diagnostico finanzas estatales municipales 2000 08

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Titulo Capítulo

“Diagnóstico de lasfinanzas públicas

Estatales yMunicipales, 2009”

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ÍndicePresentación

1. transferencias federales y finanzas estatales

1.1 Transferencias Federales 1.1.1 Dinámica del Gasto Federalizado1.2 La Recaudación Federal Participable (RFP)1.3 Participaciones e Incentivos Económicos 1.3.1 Dinámica a nivel estatal 1.3.2 Distribución Per Cápita 1.3.3 Distribución de Participaciones: Estructura Porcentual 1.3.4 El Fondo General de Participaciones 1.3.5 Consideraciones sobre las Participaciones Federales1.4 Esquemas de Distribución de las Transferencias de Gasto 1.4.1 Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios: Ramo 33 1.4.1.1 Aspectos sobresalientes del Ramo 33 1.4.1.2 Dinámica general 1.4.1.3 Distribución estatal 1.4.1.4 Dinámica a nivel estatal 1.4.1.5 Distribución per cápita 1.4.1.6 FAIS: Objeto de análisis especial 1.4.1.7 Consideraciones sobre las Aportaciones Federales 1.4.2 Aportaciones para los servicios de Educación Básica en el Distrito Federal. Ramo 25 1.4.2.1 Consideraciones sobre las Aportaciones en el Distrito Federal 1.4.3 Recursos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas 1.4.3.1 Destino de los recursos 1.4.3.2 Evolución reciente 1.4.3.3 Distribución estatal 1.4.3.4 Distribución per cápita 1.4.3.5 Consideraciones sobre el PAFEF-FAFEF 1.4.4 Ingresos Excedentes (FIES-FEIEF) 1.4.4.1 Consideraciones sobre los excedentes 1.4.5 Convenios de Coordinación 1.4.5.1 Convenios de Descentralización 1.4.5.2 Dinámica de los recursos por Convenios de Descentralización 1.4.5.3 Convenios de Reasignación 1.4.5.4 Rendición de Cuentas de los Convenios de Reasignación 1.4.5.5 Consideraciones sobre los Convenios

2. colaboración administrativa en materia fiscal federal

2.1 Conceptos básicos 2.1.1 Convenios de Colaboración Administrativa 2.1.2 Sistema Nacional de Coordinación Fiscal2.2 Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal 2.2.1 Antecedentes 2.2.2 Anexos al CCAMFF

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Índice2.3 Clasificación de los Incentivos Económicos 2.3.1 Potestades tributarias vigentes 2.3.2 Relevancia Económica de los Incentivos 2.3.2.1 Dinámica de los Incentivos Económicos 2.3.2.2 Estructura de los Incentivos Económicos 2000-2008 2.3.2.3 Principales Incentivos Económicos 2007-2008 2.3.2.4 Incentivos Económicos vs. Ingresos Propios y Gasto 2.3.2.5 Evolución de los Incentivos Económicos por entidad federativa2.4 ISTUV e ISAN: Tasas de crecimiento 2.4.1 Crecimiento anual del ISTUV: 2000-2008 2.4.2 Evolución del ISAN: 2000-20082.5 Coordinación entre el SAT y las entidades federativas 2.5.1 Antecedentes del PAR 2.5.2 Objetivos del PAR 2.5.3 Operación del PAR, 2006-20082.6 Anexo 3: Régimen de Pequeños Contribuyentes. Tasas de crecimiento2.7 Recomendaciones en Materia de Colaboración Administrativa para el fortalecimiento de las finanzas de estados y municipios 2.7.1 Fortalecer los ingresos propios de las haciendas locales 2.7.2 Medidas en materia del gasto local2.8 Consideraciones sobre la Colaboración Administrativa

3. financiamiento a entidades federativas y municiPios

3.1 Deuda pública de las entidades federativas y municipios 3.1.1 Indicador de deuda de las entidades federativas y municipios/PIBE 3.1.2 Indicador de deuda per cápita3.2 Indicadores de viabilidad del endeudamiento3.3 Fuentes del financiamiento3.4 Emisiones de Certificados Bursátiles de las entidades federativas 3.4.1 Destino de los recursos de las emisiones 3.4.2 Deuda bursátil no directa de los estados 3.4.3 Consideraciones sobre la deuda bursátil estatal3.5 Deuda municipal 3.5.1 Fuentes de financiamiento municipal 3.5.2 Municipios con mayor endeudamiento 3.5.3 Emisiones bursátiles municipales3.6 Nuevos esquemas de financiamiento a municipios 3.6.1 Esquema utilizando los recursos del FAIS 3.6.1.1 Operación del programa Banobras-FAIS 3.6.1.2 Estados y municipios con el programa Banobras-FAIS 3.6.2 Línea de crédito global revolvente 3.6.3 Esquemas de fideicomiso grupal municipal 3.6.3.1 Programa de Sonora 3.6.3.2 Programa de Sinaloa 3.6.3.2.1 Funcionamiento del programa 3.6.3.3 Consideraciones sobre los esquemas de financiamiento

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Índice3.7 Sistemas de seguridad social en las entidades federativas 3.7.1 Reformas a los sistemas de pensiones estatales 3.7.2 Situación de los sistemas de seguridad social en las entidades federativas 3.7.2.1 Sistemas sustentables en el largo plazo 3.7.2.2 Estados con reformas no sustentables en el largo plazo 3.7.2.3 Sistemas de pensiones estatales con reformas en proceso 3.7.2.4 Estados que requieren reformas en el mediano y corto plazo 3.7.3 Consideraciones sobre los sistemas de seguridad social en los estados

4. Hacienda Pública de las entidades federativas

4.1 Ingresos de las entidades federativas 4.1.1 Autonomía financiera de las entidades federativas 4.1.1.1 Grupo de ingresos altos 4.1.1.2 Grupo de ingresos medios 4.1.1.3 Grupo de ingresos bajos 4.1.2 Carga fiscal por habitante4.2 Ingresos tributarios 4.2.1 Aprovechamiento de las potestades tributarias4.3 Esfuerzo tributario real4.4 El impuesto sobre nóminas 4.4.1 Características del impuesto sobre nóminas 4.4.2 Consideraciones sobre los ingresos tributarios4.5 Ingresos no tributarios 4.5.1 Indicador de Ingresos no Tributarios/Ingresos Propios 4.5.2 Consideraciones sobre los ingresos estatales4.6 El Gasto Público 4.6.1 Clasificación económica del gasto público 4.6.2 Gastos Primarios 4.6.3 Gasto de Operación 4.6.3.1 Gasto en servicios personales 4.6.3.2 Costo de los Servicios Personales per cápita 4.6.3.3 Consideraciones sobre los gastos de operación 4.6.4 Gasto en Desarrollo Social 4.6.4.1. Gasto nacional en educación 4.6.4.2. Gasto estatal en salud 4.6.4.3 Consideraciones sobre el gasto social 4.6.5 Gasto en inversión 4.6.5.1 Crecimiento de la inversión 4.6.5.2 Indicador Gasto en Inversión/Gasto Primario 4.6.5.3 Inversión per cápita 4.6.6 Consideraciones sobre la inversión

5. finanzas Públicas municiPales

5.1 Los ingresos municipales 5.1.1 Fuentes de ingresos municipales

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Índice 5.1.2 Ingresos propios municipales 5.1.2.1 Indicador de autonomía financiera 5.1.2.2 Recaudación del Impuesto Predial y Derechos de Agua 5.1.2.3 Impuesto predial 5.1.3 Consideraciones sobre los ingresos municipales5.2 El gasto público municipal 5.2.1 El gasto corriente 5.2.1.1 Gasto administrativo municipal 5.2.1.2 Gasto municipal en servicios personales 5.2.2 Consideraciones sobre el gasto corriente5.3 Gasto de capital 5.3.1 Gasto en inversión física y acciones sociales en México 5.3.1.1 Gasto municipal en inversión física por estado 5.3.2 Gasto municipal en acciones sociales por estado 5.3.3 Consideraciones sobre el gasto de capital5.4 Transferencias federales 5.4.1 Distribución a los municipios 5.4.1.1 Recaudación municipal por Participaciones e Incentivos 5.4.1.2 Cumplimiento con regulaciones 5.4.2 Aportaciones Federales 5.4.2.1 Fondo FISM 5.4.2.2 Fondo FORTAMUN-DF 5.4.3 Consideraciones sobre las transferencias federales

6. transParencia y rendición de cuentas

6.1 Panorama general del acceso a la información 6.1.1 Leyes de Transparencia en las entidades federativas 6.1.2 Apego a la reforma del Artículo 6º Constitucional 6.1.3 Comisiones, Institutos y Consejos en las entidades federativas 6.1.4 Difusión de la transparencia en las páginas electrónicas de los estados 6.1.5 Consideraciones sobre el acceso a la información6.2 Análisis de documentos clave de las Finanzas Públicas estatales 6.2.1 Disponibilidad y calidad de las Cuentas Públicas 6.2.2 Leyes de Ingresos de los estados 6.2.3 Recursos federalizados contenidos en los presupuestos estatales 6.2.4 Consideraciones sobre documentos clave

6.3 Reflexiones sobre la falta de acceso a la información de las finanzas públicas estatales y municipales

Glosario de siGlas

biblioGrafía

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a Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en cumplimiento de las disposiciones de las Leyes de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales del 2003 al 2007, presentó para cada uno de esos años al H. Congreso de la Unión, un Diagnóstico muy útil para todos los interesados en las finanzas públicas locales.

Al no incluirse una instrucción similar en las Leyes de Ingresos para los años 2008 y 2009 la Secretaría de Hacienda no continuó escribiendo los Diagnósticos. Precisamente para cubrir este vacío de información sobre las estadísticas financieras de los estados y municipios, el status de las relaciones intergubernamentales entre los tres niveles de gobierno, así como sobre la situación del Sistema de Coordinación Fiscal, aregional.com decidió emprender este documento que se considera será de gran interés para los tomadores de decisiones en las administraciones estatales y municipales, para los inversionistas, instituciones educativas y todos los interesados en la evolución de las haciendas públicas de las entidades federativas y sus municipios.

El Diagnóstico de las Finanzas Públicas Estatales y Municipales se elaboró para los años 2000 al 2008, a partir de la información disponible en las cuentas públicas del Gobierno Federal, de los Gobiernos Estatales, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como de la proveniente del Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía (INEG) y de la sección de Finanzas Públicas Estatales y Municipales de Fitch Ratings Mexico. No obstante, algunas secciones sobre federalismo fiscal y sistemas de pensiones estatales no pudieron completarse por falta de información oficial sobre los puntos que se deseaban analizar, a pesar de todos los esfuerzos realizados por localizar las informaciones que los respaldaban, tanto con la SHCP, como con el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), y otros organismos oficiales, que tienen en su poder la documentación requerida.

Presentación

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Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009

De todas formas se considera que el Diagnóstico realizado, es un documento muy completo que pone a la disposición de todos los interesados en las finanzas públicas locales la información y análisis más recientes sobre el desarrollo del federalismo en el país y sobre la situación de las finanzas públicas estatales y municipales.

El documento se dividió en seis Capítulos: En el primer capítulo se abordan las principales características de cada uno de los componentes de las transferencias federales hacia estados y municipios, la importancia de la Recaudación Federal Participable (RFP) para las haciendas locales y se muestra la dinámica reciente de cada rubro que integra el gasto federalizado.

En el segundo capítulo, se revisan y analizan la importancia de algunos aspectos del funcionamiento de los Convenios de Colaboración Administrativa, así como la evolución y la relevancia de los mismos, sobre todo en los últimos años. A partir de estos aspectos se emiten una serie de recomendaciones orientadas a mejorar las relaciones intergubernamentales en materia de colaboración administrativa.

En el tercero se dedica a la deuda pública estatal y municipal. En este capítulo se hace una revisión detallada de la situación del endeudamiento al 31 de diciembre de 2008 de los estados y municipios. Incluyendo el análisis de algunos indicadores para conocer la viabilidad de dicho endeudamiento, así como se analiza detalladamente la situación de la deuda contingente por el sistema de seguridad social de los estados.

En el cuarto capítulo se estudia la evolución de los ingresos y gastos de las entidades federativas. Sobre los ingresos se hace hincapié en la estructura de los mismos y se analiza el esfuerzo real de recaudación que han hecho los estados para mejorar su captación de recursos propios y aumentar su autonomía financiera. Por el lado de los egresos, se analiza la clasificación económica del gasto, para determinar el esfuerzo de inversión física y ahorro interno de los gobiernos estatales, así como el control que tienen de su gasto administrativo.

En el quinto se realiza una revisión de la evolución de las finanzas municipales, distinguiendo los esfuerzos de recaudación de ingresos propios de los municipios, a nivel estatal, y sobre las transferencias estatales y federales que reciben. Se hace un análisis de los gastos municipales, por estado, destacando las inversiones en infraestructura y los egresos con fines sociales que realizan, tratando de mejorar la calidad de vida de sus respectivas poblaciones.

En el último capítulo, se muestra un panorama general de la rendición de cuentas y el acceso a la información, principalmente en el ámbito estatal. En este sentido, se abordan aspectos referentes tanto a la existencia de las leyes de transparencia, la disponibilidad de información en las páginas electrónicas y/o portales electrónicos de transparencia de los gobiernos estales; como a la calidad de los documentos normativos, tales como: la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos y la Cuenta Pública. Finalmente, se hace hincapié en la ausencia y baja calidad de la información pública disponible en materia de las finanzas públicas estatales y municipales, lo cual se convirtió en un importante obstáculo para la realización del presente documento.

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1 Márquez-Padilla Paz Consuelo, “El nuevo federalismo en América del Norte”, UNAM, México, 2000. pp. 13

Capítulo 1

Transferencias Federalesy Finanzas Estatales

l sistema federal en México está sustentado en los Artículos 39, 40, 41 y 49, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en ellos se establecen los preceptos básicos de división y ejercicio de los poderes de la Unión. La existencia de este sistema político implica la integración de los tres niveles de Gobierno: Federal, estatal y municipal, es decir, la prevalencia de un sistema federalista el cual puede ser entendido como “una estructura política que reconoce la existencia de intereses diversos en los distintos niveles de gobierno y…supone el balance perfecto de éstos al interior de una soberanía nacional”1.

En materia fiscal, el federalismo implica compartir la responsabilidad sobre el presupuesto público, basados en un mejor equilibrio de potestades, atribuciones y recursos entre los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal). En el caso de México, los acuerdos y consensos entre la Federación y, los estados y municipios se concretan con el establecimiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), mediante el cual estos órdenes de gobierno han logrado definir responsabilidades y potestades en materia de ingreso y gasto.

En este contexto, se concibe la existencia de transferencias federales (o Gasto Federalizado) hacia las entidades federativas y municipios, las cuales representan aproximadamente, el 90 por ciento de los ingresos locales, denotando la relevancia de mostrar la evolución reciente de estos recursos, lo cual es el objetivo central del presente capítulo. Para el cumplimiento de tal objetivo, la información se estructuró mostrando, en primera instancia, las características principales de cada uno de los componentes del Gasto Federalizado, la definición de la Recaudación Federal Participable (RFP) e importancia de ésta para las haciendas locales. Para posteriormente, analizar las características y dinámica de cada rubro que integra las transferencias federales hacia las entidades federativas y municipios.

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1.1 transferencias federales

El Gasto Federalizado se refiere a los recursos que el Gobierno Federal transfiere a los estados y municipios para que éstos complementen sus requerimientos financieros y hagan frente a las demandas de educación, salud, infraestructura social básica, seguridad pública y otras necesidades que deberán ser atendidas.

Estos recursos han sido utilizados como un instrumento mediante el cual se pretende hacer más eficiente el ejercicio del gasto público y, con ello, atender con mayor alcance, prontitud y oportunidad las demandas sociales. Los mecanismos mediante los cuales se lleva a cabo la transferencia de recursos a las entidades federativas y municipios se encuentran en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), la Ley de Ingresos (LI) y el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación que año con año es aprobado en la Cámara de Diputados.

Actualmente, los rubros que conforman el gasto federalizado son: a) Participaciones Federales; b) Aportaciones Federales; c) Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos o Ramo 25; d) Convenios de Descentralización y de Reasignación; y e) Excedentes en ingresos federales (ver esquema 1.1)

Es preciso señalar que de todos los conceptos enunciados en el esquema 1.1, excepto el Ramo 28, son recursos condicionados o etiquetados, es decir, que deben ser aplicados en determinadas áreas de acuerdo a diversos ordenamientos jurídicos federales.

1.1.1 dinámica del Gasto federalizado

En 2008, la Hacienda Pública Federal transfirió 916 mil 540.6 millones de pesos de 2007 a los gobiernos estatales y municipales, esta cifra representó 14.0 por ciento más que los recursos obtenidos a lo largo de 2007 (ver cuadros 1.1a y 1.1b), siendo la principal explicación, el surgimiento de tres nuevos fondos participables: Fondo de Fiscalización, Fondo de Extracción de Hidrocarburos y las participaciones por IEPS-gasolina y diesel. Esta misma dinámica se replicó en los órdenes de gobierno estatal y municipal, tal y como se aprecia en los siguientes cuadros.

