finanzas públicas municipales guía práctica
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Mauricio Villamizar Jaimes
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Finanzas públicas municipales, Guía práctica
Finanzas
Mauricio Villamizar Jaimes
Finanzas públicasmunicipales
Guía práctica
Área: FinanzasPrimera edición: Bogotá, Colombia, abril de 2015ISBN 978-958-762-264-5
© Mauricio Villamizar Jaimes - Email: [email protected] (Foros de discusión, blog del libro y materiales complementarios del autor en www.edicionesdelau.com) © Ediciones de la U - Transversal 42 #4 B-83 - Tel. (+57-1) 4065861 - 4942601 www.edicionesdelau.com - E-mail: [email protected] Bogotá, Colombia
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Coordinación editorial: Adriana Gutiérrez M.Carátula: Ediciones de la UImpresión: Xpress Estudio Gráfico y Digital S.A.Av. de las Américas No. 39-53, Pbx. 6020808 Impreso y hecho en ColombiaPrinted and made in Colombia
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Villamizar Jaimes, Mauricio
Finanzas públicas municipales / Mauricio Villamizar Jaimes. -- Bogotá: Ediciones de la U, 1a.ed. 2015 184 p. ; 24 cm. ISBN 978-958-762-264-5 - e-ISBN 978-958-762-421-2 1. Finanzas 2. Planeación 3. Administración pública 4. Presupuestos I. Tít. 658.812 cd 21 ed.
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Contenido
Prólogo ............................................................................................................................................. 13Presentación .................................................................................................................................. 15
Capítulo 1. Las finanzas públicas como disciplina ................................................ 17
1.1. Política fiscal ......................................................................................................................... 171.1.1. Tipos de política fiscal ........................................................................................... 191.1.2. Ahorro gubernamental ......................................................................................... 191.1.3. Deuda pública .......................................................................................................... 191.1.4. Objetivos de la política fiscal ............................................................................... 20
Suministro de bienes públicos ............................................................................ 20Redistribución del ingreso.................................................................................... 22Estabilidad de la economía .................................................................................. 24
1.2. Impuestos .............................................................................................................................. 261.2.1. Clasificación de los impuestos ........................................................................... 271.2.2. Elementos de la obligación tributaria .............................................................. 27
1.3. Tasas y contribuciones ....................................................................................................... 281.4. Desvinculación de los impuestos .................................................................................. 291.5. Finalidad de los impuestos .............................................................................................. 291.6. Comparación entre impuestos, tasas y contribuciones ........................................ 301.7. Descentralización ................................................................................................................ 311.8. Teorías sobre las finanzas públicas............................................................................... 33
1.8.1. Ley de Wagner ........................................................................................................... 331.8.2. Teoría de la elección pública ................................................................................ 351.8.3. Equivalencia ricardiana .......................................................................................... 361.8.4. Teoría del gasto fiscal ............................................................................................. 36
Capítulo 2. Planeación financiera ............................................................................. 39
2.1. Plan de desarrollo municipal........................................................................................... 392.1.1. Diagnóstico ................................................................................................................ 392.1.2. Componente estratégico ...................................................................................... 412.1.3. Plan de inversiones ................................................................................................ 452.1.4. Procedimiento para la elaboración y aprobación del plan de desarrollo municipal .......................................................................................................... 46
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Alistamiento institucional .................................................................................... 46Elaboración del proyecto plan de desarrollo ................................................ 46Presentación al consejo de gobierno del proyecto de plan de desarrollo ................................................................................................................... 47Renovación del Consejo Municipal de Planeación ..................................... 47Entrega del proyecto de plan de desarrollo al Consejo Municipal de Planeación ........................................................................................................... 48Entrega concepto del Consejo Municipal de Planeación ......................... 49Entrega al Concejo Municipal del proyecto de plan de desarrollo ....... 49Aprobación del plan de desarrollo ................................................................... 49
2.1.5. Consejo Municipal de Planeación ..................................................................... 492.2. Plan indicativo ...................................................................................................................... 502.3. Marco fiscal de mediano plazo ....................................................................................... 54
2.3.1. Plan financiero .......................................................................................................... 552.3.2. Metas de superávit primario ................................................................................ 592.3.3. Acciones y medidas específicas para el cumplimiento de metas .......... 602.3.4. Informe de los resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior ............. 602.3.5. Estimación del costo fiscal de las exenciones e incentivos tributarios existentes en la vigencia anterior ....................................................................... 602.3.6. Relación de los pasivos contingentes y exigibles ........................................ 612.3.7. Costo fiscal de los proyectos de acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior ............................................................................................................ 61
