, su distribución depende de las tipologías formuladas por

la Ley, que nos dicen en qué grupo se encuentran las en-tidades territoriales según el cumplimiento de los criterios anteriormente enunciados.

Para el tema de la población atendida, es importante tener en cuenta que la asignación se fundamenta en dos componentes; la asignación por alumno y una asignación por calidad. Reconoce también la importancia de variables como la matricula, la ruralidad, la dispersión de la pobla-ción y las condiciones sociales de las entidades territo-riales, medidas a través del Índice de Necesidad Básicas Insatisfechas (NBI).

Es importante recordar que las asignaciones son di-ferentes dependiendo del tipo de entidad territorial. Para el caso de las asignación por alumno, esta se compone por de dos tipos de asignación, una básica y otra que se denomina porcentaje adicional por tipología.

El cambio de estructura, desde el punto de vista nor-mativo, del sistema de distribución y asignación de recur-sos, ha generado cambios fundamentales, sin embargo, en la realidad el comportamiento de las entidades territoriales ha sido diferente, debido al desarrollo histórico, económico y social propio de cada entidad territorial.

Como observamos en la primera parte de este III ca-pítulo, el crecimiento del gasto educativo ha venido dismi-nuyendo considerablemente, y la calidad en la educación recibe menos atención por parte de las autoridades corres-pondientes. Esta situación se observa con los resultados del ICFES y otras pruebas de carácter académico e inter-nacional, que demuestran los lejos que Colombia está en el tema de calidad, que será materia del próximo capítulo.

También es importante resaltar, que cuando los mu-nicipios no están certificados, la carga administrativa y fi-nanciera recae directamente sobre los departamentos; lo que impacta de manera negativa la eficiencia, la cobertura y la calidad.


131

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información de los CONPES-DNP.

La gráfica No. 21 muestra el monto que por transfe-rencias del SGP le corresponde a cada uno de los depar-tamentos y al Distrito Capital. Las entidades que perciben los montos más altos son Cundinamarca, Antioquia y Cór-doba; mientras que San Andrés, Guainía y Vaupés reciben los montos más bajos.

En esta ocasión sólo hubo una entidad territorial que presentó una variación negativa. Cesar fue el departamen-to donde se observó una disminución del monto girado por el SGP. Para 2008, el decrecimiento se ubicó en 4,5% res-pecto de 2005.

La razón para que varíen los montos girados por la nación radica en la disposición de asignar el dinero por

población atendida y por atender, bajo los criterios de equi-dad e igualdad. Por consiguiente, si se generan variacio-nes importantes en la población escolar, esta tendrá una afectación directa sobre el monto que le corresponde a la entidad territorial.

Las variaciones en el monto también se generan por los cambios estructurales que en materia de distribución introdujo la Ley 715 de 2001. Como los criterios se funda-mentan en la población atendida y por atender, se debe señalar que una de las variables que se tienen cuenta desde 2001 es el Índice de Necesidades Básicas Insatis-fechas (NBI).

Gráfica 21. Transferencias por departamento


132

34 La dependencia de las transferencias mide la importancia que estos recursos tienen en relación con el total de fuentes de financiación, es decir, indica el peso que tienen estos re-cursos en el total de ingresos y su magnitud refleja el grado en el cual las transferencias se convierten en los recursos fundamentales para financiar el desarrollo territorial. Un in-dicador por encima de 60% señal que la entidad territorial financia sus gastos principalmente con recursos de trans-ferencias de la Nación. El monto de las transferencias no incluye los recursos de regalías ni de cofinanciación pues son recursos no homogéneos a todas las entidades territo-riales y, de ser considerados, generaría distorsiones en la evaluación.

Para el período 2005-2008, la participación más im-portante continúo siendo del gobierno central.

Al desarrollar una escala que mide la dependencia de los departamentos y del Distrito Capital, encontramos que Vaupés, Guainía, Chocó, Caquetá, Guaviare, Vicha-da, Sucre, Magdalena y Nariño, son las entidades con una mayor dependencia de las transferencias realizadas por la nación, pues el porcentaje de participación de las mismas está entre el 90 y el 75%.

De las nueve, cinco presentan un retroceso en ma-teria de dependencia de las transferencias de la nación. Retroceso, porque la participación de las otras fuentes como son los recursos propios y los ingresos de capital, representan un porcentaje muy bajo, haciendo que el peso del gasto público sea mayor.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información del Ministerio de Hacienda.

Gráfica 22. Porcentaje de las fuentes de financiamiento por entidad territorial - Vigencia 2008

2. Las fuentes de financiamiento de las entidades territoriales

Si se observan las fuentes de financiamiento de cada una de las entidades territoriales, encontramos que la ma-yoría se financia con recursos del Gobierno Nacional. Sin embargo, esta no es la única fuente de financiamiento con la que cuentan los departamentos; estos también poseen recursos propios (RP) e ingresos de capital (IK).

Entre los años 1998 y 2004 los recursos propios de las entidades territoriales sólo representaron el 14,4%, mientras que la participación de las transferencias nacio-nales ascendió 85,6%; lo que en términos generales puede interpretarse como una gran dependencia24 por parte de las entidades territoriales de los dineros que anualmente gira la nación.


133Tabla 22. Entidades territoriales con alta dependencia


Alta dependencia

Vaupés 83 91 9,6

Guainía 67 83 23,9

Chocó 90 81 -10,0

Caquetá 79 78 -1,3

Guaviare 70 77 10,0

Vichada 67 75 11,9

Sucre 73 72 -1,4

Magdalena 75 70 -6,7

Nariño 63 70 11,1


De este primer grupo encontramos que Vaupés es la entidad en donde las transferencias de la nación re-presentan un porcentaje alto del total de las fuentes de

financiación. Para 2008, el porcentaje de participación por conceptos de recursos transferidos por la nación se ubicó en un 90%.


Gráfica 23. Porcentaje fuentes de financiación - Vaupés

La gráfica No. 23 nos muestra el comportamiento de las fuentes de financiación del departamento de Vaupés. Para 2008 las demás fuentes, es decir, los recursos pro-pios y los ingresos de capital, sufrieron un retroceso. En el análisis financiero para este período estudiado, se estable-ce que la disminución se debió a una caída de la sobretasa de gasolina y otros impuestos, que al decrecer impactaron directamente sobre los montos de los recursos. Para 2008,

el departamento de Vaupés obtuvo ingresos por $ 48.284 millones.

En la segunda posición de este grupo encontramos a Guainía. La participación de las transferencias ascendió a 83% en 2008; incrementándose visiblemente desde 2005, en un 22%. Es decir, esta entidad también retrocedió respec-to a 2005, dependiendo cada vez más del gobierno central.


134


Gráfica 25. Porcentaje fuentes de financiación - Chocó

En 2008 el departamento de Guainía reportó ingresos por $68.489 millones, siendo las transferencias nacionales la mayor fuente. Al igual que Vaupés, la sobretasa a la ga-solina así como otros impuestos de consumo, generaron disminuciones significativas en el monto de los recursos propios de Guainía.

Otro de los departamentos, que depende mayoritaria-mente de las transferencias es Chocó, aunque, a diferencia

de Vaupés y Guainía, logró disminuir en un 10% las trans-ferencias. Para 2008, esta participación fue de 81%.

En el caso de las otras fuentes de recursos, encon-tramos que los ingresos de capital son los que participan minoritariamente, pues en el período estudiado sólo re-presentan el 2% del total de los ingresos que percibe el departamento.


Gráfica 24. Porcentaje fuentes de financiación - Guainía

La gráfica No. 24 nos muestra el comportamiento de las fuentes de financiamiento de ese departamento. Para el caso de los ingresos de capital, encontramos que respecto

de 2005 el departamento de Guainía sufrió una disminu-ción del 50%, descendiendo del 28% al 14%. Lo mismo sucedió con los recursos propios, pasando del 5% al 4%.


135


Tabla 23. Entidades con una dependencia relativamente alta


Dependencia

Sucre 73 72 -1,4

Magdalena 75 70 -6,7

Nariño 63 70 11,1

Amazonas 67,8 69 1,8

Cauca 64 64 0,0

Caldas 53 59 11,3

Córdoba 70 58 -17,1

Quindío 51 57 11,8

Bolívar 63 54 -14,3

Bogotá 22 53 140,9

Putumayo 65 52 -20,0

Norte Stder 62 51 -17,7

Risaralda 63 51 -19,0

San Andrés 66 51 -22,7

Pero, que los porcentajes no sean superiores al 75% les permite compartir con las demás fuentes de fi-nanciamiento, minimizando relativamente la carga estatal en el gasto social.

Para los departamentos con porcentajes superiores al 70%, Sucre y Magdalena logran una disminución del porcentaje de participación entre el 7 y el 1%; mientras que Nariño aumenta la participación de las transferencias en un 11% desde 2005.

Durante 2008, esta entidad territorial contó con $206.811 millones, incrementado sus ingresos en compa-ración con 2005, en un 13%. El incrementó más significati-vo lo encontramos en los recursos propios, cuyo porcentaje de participación aumentó.

a. Entidades con una dependencia relativamente alta al SGP

De las 33 entidades territoriales, 14 se encuentran en este grupo cuya dependencia es relativamente alta. Sucre, Magdalena y Nariño son las entidades con las participacio-nes más altas en términos de transferencias de la nación.


136

Tabla 24. Entidades con una dependencia media


Dependenciamedia

Antioquia 39 49 25,6

Valle 51 46 -9,8

Tolima 45 45 0,0

Atlántico 39 39 0,0

Guajira 51 36 -29,4

Santander 43 36 -16,3

Cesar 48 35 -27,1

Cundinamarca 33 35 6,1

Boyacá 52 34 -34,6

Huila 37 33 -10,8

Arauca 20 22 10,0


De las otras entidades que se encuentran en este grupo, tenemos que la participación de las transferencias nacionales para San Andrés, Risaralda, Norte de Santan-der, Putumayo, Bogotá y Bolívar, representan el 50% de las fuentes con que se financia el sistema educativo.

Cauca mantuvo constante la participación de las transferencias. Ocho de los departamentos progresaron, al disminuir levemente la dependencia hacia las transferen-cias estatales.

Cinco, por el contrario, aumentaron su dependencia del gobierno nacional, como consecuencia de la reducción en sus otras fuentes de financiamiento. Los recursos pro-pios y los ingresos de capital tuvieron participaciones por encima del 11% en la mayoría de casos. Las únicas enti-dades donde la participación no fue superior al porcentaje anteriormente mencionado en términos de ingreso de capi-tal, fueron Magdalena, Nariño y San Andrés.

En el tema de los recursos propios, Amazonas, Cau-ca y Putumayo no superaron el 10% de participación. Las demás entidades territoriales, presentaron porcentajes por encima del 15%.

b. Entidades con una tendencia de dependencia media

De las 33 entidades territoriales, 11 forman parte de este grupo cuya dependencia a las transferencias de la na-ción no sobrepasa el 50%. De las mismas, Tolima y Atlántico mantuvieron constantes sus porcentajes de participación.

Tres de las entidades como Arauca, Antioquia y Cun-dinamarca aumentaron levemente los porcentajes de las transferencias. De estas, los ingresos de capital de Arauca participan con un porcentaje del 73% para 2008. En el caso de Cundinamarca y Antioquia, son los recursos propios los que se constituyen en la fuente con un mayor peso al inte-rior de las entidades territoriales.

Según el informe presentado por el Ministerio de Hacienda, en el departamento de Arauca se presentó un superávit producto del buen rendimiento de los ingresos de capital, en materia de los recursos de balance y los bue-nos rendimientos financieros del departamento (Ver Grá-fica 28). Para 2008, el departamento de Arauca recaudó alrededor de $ 479.569 millones de pesos, de los cuales el 73% le correspondió a los ingresos de capital.


137


c. Entidades cuya dependencia es baja al SGP

Por último, encontramos las entidades que menos dependen de las transferencias nacionales. Al respecto es

importante destacar que estos departamentos, Casanare y Meta, perciben un monto adicional por la explotación de recursos naturales no renovables.

De las 11 entidades territoriales encontramos que seis lograron disminuciones significativas de las transfe-rencias desde 2005, siendo Boyacá el departamento que mostró un mayor desempeño.


Tabla 25. Entidades con una mínima dependencia


Dependenciabaja

Meta 24 19 -20,8

Casanare 14 14 0,0

Para Casanare la variación porcentual se mantuvo constante respecto a 2005, ubicándose para los dos años de análisis en un 14%. Si observamos la gráfica No. 27, se puede decir que para 2005 y 2008 en materia de ingresos de capital y recursos propios se tuvieron los mismos por-centajes.

Durante la vigencia fiscal 2008, el Departamento recaudó ingresos por $972.408 millones, siendo el monto más alto el proveniente de los ingresos de capital, que re-presentó $786.836, es decir, el 81% del total de recursos que percibe.

Gráfica 26. Ingresos departamento Arauca (%)

Para el departamento de Atlántico encontramos que los recursos propios, en 2008, superan el porcentaje de participación de las transferencias de la nación, constitu-yéndose en un balance positivo para subsanar la carga que en ocasiones tiene el gobierno central.


138


Meta fue el único departamento cuyas transferencias y recursos propios se redujeron en comparación al año 2005; mientras sus ingresos de capital ascendieron un 12%,

convirtiéndose en la mayor fuente de ingresos de la entidad territorial (ver gráfica No. 28). Para 2008 el departamento de Meta recaudó alrededor de $ 355.591 millones.


Gráfica 27. Ingresos departamento Casanare

Gráfica 28. Ingresos departamento de Meta


139

Es importante destacar que los recursos asignados a las entidades territoriales se destinan para solventar los gastos relativos al funcionamiento del sector. De este com-ponente sobresalen dos tipos de gasto; el de nómina y el de las prestaciones sociales que se pagan a los docentes.

En el caso del PIB, los recursos destinados a inver-sión representan una menor cantidad, mientras el porcen-taje para gastos de funcionamiento siempre es mayor.

En el período 1993-2001 los gastos destinados a inversión representaron un 20,8%, mientras que los de funcionamiento ascendieron al 79,2%. Para el período si-guiente, el porcentaje del PIB para los gastos de funcio-namiento se ubicó en un 96,1%, mientras que los de la inversión sólo representaron 3,9%.

El problema de la brecha existente entre los gastos de inversión y de funcionamiento, es que cuando todo el dinero se destina a pagar los gastos en materia de pres-taciones y nóminas, se le está restando importancia a la inversión y, en el mediano plazo esto afecta el manteni-miento, construcción y dotaciones de las entidades educa-tivas, lo que implica un impacto directo sobre la cobertura y la calidad.25

En términos generales la mayoría de departamentos comparten la misma característica nacional, pues las en-tidades tienen que hacerse cargo de las obligaciones de nómina y prestaciones sociales, ya que sin maestros no hay cómo prestar el servicio.

Sin embargo, el porcentaje de participación de la in-versión y de funcionamiento no es la única forma de ana-lizar el gasto que se destina a educación. La asignación por alumno es un cálculo que se fundamenta en la relación entre el gasto público en cada uno de los niveles de educa-ción y el número de jóvenes y niños matriculados.

Al calcular las asignaciones por alumno, se tienen en cuenta dos fuentes de financiamiento; las transferencias de la nación y los recursos propios. Esta relación es impor-tante porque permite observar cuál es el esfuerzo real que realiza un país en materia de acceso.

3. La inversión social y asignación por alumno por entidad territorial

Como la medida del indicador se fundamenta en el gasto público que se destina para educación, y el número de niños que se matriculan, la teoría nos dice que cuando en una entidad territorial el gasto es mayor, la asignación por alumno será mayor. Pero al mismo tiempo, se tienen en cuenta otras variables; por lo tanto, si hay un aumento considerable de la población, la asignación por estudiante será menor, porque deben cubrir a estos nuevos niños y jóvenes que ingresan en el sistema.

Para contrarrestar estas situaciones, normalmente se busca que el gasto educativo sea mayor que la tasa de la matricula. Además, es importante reconocer la importancia que tiene la inversión en este tipo de variables, porque a me-dida que se pasa de un nivel educativo a otro, mayor deberá ser la inversión que en educación haga la entidad territorial.

Para el caso colombiano recordemos que la normati-vidad nos presenta una serie de condiciones, pues la distri-bución se realiza atendiendo tres criterios esenciales: por población atendida; por las tipologías definidas por la ley; y teniendo en cuenta las condiciones desiguales entre las zonas urbana y rural.

Si observamos con detenimiento la evolución del gasto en educación por alumno en el ámbito nacional, po-demos inferir que en los últimos años este se ha ido incre-mentando, para dar cumplimiento a uno de los objetivos con los que Colombia se ha comprometido que es la cober-tura para la universalización de la educación como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Entre 1997 y 2003, la asignación por alumno se acer-caba a los $960.000 mil, relativamente menor a la com-prendida entre los períodos anteriores, que se acercaba al $1.000.000 (Ver Gráfica No. 29).

Entre 2000 y 2003, hubo una disminución importante en términos de asignación por alumno. Para 2005 y 2008, en promedio la asignación por alumno aumentó un 15%.

25 Ver Iregui, Ana María y Jorge Ramos. “La educación en Colombia: análisis del marco normativo y de los indicadores sectoriales”. En Revista en economía del Rosario, p. 196


140

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información del documento “La educación en Colombia: análisis del marco normativo y de los indicadores sectoriales”.

Ahora bien, para comprender mejor cómo funciona la distribución del SGP, es importante establecer que la mis-ma ley (Ley 715 de 2001) dice que la distribución no será igual para cada entidad territorial. Es decir, cada entidad

hará parte de un grupo; en razón de su desempeño finan-ciero y administrativo. Esto sin olvidar el factor principal, el número de estudiantes que en un año determinado atiende el sistema educativo en las diferentes entidades.

Tabla 26. Distribución de recursos del SGP - Vigencia 2008

Grupo EntidadesUrbana Rural

Preescolar y Primaria

Secundaria y media

Preescolar y Primaria

Secundaria y media

1 Departamentos y distritos 920.000 1.000.000 990.000 1.100.000

Nuevos departamentos

1 Arauca y Casanare 920.000 1.000.000 1.200.000 1.300.000

2 Putumayo y San Andrés 1.306.000 1.331.000 1.306.000 1.331.000

3Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés

y Vichada1.000.000 1.300.000 2.800.000 3.000.000

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información del Anexo I, CONPES No 116 de 2008.

Gráfica 29. Asignación por alumno - Vigencia 2008 (Miles de pesos)


141Según el Conpes Social No. 121 de 2008, los recur-sos del SGP para educación se distribuyeron teniendo en cuenta los criterios y la metodología dispuesta por la ley. Por consiguiente, para el caso de la población atendida se distribuyeron $713.067 millones. Como complemento de la misma se destinaron $106.487 millones, y se cancelaron las prestaciones sociales por $25.917 millones. En tér-minos de calidad, para este mismo año se distribuyeron $44.402 millones.

Para la vigencia 2008 y según lo establecido por el Decreto 2833 de 2004, la distribución de los recursos se priorizaría en las entidades territoriales que durante el año inmediatamente anterior incrementaran su matrícula oficial. Sólo un 10% de la población en edad escolar se encontró por fuera del sistema.

De las entidades territoriales certificadas que reporta-ron incrementos en la matricula oficial, se distribuyen alre-dedor de $74.947 millones, que deberán destinarse al nivel preescolar y media, que son los que presentan las tasas de cobertura más bajas.

Si observamos con atención la tabla No. 26, la cate-goría de los nuevos departamentos demuestra que éstos presentan montos más altos. Esta situación se debe a que en la mayoría de ellos, la densidad poblacional es muy baja o la población existente es dispersa; por lo tanto, cuando se hace una comparación alumno-docente, encontramos que en el caso de esas nuevas entidades territoriales la relación es inferior al resto de los departamentos.

Además debemos recordar que la mayoría de estas entidades territoriales poseen rentan propias muy bajas, lo que determina en gran medida que sean dependientes de las transferencias que realiza la nación para gasto educati-vo. Este es el caso de Vaupés, Guainía, Caquetá, Guaviare y Vichada.

Lo casos de Putumayo, Casanare y Arauca son bas-tante llamativos, porque estos financian en gran parte al sector, gracias a las regalías petroleras.

Tabla 27. Variación porcentual de la tasa de deserción 2005-2007

Amazonas 34.525 Caquetá 70.780 Guaviare 41.740 Risaralda 58.485

Antioquía 583.312 Casanare 80.399 Huila 167.387 San Andrés 13.070

Arauca 49.994 Cauca 244.640 Magdalena 194.362 Santander 186.854

Atlántico 112.692 Cesar 153.832 Meta 87.056 Sucre 159.498

Bogotá 879.627 Chocó 87.023 Nariño 216.303 Tolima 195.234

Bolívar 235.479 Córdoba 273.051 Norte Stder. 143.421 Valle 193.814

Boyacá 181.100 C/marca 326.259 Putumayo 117.194 Vaupés 18.459

Caldas 120.614 Guajira 85.008 Quindío 53.006 Vichada 36.001


La dispersión en la asignación por alumno y, el gasto en el que incurren las entidades territoriales se da por el costo de la nómina, pues, como se mencionó en párrafos anteriores, los costos que deben asumir los departamentos y el distrito capital se relacionan directamente con el grado de escalafón al que pertenecen los docentes, así como la relación alumno-profesor. Por lo tanto, entre mayor sea el

escalafón de los docentes y menor la relación alumno pro-fesor, el gasto por entidad será mayor.

El panorama anterior nos permite establecer que, en términos generales, la distribución de los recursos para educación se fundamenta en criterios financieros que bus-can asegurar el costo de la nómina y, por consiguiente,


142 contribuir a la prestación del servicio. Considerar la trans-ferencia por alumno basándose en los criterios menciona-dos en párrafos anteriores, permite observar el esfuerzo

de la nación para establecer el costo per-cápita y cumplir con un servicio fundado en los principios de calidad y efi-ciencia.

La calidad en la educación

IV.

Desde principios de los noventa Colombia ha mostrado grandes avances en materia edu-cativa. Las distintas reformas para gestionar

las mejoras en los procesos, no sólo relacionados con la distribución de recursos financieros sino también en tér-minos administrativos, han permitido como vimos en los capítulos anteriores; mejoras en algunos componentes del sistema, destacándose dos grandes áreas; el acceso y la eficiencia interna.

En términos generales, y en cumplimiento de algunos de los objetivos de Desarrollo del Milenio, Colombia logra cumplir con algunas de las metas propuestas para 2015, sobre todo en términos de cobertura y eficiencia interna.

Frente al tema del acceso se observa un crecimiento en las tasas de cobertura neta, sobre todo en primaria que se acerca al 90%. También se han logrado avances en se-cundaria, donde las tasas llegan al 80%.

En el caso de la eficiencia interna del sistema se han logrado algunos avances, gracias a la disminución de las tasas de deserción en algunas entidades territoriales, así como a un aumento significativo del número de niños y jó-venes que aprueban el grado que cursan.

Sin embargo, y pese a la mejoría, no han mejorado las condiciones de calidad del sistema escolar. El proceso de impartir una educación en términos de equidad y cum-pliendo con unos estándares mínimos, tendientes a la me-joría del logro escolar, está muy lejos de cumplirse.

Los problemas que aquejan a Colombia en materia de calidad están relacionados con la segregación escolar, el clima escolar que en ocasiones no es el más adecuado y el porcentaje del gasto público social, que es muy bajo en comparación con el gasto en funcionamiento.

Por el carácter multifuncional de la palabra, la cali-dad se ha asociado directamente con la eficiencia y efica-cia del sistema educativo. Si no contamos con estándares para impartir los conocimientos, los niños y jóvenes no saldrán lo suficientemente preparados. Si no existe la in-fraestructura adecuada, el clima escolar se verá afectado y por tanto el desempeño de los estudiantes. Si el siste-ma no suple los materiales y herramientas necesarias, la educación impartida no dará los resultados esperados.

Es por eso que el concepto de calidad se asocia con los recursos humanos y financieros, con la dirección y gestión administrativa adecuada y, con los aspectos pe-


144 dagógicos necesarios para capacitar y preparar a los es-tudiantes.

De una buena calidad educativa depende el desarro-llo del país. Además de contribuir a la permanencia de los

niños y jóvenes en el sistema educativo, contribuye a un aumento del número de matriculados en cualquiera de los niveles que forman parte del sistema educativo. Una edu-cación de calidad depende de la posibilidad real de acceso y de la pertinencia de lo que se está enseñando.

1. Las pruebas PISA 2006 y los resultados para Colombia

El Programa Internacional de Evaluación de Es-tudiantes (PISA) tiene como objetivo medir el grado de conocimientos y habilidades que poseen los estudiantes próximos a terminar el primer ciclo escolar, ya que una vez finalizado podrán participar plenamente en la sociedad del conocimiento.

Este examen internacional se realiza a alumnos de 15 años, enfocando su análisis en tres áreas fundamentales: lenguaje, matemáticas y ciencias. Para cada área existen 6 niveles de análisis. A medida que aumentan los niveles las tareas se hacen más complejas. Cuando los países logran ubicarse en el último nivel, quiere decir que han obtenido los más altos puntajes. Por el contrario, estar ubicados en el primer nivel da cuenta de resultados por debajo del pro-medio mundial.

Para el caso de Colombia, las pruebas PISA de 2006 demostraron que el desempeño del país es pobre en las tres áreas estudiadas. De los seis niveles, Colombia sólo alcanza a clasificar en el primer nivel, donde el grado de dificultad para responder a las preguntas es el más fácil. Es decir, los estudiantes son capaces sólo de completar ta-reas menos complejas, como identificar una unidad singu-lar de información, identificar el tema principal de un texto o hacer conexiones simples con el conocimiento diario.

Para 2006, por Colombia participaron 4.478 estudian-tes pertenecientes a 26 departamentos y municipios del país.

A continuación mostraremos los resultados en las tres áreas estudiadas por este examen, comparando a Colombia con los países que se ubicaron en los primeros puestos.

a. Resultados competencias científicas

En el caso del área de ciencias se pregunta a los alumnos sobre las competencias científicas que estos deberían tener. Se tienen en cuenta dos componentes. El primero, el conocimiento de la ciencia en sí, es decir, de las principales disciplinas científicas como son la física, la química, la biología, las ciencias de la Tierra y del espacio y las tecnologías de base científica.

El segundo componente, hace referencia al cono-cimiento acerca de la ciencia, tiene en cuenta el conoci-miento de los medios (investigación científica) y las metas (explicaciones científicas) de la ciencia.

Para 2006, las competencias que se tuvieron en cuenta en esta área fueron:

2 Identificar cuestiones científicas.

2 Explicar fenómenos científicamente.

2 Utilizar pruebas científicas.

De los 57 países participantes, Colombia se ubicó en-tre los 33 países con los puntajes más bajos en materia de competencia científica, ocupando el puesto 55, por debajo de Jordania, Rumania y Montenegro, y por encima de Tú-nez, Azerbaiyán, Qatar y Kurdistán. (Ver gráfica No. 30).

El puntaje más alto en esta categoría lo obtuvo Fin-landia, obteniendo en cada uno de los niveles o compe-tencias que mide este indicador los puntajes esperados, y ubicándose en el nivel 6 que es el de las preguntas más complejas.


145El puntaje de Finlandia ascendió a 563, seguido de Hong Kong-China, Canadá, Taipéi, Japón, Nueva Zelan-da y Australia.

En el caso de Latinoamérica, de los seis países que participaron de las pruebas ninguno logra ubicarse entre los 30 primeros países. La posición más alta la obtiene Chi-le, que se ubicó en el puesto 42, seguido de Uruguay.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información del informe PISA 2006.

b. Resultados lenguaje

La segunda área analizada en estos exámenes mide la competencia lectora, que se define como:

[…] la capacidad de comprender, utilizar y analizar textos escritos para alcanzar los objeti-vos del lector, desarrollar sus conocimientos y posibilidades y participar en la sociedad […]26

En esta área son dos los componentes medibles; textos continuos y textos discontinuos. Para los primeros, en el informe “PISA 2006. Marco de la evaluación, conoci-mientos y habilidades en Ciencia, Lectura y Matemáticas”, se establece la siguiente estructura:

Los textos continuos están compuestos normalmente por una serie de oraciones que, a su vez, se organizan en párrafos. Tales párrafos pueden hallarse insertos en otras estructuras mayores, como serían los apartados, los capí-tulos y los libros […]27

En esta área se miden las siguientes competencias:

2 Comprensión general.

2 Interpretación.

2 Reflexión y valoración sobre el contenido del texto, y

2 Reflexión y valoración sobre la forma del texto.

26 Ver Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-mico (OCDE). “La competencia lectora”. En PISA 2006. Mar-co de la evaluación, conocimientos y habilidades en Ciencia, Lectura y Matemáticas, 2006, p. 48 Disponible en: http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/59/2/39732471.pdf. consulta: octubre 2010.

27 Ver Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-mico (OCDE). “La competencia lectora”. En PISA 2006. Mar-co de la evaluación, conocimientos y habilidades en Ciencia, Lectura y Matemáticas, 2006, p. 49.

Gráfica 30. Resultados PISA 2006 - Ciencias


146 Para 2006 los resultados difieren un poco. En esta ocasión Finlandia ocupa la segunda posición, reportando un puntaje de 547. Corea por otro lado es el país con el más alto puntaje, con 556. En los 10 primeros puestos es-tán Hong Kong-China, Canadá, Nueva Zelanda, Irlanda, Australia, Polonia y Suecia.

Nuevamente los países Latinoamericanos se en-cuentran en las últimas posiciones. Chile es el país que se encuentra entre los primeros 40 puestos. Colombia se ubica en el puestos 53, sobrepasando a Argentina, Túnez, Azerbaiyán, Qatar y Kurdistán. Para este componente el puntaje de Colombia fue 385.


En esta área Colombia logra mejorar y ubicarse por encima de países como Argentina. Si observamos en el análisis posterior del ICFES, lenguaje es el área en que se obtiene un mejor desempeño en los años estudiados.

c. Resultados componente matemáticas

La última área de análisis es la de competencia en matemática. Esta hace referencia a la capacidad de los es-tudiantes para analizar y razonar en el momento de plan-tearse, formular y resolver un problema, y comunicarse eficazmente en esas mismas situaciones.

Para esta área se tienen en cuenta las siguientes competencias:

2 Las situaciones o contextos en que se sitúan los proble-mas.

2 El contenido matemático del que hay que valerse para resolver los problemas.

2 Las capacidades que deben activarse para establecer un nexo entre el mundo real donde se generan los pro-blemas y las matemáticas, para de esa forma poder resolver los problemas.

Para el componente de matemáticas nuevamente encontramos algunos países que repiten en las primeras posiciones, Finlandia, que en esta ocasión se ubicó en el segundo lugar, China-Taipéi que se encuentra en el primer lugar, Canadá, Corea, Liechtenstein y Japón, que se ubi-can en las primeras posiciones.

Los países Latinoamericanos se encuentran en las últimas posiciones. Uruguay fue el país de América Latina que lidera el grupo de los seis, encontrándose en la posi-ción 43, seguido por Chile y México, cuyos puntajes son superiores a los 400.

Colombia, Argentina y Brasil son los países que ob-tuvieron puntajes por debajo de los 400. En esta ocasión

Gráfica 31. Resultados PISA 2006 - Lectura


147Colombia se ubicó en la posición 55. Por debajo de países como Azerbaiyán, que en los dos componentes anteriores tuvo un desempeño inferior al nuestro.


De los tres componentes Colombia sobresale sola-mente en lectura, obteniendo un puntaje relativamente superior al de Argentina, sin embargo, el resultado no le alcanzó para ubicarse más allá del primer nivel.

Pese a estos resultados negativos, compararse inter-nacionalmente le permite a Colombia establecer las cosas en que se debe mejorar, además de ver cuán lejos está del promedio internacional en materia de calidad. Es decir, en qué nivel se su sistema educativo respecto al resto del mundo.

Al ver los resultados uno debe preguntarse por qué Colombia obtuvo resultados tan bajos. Las razones pueden ser múltiples, pero normalmente se asocian a diferentes variables como el desarrollo de los países, el grado de in-versión pública en el sistema educativo, el grado de des-igualdad social y las políticas que en materia de calidad tienen los gobiernos.

Estas situaciones que inciden en el sistema educativo impactan en el desarrollo de políticas tendientes a mejorar la calidad. Entonces, por un lado, tenemos factores inter-

nos que se asocian directamente con la oferta educativa, como es el caso del gasto público en educación, las ofertas de acceso que tenga el sistema, la eficiencia interna del sistema y la infraestructura con la que cuenta el sistema, y por otro lado, tenemos las variables asociadas a la deman-da, como son el número real de niños y jóvenes en edad escolar y los que teniendo la edad correspondiente están por fuera del sistema. Además tenemos variables externas al sistema como el clima disciplinario, el apoyo del docente y la presión por alcanzar los logros.

En el informe presentado por la CEPAL titulado “Pa-norama social de América Latina 2007”, se establece que existen una serie de variables que afectan directamente la calidad del servicio educativo.

En ocasiones se piensa que el rendimiento de los estudiantes depende en gran medida del desempeño de los profesores y la forma en que estos imparten los co-nocimientos. Pero al mismo tiempo, también inciden otros factores como la relación alumno-profesor, el nivel de for-mación de los docentes, el nivel de compromiso de los es-tudiantes e instructores.

Gráfica 32. Resultados PISA 2006 - Matemáticas


148 Y otros relacionados con los recursos que el sistema educativo le ofrece al docente para impartir una educación de calidad. En esta medida, a continuación analizaremos los principales avances en materia de docencia en Colombia.

2. La docencia en Colombia

Para el caso colombiano la Ley General de Educa-ción (Ley 115 de 1994) estableció unos nuevos requisitos para ejercer la docencia. El primero y más importante es que se debe acreditar el título de licenciado o de posgrado en educación, o simplemente el de normalista superior.

Según esta ley se permite ejercer la docencia siem-pre y cuando la persona acredite estudios pedagógicos, por lo tanto, la incidencia que tiene el desempeño de los docentes en la calidad de la formación de los estudiantes está de alguna manera garantizada, dado que el sistema se ha blindado previamente.

[…]Por necesidades del servicio, quienes posean título expedido por las instituciones de educación superior, distinto al de profesional en educación o licenciado, podrán ejercer la docen-cia en la educación por niveles y grados, en el área de su especialidad o en un área afín. Estos profesionales podrán también ser inscritos en el Escalafón Nacional Docente, siempre y cuando acrediten estudios pedagógicos en el país o en el extranjero, en una facultad de educación o en otra unidad académica responsable de la forma-ción de educadores, con una duración no menor de un año.28

Esta ley también estableció una serie de estímulos para todo profesional que decida hacer carrera docente. Entre estos se destaca la posibilidad que los 20 mejores educadores estatales, una vez cumplan diez años de servi-cio, puedan acceder a un año sabático, ya sea para espe-cializarse o simplemente para descansar.