Fuente: aregional.com

Esquema 1.1 Fuentes de Ingreso de Estados y Municipios

ParticipacionesRamo 28

Transferencias No Condicionadas

GOBIERNOS DE LOS ESTADOS

Aportaciones (Ramo 33)Transferencias Condicionadas

(Incluye PAFEF)

Ingresos Propios

Convenios de Descentralización

Excedentes Petroleros

Financiamiento

Tran

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Transferencias Federales y Finanzas Estatales

Recursos Federales Descentralizados a Entidades Federativas y Municipios, 2000-2008(Millones de pesos de 2007)Cuadro 1.1a

Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005Recursos Federales Descentralizados Total

2006 2007 2008

Total de Transferencias Federales 1/ 604,896.5 654,017.9 669,789.2 679,180.5 691,194.0 736,238.9 790,157.1 803,673.0 916,540.6

I. Participaciones Federales (1+2) 267,069.4 278,824.7 284,585.4 274,712.4 272,560.1 300,344.1 340,864.1 332,757.7 409,135.2

1. Participaciones 244,583.6 249,749.7 259,582.3 250,749.8 247,173.6 273,571.4 304,911.7 294,562.7 368,371.0

Fondo General de Participaciones1/ 226,568.3 233,138.8 241,981.1 234,307.5 229,139.0 254,491.8 283,906.7 273,572.7 320,956.6

Fondo de Fomento Municipal 10,577.5 10,882.6 11,283.6 10,418.8 11,241.8 11,939.3 13,479.3 12,994.6 15,998.3

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 5,861.9 4,142.1 4,809.9 4,374.0 5,094.5 5,288.5 5,430.1 6,052.0 6,336.8

0.136% de la Recaudación Federal Participable 1,449.2 1,454.9 1,423.4 1,530.0 1,537.5 1,631.9 1,833.2 1,746.3 2,152.9

Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo 126.8 131.4 84.4 119.5 160.8 219.8 262.5 197.1 357.6

Fondo de Fiscalización 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 19,197.1

Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 3,371.8

2. Incentivos Económicos 22,485.8 29,074.9 25,003.1 23,962.6 25,386.5 26,772.7 35,952.4 38,195.0 40,764.2

Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos 13,473.4 15,946.3 16,960.7 15,653.5 15,511.2 16,435.7 19,472.0 20,245.0 20,386.7

Fondo de Compensación del ISAN 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1,307.0 1,677.9 1,596.9

Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 7,482.0 6,624.0 6,024.8 5,354.5 5,686.6 6,042.7 5,356.5 5,581.7 4,903.3

Fondo de Compensación del IEPS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 737.3

Incentivos a la venta final de gasolina y diesel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 4,908.1

Otros Incentivos Económicos 1,530.4 6,504.6 2,017.6 2,954.6 4,188.7 4,294.4 9,817.0 10,690.4 8,231.9

1/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia2/ Para 1999 y 2000, el Distrito Federal fue excluido de este Fondo.3/ De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante el Programa de Fortalecimiento de lasEntidades Federativas (PAFEF) que se registraba en el Ramo 39, pero a partir de 2007 estos recursos son parte del Ramo 334/Para 2008, los recursos del FEIEF no fueron transferidos a los estados sino a la reserva.Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) yestadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx

II. Gasto Primario Transferido(3+4+5+6) 337,827.1 375,193.2 385,203.8 389,348.2 392,273.2 412,217.4 424,690.7 436,063.5 475,979.1

3. Ramo 33 272,276.1 296,502.7 299,465.1 302,155.8 294,080.3 312,044.3 322,859.2 356,761.2 383,265.0

FAEB 172,808.3 184,978.0 186,946.3 190,753.4 184,363.6 194,460.2 202,363.6 210,531.3 219,570.7

FASSA 34,231.6 35,872.8 36,532.4 40,172.7 39,234.9 40,968.7 42,097.9 44,463.5 46,077.2

FAIS 23,972.4 26,992.2 28,846.4 27,239.4 26,713.6 28,688.1 29,482.0 31,887.4 37,002.0

FISE 2,905.5 3,271.4 3,496.2 3,301.4 3,237.7 3,477.0 3,573.2 3,864.8 4,484.6

FISM 21,067.0 23,720.7 25,350.2 23,938.0 23,475.9 25,211.1 25,908.8 28,022.6 32,517.4

FASP 7,816.9 8,192.5 4,250.7 3,333.5 3,976.7 5,384.6 5,175.0 5,000.0 5,797.1

FAM 7,837.1 8,821.9 9,421.9 8,888.9 8,698.0 9,340.9 9,599.3 10,382.7 12,047.8

FAETA 3,075.7 3,980.5 3,902.2 3,850.1 3,714.2 3,798.7 3,924.7 3,957.0 4,124.8

FORTAMUN-DF 2/ 22,534.1 27,664.8 29,565.2 27,917.8 27,379.4 29,403.1 30,216.7 32,682.2 37,924.2

FAFEF 3/ 17,857.1 20,721.2

4. Ramo 39 3/ 10,299.8 18,133.8 19,465.9 21,680.1 29,974.7 26,485.4 30,273.9

5. Ramo 25 20,512.9 20,953.6 20,760.4 21,554.1 19,240.0 20,909.6 21,869.2 21,850.2 22,562.4

6. Convenios de Descentralización y de Reasignación 34,738.2 39,603.3 45,512.4 43,958.2 48,978.3 52,778.1 49,688.4 57,452.1 70,151.7

Convenios de Descentralización 34,738.2 39,603.3 45,512.4 43,046.8 48,152.4 48,287.1 46,891.3 54,328.8 65,444.8

Convenios de Reasignación 0.0 0.0 0.0 911.4 825.9 4,491.0 2,797.1 3,123.3 4,706.9

III. Transferencias por excedentes (7+8) 0.0 0.0 0.0 15,119.9 26,360.7 23,677.4 24,602.3 34,851.8 31,426.3

7. FIES 0.0 0.0 0.0 15,119.9 26,360.7 23,677.4 8,158.9 6,894.2 25,234.1

8. FEIEF4/ 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 16,443.4 27,957.6 6,192.2

12


Recursos Federales Descentralizados a Entidades Federativas y Municipios, 2000-2008Porcentaje anual respecto a la Recaudación Federal ParticipableCuadro 1.1b

1/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia 2/ Para 1999 y 2000, el Distrito Federal fue excluido de este Fondo.3/ De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante el Programa de Fortalecimiento de lasEntidades Federativas (PAFEF) que se registraba en el Ramo 39, pero a partir de 2007 estos recursos son parte del Ramo 334/Para 2008, los recursos del FEIEF no fueron transferidos a los estados sino a la reserva.Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) yestadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx

Concepto 2000 2001 2002 2003 2004

(porcentajes)

2005 2006 2007 2008

Total de Transferencias Federales 1/ 57.7 61.4 63.0 60.6 61.7 61.3 60.5 60.5 59.2

I. Participaciones Federales (1+2) 25.5 26.2 26.7 24.5 24.3 25.0 26.1 25.0 26.4

1. Participaciones 23.3 23.4 24.4 22.4 22.1 22.8 23.4 22.2 23.8

Fondo General de Participaciones1/ 21.6 21.9 22.7 20.9 20.5 21.2 21.7 20.6 20.7

Fondo de Fomento Municipal 1.0 1.0 1.1 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 0.6 0.4 0.5 0.4 0.5 0.4 0.4 0.5 0.4

0.136% de la Recaudación Federal Participable 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1


Fondo de Fiscalización 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.2

Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2

2. Incentivos Económicos 2.1 2.7 2.4 2.1 2.3 2.2 2.8 2.9 2.6

Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos 1.3 1.5 1.6 1.4 1.4 1.4 1.5 1.5 1.3

Fondo de Compensación del ISAN 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1

Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 0.3


Incentivos a la venta final de gasolina y diesel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.3

Otros Incentivos Económicos 0.1 0.6 0.2 0.3 0.4 0.4 0.8 0.8 0.5

II. Gasto Primario Transferido(3+4+5+6) 32.2 35.2 36.2 34.7 35.0 34.3 32.5 32.8 30.7

3. Ramo 33 26.0 27.8 28.1 26.9 26.2 26.0 24.7 26.9 24.8

FAEB 16.5 17.4 17.6 17.0 16.5 16.2 15.5 15.8 14.2

FASSA 3.3 3.4 3.4 3.6 3.5 3.4 3.2 3.3 3.0

FAIS 2.3 2.5 2.7 2.4 2.4 2.4 2.3 2.4 2.4

FISE 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3

FISM 2.0 2.2 2.4 2.1 2.1 2.1 2.0 2.1 2.1

FASP 0.7 0.8 0.4 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4

FAM 0.7 0.8 0.9 0.8 0.8 0.8 0.7 0.8 0.8

FAETA 0.3 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3

FORTAMUN-DF 2/ 2.2 2.6 2.8 2.5 2.4 2.4 2.3 2.5 2.4

FAFEF 3/ 1.3 1.3

4. Ramo 39 3/ 1.0 1.7 1.8 1.9 2.7 2.2 2.3

5. Ramo 25 2.0 2.0 2.0 1.9 1.7 1.7 1.7 1.6 1.5

6. Convenios de Descentralización y de Reasignación 3.3 3.7 4.3 3.9 4.4 4.4 3.8 4.3 4.5

Convenios de Descentralización 3.3 3.7 4.3 3.8 4.3 4.0 3.6 4.1 4.2

Convenios de Reasignación 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.4 0.2 0.2 0.3

III. Transferencias por excedentes (7+8) 0.0 0.0 0.0 1.3 2.4 2.0 1.9 2.6 2.0

7. FIES 0.0 0.0 0.0 1.3 2.4 2.0 0.6 0.5 1.6

8. FEIEF4/ 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.3 2.1 0.4

13


En el cuadro 1.2a se muestra la evolución de cada uno de los rubros de las transferencias federales que son ejercidas por los gobiernos estatales (incluido el Distrito Federal), las cuales provienen de:

• Fondo General de Participaciones• Impuesto Especial sobre Producción y Servicios• Fondo de Fiscalización• Fondo de Extracción de Hidrocarburos• Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos• Fondo de Compensación del ISAN• Impuesto Sobre Automóviles Nuevos• Fondo de Compensación del IEPS• Incentivos a la venta final de gasolina y diesel • Otros Incentivos Económicos• Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal• Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud • Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal• Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal • Fondo de Aportaciones Múltiples• Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas• Ramo 25: Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal,

Tecnológica y de Adultos• Convenios de Descentralización y de Reasignación • Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados• Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas FEIEF

Es preciso señalar que la dinámica de estas transferencias federales hacia las entidades federativas es analizada con mayor detalle a lo largo de los apartados 1.3 y 1.4 del presente capítulo. Sin embargo, algunos de los aspectos más importantes que se pueden destacar son:

• De 2000 a 2008 los gobiernos estatales ejercieron, en promedio 82.5 por ciento del total del gasto federalizado.

• Las participaciones han mostrado una tendencia creciente durante el periodo de referencia, no sólo por el efecto de los altos precios del petróleo sobre las Participaciones y la creación de tres fondos participables (en 2008), sino por la canalización de excedentes en ingresos federales mediante el FIES en 2003 y el FEIEF en 2006.

• Pese al crecimiento real de las transferencias hacia los gobiernos estatales durante el periodo de estudio, en términos de la RFP (cuadro 1.2b), la proporción de éstas respecto a la RFP no ha variado significativamente.

14


Recursos Federales Descentralizados a Entidades Federativas, 2000-2008(Millones de pesos de 2007)Cuadro 1.2a

II. Gasto Primario Transferido(3+4+5+6) 294,226.0 323,807.7 330,288.4 337,492.4 341,417.9 357,603.2 368,565.2 375,358.7 405,537.6

3. Ramo 33 228,675.1 245,117.1 244,549.7 250,300.0 243,225.0 257,430.1 266,733.8 296,056.4 312,823.5

FAEB 172,808.3 184,978.0 186,946.3 190,753.4 184,363.6 194,460.2 202,363.6 210,531.3 219,570.7

FASSA 34,231.6 35,872.8 36,532.4 40,172.7 39,234.9 40,968.7 42,097.9 44,463.5 46,077.2

FISE 2,905.5 3,271.4 3,496.2 3,301.4 3,237.7 3,477.0 3,573.2 3,864.8 4,484.6

FASP 7,816.9 8,192.5 4,250.7 3,333.5 3,976.7 5,384.6 5,175.0 5,000.0 5,797.1

FAM 7,837.1 8,821.9 9,421.9 8,888.9 8,698.0 9,340.9 9,599.3 10,382.7 12,047.8

FAETA 3,075.7 3,980.5 3,902.2 3,850.1 3,714.2 3,798.7 3,924.7 3,957.0 4,124.8

FAFEF 3/0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 17,857.1 20,721.2

4. Ramo 39 3/10,299.8 18,133.8 19,465.9 21,680.1 29,974.7 26,485.4 30,273.9 0.0 0.0

5. Ramo 25 20,512.9 20,953.6 20,760.4 21,554.1 19,240.0 20,909.6 21,869.2 21,850.2 22,562.4

6. Convenios de Descentralización y de Reasignación 34,738.2 39,603.3 45,512.4 43,958.2 48,978.3 52,778.1 49,688.4 57,452.1 70,151.7

Convenios de Descentralización 34,738.2 39,603.3 45,512.4 43,046.8 48,152.4 48,287.1 46,891.3 54,328.8 65,444.8

Convenios de Reasignación 0.0 0.0 0.0 911.4 825.9 4,491.0 2,797.1 3,123.3 4,706.9

III. Transferencias por excedentes (7+8) 0.0 0.0 0.0 15,119.9 26,360.7 23,677.4 24,602.3 34,851.8 31,426.3

7. FIES 0.0 0.0 0.0 15,119.9 26,360.7 23,677.4 8,158.9 6,894.2 25,234.1

8. FEIEF 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 16,443.4 27,957.6 6,192.2

1/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia2/ Para 1999 y 2000, el Distrito Federal fue excluido de este Fondo.3/ De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante el Programa de Fortalecimiento de lasEntidades Federativas (PAFEF) que seregistraba en el Ramo 39, pero a partir de 2007 estos recursos son parte del Ramo 334/Para 2008, los recursos del FEIEF no fueron transferidos a los estados sino a la reserva.Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) yestadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Transferencias totales a entidades federativas 498,158.8 536,892.3 547,723.7 562,727.6 575,474.7 610,523.0 653,398.8 664,466.2 749,465.0




Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 4,689.5 3,313.7 3,847.9 3,499.2 4,075.6 4,230.8 4,344.1 4,841.6 5,069.4


Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 2,697.4



Fondo de Compensación del ISAN 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1,045.6 1,342.3 1,277.5

Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 5,985.6 5,299.2 4,819.8 4,283.6 4,549.3 4,834.2 4,285.2 4,465.4 3,922.6


Incentivos a la venta final de gasolina y diesel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 3,926.5

Otros Incentivos Económicos 1,224.3 5,203.7 1,614.1 2,363.7 3,350.9 3,435.5 7,853.6 8,552.3 6,585.5

Recursos Federales Descentralizados TotalesConcepto

15


1/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia2/ Para 1999 y 2000, el Distrito Federal fue excluido de este Fondo.3/ De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante el Programa de Fortalecimiento de lasEntidades Federativas (PAFEF) que se registraba en el Ramo 39, pero a partir de 2007 estos recursos son parte del Ramo 334/Para 2008, los recursos del FEIEF no fueron transferidos a los estados sino a la reserva.Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) yestadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx

II. Gasto Primario Transferido(3+4+5+6)

3. Ramo 33

FAEB

FASSA

FISE

FASP

FAM

FAETA

FAFEF 3/

4. Ramo 39 3/

5. Ramo 25

Convenios de Descentralización

Convenios de Reasignación

III. Transferencias por excedentes (7+8)

7. FIES

8. FEIEF

28.1 30.4 31.0 30.1 30.5 29.8 28.2 28.3 26.2

21.8 23.0 23.0 22.3 21.7 21.4 20.4 22.3 20.2

16.5 17.4 17.6 17.0 16.5 16.2 15.5 15.8 14.2

3.3 3.4 3.4 3.6 3.5 3.4 3.2 3.3 3.0

0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3

0.7 0.8 0.4 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4

0.7 0.8 0.9 0.8 0.8 0.8 0.7 0.8 0.8

0.3 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3

1.3 1.3

1.0 1.7 1.8 1.9 2.7 2.2 2.3

2.0 2.0 2.0 1.9 1.7 1.7 1.7 1.6 1.5

3.3 3.7 4.3 3.9 4.4 4.4 3.8 4.3 4.5

3.3 3.7 4.3 3.8 4.3 4.0 3.6 4.1 4.2

0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.4 0.2 0.2 0.3

0.0 0.0 0.0 1.3 2.4 2.0 1.9 2.6 2.0

0.0 0.0 0.0 1.3 2.4 2.0 0.6 0.5 1.6

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.3 2.1 0.4

Recursos Federales Descentralizados a Entidades Federativas, 2000-2008Porcentaje anual respecto a la Recaudación Federal ParticipableCuadro 1.2b

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Recursos Federales Descentralizados TotalesConcepto

Transferencias totales a entidades federativas

I. Participaciones Federales (1+2)

1. Participaciones

Fondo General de Participaciones1/

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios

Fondo de Fiscalización

Fondo de Extracción de Hidrocarburos

2. Incentivos Económicos

Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos

Fondo de Compensación del ISAN

Impuesto Sobre Automóviles Nuevos

Fondo de Compensación del IEPS

Incentivos a la venta final de gasolina y diesel

Otros Incentivos Económicos

47.5 50.4 51.5 50.2 51.4 50.8 50.0 50.0 48.419.5 20.0 20.4 18.7 18.5 19.1 19.9 19.1 20.2

17.7 17.8 18.6 17.0 16.7 17.3 17.7 16.8 18.1

17.3 17.5 18.2 16.7 16.4 17.0 17.4 16.5 16.6

0.4 0.3 0.4 0.3 0.4 0.4 0.3 0.4 0.3

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.0

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2

1.7 2.2 1.9 1.7 1.8 1.8 2.2 2.3 2.1

1.0 1.2 1.3 1.1 1.1 1.1 1.2 1.2 1.1

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1

0.6 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.3

0.1 0.5 0.2 0.2 0.3 0.3 0.6 0.6 0.4

6. Convenios de Descentralización y de Reasignación

16


Respecto a las transferencias federales hacia municipios, es conveniente señalar que la Federación canaliza recursos a los gobiernos estatales, los cuales a su vez, deben canalizar ciertas proporciones o fondos completos a los municipios. Actualmente los municipios reciben recursos federales vía:

• Fondo General de Participaciones (al menos 20 por ciento del total asignado al estado)• Fondo de Fomento Municipal (100 por ciento)• Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (al menos 20 por ciento del total

asignado al estado)• 0.136% de la Recaudación Federal Participable (100 por ciento)• Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo (100 por ciento)• Fondo de Fiscalización (al menos 20 por ciento del total asignado al estado)• Fondo de Extracción de Hidrocarburos (al menos 20 por ciento del total asignado al estado)• Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos (al menos 20 por ciento del total asignado

al estado)• Fondo de Compensación del ISAN (al menos 20 por ciento del total asignado al estado)• Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (al menos 20 por ciento del total asignado al estado)• Fondo de Compensación del IEPS (al menos 20 por ciento del total asignado al estado)• Incentivos a la venta final de gasolina y diesel (al menos 20 por ciento del total asignado

al estado)• Otros Incentivos Económicos (Depende de los convenios entre el estado y sus municipios)• Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal• Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones

Territoriales del Distrito Federal

Por su parte en el cuadro 1.3a se observa que el gasto federalizado hacia municipios ha mostrado una tendencia creciente. Aunque los detalles de esta evolución se abordan con mayor especificidad en el Capítulo 5 del presente documento, es preciso destacar que la proporción de los recursos que actualmente ejercen los municipios son insuficientes (17.5 por ciento de las transferencias federales totales), dadas las responsabilidades de gasto que tienen y el escaso número de potestades tributarias que detentan.