2.4. Plan Operativo Anual de Inversiones - POAI .............................................................. 622.4.1. Banco de programas y proyectos de inversión municipal ........................ 632.4.2. Parte estratégica ....................................................................................................... 642.4.3. Proyectos de inversión registrados ................................................................... 642.4.4. Apropiación ............................................................................................................... 642.4.5. Dependencia responsable .................................................................................... 64
2.5. Plan de acción ....................................................................................................................... 652.6. Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC .......................................................... 672.7. Contratos plan ...................................................................................................................... 68
Capítulo 3. Ingresos públicos municipales ............................................................. 71
3.1. Ingresos corrientes ............................................................................................................. 713.1.1. Ingresos tributarios ................................................................................................. 713.1.2. Iniciativa impositiva ................................................................................................ 793.1.3. Ingresos no tributarios ........................................................................................... 793.1.4. Cobros no autorizados ........................................................................................... 853.1.5. Ingresos corrientes de libre destinación ......................................................... 863.1.6. Sistema general de participaciones .................................................................. 86
Certificación de los municipios ........................................................................... 87Municipios ribereños del río Magdalena ........................................................ 88Alimentación escolar .............................................................................................. 88
CONTENIDO
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Resguardos indígenas ............................................................................................ 89Primera infancia ........................................................................................................ 90Educación ................................................................................................................... 90Salud ............................................................................................................................. 90Agua potable y saneamiento básico ................................................................ 91Propósito general .................................................................................................... 92
3.2. Recursos de capital ............................................................................................................. 943.2.1. Recursos de crédito ................................................................................................ 95
Indicadores de capacidad de pago ................................................................... 96Calificación para tomar créditos ........................................................................ 98Créditos de tesorería .............................................................................................. 98
3.3. Fondos especiales ............................................................................................................... 993.3.1. Sistema General de Regalías .................................................................... 99
3.4. Establecimientos públicos municipales .................................................................... 1013.5. Fiscalización......................................................................................................................... 101
Capítulo 4. Gastos públicos municipales ............................................................. 107
4.1. Gastos de funcionamiento ............................................................................................. 1074.1.1. Categorización de los municipios .................................................................... 1074.1.2. Límites de los gastos de funcionamiento de los municipios ................. 1094.1.3. Límites de los gastos de funcionamiento de los concejos municipales .............................................................................................................. 1114.1.4. Límites de los gastos de funcionamiento de las contralorías municipales .............................................................................................................. 1114.1.5. Límites de los gastos de funcionamiento de las personerías municipales .............................................................................................................. 1124.1.6. Programa de saneamiento fiscal ...................................................................... 1124.1.7. Clasificación de los gastos de funcionamiento ........................................... 113
4.2. Servicio de la deuda ......................................................................................................... 1134.3. Inversión pública ............................................................................................................... 114
4.3.1. Sectores de la inversión pública ....................................................................... 1144.4. Subsidios .............................................................................................................................. 1154.5. Contratación pública........................................................................................................ 118
4.5.1. Facultad para contratar ....................................................................................... 1184.5.2. Modalidades de selección .................................................................................. 119
Licitación pública .................................................................................................. 119Selección abreviada.............................................................................................. 119Concurso de méritos ............................................................................................ 121Contratación directa............................................................................................. 121Mínima cuantía ...................................................................................................... 122
4.5.3. Concesiones ............................................................................................................. 1224.5.4. Asociaciones Público Privadas – APP .............................................................. 123
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Capítulo 5. Presupuesto anual ............................................................................... 125
5.1. Sistema presupuestal ...................................................................................... 1255.1.1. Principios del sistema presupuestal ................................................................ 125
5.2. Presupuesto anual ............................................................................................................ 1265.3. Ciclo presupuestal ............................................................................................................. 127