Otro de los estímulos es la posibilidad de acceder a préstamos educativos apoyados por el ICETEX con el fin de profesionalizarse, como parte del proceso de perfeccio-namiento del servicio educativo que presta el Estado.

Al mismo tiempo la Ley estableció las competencias que la nación tiene en materia de la carrera docente, y la evaluación y capacitación del personal docente. Por consi-guiente, se pueden presentar tres panoramas.

El primero se relaciona con los municipios no certifi-cados, pues será competencia de los departamentos los nombramientos, así como lo relativo a los ascensos y con-cursos para elegir al personal docente, cumpliendo como único requisito no sobrepasar los montos del SGP. Otra de las competencias es lo relativo a traslados y a la posibilidad de que los docentes circulen entre las diferentes institucio-nes educativas.

El segundo panorama, son las competencias que le corresponden a cada uno de los departamentos, que son las mismas anunciadas anteriormente. Competencias que se trasladan a los distritos y municipios certificados, cum-pliendo así el tercer panorama, pues los distritos y muni-cipios certificados podrán administrar todo lo relativo a la planta docente.

El ascenso, por otro lado, está vinculado con la per-manencia de los docentes en los grados correspondientes, y su financiamiento depende de los recursos adicionales que las entidades territoriales quieran destinar, siempre y cuando no sobrepasen el 1,25%

La Ley 715 de 2001 también estableció un nuevo marco normativo; el Estatuto de Profesionalización Docen-te. El cambio más importante es que el ingreso depende de un concurso de meritos que deberán pasar las personas que quieran ingresar al sistema educativo. El nuevo siste-

27 Ver Congreso de la República. “Ley 115 de 1994: Ley ge-neral de educación”. Articulo 118. En: Diario oficial, Bogotá, Imprenta Nacional, No. 41.214, de febrero 8 de 1994.


149ma consta ya no de 13 grados, sino de tres, cada uno de los cuenta con cuatro niveles salariales.

Por lo tanto, observamos que la legislación colom-biana establece una serie de beneficios que busca que el ingreso de los docentes se fundamente en mecanismos estrictos para ejercer la cerrera docente. De esta manera, la incidencia del desempeño del docente en la calidad debe ser mínima.

No obstante, existen otros factores que si pueden incidir y que en ocasiones afectan la calidad de los pro-gramas pedagógicos impartidos por las plantas docentes, como por ejemplo la remuneración.

Esta, incide en el desempeño del docente y afectan directamente la calidad del servicio, pues si bien se cuenta

con algunos beneficios, sin los ingresos necesarios es más complejo realizar actualizaciones pedagógicas, perfeccio-nar los conocimientos o simplemente tener la motivación necesaria para prestar el servicio de manera adecuada.

Si observamos el Decreto 624 de 2008, por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos, do-centes y directivos al servicio de Estado, se evidencia que para el grado de escalafón 1, nivel A la remuneración bá-sica asciende a $745.624, mientras que para los docentes nivel D asciende a $1.759.188 (ver tabla No. 28).

Mirando el resto del escalafón, la remuneración en ocasiones no corresponde al grado de estudio; sin contar que las horas dedicadas al trabajo, en ocasiones son ma-yores a las establecidas por la Ley.

Tabla 28. Asignación básica mensual por grado de escalafón y nivel salarial

Titulo Grado escalafón Nivel salarial Asignación básica mensual

Normalista Superior o tecnólogo

en educación 1

A 745.624

B 1.014.624

C 1.531.186

D 1.759.188

Licenciado o profesional licenciado

2

A 938.340

B 1.421.428

C 1.834.801

D 1.980.454

Licenciado o profesional con

maestría o doctorado

3

Maestría Doctorado

A 1.415.933 1.721.798

B 1.772.111 2.154.919

C 2.017.127 2.452.864

D 2.140.784 2.603.232

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información del Decreto 624 de 2008.

Pese a que la remuneración salarial no debería constituirse un factor de motivación como lo establece el informe de la CEPAL, “Panorama social de América Latina 2007”, incide y en ocasiones se convierte en una causa de insatisfacción.

Adicionalmente existen otros factores, como la falta de equipos necesarios y adecuados, material obsoleto, la incapacidad de las directivas de los centros educativos para hacer frente a los problemas que se les presentan en términos de recursos y alumnos, y uno muy importante,


150 como una infraestructura inadecuada o el poco desarrollo de la misma, ambientes e inmuebles adecuados para evitar

problemas de deserción y bajo rendimiento escolar, aso-ciados a la falta de motivación del estudiante.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información del DANE.

Gráfica 33. Docentes por entidad y zona 2008

3. La relación de alumno-docente

Se ha demostrado que el uso eficiente de los re-cursos no sólo permite la generación de más cupos en el sector oficial, sino que implícitamente logra un efecto posi-tivo sobre la calidad escolar. Si se administra bien, no se necesitarían docentes adicionales y se podría disminuir el número de niños y jóvenes por fuera del sistema.

Cuando se es ineficiente en la distribución de los re-cursos y la forma en que se administra la educación encon-tramos situaciones de inequidad que afectan directamente la calidad educativa. Si por ejemplo tenemos más docentes concentrados en las zonas urbanas o cabeceras municipa-les, encontramos un déficit de docentes en zonas rurales.

Otro de los factores que incide sobre la calidad es el número de docentes por alumno. Si hay muy pocos do-centes, las entidades educativas deberán inscribir en una misma aula a más niños, lo que genera hacinamiento, falta de atención personalizada del docente y afectación de la atención estudiantil.

Adicionalmente, si se contratan más maestros, los recursos libres que quedan para invertir en la calidad de-berán destinarse para el pago de esos maestros, espe-cialmente en zonas rurales o apartadas de las cabeceras municipales.

Por consiguiente, una reducción en los montos des-tinados al mejoramiento de la calidad educativa, tendrán luego efectos directos sobre los resultados de las pruebas internacionales como PISA, y sobre los exámenes nacio-nales como el examen de Estado (actualmente SABER 11) y las pruebas SABER en 5° y 9° grado.

Para 2008, las secretarías de educación reportaron 452.669 docentes, de los cuales 54.221 hacen parte de preescolar, 193.529 de primaria y 204.919 de secundaria y media. Para el caso de preescolar, de los 54.221 maes-tros, 45.085 se encuentran ubicados en las zonas urbanas, mientras que sólo 9.136 imparten el servicio en las zonas rurales.


151La gráfica No. 33 muestra el comportamiento de las entidades con mayor y menor número de docentes por zona, teniendo en cuenta los tres niveles educativos co-rrespondientes. Amazonas, Vichada, San Andrés, Vaupés y Guainía son los departamentos que presentan el menor número de docentes.

Por el contario, Bogotá, Antioquia, Valle y Cundina-marca son las entidades con el mayor número de pro-fesores. Esto se da por lo establecido en la Ley 715 de 2001 que hace referencias a los criterios con los cuales

se asignan los montos, como son población atendida y población por atender. Las tres entidades anteriormente enunciadas tienen a su cargo un mayor número de pobla-ción escolar (ver gráfica No. 34).

En un análisis por niveles, Bogotá es la entidad te-rritorial que reporta un mayor número de docentes, que, estando en preescolar, imparten los programas educati-vos en la zona urbana. De los 10.127 profesores en prees-colar, 10.035 pertenecen a la zona urbana y sólo 92 están ubicados en el área rural.


En contraste, encontramos que Vaupés cuenta con 24 maestros de preescolar, de los cuales 11 prestan el ser-vicio en la cabecera municipal de Mitú y 13 lo hacen en las zonas rurales.

Para el caso de primaria, de los 193.529 docentes, 125.491 se encuentran ubicados en las zonas urbanas y 68.038 imparten el servicio en las zonas rurales. En esta ocasión, son cuatro las entidades territoriales que presen-tan los más altos números de maestros; Antioquia, Bogotá, Valle y Cundinamarca.

Bogotá nuevamente retiene el mayor número de docentes. Para 2008 se reportaron 24.911, de los cuales 24.472 se ubican en la cabecera distrital y los 439 restan-tes en zonas rurales.

Antioquia, por otro lado, cuenta con 20.144 maes-tros; 12.871 se concentran en las cabeceras municipales y sólo 7.273 en zonas rurales. El valle del Cauca cuenta con 17.630 docentes, 13.975 se distribuyen en las diferentes municipalidades y sólo 3.655 lo hacen en el plano rural.

Algunos de los denominados nuevos departamentos (Guainía, Amazonas, Guaviare, San Andrés, Vaupés, Vi-chada) sobresalen por ser las entidades territoriales con un número menor de docentes.

De los seis departamentos, cinco muestran una ten-dencia a concentrar los docentes en las zonas rurales, ex-cepto San Andrés que cumple con la misma tendencia del resto de departamentos, más docentes en zonas urbanas (ver tabla No. 29).

Gráfica 34. Población en edad escolar Bogotá, Antioquia y Cundinamarca


152 Tabla 29. Municipios por departamento y docentes por zona 2008

Departamentos No. de municipios

No. de corregimientos

Docentes

Urbano Rural

Guainía 1 8 84 137

Vaupés 3 3 55 189

Vichada 2 2 98 309

Guaviare 3 1 175 354

Amazonas 2 9 163 284


Para secundaria el panorama no cambia mucho, pues nuevamente Bogotá, Cundinamarca, Valle y Antio-quia son las entidades territoriales con un mayor número de docentes. Bogotá es la entidad que en este aspecto va a la cabeza.

Para 2008, de los 204.919 docentes nacionales de secundaria, 33.186 se concentran en Bogotá, lo que en términos porcentuales equivale al 16,2%. De los 33.186, 32.570 imparten el servicio en el casco urbano, y sólo 616 lo hacen en las zonas rurales.

En el caso de Antioquia, la cifra para 2008 fue de 23.753 docentes, de los cuales 19.894 son profesores en las zonas urbanas, y únicamente 3.859 se ubican en las zonas rurales del departamento. Para el Valle del Cauca y Cundinamarca se presenta el mismo caso.

Ahora bien, conocer el número de docentes por zona nos permite reconocer las diferencias entre las entidades territoriales que hemos mencionado a lo largo del docu-mento.

Recordemos que la mayoría de los denominados nuevos departamentos (incluyendo Putumayo) han vi-vido y viven procesos diferentes en términos políticos,

económicos y sociales que han afectado su desarrollo en términos regionales.

Los problemas de dispersión de la población, así como el pobre desarrollo de infraestructura y en ocasiones los problemas relacionados con el conflicto armado permi-ten observar que en materia educativa las diferencias son notorias.

El panorama anterior, demuestra los problemas de dispersión poblacional, pues en la mayoría de casos los nuevos departamentos sólo cuentan con dos o cinco muni-cipios, de los cuales en ocasiones solamente las capitales se encuentran certificadas. Este panorama implica por lo tanto un esfuerzo mayor por parte de la nación.

En el ámbito nacional se estableció que la relación alumno-docente para 2008 fue de 23 estudiantes por pro-fesor. Para cada entidad territorial, la relación alumno-do-cente varía muy poco. De las 33 entidades territoriales sólo ocho sobrepasan el promedio nacional. La relación más alta la registró Guajira, con 28 profesores por alumno.

Sin embargo, cuando en la práctica se presentan fe-nómenos en donde el número de alumnos es menor que el esperado, se generan dos consecuencias fundamentales;


153la primera está relacionada con el gasto y la segunda con la dispersión de la población.

La entidad territorial deberá contratar un mayor nú-mero de profesores que puedan presentar el servicio en las zonas donde se asienta la población, incurriendo en gastos muchas veces adicionales, y disminuyendo la inversión en calidad.

Cuando el número de alumnos es mayor que lo es-perado, en especial si este supera los 30, para el docente es más difícil concentrarse en los estudiantes y por lo tan-to, no todos tendrán la misma capacidad de aprender los

conocimientos necesarios. Al mismo tiempo, se generará un clima que no es conveniente para los alumnos, situa-ciones de hacinamiento, falta de materiales para todos, y poca atención individual por parte del cuerpo docente, que inciden directamente sobre la calidad de la educación que se imparte.

Estas situaciones se ven reflejadas como vimos en los resultados de las pruebas PISA. Si miramos los resul-tados de las pruebas de Estado y las pruebas SABER, la situación no cambia mucho. Pese a que cada examen mide niveles y áreas diversas de conocimiento diferente, los re-sultados son los mismos.

4. Las pruebas Saber y el ICFES

Durante 2006 las pruebas internacionales-PISA de-mostraron problemas asociados con la calidad que tiene la educación en Colombia. Los resultados muy por debajo del nivel mundial, en tres áreas fundamentales como son ciencias, lenguaje y matemáticas, pusieron de manifiesto que en términos internacionales Colombia sólo alcanzó el nivel 1 de los 6 niveles que analiza el examen. Además, se puso en evidencia la brecha existente con los países desarrollados, y aún más preocupante, que estamos muy lejos de alcanzar los niveles de algunos países Latinoame-ricanos como Chile.

Estas no son las únicas pruebas internacionales en las que Colombia ha participado. Durante 1995 ocupamos el penúltimo lugar de 42 países en el Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias, y, en las pruebas realizadas para el nivel de primaria, denominadas PIRLS, Colombia también se ubicó en los últimos lugares.

Ahora bien, en términos nacionales, Colombia evalúa a sus alumnos mediante dos exámenes, uno que se realiza cada tres años y otro examen que se realiza anualmente. Cada una de estas pruebas evalúa el desarrollo académico y las habilidades del estudiante que está culminando algu-no de los niveles educativos correspondientes.

Para el caso de las pruebas Saber, estas se reali-zan cada tres años y se aplican en 5° de primaria y 9° de secundaria. Cubre los dos sectores educativos, el oficial y

no oficial. Estas pruebas miden el desempeño académico en matemáticas, ciencias naturales y lenguaje. Adicional-mente se realiza una prueba para medir las competencias ciudadanas.

Las pruebas Saber tienen como objetivo esencial mostrarnos si efectivamente el programa educativo co-lombiano está consiguiendo que sus alumnos adquieran el saber necesario, pero al mismo tiempo si saben cómo aplicar esas competencias de la mejor manera en la vida real.

Mientras que para el área de competencias ciudada-nas se obtuvo un punto menos en 2006. Lo más importante de las pruebas de Saber es que estas le indican al sistema dónde hacer mejoraras al inicio del segundo ciclo escolar y cuando se finaliza media. Esto con el fin de realizar las mejoras pertinentes en la educación que se imparte.

Del comportamiento nacional durante el período comprendido entre 2003 y 2006, en los resultados de la evaluación realizada a los niños de 5º, se observa una leve mejoría para el área de ciencias naturales, lenguaje y ma-temáticas.

Ese mismo año, el resultado más bajo se obtuvo en ciencias naturales. Este alcanzó un promedio de 51%, mientras que lenguaje fue el área que obtuvo un porcentaje mayor, ubicándose en un 60%.


154


Si observamos el comportamiento por entidad territo-rial, para 2006 las pruebas realizadas en 5° y que busca-ban analizar el área de lenguaje, muestran que Risaralda es la entidad territorial con un promedio superior al nacio-nal, ubicándose en un 67%. Le sigue Bogotá, Santander, Valle y Nariño (ver gráfica No. 35), mientras que Vaupés fue la entidad que registró el promedio más bajo entre las entidades territoriales, con un 52,3%.

Para matemáticas, encontramos que de las 33 enti-dades territoriales Bogotá obtuvo un resultado superior al nacional, con un 65.3%; seguido de Boyacá y Santander.

A diferencia de los buenos resultados en lenguaje, para matemáticas encontramos que algunos departamentos no alcanzan al 50%. Este es el caso de Vaupés, Valle, San Andrés y Nariño.

En el área de ciencias naturales, Putumayo obtie-ne un porcentaje superior que el nacional, logrando un 57.3%. En segunda posición se encuentra Risaralda, y encontramos que de las 33 entidades territoriales, ocho departamentos obtienen resultados por debajo de 50%. Aquí se encuentran San Andrés, Guaviare, Huila y Ama-zonas.

Gráfica 35. Resultados nacionales pruebas del Saber 5º - Promedio nacional 2003-2006


Gráfica 36. Resultados nacionales pruebas del Saber 9º - Promedio nacional 2003-2006


155En el caso de los jóvenes que están finalizando se-cundaria y van a ingresar al grado décimo se observa una situación similar, pues el promedio de cada área logró aumentar respecto de 2003. Solamente el área de com-petencias ciudadanas paso en promedio de 59 a 55 (ver gráfica No. 36).

En las pruebas Saber 9º de 2006, el promedio más alto nuevamente lo obtiene lenguaje, seguido de matemáti-cas y ciencias naturales.

Para el caso de las entidades territoriales, encontra-mos que en lenguaje presentó el promedio más alto 73,5%, sobrepasando incluso el del nivel nacional que se ubicó en un 65%.

La segunda entidad que registró un promedio supe-rior al nacional fue Boyacá. En general, para esta área, los promedios que reportaron las entidades, fueron supe-riores al 55%.

En matemáticas los resultados fueron superiores que los de 5°. Bogotá obtuvo el promedio más alto, registrando un promedio del 70%, muy por encima del promedio na-cional. Para esta área las entidades territoriales obtuvieron resultados superiores al 55%.

En el áreas de ciencias naturales, al igual que en 5°, la entidad territorial que reportó el más alto porcentaje fue Putumayo. En esta ocasión el resultado fue del 61,5%. Bo-gotá, Sucre, Boyacá y Atlántico reportan promedios iguales o superiores al 60%. La entidad con el promedio más bajo en esta ocasión fue Vichada.

a. Resultados exámenes de Estado para el ingreso a la educación superior (ICFES)

La segunda prueba que se realiza en Colombia, es el examen de Estado para el ingreso a la Educación Superior (ICFES). Estas pruebas se realizaron por primera vez en 1968 y desde ese entonces han venido sufriendo una serie de ajustes, en materia de forma y contenidos.

La importancia del examen del ICFES, radica en que este es requisito fundamental para ingresar a la educación

superior. Sin embargo, subyacen otras finalidades, como evaluar los programas académicos y pedagógicos que imparten las instituciones y que se fundamentan en los li-neamientos dados por el Estado a través del Ministerio de Educación.

También permite observar los cambios que se de-ben realizar en el sistema educativo para implementar mejoras, en especial en lo que se refiere a estándares internacionales de educación y a la calidad de sistema como tal.

Finalmente, permite medir la calidad de la educación en las materias denominadas de núcleo común (biología, filosofía, física, geografía, historia, lenguaje, matemáticas y química); y categorizar a los colegios públicos y privados, según el desempeño durante el año evaluado.

En el ámbito nacional encontramos variaciones im-portantes. Entre 2002 y 2006 lenguaje fue el área que obtuvo el puntaje más alto, situándose en un 48%. Pese a presentar una disminución del 4% para 2009, lenguaje continúo siendo el área que obtiene un mejor resultado.

Por su parte, filosofía obtiene un puntaje superior al 45% para 2006, mejorando con respecto al 2002, pero ca-yendo nuevamente 12% para 2009.

En términos generales, las áreas que conforman el denominado núcleo común (biología, filosofía, física, geo-grafía, historia, lenguaje, matemáticas y química) no pre-sentan cambios significativos, pues pese a que la mayoría disminuyó en términos porcentuales de 2006 a 2009, otras se mantuvieron constantes, no obstante la variación más significativa la encontramos en el área de filosofía.

Al mismo tiempo los exámenes de Estado permiten observar dos cosas fundamentales, por un lado y como vi-mos anteriormente califican el desempeño de las entidades territoriales en ocho áreas importantes o lo que se denomi-na el ciclo común. Pero al mismo tiempo, permite catego-rizar los colegios (públicos y privados) por el desempeño que hayan tenido durante el año evaluado.


156


b. Categorización de colegios por resultados del ICFES

Por otro lado, tenemos la categorización de las insti-tuciones educativas en términos de resultados de los exá-menes de Estado. En esta ocasión, sólo analizaremos 31 entidades territoriales, pues de Guainía y Guaviare no se registran datos para 2003.

La categorización se creó para clasificar el desempe-ño de los colegios, basándose en los resultados que arro-jen las pruebas realizadas dos veces por año, para evaluar los colegios en calendario A y B.

Para esto, el Instituto de Educación Colombia de Fomento de la Educación Superior-ICFES estableció sie-te categorías, tres de la cuales forman parte del grupo de colegios con desempeño excelente; un grupo conformado por las entidades que se clasificaron en media; y el último

grupo conformado por los colegios que obtuvieron los me-nores resultados: bajo, inferior y muy inferior.

Por consiguiente, podemos observar que de las 31 entidades territoriales, los colegios no oficiales son los que presentan un mejor rendimiento en términos de resultados de los exámenes de Estado, pese a que sólo el 9% de ellos, se clasifican en muy superior. Caldas, Bogotá, Risaralda y Santander, son las entidades territoriales que tienen entre 5 y 9 instituciones educativas clasificados en la categoría muy superior.

Para esta primare categoría no se encontró ningún colegio oficial (Ver gráfica No. 38).

Gráfica 37. Resultados nacionales exámenes de Estado Núcleo común


157


Para la siguiente categoría, que es la superior, en-contramos que de las 31 entidades territoriales 13, tienen entre uno y tres colegios del sector oficial ubicados en esta

categoría. Nuevamente, el número de colegios no oficiales dentro de esta categoría es superior. Entre dos y veinte colegios.


Gráfica 39. Resultados del ICFES Porcentaje de colegios oficiales y no oficiales en la categoría superior

Gráfica 38. Resultados del ICFES Porcentaje de colegios no oficiales en la categoría muy superior


158 Entras las entidades territoriales que lograron ubicar colegios no oficiales dentro de esta segunda categoría, encontramos Bogotá, Boyacá, Casanare, Cesar, Cundina-marca, Nariño, Meta, Norte de Santander, Putumayo, Risa-ralda, Santander y Tolima (ver gráfica No. 39).

Para la categoría alta, que es la siguiente (Ver gráfica No. 40) encontramos que sólo tres entidades territoriales se quedan por fuera de este ranking con colegios oficiales, como no oficiales. Estos departamentos son Amazonas, Vaupés y Vichada.

Para los demás, encontramos que por el sector oficial San Andrés reportó que de 100 instituciones educativas, 38 se clasifican en la categoría alta. Bogotá reportó 26 co-legios, seguido por Quindío que sacó 15.

Para el caso del sector no oficial, Arauca cuenta con el mayor número de colegios, seguido de Risaralda, Quin-dío, Huila y Bogotá. Las entidades que menos reportaron fueron Amazonas, Vaupés y Vichada.


En el caso de la categoría media, encontramos que un porcentaje alto de colegios oficiales se ubicó en este lugar (Vergráfica No. 41).

Llama la atención Cundinamarca y Bogotá, que par-ticipa cada una con el 50% de las instituciones educativas de sus territorios. Le siguen muy de cerca Huila, Meta, Santander y Casanare, con resultados superiores al 40%.

En cuanto a los colegios no oficiales, el caso que más que llama la atención es el de Amazonas, pues el 100% de sus instituciones educativas se encuentra en esta ca-tegoría. Putumayo y San Andres también participan con porcentajes entre el 40% y 50%.

Gráfica 40. Resultados del ICFES Porcentaje de colegios oficiales y no oficiales en la categoría alta


159


Para las tres últimas categorías (Baja, inferior y muy inferior) encontramos con preocupación que un porcentaje alto de colegios no oficiales se encuentran en las catego-rías baja e inferior. De las 31 entidades territoriales, 14 se ubican con porcentajes superiores al 40% en la categoría baja, mientras que siete lo hacen en la inferior.

Los casos más preocupantes son Vaupés, Antioquia, Cesar, Tolima, Valle, Vichada, Guajira, Magdalena y Bolí-var. Los últimos cinco, son los que se encuentran clasifi-cados en la categoría inferior, con porcentajes superiores al 50%.

Para el caso de las instituciones educativas no oficia-les, es importante establecer que un porcentaje menor se encuentra en estas tres últimas categorías. Sin embargo, se destacan Casanare, Huila, Magdalena, Norte de San-tander, Sucre y Vaupés. Este último participa en la catego-ría baja, con el 100% de sus colegios privados.

Por otro lado, Arauca, Atlántico, Caquetá, Chocó y Guajira son las entidades que reportan porcentajes supe-riores al 40% en la categoría inferior, en colegios oficiales.

Frente al tema de los colegios en categoría muy infe-rior, encontramos que para el sector oficial solamente Cho-

có sobresale con 11 colegios por debajo de lo esperado; lo mismo sucede para el sector no oficial, pues 35 colegios de 100 se encuentran en esta categoría.

Es importante destacar, de los resultados observados en las pruebas del examen de Estado (ICFES) de 2003, que los colegios que forman parte del sector no oficial ob-tienen mejores resultados y se ubican en las categorías superior, alta y media. Sin embargo, el sector oficial tam-bién ha logrado sobresalir en algunas entidades territoria-les, como es el caso de Bogotá, San Andrés, Risaralda, Quindío y Tolima, que obtienen porcentajes buenos en la categoría alta.

En términos generales, la mayoría de colegios ofi-ciales se encuentra en las cuatro últimas categorías, es-pecialmente en aquellos de desempeño fue bajo; lo que se refleja en la poca calidad y los pobres resultados obte-nidos durante este año y cada vez que se realizan estas pruebas.

El sector oficial nuevamente es el que se raja en térmi-nos de calidad. Que la mayoría de instituciones educativas del sector se ubiquen en las categorías más bajas, sugiere tres cosas fundamentales, una de ellas, es que existe una subutilización de los recursos destinados para calidad.

Gráfica 41. Resultados del ICFES Porcentaje de colegios oficiales y no oficiales en la categoría media


160

Las entidades territoriales que perciben los recursos de las regalías no logran ubicarse en las tres primeras ca-tegorías. En este grupo se destacan Arauca, Meta, Guajira, Bolívar y Tolima.

Hay otras entidades territoriales que tampoco logran su cometido y que hacen parte del grupo de los denomi-nados nuevos departamentos; es el caso de Amazonas, Vaupés, Vichada, Guaviare y Guainía (estos dos últimos ni siquiera reportan datos), que está rezagados en compara-ción con el resto de entidades territoriales.

El caso de Chocó también llama la atención, pues la mayoría de sus instituciones educativas se encuentra en

las últimas categorías, incluso 11 de 100 colegios del sec-tor oficial se clasifican en la categoría muy inferior.

Los resultados que no son los más óptimos, de-muestran la necesidad de mejorar en términos de cali-dad. De allí la importancia de trabajar en la brecha entre los departamentos más desarrollados de Colombia y los menos dinámicos; así como inyectarle al sector público mejoras para que disminuya la distancia con el sector pri-vado, pues, como hemos visto a lo largo de este trabajo, del sector oficial depende más del 80% de la población escolar.


Gráfica 42. Resultados del ICFES Porcentaje de colegios oficiales en la categoría baja e inferior


161

ConclusionesA manera de recomendación

V.

Durante el desarrollo de este trabajo se obser-varon varias cosas importantes que vale la pena reseñar. En las dos últimas décadas,

el sistema educativo colombiano ha sufrido transformacio-nes importantes por los cambios introducidos en materia de descentralización administrativa y fiscal, promovidos no sólo con la Constitución Política de 1991 y la reglamenta-ción posterior a la misma, sino por procesos que vienen gestionándose desde la década de los 80’s.

Durante la década de los 90, las disposiciones consti-tucionales en materia de descentralización se reglamenta-ron con la Ley 60 de 1993, que se centró en dos objetivos fundamentales. Primero, dictar las competencias y atribu-ciones de las diferentes entidades territoriales en materia de administración de recursos financieros y humanos y, segundo, determinar la estructura para la distribución de los recursos en los sectores sociales.

Un año después, para sumar esfuerzos en el sec-tor educativo, se promulgó la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994). Esta señaló los lineamientos básicos para la prestación del servicio educativo en cada una de

las entidades territoriales, definiendo nuevos criterios para dar respuesta al reconocimiento de la educación como un servicio social. Por consiguiente, el gobierno nacional y las administraciones departamentales y municipales debieron concentrarse en el desarrollo de nuevas modalidades de atención educativa.

Adicionalmente se estableció el marco jurídico para definir las pautas del sistema de transferencias, que du-rante la primera década del siglo XXI se transformó para convertirse en un sistema real de distribución de compe-tencias, basado en los principios de la descentralización.

Si bien con la Ley 715 de 2001 se han observado avances importantes en términos de cobertura, en materia de calidad y eficiencia del sector educativo se continúan pre-sentando brechas entre los nuevos y antiguos departamen-tos. Para estos nuevos departamentos, las diferencias en la capacidad financiera y administrativa impactan directamente sobre algunos de los componentes del sistema educativo.

Los resultados desiguales en materia de cobertura; la ineficiencia en los procesos encaminados a permitir la


162 permanencia de los niños y jóvenes en el sistema; la falta de coherencia en los gastos destinados para funciona-miento y, los pobres resultados en pruebas internaciona-les en educación, dan cuenta de fallas estructurales, no en las leyes que rigen el sistema educativo, sino en la falta de planeación por parte del gobierno nacional para formular políticas nacionales en términos de equidad e igualdad.

[…] la cobertura en primaria dista de ser universal. Así mismo, se observa que en nivel preescolar no hay avances y que el acceso a la educación por regiones y rangos continua sien-do inequitativo. La calidad de la educación pú-blica en el nivel básico se considera deficiente a tal punto que no se alcanzan los requerimientos mínimos establecidos por el país1.

Por consiguiente, los problemas del sector educativo no dependen únicamente de la falta de recursos sino tam-bién de la gestión que realizan las entidades territoriales internamente, no sólo para que la asignación sea la co-rrecta, sino en términos de mejorar las condiciones en la prestación del servicio.

Si bien es cierto que en el ámbito nacional se han tenido mejoras en algunos componentes como en el de co-bertura, en términos territoriales las diferencias continúan siendo evidentes, sobre todo en los departamentos que adquirieron esa categoría con la Constitución Política de 1991, como Vaupés, Guainía, Guaviare y San Andrés, que forman parte del grupo cuyo desempeño en cobertura fue muy bajo.

Es importante destacar, que en términos de oferta el sector público es el que realiza el mayor esfuerzo, esto para dar cumplimiento a lo estipulado en la Constitución Política de 1991, donde se establece que la educación es

un servicio social. Sin embargo, cuando la demanda es superada por la oferta, la ley establece mecanismos para solucionar los problemas en cobertura.

[…]Solamente en donde se demuestre in-suficiencia en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades estatales o privadas sin ánimo de lucro de re-conocida trayectoria e idoneidad, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los servicios educativos estatales2.

En ocasiones, las altas tasas de cobertura neta de-pendieron no sólo de la aplicación de programas educati-vos flexibles sino de los efectos causados por el cambios en la metodología de proyecciones poblacionales que rea-lizó el DANE en 2005, que mostraron una disminución del cálculo de la población nacional, lo que afectó los indicado-res sobre cobertura y acceso.

Al mismo tiempo, los compromisos internacionales que en materia de acceso y cobertura tiene Colombia han rendido los frutos esperados pero, en ocasiones, centrarse en estos dos componentes supone un sacrificio en términos de eficiencia y calidad, es decir, el incremento de las tasas de coberturas en los últimos años, se ha constituido en un verdadero logro en materia de acceso, pero los esfuerzos son insuficientes para retener a los niños en el sistema.

Al mismo tiempo, se observó que otros índices como la repitencia escolar, el abandono de los estudios y la de-serción impactan directamente sobre la escolaridad y sobre la capacidad de incrementar el nivel competitivo del país.

Las cifras demostraron que las metas en materia de permanencia se han cumplido en la mayoría de casos, sobre todo en primaria. Por otro lado, en secundaria y media las políticas de permanencia y retención han sido insuficientes, persistiendo altos niveles de repitencia y re-traso escolar que se traducen en el abandono de las aulas escolares.

La razón fundamental para centrarse en este indi-cador, es mejorar la permanencia de los niños y jóvenes

1 Ver Iregui, Ana María y Jorge Ramos. “La educación en Colombia: análisis del marco normativo y de los indicadores sectoriales”, Revista de Economía del Rosario, Bogotá, volu-men 9, No. 2, 2006, p. 181.

2 Ver Congreso de la República. “Ley 1176 de 2007”. Enciso 1, artículo 27 que modificó el artículo 27 de la Ley 715 de 2007. En: Diario Oficial No. 46854 de 27 de diciembre de 2007.


163en el sistema educativo. Si se solucionan las deficiencias del sistema, se aprovecha más a la población en edad escolar y se generan más oportunidades para ingresar a la educación superior y preparase mejor en términos laborales.

En términos de permanencia y eficiencia, encontramos que algunos de los nuevos departamentos como Guainía, Vaupés, Putumayo, Vichada, Guaviare y Arauca presentan resultados preocupantes, esto como resultado de algunas problemáticas que se dan al interior de sus territorios: alta dispersión de la población, la alta tasa de desplazamiento y condiciones socioeconómicas complejas, Pero, al mismo tiempo, por la incapacidad de sus administraciones para dar respuesta a las problemáticas tanto internas como ex-ternas del sistema educativo.

En materia del gasto público encontramos que en las dos últimas décadas el sistema educativo ha sufrido una serie de cambios importantes en materia de inversión na-cional, que se traducen en la mejora la calidad de vida de la población pues, si tenemos una población educada y el servicio que se imparte es de calidad, tendremos un mejor desarrollo socioeconómico.

Pese a los esfuerzos y mejoras en algunos compo-nentes hoy en día persisten algunos problemas, pues no todos los departamentos han mejorado o han asumido de la misma manera la asignación de competencias y recursos.

Como se observó, algunas entidades territoriales

dependen exclusivamente de los recursos girados por la nación, como es el caso de Vaupés, Guainía, Guaviare, Vichada, Caquetá y Chocó, lo que dificulta la autonomía en términos financieros y hace más complejo el proceso de independencia de estas entidades del sector central:

Por su parte la descentralización admi-nistrativa se ha impuesto como una tendencia igualmente generalizada. En este escenario se trata de que las entidades territoriales asuman funciones, obras, servicios y aprovisionan de bienes o garantizan todas estas a través de ter-ceros, en el entendido de que lo lograrán hacer

más eficientemente que lo que tradicionalmente hizo el Estado central. El nivel intermedio es de-finido aquí como una instancia descentralizada en mayor o menor grado que asume nuevas res-ponsabilidades y recursos para el efecto3.

Frente al tema de la calidad, el proceso de impartir una educación en términos de equidad y cumpliendo con unos estándares mínimos, tendientes a la mejoría del logro escolar, está muy lejos de cumplirse. Los problemas que aquejan a Colombia en materia de calidad están relacio-nados con la segregación escolar, el clima escolar que en ocasiones no es el más adecuado y el porcentaje del gasto público social, que es muy bajo en comparación con el gas-to en funcionamiento.