17


Recursos Federales Descentralizados a Municipios, 2000-2008(Millones de pesos de 2007)Cuadro 1.3a

1/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia2/ Para 1999 y 2000, el Distrito Federal fue excluido de este Fondo.Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) yestadísticas de la coordinación conentidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Transferencias totales a municipios 106,737.7 117,125.6 122,065.6 116,452.9 115,719.3 125,715.9 136,758.3 139,206.8 167,075.5




Fondo de Fomento Municipal 10,577.5 10,882.6 11,283.6 10,418.8 11,241.8 11,939.3 13,479.3 12,994.6 15,998.3

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 1,172.4 828.4 962.0 874.8 1,018.9 1,057.7 1,086.0 1,210.4 1,267.4

0.136% de la Recaudación Federal Participable 1,449.2 1,454.9 1,423.4 1,530.0 1,537.5 1,631.9 1,833.2 1,746.3 2,152.9



Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 674.4



Fondo de Compensación del ISAN 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 261.4 335.6 319.4

Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 1,496.4 1,324.8 1,205.0 1,070.9 1,137.3 1,208.5 1,071.3 1,116.3 980.7


Incentivos a la venta final de gasolina y diesel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 981.6

Otros Incentivos Económicos 306.1 1,300.9 403.5 590.9 837.7 858.9 1,963.4 2,138.1 1,646.4

II. Gasto Primario Transferido(3) 43,601.0 51,385.5 54,915.5 51,855.8 50,855.3 54,614.2 56,125.5 60,704.8 70,441.5

3. Ramo 33 43,601.0 51,385.5 54,915.5 51,855.8 50,855.3 54,614.2 56,125.5 60,704.8 70,441.5

FISM 21,067.0 23,720.7 25,350.2 23,938.0 23,475.9 25,211.1 25,908.8 28,022.6 32,517.4

FORTAMUN-DF 2/ 22,534.1 27,664.8 29,565.2 27,917.8 27,379.4 29,403.1 30,216.7 32,682.2 37,924.2

Recursos Federales Descentralizados TotalConcepto

18


Recursos Federales Descentralizados a Municipios, 2000-2008Porcentaje anual respecto a la Recaudación Federal ParticipableCuadro 1.3b

1/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia2/ Para 1999 y 2000, el Distrito Federal fue excluido de este Fondo.Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) yestadísticas de la coordinación conentidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Transferencias totales a municipios

I. Participaciones Federales (1+2)

1. Participaciones

Fondo General de Participaciones1/

Fondo de Fomento Municipal

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios

0.136 % de la Recaudación Federal Participable

Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo


Fondo de Extracción de Hidrocarburos

2. Incentivos Económicos

Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos

Fondo de Compensación del ISAN

Impuesto Sobre Automóviles Nuevos

Fondo de Compensación del IEPS

Incentivos a la venta final de gasolina y diesel

Otros Incentivos Económicos

II. Gasto Primario Transferido(3)

3. Ramo 33

FISM

FORTAMUN-DF 2/

ConceptoPorcentaje

10.2 11.0 11.5 10.4 10.3 10.5 10.5 10.5 10.8

6.0 6.2 6.3 5.8 5.8 5.9 6.2 5.9 6.2

5.6 5.6 5.8 5.3 5.3 5.5 5.6 5.3 5.7

4.3 4.4 4.5 4.2 4.1 4.2 4.3 4.1 4.1

1.0 1.0 1.1 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0

0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

0.4 0.5 0.5 0.4 0.5 0.4 0.6 0.6 0.5

0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1

0.0 0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.1

4.2 4.8 5.2 4.6 4.5 4.5 4.3 4.6 4.6

4.2 4.8 5.2 4.6 4.5 4.5 4.3 4.6 4.6

2.0 2.2 2.4 2.1 2.1 2.1 2.0 2.1 2.1

2.2 2.6 2.8 2.5 2.4 2.4 2.3 2.5 2.4

19


En las últimas dos décadas, la dinámica del gasto federalizado ha sido favorable para los gobiernos locales, ya que los recursos federales transferidos a las entidades federativas y municipios aumentaron sustancialmente, tanto en términos porcentuales, como en absolutos. Este hecho se relaciona directamente con el cambio en la distribución del gasto primario federal ejercido por los diferentes órdenes de gobierno, como se puede apreciar en la gráfica 1.1, en 1990, únicamente el 34.0 por ciento de dicho gasto lo ejercían los gobiernos locales2, mientras que en 2008, esta proporción aumento a 60.0 por ciento.

La gráfica anterior revela la evolución de la descentralización del gasto público en México, ya que, actualmente los estados y municipios captan más recursos federales que hace veinte años. En esta misma dirección en la gráfica 1.2 se puede apreciar la forma en que los gobiernos locales han ido ejerciendo más recursos federales. En 1990, por cada peso que ejercía la Administración Pública Centralizada (APC), los estados y municipios sólo ejercían 52 centavos, mientras que en 2008 la proporción cambió considerablemente porque por cada peso que gastó la APC, los gobiernos locales aplicaron 1.5 pesos.

2 Para efectos de este capítulo, el término local comprende a los ámbitos estatal y municipal. Además se incluye al Distrito Federal y sus Delegaciones

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e Informes de Gobierno (varios años)

Gasto federal ejercido según órden de gobierno, 1990-2008Gráfica 1.1

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Entidades Federativas y Municipios

Administración Pública Centralizada

20


En buena medida, el incremento en las transferencias hacia estados y municipios se explica por la mayor proporción de Participaciones e Incentivos Económicos3 que han sido entregados y/o cedidos entre 1983 y 2008 en comparación con 1979 (ver gráfica 1.3).

Desde otro punto de vista, la dinámica de las transferencias hacia los gobiernos locales se puede apreciar comparando el crecimiento acumulado de estos recursos con el experimentado por el Producto Interno Bruto (PIB) y la Recaudación Federal Participable (RFP), tal y como se observa en la Gráfica 1.4.

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e Informes de Gobierno (varios años)

Pesos transferidos a estados y municipios por peso ejercido por laAdministración Pública Federal

Gráfica 1.2

0.52

0.47

0.79

0.82 0.87

0.87 1.

09 1.25 1.

39 1.47

1.48 1.

67

1.41 1.46 1.

57

1.53

1.52

1.50

1.49

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

1.4

1.6

1.8

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e información de la SHCP

Evolución de las Participaciones e Incentivos, 1979-2008(como porcentaje de la RFP)

Gráfica 1.3

0

5

10

15

20

25

30

1979 1983 1989 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

ISANIEPSTenencia ParticipacionesadicionalesParticipaciones base

3 Ver Capítulo 2, para mayor información al respecto.

21


La gráfica anterior pone de manifiesto el fuerte dinamismo de las Participaciones e Incentivos Económicos, los cuales crecieron, 4.6 por ciento por encima del crecimiento real acumulado de la RFP y que pese a un dinamismo relativo menor de la economía, en los últimos ocho años, se ha promovido intensamente el fortalecimiento de las haciendas locales.

Adicionalmente a la dinámica que experimentaron las Participaciones durante las últimas décadas, el gasto federalizado se vio favorecido por el surgimiento del Ramo 33 (Aportaciones Federales) en 1998 y posteriormente por las transferencias vía Convenios de Descentralización y de Reasignación, por recursos del Programa de Fortalecimiento para las Entidades Federativas (PAFEF)4, del Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados (FIES) y del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades federativas (FEIEF). Por supuesto, un hecho adicional en la promoción del gasto federalizado fue la creación de tres nuevos fondos participables en 2008: el Fondo de Fiscalización (FF); el Fondo de Extracción de Hidrocarburos (FEH); y los Incentivos y Participaciones por el IEPS a la venta final de gasolina y diesel.

En la Gráfica 1.5 se muestra la dinámica del gasto federalizado distinguiendo cada uno de sus componentes de 2000 a 2008.


Crecimiento real acumulado 2000-2008(porcentaje)

Gráfica 1.4

23.5

47.8

53.2

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

PIB RFP Participaciones eincentivos

4 De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante este Programa, el cual se registraba dentro del Ramo 39, pero a partir de 2007 estos recursos ya son parte del Ramo 33, ya que conformaron el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento para las Entidades Federativas (FAFEF).

22


Aunque con la descentralización del gasto público se ha reducido sustancialmente el grado de discrecionalidad en la asignación del gasto hacia los estados y municipios, la mayor ejecución del gasto por parte de las entidades federativas y municipios no se ha traducido en una mayor capacidad de respuesta a las necesidades específicas de cada gobierno local, debido a que gran parte de los recursos transferidos por el gobierno federal están previamente etiquetados (es decir, se trata de transferencias condicionadas a ser aplicadas en determinadas áreas). De suerte que, las transferencias que realmente permiten incrementar la flexibilidad en el gasto son las no etiquetadas.

1.2 la recaudación federal ParticiPable (rfP)

La Recaudación Federal Participable (RFP) es un factor de especial relevancia para las haciendas locales, debido a que se emplea como base para determinar los montos que serán transferidos a las entidades federativas y municipios por concepto de Participaciones (Ramo 28) y Aportaciones Federales (Ramo 33), como se verá a continuación.

Por un lado, de esta “bolsa” provienen cuatro de los once fondos del Ramo 28: el Fondo General de Participaciones (FGP), el Fondo de Fomento Municipal (FFM) y el Fondo de Fiscalización (FF), así como los recursos destinados a los municipios fronterizos que colaboran con la Federación para combatir la entrada de mercancía extranjera de forma ilegal, equivalentes al 0.136 por ciento de la RFP. Cabe destacar que los tres primeros fondos, son los de mayor peso financiero dentro del Ramo, puesto que en conjunto, éstos representan el 83.6 por ciento de las Participaciones Federales totales.

Por otro lado, de los ocho fondos que conforman el Ramo 33, la mitad toman como referencia para su presupuestación la RFP presentada en la Ley de Ingresos de la Federación del respectivo año, éstos son: el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS);

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008

Transferencias a estados y municipios 2000-2008Miles de millones de pesos

Gráfica 1.5

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

FEIEFFIESConveniosRamo 25AportacionesParticipaciones

23


el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF); el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF). En este caso, estos fondos únicamente representan el 27.4 por ciento del total del Ramo 33.

Es preciso señalar que la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) en su Artículo 2 indica que la RFP se integra con el monto recaudado por la Federación por concepto de todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería (menos las devoluciones por estos conceptos); salvo los impuestos adicionales del 3.0 por ciento sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados, ni el 2.0 por ciento en las demás exportaciones; tampoco los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción del petróleo.

Asimismo, la RFP no incluye los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; ni el impuesto sobre automóviles nuevos; ni la parte de la recaudación correspondiente al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) en que participen las entidades; ni la parte correspondiente al régimen de pequeños contribuyentes; ni la recaudación obtenida en términos de lo previsto en los artículos 2º, Fracción II, Inciso B) y 2º-A, Fracción II de la Ley del IEPS (esto es, los nuevos impuestos Federales aplicables a juegos y sorteos y a la venta final al público de gasolina y diesel); ni las cantidades que se distribuyan a las entidades federativas de acuerdo con lo previsto en los artículos 4º-A y 4º-B de dicha Ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 1.0 por ciento a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 163 y 202 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR).

Con base en lo anterior, se puede identificar la RFP bruta de la RFP neta, siendo la primera la que contiene todos los impuestos federales y los derechos de extracción de petróleo y minería (y los recargos que generen), mientras que el segundo concepto (RFP neta) es la RFP bruta menos las deducciones enunciadas previamente y sintetizados en el Esquema 1.2.

La identificación de la RFP neta es esencial para el seguimiento de los recursos que han de destinarse a los gobiernos locales, puesto que esa cifra es la que se utiliza como base para el cálculo de las Participaciones en ingresos federales.

La evolución de la RFP depende, principalmente, de la dinámica de la economía en su conjunto, a través del desempeño del Impuesto Sobre la Renta (ISR), del Impuesto al Valor Agregado (IVA), del EPS, de otros impuestos y derechos; además, del comportamiento de los precios y volúmenes de venta del petróleo y de la efectividad de las distintas políticas fiscales implementadas por el Gobierno Federal y el Congreso de la Unión.

24


En el caso del periodo 2000-2008, la RFP neta evolucionó favorablemente ya que el crecimiento anual promedio de ésta se ubicó en 5.0 por ciento. Esto, fue resultado de los altos precios de venta del petróleo (los Derechos Ordinarios sobre Hidrocarburos crecieron a una tasa anual promedio de 16.3 por ciento) más que por una evolución destacable de los ingresos tributarios federales, los cuales apenas tuvieron un crecimiento promedio de 0.9 por ciento por año (ver cuadro 1.4).

1/ Artículo 2º de la Ley de Coordinación Fiscal2/ Con base al Artículo 261 de la Ley Federal de DerechosFuente: aregional.com, con información de la SHCP

Esquema 1.2 Recaudación Federal Participable

RFP BRUTA

Ingresos Tributarios:•Impuesto Sobre la Renta•Impuesto Empresarial a Tasa Única•Valor Agregado (IVA)•Producciones y Servicios (IEPS)•Aranceles•Tenencia y automóviles Nuevos •Recargos y actualizaciones•Otros.

Ingresos no Tributarios:•IEPS gasolinas•Rendimientos petroleros•Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos 1/

•Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos para Municipios 2/

•Fondo de Extracción de Hidrocarburos

= RFP NETA

DEDUCCIONES

• Devoluciones• Tenencia y Automóviles Nuevos• Derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo• Participaciones Específicas en IEPS• Incentivos económicos• Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos para Municipios • Impuestos adicionales del 3.0 por ciento sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados ni el 2.0 por ciento en las demás exportaciones Recaudación proveniente del régimen de pequeños contribuyentes• Recaudación obtenida de los nuevos impuestos Federales aplicables a juegos y sorteos y a la venta final al público de gasolina y diesel• Excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 1.0 por ciento a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 163 y 202 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR).

RFPNETA

25


1.3 ParticiPaciones e incentivos económicos

Dentro de los elementos centrales del funcionamiento del SNCF, destacan las Participaciones e Incentivos, y es que dicho sistema se caracteriza por concentrar el gran potencial recaudatorio en el ámbito federal, es decir, los gobiernos locales5 renuncian al cobro del IVA e ISR para que la Federación los recaude, a cambio de ello, los estados y municipios tienen derecho a transferencias federales por la vía de Participaciones6. Una vez transferidos a las entidades federativas y municipios, estos recursos se convierten en recursos locales y su destino lo decide cada legislatura estatal, con base en sus atribuciones específicas.

En el marco de la adhesión de las entidades federativas al SNCF, dentro de las Participaciones son incorporados los Incentivos Económicos, los cuales provienen del hecho de que, los gobiernos locales al adherirse al SNCF y firmar Convenios de Colaboración administrativa con la Federación, tienen derecho a recaudar y apropiarse de impuestos federales (Tenencia e ISAN) y a recursos que les asigne la Federación por colaborar en aspectos como la fiscalización a contribuyentes con obligaciones tributarias federales.

De ahí, que el dinamismo que han experimentado las Participaciones durante los últimos 25 años, haya sido favorable para los gobiernos locales debido al aumento en el porcentaje de la RFP para el FGP y el FFM, y por la creación de nuevos fondos participables.

Mientras que en materia de Incentivos Económicos, éstos han sido impulsados por la ampliación de las potestades derivadas de distintas reformas a las relaciones fiscales intergubernamentales. En el cuadro 1.5 se presenta un histórico de este conjunto de reformas que han propiciado un dinamismo favorable en las Participaciones Federales e Incentivos Económicos.

1/ Cifras definitivas publicadas en los Acuerdos que dan a conocer los ajustes de las Participaciones publicados por la SHCPFuente: aregional.com, con base en información de información de la SHCP (publicada en el DOF -varios años- e Informes Trimestrales de Finanzas Públicas)

Recaudación Federal Participable 2000-20081/Cuadro 1.4

Concepto2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Miles de millones de pesos

I. Ingresos Tributarios A 865.6 891.7 944.1 920.3 856.0 850.9 896.2 974.0 931.3 0.9II. Derechos B 192.1 182.6 127.8 211.6 278.3 365.8 427.3 373.4 641.2 16.3III. RFP bruta C=A+B 1,057.7 1,074.2 1,071.9 1,131.9 1,134.3 1,216.7 1,323.5 1,347.4 1,572.4 5.1IV. Deducciones D 10.0 8.5 8.1 10.7 13.9 15.8 17.7 18.8 24.5 11.9V. RFP neta E=C-D 1,047.7 1,065.7 1,063.9 1,121.2 1,120.4 1,200.9 1,305.8 1,328.6 1,548.0 5.0

Tasa

de

crec

imie

nto

real

anu

al (%

)

5 Para efectos de este capítulo, el término local comprende a los ámbitos estatal y municipal.6 El Ramo 28 está clasificado dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación como gasto no programable dado que estos recursos,

por su naturaleza, no se identifican en un programa especifico.

26


Continúa...