5.3.1. Programación del proyecto de presupuesto anual ................................... 128Programación de los gastos ............................................................................... 129Vigencias futuras .................................................................................................... 129
5.3.2. Presentación del proyecto de presupuesto anual ..................................... 1315.3.3. Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto anual ..................... 131
Modificaciones del proyecto de presupuesto anual ................................. 131Objeciones al proyecto de presupuesto anual aprobado ....................... 132Repetición del presupuesto anual ................................................................... 132
5.3.4. Liquidación del presupuesto anual ................................................................ 1335.3.5. Ejecución del presupuesto anual ..................................................................... 133
Modificaciones al presupuesto anual ............................................................. 133Ejecución de los gastos ........................................................................................ 134
5.3.6. Seguimiento y evaluación del presupuesto anual .................................... 135Control político ....................................................................................................... 136Control fiscal y financiero................................................................................... 136Control ciudadano ................................................................................................. 138Análisis horizontal del presupuesto ................................................................ 138Análisis vertical del presupuesto...................................................................... 139
5.4. Cierre presupuestal ........................................................................................................... 1425.4.1. Cuentas por pagar ................................................................................................. 1435.4.2. Reservas presupuestales ..................................................................................... 1435.4.3. Superávit o déficit presupuestal ...................................................................... 1445.4.4. Fórmulas para calcular el cierre presupuestal ............................................ 144
Capítulo 6. Reportes de información .................................................................... 154
6.1. Formulario Único Territorial – FUT .............................................................................. 1556.2. Índice de Desempeño Integral Municipal ............................................................... 1576.3. Sistema de Información para la Evaluación de Eficacia – SIEE .......................... 1626.4. Sistema de Información para la Captura de la Ejecución Presupuestal – SICEP ...................................................................................................................................... 1676.5. SINERGIA Territorial ........................................................................................................... 1676.6. Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de Regalías – SMSCE.................................................................................................................................... 170
Bibliografía ................................................................................................................................... 173Cibergrafía ................................................................................................................................... 181Respuestas ................................................................................................................................... 183
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Prólogo
La globalización plantea un escenario de constantes transformaciones so-ciales, políticas y económicas. Transformaciones que terminan siendo visi-bles o palpables desde ámbitos locales o regionales, espacios en los que debe materializarse la discusión del desarrollo.
Entonces, el desarrollo a escala local y regional debe cuestionar las formas y naturaleza de su financiamiento. Las economías contemporáneas han centrado en lo local nuevas responsabilidades en materia de educación, salud, vivienda, ingresos, pobreza, empleo y competitividad, entre diversos factores. Este traslado paulatino en la ejecución y financiamiento obliga a repensar la forma y los mecanismos de financiación del desarrollo local, pero también el Estado y las nuevas herramientas de la hacienda pública municipal.
Musgrave, Oates, Stiglitz, Shah y Tanzi, entre otros, han planteado desafíos y oportunidades de la hacienda pública, en la actualidad, uno de ellos es la materialización del desarrollo desde lo local. Las finanzas públicas mu-nicipales, más que un ejercicio contable son un proceso de planificación económica de los territorios que obligan a discutir su ordenamiento, las prioridades de atención socioeconómicas y la prospectiva de mediano y largo plazo.
La implementación adecuada de la planeación del territorio ubica temas determinantes del debate en lo local, por ejemplo: esquemas de regula-ción, equidad, distribución regional, inversión social y dinámica tributaria, esta última incluye algunos análisis de los incentivos a la producción y lo-calización.
El profesor Mauricio Villamizar en este libro asume la discusión vigente so-bre las finanzas municipales y evidencia su experiencia en el quehacer de lo
público al plantear un abordaje conceptual y teórico de manejo continuo y fundamental para los administradores públicos, investigadores en el área e interesados en el funcionamiento del Estado en el nivel local.
El libro aborda el paso a paso de la construcción y manejo de las finan-zas públicas municipales, logrando con un lenguaje práctico develar una estructura teórica sólida, resultado de la interacción del autor en espacios académicos y públicos. La experiencia práctica y los planteamientos teó-ricos contribuyen a la claridad conceptual con la cual está presentado el texto.
Finanzas públicas municipales así como el libro Política económica: Aplica-ciones para Colombia también de autoría del profesor Villamizar, plantean procesos prácticos a temas de relevancia técnica en el área de la economía pública y la enseñanza de la economía.
Msc. Freddy Jesús Ruiz Herrera.Marzo 27 de 2015
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Presentación
Todo municipio para desarrollar su objeto social requiere de recursos, cuyo manejo está sujeto a la normatividad vigente, por lo tanto, las finanzas pú-blicas son la base fundamental de la administración pública. De ahí la im-portancia de tener un dominio del tema, para quienes tienen relación con el sector público.
Las finanzas públicas son una herramienta esencial con que cuentan los gobiernos municipales para la toma de decisiones, a través de la cual se puede dar cumplimiento a los programas de gobierno, plasmados en los planes de desarrollo, con el fin poder impulsar y propiciar la satisfacción de necesidades básicas de la población y el desarrollo de los municipios.
Con el fin de optimizar el uso de los recursos, es necesario que los munici-pios garanticen su sostenibilidad financiera, logrando y manteniendo un equilibrio. Para ello, deben cumplir las normas que regulan las finanzas pú-blicas, por lo tanto, su reglamentación debe ser conocida por todo servidor público, con el fin de evitar incurrir en errores.