El sector oficial nuevamente es el que se raja en tér-minos de calidad. Que la mayoría de instituciones educa-tivas del sector se ubiquen en las categorías más bajas, sugiere varias cosas fundamentales, una de ellas es que existe una subutilización de los recursos destinados para calidad.

Los resultados, que no son los más óptimos, de-muestran la necesidad de mejorar en términos de cali-dad. De allí la importancia de trabajar en la brecha entre los departamentos más desarrollados de Colombia y los menos dinámicos; así como de inyectarle al sector públi-co mejoras para que disminuya la distancia con el sector privado, pues, como hemos visto a lo largo de este traba-jo, del sector oficial depende más del 80% de la población escolar.

3 González, Edgar e Iván Jaramillo. El nivel intermedio en el arreglo institucional: diagnostico y perspectivas en el ám-bito Latinoamericano. Disponible en: Proyecto regional de descentralización fiscal. http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/7822/LCL969e.pdf.


164

Los gobiernos futuros tienen varios desafíos en el tema educativo, y entre los más importantes está el de mejorar la calidad. Al mismo tiempo, se deben generar acciones para disminuir la brecha que existe entre algu-nos departamentos, para lo cual es importante subrayar que las políticas tendientes a solucionar los problemas no dependen solamente de las administraciones departa-mentales, sino que es necesario el acompañamiento del gobierno nacional a través del Ministerio de Educación Nacional (MEN).

ww Desafíos

De otra parte, hay que atender la inequidad en el ac-ceso al sistema, pues este problema se da por zona, por nivel socioeconómico y por género, es decir, ciertos grupos poblacionales no pueden acceder con la misma facilidad, porque sufren alguna discapacidad, viven en condiciones de pobreza o habitan en zonas vulnerables.

Como se pudo comprobar a lo largo de este estudio la agenda es larga y compleja, pero hay buenas lecciones aprendidas para seguir proyectando el sistema educativo colombiano a los estándares mundiales de calidad.

}BibliografíaÍndice de educación

LibrosBello, María Eugenia. Educación y globalización los discursos educativos en Iberoamérica. España: Barcelona Anthropos, 2003.

Artículos de revistaIregui, Ana María y Jorge Ramos. “La educación en Colombia: análisis del marco normativo y de los indicadores sectoriales”. En Revista de Economía del Rosario, volumen 9, No 2, 2006, pp. 175-238.

Documentos institucionales Congreso de la República. “Ley 715 de 2001”. En Diario Oficial, No. 44.654 de diciembre de 2001.

_______________. “Ley 141 de 1994.”. En: Diario Oficial, No. 41.414 de 30 de julio de 1994.

_______________. “Ley 1176 de 2007”. En Diario Oficial No. 46854 de 27 de diciembre de 2007.

_______________. “Constitución Política de 1991”. En Título XII Del régimen económico y de la hacienda pública, capítulo III del presupuesto, artículo 350.

_______________. “Ley 115 de 1994: Ley general de educación”. Articulo 118. En: Diario oficial, Bogotá, Imprenta Nacio-nal, No. 41.214, de febrero 8 de 1994.

Departamento Nacional de Planeación. Distribución del Sistema General de Participaciones vigencia 2002, CONPES No. 57, Bogotá, 2002.

______________. Distribución del Sistema General de Participaciones. En CONPES No. 77, Bogotá, 2004.

Ministerio de Educación Nacional y Planeación Nacional. “Plan de reorganización del sector educativo”. Bogotá, 2001.

______________. Acciones y lecciones: revolución educativa 2002 – 2010/ Ministerio de Educación Nacional. Bogotá, 2010.

Presidencia de la República. “Decreto 77 de 1987: por el cual se expide el Estatuto de Descentralización en beneficio de los municipios”. En Diario oficial, Imprenta Nacional, No. 37757 de enero 15 de 1987.

Pinilla Pacheco, Pedro Antonio. El derecho a la educación: La educación en la perspectiva de los Derechos Humanos. Bogotá: Procuraduría General de la Nación, 2006.

Piñeros, Luis Jaime. “Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009”. En Proyecto Compromiso de todo. Bogotá 2010.


166 Internet y banco de datos

Comisión Económica para América Latina-CEPAL. “Panorama Social de América Latina 2001-2010: Deserción escolar, un obstáculo para el logro de los Objetivos del Milenio”. Disponible en http://www.eclac.org/publicaciones/xml/4/11254/Capitulo_III_2002.pdf.

Contraloría General de la Nación. “La deserción escolar en la educación básica y media”. Disponible en: http://aducesar.com/media/files/arc0000045.pdf.

Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE). Tema de búsqueda: proyecciones de la población escolar. Disponible en: http://www.dane.gov.co/daneweb_V09/index.php?option=com_content&view=article&id=75&Itemid=72.

Departamento Administrativo de Planeación Nacional. “Plan de Desarrollo 2008-2011: Archipiélago de San Andrés, Pro-videncia y Santa Catalina: Living Islands for all”. San Andrés, 2007, p.34. Disponible en: http://www.sanandres.gov.co/documentos/plandesa.pdf.

Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. “Tasa neta de cobertura”. En: Acceso y trayectoria en el siste-ma, 2005. Disponible en: http://www.inee.edu.mx/bie/mapa_indica/2005/PanoramaEducativoDeMexico/AT/AT02/2005_AT02_.pdf.

Ministerio de Educación Nacional (MEN) Tema de búsqueda: Datos Estadísticas del sector educativo. Información disponi-ble en: http://menweb.mineducacion.gov.co/seguimiento/estadisticas.

______________. “Perfil del sector educativo”, (para todos los departamentos). Disponible en: www.mineducacion.gov.co/.../articles-85776_archivo_pdf16.pdf.

______________. “Plan Sectorial Nacional 2006-2010: Revolución Educativa”. Disponible en: http://planipolis.iiep.unesco.org/upload/Colombia/Colombia_plan_sectorial.pdf.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. “Informe sobre la viabilidad fiscal de los departamentos 2005”. Disponible en: http://www.minhacienda.gov.co/MinHacienda/haciendapublica/daf/entidadesterritoriales.

______________. “Informe sobre la viabilidad fiscal de los departamentos 2008”. Disponible en: http://www.minhacienda.gov.co/MinHacienda/haciendapublica/daf/entidadesterritoriales.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). “La competencia lectora”. En PISA 2006. Marco de la evaluación, conocimientos y habilidades en Ciencia, Lectura y Matemáticas, 2006, Disponible en: http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/59/2/39732471.pdf.

Índices de

gestión pública

Colombia

Índice de desempeño

municipal

C

Parte 1

CIntroducción

Índice de desempeño municipalColombia

El proceso de descentralización que vive Co-lombia desde la década de los ochentas ha planteado una serie de cambios importantes

en materia administrativa y fiscal. Este proceso de des-centralización y desconcentración administrativa en el ámbito territorial se inicia en 1986 cuando se concede a los municipios algunas competencias.

Tres años después y una vez entra en vigencia la Ley 29 de 1989, algunas de las competencias que hasta enton-ces eran exclusivas de los departamentos se delegaron a los municipios, iniciándose un proceso de desconcentra-ción administrativa que comenzó a perfeccionarse con la promulgación de la Constitución Política de 19911.

Por lo tanto, frente al tema de la descentralización y concentración administrativa, Colombia vivió dos etapas. La primera etapa, se centró en la búsqueda de la eficiencia administrativa otorgándole a los municipios algunas funcio-nes de carácter administrativo2.

La segunda etapa, se inicia con la promulgación de la Constitución Política de 1991 que buscó la modernización

del Estado con la implementación de cambios estructurales en términos administrativos y financieros. Puntualmente, con el proceso de descentralización se establecieron las pautas para que los municipios, distritos y departamentos determinaran de manera autónoma lo relativo al funciona-miento administrativo del sector social y la distribución de los recursos para solventar las necesidades básicas del mismo.

1 Ver Artículo 9º. “Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las fun-ciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en ge-neral administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Do-cente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes”.

2 Ver Presidencia de la República. “Decreto 77 de 1987: por el cual se expide el Estatuto de Descentralización en beneficio de los municipios”. En Diario oficial, No. 37757 de enero 15 de 1987.


170

La descentralización colombiana tiene tres grandes dimensiones. Esto se observa de ma-nera transparente en la Constitución de 1991, por ejemplo en su artículo 287 (“Sobre la orga-nización territorial dispone”), “Las entidades te-rritoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autori-dades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cum-plimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales3.”

Por consiguiente, desde el punto de vista cronológi-co la primera forma de descentralización que comienza a aplicarse en Colombia es la fiscal, dado que durante la dé-cada de los 80 las entidades territoriales constituidas hasta el momento, sufrían problemas como la pereza fiscal y la priorización inadecuada del gasto.

Para solucionar el problema anterior, se promulgó la Ley 14 de 19834 y la Ley 12 de 1986, esta última buscó complementar algunas disposiciones de carácter fiscal (de la ley 14 de 1983), otorgándole a los municipios la posibi-lidad de fortalecerse en este ámbito. Estas fueron algunas de las disposiciones:

[…] ii) fortalecer los municipios con menos de 100.000 habitantes, otorgándoles una porción adicional de la cesión del IVA; iii) propiciar un aumento de eficiencia administrativa y fiscal en los municipios, con incremento en los recaudos en sus impuestos; iv) asignar a la administración municipal funciones correspondientes al ámbito local, y complementar las demás reformas polí-ticas, fiscales y administrativas descentralistas ; v) garantizar la destinación a inversión de una porción de las transferencias del IVA a los mu-nicipios […]5

Posteriormente, se daría la descentralización política y administrativa que se consolida con la promulgación de la Constitución de 1991. Desde el punto de vista político, la elección de alcaldes fue un paso importante en materia de participación. En el caso administrativo, se plantearon los principios de la función administrativa, que no sólo se cen-traron en el tema de la descentralización, sino también en la delegación y desconcentración de funciones para hacer de los municipios, entidades más competitivas y eficientes.

Es decir, tres procesos son los que enmarcan estos cambios que se inician en la década de los 80 y que vale la pena resaltar como son la descentralización política y fiscal, y la desconcentración de algunas funciones admi-nistrativas.

Por un lado, la descentralización fiscal y política, buscó solucionar los problemas de provisión de servicios

3 Ver Gutiérrez Sanín, Francisco. “Instituciones y territorio: la descentralización en Colombia”. En 25 años de la descen-tralización en Colombia. Bogotá: Konrad Adenauer Stiftung, 2010, p. 14.

4 Esta ley se promulgó con el objetivo de fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, buscando solucionar los pro-blemas financieros que presentaban en algunos municipios y departamentos por la inadecuada priorización en el gasto y la pereza fiscal.

5 Ver Gutiérrez Sanín, Francisco. “Instituciones y territorio: la descentralización en Colombia”. En 25 años de la descentra-lización en Colombia, p. 14.

Índice de Desempeño Municipal xx Colombia

171públicos, y por el otro, la elección popular de las autorida-des locales, buscó acabar con las intermediaciones clien-telistas del sistema político de la época.

La descentralización fiscal y política impli-có la de servicios. Desde el diagnóstico inicial de Wiesner, una de las principales debilidades del esquema centralista que se había identifi-cado era su incapacidad de proveer servicios ágil y eficientemente. A esto se le sumaba un problema de corrupción o, de manera algo más general, de la forma en que el sistema político colombiano se había construido desde el papel clave de intermediarios bipartidistas que cobra-ban un “peaje” en deferencia, apoyo electoral y crecientemente económico—por hacer de correa de transmisión entre el Estado y los ciu-dadanos6.

La descentralización se estableció como un proceso para otorgarle a las entidades territoriales funciones de carácter administrativo y fiscal que buscaron fortalecerlas, con el objetivo de que las mismas respondieran a los retos y las demandas de su población en materia de prestación de servicios.

La legislación colombiana por su parte, ha creado un marco legal mediante las leyes 152 de 1994, 617 de 2000 y 715 de 2001, para fortalecer la evaluación de la gestión y los resultados del desempeño municipal y departamental, todo este proceso a cargo del Departamento Nacional de

Planeación (DNP) a través de sus direcciones y programas como son la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS), SINERGIA y la Dirección de Desarrollo Social, quienes has orientado las acciones y metodologías espe-cíficas para la medición y el análisis del desempeño de los gobierno locales.

Por consiguiente, el objetivo del presente informe es realizar un análisis del desempeño de de las cinco ciudades más importantes de Colombia como son Bogo-tá, Barranquilla, Cartagena, Medellín y Cali; tres de estas ciudades se encuentran entre los municipios que hacen parte de la categoría especial, es decir se constituyen en distritos especiales como son Bogotá, Cartagena y Barranquilla7, mientras que Cali y Medellín hacen parte de la categoría 1.8

Para el desarrollo de este informe, se tuvieron en cuenta las consideraciones del DNP en su texto “Metodo-logía para la Medición y Análisis del Desempeño Munici-pal” (Mayo, 2005). Dicha metodología reúne las exigencias legales contempladas en las leyes 617 de 2000 y 715 de 2001, y se sustenta como un recurso complementario a la labor de cada uno de los ministerios encargados de hacer seguimiento y evaluación a las autoridades locales corres-pondientes.

El diseño de esta herramienta metodológica desarro-llada por el DNP, contempla cuatro componentes: eficacia, eficiencia, requisitos legales y gestión. No obstante, para los objetivos que busca alcanzar este informe se decidió estudiar sólo tres de los componentes. El primero, es el de la eficacia, éste mide el cumplimiento de las metas y los logros alcanzados, el segundo elemento es el de eficiencia, el cual analiza la optimización de los recursos en la presta-ción de los servicios sociales y por último, el componente de gestión que mide el impacto del desempeño financiero sobre la eficiencia y la eficacia de los municipios.


7 Entre los municipios de categoría especial faltó analizar San-ta Marta. La razón para su ausencia es que existieron imposi-bilidades para encontrar la información completa en materia de los componentes que se están analizando.

8 Estas ciudades fueron escogidas principalmente por tres razones. En primer lugar, éstas se consolidan como los mu-nicipios más grandes de Colombia. La segunda razón por la que se optó por analizar estas cinco ciudades radica en que éstas se configuran como centros políticos y comerciales trascendentales.

EficaciaAlgunas consideraciones importantes

I.

La eficacia del desempeño municipal está rela-cionada con el cumplimiento de las metas plan-teadas dentro de los planes de desarrollo de los

respectivos municipios. El propósito final de este compo-nente es el de reformular la manera cómo se construyen los objetivos de dichos planes, mejorando y reorientando la formulación y ejecución de las políticas públicas de acuerdo con el compromiso entre el gobierno local y sus electores.

Por consiguiente, en la gestión local el con-cepto de eficacia está asociado al cumplimiento de las metas y, en consecuencia, de los objetivos establecidos en el Plan de Desarrollo. En otras palabras, el primer parámetro para definir una buena gestión de la administración municipal lo constituye la consecución de las metas plasma-das en el Plan de Desarrollo, las cuales son obje-to de rendición de cuentas por parte del gobierno y son exigibles por la ciudadanía, en virtud del mandato otorgado y del voto programático9.

La creación de este indicador se realizó mediante la consulta de los planes de desarrollo y las respectivas

contralorías municipales; sin embargo, el proceso de recolección de la información presentó múltiples inconve-nientes dentro de esta investigación:

1. El asunto más contradictorio de este componente estu-vo relacionado con la debilidad en la formulación de los planes de desarrollo; ya que la eficacia es un concepto relativo al cumplimiento de los objetivos planteados, es decir a las metas y no a lo deseado para la prestación de los servicios sociales.

2. Para evaluar las metas establecidas el DNP desarrolló una serie de lineamientos, que en la práctica no siempre se cumplen. El más importante y que sustenta la meto-dología desarrollada por el DNP, es el de cuantificar las metas que se proponen en los Planes de Desarrollo.

3. Por último, en algunos de los municipios elegidos para el análisis se presentaron problemas por la irregularidad

9 Ver Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS). “Componente de eficacia”. En Metodología para la medición y análisis del desempeño municipal. Bogotá: Departamento de Planeación Nacional (DNP), 2005, p. 25.


174 en la continuidad de las administraciones locales, como fue el caso de Cali y Barranquilla.

Por lo tanto, para el DNP la importancia de la medi-ción de las metas del Plan de Desarrollo funciona como una carta de navegación local, porque facilita la toma de decisiones por parte de los gobiernos municipales, ya que fortalece la coordinación interinstitucional mejorando la planificación y la gestión financiera de los municipios, así como los procesos de autoevaluación y las rendiciones de cuentas municipales.

Es decir, esta medición contribuye a fortalecer la coordinación interinstitucional, mejorar la planificación y la gestión financiera, fortalecer el proceso de autoevalua-ción, mejorar el control social y la legitimidad del gobierno, mejorar la disponibilidad de información y consolidar la visión y la planificación de largo plazo de las administra-ciones municipales.

Según el DNP, el cumplimiento de las metas se mide a través de rangos de cumplimiento que van desde 0 a 100 (ver tabla No. 1), donde 100 representa el mejor puntaje y 0 el más bajo.

Tabla 1. Evaluación del cumplimiento de metas

Nivel de cumplimiento Rangos de cumplimiento (%)

Muy bajo (MB) 0 - 20

Bajo (B) 21 - 40

Medio (M) 41 - 60

Alto (A) 61 - 80

Muy Alto (MA) 81 -100

Fuente: disponible en “Metodología para la medición y análisis del desempeño municipal”.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información según datos Bogotá Sin Indiferencia; Medellín 2004 - 2007 Plan de Desarrollo: “Medellín, Compromiso de toda la Ciudadanía”; Alcaldía Distrital de Barranquilla. Rendición de Cuentas en Audiencia Pública Periodo 2004 – 2007; Contraloría de Cali: Evaluación a la gestión fiscal del municipio de Santiago de Cali. Vigencia 2007; Ministerio Nacional de Educación y Documentos de Trabajo sobre Economía Regional.

Gráfica 1. Índice de eficacia sectores básicos10

Es así como se hace evidente un progreso y una es-tabilidad significativa en la eficacia de los sectores básicos

de las primeras tres ciudades, Bogotá, Medellín y Cali. Mientras que Barranquilla y Cartagena, a pesar de ser Dis-tritos Especiales, presentan problemas en el cumplimiento de metas por la debilidad en la formulación de los objetivos trazados dentro de los planes de desarrollo locales.

10 Los sectores básicos son educación, salud, agua potable y saneamiento básico.

2004 2007

B/quilla

120100

60

200

40

80

C/genaCaliMedellínBogotá

100

100

81,9

87,1

1

79,1

7

83,3

3

71,3

88

73,4 81

,9


175Bajo estas circunstancias la evaluación de eficacia de estos municipios estaba limitada porque no había metas propuestas que fueran claras y que tuvieran relación algu-na con los resultados reportados.

Por un lado, Bogotá presenta avances reveladores en la prestación del servicio educativo y de la salud; no obs-tante la capital del país muestra un déficit en la prestación del servicio de agua potable y alcantarillado para las zonas ubicadas en la periferia, situación que no se hace evidente porque en la rendición de cuentas del distrito no se tienen en cuenta los barrios que están asentados de forma ilegal dentro de la ciudad.

Medellín, por su parte, presentó un avance significa-tivo en la eficacia de los sectores básicos del año 2004 al 2007, pasando de tener una tasa de cumplimiento de me-tas del 70% para el sector salud en el 2004 a una del 100% para el 2007. Este sorpresivo avance también fue crucial para la educación que paso de 75.7% en 2004 a 100% en el 2007; mientras que la prestación del servicio de agua potable y alcantarillado se mantuvo con una cobertura del 100% en los dos períodos (Ver gráfica No. 2).

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en el Plan de Desarrollo: “Medellín, Compromiso de toda la Ciudadanía 2004-2007”.

Gráfica 2. Eficacia Medellín

Medellín 2004 Medellín 2007

120%

100%

60%

20%

0%

40%

80%

Agua potable y saneamiento

SaludEducación

75,7

0%

100%

70%

100%

100%

100%

Es válido anotar que Antioquia es el único departa-mento que tiene disponible informes públicos de acuerdo con la implementación del “Sistema Departamental de Evaluación de la Gestión Municipal”, estos informes faci-litaron la búsqueda y la sistematización de la información para el municipio de Medellín. Sin embargo, a pesar de que se dieron progresos trascendentales para el cumpli-miento de las metas trazadas dentro del Plan de Desa-rrollo y de que la Alcaldía de Medellín presentó esfuerzos significativos para presentar sus informes de gestión, el resultado del desempeño municipal se vio trastocado por la falta de rigurosidad en el planteamiento de las metas y la imprecisión de los resultados.

Respecto al municipio de Cali, es importante señalar que se han logrado avances significativos en el sector de la educación, aunque quedan retos trascendentales para la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico, y sobre todo para el área de la salud en donde la asistencia ha sido débil y no se han encontrado avances en cobertura y calidad. Es importante señalar que la secretaria de salud municipal no ejecuta acciones de control y manejo sobre el resto de las entidades encargadas de la salud, sino que éstas funcionan como entidades independientes en donde cada organismo destina los recursos asignados de acuerdo con criterios particulares; este fenómeno expli-ca la debilidad en los avances que se han conseguido en la cobertura del sector de la salud en la ciudad de Cali.


176

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Contraloría de Cali: Evaluación a la gestión fiscal del municipio de Santiago de Cali. Vigencia 2007.

Gráfica 3. Eficacia Cali

Cali 2004 Cali 2007

120%

100%

60%

20%

0%

40%

80%

Agua potable y saneamiento básico

SaludEducación

96%

100%

47%

54,3

0%

94,5

0%

95,7

0%

Los casos de Barranquilla (ver Gráfica No 4) y Carta-gena (Ver gráfica No. 5) demandan especial atención, ya que como se mencionó anteriormente éstos son Distritos Especiales que están encargados de asesorar, prestar

asistencia técnica, administrativa y financiera a la presta-ción de los sectores básicos, como lo son la educación, la salud y el servicio de agua potable y saneamiento básico.

Los casos de corrupción han dificultado que se mejo-re la eficacia en ciudades como Cartagena y Barranquilla; el asunto con más discusión dentro del marco de la política social se centra en el debate sobre la prestación del servi-cio de salud, pues a pesar de que se ha logrado un incre-mento en la eficacia del sector éste no ha sido significativo para lograr tasas de cobertura notables. Para el caso de

Barranquilla, la Superintendencia Nacional de Salud de-cidió abrir una investigación administrativa en contra del alcalde Guillermo Hoenigsberg (2004 - 2007), por no girar oportuna y adecuadamente los recursos del régimen sub-sidiado de salud, por lo que se reclamó sobre un presunto incumplimiento en la asignación de recursos.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Alcaldía Distrital de Barranquilla. RENDICION DE CUENTAS EN AUDIENCIA PUBLICA PERIODO 2004 – 2007.

Gráfica 4. Eficacia Barranquilla

Barranquilla 2004 Barranquilla 2007

120%100%

60%

20%0%

40%

80%


SaludEducación

78% 98

%

51% 70

% 85% 96

%


177

Fuente: elaborado por el ICP según datos del Ministerio de Educación y Documentos de Trabajo sobre Economía Regional. Banco de la República. Centro de Estudios Económicos Regionales.

Gráfica 5. Eficacia Cartagena

120%

100%

60%

20%

0%

40%

80%


SaludEducación

83,4

% 99,8

%

48,5

%

55,2

%

88,4

%

90,9

%

Cartagena 2004 Cartagena 2007

De igual forma, el señor Guillermo Hoenigsberg fue investigado por irregularidades en el manejo de los recur-sos financieros pertenecientes al Sistema General de Par-ticipaciones (SGP), especialmente lo relacionado con agua potable y saneamiento básico, durante el año 2005.

Gestión pública

II.

La gestión pública es entendida como un pro-ceso integral, sistemático y participativo que contempla cuatro etapas esenciales que deben

cumplir las administraciones para llevar a cabo funciones y

atribuciones de la mejor manera, estas cuatro etapas son: la planificación, la ejecución, el seguimiento y la evaluación estratégica. Al mismo tiempo, este componente analiza la capacidad administrativa, la financiera y la sectorial.11

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Informe del Departamento Nacional de Planeación y del Informe del DNP de los resultados del desempeño fiscal de los departamentos y municipios del año 2004 y 2007.

Gráfica 6. Índice de desempeño fiscal

11 Ver Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS). “Componente de eficacia”. En Metodología para la medición y análisis del desempeño municipal, p. 67

Para el desarrollo de este informe sólo se tuvo en cuenta el desempeño fiscal, pues la información para el tema de capacidad administrativa y sectorial, no siempre es de manejo público. Además de los asuntos relaciona-dos con la obtención de los datos, es importante mencionar que la información recolectada en varias ciudades muchas veces no es objetiva, ni confiable, o en algunos casos ésta

no se encuentra actualizada; razón por la cual es necesario realizar un análisis mucho más detallado sobre las rendi-ciones de cuentas municipales.


180 Para medir el grado de cumplimiento de los gastos municipales se debe tener en cuenta la capacidad finan-ciera y el desempeño fiscal, reconociendo que lo que vale la pena analizar es la capacidad para cubrir los gastos de funcionamiento haciendo uso de los ingresos de libre destinación. El análisis del desempeño fiscal es útil, se-gún el Departamento Nacional de Planeación (DNP), en

la medida en que permite determinar la capacidad de ge-neración de rentas propias; la magnitud de la deuda; la capacidad de generar recursos propios como excedentes (ahorro); la importancia de las transferencias de la nación en las fuentes de financiamiento totales y la magnitud del gasto de inversión.

Tabla 2. Indicadores utilizados en la evaluación del desempeño fiscal de las entidades territoriales

Nombre del indicador Fórmula del indicador Significado del indicador

Capacidad de autofinanciamiento del funcionamiento

(Gastos de funcionamiento / ingresos corrientes de libre

destinación) *100

Mide la capacidad de la entidad territorial para cubrir el gasto de funcionamiento de la administración central con sus ren-tas de libre destinación, de acuerdo con los límites de gastos señalados en la ley 617 de 2000.

Respaldo de la deuda

(Saldo de la deuda total / Ingresos totales ) *100

Mide la capacidad de la entidad territorial para respaldar su endeudamiento con los ingresos que recibe.

Dependencia de las transferencias

(Transferencias del SGP recibidas /

Ingresos totales) *100

Mide si las transferencias nacionales son o no los recursos fundamentales para financiar el desarrollo territorial, se ex-cluyen las regalías y la cofinanaciación.

Importancia de los recursos propios

(Ingresos tributarios / Ingresos totales ) *100

Es una medida de esfuerzo fiscal que hacen las administra-ciones para financiar su desarrollo con recursos propios.

Magnitud de la inversión

(Inversión total / Gastos totales) *100

Cuantifica la magnitud de inversión que ejecuta la entidad territorial con relación al gasto total.

Capacidad de ahorro

(Ahorro corriente /Ingreso corriente) *100

Mide el balance de los ingresos corrientes y de los gastos co-rrientes y es un indicador de solvencia financiera. Determina el grado de excedentes generados para financiar inversión, luego de cubrir el funcionamiento, el pago de intereses de la deuda y las erogaciones de la reestructuración del funciona-miento, pasivos y créditos.

Fuente: información disponible en “Metodología para la medición y análisis del desempeño municipal”.

La validez de este componente como indicador de evaluación del desempeño municipal radica en que éste más que calificar y clasificar a las ciudades, sirve para explicar el financiamiento por conceptos de gasto. Por lo tanto, este componente fortalece las explicaciones aso-ciadas a herramientas de planificación, al desempeño de las unidades ejecutoras del servicio, a la aplicación de

regulaciones especificas, a las políticas y a programas ministeriales.

Asimismo, este indicador facilita la rendición de

cuentas y la legitimidad de los gobiernos locales al hacer un uso óptimo de los recursos. La Ley 617 implica que se evalúen un conjunto de variables correspondientes a


181cada categoría; se busca entonces sintetizar el conjunto de aspectos en uno integral con el fin de hacer de éste un índice atractivo para la toma de decisiones por parte de las autoridades municipales.

Las variables fueron estandarizadas según lo estipu-lado por el DNP; se realizó una clasificación en una escala que facilitó su comprensión, aplicación e interpretación. Así, el rango posible de valores va de 0 a 100 puntos, en donde los valores más cercanos a cero están relacionados

con un bajo desempeño fiscal mientras que los valores cer-canos a cien significan todo lo contrario.

El desempeño fiscal de Bogotá durante el período 2004 -2007 fue satisfactorio, la capital del país sólo fue superada por Medellín. El aumento progresivo de Bogotá después del año 2005 responde a la política de racionaliza-ción del gasto y al fortalecimiento de los ingresos.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Contraloría Distrital y en la Secretaría de Hacienda.

Gráfica 7. Desempeño fiscal por indicadores - Bogotá

Uno de los aspectos más relevantes para el desem-peño fiscal de Bogotá fue el avance en el esfuerzo fiscal para fortalecer los recursos propios de la ciudad; se logró aumentar casi diez puntos porcentuales pasando de 49% en 2004 a 56% en 2007. Dicha transformación se dio gra-cias al aumento de tarifas, a la actualización de bases tri-butarias y a la promoción de la cultura tributaria que facilitó la fiscalización y el pago oportuno de impuestos.

Por otro lado, Medellín es una de las ciudades que presenta mejor desempeño fiscal de las ciudades que fue-

ron analizadas dentro de esta investigación. Incluso dentro del ranking nacional la capital antioqueña se encuentra dentro de los primeros cinco lugares. La gran fortaleza de Medellín radica en la independencia y autonomía de las transferencias del SGP. Igualmente el municipio tiene de-sempeño fiscal sobresaliente ya que cuenta con solvencia financiera, posee capacidad para autofinanciar sus gastos de funcionamiento; además, Medellín presenta un esfuerzo por fortalecer los recursos fiscales y así aumentar su capa-cidad de ahorro con tasa elevadas de inversión, situación que genera respaldo al endeudamiento municipal.


182

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Contraloría Municipal y en la Secretaría de Hacienda de Medellín.

Gráfica 8. Desempeño fiscal por indicadores - Medellín

A diferencia del caso antioqueño, Cali presenta un desempeño fiscal medio. Pues aunque este municipio ha venido mejorando su ejercicio público desde el año 2004, continúa presentando altos niveles de dependencia res-pecto a las transferencias del SGP. Uno de los obstáculos

más trascendentales para Cali radica en el bajo porcentaje del gasto que es destinado a la inversión, a pesar de que su gobierno local presenta esfuerzos fiscales para fomen-tar los recursos propios.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Contraloría Municipal y en la Secretaría de Hacienda de Cali.

Gráfica 9. Desempeño fiscal por indicadores - Cali

Es importante que el gobierno de la ciudad y sus go-bernantes implementen políticas coyunturales clave que fortalezcan la sostenibilidad fiscal de Cali a largo plazo; uno de los aspectos que se deben reformular está relacionado

con la capacidad técnica de los líderes locales para el for-talecimiento de las entidades fiscales, con el fin de lograr un esfuerzo propio para mejorar la capacidad fiscal de los recursos del municipio.


183Por su parte, el desempeño fiscal de Barranquilla está dentro del promedio nacional. Barranquilla ha presen-tado un aumento positivo desde el año 2004 en lo referente

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Contraloría Distrital y en la Secretaría de Hacienda de Barranquilla.

Gráfica 10. Desempeño fiscal por indicadores - Barranquilla

Asimismo, el porcentaje de los ingresos corrientes destinados a gastos de funcionamiento continúan siendo los más altos de los municipios analizados, éste supera la meta del 70% para el primer semestre del año 2005 en die-ciséis puntos (86%), lo cual representa un riesgo financiero para Barranquilla y para su autonomía fiscal dentro del pro-ceso de descentralización fiscal y administrativa.

Respecto a los municipios que están ubicados en la zona norte del país, es importante señalar que hay fenó-menos que han afectado el buen desempeño de sus go-biernos locales, como la corrupción y el clientelismo; estas situaciones afectan el desarrollo de la autonomía fiscal de tales ciudades.

Por otro lado, Cartagena presenta bastantes avan-ces en materia de eficiencia fiscal; en los últimos años (2008-2009) ha presentado mejoras representativas en su desempeño fiscal; sin embargo, es válido rescatar que este Distrito Especial presentó al igual que la capital del Atlánti-co y del Valle un desempeño fiscal medio.

a sus finanzas; no obstante, esta ciudad no ha tenido un desempeño favorable ya que presenta una insuficiencia en su esfuerzo fiscal por aumentar sus recursos propios.


184

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida en la Contraloría Distrital y en la Secretaría de Hacienda de Cartagena.

Gráfica 11. Desempeño fiscal por indicadores - Cartagena

Uno de los componentes en los que Cartagena pre-senta más falencias es en la capacidad de ahorro. Este in-dicador es una medida de la solvencia que tiene la entidad

territorial para generar excedentes propios de libre destina-ción que son destinados a la inversión municipal comple-mentando las transferencias del SGP.

Eficiencia

III.

El proceso de descentralización que se ha veni-do desarrollando en Colombia, ha financiado sus competencias a través del Sistema Gene-

ral de Participaciones. Es así como hoy en día los gobier-nos locales cuentan con más competencias para brindar servicios a la comunidad y para cumplir metas.

Así pues, la descentralización busca aumentar los ingresos locales, generando mayor responsabilidad y efi-ciencia en la asignación del gasto público. Este último com-ponente de eficiencia, es bastante significativo al momento de evaluar el uso de los recursos de manera óptima, pues con el Acto Legislativo 01 de 2001 se buscó dar estabilidad a los recursos de inversión social de las entidades territo-riales; ya que, desde una perspectiva fiscalista, la forma cómo se venían transfiriendo los recursos a los gobiernos locales se constituyó en una fuente de desequilibrio de las finanzas públicas nacionales y en un limitante para la pro-moción del desarrollo regional.

En 2001, mediante el acto legislativo 01, se modificaron los artículos 356 (servicios a cargo de la nación y de las entidades territoria-les) y 357 (participación en los ingresos corrien-tes de la Nación) con el objetivo de sanear las finanzas públicas del nivel central y contribuir a la estabilidad macroeconómica del país. Para la presentación de este proyecto el gobierno resaltó la problemática de inequidad, asimetría, inestabilidad y fluctuaciones entre los ingresos y los gastos del nivel central y las entidades terri-toriales12.