Principales Modificaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal enBeneficio de las Entidades Federativas y Municipios, 1990-2008Cuadro 1.5

Modificaciones 1990• Se incrementa el FGP de 17.60 en 1989 a 18.26 por ciento de la RFP al integrarse el Fondo Financiero Complementario. • Se adiciona a los criterios de reparto de las participaciones la población en una proporción igual al criterio resarcitorio, es decir, el 45.17 por ciento de la RFP. 1991-1994 • Se eleva el FGP al 18.51 por ciento de la RFP. • Se añade a las facultades de las entidades la posibilidad de cobro de impuestos, a una tasa del 8 por ciento, sobre los espectáculos públicos y Sobre los ingresos por funciones de Teatro y Circo • Se adiciona al FGP el 0.5 por ciento de la RFP para las Entidades Federativas que estén coordinadas en derechos, en 1994 este porcentaje se incrementó a 1 por ciento de la RFP. • Se integra el Distrito Federal al FFM con un monto equivalente al 0.14 por ciento de la RFP. • Se establece el Fondo de Reordenamiento del Comercio Urbano (FRCU) equivalente al 0.4 por ciento de la RFP. • Se adiciona al FGP el resarcimiento de las Bases Especiales de Tributación (BET). • Decreto de 31 de octubre de 1994, mediante el cual se establecen participaciones en especie por concepto deobras de arte. 1995-2000 • Se eleva el FGP a 20 por ciento de la RFP. • Se incrementa el FFM a 1 por ciento de la RFP, al incluirse el FRCU. • Por derogación de la Ley del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles, se deja libertad absoluta a las Entidades para establecer impuestos sobre esta materia. • Se reestablece la participación directa de las Entidades Federativas en la recaudación del IEPS, sobre cerveza, bebidas alcohólicas y tabacos labrados. • Se faculta al cobro del impuesto sobre hospedaje (sólo albergue). • Se incrementa del 10 por ciento al 25 por ciento los recursos destinados a los Municipios en los ingresos de los Puentes de Peaje. • Se firma un nuevo CCAMFF que lo amplía a todos los impuestos y aumenta el monto de los incentivos, los cuales pueden llegar hasta el 100 por ciento del resultado de sus actos de vigilancia y fiscalización (el anterior sólo era para el IVA y de manera conjunta). • Desde 1997 se transfiere a las entidades federativas la administración integral del ISAN, recibiendo el 100 por ciento de los recursos que se generen del mismo. • Se modula la facultad de las entidades para que amplíen la tasa del impuesto local sobre premios hasta el 6 por ciento, al reducir la aplicable del ISR en la materia. • Se faculta a las entidades al cobro de derechos por licencias de funcionamiento por venta de bebidas alcohólicas y por la colocación de anuncios y carteles o publicidad en vía pública. • Se otorga a los municipios el 90 por ciento de los ingresos que se deriven de los derechos que causen los inmuebles ubicados en Riberas o Zonas Federales (de ríos, vasos o depósitos de agua). • Se modifica la Ley Federal de Derechos en materia de uso y aprovechamiento de bienes inmuebles ubicados en Zona Federal Marítimo Terrestre, con el fin de facilitar el cobro de esos derechos por parte de la Entidades Federativas. Los Municipios o los Estados pueden destinar hasta el 20 por ciento de los ingresos a un fondo para mejorar la administración de la zona, en adición, la Federación aporta hasta el 10 por ciento de los ingresos. • Se incorpora en la LCF el artículo 3-B, el cual promueve la incorporación al Registro Federal de Contribuyentes de los individuos que realizan actividades dentro de la economía informal, donde las Entidades Federativas participarían con el 70 por ciento de la recaudación de los denominados pequeños contribuyentes. • Se aumenta a 100 por ciento el incentivo a las Entidades Federativas por los montos que se obtengan por las diferencias detectadas de actos de comprobación sobre el IVA, ISR e IA, reflejados en los dictámenes fiscales.

27


Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP

Principales Modificaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal enBeneficio de las Entidades Federativas y Municipios, 1990-2008Cuadro 1.5

2001-2005 •Se celebró de un nuevo anexo 7, que sustituye al anterior, para que las Entidades Federativas ejerzan las funciones operativas de administración de los ingresos derivados del I.S.R. y del I.V.A. de los denominadospequeños contribuyentes. • Se elaboró con 15 Entidades Federativas un nuevo Anexo No. 5 que sustituye al documento original que data de 1990, mediante el cual se delega a dichas Entidades las funciones operativas de administración con relación al derecho establecido en el artículo 191 de la Ley Federal de Derechos. • Se suscribe el Anexo No. 8, en que se delega a las Entidades Federativas las funciones de administración, tratándose de la verificación de la legal importación, almacenaje, estancia o tenencia, transporte o manejo en territorio nacional de toda clase de mercancía de procedencia extranjera, incluyendo vehículos, con relación a los impuestos, regulaciones y restricciones no arancelarias que correspondan. • Con 14 Entidades Federativas se ha suscrito el Acuerdo que Modifica al Convenio de Colaboración administrativa en Materia Fiscal Federal (CCAMFF) por el que se suscribe el Anexo 9, relativo a la delegación de facultades en materia de derechos relativos a la práctica de pesca deportiva y deportivo-recreativa en el país, específicamente la de los Artículos 191-D, 191-E y 199-B de la Ley de Derechos. • Fue elaborado el Anexo No.10 al CCAMFF, por medio del cual, las Entidades Federativas en su calidad de autoridades fiscales federales pueden llevar a cabo la condonación total o parcial de recargos y multas respecto de créditos fiscales, derivados de contribuciones federales que debieron causarse antes del 1 de enero de 2003 con relación a los ingresos a que se refiere el CCAMFF, sus anexos y acuerdos modificatorios, firmado a la fecha con 27 Entidades. • Fue remitido para consideración y firma de las 32 Entidades Federativas un Nuevo Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, que incluye el texto de los Anexos aplicables a todas las Entidades Federativas, así como sugerencias del SAT y de las propias Entidades. • Se encuentra para revisión y aprobación de la Procuraduría Fiscal de la Federación, un proyecto de nuevo Anexo No. 1 al CCAMFF, en el que se establece con mayor precisión los conceptos en los que deben ser aplicados los recursos de que se trata , asimismo garantizar la debida aplicación y transparencia de los recursos; además de ser incorporado el derecho contenido en el artículo 211-B de la Ley Federal de Derechos. • Fue remitido para consideración y firma de las 32 Entidades Federativas el Anexo No. 15 al CCAMFF, relativo a estímulos fiscales a los contribuyentes, con relación al servicio público de autotransporte de pasajeros urbano y suburbano de conformidad con lo publicado en el D.O.F. del 30 de octubre de 2003 y modificado en el mismo órgano de difusión el 12 de enero de 2005. 2006-2008 • Se instrumentó y envió para consideración y firma de los Entidades que han celebrado con la SEMARNAT convenio sobre funciones en materia de vida silvestre, el Anexo No. 16 al CCAMFF, por el cual serán delegadas las funciones operativas de administración de los derechos referidos en los artículos 194-F, 194-F-1 y 194-G de la Ley Federal de Derechos, que prevén el cobro de derechos por servicios de vida silvestre y por los estudios de flora, fauna silvestre. • Se crean tres nuevos fondos participables: a) Fondo de Fiscalización, b) Fondo de Extracción de Hidrocarburos y c) Participaciones derivadas de la venta final de gasolina y diesel, este concepto a su vez esta integrado por dos subfondos: Fondo de Compensación y los Incentivos a la venta final de gasolina y diesel, ello en el marco de la Reforma Hacendaria de 2007• Fue remitido para consideración y firma de las 32 Entidades Federativas el Anexo No. 17 al CCAMFF, relativo a la Administración de las cuotas del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a las gasolinas y al diesel, publicado el 5 de Febrero de 2008• Con 13 Entidades Federativas se ha suscrito el Acuerdo que Modifica al Convenio de Colaboración administrativa en Materia Fiscal Federal (CCAMFF) por el que se suscribe el Anexo 8, relativo a la delegación de diversas facultades, entre las cuales se encuentran las de: practicar embargos precautorios, llevar a cabo en su totalidad el procedimiento administrativo en materia aduanera, formular la declaración de abandono de mercancía, habilitar como recintos fiscales los lugares para el depósito de mercancías, resolver recursos administrativos, participar en juicios, interponer el recurso de revisión ante el Tribunal de Circuito competente y resolver el procedimiento administrativo de ejecución, con el ejercicio de estas facultades las haciendas públicas estatales y municipales, a éstas corresponderá la totalidad de la mercancía que haya pasado a propiedad del Fisco Federal, incluso los vehículos deportivos y de lujo, con las salvedades de ley. Así mismo, las entidades federativas percibirán como incentivo el 100% de los créditos fiscales determinados.

28


De este conjunto de reformas, una de las más importantes es la referente al incremento en el FGP de 18.5 a 20.0 por ciento de la RFP. Además de acciones, tales como: la cesión de la recaudación del Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Automóviles y del Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN).

Actualmente, las Participaciones Federales7 están integradas por once fondos: el Fondo General de Participaciones (FGP); el Fondo de Fomento Municipal (FFM); el IEPS; el Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos (ISTUV); el ISAN; los Incentivos Económicos; el Fondo de Fiscalización (FF); el Fondo de Extracción de Hidrocarburos (FEH); y las Participaciones derivadas de la venta final de gasolina y diesel (este concepto a su vez está integrado por dos subfondos: el Fondo de Compensación y los Incentivos a la venta final de gasolina y diesel).

Complementando las Participaciones, se encuentran también los recursos destinados a los municipios en donde se realizan actividades de extracción de petróleo (Derecho Adicional sobre la Extracción del Petróleo); y los recursos a municipios fronterizos que colaboran con la Federación para combatir la entrada de mercancía extranjera de forma ilegal.

Es importante señalar que en materia de Participaciones, en 2008, se muestra el impacto de la creación de nuevos fondos y la posibilidad de obtener incentivos económicos por colaboración administrativa, sobre la estructura del Ramo 28, ya que para dicho año las Participaciones representaron 23.8 por ciento de la RFP, siendo el FGP, el FFM y el ISTUV los que concentran 97 por ciento del total del Ramo 28 y 23.1 de la RFP (ver cuadro 1.6).

7 En lo sucesivo de este capítulo este término es sinónimo de Participaciones e Incentivos Económicos

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008 y de la Leyde Coordinación Fiscal

Participaciones Federales e Incentivos Económicos en el 2008(porcentajes de la RFP)

Cuadro 1.6

2008Participaciones

Fondo General de ParticipacionesFondo de Fomento MunicipalImpuesto Especial sobre Producción y Servicios0.136% de la Recaudación Federal ParticipableDerecho Adicional sobre la Extracción de PetróleoFondo de FiscalizaciónFondo de Extracción de HidrocarburosImpuesto sobre Tenencia o uso de VehículosFondo de Compensación del ISANImpuesto Sobre Automóviles NuevosFondo de Compensación del IEPSIncentivos a la venta final de gasolina y diesel Otros Incentivos Económicos

23.820.01.00.40.10.01.20.21.30.10.30.00.30.5

ConceptoTotales

29


La información que presenta la gráfica 1.6, hace evidente la tendencia creciente de las Participaciones de 2000 a 2008 y constata el efecto de las acciones gubernamentales y legislativas emprendidas en beneficio de los gobiernos locales.

1.3.1 dinámica a nivel estatal

Analizando el crecimiento promedio de las Participaciones en cada una de las entidades federativas, en el periodo 2000-2008 (ver gráfica 1.7) es posible apreciar que:

• Todas mostraron tasas de crecimiento promedio reales positivas

• En comparación con la tasa de crecimiento media nacional que fue de 5.6 por ciento:

− La mitad de ellas superaron dicho promedio. Las entidades con los mayores crecimientos fueron Quintana Roo, Campeche, Querétaro, Nuevo León y Estado de México.

− De las que se ubicaron por debajo de él, destacan Sinaloa, Sonora, Campeche, Tabasco y el Distrito Federal, por mostrar los crecimientos más modestos, en el caso de la última entidad el crecimiento fue de tan sólo 2.5 por ciento.


Evolución de las Participaciones e Incentivos, 2000-2008(Millones de pesos de 2007)

Gráfica 1.6

244,

583.

6

249,

749.

7

259,

582.

3

250,

749.

8

247,

173.

6

273,

571.

4

304,

911.

7

294,

562.

7

368,

371.

0

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

350000

400000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

30


En los casos del Distrito Federal y Tabasco, la caída en las Participaciones se debe, principalmente, al efecto que está teniendo el factor poblacional como determinante de la distribución de estos recursos, ya que estas entidades muestran las variaciones reales más bajas en estos recursos y también experimentan bajas tasas de crecimiento poblacional. En caso contrario, se ubica Quintana Roo, entidad que en los últimos años ha experimentado un importante incremento en el número de habitantes y un mayor dinamismo económico, factores que han contribuido al crecimiento extraordinario en las Participaciones recibidas.

1.3.2 distribución Per cáPita

Un aspecto que refleja el grado de equidad con que son distribuidas las Participaciones, se aprecia en la relación entre la entidad que recibe mayor proporción de estos recursos y la que menos recibe. En el caso del periodo en cuestión (2000-2008) la gráfica 1.8 muestra que la disparidad entre el estado que mayores Participaciones per cápita recibe y la entidad que menos recibe se redujo de 3.6 veces en 2000 a 2.8 veces en 2008.


Participaciones totales, 2000-2008(tasa media de crecimiento real)

Gráfica 1.7

8.8

8.1

6.4

6.3

6.2

6.1

6.1

6.1

5.9

5.8

5.8

5.7

5.7

5.6

5.6

5.6

5.6

5.6

5.4

5.3

5.3

5.3

5.2

5.2

5.0

4.9

4.8

4.8

4.7

4.7

4.6

2.5

0.0

1.02.0

3.0

4.0

5.06.0

7.0

8.09.0

10.0

Qui

ntan

a R

ooC

ampe

che

Que

réta

roN

uevo

Leó

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stad

o de

Méx

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axac

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aja

Cal

iforn

iaS

an L

uis

Pot

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Coa

huila

Sin

aloa

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Chi

huah

uaV

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ruz

Col

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Mor

elos

Tlax

cala

Dis

trito

Fed

eral

Nay

arit

Dur

ango

Taba

sco

Tasa media

nacional

31


Como se puede apreciar en la gráfica 1.9, de 2000 a 2008, Tabasco predomina en cuanto a mayores Participaciones por habitante, mientras que Oaxaca y Guerrero tienen los niveles más bajos (que representan alrededor de la tercera parte de lo que recibe Tabasco).

Con el objetivo de verificar el proceso de convergencia entre las entidades federativas como resultado del mecanismo de distribución de los recursos del Ramo 28, el cuadro 1.7 muestra la evolución de las Participaciones per cápita en el período 2000-2008 para cada una de las entidades federativas.

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008y Conapo

Gráfica 1.9Comparativo entre la máxima y la mínima asignación per cápita de lasParticipaciones Federales 2000-2008(pesos de 2007)

6,657.8 6,786.5 6,994.36,642.8

6,989.1 7,210.2 7,477.7

6,423.0

7,653.5

1,853.8 1,911.9 1,942.0 1,901.4 1,860.1 2,029.8 2,177.0 2,126.32,766.7

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Entidad con la mayor asignación per cápita Entidad con la menor asignación per cápita

TAB

GR

O

TAB

GR

O

TAB

GR

O

TAB

GR

O

TAB

GR

O

TAB

GR

O

TAB

GR

O

TAB

GR

O

TAB

GR

O

*Número de veces que represenrta la mayor asignación per cápita entre la menorFuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008y Conapo

Gráfica 1.8 Relación* entre la máxima y la mínima asignación en participaciones per cápita

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

32


Los resultados que muestra el Cuadro 1.7 permiten aseverar que:

Tabasco es la Entidad que mayores Participaciones recibe por persona, aunque la proporción que obtuvo en 2000 comparada con la de 2008 es ligeramente menor. Después de Tabasco, las entidades con mayores Participaciones per cápita son: Campeche, Distrito Federal y Baja California Sur. En contraste, se observa que Guerrero, Oaxaca, Puebla, Michoacán y Guanajuato, son las entidades que menos recursos per cápita recibieron.

En virtud de lo anterior, no es posible inferir si el reparto de los crecientes montos de Participaciones siguió una tendencia sostenida en beneficio de las entidades con menor grado de desarrollo o a favor de aquellas que contribuyen más a la recaudación federal, situación que fortalece el debate sobre si el Ramo 28 debe tener un perfil predominantemente redistributivo o sea reconociendo el esfuerzo recaudatorio de las entidades.

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a2008 y de Conapo

Participaciones reales per cápita, 2000-2008(pesos de 2007)

Cuadro 1.7

EntidadTabascoCampecheDistrito FederalBaja California SurSonoraColimaNuevo LeónQuintana RooAguascalientesQuerétaroTamaulipasNayaritMedia nacionalZacatecasSinaloaJaliscoBaja CaliforniaCoahuilaChiapasTlaxcalaYucatánChihuahuaMorelosDurangoEstado de MéxicoVeracruzHidalgoGuanajuatoSan Luis PotosíMichoacánPueblaOaxacaGuerrero

20006,657.84,391.54,005.24,069.93,582.83,859.23,127.73,027.93,185.03,005.72,980.62,965.92,899.52,506.82,573.12,553.43,131.92,747.72,533.82,764.22,518.82,586.12,579.62,503.92,368.32,285.82,172.62,136.42,161.12,001.42,064.61,881.51,853.8

20016,786.54,463.44,164.54,002.83,817.73,864.03,214.53,148.83,229.73,069.93,226.52,939.72,984.92,681.72,679.62,610.03,073.52,946.12,624.32,708.22,533.52,970.92,648.52,726.22,349.52,332.42,234.62,195.32,260.62,068.52,116.31,911.91,916.4

20026,994.34,626.84,215.94,033.53,738.53,965.73,273.43,016.03,282.73,006.43,046.63,108.42,998.32,626.52,526.52,644.23,101.72,825.92,743.22,773.62,552.02,686.12,721.92,606.12,442.12,392.52,313.32,209.12,266.42,165.82,130.51,942.01,967.0

20036,642.84,456.73,794.93,801.33,553.24,032.33,062.62,976.33,009.23,198.52,942.32,945.52,886.12,552.22,618.62,428.62,971.72,689.92,487.12,694.02,532.22,586.82,659.42,493.12,400.32,324.52,226.42,129.12,195.81,973.52,113.21,961.81,901.4

20046,989.13,678.63,771.63,820.63,538.33,768.72,987.73,023.83,192.93,063.12,953.32,852.42,822.22,520.92,560.82,579.92,841.52,585.42,514.82,579.62,452.62,498.42,557.42,348.82,293.62,203.92,150.62,066.22,127.21,992.92,033.71,901.81,860.1

20057,210.24,022.74,263.54,138.23,869.54,282.33,380.33,428.03,313.53,293.53,150.53,139.63,070.82,764.62,760.82,745.73,112.72,823.92,782.92,773.72,603.22,706.82,815.12,535.12,491.62,401.62,346.02,250.22,298.22,204.62,205.82,122.32,029.8

20067,477.74,518.65,186.24,584.64,288.04,533.73,749.53,770.63,788.63,546.83,413.83,438.33,410.03,260.93,143.63,179.43,299.33,298.73,070.33,048.43,015.62,952.13,050.82,950.72,803.62,629.42,642.52,549.72,532.52,485.82,436.12,297.42,177.0

20076,423.04,350.74,910.44,670.04,171.74,433.23,725.53,762.93,669.63,553.93,467.03,442.03,305.13,142.03,076.63,139.13,190.83,133.92,985.12,934.62,926.42,840.22,890.92,804.42,718.32,635.62,581.22,486.62,551.92,431.12,349.42,238.82,126.3

20087,653.57,380.75,683.15,173.45,053.35,029.94,522.74,250.64,241.04,206.64,149.14,135.04,042.03,878.23,791.33,776.93,748.73,739.23,656.33,549.53,521.13,511.53,487.33,419.83,376.63,272.53,225.93,130.03,111.23,063.72,967.02,872.32,766.7

33


1.3.3 distribución de ParticiPaciones

Dada la naturaleza de los criterios que definen la distribución de las Participaciones Federales (Ramo 28) entre los gobiernos estatales, es posible destacar que, pese a ciertas distorsiones, su objetivo primordial es resarcir a las entidades que más contribuyen con la Federación en materia tributaria, por lo que su ejercicio real está muy relacionado con el dinamismo que presente la recaudación local.