En el capítulo 1 se analizan conceptos básicos para entender las finanzas públicas como disciplina. En el capítulo 2 se explica la planeación finan-ciera, desde el plan de desarrollo, hasta el programa anual mensualizado de caja. En el capítulo 3 se exponen los ingresos públicos municipales y en el capítulo 4 los gastos públicos municipales. Es importante aclarar que el Distrito Capital tiene un régimen especial (es municipio y departamento al mismo tiempo), por lo tanto, esta información no aplica para él. En el capí-tulo 5 se estudia el ciclo presupuestal y el cierre presupuestal. Por último, en el capítulo 6 se muestran los principales reportes de información que deben realizar los municipios en Colombia.
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Los temas presentados son el fruto de la experiencia docente del autor, por lo tanto, pretende ser un libro de texto para los cursos de Finanzas Públicas y Presupuesto Público, que por lo general deben tomar los estudiantes de administración pública, administración financiera, economía y derecho, ha-ciendo énfasis en los municipios.
De igual forma, puede ser utilizado como texto de consulta por los servi-dores públicos que trabajan en la parte financiera de las alcaldías y como texto guía para las veedurías ciudadanas, que deseen hacerle seguimiento a los presupuestos municipales.
Este libro ha sido escrito de una manera clara y sencilla, para que cualquier persona lo pueda entender, sin tener conocimientos previos en la materia. Los temas son complementados con talleres y ejercicios prácticos, porque este libro pretende ser una herramienta útil para las personas que lo ad-quieran.
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Capítulo 1
Las finanzas públicas como disciplina
Las finanzas públicas es la disciplina que estudia la forma como el Estado se financia y cómo invierte los recursos que recibe, en otras palabras, estudia los ingresos y gastos públicos. Los ingresos y gastos del Estado se plasman en el presupuesto público, pero este no siempre está en equilibrio, por lo tanto, las finanzas públicas también estudian el superávit o déficit presu-puestal y la deuda pública.
De otra parte, tanto el cobro de impuestos y demás recaudos del Estado, como el gasto y el endeudamiento público, traen consigo consecuencias en la economía, por esta razón, las finanzas públicas también estudian el impacto de las decisiones financieras del Estado en la economía. Por últi-mo, las finanzas públicas estudian la eficiencia en el recaudo de los ingre-sos y en la ejecución de gastos del Estado.
1.1. Política fiscal
La política económica comprende las decisiones que implementa el Esta-do para con ducir la economía del país, en busca de un alto nivel y rápi-do crecimiento de la producción, unos precios estables y un bajo nivel de desempleo. Las principales políticas económicas son la fiscal, monetaria, cambiaria y comercial. Las finanzas públicas guardan una estrecha relación con la política fiscal.
La política fiscal son las decisiones que el Estado toma sobre los impuestos, los subsidios, el gasto público, el ahorro gubernamental y la deuda pública. La política fiscal debe estimular el buen desempeño de la economía, para
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alcanzar las metas de crecimiento, inflación y desempleo, entre otras varia-bles. La política fiscal influye en la economía de la siguiente forma:
a. Aumentando o disminuyendo los impuestos.b. Aumentando o disminuyendo los subsidios.c. Aumentando o disminuyendo el gasto público.
Los impuestos son contribuciones obligatorias al Estado, para financiar el gasto público. Los subsidios son las transferencias realizadas por el Estado al sector privado. Por otra parte, el gasto público es el gasto del Estado en bienes y servicios, el cual se clasifica en consumo público (funcionamiento) e inversión pública (provisión de bienes y servicios públicos).
Los impuestos son la principal fuente de financiación del Estado, pero no es la única, el Estado también se financia con tasas y contribuciones. Sin embargo, para una mayor simplicidad, por ahora tomaremos los impuestos como la única fuente de financiación del Estado.
1.1.1. Tipos de política fiscal
Las políticas fiscales se dividen en dos grupos:
a. Políticas expansivas: buscan estimular la economía a través de:
9 Una disminución de los impuestos. 9 Un aumento de los subsidios. 9 Un aumento del gasto público. 9 Una combinación de las anteriores.
Una política fiscal expansionista ocasiona una disminución del ahorro gu-bernamental, lo cual conlleva a un aumento de la deuda pública.
b. Políticas restrictivas: buscan reducir el déficit presupuestal y controlar la inflación a través de:
9 Un aumento de los impuestos. 9 Una disminución de los subsidios. 9 Una disminución del gasto público. 9 Una combinación de las anteriores.