La eficiencia busca determinar entonces, si el muni-cipio está optimizando la dotación de recursos humanos, financieros y físicos que tiene disponible para producir los servicios de salud, educación y agua potable, entre otros. No obstante, es importante tener en cuenta que la



186 medición de la eficiencia no es suficiente para calificar el desempeño municipal en su totalidad, pues los recursos destinados para distintas prestaciones de servicio son sustancialmente diferentes; es así como, el objetivo de este componente, según el Departamento Nacional de Planeación (DNP), es el de analizar la relación entre pro-ductos obtenidos e insumos utilizados dentro del proceso productivo.13

En este sentido, la medición del componente de efi-ciencia se realizó mediante el análisis de la producción de servicios básicos para la población. De acuerdo con la metodología del DNP se crearon unas funciones de producción, las cuales fueron evaluadas previamente por departamentos, ministerios respectivos y Planeación, reco-nociendo productos y sectores como prioritarios.

Así pues, los sectores que se identificaron como prioritarios fueron educación, salud y agua potable. La for-ma cómo se midieron estos elementos difiere para cada sector. Para el sector de la educación, en relación con la matricula educativa, se reconoció que el producto final es el número de alumnos; mientras que los insumos son el número de docentes, la inversión en educación y el es-pacio en aulas disponibles. En cuanto al tema de la calidad de la educación, se estableció que el producto final es el número de colegios oficiales cuya califica-ción en el examen del ICFES fue medio, superior y muy superior; al mismo tiempo, los insumos tenidos en cuenta fueron, por un lado, el número de docentes con escalafón mayor a grado seis y/o grado dos del nuevo escalafón y por otro lado, la inversión en edu-cación menos nómina y contratos con oferta privada.

La calidad de la educación se entiende como la brecha existente entre lo establecido por el sistema educativo como estándares mínimos de aprendizaje que debe tener un estudiante como resultado de procesos coherentes con los desarrollos políticos, culturales, científicos, tecno-lógicos, ambientales que satisfagan las expecta-tivas de la sociedad, de la institución y del mismo individuo, y el logro efectivo de ese estudiante14.

Igualmente, para el sector de la salud y reconocien-do que los municipios tienen competencias directas en la afiliación de personas al régimen subsidiado de salud, se tuvieron en cuenta dos funciones de producción. Por un lado, la afiliación al régimen subsidiado se analizó tenien-do como producto el número de afiliados al régimen sub-sidiado; con dos insumos, el primero, el total de recursos destinados al régimen subsidiado con todas las fuentes, y el segundo insumo, está relacionado con los gastos en servicios personales destinado a labores de focalización, aseguramiento e interventoría de los contratos del régimen subsidiado.

Tabla 3. Funciones de producción

Sector Producto

Educación1. Matrícula educativa urbana y rural.

2. Calidad educativa

Salud1. Afiliaciones Régimen Subsidiado.

2. Plan Ampliado de Inmunizaciones conforme al Plan de Atención Básico.

Agua potable1. Producción de agua y continuidad del servicio.

2. Calidad del agua.

Fuente: información disponible en el documento “Metodología para la medición y análisis del desempeño municipal”, elaborado por la dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS) del Departamento Nacional de Planeación (DNP).

13 Ver Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS). “Componente de eficacia”. En Metodología para la medición y análisis del desempeño municipal, p. 2.

14 Ver Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS). “Componente de eficacia”. En Metodología para la medición y análisis del desempeño municipal, p. 40.


187Finalmente, el componente de agua potable mide por un lado, el aprovechamiento del recurso hídrico, la cobertura y continuidad del acueducto, reconociendo dos productos: metros cúbicos de agua producida y número de usuarios naturales o jurídicos que se benefician con la prestación del servicio; estos productos son el resultado de dos insumos. El primero, es la inversión total en agua potable y sanea-miento básico para la prestación del servicio durante los úl-timos tres años. El segundo insumo, está relacionado con el promedio mensual de horas de prestación del servicio.

La prestación del servicio de agua potable también es medida por la calidad del agua; el primer producto es el promedio del índice de riesgo de calidad del agua (IRCA). El segundo producto es el número de viviendas en las condiciones de calidad establecidas en el Decreto 475 de 1998. Esta función cuenta con dos insumos, el primero contabiliza el porcentaje de cumplimiento de los paráme-tros fisicoquímicos y bacteriológicos necesarios de control de calidad del agua; el segundo insumo está relacionado con la inversión en infraestructura total de agua potable y saneamiento básico.

En este sentido, se pretende brindar un análisis global del componente, con el fin de calcular una evaluación de la optimización de los recursos físicos y humanos, dentro de la estructura de los gobiernos locales. Es significativo men-cionar que la generosidad15, los principios y el diseño de las políticas sociales importan; ya que desarrollan de esta forma, habilidades en la sociedad para generar recursos propios dentro del mercado, con el objetivo de potencializar el bienestar.

Para los fines de esta investigación, se procederá a analizar la eficiencia municipal agrupando a cada uno de los sectores (salud, educación y agua potable) por cada una de las ciudades que hemos estudiado durante este trabajo (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Cartagena) durante el año 2007.

En primer lugar, es importante señalar que Bogotá es la ciudad más eficiente en el uso de sus recursos. Para el año 2007, la ciudad alcanzó una eficiencia del 100%, y en este sentido, ocupó la primera posición de todos los municipios estudiados en los componentes de educación, salud y agua potable.

Respecto al asunto de la educación, el gobierno del distrito capital evidenció avances significativos en cober-tura y calidad, pues logró, a pesar de las condiciones ex-ternas que afectan el óptimo desempeño municipal en la educación, aumentar drásticamente el número de alumnos matriculados en media y en establecimientos educativos oficiales del municipio. Uno de las ventajas más importan-tes de Bogotá es que esta ciudad es la capital nacional, ra-zón que favorece el ejercicio de la gestión pública y de las buenas prácticas en el manejo de los recursos e insumos para la generación de productos óptimos para la población en su conjunto.

Igualmente es importante reconocer que Bogotá, ob-tuvo coberturas importantes en la afiliación al régimen sub-sidiado de salud de la población. De igual forma, la capital del país alcanzó coberturas significativas en la aplicación del Plan Ampliado de Inmunizaciones -PAI-, pasando de un 82.54% de la población intervenida en el año 2004 a cubrir el 95% de la niñez atendida bajo los planes de prevención de la enfermedad en el 2007.

En segundo lugar, se encuentra Medellín que es el municipio más eficiente después de Bogotá, con un índice de 94,73% sobre el 100%; así la capital del municipio de Antioquia ocupó por segunda vez consecutiva el primer

15 La generosidad en la política pública se entiende como el gasto público que se ejecuta en programas sociales como porcentaje del PIB. Esta medida es explicada en la literatura académica, como “gasto social público”. Se sugiere enton-ces, una asociación positiva muy fuerte en el impacto de la ayuda pública para la política social y la generosidad de las políticas.


188 puesto a nivel nacional de desempeño integral. El desem-peño de Medellín sorprende en dos aspectos centrales, pues por un lado, la cobertura y calidad en educación, según el DNP, presenta alcances del 100%, lo cual se ma-nifiesta en mejores resultados en el acceso y el resultado. Igualmente en la función de producción de agua potable y saneamiento básico, Medellín logró una cobertura del 100% manteniendo una eficiencia en la calidad del agua y en la continuidad de la prestación del servicio.

De esta forma, la capital antioqueña logró mejoras significativas en el alcance de la prestación del servicio de agua potable, tanto que por cada millón de pesos in-vertidos, según datos de planeación, se produjeron cerca de 1503 metros cúbicos en el 2007; asimismo, el uso de los recursos fue óptimo para mejorar el número de usua-rios conectados al servicio, así por cada millón de pesos que invirtió el gobierno local se consiguió afiliar a once personas.

El caso de Medellín tiene puntos clave a mejorar en materia de salud, pues según el DNP, el dato del Plan Am-pliado de Inmunizaciones (PAI) logró una eficiencia de 84 puntos sobre los 100 puntos posibles, situación que de-muestra que el número de niños vacunados aumentó, es decir la población de 1 año con la vacuna de la triple viral correspondiente a sarampión, rubeola y paperas, que se vincularon al PAI, mejoró sustancialmente pero aún cuenta con falencias significativas, éste es el único componente que Medellín tiene por debajo de 90 puntos.

Además, la afiliación al régimen subsidiado para la población objetivo, estratos con mayor nivel de pobreza, no cuenta con datos que demuestren la eficiencia de Me-dellín en el uso de los recursos para mejorar la cobertura del régimen subsidiado. Este problema de eficiencia, está

íntimamente relacionado con la confusión de las metas planteadas en los planes de desarrollo y por lo tanto, con la debilidad en el cumplimiento de las mismas, lo que significa una baja eficacia16 en el plan de desarrollo para el sector de la salud en la capital antioqueña.

Respecto al caso del municipio de Cali, es impor-tante reconocer que obtuvo un porcentaje de eficiencia considerablemente alto. En este sentido, se logró obtener un porcentaje del 99,9% en los niveles de eficiencia en el municipio durante el año 2007. Respecto a la educación, Cali se ubica como uno de los municipios más eficientes respecto a la matrícula educativa pues logró un total de 29,9 alumnos por docente; con una inversión de 0,4 mi-llones de pesos durante los últimos tres años por alumno; lo anterior significa que Cali alcanzó un mayor número de niños y niñas matriculados gracias a la adecuada combina-ción de sus insumos.

En relación con la calidad de la enseñanza, Cali es uno de los municipios que más eficiente hace el uso de sus insumos en la generación de productos de calidad, en lo que se refiere a educación. En este sentido, el gobierno local de Cali logró que 1,1 alumnos tuvieran ICFES sobre-saliente por cada docente con escalafón mayor a 6 o a 2 según el nuevo escalafón. Igualmente, su desempeño es-tuvo formulado bajo una mejor utilización de los recursos invertidos en el sector educativo, por cada alumno con una calificación media, superior o muy superior en el examen del ICFES se invirtieron 12 millones de pesos durante los últimos tres años.

No obstante, la capital del Valle del Cauca sorprende en el manejo de los recursos en salud17, más que en lo referente al saneamiento básico y agua potable. Pues se lograron avances significativos en la función de producción de la cobertura y la continuidad en la prestación del servicio de este último componente.

En definitiva, pese a los buenos resultados mostrados en temas de eficiencia con porcentajes considerablemente altos en la optimización de recursos para la generación de buenos resultados, es importante mencionar que durante el período estudiado en Cali, se generó una controversia en torno a la falta de transparencia de la administración del alcalde Salcedo.

16 A pesar de que se dieron progresos trascendentales para el cumplimiento de las metas trazadas dentro del Plan de Desarrollo y de que la Alcaldía de Medellín presentó esfuer-zos significativos para presentar sus informes de gestión, el resultado del desempeño municipal se vio trastocado por la falta de rigurosidad en el planteamiento de las metas y la imprecisión de los resultados.

17 Para más información: Procuraduría destituyó al alcalde de Cali (Valle) Apolinar Salcedo por un contrato irregular http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-3354060.


189La opinión pública estuvo muy atenta a toda la confu-sión alrededor de la desviación de los fondos públicos. Es así como para marzo del 2004 la firma Gallup presentó los resultados de su encuesta, en donde el 65% de los caleños respaldaban su desempeño. El 2005 no cerró bien para el Alcalde de Cali. La inconformidad de los caleños se incre-mentaría, pues el 72% no aprobó su gestión. Así, cuando el 4 de diciembre la Procuraduría ordenó su destitución e in-habilitación, los índices de desaprobación llegaron al 79%, finalmente sólo 16 de cada 100 encuestados en la ciudad de Cali brinda un concepto favorable del alcalde Apolinar Salcedo.

En relación al caso de Barranquilla, esta ciudad cuenta con un índice de eficiencia sobresaliente para el año 2007, pues realizó un uso eficiente de los recursos op-timizando la relación entre los productos y los insumos; se ubicó en la cuarta ciudad más eficiente después de Bogotá, Cali y Medellín, con un índice de 91 sobre los 100 puntos posibles. Además de esto, Bogotá y Barranquilla sobre-salieron por ser las ciudades más eficientes en el período inmediatamente anterior.

La capital del Atlántico cuenta con rendimientos eficientes en los asuntos relacionados con la afiliación al régimen subsidiado, el Programa Ampliado de Inmuni-zaciones (PAI) y en los asuntos de educación, en donde se hizo un uso eficiente de los recursos económicos del municipio.

Respecto a este último componente de educación, es importante reconocer que los avances en la enseñanza primaria universal de calidad son un aspecto clave en los planes de desarrollo para la superación de la pobreza. Ya que, la población más afectada con el acceso a la edu-cación está en los quintiles más pobres, por las falencias económicas en los hogares, lo que genera a su vez, dificul-tades en el acceso y la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo. Lo anterior, ha sido trabajado por el gobierno con “gestores regionales que son profesionales que se encargan de apoyar a las secretarías en la ejecu-ción y seguimiento de planes de apoyo al mejoramiento, que contempla tres componentes: el acompañamiento a los establecimientos educativos en su gestión escolar, la formación de docentes y directivos docentes, el uso de me-dios y nuevas tecnologías” (SIGOB, s.f.)18.

Aunque existen avances significativos en cobertu-ra y focalización en la educación nacional, es importante señalar que una de las debilidades más significativas del aprendizaje en Colombia se encuentra en la deficiencia en la calidad. Se hace necesario entonces, tal y como lo reco-noce el gobierno nacional, “establecer una ruta articulada de intervención, centrada en el fortalecimiento de las se-cretarías de educación, para enriquecer su capacidad para asesorar y apoyar a sus instituciones educativas” (Política de Calidad para la Educación Preescolar, Básica y Media 2007 -2010, 2007)19.

En relación con el desempeño de la capital del At-lántico respecto a la afiliación de personas al régimen subsidiado, Barranquilla evidenció eficiencias significati-vas que mejoraron la calidad de vida de sus habitantes. El promedio de afiliados fue de seis personas por cada millón de pesos invertido en el 2007, en comparación con el municipio más eficiente en este componente, San Benito Abad en el departamento de Sucre, quien alcanzó a afiliar aproximadamente a 7 personas al régimen subsidiado por cada millón de pesos destinados a la afiliación y a 863 in-dividuos por cada millón gastado en servicios personales de régimen subsidiado; mientras que Barranquilla alcanzó a incorporar 1,790 personas por el millón gastado en ser-vicios personales.

Por otro lado, Barranquilla se consolidó como uno de los municipios más eficientes en la prestación del servicio de agua potable, en términos de cobertura y continuidad. Es así como el gobierno local consiguió producir 2,924 me-tros cúbicos de agua producida por inversión y 27 usuarios, por cada millón de pesos invertidos en el sector.

Teniendo en cuenta que en Barranquilla, más del 76 por ciento de los clientes de la AAA hacen parte de los quin-tiles más pobres, sobresale la forma cómo se benefician estos sectores con una prestación de servicio de agua y sa-neamiento eficiente en el difícil negocio de proporcionar el

18 SIGOB. (s.f.). Calidad en educación preescolar, básica y media. Recuperado el 02 de Noviembre de 2010, de https://www.sigob.gov.co/met/meta.info.aspx?m=632.

19 Política de Calidad para la Educación Preescolar, Básica y Media 2007 -2010. (2007). Recuperado el 27 de octubre de 2010, de http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-132560_recurso_pdf_calidad_preescolar.pdf.


190

servicio a quienes se encuentran ubicados dentro del casco urbano de la ciudad.

Un asunto trascendental de la eficiencia en la pres-tación del servicio público de agua potable y saneamiento básico en Colombia, radica en que los gobiernos naciona-les y locales siguen ofreciendo casi todo el capital necesa-rio para ampliar la infraestructura de agua y saneamiento, al mismo tiempo que la legislación nacional permite que los municipios de Colombia tengan la opción de contratar empresas privadas para explotar los servicios sobre una base contractual.

Este último aspecto ha facilitado la prestación del servicio de agua potable en las zonas más vulnerables de los municipios, tal es el caso de Barranquilla y Cartagena, quienes han logrado vincular a la población más pobre a este servicio. Este factor es significativo en la medida en que el índice de eficiencia de la capital de Bolívar es de 68,3%, evidenciando buenos resultados en educación y en prestación de servicio de agua potable. Podemos decir, que los bajos niveles de eficiencia de Cartagena se deben

a un detrimento fiscal entre 2005 y 2007 relacionado con un crecimiento en los gastos totales del distrito.

El componente de la educación en Cartagena ha me-jorado notablemente en términos del número de alumnos matriculados de preescolar a media en establecimientos educativos oficiales. No obstante, el uso de los recursos no es eficiente en relación con la calidad de la educación. Pues aunque Cartagena se encuentra dentro del promedio nacional, la capital de Bolívar ha aumentado significativa-mente el número de estudiantes con notas sobresalientes en los resultados del ICFES. Al mismo tiempo, es impor-tante reconocer que existe un problema trascendental de equidad; ya que la mayoría de los estudiantes con ICFES de nivel medio, superior y muy superior, pertenecen a co-legios privados.

Esta situación alerta sobre una de las condiciones más importantes en la calidad de vida de la población; pues es bien sabido que las trampas de pobreza, como la falta de acceso a educación de calidad, limita las opciones laborales y educativas a largo plazo de los individuos; tal y como lo señala Santamaría y Acosta (2007)20, la educa-ción es una variable que influencia otros asuntos de ma-nera transversal contribuyendo con la calidad de vida de los ciudadanos, pues una educación eficiente contribuye con menores tasa de mortalidad infantil, menores tasas de embarazo adolescente, menos índices de violencia, mejor nivel nutricional, mayor capacidad de la ciudadanía para tomar decisiones colectivas, entre otros.

En Cartagena, la prestación del servicio de agua ha mejorado sustancialmente su cobertura y eficiencia. Según el artículo, “The day that water ran uphill”21, publicado por el Banco Mundial, el 98% de los residentes de la ciudad tienen ahora conexiones de agua y casi el 90% tiene acce-so a las líneas de alcantarillado (frente al 73 % y 60 %, res-pectivamente, en 1995). La presión del agua, que solía ser tan baja, por lo que la mayoría de la gente tenía el servicio sólo por unas pocas horas cada día, ahora es suficiente para proporcionar 24 horas de continuidad en casi todos las zonas de la ciudad.

El cambio sustancial en la eficiencia de la prestación del servicio es exitoso en el caso cartagenero; no obstante, este éxito se debe principalmente a la estrategia del go-

20 Comparar Santamaría Mauricio y Paula Acosta. “Breve pre-sentación de los principales indicadores del sector educati-vo”. En Colombia Plan Decenal de Educación 2006- 2015: notas de política. Caracas: Corporación Andina de Fomento, 2007, p. 16.

21 Ver “The day that water ran uphill”. Disponible en: http://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=3909.


191bierno central, que fomenta desde hace más de una dé-cada la autonomía local, la autosuficiencia financiera y el uso flexible de los modelos de gestión pública y privada. Esta estrategia de permitir la incursión del sector privado para mejorar la eficiencia en el servicio es una experien-cia necesaria cuando los municipios no cuentan con las capacidades de hacer un uso eficiente de sus recursos, como el caso de Barranquilla y Cartagena. Sin embargo, algunos municipios más grandes prefirieron potencializar la autonomía local, fortaleciendo a sus empresas de servi-cios públicos, este caso es una muestra de la situación de Bogotá y Medellín.

22 Para el año 2007 terminaron los períodos de los diferentes alcaldes. Las alcaldías son un cargo ejecutivo dentro de los municipios con un período de cuatro años desde el 2004, pues antes eran elegidos únicamente por tres años.

En definitiva, aunque el país ha ganado experiencia significativa en el mejor manejo de los recursos, el com-ponente de eficiencia evidenció en todo el país un me-joramiento con respecto a períodos anteriores. Pues la coyuntura política22 del cambio de administración marcó una pauta significativa para determinar el rumbo de lo que sería la forma de ejercer política a nivel nacional. Así, para el año 2007 se disminuyó el número de reportes de los municipios, la calidad en las rendiciones de cuentas y la veracidad de la información.

Índice de Transparencia Municipal

IV.

Adicional al índice de gestión, es importante señalar que es necesario considerar el indi-cador creado por la Corporación Transparen-

cia por Colombia.

El objetivo del Índice de Transparencia Municipal (ITM) es el de medir la existencia o no de condiciones ins-titucionales que favorezcan la transparencia y regulen los riesgos de corrupción en los municipios.

Para este fin, se tuvieron en cuenta la visibilidad y rendición de cuentas; la institucionalidad (factor de

cumplimiento de normas y estándares) y la participación ciudadana. Cada uno de estos tres componentes cuenta con distintos elementos de análisis; por ejemplo, en el blo-que de visibilidad y accountability, se examina la publici-dad, la claridad y la facilidad en el acceso a los informes y planes de gobierno locales. En segunda instancia, respecto a la institucionalidad, el ITM evalúa la eficacia, la eficiencia y la gestión del ejercicio municipal de los líderes locales y sus establecimientos públicos. Finalmente, el componente de participación estudia las estrategias, los recursos y las acciones con las que cuentan los ciudadanos para fortale-cer su participación dentro del debate público municipal

Tabla 4. Ranking de municipalidad 2006

Departamento Municipio I T M Riesgo

1 Atlántico Barranquilla 73,39 Moderado

2 Bogotá D. C.23 Bogotá DC 71.72 Moderado

3 Bolívar Cartagena 63,88 Moderado

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información de transparencia por Colombia.

23 En el caso de Bogotá es importante resaltar que este indi-cador de Transparencia municipal no fue desarrollado por la corporación Transparencia por Colombia, sino por la Contra-loría Distrital.


194 La aplicación de la metodología propuesta por la Cor-poración Transparencia por Colombia fue sólo útil para tres de los cinco municipios escogidos dentro de esta investiga-ción: Barranquilla, Cartagena y Bogotá, quienes se encon-traron en el promedio nacional del ITM. La razón por la que no se incluyó a Cali24 y a Medellín25 radica en que éstos no fueron analizados por Transparencia por Colombia para el año 2006.

El municipio de Barranquilla cumplió satisfactoria-mente con el envío de informes sobre la ejecución presu-puestal al DNP y con el envío de reportes contables a la

Contaduría; igualmente el gobierno local presentó un nota-ble cumplimiento en la entrega de la información sobre los indicadores de metas en salud, educación y saneamiento básico; situación que facilitó una gestión institucional trans-parente en la capital del departamento del Atlántico. Sin embargo, es útil recordar que dentro de los estándares medidos por la Corporación Transparencia por Colombia, Barranquilla no presenta datos sobre la destinación de las regalías municipales, hecho que alerta sobre la necesidad de ejecutar un buen manejo de los recursos públicos con el fin de optimizar el proceso de descentralización nacional.

24 Para el caso de Cali, la Contraloría General de Santiago de Cali invitó al Alcalde Jorge Iván Ospina Gómez a firmar un “Pacto por la transparencia en la inversión pública del Munici-pio”, con el fin de agilizar el ejercicio de rendición de cuentas de las finanzas de la ciudad con la participación activa de la sociedad civil, a través del ejercicio del control social. Razón por la cual es importante estar atentos a las ejecuciones pú-blicas de este gobierno local.

25 El municipio de Medellín no cuenta con un trabajo por parte de la contraloría, como el caso de Bogotá, en donde se rea-lice una aproximación a la labor del gobierno local en cuanto a la transparencia y a la corrupción; no obstante, los docu-mentos que fueron investigados para la realización de este informe evidenciaban resultados positivos en términos de rendición de cuentas y transparencia municipal.

Fuente: elaborado por el ICP con la base en la información de Transparencia por Colombia.

Gráfica 12. Índice de transparencia Barranquilla

2006

Por otro lado, el índice de transparencia para Car-tagena (63.88) reconoce avances significativos en la institucionalidad y en el cumplimiento de las normas. El componente en el que existe más fortaleza de transparen-cia municipal en Cartagena, es el de la cuantificación de las metas del plan de desarrollo; asimismo se presentan avances en el reporte de cumplimiento en la destinación de regalías y en la rendición de cuentas de la información a los ciudadanos.

77%76%

74%

72%71%

73%

75%

74%

70%Visibilidad yrendición de

cuentas

76%

72%

Cumplimientode normas yestándares

Participaciónciudadana


195

Fuente: elaborado por el ICP con la base en la información de Transparencia por Colombia.

Gráfica 13. Índice de transparencia Cartagena

No obstante, la capital de Bolívar continúa presentan-do falencias en la participación política de los ciudadanos dentro de los proyectos del presupuesto municipal, ya que el gobierno local no facilita la ejecución de acciones de control social, y tampoco fomenta la participación informal de las acciones colectivas que promuevan las actividades de la ciudadanía activa; los temas más débiles en cuanto a la participación de la sociedad civil está relacionado con el presupuesto y, las quejas y reclamos que pueden presen-tar los ciudadanos al ejercicio de la administración local.

Para analizar el índice de transparencia de Bogotá, es necesario tener en cuenta que la Contraloría Distrital tuvo en cuenta ocho componentes principales: el ejercicio de las localidades, el medio ambiente, la infraestructura, la prestación de los servicios públicos, el bienestar, el ser-vicio de la educación y el ejercicio público del gobierno local; éstos fueron medidos por categorías institucionales, de visibilidad y rendición de cuentas, y por la participación ciudadana.

Según los Informes Sectoriales recopilados por la Contraloría el índice de transparencia de Bogotá para el año 2006 (71.72) tiene fortalezas a nivel institucional, es decir que existe un apego a las normas y al cumplimiento

de los procedimientos legales; lo anterior reconoce que no hay un riesgo considerable de que las entidades de Bo-gotá se vean afectadas por acciones de corrupción en lo referente al acatamiento de reglas, pues incluso el sector del medio ambiente (DAMA) que tiene el nivel más bajo de transparencia en el componente institucional, se sitúa en un rango medio.

Sin embargo, al igual que el caso de Cartagena, Bo-gotá tiene retos significativos para vincular a la ciudada-nía dentro de las discusiones de la estructura pública. La poca flexibilidad del marco regulatorio de participación de la sociedad civil puede generar cuestionamientos sobre el ejercicio del gobierno local, pues las entidades distritales no ofrecen medios eficientes que empoderen la participa-ción, que aun es desconocida por los mismos ciudadanos. La situación empeora cuando se evalúan los porcentajes de transparencia en los índices de participación; pues las únicas instituciones públicas que tienen un riesgo bajo de corrupción son las de salud, educación y gobierno. El res-to de entidades debe enfocarse en destinar recursos a la participación y promoción de proyectos que vinculen a la ciudadanía en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas que les son implementadas.

90%80%

60%

40%30%

50%

70%

56%

20%

Visibilidad yrendición de

cuentas

39%

84%

Cumplimientode normas yestándares

Participaciónciudadana

10%0%

2006


196 Tabla 5. Indicador de transparencia Bogotá

FactorInstitucional Visibilidad y

rendición de ctas.Participación

ciudadanaPromedioponderadoSector

Localidades 77.51 59.64 42.39 61.52

Medio Ambiente 71.00 84.00 46.00 70.05

Infraestructura 80.38 77.81 18.63 65.41

Servicios públicos 90.47 88.41 46.25 83.54

Salud 80.30 80.50 61.80 76.20

Bienestar 76.95 66.90 23.00 61.05

Educación 76.59 78.09 53.00 71.77

Gobierno 86.90 100.00 54.20 84.20

Promedio 80.01 79.4 43.16 71.72

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información Informes Sectoriales (SAS). Contraloría de Bogotá. Niveles de Transparen-cia Distrital. 2006.

}BibliografíaÍndice de desempeño municipal

LibrosGutiérrez Sanín, Francisco. “Instituciones y territorio: la descentralización en Colombia”. En 25 años de la descentralización en Colombia. Bogotá: Konrad Adenauer Stiftung, 2010.

Santamaría, Mauricio y Paula Acosta. “Breve presentación de los principales indicadores del sector educativo”. En Colom-bia Plan Decenal de Educación 2006- 2015: notas de política. Caracas: Corporación Andina de Fomento, 2007.

Documentos institucionales Presidencia de la República. “Decreto 77 de 1987: por el cual se expide el Estatuto de Descentralización en beneficio de los municipios”. En Diario oficial, No. 37757 de enero 15 de 1987.

Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS). “Componente de eficacia”. En Metodología para la medición y análisis del desempeño municipal. Bogotá: Departamento de Planeación Nacional (DNP), 2005.

Internet y banco de datos

Constance, Paul. “The day that water ran uphill”. Disponible en: http://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=3909.

Ministerio de Educación. Política de Calidad para la Educación Preescolar, Básica y Media 2007 -2010. Disponible en: http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-132560_recurso_pdf_calidad_preescolar.pdf.

El tiempo “Procuraduría destituyó al alcalde de Cali (Valle) Apolinar Salcedo por un contrato irregular” Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-3354060.

SIGOB. Calidad en educación preescolar, básica y media. Disponible en: https://www.sigob.gov.co/met/meta.info.aspx?m=632.

Índices de

gestión pública

Colombia

Índice de fortalecimiento

institucional

D

Parte 1

DIntroducción

Índice de fortalecimiento institucionalColombia

Comprender, analizar y evaluar la fortaleza ins-titucional de un país requiere un acercamien-to concreto al concepto de gobernabilidad

y gobernanza. En su texto El concepto y el análisis de la gobernabilidad (2003), Oriol Prats define la gobernabilidad y la gobernanza como supuestos diferentes, más no ex-cluyentes1.

Tras un recorrido por el tratamiento que diversas tra-diciones académicas han dado a estos términos, retoman-do a Kooiman, Prats entiende “[…] la gobernabilidad como la capacidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. […] la gobernabilidad se derivaría del alineamiento efectivo entre la necesidades y las capa-cidades para autoreforzarse.” (2003, p. 244). Por su parte, retomando al mismo autor, Prats reconoce la gobernanza como “[…] la interacción forjada por las reglas del juego2”.

Pese a sus diferencias conceptuales, la comple-mentariedad entre los dos términos surge con relación al sistema sociopolítico. El grado de gobernabilidad en éste depende de la calidad de las reglas del juego, es decir, de

la gobernanza. Mientras la gobernanza influye de manera directa sobre las instituciones y a través de ellas, la gober-nabilidad influye en las reglas del juego fortaleciéndolas. De esta forma, para que un sistema sociopolítico tenga la capacidad de gobernarse a sí mismo (gobernabilidad), es necesario que cuente con unas reglas del juego claras y no perturbadas en su interacción (gobernanza).

En tanto, las instituciones atraviesan este proceso. Las instituciones, según Prats, son aquellas que brindan capacidad al sistema mediante las reglas del juego, y por ello, la solidez de las instituciones es fundamental en la gobernabilidad y la gobernanza. Por esta razón, siguiendo a Gerardo Alatorre y, teniendo en cuenta que las institucio-nes comprenden un proyecto o misión, una organización para alcanzar dicha misión y recursos para su realización, el fortalecimiento institucional es entendido como “[…] el

1 Prats, Joan Oriol, “El concepto y el análisis de la gobernabili-dad”. En Revista Instituciones y Desarrollo, Instituto Interna-cional de Gobernabilidad de Cataluña, Barcelona. 2003.

2 Ver. Prats, Joan Oriol, “El concepto y el análisis de la gober-nabilidad”, p. 244.


202 resultado de una serie de acciones que implícita o explíci-tamente pretenden encontrar la mayor coherencia posible entre estos tres planos […]” (1995, p. 1)3.

Sin embargo, además del grado de gobernabilidad

del sistema y de las reglas del juego, hay otro factor que influye directamente en la conceptualización del fortaleci-miento institucional, este es, el contexto político, económi-co y social.

El presente documento tiene por objeto analizar el fortalecimiento institucional a partir de la correlación de las siguientes variables: gobierno, sistema de mercado, respeto al Estado de derecho e igualdad. Los datos aquí consignados fueron recopilados de la base de datos Data-Gob del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)4. Este es un portal que ofrece acceso a unos 400 indicadores de gobernanza, provenientes de 30 fuentes entre instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales, empre-sas privadas y organismos multilaterales5.

Con tal fin, se estudiará el cambio en los mencio-nados indicadores, en el periodo de tiempo comprendido entre los años 2002 a 2008, coincidentes con el primer pe-riodo y la primera mitad del segundo periodo de gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez.

3 Ver, Alatorre, Gerardo, "¿Cómo se realiza un proceso de fortalecimiento institucional? Ficha 2”. Disponible en: http://base.d-p-h.info/en/fiches/premierdph/fiche-premierdph-1870.html.

4 Ver, World Bank, “DataGov, Governance indicator database”. Disponible en: http://www.iadb.org/datagob/index.html.

5 Los indicadores de gobernabilidad son el resultado del total de puntos de vista sobre la calidad de la gobernabilidad, pro-porcionada por un gran número de empresas, ciudadanos y expertos que respondieron la encuesta en los países indus-trializados y en desarrollo. Estos datos se obtienen de una serie de institutos de investigación, think tanks, organizacio-nes no gubernamentales, y organizaciones internacionales.

Para este análisis, se optó por utilizar una metodolo-gía estadística que permitiera reconocer la variación por-centual de los datos (variaciones de la variable). En este sentido, y de acuerdo con las variaciones en las series temporales, se realizó una estandarización de los datos, asignando un valor de 25 puntos a cada uno de los cuatro componentes arriba mencionados (gobierno, sistema de mercado, respeto al Estado de derecho e igualdad), con el fin de crear un índice general por cada componente.

Así, se medirán en el caso del gobierno: la efectivi-dad del gobierno, la estabilidad política y la rendición de cuentas. En el caso del sistema de mercado: libertad eco-nómica, crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), tasa de desempleo y estabilidad macroeconómica. En cuanto al respeto al Estado de derecho: percepción de la corrupción, independencia judicial, confianza en los partidos políticos y Estado de derecho y, por último, en términos de igualdad: indicador Gini, libertades civiles, organizaciones de la so-ciedad civil e índice de desarrollo humano.

El análisis servirá para aproximarse a las razones por las cuales el gobierno nacional mejoró o empeoró, según sea el caso, en el empeño de fortalecimiento institucional durante los años 2002 a 2008, con el fin de establecer prioridades y recomendaciones de política sobre la gestión pública a nivel nacional.

Es válido señalar que no existe una receta única o certera para el fortalecimiento institucional. No obstante, con este análisis de correlación de variables se busca brin-dar elementos y herramientas para una mayor coherencia entre los diferentes subsistemas, instituciones y reglas de juego para la democracia en el país.


203

Fuente: Banco Mundial. Worldwide Governance Indicators. 2009. Ver: http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_chart.asp.

Tabla 1. Indicador de Gobernabilidad

Governanceindicator Sources Year

Percentile rank(0-100)

Governance score(–2.5 to + 2.5)

Standard error

Voice andAccountability

17 u 2008 40.9 – 0.24 0.12

10 u 2002 36.1 – 0.50 0.17

PoliticalStability

9 u 2008 8.1 – 1.68 0.22

7 u 2002 2.4 – 1.99 0.24

GovernmentEffectiveness

12 u 2008 56.0 + 0.08 0.17

9 u 2002 38.8 – 0.44 0.16

RegulatoryQuality

11 u 2008 58.9 + 0.27 0.18

9 u 2002 56.1 + 0.09 0.19

Rule of Law18 u 2008 39.2 – 0.47 0.14

12 u 2002 21.9 – 0.92 0.15

Control ofCorruption

16 u 2008 50.2 – 0.21 0.14

8 u 2002 45.6 – 0.32 0.17

Gobierno

I.