El cuadro 1.8 revela que el Distrito Federal, Estado de México, Jalisco y Veracruz son las entidades que recibieron mayores Participaciones entre 2000 y 2008, situación que se explica principalmente por la conformación de su base tributaria, el tamaño de su población y el dinamismo de sus economías, factores que forman parte de los criterios de distribución de este Ramo.

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008

Participaciones e Incentivos Económicos (Ramo 28) por entidad federativa,2000-2008(Millones de pesos de 2007)

Cuadro 1.8

EntidadTotalDistrito FederalEstado de MéxicoJaliscoVeracruzNuevo LeónPueblaChiapasGuanajuatoTabascoTamaulipasSonoraMichoacánChihuahuaBaja CaliforniaOaxacaSinaloaCoahuilaGuerreroHidalgoSan Luis PotosíQuerétaroYucatánCampecheMorelosQuintana RooZacatecasDurangoAguascalientesNayaritTlaxcalaColimaBaja California SurRecursos pendientesde distribuir

2000 178,136.223,233.920,336.610,935.310,713.68,127.76,984.66,790.76,780.28,576.05,585.35,408.35,395.85,261.54,992.34,410.94,435.14,294.73,867.13,307.13,381.72,881.12,848.02,073.02,652.21,827.62,301.92,460.12,055.81,853.61,819.61,357.71,187.2

0.0

2001 196,931.225,697.721,771.511,990.011,657.99,007.57,699.37,571.67,448.39,346.76,515.86,193.55,911.76,497.35,378.74,768.14,916.64,956.44,252.33,636.23,781.93,189.63,085.22,266.92,917.42,114.32,614.72,861.72,257.61,957.91,924.11,464.41,278.4

0.0

2002 214,909.827,917.224,634.913,144.112,862.59,977.48,407.88,593.18,082.6

10,389.06,688.16,575.36,617.86,370.06,008.75,196.14,978.75,161.54,681.24,059.34,088.83,415.13,376.22,550.43,240.82,269.12,743.42,948.12,506.12,225.82,145.21,633.41,422.1

0.0

2003 225,227.827,353.226,735.413,249.513,632.110,297.89,173.68,577.08,520.2

10,792.57,121.26,871.46,537.66,747.06,460.35,710.15,622.35,409.44,920.04,272.94,332.54,028.73,691.42,704.23,471.82,541.12,897.03,082.42,544.12,300.02,300.21,830.91,500.0

0.0

2004 239,890.229,232.227,864.815,259.613,926.510,946.49,592.49,430.08,933.1

12,269.37,784.37,432.37,069.37,079.86,845.35,947.45,918.95,654.35,168.34,459.14,534.34,225.73,891.72,427.33,617.02,890.43,072.23,135.12,952.32,399.52,401.61,863.71,666.1

0.0

2005 278,892.434,899.432,430.417,292.916,059.113,252.111,101.511,142.910,323.113,432.48,881.48,670.48,223.28,185.08,158.17,002.56,748.26,595.95,946.55,161.55,197.64,887.44,415.72,835.14,237.03,599.03,553.03,587.73,290.42,794.62,765.02,265.51,957.9

0.0

2006 329,337.344,207.238,539.121,022.518,346.715,505.112,897.912,941.212,239.014,577.510,146.910,104.09,615.89,390.79,269.67,886.98,012.58,111.56,630.96,083.35,991.75,581.55,391.53,353.94,818.74,282.44,358.24,365.73,982.63,193.73,207.82,530.02,319.2

432.4

2007 332,757.743,355.639,239.921,669.319,087.316,157.913,012.613,169.812,421.313,032.410,803.310,277.89,702.89,449.19,551.57,954.78,133.18,066.66,697.26,185.06,281.95,897.45,484.83,382.74,765.54,594.14,344.14,313.94,059.73,319.13,241.52,595.32,510.5

0.0

2008 423,454.951,973.751,157.827,210.324,593.620,564.017,183.816,878.116,265.116,159.513,548.313,010.512,613.712,211.311,947.610,560.510,392.110,069.59,007.68,043.87,965.57,358.16,917.26,010.05,998.15,574.45,544.95,467.14,935.04,138.54,113.93,088.32,953.1

0.0

34


Contrario a lo que sucede en la parte alta del cuadro, se observa que Baja California Sur, Colima, Tlaxcala, Nayarit y Aguascalientes, contaron con las menores asignaciones entre 2000 y 2008.

Cabe puntualizar que las actuales fórmulas de distribución del FGP y FFM harán que en el mediano y largo plazo, el factor poblacional sea determinante en la asignación de estos recursos, dada la forma en que están planteados tales criterios, de suerte que no se generan los incentivos para fomentar la actividad económica o incrementar la capacidad recaudatoria de los estados.

En la gráfica 1.10 se puede apreciar que ha habido cambios en la estructura porcentual de la distribución estatal del Ramo 28, que si bien, no han implicado en lo general cambios en la posición que cada estado tiene en cuanto a las Participaciones que recibe, si han implicado la caída de estos recursos para algunas entidades y una mayor ganancia para otras.

De 2000 a 2008, los estados que mayores reducciones mostraron en el porcentaje de Participaciones recibidas son Veracruz, Distrito Federal y Tabasco, con reducciones del orden de 0.2, 0.8 y 1.0 puntos porcentuales, respectivamente.

Mientras que el Estado de México (0.7 puntos porcentuales), Nuevo León (0.3 puntos porcentuales), Quintana Roo (0.3 puntos porcentuales) y Jalisco (0.5 puntos porcentuales) son los que más han ganado terreno al subir su porcentaje dentro de las Participaciones totales recibidas. (Ver cuadro 1.9)

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008y Conapo

Gráfica 1.10 Gráfica. Asignación del Ramo 28, 2000 vs 2008 (estructura porcentual)

13.0

11.4

6.1

6.0

4.8

4.6

3.9

3.8

3.8

3.1

3.0

3.0

3.0

2.8

2.5

2.5

2.4

2.2

1.9

1.9

1.6

1.6

1.5

1.4

1.3

1.2

1.2

1.0

1.0

1.0

12.3

12.1

6.4

5.8

3.8 4.

94.

14.

03.

83.

23.

13.

02.

92.

82.

52.

52.

42.

11.

91.

91.

71.

61.

41.

31.

31.

41.

21.

0 1.3

1.0

0.7

0.7

0.70.8

0

2

4

6

8

10

12

14

2000 2008

Qui

ntan

a R

oo

Cam

pech

e

Que

réta

ro

Nue

vo L

eón

Est

ado

de M

éxic

oJa

lisco

Baj

a C

alifo

rnia

Sur

Chi

apas

Pue

bla

Hid

algo

Yuc

atán

Tam

aulip

as

Zaca

teca

s

Son

ora

Agu

as C

alie

ntes

Gua

naju

ato

Oax

aca

Baj

a C

alifo

rnia

San

Lui

s P

otos

í

Coa

huila

Sin

aloa

Mic

hoac

án

Gue

rrer

o

Chi

huah

ua

Ver

acru

z

Col

ima

Mor

elos

Tlax

cala

Dis

trito

Fed

eral

Nay

arit

Dur

ango

Taba

sco

35


Ramo 28: Participaciones e Incentivos EconómicosEstructura porcentual 2008Cuadro 1.9

FGP: “Fondo General de Participaciones”; FFM: “Fondo de Fomento Municipal”; RC: Reserva de Contigencia; IEPS: “ImpuestoEspecial sobre Producción y Servicios”;DAEP: “Derecho Adicional sobre Extracción de Hidrocarburos); ISTUV: “Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos”; ISAN:“Impuesto sobre Automóviles Nuevos”;FC ISAN: “Fondo de Compensación del ISAN”; IE: Incentivos Económicos; FF: "Fondo de Fiscalización"; FEH: “Fondo de Extracciónde Hidrocarburos”; IncentivosEconómicos; IEPS-gasolina y diesel; “Participaciones e incentivos por la sobretasa del IEPS a gasolina y diesel” FC IEPS: Fondo deCompensación del IESP-gasolina y diesel; FF: “Fondo de Fiscalización”; FEH: “Fondo de Extracción de Hidrocarburos”.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008

FC IEPS-gasolina y

diesel

IE IEPS gasolina y

dieselTOTAL 78.45 3.91 0.10 1.55 0.53 0.09 4.98 1.20 0.39 1.92 4.69 0.82 0.18 1.20 100.00

9.39 0.54 0.00 0.20 0.00 0.00 1.16 0.23 0.09 0.15 0.44 0.00 0.00 0.09 12.27

10.24 0.17 0.00 0.16 0.00 0.00 0.54 0.14 0.04 0.17 0.49 0.00 0.00 0.13 12.08

5.08 0.14 0.00 0.13 0.00 0.00 0.41 0.10 0.03 0.17 0.28 0.00 0.00 0.08 6.43

4.85 0.16 0.00 0.06 0.03 0.01 0.20 0.04 0.01 0.08 0.22 0.06 0.02 0.06 5.81

3.65 0.07 0.00 0.11 0.01 0.00 0.53 0.12 0.03 0.09 0.17 0.00 0.00 0.07 4.86

3.30 0.20 0.00 0.05 0.00 0.00 0.17 0.04 0.02 0.06 0.17 0.00 0.00 0.04 4.06

3.46 0.06 0.00 0.03 0.00 0.00 0.08 0.02 0.01 0.04 0.18 0.07 0.02 0.03 3.99

3.16 0.13 0.00 0.07 0.00 0.00 0.18 0.04 0.01 0.06 0.16 0.00 0.00 0.05 3.84

2.89 0.10 0.02 0.03 0.00 0.01 0.08 0.02 0.01 0.02 0.38 0.20 0.02 0.03 3.82

2.20 0.11 0.00 0.04 0.38 0.00 0.11 0.05 0.02 0.05 0.11 0.07 0.00 0.05 3.20

1.94 0.05 0.06 0.05 0.03 0.00 0.12 0.03 0.01 0.10 0.64 0.00 0.00 0.05 3.07

2.34 0.21 0.00 0.06 0.01 0.00 0.11 0.03 0.01 0.04 0.11 0.00 0.02 0.03 2.98

2.29 0.08 0.00 0.07 0.02 0.00 0.12 0.05 0.01 0.07 0.11 0.00 0.00 0.06 2.88

2.25 0.05 -0.01 0.06 0.02 0.00 0.11 0.02 0.01 0.13 0.11 0.00 0.00 0.06 2.82

1.99 0.23 0.00 0.03 0.00 0.00 0.05 0.01 0.00 0.03 0.10 0.00 0.02 0.02 2.49

1.89 0.05 0.02 0.05 0.00 0.00 0.11 0.04 0.01 0.06 0.16 0.00 0.00 0.04 2.45

1.89 0.06 0.00 0.04 0.01 0.00 0.12 0.04 0.01 0.06 0.10 0.00 0.00 0.04 2.38

IEPS a gasolina y diesel

IEPS0.136 % de RFP

FEHFC ISAN Otros IE FFFGP FFM RC

Fondos existentes antes de 2008 Fondos nuevos a partir de 2008

TOTALEntidad 3.17 % DAEP

ISTUV ISAN

Nuevo León

Estado de MéxicoJalisco

ChiapasPuebla

TamaulipasSonora

Guanajuato

OaxacaBaja California

Coahuila

Sinaloa

Michoacán

Chihuahua

Veracruz

Distrito Federal

Tabasco

1.82 0.05 0.00 0.03 0.00 0.00 0.06 0.01 0.00 0.03 0.09 0.00 0.02 0.02 2.13

1.45 0.22 0.00 0.02 0.00 0.00 0.05 0.01 0.00 0.03 0.07 0.00 0.02 0.03 1.90

1.51 0.11 0.00 0.03 0.00 0.00 0.08 0.02 0.01 0.03 0.07 0.00 0.00 0.03 1.88

1.32 0.11 0.00 0.02 0.00 0.00 0.10 0.02 0.01 0.06 0.07 0.00 0.00 0.03 1.74

1.24 0.15 0.00 0.03 0.00 0.00 0.08 0.01 0.01 0.03 0.06 0.00 0.00 0.02 1.63

0.75 0.05 0.00 0.01 0.00 0.07 0.04 0.01 0.00 0.02 0.04 0.42 0.00 0.01 1.42

1.14 0.09 0.00 0.02 0.00 0.00 0.05 0.02 0.00 0.02 0.05 0.00 0.00 0.02 1.42

0.93 0.07 0.00 0.04 0.00 0.00 0.08 0.03 0.01 0.09 0.04 0.00 0.00 0.02 1.32

0.95 0.17 0.00 0.02 0.00 0.00 0.04 0.00 0.00 0.05 0.04 0.00 0.02 0.02 1.31

1.03 0.09 0.00 0.02 0.00 0.00 0.04 0.01 0.00 0.02 0.05 0.00 0.00 0.02 1.29

0.88 0.11 0.00 0.02 0.00 0.00 0.05 0.01 0.00 0.03 0.05 0.00 0.00 0.01 1.17

0.75 0.09 0.00 0.02 0.00 0.00 0.03 0.00 0.00 0.03 0.04 0.00 0.02 0.01 0.98

0.79 0.08 0.00 0.01 0.00 0.00 0.02 0.00 0.00 0.01 0.04 0.00 0.02 0.01 0.97

0.55 0.06 0.00 0.01 0.01 0.00 0.03 0.01 0.00 0.02 0.03 0.00 0.00 0.01 0.73

0.53 0.03 0.00 0.02 0.00 0.00 0.03 0.01 0.00 0.04 0.02 0.00 0.00 0.01 0.70

Quintana Roo

Campeche

Querétaro

Baja California Sur

Hidalgo

Yucatán

Zacatecas

Aguas Calientes

San Luis Potosí

Guerrero

Colima

Morelos

Tlaxcala

Nayarit

Durango

36


1.3.4. el fondo General de ParticiPaciones

El Fondo General de Participaciones (FGP) tiene un peso predominante dentro de las Participaciones Federales, ya que en promedio estos recursos han representado 83.5 por ciento del total del Ramo 28 de 2000 a 2008. Considerando lo anterior, resulta indispensable destacar algunos aspectos generales de la mecánica en la repartición de dichos recursos y su perfil resarcitorio, principalmente a raíz de la Reforma Fiscal de 2007.

El funcionamiento y evolución del FGP están estrechamente relacionados al funcionamiento de la RFP, ya que en la LCF (Artículo 2º) se establece que este fondo se integra con el 20 por ciento de dicha recaudación. La forma en que el FGP se distribuye entre las entidades federativas presentó importantes cambios a partir de la aprobación de la Reforma Hacendaria en 2007.

Previo al 2007, el FGP se distribuía en función del número de habitantes, en la recaudación de los llamados impuestos asignables (Tenencia, ISAN e IEPS) y en proporción inversa a las Participaciones por habitante en los porcentajes que expresa el esquema 1.3 (columna izquierda).

Sin embargo, con la aprobación de la Reforma Hacendaria, el esquema de distribución del FGP consiste en fijar el monto nominal de las participaciones recibidas por cada entidad durante el 2007, a fin de que las modificaciones aprobadas no impacten negativamente a ningún Estado; posteriormente, el monto excedente del FGP es repartido con base en lo siguiente: 60.0 por ciento de acuerdo al crecimiento del Producto Interno Bruto Estatal (PIBE); 30.0 por ciento según los incrementos de la recaudación local; y 10.0 por ciento con base en el nivel de recaudación local (ver esquema 1.3). A este respecto, es importante destacar que todas las variables anteriores son ajustadas por el número de habitantes de cada entidad.

Fuente: aregional.com, con base en la LCF y sus reformas

Esquema 1.3 Criterios de distribución del FGP antes y después de la Reforma Fiscal

El FGP actualmente se distribuye entre

las entidades federativas considerando:

a) La proporción que cada estado reciba del FGP de 2007 se fija para los años subsecuentes.

b) El incremento anual que se registre en el FGP respecto a 2007 se distribuirá entre las entidades federativas conforme a una fórmula que pondera los siguientes elementos:

1) 60 por ciento de acuerdo al crecimiento del Producto Interno Bruto Estatal (PIBE)2) 30.0 por ciento según los incrementos en la recaudación local3)10.0 por ciento con base en el nivel de recaudación local

El FGP se distribuía entre las

entidades federativas

considerando:

•45.17 por ciento con base en el

n ú mero de habitantes

•45.17 por ciento con base en la

recaudación de impuestos

asignables

•9.66 por ciento en proporción

inversa a las participaciones por

habitante.

Antes de la Reforma Fiscal de 2007 Después de la Reforma Fiscal de 2007

37


Considerando lo anterior, en el cuadro 1.10 se muestran los coeficientes de distribución del FGP, expresados en porcentajes de los años 1990, 2006 y 2008. A partir de este cuadro se puede observar que las entidades federativas que mantienen los niveles absolutos más altos dentro del Ramo 28 son: Estado de México, Distrito Federal, Jalisco, Veracruz, Nuevo León y Chiapas. Lo anterior, es explicado por la conformación de su base tributaria, el tamaño de su población y el dinamismo de sus economías, factores que forman parte de los criterios de distribución del FGP. En su conjunto, estas entidades concentran casi el 46.9 por ciento del monto total de las Participaciones fiscales.

Debe puntualizarse que las nuevas fórmulas de distribución del FGP darán como resultado que en el mediano y largo plazo, el factor poblacional sea determinante en la asignación de estos recursos dada la forma en que están planteados tales criterios.

Dada la nueva fórmula de distribución del FGP, el “ajuste” en las proporciones que recibirá cada estado será paulatino. Así, en los primeros años, no habrá modificaciones demasiado pronunciadas respecto a los patrones de distribución hacia los estados vigentes hasta 2007. Una muestra de lo anterior se observa en el Cuadro 1.11, ya que la estructura porcentual de la distribución del FGP antes (2007) y después de la Reforma Fiscal (2008) es similar.

Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP

Coeficientes de distribución del FGP totalCuadro 1.10

Estado de MéxicoDistrito FederalJaliscoVeracruzNuevo LeónChiapasPueblaGuanajuatoTabascoMichoacánChihuahuaBaja CaliforniaTamaulipasOaxacaSonoraSinaloaCoahuilaGuerreroSan Luis PotosíHidalgoQuerétaroYucatánMorelosDurangoZacatecasQuintana RooAguascalientesTlaxcalaNayaritCampecheColimaBaja California SurTotal

9.420.75.66.25.04.22.72.86.32.02.83.32.71.53.72.92.41.71.41.31.21.21.21.21.00.60.90.80.91.10.60.7

100.0

12.312.66.55.94.84.44.03.94.62.92.82.72.72.42.52.52.52.21.91.81.71.51.51.31.21.21.11.01.01.00.70.7

100.0

13.112.06.56.24.74.44.24.03.73.02.92.92.82.52.52.42.42.31.91.81.71.61.41.31.21.21.11.01.01.00.70.7

100.0

Entidad Federativa 1990 2006 2008

38


Dado que los actuales componentes del FGP están ajustados al tamaño de la población, es de esperarse que tanto las entidades con menor población como aquéllas expulsoras de habitantes sean las más perjudicadas por esta nueva disposición; con ello, la situación anterior mermará el efecto de sus esfuerzos tanto en la recaudación de impuestos como en el impulso a la actividad económica.

De esta forma, las modificaciones en la fórmula de distribución del FGP, serán evidentes en cinco o seis años, cuando la tendencia en la distribución afectará no sólo a aquellas entidades con menor población sino también a aquellas expulsoras de población, como: Distrito Federal, Tabasco, Chiapas, Sinaloa, Guerrero, Oaxaca, Durango, Zacatecas, Michoacán y San Luis Potosí, los cuales muestran saldos netos negativos en cuanto a migración (ver Gráfica 1). Lo anterior significa que, de continuar la tendencia, estas entidades tendrán una reducción importante en el número de habitantes, situación que incidirá negativamente en el monto de recursos asignados.

*Respecto a 2007Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP

Coeficientes del Fondo General de Participaciones 2008(porcentajes)Cuadro 1.11

Estado de MéxicoDistrito FederalJaliscoVeracruzNuevo LeónChiapasPueblaGuanajuatoTabascoMichoacánChihuahuaBaja CaliforniaTamaulipasOaxacaSonoraSinaloaCoahuilaGuerreroSan Luis PotosíHidalgoQuerétaroYucatánMorelosDurangoZacatecasQuintana RooAguascalientesTlaxcalaNayaritCampecheColimaBaja California SurTotal

11.7099911.850256.002636.574014.309474.214133.842963.791875.582582.990202.925222.821922.783502.472303.104992.621912.412882.346931.909941.822311.567521.510921.465491.440211.286330.895591.050441.028911.040351.234320.732740.65720

100.00000

13.80648.21436.44346.86754.13594.12645.26824.76671.91193.74513.20332.93932.83273.30642.42342.43682.44482.85692.38042.22701.62281.74411.48751.42741.32811.15291.09531.03770.94700.73300.56260.5247

100.0000

13.54107.81066.32686.84183.77884.07775.51815.03691.91223.99333.02102.74842.80803.37102.29472.47782.38263.15662.25272.35431.81941.80991.64571.46641.30711.23701.12201.01110.93000.74920.61320.5848

100.0000

26.680431.03997.13795.35834.12121.13592.40353.61690.22721.52053.25742.48402.02300.61171.14021.20731.08610.79850.51430.67360.66790.27460.27250.28200.24580.58970.19190.07150.11070.09450.06450.0966

100.0000

13.057211.96936.47806.18054.65684.40504.20624.02253.68472.98102.92212.86912.80392.54272.47422.41252.40402.31731.92401.84371.67811.58701.44881.31531.20591.18521.11901.01240.95640.95540.69990.6817

100.0000

Entidad Federativa Distribución2007

Incremento en FGP*C1

ComponenteActividad

Económica

ComponenteActividad

Económica

ComponenteNivel de

Recaudación

C2 C3 Coeficiente dedistribución(final) 2008

39


Es preciso mencionar que el actual nivel de migración continúa siendo muy elevado debido entre otras cosas a la baja oferta de empleos en los lugares de origen, la falta de oportunidades para el desarrollo personal y la existencia de mejores opciones en otros estados. Si bien en los últimos años la migración interna en nuestro país se ha reducido, aún persiste una tasa elevada como resultado de las profundas desigualdades en el desarrollo económico entre las distintas regiones.

Así, los estados expulsores enfrentan costos muy elevados, tales como la pérdida de capital humano y la desintegración del tejido social debido a la emigración de los trabajadores más productivos, además de esto, dichos estados serán “castigados” con menores recursos del FGP dada la nueva fórmula de distribución de este fondo.

1.3.5 consideraciones sobre las ParticiPaciones federales

Una de las razones que explican la relevancia financiera que tienen las Participaciones Federales para las haciendas locales es que éstas son de libre disposición; es decir, su destino no está condicionado a cumplir con criterios definidos ni destinado a la instrumentación de programas federales como es el caso de las Aportaciones Federales. Esta situación les otorga un mayor margen de decisión en torno a la asignación de estos recursos.

Fuente: aregional.com, con información del INEGI

Gráfica 1.11 Saldo Neto Migratorio 2000-2005 (Porcentaje de la población total)

-3.9%-1.9%

-1.8%-1.7%

-1.7%-1.7%

-0.9%-0.7%

-0.4%-0.3%

-0.2%0.1%

0.1%0.1%

0.2%0.3%

0.4%0.8%

0.9%1.0%

1.1%1.2%

1.3%1.4%

1.9%2.2%2.3%

2.7%3.1%

4.7%6.9%

8.1%

-5.8% -3.8% -1.8% 0.2% 2.2% 4.2% 6.2% 8.2%

Quintana Roo

Campeche

Querétaro

Nuevo León

Estado de México

Jalisco

Baja California Sur

Chiapas

Puebla

Hidalgo

Yucatán

Tamaulipas

Zacatecas

Sonora

Aguas Calientes

Guanajuato

Oaxaca

Baja California

San Luis PotosíCoahuila

Sinaloa

Michoacán

Guerrero

Chihuahua

Veracruz

Colima

Morelos

Tlaxcala

Distrito Federal

Nayarit

Durango

Tabasco

40


Otro aspecto que habla de la importancia de estas transferencias se observa en el mercado de deuda, ya que, en diversas ocasiones, el comportamiento de estos recursos es considerado como un indicador que muestra la solvencia y liquidez financiera de los gobiernos estatales. Por ello, al momento en que estos gobiernos deciden incorporarse al mercado financiero para solicitar créditos o para emitir valores en la Bolsa Mexicana de Valores, las principales garantías de pago son las Participaciones Federales.

En términos generales, la dinámica del Ramo 28 de 2000 a 2008 puede explicarse fundamentalmente por la evolución favorable que, hasta ese momento, mostraron los precios del petróleo. En el caso específico de 2008, además del mercado petrolero, la creación de tres fondos participables (Fondo de Fiscalización; Fondo de Extracción de Hidrocarburos y; Participaciones derivadas de la venta final de gasolina y diesel) explicó el crecimiento de las Participaciones Federales.

Dada la naturaleza de los criterios que definen la distribución de las Participaciones Federales (Ramo 28) entre los gobiernos estatales, es posible destacar que su objetivo primordial de resarcir a las entidades que más contribuyen con la Federación en materia tributaria ha sufrido distorsiones, sobretodo, con las nuevas fórmulas de distribución del FGP y FFM, a partir de las cuales, el factor poblacional será determinante en la asignación de estos recursos, hecho que podría no incentivar políticas públicas estatales encaminadas a mejorar la actividad económica y/o incrementar la capacidad recaudatoria de los estados.

1.4 esquemas de distribución de las transferencias de Gasto

A través de esta sección, se abordan las transferencias condicionadas y aquellas en coordinación con los gobiernos locales. Las transferencias condicionadas se refieren a aquellas que los gobiernos locales no pueden ejercer libremente, ya que estos recursos están etiquetados desde la Federación y en su gran mayoría deben atender problemas relacionados con la educación, salud e infraestructura estatal y municipal. Esta característica es la que distingue las Aportaciones de las Participaciones Federales, estas últimas ejercidas de manera libre (discrecionalmente) por los gobiernos estatales y municipales (ver esquema 1.4).

Fuente: aregional.com, con información de la SHCP

Esquema 1.4 Mecanismos de financiamiento del gasto público en los gobiernos locales

Recursos autónomos

Transferencias Condicionadas

Transferencias en

Coordinación

Mecanismos financiamiento

del Gasto Público en los

gobiernos locales

Ingresos Propios

Transferencias no condicionadas (Ramo 28: Participaciones en Ingresos Federales)

Aportaciones Federales (Ramo 33)



Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (2000 - 2007)

Ingresos Excedentes

41


Actualmente, las transferencias que se encuentran condicionadas son: las Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33); las Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos (Ramo 25); y los ingresos excedentes transferidos a través del Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES) y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF).

En contraste las transferencias en coordinación, son aquellas que se derivan de la firma de Convenios de Coordinación Federación-Estado y representan una fuente de financiamiento importante para los gobiernos estatales y municipales, ya que a través de éstos se transfieren responsabilidades, recursos humanos y materiales, y a cambio se otorgan o ceden recursos financieros, a fin de promover un gasto público más eficiente y eficaz, además de implementar acciones por encima de su restricción presupuestaria. Existen dos tipos de convenios de coordinación: los Convenios de Descentralización y los de Reasignación que serán abordados con mayor detalle más adelante.

A lo largo de este apartado se destacan el origen, el propósito, la importancia y criterios de distribución (si los hay) de cada uno de los conceptos ya enunciados. Además de mencionar las responsabilidades que el ejercicio de estos recursos implican tanto a nivel federal, estatal y municipal.

1.4.1 aPortaciones federales a entidades federativas y municiPios: ramo 33

En concordancia con los objetivos de las reformas a la LCF realizadas en 1998, la transferencia de los recursos fiscales, en términos reales, a través del Ramo 33 ha apoyado de manera importante el ejercicio de las funciones descentralizadas hacia los estados y municipios en áreas de gran relevancia para el desarrollo económico y social como la educación, salud, infraestructura social y de seguridad pública. En otras palabras, las Aportaciones Federales son recursos cuya ejecución está condicionada a la consecución y cumplimiento de los objetivos que la LCF plantea para cada fondo.

Una característica relevante en la evolución de este tipo de transferencias es el perfil redistributivo que se puede apreciar en el mecanismo de distribución de los diversos Fondos del Ramo 33 hacia las haciendas estatales y municipales, el cual muestra que las entidades federativas particularmente beneficiadas con el patrón de distribución, se encuentran directamente relacionadas con aquellas que presentan rezagos en educación, salud, alta mortalidad infantil y altas tasas de crecimiento demográfico, entre otros aspectos. El ejemplo más claro de ello, es la evolución que ha mostrado la distribución del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).

A partir de las reformas realizadas en diciembre de 2006 a la LCF, el Ramo 33 se conforma por ocho Fondos, los cuales se encuentran regulados, principalmente, a través de dicha ley y por el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año fiscal. Estos Fondos son:

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB);•Fondo de Aportaciones para la Salud (FASSA); •Fondo de Aportaciones para los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito •Federal (FORTAMUN-DF); Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS); •Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); •Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA); •

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Fondo de Aportaciones para la Seguridad Públicas (FASP)•Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF).•

Respecto a los recursos de este último fondo antes de formar parte del Ramo 33, se canalizaban a los estados a través del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) registrado en el Ramo 39 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).

1.4.1.1 asPectos sobresalientes del ramo 33

Uno de los rubros más importantes del gasto federalizado lo constituyen las Aportaciones debido a su magnitud, tanto en el ámbito nacional como en el local. En términos generales, las entidades con altos índices de marginación -en términos del Consejo Nacional de Población (Conapo)- reciben mayores recursos por esta vía; ello se debe a que los criterios bajo los cuales se otorgan dichos recursos responden, en general, a aspectos compensatorios.

En los cuadros siguientes, se sintetizan los elementos y criterios que definen las diferentes fórmulas de distribución de las aportaciones; los destinos específicos y las responsabilidades que tiene cada nivel de gobierno durante el proceso presupuestario, la ministración de los recursos, el ejercicio, la evaluación y la rendición de cuentas por parte de los gobiernos locales, para cada uno de los Fondos de Aportaciones Federales.

Con los recursos del FAEB se financia el funcionamiento de las escuelas públicas de educación básica: pre-escolar, primaria y secundaria. Mientras que con los recursos del FASSA se cubren los gastos que generan los hospitales administrados por los gobiernos federal y estatales, implícitos los recursos que se canalizan al “Seguro Popular”. Dado lo anterior, la mayor parte de los recursos de ambos fondos de aportaciones se concentran en gasto corriente.

Fuente: aregional.com, con base en información de la Ley de Coordinación Fiscal.

Fórmula (elementos y criterios) ResponsabilidadesDestino

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB): Criterios dedistribución, Destino y Responsabilidades de entidades federativas y municipiosCuadro 1.12

Para distribuir este fondo entre las entidades federativas se consideran los siguientes elementos:

• Registro común de escuelas• Plantilla de personal

• El incremento anual del FAEB respecto a 2007 se distribuye atendiendo a los siguientes criterios:

i) 20 por ciento para los estados con una proporción de FAEB por alumno por debajo de la media nacional.ii) 50 por ciento en función de la matrícula escolariii) 10 por ciento en función de un Índice de Calidad Educativa desarrollado y determinado por la SEPiv) 20 por ciento en función del gasto estatal en educación

Los recursos de este fondo deben canalizarse a:

• Servicios de educación inicial, básica -incluyendo la indígena-especial y normal.

• Servicios de formación, actualización, capacitación y superación profesional de maestros.

Cada entidad federativa debe:

• Controlar y supervisar el manejo de los recursos desde su recepción y hasta su erogación total.

• Reportar trimestralmente a la SHCP (a más tardar durante los 20 días naturales posteriores a la terminación de cada trimestre) sobre el destino (descripción de las obras o acciones por localidad), el Avance de entrega-recepción de recursos, Informes sobre rendimientos financieros, Metas y justificación de las variaciones no previstas del fondo en cuestión.

43


La mayor parte del FAIS (87.88 por ciento) es canalizada a los municipios, ello se debe a que el propósito central de este fondo es apoyar a los sectores más vulnerables por medio del gasto en infraestructura social, y considerando que el municipio es el nivel de gobierno más cercano a las necesidades de la población en materia de infraestructura básica, entonces el cumplimiento de tal objetivo tiene mayores probabilidades de éxito.



Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA): Criterios dedistribución, Destino y ResponsabilidadesCuadro 1.13


• Inventario de infraestructura médica.• Plantillas de personal• Recursos presupuestarios transferidos con cargo al FASSA durante el ejercicio inmediato anterior para cubrir servicios personales, gastos de operación, así como las ampliaciones presupuestarias por concepto de prestaciones, medidas económicas e incrementos salariales.• Recursos destinados a promover la equidad en los servicios de salud involucrando: − Población abierta− Presupuesto mínimo per-cápita aceptado− Razón estandarizada de mortalidad− Índice estandarizado de marginación− Gasto total federal para población abierta.


• La organización, control y vigilancia de la prestación de servicios y de establecimientos de salud.

• Atención médica, preferentemente en beneficio de grupos vulnerables.

• Coordinación, evaluación y seguimiento de los servicios de salud.

• Atención materno-infantil.

• Salud visual y auditiva.

• Orientación y vigilancia en materia

Cada entidad federativa debe:

• Controlar y supervisar el manejo de los recursos desde su recepción y hasta su erogación total.

• Reportar trimestralmente a la SHCP (a más tardar durante los 20 días naturales posteriores a la terminación de cada trimestre) sobre el destino (descripción de las obras o acciones por localidad), el Avance de entrega-recepción de recursos, Informes sobre rendimientos financieros, Metas y justificación de las variaciones no previstas del fondo en cuestión.

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Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS): Criterios dedistribución, Destino y ResponsabilidadesCuadro 1.14

El monto anual del FAIS representa el 2.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP) estipulada en la Ley de Ingresos Federal (sólo para efectos de referencia o cálculo).Este fondo se subdivide en dos:• Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Estatal (FISE), el cual representa 12.12 por ciento del FAIS Total.• Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Municipal (FISM).Para distribuir este fondo entre las entidades federativas se consideran los siguientes elementos: • Índice Global de Pobreza y Masa Carencial de los Hogares, que involucran las necesidades básicas siguientes: 1. Ingreso per cápita del hogar 2. Nivel educativo promedio por hogar 3. Disponibilidad de espacio de la vivienda 4. Disponibilidad de drenaje 5. Disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar.Para distribuir este fondo entre los municipios, los estados deben considerar:La fórmula nacional de distribución hacia los estados, éstos la aplicarán igualmente a sus Municipios. En caso de que la disponibilidad de información para este efecto no lo permita, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas: 1. Población ocupada del Municipio que perciba menos de dos salarios mínimos respecto de la población del Estado en similar condición. 2. Población Municipal de 15 años o más que no sepa leer ni escribir respecto de la población del Estado en igual situación. 3. Población Municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa séptica o a la calle, respecto de la población estatal sin el mismo tipo de servicio, y 4. Población Municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad, entre la población del Estado en igual condición.


• La provisión de:Agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas. •Urbanización municipal • •Electrificación rural y de colonias pobres. • Infraestructura básica de salud.• Infraestructura básica educativa.• Mejoramiento de vivienda.• Caminos rurales.• Infraestructura productiva rural.• Obras y acciones de alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal.

Cada entidad federativa debe:• Publicar en sus respectivos Diarios o Periódicos Oficiales las distribuciones del fondo, la fórmula y su metodología, utilizadas para determinar los montos que correspondan a cada Municipio, a más tardar el 31 de enero del ejercicio.• Ministrar puntualmente los recursos según el calendario publicado en el Diario Oficial del Estado.Cada municipio debe:• Dar a conocer a sus habitantes los montos que reciban y las acciones a realizar (costos, ubicación, metas y beneficios). • Promover la participación de los beneficiarios en el proceso de realización de las obras. • Informar a los habitantes sobre los resultados alcanzados. • Proporcionar a la SEDESOL la información sobre las obras y acciones financiadas por este fondo.• Procurar que las obras realizadas sean compatibles con la preservación y protección del medio ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable.Cada entidad y municipio debe:Reportar trimestralmente a la SHCP (a más tardar durante los 20 días naturales posteriores a la terminación de cada trimestre) sobre el destino (descripción de las obras o acciones por localidad), el Avance de entrega-recepción de recursos, Informes sobre rendimientos financieros, Metas y justificación de las variaciones no previstas del fondo en cuestión.

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Además del FISM, las Aportaciones a municipios provienen del FORTAMUN-DF, los cuales se destinan exclusivamente a la satisfacción de los requerimientos de las haciendas municipales, dando prioridad a los aspectos que señala el Cuadro 1.14. Del total del FORTAMUN-DF, 91.7 por ciento se destina a los municipios del país y 8.3 por ciento a las (Delegaciones) Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

Por su parte, con recursos del FAM se cubren gastos del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y se amplían y/o se construyen escuelas públicas de carácter estatal en los niveles básico y superior.



Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de lasDemarcaciones del D.F. (FORTAMUNDF): Criterios de distribución, Destino yResponsabilidades

Cuadro 1.15

El monto anual del FORTAMUN representa el 2.35 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP) estimada en la Ley de Ingresos Federal (sólo para efectos de referencia o cálculo).

Para distribuir este fondo entre las entidades federativas se consideran los siguientes elementos:Número de habitantes con que cuenta cada Entidad Federativa de acuerdo a la información estadística más reciente que emita el INEGI.

Para distribuir este fondo entre los municipios, los estados deben considerar:Número de habitantes con que cuenta cada municipios La distribución de este fondo entre las delegaciones del Distrito Federal debe realizarse en función de:• 75 por ciento de acuerdo al factor de población residente • 25 por ciento, de acuerdo al factor de población flotante, de cada demarcación territorial, de acuerdo a la cifra publicada por INEGI.

Los recursos de este fondo deben canalizarse a exclusivamente a:

La satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad publicada de sus habitantes.

El Gobierno Federal debe:• Publicar en el Presupuesto de Egresos de la Federación los recursos que se ministrarán a cada Entidad en cada uno de los fondos.• Ministrar a las Entidades Federativas los recursos que les corresponden, según las fechas establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación• El control y la supervisión desde el inicio del proceso presupuestarios y hasta la entrega de los recursos a las Entidades Federativas, con el fin de que sean aplicados conforme a lo dispuesto en la LCF.Entidades Federativas:• Publicar en sus respectivos Diarios o Periódicos Oficiales las distribuciones del fondo, las variables y fórmulas utilizadas para determinar los montos que correspondan a cada Municipio o Demarcación Territorial por concepto de este fondo, a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal.• Ministrar puntualmente los recursos según el calendario publicado en el Diario o Periódico Oficial del Estado.Cada entidad y municipio debe:Reportar trimestralmente a la SHCP (a más tardar durante los 20 días naturales posteriores a la terminación de cada trimestre) sobre el destino (descripción de las obras o acciones por localidad), el Avance de entrega-recepción de recursos, Informes sobre rendimientos financieros, Metas y justificación de las variaciones no previstas del fondoen cuestión.

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Es importante destacar que con recursos del FAETA se financian gastos de los planteles del Colegio Nacional de Estudios Profesionales (CONALEP) y la operación de los Institutos Estatales de Educación de los Adultos, como parte de la descentralización del Instituto Nacional de Educación para Adultos (INEA). Sobresale el hecho de que a la fecha, en Nuevo León, la educación para adultos continúa bajo la responsabilidad de la Federación porque el estado no ha creado su propio Instituto Estatal de Educación para Adultos y que Oaxaca no es el gobierno del estado sino la Federación la que se hace cargo de los planteles del CONALEP



Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM): Criterios de distribución, Destino yResponsabilidadesCuadro 1.16


Este fondo se subdivide en dos:FAM-Asistencia SocialFAM- Infraestructura Educativa

Para distribuir el FAM-Asistencia Social entre las entidades federativas se consideran los siguientes elementos:Índice de Vulnerabilidad Social que involucra 13 indicadores nacionales sobre: 1. Población con discapacidad. 2. Adultos en plenitud. 3. Población sin seguridad social. 4. Familias monoparentales de jefatura femenina. 5. Madres adolescentes (menos de 19 años) 6. Mujeres embarazadas o lactando (hijos menores de 1 año) 7. Mortalidad infantil 0 a 14 años) 8. Población con menos de 2 salarios mínimos. 9. Población que no asiste a la escuela de niños de 6 a 14 años. 10. Índice de deserción y reprobación escolar. 11. Población mayor de 15 años sin primaria. 12. Hogares sin (agua, drenaje, luz y en hacinamiento) 13. Niños desnutridos.

Para distribuir el FAM- Infraestructura Educativa entre las entidades federativas se consideran los siguientes elementos:De acuerdo a la asignación y reglas que se establecen en el Presupuesto de Egresos de la Federación.


El Programa asistencial del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia DIF), relacionados con: 1. Estrategia Integral de Asistencia social Alimentaria (EIASA) 2. Protección a menores y adolescentes vulnerables. 3. Atención a población en desamparo. 4. Fortalecimiento de la familia y la comunidad 5. Atención a personas con discapacidad. Construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica y superior en su modalidad universitaria. ‘

Cada entidad federativa debe:Controlar y supervisar el manejo de los recursos desde su recepción y hasta su erogación total.

Cada congreso Local debe:Fiscalizar las Cuentas Públicas de las Entidades Federativas y Municipios.

Cada entidad y municipio debe:Reportar trimestralmente a la SHCP (a más tardar durante los 20 días naturales posteriores a la terminación de cada trimestre) sobre el destino (descripción de las obras o acciones por localidad), el Avance de entrega-recepción de recursos, Informes sobre rendimientos financieros, Metas y justificación de las variaciones no previstas del fondo en cuestión.

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que operan en la entidad, ambos casos van en detrimento del proceso descentralizador que busca una mayor efectividad en la aplicación del gasto público.

Respecto al FASP destaca que en 2007, presentó cambios que implicaron tomar como criterio de distribución los “recursos invertidos por los municipios en programas y/o acciones de seguridad pública” en lugar de “la tasa de crecimiento de indiciados y sentenciados”, sin que ello implicara grandes impactos en la distribución estatal.



Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA):Criterios de distribución, Destino y ResponsabilidadesCuadro 1.17


• Registros de planteles, de instalaciones educativas y de plantillas de personal (en los Conalep)• Recursos presupuéstales transferidos con cargo al FAETA durante el ejercicio inmediato anterior, incorporando: − Las ampliaciones presupuestarias autorizadas con cargo a previsiones para el fondo, y− La actualización de los gastos de operación, distintos de los servicios personales.

• Adicionalmente, en los servicios de educación para adultos, la distribución de los recursos será conforme a fórmulas que consideren prioridades específicas y estratégicas compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetización, educación básica y formación para el trabajo.


• Servicios de educación tecnológica y de educación para adultos




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El PAFEF ha crecido en 2000, para dotar de mayores recursos a las entidades federativas. Hasta 2006, estos recursos conformaron el Ramo 39 dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), sin embargo, no fue sino hasta 2007 que se dio la transición de PAFEF a FAFEF, misma que tiene importantes implicaciones, una de ellas es la certidumbre para las entidades federativas de que recibirán ingresos por este concepto, pues tales recursos quedan referenciados a la Recaudación Federal Participable (RFP) (ver cuadro 1.19).



Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del D.F.(FASP): Criterios de distribución, Destino y ResponsabilidadesCuadro 1.18


• Número de habitantes de los estados y del Distrito Federal. • Índice de ocupación penitenciaria.• Implementación de programas de prevención del delito. • Avance en la aplicación del programa Nacional de Seguridad pública.

Para su aplicación en la fórmula de distribución, se consideran los siguientes porcentajes de asignación: • Población (35 por ciento)• Índice Delictivo (15 por ciento) • Índice de Ocupación penitenciaria (20 por ciento)• Avance en la Aplicación del Programa de Seguridad Pública (10 por ciento)• Inversión en Proyectos convenidos (20 por ciento)


• Reclutamiento, formación, selección, evaluación y depuración de los recursos humanos vinculados con la Seguridad Pública.• Otorgamiento de percepciones extraordinarias para los agentes del Ministerio Público, los peritos, policías judiciales, policías preventivos y custodios, así como su equipamiento.• Establecimiento y operación de la red nacional de telecomunicaciones e informática para la seguridad pública y servicio telefónico nacional de emergencia.• La construcción, mejoramiento o ampliación de las instalaciones para la procuración e impartición de justicia, de los centros de readaptación social y de menores infractores.• El seguimiento y evaluación de los programas.




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En materia de rendición de cuentas, los ocho fondos de Aportaciones son sujetos de una fiscalización más estricta que en el caso de las Participaciones, dado su carácter federal y condicionado. En términos generales, se aprecia que los gobiernos estatales tienen la obligación de controlar y supervisar el manejo de los recursos desde su recepción y hasta su erogación total y que tanto los estados como los municipios deben reportar trimestralmente sobre el destino de estos recursos, reportando además el Avance de entrega-recepción de recursos, sobre rendimientos financieros (en caso de que se hayan generado) y metas que involucren los recursos de los fondos del Ramo 33, según el nivel de gobierno que lo ejerza.

En materia de fiscalización local, cada Órgano de Fiscalización Estatal (auxiliar de cada congreso local) tiene la facultad para supervisar que el destino de las Aportaciones fue realizado conforme lo que marca la LCF.



Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas(FAFEF): Criterios de distribución, Destino y ResponsabilidadesCuadro 1.19


Para distribuir este fondo entre las entidades federativas se consideran• El porcentaje que le corresponda a cada Entidad Federativa conforme a la distribución de dicho Fondo en el PEF del ejercicio fiscal inmediato anterior.

Los recursos de este fondo deben canalizarse a:• Inversión en Infraestructura física, incluyendo la construcción, reconstrucción, ampliación, mantenimiento y conservación; así como la adquisición de bienes para el equipamiento de las obras generadas o adquiridas; infraestructura hidroagrícola y hasta un 3 por ciento del costo del programa o proyecto para gastos indirectos.• Saneamiento financiero, preferentemente a través de amortización de deuda pública.• Apoyo al saneamiento de pensiones.• Modernización de registros públicos de la propiedad y del comercio locales; así como modernización de los catastros.• Modernización de los sistemas de recaudación locales y desarrollo de mecanismos impositivos que permita ampliar la base gravable• Fortalecimiento de proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico. • Sistemas de protección civil en los Estados y el Distrito Federal• Apoyo a la educación pública • Destinar a fondos constituidos por los Estados y el Distrito Federal para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o en donde se combinen recursos públicosy privados.




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En el marco del federalismo fiscal, no sólo los gobiernos locales tienen obligaciones en materia de transparencia y fiscalización, sino que la Federación también las tiene. A manera de resumen el esquema 1.5 muestra las diversas obligaciones federales en materia de transparencia, entre las que destacan que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) debe publicar los Acuerdos de Distribución de las Aportaciones Federales (antes de 31 de enero del ejercicio fiscal que se trate).

1.4.1.2 dinámica General

Un primer elemento de referencia que revela la importancia de las transferencias del Ramo 33, es la proporción que guardan respecto de la RFP:

• En 2000 dicha proporción se situaba en un 28.9 por ciento, hasta alcanzar un máximo de 31.9 por ciento en 2002.

• Pese a la variabilidad registrada en los últimos años, durante el periodo 2000-2008 se transfirieron en promedio recursos equivalentes al 29.7 por ciento de la RFP. Una segunda referencia, relaciona los recursos del Ramo 33 como proporción al PIB. En este sentido, se observa que mientras, en 2000 el Ramo 33 representó 3.3 por ciento del PIB, en 2008, este Ramo alcanzó el 3.5 por ciento.

ASF: Auditoria Superior de la FederaciónORFISE: Órganos de Fiscalización EstatalesFuente: aregional.com, con base en la LCF y sus reformas

Esquema 1.5 Rendición de Cuentas Ramo 33: Aportaciones Federales: Obligaciones de laFederación y tareas en materia de fiscalización

Para todos los fondos del Ramo 33, la SHCP debe:• Publicar en el PEF los recursos que se ministrarán a cada entidad en cada uno de los fondos. • Ministrar a las entidades federativas los recursos que les corresponden, según las fechasestablecidas en el PEF• El control y la supervisión desde el inicio del proceso presupuestarios y hasta la entrega de losrecursos a las entidades federativas, con el fin de que sean aplicados conforme a lo dispuesto enla LCF. Para el FAIS, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) debe:Publicar en el Diario Oficial de la Federación (DOF), las variables y fuentes de información disponiblea nivel Municipal para cada Estado, en los primeros quince días del ejercicio fiscal.

Órgano Superior de Fiscalización de la H. Cámara de Diputados • La fiscalización de la Cuenta Pública Federal.


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FISE

51


El cuadro 1.21 muestra la estructura del Ramo 33 por Fondo, en el cual se destaca que los Fondos de mayor asignación presupuestaria son FAEB, FASSA y FAIS, lo cual no resulta extraño si se considera que tres de los grandes rezagos que tiene el país se encuentran en los rubros de educación, salud e infraestructura social básica.

1/ Incluye los recursos del Ramo 25: Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal,Tecnológica y de Adultos2/ Para 1999 y 2000, el D. F. fue excluido de este Fondo.3/ De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante el Programa deFortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) que se registraba en el Ramo 39, pero a partir de 2007estos recursos son parte del Ramo 33Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles enwww.shcp.gob.mx)

Ramo 33: Estructura porcentual respecto a la RFP y al PIB, 2000-2008Cuadro 1.20

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Ramo 33 1/ 28.9331.4931.93 30.8130.6429.93 28.72 28.5 26.22 3.3 3.6 3.6 3.7 3.5 3.6 3.5 3.4 3.5FAEB 1/ 18.5 19.3 19.5 18.9 18.2 17.9 17.2 17.5 15.6 2.1 2.2 2.3 2.3 2.1 2.2 2.1 2.1 2.1FASSA 3.3 3.4 3.4 3.6 3.5 3.4 3.2 3.3 3.0 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4FAIS 2.3 2.5 2.7 2.4 2.4 2.4 2.3 2.4 2.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3FORTAMUN-DF 2/ 2.2 2.6 2.8 2.5 2.4 2.4 2.3 2.5 2.4 0.3 0.3 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3FAM 0.7 0.8 0.9 0.8 0.8 0.8 0.7 0.8 0.8 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1FAETA 0.3 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0 0 0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0FASP 0.7 0.8 0.4 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0FAFEF 3/ 1.0 1.7 1.8 1.9 2.7 2.2 2.3 1.3 1.3 0.1 0.15 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2

Como proporción de la RFP (%) Como proporción del PIB (%)Concepto

Nota 1: La variación real del periodo en el caso de FAFEF se calculó sobre el primer año que pasó del Ramo 39al Ramo 33 (2007).Nota 2. La estructura porcentual se refiere a los promedios simples tomando en consideración su proporción anual.1/ Incluye los recursos del Ramo 25: Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal,Tecnológica y de Adultos2/ De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante el Programa deFortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) que se registraba en el Ramo 39, pero a partir de 2007estos recursos son parte del Ramo 33 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles enwww.shcp.gob.mx)

Ramo 33: Aportaciones Federales para entidades federativas y municipios,2000-2008Cuadro 1.21

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Concepto

Millones de pesos de 2007 2000-2008

Ramo 33FAEBFASSAFAISFORTAMUN-DFFAMFAETAFASPFAFEF 2/

292,789.1193,321.234,231.623,972.422,534.17,837.13,075.77,816.9

317,456.2205,931.635,872.826,992.227,664.88,821.93,980.58,192.5

320,225.6207,706.836,532.428,846.429,565.29,421.93,902.24,250.7

323,709.9212,307.540,172.727,239.427,917.88,888.93,850.13,333.5

313,320.3203,603.639,234.926,713.627,379.48,698.03,714.23,976.7

332,953.9215,369.840,968.728,688.129,403.19,340.93,798.75,384.6

344,728.4224,232.842,097.929,482.030,216.79,599.33,924.75,175.0

378,611.4232,381.544,463.531,887.432,682.210,382.73,957.05,000.0

17,857.1

405,827.4242,133.146,077.237,002.037,924.212,047.84,124.85,797.1

20,721.2

38.625.234.654.468.353.734.1

-25.816.0

100.064.111.98.68.72.81.11.61.1

Varia

ción

real

acum

ulad

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omed

io

52


De 2000 a 2008, la estructura porcentual del Ramo 33 no ha variado significativamente, siendo el FAEB el Fondo al que se le destinan más recursos presupuestales, lo cual no es sorprendente debido a que con estos recursos se cubren los gastos de la educación pública en los niveles preescolar, primaria, secundaria y formación de docentes.

La importancia de las Aportaciones en la función de Desarrollo Social se confirma con la información esquematizada en la gráfica 1.12, donde se puede observar que en 2008, el 92.4 por ciento del Ramo 33 se destino a Desarrollo Social, cifra mayor que la presentada en 2000, año en que las Aportaciones Federales destinadas a dicha función era de 89.6 por ciento.

1.4.1.3 distribución estatal

Dado que el criterio utilizado para la distribución de los recursos del Ramo 33 entre las entidades federativas y municipios busca compensar a aquellas entidades que se encuentran en situación de rezago o marginación con el objetivo de promover el desarrollo regional de manera equitativa y equilibrada, resulta congruente que los estados con mayores índices de marginación (según las estimaciones del Conapo) sean los que, en general, reciben las mayores asignaciones por esta vía (ver gráfica 1.13).

De esta forma, es normal que entidades como el Estado de México, Veracruz, Chiapas y Jalisco hayan recibido en 2008 las mayores proporciones de las Aportaciones Federales; sin embargo, llama la atención que a Nuevo León y el Distrito Federal se les asignen más recursos que a entidades como Yucatán, Zacatecas, Tlaxcala y Campeche, las cuales muestran tanto niveles más elevados de marginación como un dinamismo económico más bajo.

Nota: los fondos que tienen un destino diferente al Desarrollo Social son: FORTAMUN, FASP y FAFEFFuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e información de la SHCP

Gráfica 1.12 Porcentaje de Aportaciones Federales con destino a Desarrollo Social2000 vs 2008

2000 2008

Desarrollo Social, 89.6 % Otras

funciones, 10.4 %

Desarrollo Social, 92.4 %

Otras funciones,

7.6 %

53


1.4.1.4 dinámica a nivel estatal

En relación al dinamismo del Ramo 33 por entidad, se destaca el hecho de que estos recursos crecieron mayormente en el Distrito Federal, aunque se debe aclarar que en este caso se incluyen los recursos del Ramo 25 con los que se financian los servicios de educación básica y normal en la capital del país, situación que se abordará más adelante.