En primer lugar se analiza el índice de gobierno. Este incluye los componentes de efectividad, estabilidad política y rendición de cuentas. Su-

mada a la definición de gobernanza de Prats, incluida al comienzo de este índice, se incluye la evaluación de Kau-fmann, Kraay y Mastruzzi (2010)6 para el Banco Mundial. Estos autores sugieren que la gobernanza está relacionada

con las tradiciones y las instituciones, mediante las cuales se ejerce autoridad en un país. En este sentido, se busca examinar las aproximaciones del gobierno en términos de prestación de servicios, de calidad y entrega de herramien-tas a la sociedad civil para actuar libremente frente a las acciones gubernamentales y a la gestión pública de las administraciones nacionales.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida del Banco Mundial. Worldwide Governance Indicators. 2009.

6 Ver, World Bank, “The Worldwide Governance Indicators: A Summary of Methodology, Data and Analytical Issues”. Dispo-nible en: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp.

Gráfica 1. Gobierno


206 1. Efectividad

El primer componente de este indicador mide la efectividad del gobierno en relación con la calidad de los servicios públicos y civiles; la capacidad e independencia de los funcionarios y, la buena formulación de las políticas públicas. Además de esta dimensión, la efectividad está relacionada intrínsecamente con el grado de independen-cia de la presión política para ejercer las labores anterior-mente mencionadas.

Aunque no fueron del todo negativos, los datos del sistema DataGob para Colombia reflejan alertas para la

actividad gubernamental. El Banco Mundial mide la efi-ciencia gubernamental con una escala de 0 a 100, donde 0 significa un gobierno menos eficiente y valores cerca-nos a 100 equivalen a ejercicios de gobierno eficientes. Colombia obtuvo un porcentaje de 43% para el año 2002, llegando a 56 puntos de los 100 posibles en 2008. Este aumento resulta significativo para el ejercicio guberna-mental, pues de una parte el país continúa por encima del promedio latinoamericano y, por otra, el gobierno na-cional supera la tendencia a la baja que se observaba desde 1996.

Fuente: Banco Mundial. Worldwide Governance Indicators. 2009. Ver: http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/c47.pdf.

2. Estabilidad política

El segundo componente que forma parte del índice de gobierno es el de estabilidad política. Este mide las percepciones o la probabilidad de que el gobierno pierda estabilidad o sea derrocado por medios inconstitucionales o violentos, incluida la violencia de motivación política y el terrorismo. Los resultados de Colombia para este compo-nente son bastante desesperanzadores, pues teniendo en cuenta que la medición está hecha en un rango de 0 a 100, el gobierno nacional continúa viéndose afectado por una estructura violenta que lleva más de sesenta años alteran-do la estabilidad política nacional.

Gráfica 2. Efectividad de gobierno


207


Gráfica 3. Estabilidad política

Para el año 2002 el país enfrentaba una estabilidad de apenas un 2,4%, en comparación con Chile que con-taba con 81,3 puntos de estabilidad política sobre los 100 puntos posibles. A mediados del 2008, durante el segundo mandato del Presidente de la República Álvaro Uribe Vé-lez, el porcentaje de estabilidad política en el país no era alentador, pues aunque se había generado una mejoría respecto al inicio del período, los resultados continuaban siendo negativos en términos de gobernabilidad. Colombia presentaba un porcentaje de 8,1 frente a los 64,5 de Chile,

quien sí evidenció una tendencia a la baja desde el año 2002.

Es válido señalar que a pesar de que Colombia se encuentra por debajo del promedio regional, el gobierno ha logrado frenar la tendencia al alza en este componente, que desde el año 1996 venía haciendo hincapié en la afectación de la estabilidad política por el accionar violento de grupos armados ilegales y el narcotráfico, fuertemente combatidos por el gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez.

3. Rendición de cuentas

En último lugar se encuentra el componente de Voz y Rendición de cuentas. Este mide las percepciones de los ciudadanos sobre en qué grado estos pueden participar de la selección de su gobierno, qué relación de rendición de cuentas y control político se ha establecido con este, y as-pectos como la libertad de expresión, la libertad de asocia-ción y la libertad de prensa en un determinado país. Al igual que los demás componentes de este indicador, el gobierno nacional ha logrado mejoras importantes aunque aún hay mucho que aprender.

En términos de resultados, la rendición de cuentas de los ciudadanos en Colombia se encuentra por debajo del promedio latinoamericano. Según el último informe de 2009, el país cuenta con un índice de 42,7% frente al pro-medio regional de 51,4%; esta diferencia de casi 10 pun-tos porcentuales resalta la necesidad que tiene Colombia y la región de fortalecer los canales de comunicación y la participación política por parte de los ciudadanos, quienes deberían ser informados del impacto y la importancia que tiene su accountability en la agenda pública.


208


La percepción de participación en el proceso de ren-dición de cuentas en Colombia, pasó del 36,1% en 2002 al 40,9% en 2008. El aumento de cuatro puntos, si bien no es significativo en la escala de medición, si demuestra un aumento en la cultura de control social y político y en el involucramiento del ciudadano en las decisiones que le afectan. Esto implica entonces un cambio en el papel del ciudadano, de simple sujeto pasivo a actor determinante de su propio desarrollo; que como antagonista debe tener un sistema político sólido, en que la información de la gestión

pública y de los funcionarios del Estado sea el elemento de entrada.

En resumen, la variación porcentual en la serie de tiempo analizada (2002-2008) presentó mejoras significa-tivas de un año al otro. El índice de gobierno mejoró en un 56%, lo que significa que la capacidad del gobierno, esta-bilidad política y las dinámicas de rendición de cuentas han venido consolidándose.

Gráfica 4. Rendición de Cuentas

Sistema de mercado

II.

El segundo índice a analizar es el del sistema de mercado. Este está compuesto por el índice de libertad económica, el crecimiento del PIB,

la tasa de desempleo y la estabilidad macroeconómica. En este orden de ideas, se indagará por las cifras de creci-miento de estos factores en los ocho años abarcados en este estudio.

A pesar de que las condiciones de estabilidad ma-croeconómica no fueron las mejores debido a la crisis

financiera que sacudió al mundo a mediados del 2007; las economías de América Latina, incluida Colombia, pre-sentaron avances en términos de crecimiento económico, manejo de tasas de inflación, resultados fiscales y tipos de cambio. En este sentido es útil resaltar el desempeño de la economía colombiana, pues ésta fue quien evidenció un crecimiento económico sostenido, manteniendo una tasa de inversión considerable a pesar de la coyuntura mundial.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida del Banco Mundial. Worldwide Governance Indica-tors. 2009.

Gráfica 5. Sistema de mercado


210

El primer componente de este indicador mide la liber-tad económica, lo que representa, según Beach y Kane7, la autonomía material del individuo en relación con el Estado y otros grupos organizados.

La definición de libertad económica abarca todas las libertades y derechos de producción, distribución o consu-mo de bienes y servicios. En este sentido, este componen-te resulta siendo un concepto positivo cuya definición tradi-cional de ausencia de coerción o restricción gubernamental

también debe incluir un sentido de libertad distinto de la anarquía (Beach & Kane, 2008).

El índice de libertad económica mide entonces la po-lítica comercial; la carga impositiva del gobierno; la inter-vención del gobierno en la economía; la política monetaria; los flujos de capital e inversión extranjera; la actividad ban-caria y financiera; los salarios y los precios; los derechos de propiedad, las regulaciones y la actividad del mercado informal. Todos estos sub-componentes tiene la misma ponderación en del cálculo del índice total.

1. Libertad económica

7 Ver, Beach, William W. y Kane, Tim, Metodología: Medición de las 10 libertades económicas” Capítulo 4. Disponible en: http://www.heritage.org/Index/PDF/2008/Index2008_Chap-ter4_Spanish.pdf.

Fuente: Roberts, James. La conexión entre oportunidad económica y prosperidad. Libertad Económica. The Heritage Foundation, 2009 Ver http://www.icpcolombia.org/archivos/publicaciones/indice_libertad.pdf.

Gráfica 6. Libertad económica

En relación con el componente de libertad económi-ca, es importante reconocer que el gobierno colombiano ha logrado avances significativos. Estos logros se deben principalmente a las políticas de liberalización económica que ha venido implementando el gobierno nacional des-de la década de los noventa; a diferencia de las políticas impositivas y de nacionalizaciones que se han desarro-llado en países de la región como Venezuela, por citar un ejemplo.

Igualmente es importante rescatar el papel del go-bierno en la eliminación de las barreras arancelarias con el fin de potencializar la inversión extranjera, permitiendo el libre desarrollo económico y la defensa a la propiedad privada, de acuerdo con las políticas implementadas desde la Constitución del 91, fundamentadas en el libe-ralismo clásico. Asimismo, es útil señalar el esfuerzo del gobierno nacional para frenar la tendencia a la baja que se venía evidenciando desde el 2002, año en el que el índice de libertad económica en el país logró una mejoría considerable.


211

Fuente: Roberts, James. (2009) La conexión entre oportunidad económica y prosperidad. Libertad Económica. The Heritage Foundation8.

8 Disponible en: http://www.icpcolombia.org/archivos/publica-ciones/indice_libertad.pdf.

El segundo componente que analiza este índice está relacionado con el crecimiento del PIB. El gobierno nacio-nal resalta la importancia de generar un equilibrio entre la

distribución, la reducción de la pobreza y el aumento del PIB mediante la ejecución de políticas sociales, creando así un desarrollo económico con equidad.

2. Crecimiento del PIB

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida del Banco Mundial. Worldwide Governance Indi-cators. 2009.

Gráfica 8. Crecimiento del PIB

Gráfica 7. Libertad Económica: Colombia vs. Otros - 1995 = 100


212 Es importante mencionar que el país contó con un crecimiento económico elevado desde el año 2002, como resultado de los acuerdos comerciales y de la libertad eco-nómica que ha permitido el gobierno. La primera década del siglo XXI evidenció hasta el 2007 un crecimiento sostenido muy positivo para la estabilidad de la política económica. La mayoría de los países en la región latinoamericana cre-cieron por encima del 3,7%, lo que es un avance destacado sobre todo si se tiene en cuenta que han disminuido los episodios de crecimiento negativo, y que se ha mejorado la estabilidad en relación con décadas anteriores.

En el caso Colombiano es importante resaltar que a pesar del efecto de la crisis financiera mundial, las medidas contra cíclicas tomadas por las autoridades monetarias lo-graron mantener a flote el sistema. Adicionalmente, las me-didas dirigidas a mejorar el acceso al sistema financiero de las clases sociales menos favorecidas, ayudaron a darle un nuevo impulso a la economía. Las repetidas crisis políticas con Venezuela también forzaron a nuevos acuerdos co-merciales y a abrir las puertas a otros mercados como los del sudeste asiático y China, lo que trajo sin duda aprendi-zajes y mejorías en términos de política comercial.

3. Política macroeconómica

En cuanto a la política macroeconómica, que repre-senta el tercer indicador, se miden condiciones como la baja inflación, la estabilidad de los tipos de cambio y los

equilibrios fiscales y de balanza de pagos. Lo anterior es un factor significativo para incentivar las exportaciones, la formación de capital y la creación de empresas.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida del Banco Mundial. Worldwide Governance Indicators. 2009.

Gráfica 9. Estabilidad macroeconómica

La estabilidad macroeconómica presentó una mejoría del año 2002 al 2008, pasando de un índice de 4,23 a 4,63. Es válido señalar que el punto de quiebre más trascenden-tal para la estabilidad macroeconómica se sitúa en el PIB, reconociendo que éste está en función del consumo, el gasto, la inversión y las exportaciones netas. Así las cosas, un país con estabilidad macro genera los incentivos apro-piados para los inversionistas extranjeros.


2134. Tasa de desempleo

El último componente que mide el sistema de merca-do es la tasa de desempleo. Esta refleja los efectos coyun-turales de la economía sobre la población, especialmente sobre aquella económicamente activa.

Al iniciar el gobierno, el país tenía una tasa de des-empleo del 20%, con el 58% de la población colombiana en condiciones de pobreza según datos del DANE. Al año 2010 Colombia logró disminuir su tasa de desempleo a un 12%.


Es necesario aceptar que existen asimetrías entre los diferentes aspectos de la política social del Estado para la superación de la pobreza y, en particular, en el caso del mercado laboral.

Existen, de una parte, debilidades en el acceso al mercado laboral por discriminación de género, tal y como lo demuestra el DNP: la tasa de desempleo para los hom-bre es de 10.6% mientras que para las mujeres alcanza el 17,7%, “con el agravante de que, para igual capacitación, [los primeros] reciben remuneraciones salariales significa-tivamente mayores que las mujeres”9.

Por otro lado, la existencia del mercado informal se convierte en una figura determinante para el debilitamiento de la cobertura total de la protección social en el país. Ya que, aunque no existen cifras oficiales sobre el empleo in-formal en Colombia, se estima que “esa proporción supera el 80 por ciento cuando se trata de los trabajadores por cuenta propia, se acerca a 90 por ciento en el grupo de los

patronos o empleadores y, a la totalidad de los trabajado-res familiares sin remuneración”10. Por lo anterior, la imple-mentación de una política pública que vincule el mercado laboral al sistema de protección, se debe convertir en uno de los retos centrales en la discusión sobre la búsqueda de mejores condiciones de vida para los colombianos y colom-bianas en general.

En definitiva, es importante tener en cuenta que la correlación entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza se traduce en la generación de empleo. Por esta razón, la necesidad de “lograr el empleo pleno y

9 Ver Departamento Nacional de Planeación. Visión Colombia II Centenario: 2019 Propuesta para Discusión, Cap. 4, p.19, Bogotá, 2005.

10 Ver Correa, Jorge. “Expertos aseguran que el trabajo informal en Colombia va en aumento debido a la crisis”. Recupera-do el 27 de noviembre. Disponible en: http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/ARTICULO-WEB- OTA_IN-TERIOR_PORTA-6134951.html.

Gráfica 10. Tasa de desempleo


214 productivo y el trabajo decente para todos, incluidos las mujeres y los jóvenes”11, se convierte en un eje central en el proceso de disminución de las condiciones de pobreza en la población más vulnerable.

En conclusión, es válido resaltar que el sistema de mercado contó con una mejoría notable en cada uno de sus componentes. Así pues, el crecimiento económico, la

estabilidad macroeconómica, el índice de libertad económi-ca y la tasa de desempleo han sido aspectos positivos para el gobierno durante el período estudiado. Se logró un avan-ce del 9,05% de un año a otro, una cifra que demuestra mejoría en la consolidación del fortalecimiento institucional para una democracia y un sistema de mercado como el colombiano.

11 Ver Naciones Unidas. Objetivos de desarrollo del Milenio: In-forme de 2007, p.33 Nueva York, 2007 Disponible en: http://www.onu.org.pe/Upload/Documentos/MDG_Report_2007-r2.pdf.

Gráfica 11. Respeto al Estado de Derecho

Respeto al Estado de Derecho

III.

El tercer índice sobre el fortalecimiento institu-cional en Colombia se centra en el respeto al Estado de Derecho. Este mide la percepción

de la corrupción, la independencia del sistema judicial, la confianza en los partidos políticos y la consolidación del Estado de Derecho como tal. Este índice es de gran

importancia, sobre todo teniendo en cuenta que el artícu-lo primero de la Constitución Política de 1991 declaró a Colombia como un Estado Social de Derecho, resultado de la consolidación del Estado Social12 y la prevalencia por la ley del Estado de Derecho.

12 Ver “El Estado social no sólo garantiza los derechos y las libertades fundamentales, sino que trata de hacer efectivas la seguridad material de las personas y la consecuencia justicia


social”. Ver Fosthoff, Ernest. “Concepto y esencia del Estado social de derecho”. En El Estado social, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1986. ps. 87- 89.

2002 2008

70

60

4030

0

20

50

Independenciasistema judicial

20

Confianza partidos políticos

Percepciónde corrupción

Estado deDerecho

10,94,93,4

68

56

0,50,910


216 Así pues, y teniendo en cuenta las características básicas del Estado de derecho, es necesario que las leyes sean de público conocimiento, prospectivas y abiertas. Es importante que las disposiciones jurídicas sean estables en el tiempo, con el fin de fortalecer al sistema. En este sentido, es una condición necesaria que los jueces sean

imparciales, independientes y libres de presiones e influen-cias externas. Las principales instituciones del sistema ju-rídico, incluyendo los tribunales, los organismos regulado-res, los fiscales y la policía deben ser justos, componentes y eficientes; así pues, el gobierno deberá cumplir la ley y sus funcionarios aceptar que se les aplique la ley13.

1. Estado de Derecho

13 Ver Carbonell, Miguel. “Estado de Derecho: concepto, funda-mentos y democratización en América Latina” México, Siglo XXI Editores, ps. 19 -24.

14 Ver Rodríguez Garavito, César A. “Globalización, reforma judicial y Estado de derecho en Colombia y América Latina: el regreso de los programas de derecho y desarrollo”. En ¿Justicia para todos? Sistema judicial, derechos sociales y democracia en Colombia. Bogotá, 2006, p.18. Disponible en: www.dejusticia.org/admin/file.php?table=documentos_publi-cacion.

El primer componente que tiene en cuenta este índice es el del Estado de derecho. Éste cuenta con un sinnúmero de factores interrelacionados entre sí. El Ban-co Mundial reconoció que "la experiencia práctica mostró que los esfuerzos reformadores no podían limitarse a im-pulsar políticas de achicamiento del Estado [...] Aunque el enfoque teórico inicial buscaba principalmente resaltar

los problemas generados por las instituciones estatales, la práctica mostró que la solución no consistía simplemente en desmantelar el Estado, desregular y privatizar [...] Des-cubrimos, entonces, que la falta de atención a las institu-ciones, en especial las relacionadas con el derecho, limita-ba severamente el alcance de las reformas que buscaban el desarrollo económico y la reducción de la pobreza"14.


Gráfica 12. Estado de Derecho

Según el Diccionario de Política de Norberto Bob-bio, el Estado de derecho hace referencia a las libertades

civiles, aseguradas por los derechos fundamentales. A di-ferencia del Estado Social de Derecho, no involucra los de-rechos sociales que afirman un escenario participativo. Así, Bobbio comprende el Estado de Derecho a través de los siguientes puntos: “i) estructura formal del sistema jurídico, o sea, garantía de las libertades fundamentales a través de la ley general abstracta aplicada por jueces independien-tes, ii) estructura material del sistema jurídico: libertad de competencia en el mercado, reconocida en el intercambio entre sujetos propietarios, iii) estructura social del sistema jurídico: la cuestión social y las políticas reformistas de


217integración de la clase trabajadora y, iv) estructura política del sistema jurídico: separación y distribución del poder15.

Es importante reconocer el avance que tuvo el go-bierno nacional en términos de consolidación institucional, teniendo en cuenta que el establecimiento del Estado de Derecho está íntimamente relacionado con las diferentes variables que inciden directamente en la mejora de la

calidad de vida de la población. Asimismo, es válido men-cionar que durante el período de tiempo analizado (2002 - 2008), se eliminó la tendencia a la baja que se presentaba hasta finales de la década de los noventa, así pues, los puntos de quiebre -según cifras del Banco Mundial- se en-cuentran en los años 2004 y 2006, en donde la tendencia aumentó hacia la mejora de la consolidación del Estado de Derecho en el país.

2. Percepción de la corrupción

Otro de los componentes que evalúa el índice de Es-tado de Derecho, es la percepción que tienen los individuos sobre la corrupción. Según la Corporación Transparencia por Colombia, el fenómeno de la corrupción es entendido como el abuso de posiciones de poder o de confianza, para beneficio particular en detrimento del interés colectivo, rea-lizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o recibir, bie-nes en dinero o en especie, en servicios o beneficios, a cambio de acciones, decisiones u omisiones”16.

La tendencia nacional evidencia una inclinación hacia el mantenimiento de una percepción de la corrupción mo-derada, teniendo en cuenta que este índice mide, en una

escala de cero (percepción de muy corrupto) a diez (percep-ción de ausencia de corrupción), los niveles de corrupción en el sector público. Este es un índice compuesto que se basa en diversas encuestas a expertos y empresas. Así pues, la sociedad colombiana considera que el abuso del poder en-comendado para beneficio personal, es un aspecto que se encuentra relacionado con la función del sector público.

Es importante que se logren mantener bajos niveles de corrupción, pero también que los ciudadanos conside-ren que las probabilidades de que los funcionarios públicos y sus acciones sean corruptas sean bajas. Así, aumentará la confianza ciudadana y la legitimidad en el Estado.

14 Newmann, Franz. El Estado de derecho: teoría politica y el sistema jurídico en la sociedad moderna. Fondo de Cultura Económica. Ciudad de México. 1973.


Gráfica 13. Percepción de la corrupción

15 Corporación Transparencia por Colombia. ¿Qué es la corrup-ción? [en línea] Disponible en: http://www.transparenciaco-lombia.org.co/LACORRUPCION/Quees/tabid/112/language/es-ES/Default.aspx.


218 De otra parte, es importante señalar que la corrup-ción no está definida por el grado de desarrollo económico de un país, ni que es exclusiva de naciones en desarrollo. Según un estudio realizado por el profesor Johann Graf Lambsdorff, la percepción de la corrupción ha decrecido

significativamente en la última década en países de bajos ingresos tales como Estonia, Colombia y Bulgaria; mien-tras que se ha evidenciado un aumento considerable en la percepción de la corrupción en países de altos ingresos como Canadá e Irlanda17.

17 Ver Lambsdorff , Johann Graf “La riqueza no determina el avance en la lucha contra la corrupción”. En Índice de Per-cepción de la Corrupción 2005 de Transparency International 2005, pág. 3. Disponible en: http://www.funcionpublica.gob.mx/indices/doctos/ipc_2005.pdf.

El tercer componente en el índice de respeto al Esta-do de Derecho está relacionado con la independencia del sistema judicial. Un Estado democrático implica la autono-mía de cada una de sus ramas de poder; así pues, un po-der judicial independiente, imparcial y bien informado tiene un lugar central en la formación de un gobierno eficiente, con acciones justas y transparentes.

Se resalta la trascendencia de que la administración de justicia sea abordada de manera independiente de las otras ramas de poder, especialmente de la rama ejecutiva; ya que la labor del sistema judicial es promover el cum-plimiento efectivo del derecho en pro del fortalecimiento

institucional y, por ende, de las estrategias de desarrollo. Desafortunadamente, el respeto por la independencia de poderes, en particular entre el ejecutivo en cabeza del pre-sidente Álvaro Uribe y las Altas Cortes, fue un elemento de disputa permanente en sus ocho años de gobierno.

En este orden de ideas el Banco Mundial, entre otras instituciones, ha señalado respecto a la importancia de for-talecer y reformar al sistema judicial, que “es una premisa fundamental para el desarrollo económico el que se cuente con un ordenamiento jurídico básico y un sistema judicial previsible, para evitar el “síndrome de ilegalidad” que soca-va la credibilidad del Estado”18.

3. Independencia del sistema judicial

Fuente: Banco Mundial. Worldwide Governance Indicators. 2010. Ver: http://www.iadb.org/datagob/index.html.

Gráfica 14. Independencia del poder judicial WEF

18 Ver Sánchez Cordero, Olga “La independencia judicial en México. Apuntes sobre una realidad conquistada por los jue-ces mexicanos”. 2000. Disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/Ministros/oscgv/Public/LA%20INDEPENDENCIA%20JUDICIAL%20EN%20M%C3%89XICO.pdf.


219Los noventa fueron un periodo crucial para América Latina en el objetivo de establecer reformas que hicieran del sistema de justicia un modelo más incluyente y moder-no en sus funciones. En aras de lograr una mayor efectivi-dad, el nuevo sistema implementado estaba basado en un sistema de pesos y contrapesos que reforzaba la impor-tancia de la división e independencia de cada una de las ramas del poder.

Tal y como lo señala Shihata (1995)19, la experiencia en América Latina y el Caribe ha demostrado la importancia que tiene el derecho como motor dentro de las estrategias de desarrollo, resaltando en particular la necesidad del Es-tado de derecho y de las instituciones judiciales. La tenden-cia que se ha venido forjando en la región latinoamericana

en este sentido, ha privilegiado las funciones de los jueces y de las instituciones en general, las cuales están dirigidas a mejorar el funcionamiento del mercado. Colombia ha pre-sentado mejorías sustanciales en relación con el índice de independencia del poder judicial, el cual se encuentra por encima del promedio latinoamericano desde el año 2004. Igualmente, es útil resaltar que se superó la tendencia a la baja que se presentó entre los años 2002 y 2004.

Garantizar un sistema jurídico independiente y reglas de juego claras debe seguir siendo prioritario en la agenda pública. Esto no sólo beneficiará el desarrollo del sistema democrático como tal sino que animará la inversión y ga-rantizarán el buen desempeño del sistema económico para el crecimiento social.

19 Ver Shihata, Ibrahim “Judicial Reform in Developing Coun-tries and the Role of the World Bank”, en M. Rowat et ál., eds., Judicial Reform in Latin American and the Caribbean. Washington, DC: World Bank.1995. Disponible en: www.ju-ridicas.unam.mx/publica/rev/.../rjf10.htm.

20 “El análisis multinivel prediciendo la confianza en los parti-dos políticos con las variables tradicionales tales como PIB, crecimiento económico, o nivel de democracia, no arrojó re-sultados significativos”. Ver Corral, Margarita “(Des) confian-za en los partidos políticos en América Latina” En Perspec-tivas desde el Barómetro de las Américas: 2008, No. 2, p. 2. Disponible en: http://www.vanderbilt.edu/lapop/insights/I0802es.pdf.

21 Comparar Urrea Cuellar, Javier. “Partidos políticos en Lati-noamérica: un ensayo critico sobre su desempeño e inciden-cia en la democracia”. p.8. Disponible en: http://www.iij.de-recho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/alegcipol/panel5/PPenAL.pdf.

Finalmente, el último componente evaluado es el de confianza en los partidos políticos. Esta se ha convertido quizás en una de las principales preocupaciones de los procesos democráticos en la región latinoamericana, pues cada vez es mayor la distancia entre los ciudadanos y sus instituciones. No obstante, es útil mencionar que es nece-sario que exista una posición crítica frente a las diferentes formas de hacer política y de representar a los ciudadanos; ya que este ejercicio hace mucho más productivo, organi-zado y eficiente la actividad política.

La confianza en los partidos políticos no responde a una sola causa, sino que por el contrario depende de múl-tiples razones como las características socioeconómicas y demográficas: educación, género, edad, riqueza y tamaño de la ciudad . En este análisis se tendrán en cuenta úni-camente razones asociadas al escenario político, como la falta de información, la corrupción y la mala imagen que tienen los representantes de los partidos políticos en la vida pública.

Como se mencionó anteriormente, el asunto de la co-rrupción es un fenómeno que ataca de manera directa la legitimidad del sector público y de la vida política como tal. En este orden de ideas, factores como un mal manejo de los recursos del erario o el incumplimiento de las promesas políticas, terminan minando la credibilidad y confianza de

los ciudadanos, no sólo en quienes fueron elegidos para ocupar cargos públicos, sino en los partidos políticos mis-mos como canales de representación de intereses y de-mandas ciudadanas.

Este fenómeno ha traído como consecuencia una dualidad en la percepción de la democracia, pues mientras por un lado la opinión pública respalda la democracia como sistema de gobierno, por otro crece la insatisfacción con tal sistema por la inconformidad con algunas instituciones públicas o representantes políticos21.

4. Confianza en los partidos políticos


220


Gráfica 15. Confianza en los partidos políticos - Colombia y América Latina

Tal como lo indican las cifras de DataGob, los niveles de confianza del electorado continúan siendo muy bajos. Sin embargo ha habido un cambio de tendencia, en par-ticular en el periodo 2003-2004, época desde la cual los niveles de confianza se han mantenido. Esto evidencia la importancia de seguir trabajando en la construcción de una cultura de rendición de cuentas y control ciudadano y en la formación para la democracia y la acción política.

En definitiva, se evidencia una mejoría en el índice de Estado de derecho durante el período de tiempo analizado. En este orden de ideas, el Estado de derecho, la indepen-dencia del sistema judicial, los niveles de percepción de corrupción y la confianza en los partidos políticos mejora-ron sustancialmente, como referencia a las mejoras que ha demostrado el aparato institucional colombiano. Es así que el índice mejoró en un 15.46% entre 2002 y 2008.

Igualdad

IV.

El último índice evaluado da cuenta de los fac-tores de igualdad para la democracia, es decir, el índice de desarrollo humano, las libertades

civiles, las organizaciones de la sociedad civil y el índice

del coeficiente de Gini. Este índice permite estudiar la cali-dad en el acceso y la efectividad de las condiciones socia-les que le son brindadas a la población.

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida del Banco Mundial. Worldwide Governance Indicators.

Gráfica 16. Igualdad y fortaleza institucional


222 1. Índice de desarrollo humano

El índice de desarrollo humano (IDH) hace referen-cia a un conjunto de capacidades, libertades y oportuni-dades que determinan el desempeño del individuo en el escenario social. Este se define a través de un número entre 0 y 1, que incluye: el promedio de ingresos perso-nales; indicadores de salud medidos a través de la espe-ranza de vida, e indicadores de educación contabilizados a través del año promedio de escolaridad de los adultos y, el nivel escolar que pueden esperar los niños al hacerse adultos22.

Según datos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entidad que acuñó el Índice a comienzos de los años 90, para cada componente del IDH se obtiene un subíndice, de la siguiente forma:

Índice = Valor (Xi) efectivo – valor (Xi) mínimo

EL PIB per cápita se calcula con la fórmula:

Log y - Log y mín

Log y máx - Log y mín

“El IDH es un promedio simple del índice de espe-ranza de vida, el índice de nivel educativo y el índice del PIB real per cápita (PPA en dólares) ajustado. Es decir, se calcula dividiendo por tres, la suma de los índices parciales”23.

22 Ver Heredero, Liliet, “El Índice de Desarrollo Humano tiene una nueva cara, ¿pero sirve?” Disponible en: http://www.bbc.co.uk/mundo/noticias/2010/11/101102_informe_desarrollo_humano_pnud_lh.shtml.

23 Tomado de http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?apc=i---2-&s=a&m=a&e=B&c=02008.


Gráfica 17. Índice de Desarrollo Humano - Colombia

El 0.81 logrado por Colombia en el IDH da cuenta de los avances en el reconocimiento de los ciudadanos

como sujetos sociales activos, y las oportunidades del entorno más allá de los simples ingresos monetarios. No obstante, la cifra se ha mantenido casi inmóvil en el tiem-po, lo que llama la atención sobre los esfuerzos y logros reales en términos de promoción del ascenso social y la calidad de vida.


2232. Libertades civiles

El segundo componente del índice de igualdad es el de libertades civiles. Este debe ser concebido como uno de los más significativos, no sólo en tanto mide las liberta-des de expresión y creencias, de asociación, los derechos de organización, el Estado de derecho y la autonomía

personal sin la interferencia del Estado; sino porque ex-presa la capacidad de sostenibilidad y profundización del sistema político democrático. En cuanto a libertades civi-les, Colombia se clasifica dentro del grupo de países que son parcialmente libres.

Gráfica 18. Libertades Civiles - Colombia


La condición de parcialmente libre en el caso Colom-biano, que desafortunadamente se incrementó a partir del año 2005, está asociada fundamentalmente al desarrollo del conflicto armado y a la persistencia de graves proble-mas sociales como el desplazamiento forzado y el terro-rismo. Así se deriva de la encuesta Libertad en el Mundo (Freedom in the Word), elaborada anualmente por la or-ganización estadounidense The Freedom House. En las encuestas de los últimos años, sin excepción, los encues-tadores aseguran que Colombia en uno de los países más violentos del mundo; que la mayor parte de las víctimas es civil y que un alto porcentaje de los crímenes cometidos

contra estas no han sido resueltos. En esa medida, sugiere el desarrollo de políticas públicas especializadas que no sólo busquen la restitución de las principales libertades ci-viles, sino que atienda las condiciones estructurales gene-radores del conflicto24.

Como lo explica Fabio Sánchez en su obra Las cuen-tas de la violencia, la confrontación armada ha tenido di-rectos efectos negativos sobre la población civil al “generar condiciones adversas sobre la acumulación de capital físi-co (…), de capital humano y menor cobertura escolar, (…) además de la destrucción de la cohesión social”25.

24 http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=15.25 Sánchez, Fabio. Los efectos sociales del conflicto armado.

En, Las Cuentas de la Violencia. Bogotá. Norma. 2007.


224

Fuente: elaborado por el ICP con base en la información obtenida del Banco Mundial. World-wide Governance Indicators.

Gráfica 19. Organizaciones de la Sociedad Civil - Colombia

El desempeño de las organizaciones de la sociedad civil, para el caso colombiano, presenta cuestiones im-portantes que deben ser tomadas en cuenta. Pues, por un lado, no existen fuentes de información actualizadas y completas sobre dichas organizaciones y, por el otro, la ca-pacidad de asociación continua siendo un factor bastante débil, pues aunque se ha logrado un avance desde el 2002 (53%) hasta el 2008 (61,4%), todavía existen vacíos funda-mentales en las habilidades organizativas de la población.

La trascendencia de este tipo de organizaciones radi-ca en la injerencia que éstas pueden tener sobre la gestión pública, y la importancia de sus acciones para mejorar las políticas sobre el acceso a la información de las entidades. La sociedad civil, que cierra el tríptico social junto con el Estado y el mercado, es el escenario en el cual la gente forja alianzas entre sí en la procura de los intereses que tienen en común. Las rendiciones de cuentas entonces, no podrán ser ajenas a las intervenciones de las organizacio-nes de la sociedad civil, en pro de los intereses generales

de la población afectada. Uno de los acontecimientos más importantes en la región de América Latina y el Caribe es el surgimiento de una sociedad civil vibrante y heterogénea. A partir de la democratización electoral en la región, este sector ha crecido en una forma substancial. No obstante, aún hay desafíos importantes para los gobiernos, con el fin de mejorar la participación política de la sociedad civil en la región.

Por último está el componente de la desigualdad, me-dido a través del índice de Gini. El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en que 0 corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 correspon-de con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno). El índice de Gini es el coeficiente de Gini expresado en porcentaje, y es igual al coeficiente de Gini multiplicado por 10026.

26 Tomado de http://www.worldbank.org/depweb/spanish/be-yond/global/chapter5.html.

El tercer componente del índice de igualdad mide la capacidad que tiene la sociedad civil para organizarse, re-conociendo que las organizaciones de ciudadanos desem-

3. Organizaciones de la sociedad civil

peñan un papel trascendental en los esfuerzos en favor del desarrollo, no sólo como beneficiarios directos de las políti-cas sino como formuladores y cogestores de las mismas.


225


Gráfica 20. Índice de Coeficiente GINI - Colombia

Como lo menciona el investigador Carlos Agudelo, es importante referirse a la postura del gobierno nacional en relación a la superación de las desigualdades en el país, las cuales se evidencian en un coeficiente de Gini superior al 0.53 y a la persistencia de una línea de pobreza mayor al 50%; esto, dado que la sociedad colombiana ha concen-trado efectos negativos en relación a la concentración de la riqueza, los ingresos y la pobreza27.

En conclusión, es importante señalar que el índice de igualdad y fortalecimiento institucional mejoró en un

14,44%. En este sentido, el gobierno nacional presentó esfuerzos significativos para disminuir la desigualdad, pro-mover las organizaciones civiles, aumentar las libertades civiles y mejorar el índice de desarrollo humano. A pesar de todos los beneficios y los avances conseguidos, es vital que el gobierno continúe fortaleciendo sus políticas socia-les con un enfoque particular que permita mejorar las con-diciones sociales de la población.

27 Ver Agudelo, Carlos. “Equidad en Salud en Colombia. Dis-ponible en: http://www.revmed.unal.edu.co/equidad/doc/Co-lombia/SaoPaulo.pdf.


227

}BibliografíaÍndice de fortalecimiento institucional en Colombia

LibrosCarbonell, Miguel. “Estado de Derecho: concepto, fundamentos y democratización en América Latina” México, Siglo XXI Editores, 2002.

Fosthoff, Ernest. “Concepto y esencia del Estado social de derecho”. En El Estado social, Centro de Estudios Constitucio-nales, Madrid, 1986.

Hayek, F.A, “The Road to Serfdom”, Londres, 1994.

Artículos de revistaPrats, Joan Oriol, “El concepto y el análisis de la gobernabilidad”. En Revista Instituciones y desarrollo, Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña, Barcelona. 2003. No 14 – 15.

Internet y banco de datosAgudelo, Carlos. “Equidad en Salud en Colombia”. Disponible en: http://www.revmed.unal.edu.co/equidad/doc/Colombia/SaoPaulo.pdf.

Alatorre, Gerardo, “¿Cómo se realiza un proceso de fortalecimiento institucional? Ficha 2”. Disponible en: http://base.d-p-h.info/en/fiches/premierdph/fiche-premierdph-1870.html.

Beach, William W. y Kane, Tim, Metodología: Medición de las 10 libertades económicas” Capítulo 4. Disponible en: http://www.heritage.org/Index/PDF/2008/Index2008_Chapter4_Spanish.pdf.

Corral, Margarita “(Des) confianza en los partidos políticos en América Latina” En Perspectivas desde el Barómetro de las Américas: 2008, No. 2. Disponible en: http://www.vanderbilt.edu/lapop/insights/I0802es.pdf.

Correa, Jorge. “Expertos aseguran que el trabajo informal en Colombia va en aumento debido a la crisis”. Disponible en: http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/ARTICULO-WEB- OTA_INTERIOR_PORTA-6134951.html.

Departamento Nacional de Planeación. Visión Colombia II Centenario: 2019 Propuesta para Discusión, Cap. 4. Bogotá, 2005.

Espósito, Marina, “Un análisis de los derechos políticos y libertades civiles” Disponible en: http://www.cadal.org/articulos/nota.asp?id_nota=67.

Heredero, Liliet, “El Índice de Desarrollo Humano tiene una nueva cara, ¿pero sirve?” Disponible en: http://www.bbc.co.uk/mundo/noticias/2010/11/101102_informe_desarrollo_humano_pnud_lh.shtml.

Lambsdorff, Johann Graf “La riqueza no determina el avance en la lucha contra la corrupción”. En Índice de Percepción de la Corrupción 2005 de Transparencia International 2005. Disponible en: http://www.funcionpublica.gob.mx/indices/doctos/ipc_2005.pdf.

Naciones Unidas. Objetivos de desarrollo del Milenio: Informe de 2007, p. 33 Nueva York, 2007 Disponible en: http://www.onu.org.pe/Upload/Documentos/MDG_Report_2007-r2.pdf.

Programa Visión Colombia 2019. Disponible en: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Pol%C3%ADticasdeEstado/Visi%C3%B3nColombia2019/tabid/92/Default.aspx.

Rodríguez Garavito, César A. “Globalización, reforma judicial y Estado de derecho en Colombia y América Latina: el regreso de los programas de derecho y desarrollo”. En ¿Justicia para todos? Sistema judicial, derechos sociales y democracia en Colombia. Bogotá, 2006. Disponible en: www.dejusticia.org/admin/file.php?table=documentos_publicacion.

Roberts, James. La conexión entre oportunidad económica y prosperidad. Libertad Económica. The Heritage Foundation, 2009 Disponible en: http://www.icpcolombia.org/archivos/publicaciones/indice_libertad.pdf.

Sánchez, Fabio “Los efectos sociales del conflicto armado”. En, Las Cuentas de la Violencia. Bogotá. Disponible en: http://www.desmovilizadoscolombia.org/detalle.php?id=306.

Sánchez Cordero, Olga “La independencia judicial en México. Apuntes sobre una realidad conquistada por los jueces mexi-canos”. 2000. Disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/Ministros/oscgv/Public/LA%20INDEPENDENCIA%20JUDICIAL%20EN%20M%C3%89XICO.pdf.

Shihata, Ibrahim “Judicial Reform in Developing Countries and the Role of the World Bank”, en M. Rowat et ál., eds., Judicial Reform in Latin American and the Caribbean. Washington, DC: World Bank.1995. Disponible en: www.juridicas.unam.mx/publica/rev/.../rjf10.htm.

Urrea Cuellar, Javier. “Partidos políticos en Latinoamérica: un ensayo critico sobre su desempeño e incidencia en la demo-cracia”. p. 8. Disponible en: http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/alegcipol/panel5/PPenAL.pdf.

World Bank “The Worldwide Governance Indicators: A Summary of Methodology, Data and Analytical Issues”. Disponible en: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp.

________. “DataGov, Governance indicator database”. Disponiblele en: http://www.iadb.org/datagob/index.html.

Índices de

gestión pública

América Latina


A

Parte 2

“El contenido de los siguientes capítulos sobre gestión pública

internacional es responsabilidad exclusiva de los investigadores

Fabiana Andrea Suárez y Daniel Norberto Maggiolo,

representantes de FIE América Latina”

A

La inseguridad es uno de los grandes proble-mas de América Latina. Según el informe La-tinobarométro 2010, la delincuencia es uno de

los grandes problemas de la región, dato que surge de la siguiente pregunta realizada a sus habitantes: ¿cuál con-sidera ud. que es el problema más importante en el país? Puntualmente, desde el año 2004 aumenta sin interrupción la percepción de la delincuencia como problema principal, pasando de un 9% a un 27% en el 2010, el punto más alto que ha tenido desde que comenzó esta medición.

Por otra parte, siguiendo con el informe mencionado, también está la tasa de victimización, que es la declaración de los mismos entrevistados respecto de haber sido vícti-mas de algún delito. Este indicador es inestable, teniendo importantes altos y bajos a partir del año 2004. No menos significativo es que las tasas de victimización alcanzan sus dos puntos más altos, uno en el año 2001 con 43% y en el 2005 con 41%. En el año 2010, la tasa de victimización está en uno de los puntos más bajos de los 15 años medidos, alcanzando un 31%. Esto es contradictorio con el hecho de que la percepción de delincuencia ha ido en continuo au-mento en los últimos años, lo que se debe principalmente a

que la tasa de victimización ha sido históricamente superior a la percepción de la delincuencia. En forma concreta, la declaración espontánea de que la delincuencia es el pro-blema principal del país es relativa y depende del peso de los otros problemas, así como de la agenda del país y de la evolución de la delincuencia en el mismo.

Además, el estudio refleja que sólo un 10% de los habitantes de la región creen que no serán nunca vícti-mas de un delito con violencia. La percepción de insegu-ridad personal es muy alta en América Latina: un tercio de la población cree que puede ser víctima en cualquier momento, otro tercio que le puede suceder algunas veces y un 21% ocasionalmente. La percepción de inseguridad es abrumadora.

En otro orden, otro dato preocupante es que Amé-rica Latina alberga a sólo el 8% de la población mundial, sin embargo, concentra el 40% de los homicidios y el 66%

Introducción

Índice de seguridad1 América Latina

1 Documento elaborado por los investigadores Daniel Norberto Maggiolo y Fabiana Andrea Suárez, representantes de FIE América Latina.


232 de los secuestros que se registran anualmente en el pla-neta de acuerdo al Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, de la Comisión Interamericana de DD.HH. (CIDH) -dependiente de la OEA-, organismo que calificó a la región como una de las más violentas y peli-grosas del planeta. Además, según dicho documento, la alta ocurrencia de hechos de violencia en Latinoamérica es especialmente preocupante en zonas como el Caribe, donde la tasa de homicidios alcanza a 30 casos por cada 100 mil habitantes. Luego, se encuentra Sudamérica, con una tasa de 26 por cada 100 mil, mientras que en tercer lugar se ubica Centroamérica, con 22 asesinatos por cada 100 mil personas.

En efecto, de diversos estudios surge que la región enfrenta importantes retos en lo que a la seguridad se

refiere y solo un enfoque integral, que ubique la insegu-ridad en el contexto social y económico que atraviesa América Latina, permitirá un acercamiento efectivo al problema.

En el presente índice de seguridad, se emplean tres indicadores a saber: tasa de homicidios, índice de segu-ridad en América Latina y el porcentaje de victimización. La combinación de estas tres variables (para las cuales se tiene información para todos los países bajo estudio) inten-ta dar un panorama del estado de situación en la región. En forma concreta, el capítulo se estructura de la siguiente manera: en una primera parte se describen los tres indica-dores mencionados, en una segunda sección se confec-ciona el índice de seguridad y en la tercera se exhiben las principales conclusiones.

Este indicador muestra la tasa de homicidio inten-cional cada 100.000 habitantes. Es realizada por The United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) y se basa en información proveniente de la justicia crimi-nal y de estadísticas públicas de salud provenientes de cada país. El cálculo fue realizado utilizando los datos de población por país publicados por United Nations in World Population Porspects: 2006 Revision. La ma-yoría de los datos corresponden al año 2004.

Indicadores de Seguridad

I.

El estudio arroja valores máximos y mínimos y obteniendo la media de los mismos se llega a los siguientes resultados: la mayor tasa de homicidios intencional por 100.000 habitantes corresponde a Colombia (53,3), le siguen Venezuela (34,75) y Brasil (28,5). En el otro extremo, los que menor tasa pre-sentan son los países de Chile (4,2), Perú (4,35), Bolivia (4,5) y Argentina (5,4).

1. Tasa de homicidios intencional por 100.000 habitantes

Cuadro 1. Tasa de homicidios cada 100.000 habitantes

Países Tasa de homicidios cada 100.000 habitantes Ranking Regional

Chile 4,20 1

Perú 4,35 2

Bolivia

Uruguay 5,35 4

Argentina 5,40 5

Paraguay 16,55 6

PROMEDIO 17,46 ….

Ecuador 17,65 7

Brasil 28,50 8

Venezuela 34,75 9

Colombia 53,30 10


234 La tasa media de homicidios cada 100.000 habi-tantes muestra resultados marcadamente dispares entre los diversos países de la región, sin embargo, es posible interpretar la información agrupando países de similar actuación.

En primer lugar, Chile, Perú, Bolivia, Uruguay y Ar-gentina, los países que se encuentran hacia el sur-oeste del continente, muestran bajos niveles de homicidios cada 100.000 habitantes, con poca dispersión entre ellos. Este conjunto representa la mitad de los sometidos bajo análisis en el presente informe y en ellos las tasas varían desde 4,20, correspondiente a Chile, hasta el 5,40 que exhibe Ar-gentina. Luego, pueden destacarse dos países que se en-cuentran en una situación intermedia si se toma como refe-rencia la performance promedio del continente. Estos son Paraguay y Ecuador, que muestran tasas de homicidios de

16,55 y 17,65 cada 100.000 habitantes respectivamente, siendo que en la región la media es de 17,46.

Finalmente, los países con desafíos más apremiantes en este punto son Brasil, Venezuela y, en mayor medida, Co-lombia. Los dos primeros muestran tasas de 28,50 y 34,75, bastante por encima del comentado promedio regional, en tanto que Colombia es por lejos el país que se encuentra en peor situación, con una escalofriante tasa de 53,30 ho-micidios cada 100.000 habitantes. Dado que la situación colombiana es bastante diferente a la de los demás esta-dos, es útil indagar cuál sería la tasa media de homicidios en la muestra considerada excluyendo del análisis al país cafetero. El resultado arroja un valor de 13,47, algo más del 20% inferior. Por lo tanto, si Colombia lograra reducir este indicador en los años venideros, contribuirá enormemente a mejorar la calidad de vida promedio del continente.

El Índice de Seguridad de América Latina mide el ni-vel de seguridad de 19 países de la región, en un rango del 1 al 5, siendo 5 el nivel más alto de riesgo. El mismo es desarrollado anualmente por FTI Consulting Ibero Ame-rica y publicado por Latin Business Chronicles. Los datos se basan en cifras oficiales que provienen de Secretarías Publicas de Seguridad, Policía Local, Instituciones de In-vestigaciones Criminales, entre otros.

2. Índice de Seguridad de América Latina

Las cifras para el año 2009 demuestran que la re-cesión económica empeoró la situación de Seguridad en América Latina. Entre los principales países del ranking se destaca Chile y Uruguay con un nivel de seguridad de 2 puntos, lo que denota que ofrecen un clima de seguri-dad estable y sin cambios esperados. Por el contrario, los países de Bolivia, Brasil, Colombia y Venezuela son los que presentan un nivel de 4, siendo el nivel más alto

Cuadro 2. Índice de Seguridad de América Latina

Países Índice de Seguridad de América Latina (2009) Ranking Regional

Chile 2 1

Uruguay 2 1

Argentina 3 3

Ecuador 3 3

Paraguay 3 3

Perú 3 3

Bolivia 4 7

Brasil 4 7

Colombia 4 7

Venezuela 4 7

Índice de Seguridad xx América Latina

235del ranking, con un alto nivel de peligro y con tendencia a continuar.

En una posición media, con una puntuación de 3 pun-tos se encuentran Argentina, Paraguay, Perú y Ecuador, teniendo los tres primeros una tendencia estable, con posi-bles cambios. Por el contrario, Ecuador tiene una tendencia alta, con perspectivas de aumentar si nivel de inseguridad.

En forma concreta, como resultado del análisis del Índice de Seguridad de América Latina se puede efectuar una división en tres resultados, permitiendo algunas consi-deraciones de interés para los países de la región.

3. Porcentaje de Victimización

En primer lugar, Chile y Uruguay se destacan como aquellos países con mejor nivel de seguridad en Sudamé-rica, siendo ambos calificados con 2 puntos en una escala del 1 al 5. Tales naciones ofrecen un ambiente favorable para el desenvolvimiento de la vida de los individuos en condiciones de armonía. En una situación intermedia, apa-recen Argentina, Ecuador, Paraguay y Perú, a los cuales se les asignó 3 puntos, en tanto que al resto de los países considerados se los evaluó con cuatro puntos. En forma general, debe destacarse que todos estos países deben fortalecer sus sistemas de seguridad y brindar una mejor calidad de vida a su población.

Es elaborado por “Proyecto Diagnóstico de la violen-cia y criminalidad en América Latina y el Caribe”; Banco Interamericano de Desarrollo (BID)/ FLACSO- Chile. Los datos son obtenidos a partir de una encuesta desarrollada por el Barómetro de las Américas de LAPOP (Latin Ameri-can Public Opinion Proyect); Vanderbilt University para el año 2008.

El estudio muestra el porcentaje de personas que de-clara haber sido víctima de algún delito en los últimos doce meses. La pregunta para indagar en la victimización es la siguiente: ¿ha sido víctima de algún acto de delincuencia en los últimos doce meses?

Vale señalar que las denuncias de hechos delictua-les reflejan solo parcialmente la situación de criminalidad y violencia debido a que las víctimas no acuden siempre a la autoridad para dar cuenta de los delitos. Para conocer con mayor exactitud los niveles que afectan a una socie-dad es necesario implementar mediciones de victimización y una buena herramienta son las encuestas, que permiten observar las características de una muestra de hogares o personas y luego extrapolar las observaciones a toda la población.

Las encuestas de victimización son instrumentos ne-cesarios para estimar el verdadero impacto de la delincuen-cia y la violencia en la población, como también para dimen-sionar la envergadura del problema. En Latinoamérica, los

niveles de denuncia son bajos, en parte debido a la escasa confianza de la población en las instituciones estatales. De este modo, conocer la llamada “cifra negra” de los delitos no denunciados es necesario para dimensionar el proble-ma de la violencia y criminalidad.

Los resultados muestran que hacia el año 2008, Argentina tenía el mayor porcentaje de victimización, con una cifra del 27,47%, seguido por Perú (25,43%); Chile (22,23%) y Uruguay (22,04%). En tanto que los países con menor porcentaje de victimización fueron Colombia (15,51%), Brasil (16,33%) y Paraguay (16,58%).

A pesar de que la pregunta sobre victimización tien-da a la objetividad, lo más probable es que las diferencias entre países se deban a problemas metodológicos de las encuestas, al mismo tiempo que a problemas de concep-tualización. Una pregunta tan amplia como “¿Ha sido vícti-ma de algún delito en los últimos doce meses?” no permite saber qué es lo que la persona entiende por “delito”. Es posible que en distintos países la gama de hechos conside-rados como “delitos” varíe considerablemente. También es posible que el tipo de delitos sea distinto entre países. Por ejemplo, puede ser que países con baja tasa de homici-dios presenten altos niveles de delitos contra la propiedad y eso sea reflejado por las encuestas de victimización. Sin perjuicio de ello, se incluye esta variable dado que es un indicador fehaciente de lo que padecen los habitantes de un determinado país.


236 Cuadro 3. Porcentaje de Victimización

Países Porcentaje de Victimización al 2008 Ranking Regional

Colombia 15,51 1

Brasil 16,33 2

Paraguay 16,58 3

Bolivia 17,62 4

PROMEDIO 20,54

Ecuador 20,85 5

Venezuela 21,37 6

Uruguay 22,04 7

Chile 22,23 8

Perú 25,43 9

Argentina 27,47 10

La tasa de victimización entre los países de la región, amén de las diferencias que es posible encontrar entre los mismos, alcanza niveles exageradamente elevados. Es así como el país con mejor desempeño en este punto es Colombia, con un porcentaje de 15,51%, en tanto que la nación con mayores dificultades es Argentina, cuyo indi-cador es de 27,47%. La distribución de los valores entre los Estados analizados no es simétrica, puesto que el valor medio (20,54) se encuentra sustancialmente más cerca del valor más pequeño.

Entre los países que encabezan la lista se encuen-tran, además de Colombia, Brasil, Paraguay y Bolivia, respectivamente. Todos ellos cuentan con tasas de vic-timización inferiores al promedio de la región, y muy cer-canas entre sí. No obstante, debe remarcarse que implica un desafío muy fuerte para estos países el mejorar su

desempeño para alcanzar los estándares internacionales en la materia.

Ecuador, Venezuela, Uruguay y Chile presentan tasas de victimización apenas superiores al promedio, constituyendo un segundo eslabón de países dentro de los considerados. Los indicadores obtenidos para este grupo oscilan entre 20,85 y 22,23. Algo rezagado aparece Perú y finalmente, último de la lista, se encuentra Argen-tina. Ambos países cuentan con una gran proporción de la población que declara haber sido víctima de algún de-lito en el último tiempo. En el caso puntual de Argentina, la tasa llega hasta 27,47. La escalada de la inseguridad es un desafío acuciante para su gobierno, puesto que se trata de un tema que ha ganado terreno en la considera-ción de la opinión pública, al afectar enormemente a los sectores medios.

La metodología para la elaboración del ín-dice de seguridad se basa en el método Spearman que consiste en el ordenamien-

to de las observaciones en vez de los valores abso-

Índice de Seguridad

II.

lutos disponibles. El ranking también se expresa en porcentaje del total, en una escala entre cero y 100. A continuación, se exponen los resultados alcanza-dos para cada uno de los países:

Cuadro 4. Índice de Seguridad

PaísesHomicidios c/ 100.000 habitantes

Porcentaje de Victimización

al 2008Ranking Regional Suma Porcentaje

Chile 1 8 1 10 74,07%

Paraguay 6 3 3 12 66,67%

Uruguay 4 7 1 12 66,67%

Bolivia 3 4 7 14 59,26%

Perú 2 9 3 14 59,26%

Ecuador 7 5 3 15 55,56%

Brasil 8 2 7 17 48,15%

Argentina 5 10 3 18 44,44%

Colombia 10 1 7 18 44,44%

Venezuela 9 6 7 22 29,63%


238 Dentro de la muestra considerada, Chile es el país con mejor desempeño global en los indicadores de segu-ridad abarcados en el presente informe, situándose muy lejos de los restantes. Lidera dos de los tres rankings ex-puestos y, pese a que no obtiene un buen resultado en el porcentaje de victimización, esto le permite alcanzar un índice de 74,07%, de acuerdo a la metodología de clasifi-cación de Spearman.

Entre los puestos 2 y 5 se hallan Paraguay, Uruguay, Bolivia y Perú, con índices de 66,67% para los dos pri-meros y de 59,26% para los dos últimos. Este pequeño grupo de países, presenta áreas con buen desempeño, como lo son la tasa de homicidios cada 100.000 habitan-tes en Paraguay o la tasa de victimización en Perú, que se encuentra bien por encima de los promedios regionales en los indicadores analizados. Esto implica que, en térmi-nos relativos dentro de la región, han logrado alcanzar un

mejor desempeño que muchos de sus vecinos en materia de seguridad. A este grupo también podría ser incorporado Ecuador, que obtuvo un índice de 55,56 entre las naciones consideradas.

Finalmente, existe un importante grupo de países que tienen mayores dificultades para proveer de seguridad a su población. En el límite, Venezuela es la nación su-damericana con peor desempeño, ubicándose en la última posición del agregado, aunque individualmente no se en-cuentra última en ninguno de los indicadores. Asimismo, Brasil, Argentina y Colombia son otros países con perfor-mance inferior al promedio regional. Las variables a mejo-rar son, principalmente, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes en Colombia o el porcentaje de victimización en Argentina, siendo que ambos países han ocupado la última posición en dichas variables.

A pesar del robusto crecimiento económico experimentado por la región en los últimos años, esto no se tradujo automáticamente a

la mejora de las problemáticas sociales, tal como el caso de la inseguridad. Por el contrario, la región sufre un serio problema en esta materia y necesita implementar políticas públicas de largo plazo para su reversión.

Naturalmente, no todos los países están en la misma situación. Como se comentó precedentemente, hay un gru-po de naciones en las cuales esta problemática se vive con mayor intensidad tal como el caso Colombia y Venezuela, que ocupan los últimos lugares del ranking. En el caso de Argentina, la inseguridad ha crecido de manera significati-va en los últimos años y, si bien su situación no es la de los países nombrados, el porcentaje de victimización ha hecho que esta economía presente un desempeño mediocre. Chi-le, Paraguay y Uruguay lideran el ranking mostrando con ello que, pese a que existen en ellos grandes retos, están en una situación ventajosa respecto a los demás países analizados.

Conclusiones

III.

En definitiva, aunque hay muchos más indicadores que mensuran el estado de seguridad de un país, con los tres seleccionados, es posible mostrar cómo se halla la región en su conjunto y donde se ubica cada uno de los países. El índice muestra que el panorama de la seguridad es un tema preocupante en todo Sudamérica, pese a que puedan destacarse algunos países con mejor desempeño que otros. Es por ello que reducir la conflictividad social se presenta como el principal reto para las distintas adminis-traciones nacionales.

Lamentablemente, en la región más desigual del pla-neta, la posibilidad de que el crecimiento se transforme en una mejora de la vida diaria requiere de políticas integrales y de largo plazo en materia de seguridad. En este sentido, avanzar en la lucha contra la criminalidad y la violencia es uno de los temas pendientes de la agenda de consolida-ción democrática y modernización del Estado en América Latina.

Índices de

gestión pública

América Latina

Índice de gestión

educativa

B

Parte 2

B

La formación de recursos humanos constituye uno de los pilares fundamentales del creci-miento y desarrollo de una sociedad. En este

sentido, el nivel educativo que posee la población de un país o de determinada región juega un rol central en su progreso, ya sea acelerándolo o retrasándolo relativamen-te según dentro de qué parámetros se ubique el mismo. Es por ello que la inversión educativa se convierte en un factor crucial por su contribución al proceso de desarrollo, ya que está estrechamente ligada a la productividad y por ende a la inserción laboral del individuo.

Este capítulo tiene como propósito analizar y com-parar aspectos vinculados con la educación por distintos países de América Latina (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezue-la). Puntualmente, la política educativa que encaran los países puede ser evaluada tomando como referencia indi-cadores de distinto tipo, aunque vale señalar que la mayo-ría de ellos, si bien aportan interesantes datos y permiten extraer útiles conclusiones, no logran englobar en una sola variable todos los aspectos que condicionan la ca-lidad y el alcance del esfuerzo por educar a su población

que llevan a cabo los distintos gobiernos. Sin perjuicio de ello, se contemplarán diversas variables intentando reunir en ellas los máximos aspectos vinculados con la forma-ción de recursos humanos para luego elaborar un ranking regional de gestión educativa.

Específicamente, el presente análisis se divide en tres secciones. En la primera de ellas, se describen distin-tos indicadores educativos para los países seleccionados, luego, en una segunda parte, se efectúa una selección de dichos indicadores, se confecciona el índice de gestión educativa y se exponen las principales conclusiones. En la tercera y última sección, se analizan los resultados del índice.

Introducción

Índice de gestión educativa1 América Latina


Durante la exposición de este grupo de indicadores con frecuencia se hará mención al “gasto” en educación que se realiza desde el sector público. Adoptamos ese tér-mino por ser el que se considera en la elaboración de las cuentas nacionales, aunque se sostiene que los fondos destinados a educación bien podrían considerarse una inversión, dado que amplía las pers-pectivas de crecimiento futuro y dota a la economía de mayores recursos, humanos en este caso, para incorporar a la producción.

El gasto en educación que reali-zan los gobiernos puede ser analizado desde distintos puntos de vista. Uno de los indicadores más frecuentemente empleados, especialmente por organis-mos internacionales, con el objeto de reflejar la importancia que asignan los países al logro y sostenimiento de un sistema educativo de alta calidad resul-ta del ratio entre el total de erogaciones

Indicadores Educativos

I.

públicas con finalidad educativa y el Producto Interno Bruto (PIB).

1. Gasto educativo

(Gasto educativo / Producto Interno Bruto) × 100

Cuadro 1. Gasto educativo / PIB

País Año Gasto Educativo / PIB

Bolivia 2006 6.31%

Brasil 2007 5.21%

Argentina 2007 4.93%

Paraguay 2007 4.00%

Colombia 2008 3.94%

PROMEDIO .... 3.80%

Venezuela 2007 3.66%

Chile 2007 3.40%

Uruguay 2006 2.82%

Perú 2007 2.71%

Ecuador 2001 0.98%Fuente: UNESCO.


246


246 Según datos de la UNESCO, los países sudamerica-nos muestran los siguientes guarismos de gasto educativo en función de sus PIB. Lamentablemente, la información no cuenta con un único período de referencia para todas las observaciones.

Si bien resulta difícil efectuar comparaciones debido a que los datos no tienen el mismo nivel de actualización, con la información disponible se puede afirmar que, en for-ma estimada, el gasto educativo promedio sobre el Produc-to Interno Bruto de la región es cercano a 3,80%.

Como puede observarse en la muestra seleccionada, Bolivia es el país cuyo gasto público en educación es más alto como porcentaje de su PIB. En el lado opuesto de la clasificación, se encuentra la economía ecuatoriana, aun-que no convendría efectuar un análisis sobre este desem-peño puesto que el dato más reciente del que se dispone registros para este país data del año 2001. En segundo y tercer lugar de la lista se encuentran Brasil y Argentina, las economías más grandes del sur del continente, tanto en términos de PIB como de población. En el caso particular

de Argentina, la existencia de gobiernos que prestan espe-cial esmero al desarrollo educacional tiene larga trayectoria histórica, iniciándose ya a finales del siglo XIX, aunque el mismo ha venido deteriorándose en los últimos años tal como se comprobará al analizar las pruebas internaciona-les de rendimiento escolar.

Una segunda variable de interés toma la participación del gasto educativo dentro del total de gastos guberna-mentales. Se trata de un indicador que mide la importan-cia relativa de las partidas presupuestarias destinadas a educación dentro del gasto público total (decimos relativo pues considera solamente la participación dentro del total de gastos, sin importar la cuantía de estos).

Los datos hallados para la muestra de países, toman-do la información de la UNESCO, fueron los siguientes:

(Gasto educativo / Gasto gubernamental) × 100

Cuadro 2. Gasto educativo / gasto público total

País Año Gasto Educativo / Gasto Público Total

Perú 2008 20.74%

Chile 2007 18.22%

Bolivia 2003 18.06%

Brasil 2007 16.10%

Colombia 2008 14.93%

PROMEDIO …. 14.79%


Paraguay 2007 11.92%

Uruguay 2006 11.58%

Ecuador 2000 8.01%

Venezuela …. ….Fuente: UNESCO.

Índice de Gestión Educativa xx América Latina

247247En esta variable la economía que encabeza la lista es Perú, seguida de Chile y Bolivia, aunque para este último país la información sólo se encuentra actualizada hasta el año 2003. De todos modos, es importante destacar que los incrementos en esta variable, de producirse, muestran en la mayoría de los casos un comportamiento lento y gra-dual, por la imposibilidad de reasignar fácilmente partidas presupuestarias destinadas a otros usos o incrementar los recursos públicos en forma instantánea para financiar di-cha inversión. Es por ello que, probablemente, los valores actuales no difieran en gran medida de los expuestos en la tabla.

Finalmente, el esfuerzo por mantener un sistema educativo competente puede evaluarse también conside-rando el gasto público por alumno –en todos los niveles educacionales– como porcentaje del PIB per cápita. Este indicador, a diferencia de los anteriores, tiene en cuenta el universo de estudiantes que debe sostener el sistema. Los coeficientes para los países seleccionados son:

Cuadro 3. Gasto público por alumno como % del PIB per cápita

País Año Gasto Público por Alumno como % del PIB per cápita

Brasil 2007 19.52%

Bolivia 2003 17.39%


Colombia 2008 15.12%

PROMEDIO …. 14.41%

Paraguay 2007 14.28%

Chile 2007 12.45%

Uruguay 2006 10.63%

Perú 2006 8.57%

Ecuador ….

Venezuela ….

En promedio para la región, el gasto público por alumno como porcentaje de los PIB per cápita asciende aproximadamente a 14,41%, aunque nuevamente se llega a ese promedio haciendo la salvedad de que los datos no se encuentran actualizados en forma uniforme. La eco-nomía que realiza el mayor sacrificio presupuestario por alumno es Brasil, seguido por Bolivia y Argentina. Por otro lado, Perú, que en el cuadro 2 lideraba en el ranking de asignaciones presupuestarias hacia educación dentro del gasto total, es el país que menos esfuerzo realiza por habi-tante de los que se dispone de datos.

Como ha podido percibirse, el sacrificio fiscal en educación arroja un resultado distinto dependiendo del in-dicador que se utilice. Los mismos no son mutuamente ex-cluyentes, sino más bien complementarios, ya que reúnen información que no es directamente comparable.

Vale aclarar que las diferentes estadísticas presen-tadas suelen asociarse al esfuerzo presupuestario que se realiza desde la esfera gubernamental por educar y ofrecer un mejor futuro a los habitantes de una nación.

Fuente: UNESCO.


248


248

En este punto se describe la situación del alfabetismo para los mencionados países, algo que de alguna mane-ra mide los resultados de ese “esfuerzo” descripto en la sección precedente. Debe remarcarse que dicha variable sólo es susceptible de modificación en el largo plazo, por lo que su seguimiento anual suele mostrar pequeñas va-riaciones. Esto es algo que podría desincentivar el gasto en educación en períodos de flaqueza de las cuentas pú-blicas, puesto que si los beneficios de la misma sólo se observan luego de transcurrido un importante período de tiempo, ciertas consideraciones de orden político podrían postergar la inversión en este rubro para redirigir fondos

2. Alfabetismo

hacia inversiones con un período de maduración menor (y efecto sobre la población más visible, mejorando las pers-pectivas electorales de la coalición gobernante).

La tasa de alfabetismo mide la proporción de la pobla-ción con capacidades para leer y escribir. Este indicador ha sido tradicionalmente muy heterogéneo en América Latina, aunque en los últimos años empieza a mostrar señales de convergencia. Según datos de la UNESCO y la CEPAL, el mapa del alfabetismo en los países seleccionados es el siguiente:

Cuadro 4. Tasa de alfabetismo

País Año Tasa de Alfabetismo adultos (%). Total

Tasa de Alfabetismo Jóvenes (%). Total

Argentina 2008 97.70% 99.10%

Bolivia 2007 90.74% 99.44%

Brasil 2007 90.01% 97.80%

Chile 2008 98.65% 99.15%

Colombia 2008 93.38% 97.99%

Ecuador 2007 84.19% 95.43%

Paraguay 2007 94.56% 98.79%

Perú 2007 89.59% 97.36%

Uruguay 2008 98.20% 98.96%

Venezuela 2007 95.15% 98.40%

PROMEDIO …. 93.22% 98.24%Fuente: UNESCO.

Argentina, Chile y Uruguay son los países líderes en la materia, con tasas de alfabetismo que para los dos últimos superan el 98% de la población adulta. Del lado contrario, se encuentran Ecuador y Perú, cuyas tasas no llegan al 90%. Sin embargo, puede observarse que estas naciones, con desesperantemente bajos niveles de alfabe-tización en su actual generación adulta, muestran un pano-rama mucho más alentador para las generaciones venide-ras. Para la población joven la tasa promedio es superior

al 98% agrupando a todos los países de la región, ratio que supera en cinco puntos porcentuales a la tasa de la población adulta (93,22%).

Si nos referimos al fenómeno del analfabetismo, de acuerdo al anuario estadístico de la CEPAL, publicado en febrero de 2010, en los países seleccionados dicha tasa como porcentaje de la población total es la siguiente:


249249Cuadro 5. Población analfabeta de 15 años y más

País Población Analfabeta de 15 y mas años - Ambos sexos

Uruguay 1.7%

Argentina 2.4%

Chile 2.9%

Paraguay 4.7%

Venezuela 4.8%

PROMEDIO 5.4%

Ecuador 5.8%

Colombia 5.9%

Perú 7.0%

Bolivia 9.4%

Brasil 9.6%

Hacia principios de 2010, la población analfabeta pro-medio para la región era de 5,4%. Los países con menores tasas de analfabetismo son Uruguay, Argentina y Chile, con porcentajes que no alcanzan al 3% de sus habitantes.

Cabe señalar que el cuadro presentado destaca la característica de la educación como aspecto de largo pla-zo, ya que los países que encabezan el ranking de gasto público por alumno como porcentaje del PIB per cápita, Brasil y Bolivia, se encuentran entre los que poseen mayor población analfabeta. Una conclusión apresurada indica-ría que dicho gasto no brinda resultados satisfactorios. No obstante, se espera que esa condición se revierta en las próximas décadas de continuarse con la política de inver-sión en capital humano desde el sector público.

En este tercer capítulo, el análisis intentará aproxi-marse a la estimación de la calidad y exigencia del sistema educativo, tanto en términos de cantidad de horas de clase dictadas como por la dotación de docentes disponible, as-pectos que, si bien importantes, sólo representan una pe-queña parte de los muchos que se pueden analizar dentro de lo que se interpreta como calidad. Se hará la presunción de que un sistema de mayor duración y con mayor cantidad de docentes permite al alumno incorporar más y mejores contenidos.

Finalmente, en la última sección se contrastan algu-nos de los resultados alcanzados en pruebas internacio-nales. Lamentablemente, no todos los países de la región someten a sus estudiantes a estos tests, por lo que los resultados muestran poca utilidad comparativa.

En párrafos precedentes se ha efectuado una es-timación del gasto público en educación para los países seleccionados, como medida del esfuerzo que se realiza desde el sector público para contribuir a la formación de sus habitantes. La razón económica que suele esgrimirse para justificar tales partidas presupuestarias se funda en las externalidades positivas que genera para la sociedad

3. Condicionantes de la calidad educativa

la existencia de una población más educada, ya sea por la disponibilidad de capital humano para contribuir al siste-ma productivo como por la reducción, tanto de la pobreza como de la delincuencia, que la misma suele inducir.

Sin embargo, el tamaño del gasto público en este campo no refleja en forma apropiada la calidad de la ense-ñanza ofrecida, ya que en la misma influyen otras variables de índole no presupuestaria. La consideración del gasto puede, como mucho, arrojar una medida aproximada, pero no precisa ni certera del nivel educativo ofrecido en las es-cuelas.

Lamentablemente, los principales aspectos que de-terminan la calidad del sistema educativo no se encuentran sujetos a relevamientos estadísticos. Esto es lo que ocu-rre con el equipamiento de los edificios, la disponibilidad de bibliografía y material de estudio, la capacitación de los docentes, la evolución de los salarios, los contenidos abordados en clase, la exigencia y algunas más. En con-secuencia, sólo se tomarán como indicadores la carga ho-raria y la dotación de docentes por alumno, aspectos cuya determinación está exenta de consideraciones subjetivas y son además de fácil medición.

Fuente: CEPAL.


250


250 n Días y horas de clase

Desafortunadamente, la información sobre días y ho-ras de clase no es abundante para los países objeto del presente informe. Esta variable es de gran utilidad porque la extensión del ciclo lectivo es un indicador muy fehaciente

Cuadro 6. Días de clase - horas de clase

País Días de Clase Horas de Clase

Brasil 200 800

Chile 192 873

Argentina 180 720

de la cantidad de contenidos abordados por los docentes. Tomando información de la OCDE actualizada hasta el año 2005, en nuestra región la extensión horaria del calendario académico de los alumnos primarios era la siguiente:

A priori, puede afirmarse que Brasil y Chile son los países que imponen el calendario más exigente para los alumnos, el primero por su extensión en días y el segundo por su mayor intensividad (menos días pero un total de ho-ras mayor). Para Argentina, el dato suministrado es exclu-sivamente teórico, ya que la marca de 180 días de clase no es usualmente alcanzada (en la práctica el calendario tiene una duración de 172 horas).

n Relación alumnos-maestro en colegios primarios

Un segundo indicador que se acerca a un parámetro de calidad es el de la cantidad de alumnos por maestro. Se entiende que un menor número de alumnos a cargo de cada docente permite un trato más personalizado, un mejor seguimiento y una mayor facilidad para transmitir el cono-cimiento. Los resultados obtenidos para este ratio, según datos de la UNESCO, son los siguientes:

Cuadro 7. Relación alumno docente

País Año Relación Alumnos-Docente

Uruguay 2007 15.51

Argentina 2007 15.53

Chile 2008 16.19

Paraguay 2008 20.88

Venezuela …. 22.03

PROMEDIO 2008 22.57

Ecuador 2008 23.02

Colombia 2007 24.22

Perú 2007 25.11

Bolivia 2004 27.84

Brasil 2008 29.40

Fuente: UNESCO.

Fuente: UNESCO.


251251Uruguay y Argentina, conjuntamente con Venezuela, son los países que mejor desempeño muestran en este indicador, con una carga de alumnos por cada docente sustancialmente inferior a 20. El promedio para la región es de, aproximadamente, 22,03 alumnos por maestro, cifra a la que se llega nuevamente con la dificultad de que la información no se encuentra actualizada hasta el mismo año en todos los países presentados. Sin embargo, dado que la modificación de esta variable requiere de cuantiosa inversión se estima que, hasta el día de hoy, los datos no pueden haberse modificado significativamente. Las econo-mías con mayor área de mejora en esta variable son Pa-raguay y Colombia, en los que los docentes tienen bajo su responsabilidad un número considerable de alumnos, que supera largamente los 25.

n Pruebas internacionales

Una de las formas de conocer y comparar los logros cualitativos alcanzados en materia de educación, indepen-dientemente de la forma en la que la misma se organice en cada Estado, es a través del sometimiento a los estudian-tes a pruebas de rendimiento de alcance internacional.

Los test más reconocidos a escala mundial son el Programme for International Student Assessment (PISA)

y el Progress in International Reading Literacy Study (PIRLS). Desgraciadamente, los países latinoamericanos se han mostrado reticentes a participar de estas evalua-ciones, aunque sin embargo, es posible hallar algunos an-tecedentes.

n Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA)

Este ciclo de evaluaciones es realizado en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). El programa abarca tres áreas temá-ticas: matemática, lectura y ciencias, para una muestra de entre 4.500 y 10.000 alumnos de 15 años de edad. Los resultados se consolidan para elaborar un ranking entre los países intervinientes, en el cual los valores más elevados denotan un mejor desempeño de los estudiantes.

Hasta el momento se han publicado los resultados de tres pruebas (2000, 2003 y 2006), mientras que la cuarta, realizada en el año 2009, esta pendiente de publicación para fines del año 2010.

Los resultados alcanzados por los países objeto del presente informe en la mencionada prueba internacional fueron los siguientes.

Cuadro 8. Programa para la evaluación internacional de estudiantes (PISA)

PaísProgramme for International Student Assessment (PISA)

– Science 2006

Programme for International Student Assessment (PISA)

– Reading 2006


– Mathematics 2006

Argentina 391 374 381

Brasil 390 393 370

Chile 438 442 411

Colombia 388 385 370

Uruguay 428 413 427

PROMEDIO 407 401 392Fuente: OCDE.


252


252



– Science 2003


– Reading 2003



Brasil 390 403 356

Uruguay 438 434 422

PROMEDIO 414 418 389Fuente: OCDE.

Los resultados muestran que hubo un pequeño de-terioro en materia educativa entre 2003 y 2006, aunque el mismo no es lo suficientemente significativo como para ex-



– Science 2000


– Reading 2000



Argentina 396 418 388

Brasil 376 397 334

Perú 333 327 292

PROMEDIO 368 381 338

Fuente: OCDE.

Se observa que los estudiantes argentinos mostraron, en el examen del año 2000, un rendimiento sustancialmen-te superior al que se alcanzaría seis años después, lo que podría indicar un deterioro en la calidad educativa de este país. No fue así para Brasil, en cambio, que con el paso del tiempo logró alcanzar mejores resultados.

n Estudio Internacional de Progreso en Comprensión Lectora (PIRLS)

El proyecto PIRLS llevado a cabo en 2006 fue el se-gundo en un ciclo de evaluaciones de compresión lectora

Claramente, los estudiantes chilenos y uruguayos fueron los de mejor desempeño en el sondeo desarrollado durante el año 2006. La prueba anterior a la comentada,

traer conclusiones certeras. Por último, en la primera eva-luación PISA, desarrollada durante el año 2000, se contó con las siguientes participaciones de nuestro interés.

realizado cada cinco años. La primera edición tuvo lugar en 2001 y la próxima se desarrollará durante 2011. El ob-jetivo fundamental de la prueba es estimar y comparar los niveles alcanzados en la competencia lectora en alumnos de cuarto grado. Ningún país latinoamericano participó de la edición 2006 de esta prueba (con excepción de Gua-yana Francesa y Trinidad y Tobago). En la edición 2001, solo Colombia y Argentina lo hicieron. Colombia retomará su participación en la edición 2011. En el año 2001, los resultados obtenidos por los dos países sudamericanos participantes de esta prueba fueron los siguientes:

llevada a cabo en 2003, sólo contó con la participación de Brasil y Uruguay, observándose los siguientes puntajes:


253253Cuadro 11. Programa de evaluación (PISA)

PaísProgress in International Reading Literacy Study

(PIRLS) - 2001

Colombia 422

Argentina 420

Fuente: PIRLS.org.

Dado que la muestra es extremadamente pequeña, sólo puede afirmarse que ambos países mostraron niveles similares de competencia lectora entre sus estudiantes en el año 2001. El resultado más alto lo obtuvieron alumnos suecos, con un promedio de 561 puntos, mientras que el más pobre resultó para Belice con 327 puntos.

Cabe destacar que mientras la tendencia del gasto por estudiante aumenta a través de América Latina y el Caribe, se mantienen reparos acerca de la eficiencia y efectividad del mismo. Parte del problema está en la repe-tición del grado, aunque también hay cuentas pendientes en referencia a la composición del gasto educativo y la –ya crónica– financiación insuficiente del gasto de capital y otros gastos no salariales destinados a elevar la calidad, en relación con los costos administrativos.

Cuando el gasto acumulado por estudiante se los compara con los puntajes PISA, los resultados indican que, con la excepción de Uruguay, el aprendizaje en los países de América Latina participantes es menor de lo que se hubiera esperado dados los niveles de inversión respectivos.

A continuación, se presentan los indicadores seleccionados para la elaboración del índice de gestión educativa para los países de la

región. Debido a que la información de cada variable no está disponible para todos los países y para cada año, se filtraron las mismas de modo que las que se utilizan en la confección del índice sean lo más homogéneas posibles y abarquen los tres ítems considerados en el punto anterior. Concretamente, las variables que se emplearán en el índi-ce son: gasto público / PBI, población analfabeta de 15 y más años y relación alumno-docente.

La metodología para la elaboración del índice se basa en el método Spearman, que consiste en utilizar el ordenamiento de las observaciones en vez de los valores absolutos disponibles (los valores extremos pueden llevar a la sospechas sobre errores de medición). A su vez, se presentará el ranking expresado en porcentaje, es decir, en una escala entre 0 y 100, donde mayor puntaje significa un mejor posicionamiento del país bajo estudio. En función de lo anterior, se exponen en primer lugar los resultados de cada variable en cada uno de los países considerados

Índice de Gestión Educativa

II.

siguiendo la metodología comentada, para luego presen-tar el índice general que combina los tres indicadores.

El ranking de la primera variable muestra que Bolivia y Brasil son los países que mayor relación gasto educati-vo-producto presentan mientras que Perú y Ecuador se hallan en los últimos lugares.


256


256 Cuadro 12. Gasto Educativo / PBI

País Año Gasto Educativo / PIB Puesto

Bolivia 2006 6,31% 1

Brasil 2007 5,21% 2

Argentina 2007 4,93% 3

Paraguay 2007 4,00% 4

Colombia 2008 3,94% 5

Venezuela 2007 3,66% 6

Chile 2007 3,40% 7

Uruguay 2006 2,82% 8

Perú 2007 2,71% 9

Ecuador 2001 0,98% 10

El ordenamiento de la tasa de analfabetismo, en cam-bio, muestra que Uruguay es el líder de la región, seguido por Argentina y Chile. En los últimos lugares, se encuen-tran Brasil y Bolivia, justamente, como ya se señaló, las naciones que presentan los valores más altos de gasto sobre el producto.

El promedio para los países seleccionados es del 3,8%, siendo este porcentaje inferior al alcanzado por los países de la OCDE (cercano al 6%), lo cual evidencia la diferencia con las economías más avanzadas.

Cuadro 13. Analfabetismo

País Población analfabeta de 15 y mas años - Ambos sexos Puesto

Uruguay 1,70% 1

Argentina 2,40% 2

Chile 2,90% 3

Paraguay 4,70% 4

Venezuela 4,80% 5

Ecuador 5,80% 6

Colombia 5,90% 7

Perú 7,00% 8

Bolivia 9,40% 9

Brasil 9,60% 10


257257Por último, la relación alumnos-docente, es liderada por Uruguay y Argentina, al igual que en la variable ante-rior, en tanto que los últimos puestos corresponden a Pa-raguay y Colombia.

Una vez más, este indicador muestra una importante brecha con la situación imperante en países desarrollados. En naciones como Dinamarca, Suecia e Islandia, la canti-dad de alumnos por docente oscila entre 10 y 12.

Cuadro 14. Relación Alumno - Docente

País Año Relación Alumnos-Docente (educación primaria) Puesto

Uruguay 2007 15,51 1

Argentina 2007 15,53 2

Venezuela 2008 16,19 3

Perú 2008 20,88 4

Ecuador 2008 22,57 5

Brasil 2008 23,02 6

Bolivia 2007 24,22 7

Chile 2007 25,11 8

Paraguay 2004 27,84 9

Colombia 2008 29,4 10

De la combinación de los tres indicadores anteriores surge un puntaje (sumatoria de puestos alcanzados) para cada país, lo que se expone a continuación:

Cuadro 15. Puntaje Final para cada País

País Gasto Educativo / PIB Población Analfabeta de 15 y mas años

Relación Alumnos-docente (primario) Sumatoria

Argentina 3 2 2 7

Bolivia 1 9 7 17

Brasil 2 10 6 18

Chile 7 3 8 18

Colombia 5 7 10 22

Ecuador 10 6 5 21

Paraguay 4 4 9 17

Perú 9 8 4 21

Uruguay 8 1 1 10

Venezuela 6 5 3 14


258


258 En efecto, el ranking final en materia educativa se presenta seguidamente.

Cuadro 16. Ranking Indice Gestión Educativa

País Puntaje Final

Argentina 7

Uruguay 10

Venezuela 14

Bolivia 17

Paraguay 17

Brasil 18

Chile 18

Ecuador 21

Perú 21

Colombia 22

Cuadro 17.

País Puntaje Final

Ranking Educación en %

Argentina 7 85,19

Uruguay 10 74,07

Venezuela 14 59,26

Bolivia 17 48,15

Paraguay 17 48,15

Brasil 18 44,44

Chile 18 44,44

Ecuador 21 33,33

Perú 21 33,33

Colombia 22 29,63

Como se aclaró precedentemente, este ranking tam-bién se expone en términos de porcentaje:

El ranking es liderado por Argentina, que se halla en segunda posición en dos de las tres variables y ter-cera en otra. Cabe señalar que si bien este país presenta

indicadores superiores al resto de los países latinoameri-canos, viene sufriendo un fuerte proceso de deterioro en materia educativa, pauta que es revelada, por ejemplo, en las pruebas internacionales.

Puntualmente, en las tres áreas de evaluación de la prueba PISA, Argentina exhibe un desempeño muy por de-bajo de la media al ubicarse en los últimos puestos sobre un total de 57 naciones: 53 (ciencia), 52 (matemática) y 51 (lectura). Este panorama luce más sombrío cuando se los compara con los resultados alcanzados en el examen del año 2000 (ya que en el 2003 Argentina no participó). En la edición anterior, en ciencia había obtenido 396 (contra 391 de 2006), en lectura 418 (versus 374) y en matemática 388 cuando en el ranking presentado alcanzó 381 puntos. Esto pone de manifiesto el empeoramiento que viene sufriendo la enseñanza argentina en los últimos años.

En cuanto a la prueba PIRLS, el puntaje promedio para el conjunto de países asciende a 500 y sólo once se ubican por debajo de este valor, entro ellos nuestro país. Argentina, se adjudica el puesto 31 con 420 puntos, por debajo de Colombia (los dos únicos países de la región que participaron de la experiencia) sólo superando a Irán, Kuwait, Marruecos y Belice, lo que al igual que en los resul-tados del examen PISA muestran el bajo desempeño que muestra la educación local.

En el otro extremo del ranking, se hallan Colombia y Perú. En el primer caso, debido a la baja performance que presenta en el indicador alumnos – docente, mientras que en el segundo caso esto se explica por el bajo desempeño en la relación gasto/producto y en la tasa de analfabetismo.

El índice de gestión educativa para la región exhibe re-sultados dispares para cada uno de los países de la región. Así, es como, por ejemplo, el gasto educativo en términos del producto oscila entre un 6% y menos del 1% para las naciones seleccionadas. Por su parte, la tasa de analfabe-tismo de personas de más de 15 años en el país de peor desempeño (Brasil) es 5,6 veces el de más alto performance (Uruguay) mientras que la cantidad de alumnos por docente se encuentra en un rango que va de 15 a 30. En conse-cuencia, aunque el objetivo de mejorar el nivel educativo es compartido por todas las economías latinas, queda claro que algunas presentan retos más significativos que otras.

Conclusiones

III.

La inversión en conocimiento y su difusión en los sectores productivos y en la sociedad en general, son impulsores claves del crecimiento

económico, y se convierten en factores determinantes de la mejora en la productividad, competitividad internacional, desarrollo sostenible y bienestar de las naciones. En virtud de esto, la política educativa de un país reviste una vital importancia para su desarrollo.

Los países de América Latina muestran un atraso en relación a las economías más avanzadas en el plano edu-cativo. Esto se evidencia no solo en algunos indicadores de gasto, sino también en las pruebas internacionales. Es así como se evidencia que, de acuerdo a investigaciones del Banco Interamericano del Desarrollo (BID), una mar-cada brecha continúa separando a América Latina y el Caribe de las economías más desarrolladas. Los niveles promedio de educación en la OCDE se encuentran muy por encima (más de tres veces en algunos casos) de los índices observados en América Latina y el Caribe. Ade-más, mientras que los países en toda la región se acercan a la cobertura y egreso universal del ciclo primario, otras

naciones, incluyendo aquellas de la OCDE, se están mo-viendo decididamente hacia la cobertura y egreso univer-sal del secundario.

Si bien la región ha avanzado de modo muy decidi-do a lo largo de las últimas décadas garantizando altas cifras de acceso a las aulas, los estudiantes no alcanzan en ellas los niveles de aprendizaje requeridos para la com-pleja dinámica del mundo actual.

En función de esto, hay grandes desafíos pendien-tes en este ámbito para que los latinoamericanos puedan gozar de una mayor calidad de vida a partir de un nivel educativo más elevado. Concretamente, deberán trabajar para que el fomento a la inversión en educación, desde el nivel inicial hasta el nivel post-secundario, complemen-tado con enseñanza de calidad y una gama de oportu-nidades de educación permanente, mejore el nivel de habilidades de la fuerza laboral e incrementen las pers-pectivas económicas de una parte cada vez mayor de la población.

Índices de

gestión pública

América Latina

Índice de desempeño

municipal

C

Parte 2

C

Las ciudades constituyen el soporte territorial de las relaciones sociales, políticas y económicas y se fortalecen cuando sus actores, tanto del

ámbito público como privado, se comprometen a mejorar dichos lazos a través de estrategias de largo plazo.

En este contexto, la realización de estudios compara-tivos a nivel mundial y local de centros urbanos cobra una singular relevancia. Estas investigaciones contribuyen de modo sustancial a brindar un diagnóstico de la situación y a adoptar los instrumentos adecuados para mejorar la gestión urbana y por ende la calidad de vida de sus habi-tantes. Más aún, las mismas adquieren mayor relevancia

bajo un sistema mundial cada vez más interconectado y competitivo, donde las ciudades deben incorporar enfo-ques innovadores para tener una administración exitosa y aprovechar al máximo las oportunidades que ofrece la economía global.

De este modo, en este capítulo se exponen tres in-dicadores de ciudades, a saber: calidad de vida, seguri-dad ciudadana y competitividad con el objeto de conocer el estado de situación de cada una de las localidades de la región en estas áreas y luego, en base a estos datos, elaborar un ranking.

Introducción

Índice de desempeño municipal1 América Latina


Este índice contempla más de 215 ciudades y es el resultado de la Encuesta Mundial sobre Calidad de Vida realizada por la consultora Mercer. El ranking se basa en cálculos y evaluaciones detalladas que abarcan 39 facto-res claves determinantes de la calidad de vida, agrupados en las siguientes categorías:

2 Entorno político y social (estabilidad política, delincuen-cia, cumplimiento de leyes, etc.).

Índices Internacionales

I.

2 Entorno económico (regulaciones en el tipo de cambio, servicios bancarios, etc.).

2 Entorno socio-cultural (censura, restricciones a la liber-tad personal, etc.).

2 Salud y salubridad (servicios y suministros médicos, en-fermedades infecciosas, tratamiento de aguas negras, remoción de basura, contaminación del aire, etc.).

1. Índice de calidad de vida

En este apartado se presentan distintos índi-ces a nivel global que mensuran dimensiones socioeconómicas de ciudades de la región.

Estos indicadores constituyen una guía para conocer las fortalezas y debilidades en materia de competitividad que ofrecen los centros urbanos y para aplicar políticas públi-cas en la dirección correcta, es decir, las que potencien las primeras y reduzcan las segundas. Asimismo, al adquirir estos índices relevancia a nivel internacional, fomentan la competencia entre las ciudades y estimulan la búsqueda

permanente de mejoras en todos los ámbitos estudiados con el propósito de posicionarse cada vez mejor en cada uno de ellos.

En virtud de lo anterior, se han seleccionado tres ín-dices mundiales, a saber: Calidad de Vida, Competitividad Urbana y Seguridad Ciudadana. Cabe señalar que se han elegido estos tres indicadores dado que están disponibles para el todo el conjunto de ciudades bajo estudio.


266


2662 Escuelas y educación (niveles y disponibilidad de es-

cuelas internacionales, etc.).

2 Servicios públicos y de transporte (electricidad, agua, transporte público, congestionamiento vial, etc.).

2 Recreación (restaurantes, teatros, cines, deportes y ac-tividades de tiempo libre, etc.).

2 Bienes de consumo (disponibilidad de alimentos o artí-culos de consumo diario, automóviles, etc.).

2 Vivienda (vivienda, aparatos domésticos, mobiliario, servicios de mantenimiento, etc.).

2 Ambiente natural (clima, registro de desastres natura-les).

Para el conjunto de ciudades consideradas en el pre-sente informe, los resultados obtenidos en dicho estudio fueron los siguientes.

Cuadro 1. Ciudades Latinoamericanas en el índice de calidad de vida

Ranking Ciudad País Índice

78 Buenos Aires Argentina 88,8

79 Montevideo Uruguay 88,6

90 Santiago Chile 84,4

104 Brasilia Brasil 79,4

108 Asunción Paraguay 76,8

116 Río De Janeiro Brasil 74,4

117 Sao Paulo Brasil 74,1

119 Lima Perú 73,4

120 Quito Ecuador 73,0

132 Bogotá Colombia 67,4

146 La Paz Bolivia 63,1

165 Caracas Venezuela 56,3

Fuente: elaboración propia en base a Mercer.

Se observa que Montevideo y Buenos Aires ocupan los primeros lugares, en tanto que la capital venezolana y La Paz ocupan los últimos puestos del ranking para la región. Las dos urbes que encabezan el ranking presentan

El Índice de Competitividad Urbana (ICUR), elabora-do por América Economía, busca sintetizar variables que las empresas y ejecutivos observan a la hora de instalarse

escasa diferencia en su evaluación de calidad de vida, to-mando valores situados en el rango de 88-89, siendo que la ciudad de New York, considerada la referencia, es eva-luada con un índice de 100.

2. Índice de Competitividad Urbana

en una ciudad latinoamericana para hacer negocios. Este indicador es el resultado de efectuar una valoración de la oferta urbana que presentan las distintas urbes de América

Índice de Desempeño Municipal xx América Latina

267267Latina para realizar y atraer negocios, así como también en la estructura que brinda el país.

El total de localidades relevadas en el comentado in-forme asciende a 50. El estudio contempla más de 50 va-riables que se desglosan en dos grandes dimensiones: va-riables de contextos y diferenciales. Las primeras refieren a la plataforma que les otorga el país y define su escala (estructura macroeconómica y político social), entre ellas se mencionan: la libertad para hacer negocios, el índice de desarrollo humano y un indicador de gobernabilidad, entre otros.

La segunda dimensión, hace referencia a la oferta real que sustenta la competitividad propia de las ciudades y que determina las diferencias dentro del índice final. Estas están compuestas por cinco sub-indicadores que corres-ponden al tamaño y dinamismo económico, los servicios

que se ofrece a las empresas tales como servicios corpo-rativos, oferta urbana de servicios personales (calidad de vida, seguridad, etc.), el provecho que saca a su conec-tividad física (definida por el movimiento portuario y aero-portuario, el e-government y el poder de marca) y el capital intelectual (creación y difusión de conocimientos).

Cuadro 2. Índice de Competitividad Urbana

Ranking 2009 Ciudad País ICUR 2009




7 Lima Perú 43,8



32 Quito Quito 34,1

41 Asunción Asunción 31,5



Fuente: elaboración propia en base a América Económica.

Los resultados del ranking muestran que las ciuda-des más idóneas para hacer negocios en América Latina (se incluye Miami por ser considerada la ciudad más lati-noamericana de Estados Unidos) son Santiago, Ciudad de Buenos Aires y Bogotá, que se mantienen en las primeras posiciones al igual que en el ICUR 2008, consolidándose

como las jurisdicciones más competitivas de la región. Con una diferencia sustancial respecto de las demás, las ciuda-des de La Paz y Caracas (al igual que en el índice anterior) se hallan en las últimas posiciones, mostrando con ello el contraste entre los diversos “ambientes de negocios” ofre-cidos al inversor en esta parte del continente.


268


268

La misma consultora que confecciona el índice de Calidad de Vida (Mercer), elabora un ranking de seguridad ciudadana basándose en parámetros como la estabilidad interna, el índice de criminalidad, la efectividad de la ley y las relaciones con otros países.

Por cierto, un reflejo del preocupante ambiente de in-seguridad que se vive en las ciudades de América Latina se ve reflejado en que Asunción es la primera localidad de las analizadas apareciendo en el puesto 103, seguida

3. Índice de seguridad ciudadana

por Santiago, en el puesto 110, y Montevideo en el 115. Posteriormente, se hallan tanto Lima como Buenos Aires. Específicamente, la Ciudad de Buenos Aires se ubica en el puesto 134 en el ranking, mientras que la capital peruana se halla en el puesto 132. Más alejada encontramos la ciu-dad de Bogotá, que presenta uno de los peores desempe-ños del ranking al ocupar el puesto 207.

El detalle de los resultados obtenidos por las ciuda-des analizadas es el siguiente:

Cuadro 3. Ciudades Latinoamericanas en el Ranking de Seguridad Ciudadana

Ranking 2008 Ciudad País Índice 2008





132 Lima Perú 74,6






Fuente: elaboración propia en base a Mercer.

Índice de Desempeño Municipal

II.

Acontinuación, se presenta el índice de des-empeño municipal que resulta de la combi-nación de los tres indicadores exhibidos en la

sección precedente. Concretamente, para ello se emplea el método Spearman, metodología que consiste en utilizar el ordenamiento de las observaciones en vez de los valores absolutos disponibles (los valores extremos pueden llevar a la sospechas sobre errores de medición).

A su vez, se presentará el ranking expresado en por-centaje, es decir, en una escala entre 0 y 100, donde mayor puntaje significa un mejor posicionamiento del país bajo estudio. En función de lo anterior, se exponen en primer lugar los resultados de cada variable para cada uno de los países variables siguiendo la metodología comentada para luego exhibir el índice general, que surge de la combina-ción de los tres indicadores.

Cuadro 4. Ranking Calidad de Vida







6 Lima Perú 73,4






270


270 Cuadro 5. Ranking seguridad ciudadana






5 Lima Perú 74,6






Cuadro 6. Ranking competitividad urbana





4 Lima Perú 43,8



7 Quito Quito 34,1

8 Asunción Asunción 31,5



Siguiendo la mencionada metodología, se presenta el índice de desempeño municipal donde el mejor puntaje posible que puede obtener una ciudad es 3 (primera po-sición en cada ranking) y el peor 30 (última ubicación en cada ranking).

Índice de Desempeño Municipal xx América Latina

271271Cuadro 7. Puntaje de desempeño municipal

País Ciudad Ranking Calidad de vida 2010

Ranking 2008 Seguridad ciudadana

Ranking 2009 Competitividad

urbana

Suma (entre 3 y 30)

Argentina Buenos Aires 1 7 2 10

Paraguay Asunción 5 1 8 14

Uruguay Montevideo 2 3 5 10

Chile Santiago 3 2 1 6

Ecuador Quito 7 6 7 20

Brasil Brasilia 4 4 6 14

Perú Lima 6 5 4 15

Colombia Bogotá 8 10 3 21

Bolivia La Paz 9 8 10 27

Venezuela Caracas 10 9 9 28

En virtud de los puntajes alcanzados por las ciudades consideradas, el ranking de desempeño municipal queda configurado del siguiente modo.

Cuadro 8. Índice de desempeño municipal

País Ciudad Sumatoria Ranking agregado regional Porcentaje

Chile Santiago 6 1 88,89%

Argentina Buenos Aires 10 2 74,07%

Uruguay Montevideo 10 2 74,07%

Paraguay Asunción 14 4 59,26%

Brasil Brasilia 14 4 59,26%

Perú Lima 15 6 55,56%

Ecuador Quito 20 7 37,04%

Colombia Bogotá 21 8 33,33%

Bolivia La Paz 27 9 11,11%

Venezuela Caracas 28 10 7,41%


272


272 Santiago, con seis puntos, es la ciudad que lidera el ranking. Esto es el resultado de ubicarse primera en el ranking de Competitividad Urbana, segunda en el de Seguridad Ciudadana y tercera en el de Calidad de Vida. En cuanto al índice de competitividad, se destaca por su "ambiente de negocios" y su "entorno macro". Asimismo, la ciudad chilena cuenta también con un gran "capital hu-mano" y el "valor de marca" más desarrollado dentro de las capitales sudamericanas.

Buenos Aires y Montevideo, con diez puntos cada una, se hallan en segundo lugar. En el caso de la capital argentina, la mejor performance se observa en la variable Calidad de Vida, donde obtiene el primer puesto de la re-gión, y en Competitividad Urbana, donde logra la segunda posición. Cabe mencionar que, entre los sub-indicadores que componen este último índice, dicho centro urbano obtiene esa posición gracias a su "tamaño y dinamismo económico" (pues ostenta el primer lugar dentro de las ciu-dades consideradas), siendo asimismo también, la ciudad

más desarrollada en lo que a "servicios corporativos" se refiere. Por su parte, Montevideo, alcanza los diez puntos como consecuencia de ser la segunda ciudad en Calidad de Vida y la tercera en Seguridad.

Las últimas posiciones del ranking son para La Paz y Caracas. La primera se ubicó en los últimos lugares en los tres rankings considerados, alcanzando el último puesto en el de Competitividad Urbana. De acuerdo a este indicador, los principales déficits de La Paz son el "capital humano" y su "valor de marca", situados en niveles muy alejados a los de las capitales de sus países vecinos. Por su parte, Cara-cas logró la última posición en lo que atañe a la Calidad de Vida, mientras que en el estudio de Competitividad Urbana se adjudicó el penúltimo puesto. Caracas se ubica en esa posición a causa del severo deterioro que ha afectado a la economía venezolana en los últimos años. Presenta muy malos indicadores de "libertad para hacer negocios" y "en-torno macro", así como también en los servicios personales y corporativos.

Conclusiones

III.

El índice de desempeño municipal muestra, en primer lugar, las grandes disparidades existen-tes en el grado de desarrollo de las distintas

ciudades de la región. Esto se evidencia en las posiciones alcanzadas por los centros urbanos en los rankings de Ca-lidad de Vida y Seguridad Ciudadana, que son de alcance global. Así, mientras Buenos Aires, Montevideo y Santiago se encuentran en los puestos 78, 79 y 90 respectivamente en el primero de los índices mencionados, Caracas y La Paz obtienen las posiciones 146 y 165 sobre un total de más de 200 ciudades. En el ranking de Seguridad Ciuda-dana, por su parte, Asunción, Santiago y Montevideo, que son las líderes de la región, se hallan en los puestos 103, 110 y 115, en tanto que Bogotá, la peor posicionada de América Latina, se adjudica el lugar 207. No obstante esta brecha, debe mencionarse que en términos generales la región está muy atrasada en materia de seguridad res-pecto a los países más avanzados, lo cual indica que hay grandes retos pendientes en la materia.

En cuanto al índice que mensura ciudades de Amé-rica Latina, es decir, el de Competitividad, también se ob-servan grandes asimetrías, en particular en alguno de los

componentes del índice como “ambiente de negocios” y “entorno macroeconómico”. La heterogeneidad entre los indicadores correspondientes a las ciudades considera-das da la pauta de las distintas realidades que afrontan los habitantes del continente, puesto que coexisten ciudades con calificaciones moderadamente buenas junto con otras con una muy débil y preocupante consideración en los es-tudios llevados a cabo por instituciones internacionales.

En segundo orden, el índice de desempeño muni-cipal muestra, como era de esperar, que los resultados alcanzados por la mayoría de las ciudades están en con-sonancia con los obtenidos por sus países respectivos en rankings internacionales. Este es el caso fundamen-talmente de Santiago, dado que en la mayoría de los índi-ces globales Chile aparece como la “estrella de la región”, siendo éste el caso observado en los índices de Libertad Económica, Percepción de Corrupción y Competitividad Global. Esto también se verifica en Caracas, que logra la última posición del ranking de localidades en tanto que Venezuela también exhibe los peores desempeños regionales cuando se analizan varios parámetros inter-nacionales.


274


274 Donde esto parece no darse de manera tan clara es en la Ciudad de Buenos Aires, distrito que se posiciona muy bien en el índice de desempeño municipal pese a que, Argentina ha venido perdiendo posiciones de manera sostenida en múltiples indicadores mundiales, especial-mente en los vinculados con la calidad institucional. Esta divergencia puede deberse a que Buenos Aires, si bien presenta grandes desafíos en materia de seguridad, edu-cación y salud, entre otras áreas, cuenta con una gestión de gobierno más ordenada, con reglas de juego más claras y mayor previsibilidad al compararla con lo que acaece a nivel país. Asimismo, en dicha ciudad el avance tecnológi-co, la apertura al mundo y el capital humano son los más desarrollados del país.

En función de lo expresado, se puede concluir que existen dos grandes grupos de ciudades. Se sitúan en un primer grupo aquellas que ofrecen las mejores condi-ciones para el desarrollo de negocios y para la inversión: Santiago, Montevideo y Buenos Aires. La calidad de vida, la seguridad y la competitividad de estos centros urbanos es relativamente mejor que lo observado en el segundo grupo, conformado por Caracas, La Paz y Bogotá. Sobre esta última vale decir que la inseguridad es el factor más preocupante y el que sin dudas actúa con más fuerza para que esta ciudad se ubique en el último lote, dado que en materia de competitividad se halla entre las primeras de la región. En efecto, esta variable se convierte en la principal área de mejora de la capital colombiana.

En el caso de Lima, seguramente el crecimiento que viene experimentando la economía peruana incidirá sobre su devenir en las próximas décadas, pero para aprovechar al máximo este empuje que le otorga el desempeño eco-nómico a nivel nacional, deberá trabajar sobre el desarrollo del capital humano, la pobreza y la desigualdad. Si lo logra, podrá convertirse en un centro urbano atractivo para el flujo de inversiones y personas.

Por su parte, Asunción presenta un desafío clave en materia de corrupción. Sólo a partir de una mejora en este aspecto esta ciudad podrá aprovechar al máximo su po-tencial. En la actualidad cuenta con el mejor desempeño regional en materia de seguridad, lo cual sin duda es desta-cable. Sin embargo, la Calidad de Vida como un todo debe dar un salto cualitativo para que se hable verdaderamente de una ciudad con buen desempeño a nivel agregado.

Por último, Brasilia, si bien ofrece grandes posibili-dades de progreso e inversión dadas por el interesante avance económico experimentado por Brasil en los últimos años, la pobreza y el retraso en el capital humano, como lo muestra el índice ICUR, son las principales asignaturas pendientes. Si Brasil logra aprovechar todo el potencial que tiene a nivel país, seguramente se observará un derrame sobre su ciudad capital, lo que posiblemente le permita po-tenciar a Brasilia su desempeño municipal.

Índices de

gestión pública

América Latina

Índice de calidad

institucional

D

Parte 2

D

E l desenvolvimiento de la vida política y econó-mica de un país en un marco de prolijidad ins-titucional y previsibilidad es fundamental para

asegurar el crecimiento económico en el largo plazo. Es por ello que, con el paso del tiempo, se ha otorgado cre-ciente importancia a la capacidad de los gobiernos para formular sus ideas y proyectos por vía de la generación de consensos y a través de procedimientos éticos y trans-parentes, aceptando siempre la responsabilidad por sus decisiones.

Pese a que sea ampliamente utilizado por el público en general, se torna difícil definir el concepto de “calidad institucional”, pues la misma está asociada a un amplio conjunto de variables que deben presentarse en forma con-junta. En cambio, sí es posible afirmar -sin temor a equivo-carnos- que una mejor calidad institucional está asociada a mayores niveles de bienestar para los habitantes de una nación y perspectivas favorables de cara al futuro.

En este marco, conviene definir qué se entiende por instituciones. Aquí, cabe citar la clásica definición de Dou-glass North, “las instituciones son las reglas formales e

informales que introducen limitaciones e incentivos a las personas, grupos y naciones”2. Así, éstas actúan como marco de contención y de delimitación de las actitudes y acciones socialmente aceptadas y/o reprobadas generan-do, por tanto, un determinado grado de cohesión social.

También, vale tener en cuenta que las mismas se for-man a lo largo del tiempo, engendrando principios y valores que caracterizan la idiosincrasia particular de una sociedad determinada, que no se imponen por la fuerza sino que se van internalizando en cada una de las personas. En este sentido, es necesario que las instituciones y los marcos re-gulatorios vayan modificándose, es decir, evolucionando, conforme las necesidades y realidades, sociales y econó-micas y de modo de lograr, estructuras institucionales flexi-bles a lo largo del tiempo.

Introducción

Índice de calidad institucional1 América Latina


2 Douglass North, en “Instituciones, Institucional Change And Economic Performaance”, Cambridge University Press, 1990.


278 En definitiva, las instituciones son generadoras de incentivos para las organizaciones de la sociedad (sean estas políticas, económicas, sociales, religiosas, etc.), ya que las actividades que estimularán a desarrollar son aquellas que se encuentren amparadas por las mismas. Asimismo, al ser creadas por una cuestión de necesidad ante la incertidumbre y para mantener una estabilidad de condiciones a lo largo del tiempo, deben funcionar otorgan-do previsibilidad, fomentando y concretando la interacción e interdependencia entre individuos y organizaciones.

Así, es de crucial importancia para el desarrollo no sólo que exista un conjunto de reglas e instituciones que delimiten clara y eficientemente los derechos y obligacio-nes de los individuos, que modelen su conducta y compor-tamiento sino también que las mismas sean conocidas y las reglas sean por todos protegidas.

En virtud de lo anterior, el marco institucional reinante en una sociedad resulta fundamental para su crecimiento y desarrollo dado que así como podrá promover y favorecer el descubrimiento de oportunidades y la creatividad em-prendedora también podrá generar el efecto contrario, es decir, inhibir las iniciativas privadas. De ahí su importancia en el desarrollo de una determinada economía.

Precisamente, la correlación entre calidad institucio-nal, medido a través de distintas dimensiones, y bienes-tar, mensurado ya sea por tasas de pobreza o por ingreso per cápita, es alta y contundente. Diversos estudios han demostrado que aquellos países que evidencian mayor calidad institucional tienen una menor pobreza (o mayor ingreso per capita). Asimismo, la mayor calidad institucio-nal tiene su correlato en el desarrollo humano, medido éste a través del Indice de Desarrollo Humana (IDH), como se observa a continuación:

Gráfica 1. Calidad institucional e ingreso per cápita

1,0

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0,010.0000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000

Ingreso Per Cápita

Índi

ce d

e Ca

lidad

Inst

ituci

onal

y = 2E-05x + 0,2787R2 = 0,6545

Índice de Calidad Institucional xx América Latina

279279Gráfica 2. Calidad institucional e Índice de desarrollo humano

Índice de Desarrollo Humano

Índi

ce d

e Ca

lidad

Inst

ituci

onal

0,81,0

0,9

0,8

0,6

0,5

0,4

0,2

0,00,40,3 0,5 0,6 0,8 0,9 1,0

0,7

0,3

0,1

0,7

En efecto, el enfoque que se presenta a continuación tomará sólo un pequeño número de indicadores para efec-tuar una valoración de la “institucionalidad” existente en cada país. Naturalmente, se espera que reglas de juego más claras, que permitan una mayor fortaleza de las ins-tituciones, serán acompañadas por un nivel de desarrollo mayor.

En primer lugar, se tomará en consideración el Indice de Calidad Institucional del International Policy Network. Este indicador pretende reflejar el marco institucional en el que los individuos pueden satisfacer sus necesidades, a través de dos grandes canales: el mercado y la política. Para ello, se vale de diversas variables relevadas por or-ganismos internacionales y otras entidades de reconocido prestigio a nivel global.

Posteriormente, se examinará el Indice de Percep-ción de Corrupción que calcula anualmente Transparen-cia Internacional. Esta publicación tiene como finalidad difundir un ranking en el que los países se clasifican de

acuerdo al grado en que se percibe corrupción entre los agentes del Estado y funcionarios públicos. Las posicio-nes surgen de contrastar diversas encuestas, por lo que los resultados arrojarán mayor confiabilidad cuánto mayor cantidad de fuentes de información existan para cada país en particular.

Un tercer indicador que se incorpora al análisis es el Indice de Derechos de Propiedad, del Property Rights Alliance. La variable busca reflejar el respeto imperante en cada nación a la propiedad privada, tanto física como intelectual. La idea de este estudio es resaltar la elevada correlación existente entre prosperidad económica y fir-mes sistemas de derechos de propiedad.

Finalmente, el último componente a analizar en este capítulo serán los indicadores de gobernabilidad que ha desarrollado el Banco Mundial. En particular, resultarán de nuestro interés los valores alcanzados en los subíndi-ces de “Estado de Derecho” (Rule of Law) y “Control de Corrupción”.

El “marco institucional” de una sociedad es aquello que acompaña a los hombres y mujeres que forman parte de la misma en el desenvolvimiento de su actividad y la satisfacción de sus necesidades. En cuanto a estas últi-mas, existen dos formas o mecanismos sociales a través de los cuales se alcanzan los objetivos básicos de todo individuo: el mercado y la política. Así como el primero posibilita intercambiar bienes, servicios y factores de la producción a través del sistema de precios, el segundo es un mecanismo de asignación que permite adquirir recursos por fuera de un mecanismo competitivo: es el que provee justicia, seguridad interior, defensa nacional, entre otros.

Es por lo comentado anteriormente que el Índice de Calidad Institucional se conforma de dos sub-indica-dores, a fin de reflejar el desempeño de las Instituciones

Indicadores de Calidad Institucional

I.

Políticas y las Instituciones de Mercado, individualmente consideradas.

El subíndice de Instituciones Políticas surge de to-mar cuatro variables: Voz y Rendición de Cuentas (Ban-co Mundial), Vigencia del Derecho (Banco Mundial), Percepción de Corrupción (Transparencia Internacional) y Libertad de Prensa (Freedom House). En cambio, los indicadores que reflejan las instituciones de mercado son: Doing Business (Banco Mundial), Competitividad Global (Foro Económico Mundial), Libertad Económica (Heritage Foundation y Wall Street Journal) y Libertad Económica en el Mundo (Fraser Institute).

El resultado alcanzado en los últimos años por los países sudamericanos considerados en el presente estudio puede observarse en la tabla presentada a continuación.

1. Índice de Calidad Institucional – International Policy Network


282


282 Cuadro 1. Índice de desempeño municipal

Países Política Mercado ICI Ranking 2010

Chile 0,8000 0,8603 0,8301 22

Uruguay 0,7676 0,5743 0,6709 51

Perú 0,4692 0,6478 0,5585 78

Colombia 0,4328 0,5320 0,4824 91

Brasil 0,5542 0,3717 0,4629 95

PROMEDIO 0,4575 0,4076 0,4325 108

Argentina 0,4505 0,3107 0,3806 120

Paraguay 0,2611 0,3309 0,2960 142

Bolivia 0,3737 0,1776 0,2757 148

Ecuador 0,3086 0,2062 0,2574 151

Venezuela 0,1574 0,0645 0,1110 182

Fuente: Índice de Calidad Institucional 2010 – International Policy Network.

De acuerdo a los datos presentados, Chile lidera am-pliamente el ranking entre los países considerados e inclu-so alcanza una posición destacable a nivel global, siendo el único sudamericano entre los primeros 50 del mundo. Esta performance puede explicarse por la existencia de reglas de mercado que superan en claridad a las de sus países vecinos y permiten crear un ambiente de negocios que fa-vorece la inversión y posibilita el progreso, sumadas a un marco político tolerante y promovedor de la estabilidad.

En el extremo opuesto del ranking se encuentra Ve-nezuela, que figura entre los últimos puestos a nivel mun-dial. Evidentemente, las fuertes distorsiones que sufre su economía y el excesivo grado de intervención que emana de la política actúan en desmedro de la calidad institucio-nal con la que los venezolanos buscan desarrollarse como sociedad.

Asimismo, es posible ver que países han evidenciado una mejora en este indicador en los últimos años y cuáles han transitado hacia niveles cada vez más bajos. Para ello se presenta la siguiente tabla.


283283Cuadro 2. Índice de calidad institucional

Países ICI 2010 2009 2008 2007

Chile 0,8301 22 24 26 22

Uruguay 0,6709 51 60 55 50

Perú 0,5585 78 83 86 80

Colombia 0,4824 91 97 99 100

Brasil 0,4629 95 98 91 90

Argentina 0,3806 120 114 103 93

Paraguay 0,2960 142 136 135 128

Bolivia 0,2757 148 133 120 118

Ecuador 0,2574 151 143 140 133

Venezuela 0,1110 182 174 174 161

Fuente: Índice de Calidad Institucional 2010 – International Policy Network.

Puede notarse que, en la región, las diferencias se han acentuado en 2010 con respecto a 2009, conclusión que surge de ver que los cinco países que se encuentran por encima del promedio han crecido lugares en el ran-king mundial, mientras que los que se hayan por debajo del mismo han perdido posiciones de un año al siguiente. Más preocupante aún es observar que los cinco países que se encuentran en las últimas posiciones evidencian

La corrupción es un fenómeno que ejerce un seve-ro perjuicio a las posibilidades de los países de mejorar su desempeño económico y erradicar la pobreza. Es que siempre que la misma se haga presente, por definición, la asignación de recursos será subóptima y tanto los em-presarios como el público en general descreerán de la ca-pacidad de dicha economía para crecer con estabilidad y convocar a la puesta en marcha de nuevos negocios.

La existencia de corrupción posterga el desarrollo al aplazar proyectos de inversión y no dirigir esfuerzos hacia aquellos fines en los que su atención es más apremiante. Sin embargo, pese a las manifiestas consecuencias que tiene sobre la población, la misma difícilmente es identi-ficada por la ciudadanía, que de ordinario se encuentra

escasamente informada acerca de los actos de gobierno. Es por ello que los medios de prensa juegan un papel muy importante en dotar de transparencia a los gobernantes, identificando acciones o situaciones que se alejan de los canales de comportamiento esperables de cualquier ad-ministración de gobierno y haciéndolas de público cono-cimiento.

A modo de ejemplo, los habitantes de una nación po-drían estimar el grado en que la corrupción se encuentra difundida en su clase dirigente, si efectúan un juicio cuali-tativo de la provisión de bienes y servicios que reciben en contraprestación por los impuestos que pagan. Cuando los primeros no están en línea con los segundos, es síntoma de que existen mecanismos sombríos en la administración

2. Índice de Percepción de Corrupción – Transparencia Internacional

un retroceso que no se detuvo en ningún momento en los cuatro años considerados, dando la pauta que se ha iniciado un proceso de deterioro institucional que puede tener consecuencias severas para la sociedad si el mismo se sigue extendiendo por los próximos años. Puntualmen-te, Argentina y Bolivia son los países que más puestos han perdido desde que se elabora el índice.


284


284 pública. Siguiendo este lineamiento, Transparencia Inter-nacional construye un índice reflejando las percepciones de corrupción que existen en 178 países de todo el mun-do, tomando encuestas y relevamientos por país. Para la muestra considerada en el presente trabajo, los resultados fueron los siguientes:

Cuadro 3. Índice de percepción de corrupción

Países Ranking CPI 2010 Límite inferior

Límite superior Encuestas

Chile 21 7,2 7,0 7,4 7

Uruguay 24 6,9 6,5 7,1 5

Brasil 69 3,7 3,2 4,3 7

Colombia 78 3,5 3,2 4,0 7

Perú 78 3,5 3,4 3,6 7

PROMEDIO 92 3,7 3,4 4,0 6,3

Argentina 105 2,9 2,6 3,2 7

Bolivia 110 2,8 2,5 3,1 6

Ecuador 127 2,5 2,2 2,7 5

Paraguay 146 2,2 1,9 2,5 5

Venezuela 164 2,0 1,8 2,1 7

Fuente: Índice de Percepción de Corrupción 2010 – Transparencia Internacional.

Con respecto a este indicador, Chile es nuevamente el país que presenta mejor desempeño de la región, esta vez acompañado de cerca por Uruguay. Los regímenes de gobierno de ambas naciones aparecen entre los 25 más transparentes y, a juzgar por sus habitantes, menos co-rruptos del mundo. El caso de Chile se refuerza aún más porque la posición que ocupa está sustentada en un núme-ro de fuentes de información que supera al promedio de la región, no siendo así para el país oriental.

Entre los que ocupan las últimas posiciones otra vez se ubica Venezuela, cuyo gobierno se encuentra altamen-te sospechado de corrupción, junto a Ecuador y Bolivia. A diferencia del Índice de Calidad Institucional presentado en la sección anterior, esta vez se observa un posiciona-miento muy relegado de Paraguay, indicando que los ciu-dadanos perciben altos niveles de corrupción y descreen abiertamente de la política gubernamental.

El bienestar económico y las perspectivas de creci-miento de una sociedad están profundamente correlacio-nados con el nivel de respeto hacia los derechos de propie-dad, sean éstos de tipo físico o intelectual.

3. Índice de Propiedad – Alianza de los Derechos de Propiedad

En una comunidad en la que no existe tal respeto, pocos motivos quedan para generar emprendimientos que permitan la innovación, brinden empleo y generen siner-gias sobre el resto de la actividad productiva. Es por ello


285285que los países con mejores niveles de vida son los que muestran la más intachable trayectoria de cumplimiento por la propiedad privada, y como consecuencia de ello, el más profundo respeto por las reglas del mercado.

El Índice Internacional de Derechos de Propiedad surgió en 2007 y desde ese momento ha expandido su unidad de análisis, reflejando cada año con mayor claridad el respeto imperante a la propiedad privada y la existencia de seguridad jurídica.

Se conforma de tres subíndices, a saber: Entorno Legal y Político (LP), que incorpora aspectos como inde-

pendencia judicial, estado de derecho, estabilidad política y control de corrupción, Derechos de Propiedad Física (PPR), que tiene en cuenta la protección y el registro de la propiedad física, así como el acceso a préstamos y el subíndice de Derechos de Propiedad Intelectual (IPR), que aborda la protección de los derechos de propiedad intelectual y patentes y el combate a la piratería de obras de arte (música, cine y de cualquier otro tipo).

En la cuarta edición de este estudio, los resultados para los países considerados se exponen a continua-ción:

Cuadro 4. Índice internacional de derechos de propiedad 2010

Países Ranking IPRI LP PPR IPR

Chile 34 6,4 6,8 7,0 5,4

Uruguay 50 5,7 6,7 5,4 4,9

Brasil 64 5,1 4,7 5,4 5,2

Colombia 67 5,0 3,8 5,9 5,3

Argentina 84 4,4 3,7 4,7 4,7

PROMEDIO 85 4,5 4,0 5,2 4,3

Perú 88 4,3 3,6 5,8 3,6

Ecuador 104 3,9 2,7 4,5 4,4

Paraguay 118 3,5 2,6 4,7 3,1

Bolivia 119 3,4 3,0 4,0 3,4

Venezuela 121 3,2 1,9 4,4 3,2

Fuente: Índice Internacional de Derechos de Propiedad 2010 – Alianza de los Derechos De Propiedad.

Nuevamente, se observa que Chile y Uruguay enca-bezan el ranking, esta vez por ser los países que registran el más minucioso cumplimiento por los derechos de pro-piedad entre los diez seleccionados en la muestra. Chile supera a sus vecinos en todas las categorías analizadas, mostrando particular fortaleza en la protección de la propie-dad física. El tercer y cuarto puesto son ocupados por Bra-sil y Colombia, que han registrado interesantes avances en los últimos años y muestran, entre ellos, un nivel similar de respeto por los derechos de propiedad.

Del otro lado de la clasificación se encuentran Para-guay, Bolivia y Venezuela, bastante separados del resto, exhibiendo enormes problemas para garantizar la seguri-dad jurídica, con un desempeño particularmente débil en lo que a la creación de un marco legal y político amigable se refiere. Esto último hace destacar la necesidad de un pronto restablecimiento de la independencia judicial y la alternancia política en estos países.


286


286

El Banco Mundial elabora anualmente un estudio que abarca la cobertura de 213 economías desde el año 1996 a la fecha, referido a una diversidad de indicadores de go-bierno y políticas públicas. En particular, este estudio com-prende seis “dimensiones” de la gobernabilidad, no siendo las mismas totalmente independientes una de la otra. Las mismas son: Voz y rendición de cuentas, Estabilidad política y ausencia de violencia, Efectividad gubernamental, Calidad de la regulación, Estado de derecho y Control de corrupción. A fin de no complejizar el análisis, se tomará en considera-ción únicamente a estos últimos dos indicadores y se efec-tuarán algunas reflexiones para los países sudamericanos.

El grueso de la información está conformado de en-cuestas y datos extra-oficiales provistos por organizaciones

4. Indicadores de Gobernabilidad – Banco Mundial

no gubernamentales, empresas e individuos. La considera-ción conjunta de todos los países se agrupa en un ranking que clasifica cada aspecto considerado con una puntua-ción de +2,5 (máximo, 100%) y -2,5 (mínimo, 0%).

4.1 Estado de Derecho

Este subíndice captura la percepción de los agentes de una sociedad acerca del nivel de acatamiento de las leyes, el grado en que se cumplen los contratos y derechos de propiedad, así como también la seguridad física ante el crimen y/o la violencia.

En la edición del año 2009 los resultados obtenidos fueron los siguientes:

Cuadro 5. Indicadores de gobernabilidad

Países Est S. E. N.

Chile 1,2505 0,1338 16

Uruguay 0,7232 0,1399 15

Brasil -0,1820 0,1325 18

Colombia -0,4403 0,1325 18

Perú -0,6556 0,1325 18

PROMEDIO -0,5042 0,1356 17

Argentina -0,6634 0,1325 18

Paraguay -0,9824 0,1426 15

Bolivia -1,2230 0,1392 16

Ecuador -1,2830 0,1375 17

Venezuela -1,5858 0,1325 18

Fuente: Worldwide Governance Indicators 2009 – Banco Mundial.

En el primer indicador analizado, se observa que nuevamente Chile encabeza las posiciones y es seguido por Uruguay, siendo estos dos los únicos países de la muestra considerada cuya puntuación ha quedado en el terreno positivo (y por ende es superior al 50% de la pun-tuación en juego).

Del mismo modo, los protagonistas del fondo de las posiciones son los mismos que en variables anteriores, siendo otra vez Venezuela la nación con mayores proble-mas para asegurar un estado de derecho que brinde go-bernabilidad y seguridad a su población. Adicionalmente, son Bolivia y Ecuador los otros dos países con mayores inconvenientes en este rubro dentro de los analizados.


2872874.2 Control de Corrupción

Este indicador expone la percepción existente en la sociedad acerca de la frecuencia y generalización de las prácticas de corrupción en la administración pública. Lo que intenta reflejar es el grado en que los individuos

Cuadro 6. Control de la corrupción

Países Est S. E. N.

Chile 1,3710 0,1563 14

Uruguay 1,2202 0,1693 12

Brasil -0,0651 0,1537 15

Colombia -0,2919 0,1521 16

Perú -0,3593 0,1521 16

PROMEDIO -0,2320 0,1596 14

Argentina -0,4866 0,1521 16

Bolivia -0,7078 0,1667 14

Paraguay -0,8802 0,1736 12

Ecuador -0,9242 0,1681 14

Venezuela -1,1965 0,1521 16

Fuente: Worldwide Governance Indicators 2009 – Banco Mundial.

perciben que el poder es ejercido en beneficio particular de quienes lo ostentan.

Para los países considerados en el presente estu-dio, los resultados obtenidos en la edición 2009 fueron los siguientes:

Al igual que ocurre con el anterior indicador de go-bernabilidad, en lo referido al control de la corrupción Chile lidera el ranking de países sudamericanos y es seguido por Uruguay. Estas naciones son las que presentan gobiernos más transparentes y con menos indicios de corrupción de toda la región, generando una fuerte confianza que se tra-duce en excelentes perspectivas de crecimiento para los próximos años.

Venezuela, Ecuador, Paraguay y Bolivia se encuen-tran muy lejos de la confianza que inspiran los países recientemente analizados, dado que tienen gobiernos al-tamente sospechados de corrupción sin que una justicia in-dependiente u órgano de castigo alguno pueda esclarecer dichas sospechas y dotar de transparencia a la gestión.

Índice de Calidad Institucional

II.

En la presente sección se resumen los indicado-res analizados para su tratamiento conjunto en la construcción de un índice de calidad institu-

cional para los países considerados en la presente muestra. Afortunadamente, dado que los datos surgen de índices que se elaboran con periodicidad anual, se ha podido contar con información lo suficientemente actualizada y certera como para efectuar consideraciones rigurosas y con alto grado de actualidad.

La metodología para la elaboración del índice se basa en el método Spear-man, consistente en el ordenamiento de las observaciones en vez de los valores absolutos disponibles. El ranking también se expresará en porcentaje del total en una escala entre cero y 100. Para simplificar la exposición se presenta en primer lugar los resultados de cada variable para cada uno de los países de acuerdo a la comentada metodología y luego se presenta el índice general, que surge de la combinación de los cuatro indicadores.

En la primera de las variables consideradas, el Índice de Calidad Institucional del International Policy Network, tuvo a Chile como dominador, en tanto que Venezuela ocu-pó la última posición.

Cuadro 7. Índice de Calidad Institucional

Países I C I Ranking

Chile 0,8301 1

Uruguay 0,6709 2

Perú 0,5585 3

Colombia 0,4824 4

Brasil 0,4629 5

Argentina 0,3806 6

Paraguay 0,2960 7

Bolivia 0,2757 8

Ecuador 0,2574 9

Venezuela 0,1110 10


290


290

En cuanto a la Percepción de Co-rrupción, estimada por Transparencia In-ternacional, se observa que nuevamente Chile domina en la región, mientras que Venezuela presenta el gobierno más sos-pechado de prácticas fraudulentas.

En tercer lugar, se observa que en el Indice de Derechos de Propiedad, de la Alianza de los Derechos de Propiedad, se reitera la tendencia encontrada en las variables hasta aquí analizadas. Esto indica que Chile ocupa el primer lugar y Venezuela el último, tal como se expone a continuación:

Cuadro 8. Índice de Percepción de Corrupción

Países C P I Ranking

Chile 7,2 1

Uruguay 6,9 2

Brasil 3,7 3

Colombia 3,5 4

Perú 3,5 5

Argentina 2,9 6

Bolivia 2,8 7

Ecuador 2,5 8

Paraguay 2,2 9

Venezuela 2,0 10

Cuadro 9. Índice de Derechos de Propiedad

Países I P R I Ranking

Chile 6,4 1

Uruguay 5,7 2

Brasil 5,1 3

Colombia 5,0 4

Argentina 4,4 5

Perú 4,3 6

Ecuador 3,9 7

Paraguay 3,5 8

Bolivia 3,4 9

Venezuela 3,2 10

Finalmente, el análisis de los indicadores de gober-nabilidad del Banco Mundial muestra un comportamiento similar al recientemente encontrado, dado que las varia-bles que se toman en cuenta reflejan fenómenos similares para todos los países considerados.


291291Cuadro 10. Estado de Derecho

Países R L Ranking

Chile 1,2505 1

Uruguay 0,7232 2

Brasil -0,1820 3

Colombia -0,4403 4

Perú -0,6556 5

Argentina -0,6634 6

Paraguay -0,9824 7

Bolivia -1,2230 8

Ecuador -1,2830 9

Venezuela -1,5858 10

Cuadro 11. Control de Corrupción

Países C C Ranking

Chile 1,3710 1

Uruguay 1,2202 2

Brasil -0,0651 3

Colombia -0,2919 4

Perú -0,3593 5

Argentina -0,4866 6

Bolivia -0,7078 7

Paraguay -0,8802 8

Ecuador -0,9242 9

Venezuela -1,1965 10

En los indicadores abordados, las posiciones dentro de la región son aproximadamente las mismas para todos los casos. Esto demuestra que, en el total de países, los juicios alcanzados por los diversos indicadores de calidad institucional son consistentes, es decir, pueden ser fácil-mente contrastados apelando a un amplio y diverso con-junto de estadísticas. En consecuencia, las conclusiones

que pueden sacarse de la consideración individual de cada indicador no difieren entre sí en forma sustancial.

Combinando las cinco variables analizadas, surge un puntaje dado por la suma de las posiciones obtenidas por cada país. La ponderación que recibe cada indicador es la misma.


292


292 Cuadro 12. Puntaje final para cada país

Países I C I C P I I P R I R L C C Suma

Argentina 6 6 5 6 6 29

Bolivia 8 7 9 8 7 39

Brasil 5 3 3 3 3 17

Chile 1 1 1 1 1 5

Colombia 4 4 4 4 4 20

Ecuador 9 8 7 9 9 42

Paraguay 7 9 8 7 8 39

Perú 3 5 6 5 5 24

Uruguay 2 2 2 2 2 10

Venezuela 10 10 10 10 10 50

En efecto, el ranking final en materia de calidad insti-tucional es la siguiente.

Cuadro 13. Ranking Índice de Fortalecimiento Institucional

Países Puntaje final

Chile 5

Uruguay 10

Brasil 17

Colombia 20

Perú 24

Argentina 29

Bolivia 39

Paraguay 39

Ecuador 42

Venezuela 50

Como se aclaró precedentemente, esta clasificación también se expone en términos de porcentaje:


293293Cuadro 14. Ranking Índice de Calidad Institucional (%)

Países Sumatoria Ranking regional En términos de %

Chile 5 1 100,0%

Uruguay 10 2 88,9%

Brasil 17 3 73,3%

Colombia 20 4 66,7%

Perú 24 5 57,8%

Argentina 29 6 46,7%

Bolivia 39 7 24,4%

Paraguay 39 8 24,4%

Ecuador 42 9 17,8%

Venezuela 50 10 0,0%

En todas las variables recientemente analizadas, Chile resultó el país de la región con mejor desempeño. Asimismo, en todos los casos fue seguido por Uruguay. Esto denota que ambas economías han logrado un pro-greso muy importante en los últimos años, especialmente en la derrota de la corrupción e ineficiencia estatal y tienen amplias perspectivas de crecimiento con estabilidad para los próximos años. Esto es así ya que contar con la mayor calidad institucional de la región seguramente les permitirá atraer inversiones y concretar proyectos muy favorables para su desarrollo.

Sin embargo, debe hacerse una luz de alerta en el sentido que ambas naciones muestran estándares de ins-titucionalidad bastante alejados de los que se presentan en los líderes mundiales. En este sentido, es Chile el país que se encuentra, comparativamente, en una posición más cercana a los de los países más desarrollados. No obstan-te, para seguir avanzando debe poner mayor énfasis en los derechos de propiedad.

Por su parte, Brasil es el país que ocupa la tercera posición en el agregado total, aunque no en todos los indi-cadores obtuvo ese lugar. Su principal área de mejora es la calidad institucional de su mercado, dada la dificultad exis-tente en aquel país para poner en marcha un negocio y la falta de competitividad de su sector productivo, entre otros

indicadores. Esto se evidencia en el hecho que dicho país obtuvo en el subíndice de Calidad Institucional de Mercado un valor inferior al promedio sudamericano.

Colombia y Perú son los países que completan los primeros cinco lugares en la región considerando indicado-res de calidad institucional. El primero de ellos resultó cuar-to en cada una de las cinco variables analizadas, mientras que Perú mostró mayor grado de dispersión, puesto que alcanzó el tercer lugar en el ICI pero tiene cuentas pen-dientes en materia de derechos de propiedad, comparati-vamente con sus vecinos.

En sexto lugar y bastante en soledad, puesto que se encuentra muy lejos de los líderes regionales pero también de los colistas, aparece Argentina. Este país sorprende cada vez que, en la región sudamericana, aparece rele-gado. Es que su alto nivel educacional y su gran dotación de recursos deberían estar acompañados de un gobierno competente y que provea de calidad institucional, convo-cando a las fuerzas productivas a pensar en el mediano y largo plazo.

Bolivia, Paraguay y Ecuador son los tres países que se disputan los puestos séptimo a noveno en la región, con marcados niveles de pobreza institucional en comparación con sus vecinos. De hecho, Bolivia y Paraguay empatan en


294


294 el séptimo lugar y Ecuador, cerca de ellos, resultó noveno en la comentada agrupación. Estos países presentan fuer-te debilidad en los indicadores analizados y es probable que la misma continúe en los próximos años, a menos que un profundo viraje en materia de política económica tome forma en esta parte del continente.

Finalmente se encuentra Venezuela, que apareció en el fondo de las posiciones en cada uno de los aspectos

analizados. Difícilmente este país pueda revertir en el cor-to plazo esta situación, ya que los cambios institucionales suelen tener efecto con el paso del tiempo, e incluso, de las décadas, tal como lo refleja el avance chileno. El grado de deterioro institucional en Venezuela es de tal magnitud que este país se encuentra entre los menos transparentes del mundo, considerando sus políticas públicas oscuras y la desesperanza de su población.

Conclusiones

III.

El Índice de Calidad Institucional exhibe im-portantes asimetrías entre los países de la región. Ciertamente, Chile presenta el mejor

desempeño en cualquiera de las variables analizadas, lo que denota que las reglas de juego en este país son más estables, claras y transparentes, permitiéndole un mayor grado de desarrollo. En el otro extremo, se halla Venezue-la, donde la falta de previsibilidad, la intromisión del Estado en múltiples áreas y la falta de apego a la ley caracterizan a un país que somete cada vez a más personas en la po-breza y marginalidad.

Entre medio de estas dos economías se ubica el res-to, con resultados mixtos según el indicador que se contem-ple. Un caso que llama la atención es el de Argentina, que habiendo sido uno de los países más prósperos de la re-gión, hoy se encuentra sumido en un creciente proceso de deterioro institucional. Esto, no sólo lo muestran los índices seleccionados en este informe sino en otros tantos como el de libertad económica y competitividad. Lamentablemente, la incertidumbre impera en este país y ello no permite ex-plotar al máximo el potencial de sus recursos productivos.

Además, el deterioro institucional se ha profundizado en los últimos años a partir de un avance del Estado más allá de sus funciones elementales. Se ha constituido un modelo basado en un creciente intervencionismo, regulaciones y controles y sin protección de los derechos de propiedad lo que desalienta la inversión y por ende las posibilidades de un futuro próspero.

Como se sabe, los cambios institucionales se produ-cen lentamente, son de largo plazo y la mayoría de las ve-ces conllevan costos políticos. Aunque no todos los países latinoamericanos presentan idénticos resultados lo cierto es que las economías de la región deberán emprender las reformas necesarias para revertir su pobre performance en la materia. Como se demostró en el primer punto de este capítulo, el estrecho vínculo entre instituciones y nivel de vida es muy notable. Esto constituye una razón más que suficiente para llevar a cabo los cambios necesarios para emprender un camino hacia el progreso, a la generación de riqueza y a la atracción de inversiones. Sólo el esfuerzo mancomunado de varios sectores de la sociedad de cada país podrá lograr esto.

fortalecimiento de los sectores público, social y empresarial en colombia. Índices

Documents