Nota: No incluye los recursos que recibe el Distrito Federal por vía del Ramo 25Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles enwww.shcp.gob.mx)

Estructura porcentual del Ramo 33 por entidad federativa 2000-2008Cuadro 1.22

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008NacionalEstado de MéxicoVeracruzChiapasJaliscoOaxacaGuerreroPueblaMichoacánGuanajuatoTamaulipasNuevoLeónHidalgoChihuahuaSan Luis PotosíBaja CaliforniaSinaloaCoahuilaSonoraTabascoDurangoDistrito FederalYucatánZacatecasMorelosQuerétaroNayaritQuintanaRooTlaxcalaAguascalientesCampecheColimaBaja California Sur

10010.07.75.65.45.05.14.64.74.13.43.23.12.92.92.72.62.62.62.42.11.32.01.91.81.61.51.21.31.21.30.90.9

1009.97.65.55.35.15.14.74.74.13.43.23.12.92.92.72.62.62.52.42.12.12.01.91.81.61.51.31.31.21.30.90.9

1009.87.65.75.25.35.04.84.64.13.43.13.12.92.92.72.62.62.52.42.12.02.02.01.81.61.41.31.31.21.20.90.9

1009.77.65.75.35.35.14.84.74.03.53.13.12.93.02.62.62.62.52.42.11.91.92.01.81.71.51.31.21.21.20.90.9

1009.97.65.75.25.45.14.84.64.13.33.13.13.02.92.72.62.62.52.42.11.91.92.01.81.61.41.31.31.21.20.90.9

1009.67.55.65.25.45.14.84.54.13.43.13.23.03.02.82.52.72.42.32.11.92.02.01.71.71.41.41.31.21.30.90.9

10010.37.45.65.25.45.04.84.54.03.43.13.23.03.02.82.52.62.42.32.11.82.01.91.71.71.41.41.21.21.30.90.9

10010.17.45.55.35.34.94.84.44.03.43.23.23.03.02.82.62.62.62.42.12.01.91.91.71.71.41.31.21.21.30.90.8

10010.37.45.55.35.24.94.94.44.13.33.23.23.03.02.82.62.52.52.32.12.12.01.91.71.71.41.31.31.21.20.90.8

Entidad

54


Las mayores tasas de crecimiento en estos recursos las presentan Puebla, Quintana Roo y Oaxaca (excluyendo al Distrito Federal). Mientras que en el lado opuesto, con las variaciones reales más pequeñas se ubican Baja California Sur, Michoacán y Nayarit, aspectos que muy probablemente están relacionados con sucesos poblacionales como migración y crecimiento en el número de habitantes.

1.4.1.5 distribución Per cáPita

En el cuadro 1.23, se puede observar que las entidades con las Aportaciones per cápita más altas durante el periodo 2000-2008 son Campeche, Guerrero, Oaxaca, Baja California Sur y Colima; mientras que, las entidades que registraron las Aportaciones por habitante más bajas en el mismo periodo son: el Distrito Federal8, Estado de México, Nuevo León, Jalisco y Guanajuato.

*Incluye el Ramo 25 otorgado al Distrito FederalFuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e información de la SHCP

Gráfica 1.13 Aportaciones federales* por entidad federativa, 2000-2008(tasa media de crecimiento real)

10.6

5.1

5.0

5.0

4.8

4.7

4.7

4.7

4.6

4.5

4.4

4.4

4.4

4.3

4.3

4.3

4.1

4.1

4.0

4.0

4.0

4.0

3.9

3.9

3.9

3.9

3.9

3.8

3.8

3.6

3.6

3.5

2.8

0.01.02.0

3.04.05.06.07.0

8.09.0

10.0

Nac

iona

l

Tasa media

nacional

Qui

ntan

a R

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Cam

pech

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réta

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alifo

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Sin

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Ver

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z

Col

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Tlax

cala

Dis

trito

Fed

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Nay

arit

Dur

ango

Taba

sco

8 Cabe mencionar que no se incluyen los recursos del Ramo 25 (Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos) que son utilizados para financiar los servicios educativos en el Distrito Federal.

55


De dicha distribución, es posible señalar que la alta concentración poblacional juega un papel importante en la determinación de los recursos per cápita que recibe cada entidad federativa por concepto de Aportaciones, lo cual se refleja en la posición que guardan los estados y el Distrito Federal.

En términos proporcionales, se observa que los estados con mayores rezagos sociales recibieron recursos por encima del promedio nacional, lo que muestra una tendencia a favor de la convergencia entre las entidades a través de este tipo de transferencias.

Nota: No incluye los recursos que recibe el Distrito Federal por vía del Ramo 25Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles enwww.shcp.gob.mx)

Aportaciones a entidades federativas y municipios per cápita 2000-2008(Pesos de 2007)Cuadro 1.23

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008NacionalCampecheGuerreroOaxacaBaja California SurColimaNayaritZacatecasDurangoHidalgoChiapasSan Luis PotosíTabascoTlaxcalaMichoacánAguascalientesTamaulipasQuintana RooYucatánVeracruzMorelosSonoraQuerétaroCoahuilaSinaloaBaja CaliforniaChihuahuaPueblaGuanajuatoJaliscoNuevo LeónEstado de MéxicoDistrito Federal

2,765.94,903.14,450.53,883.55,728.54,728.54,217.83,804.53,970.23,713.43,774.83,419.73,368.33,569.43,179.53,455.13,308.13,756.73,241.22,997.53,130.03,126.13,078.73,070.12,777.63,063.52,608.72,489.22,361.32,281.42,262.02,114.9

407.0

2,973.55,191.34,770.14,284.35,868.44,753.04,612.84,136.74,177.23,953.73,995.63,664.43,597.63,752.83,433.83,667.13,519.14,006.93,485.53,198.43,363.93,288.83,286.03,210.22,971.83,187.52,753.72,705.02,510.32,415.12,378.62,242.3

716.7

2,967.75,028.34,785.44,506.25,519.44,785.94,530.34,245.74,214.33,991.74,120.83,670.13,629.13,730.33,436.23,595.23,472.83,956.03,352.43,216.63,372.73,213.23,250.23,166.93,020.03,114.52,764.52,722.72,517.82,374.12,316.42,202.5

674.0

2,962.34,938.74,917.44,540.15,364.94,802.24,733.64,299.64,168.14,025.54,087.33,754.83,589.43,618.53,495.13,536.13,569.13,853.13,278.43,189.73,430.93,159.63,320.53,151.72,958.42,973.02,800.02,738.62,461.52,426.22,270.82,155.7

663.8

2,855.14,807.04,710.14,431.35,170.14,636.24,435.14,159.84,047.03,916.13,939.83,559.93,488.73,477.93,345.63,395.03,271.03,611.83,178.53,118.13,246.53,069.43,078.63,028.72,896.22,864.52,769.72,635.12,425.62,262.32,196.12,111.2

638.3

3,002.05,346.55,074.24,756.05,275.74,911.44,619.14,411.44,228.64,257.84,075.73,804.33,622.03,684.13,519.33,458.03,481.93,776.73,371.33,248.33,354.93,158.03,276.13,333.72,998.73,117.92,838.52,758.02,567.72,414.12,281.22,144.6

671.8

3,078.55,375.35,151.54,915.15,306.54,972.04,710.74,488.24,454.24,323.14,165.93,940.43,741.23,700.83,589.93,523.73,578.03,732.23,410.03,315.33,421.83,170.23,332.43,333.93,089.83,089.72,895.32,833.72,617.02,457.92,334.72,344.8

640.7

3,372.35,860.35,602.95,288.25,587.25,281.35,127.74,993.74,812.44,720.84,469.54,315.24,205.73,987.53,967.74,005.53,843.93,898.43,702.23,658.23,703.43,708.23,640.33,608.53,448.73,384.23,228.73,080.42,877.32,731.92,624.52,486.9

822.4

3,592.66,021.05,990.75,656.85,645.85,600.45,422.25,365.55,150.35,036.84,765.14,594.24,401.74,281.74,244.54,229.64,015.53,959.33,949.73,923.53,918.53,890.23,793.83,745.63,718.63,451.03,416.23,360.03,139.82,903.22,816.52,687.7

895.6

Entidad

56


En términos per cápita9 también se observa una disminución de la diferencia relativa entre la entidad federativa que recibe mayores aportaciones federales y la que menos recibe (ver gráfica 1.14).

Para apreciar con mayor claridad lo anterior, en la gráfica 1.15 se representa la división entre la entidad federativa que recibe menos aportaciones federales y la que recibe mayores, en términos per cápita, lo cual refleja una ligera mejoría en la equidad en la distribución de estos recursos, ya que de 2.7 veces en 2000 pasó a 2.2 en 2008.

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e información del Conapo

Gráfica 1.14Comparativo entre la máxima y la mínima asignación per cápita de lasAportaciones Federales 2000-2008(pesos de 2007)

5,728.5 5,868.45,519.4 5,364.9 5,170.1 5,346.5 5,375.3

5,860.3 6,021.0

2,114.9 2,242.3 2,202.5 2,155.7 2,111.2 2,144.6 2,334.7 2,486.9 2,687.7

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008


9 Cabe observar que el per cápita del Distrito Federal no se considera para los efectos de este análisis, en razón de que no recibe recursos de todos los fondos del Ramo 33, particularmente en el FAIS, en la parte de recursos que corresponden a Infraestructura en Educación del FAM, y en el FAETA. De la misma manera esa Entidad durante 1999 y 2000 no fue considerada en el FORTAMUN. Una consideración adicional para el Distrito Federal, tiene que ver con el hecho de que si bien los apoyos federales para la prestación de los servicios de educación básica no le son programados dentro del FAEB, como sucede en el resto de las Entidades Federativas, los recursos correspondientes se le asignan a través del Ramo 25 bajo el concepto de “Aportaciones para los Servicios de Educación Básica en el D. F.”, así como las previsiones salariales respectivas. Es decir, estos recursos asignados al Distrito Federal constituyen un monto adicional importante de las transferencias federales.

57


1.4.1.6 fais: objeto de análisis esPecial

El ejemplo más claro del perfil redistributivo de las Aportaciones Federales es el que presenta el FAIS, el cual muestra que las entidades federativas particularmente beneficiadas con el patrón de distribución, se encuentran directamente relacionadas con aquellas que presentan rezagos en educación, salud, alta mortalidad infantil y altas tasas de crecimiento demográfico, entre otros aspectos.

Debido a que el FAIS es distribuido entre las entidades federativas en función del Índice Global de Pobreza por masas carenciales de los hogares, la distribución estatal per cápita de este fondo, presenta una gran correlación con el grado y el índice de marginación 2005 del Consejo Nacional de Población (CONAPO), ver Cuadro 1.24.

*Número de veces que represenrta la mayor asignación per cápita entre la menorFuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008y de Conapo

Gráfica 1.15 Relación* entre la máxima y la mínima asignación en Aportaciones per cápita,2000-2008

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

58


Considerando lo anterior, se observa que Oaxaca, Chiapas y Guerrero al mismo tiempo que presentan las condiciones más adversas en materia de educación, calidad de las viviendas, ingresos y ubicación de localidades10 de marginación, también cuenta con las mayores asignaciones del FAIS por habitante. Mientras que, en la tabla baja del cuadro 1.24 se ubica a Nuevo León y Baja California, los cuales se caracterizan por contar con muy bajo grado de marginación. En el caso del Distrito Federal es incluso un argumento para no ser acreedor a recursos de este fondo.

Nota: El Distrito Federal no recibe recursos de este fondoFuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e información de la SHCP

Asignación per cápita del FAIS, 2000-2008(Pesos de 2007)Cuadro 1.24

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Entidad

NacionalOaxacaChiapasGuerreroVeracruzSan Luis PotosíPueblaZacatecasHidalgoTabascoMichoacánCampecheYucatánDurangoGuanajuatoNayaritQuerétaroTlaxcalaMorelosSinaloaChihuahuaEstado de MéxicoQuintana RooTamaulipasJaliscoColimaSonoraAguascalientesCoahuilaBaja California SurBaja CaliforniaNuevo LeónDistrito FederalNúmero de vecesque representa lamayor asignacióna la menor

243.5547.7561.4652.8400.5352.1377.5338.7367.2300.1337.9376.4384.5265.4267.5207.7247.0212.7146.1129.7134.7148.9185.2158.0148.1102.6102.099.999.170.354.896.8

5.7

270.7613.8621.8731.8447.7392.7418.6380.5409.5334.7380.0417.4425.6296.2298.4232.4271.7234.9162.6145.2149.3164.6198.8174.8164.6113.5113.2110.0109.876.459.5

107.0

5.7

285.9793.3800.2722.9445.5422.3432.2402.5400.2392.0371.3378.8343.2316.3300.8257.8258.3230.9208.1178.7191.0176.5204.2161.0139.9127.7118.7106.495.395.383.068.5

11.6

267.1735.0734.8670.9421.4396.9404.5377.8377.9369.7351.0356.3326.2294.1281.2243.3239.1219.9198.5170.8175.6166.4186.0151.8131.3121.6112.6101.490.787.775.664.3

11.4

259.4725.8716.1662.5410.6386.4391.3371.3367.2359.2345.1343.6312.6287.8274.3237.4229.7210.0191.2165.8171.2159.5174.2145.8127.1116.3108.396.387.083.571.961.8

11.7

276.0779.4759.8711.9439.7412.7415.4398.9392.0383.6371.8364.5331.3307.6292.9254.1241.9222.3203.5177.6181.7168.7179.8154.4135.3123.1114.9101.592.287.174.865.5

11.9

281.1802.8773.3733.7450.2421.7422.0410.5400.2391.6383.4369.6335.2315.0299.4260.2243.9224.4206.8181.8185.1170.4177.5156.3137.7124.4116.6102.293.487.074.766.3

12.1

301.4864.4823.9790.9486.3454.0452.2443.6431.3421.9415.9395.9359.9338.4321.9281.0259.1240.8223.1197.0197.4182.4185.3167.5147.8133.6125.5109.6100.591.578.470.9

12.2

346.8998.9942.2915.2563.7524.5519.8514.5498.6487.6484.2455.1414.6390.2371.3325.6295.3277.4258.1229.2226.0209.6207.6192.7170.4153.9144.9126.0116.1104.188.481.5

12.3

2.12942.32652.41211.07670.65570.63480.16000.75060.46220.45650.55880.43140.01880.09190.19050.14170.12920.44350.68410.14820.31570.62210.68340.76870.73790.74950.95351.13710.71951.25341.32611.5049

Muy altoMuy altoMuy alto

AltoAltoAlto

MedioAltoAltoAltoAltoAlto

MedioMedioMedioMedioMedio

BajoBajo

MedioBajoBajoBajoBajoBajoBajoBajo

Muy bajoBajo

Muy bajoMuy bajoMuy bajo

Índice deMarginación

2005

Grado deMarginación

2005

10 En general, estos estados cuentan con localidades pequeñas, aisladas y dispersas.

59


1.4.1.7 consideraciones sobre las aPortaciones federales

Derivado de lo expuesto en torno a la evolución reciente de las Aportaciones Federales se pueden realizar las siguientes conclusiones:

En términos generales, el Ramo 33 ha mostrado un crecimiento importante que •constata el grado de descentralización financiera de recursos federales para su aplicación por parte de los gobiernos locales; sin embargo, aún faltan brechas por cerrar en el camino de la descentralización de funciones, ya que en muchos casos, el destino que deben tener los recursos lo determina la Federación, y en casos, como el de seguridad pública, los municipios no tienen muchas atribuciones para ejercer las funciones que les han sido encomendadas.

La función principal que desempeñan las Aportaciones está dirigida al Desarrollo •Social, ya que todos los fondos están etiquetados para educación, salud, asistencia social, excepto el FASP, FORTAMUN-DF y el FAFEF: Los fondos del Ramo 33, cuyo propósito es promover el desarrollo social y humano de la población concentran 92.4 por ciento en gasto social.

Aunque ha disminuido la diferencia entre la entidad con mayor y menor asignación •per cápita, sería incongruente la desaparición de esta brecha dado el fin fundamental que persigue el Ramo 33, el cual es: apoyar en mayor medida a los estados con las más altas carencias socio-económicas.

1.4.2 aPortaciones Para los servicios de educación básica en el distrito federal: ramo 25

Actualmente, la administración y financiamiento a la educación básica y normal en el Distrito Federal está a cargo de la Federación y no del gobierno de la capital del país. Los gastos en las escuelas de enseñanza básica y de formación de docentes (normal) en el Distrito Federal son cubiertos con recursos del Ramo 25 del PEF, llamado “Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos”.

La situación de las aportaciones para educación en el Distrito Federal respecto a los recursos del FAEB canalizados a los estados se puede observar en el cuadro 1.25, en el cual se observa que en el periodo 2000-2008 el crecimiento real promedio del FAEB fue muy superior (27.1 por ciento) al del Ramo 25 (10.0 por ciento). Aunque hay que considerar que en 2000 los recursos que se erogaban para la educación en el Distrito Federal eran altos en comparación con las que en su totalidad eran enviadas a los estados (a través del FAEB).

60


En términos per cápita, las asignaciones para educación básica en el Distrito Federal superan no sólo el promedio nacional del FAEB per cápita sino también El FAEB por habitante de todos los estados.

Cabe destacar que pese a que el Ramo 25 no ha crecido al ritmo del FAEB, las aportaciones para educación básica en el Distrito Federal, en términos per cápita, han ido en aumento, lo cual se refleja en el último renglón del cuadro 1.26. Esta situación se puede explicar por los cambios demográficos que acontecen en la capital del país, caracterizadas por la disminución (en términos porcentuales) de la población en edad de cursar la educación básica y la emigración hacia las zonas conurbadas de la Ciudad de México.

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008.

Ramo 25: Aportaciones para la Educación Básica en el Distrito Federal percápita y su comparativo con el FAEB per cápita, 2000-2008(Pesos de 2007)

Cuadro 1.26

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

2,358.6

1,925.6

1.2

2,539.6

2,033.2

1.2

2,680.5

2,028.9

1.3

3,013.6

2,046.5

1.5

2,882.9

1,957.2

1.5

3,302.1

2,044.1

1.6

3,590.7

2,106.8

1.7

3,710.2

2,171.3

1.7

3,962.2

2,244.0

1.8

Concepto "Ramo 25: Previsiones y Aportaciones para los Sistemasde Educación Básica, Normal, Tecnológica y deAdultos"Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB)Número de veces que representa el Ramo 25 per cápita en el Ramo 33 per cápita

Ramo 25: Aportaciones para la Educación Básica en el Distrito Federal y su comparativo conel FAEB, 2000-2008(millones de pesos de 2007)

Cuadro 1.25

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

20,512.9

172,808.3

193,321.2

10.6

89.4

A

B

C = A + B

D =(A/C)*100

E =(A/B)*100

20,953.6

184,978.0

205,931.6

10.2

89.8

20,760.4

186,946.3

207,706.8

10.0

90.0

21,554.1

190,753.4

212,307.5

10.2

89.8

19,240.0

184,363.6

203,603.6

9.4

90.6

20,909.6

194,460.2

215,369.8

9.7

90.3

21,869.2

202,363.6

224,232.8

9.8

90.2

21,850.2

210,531.3

232,381.5

9.4

90.6

22,562.4

219,570.7

242,133.1

9.3

90.7

Variación real

10.0

27.1

25.2

-12.2

-

Concepto "Ramo 25: Previsiones y

Aportaciones para los

Sistemas de Educación

Básica, Normal, Tecnológica y

deAdultos"

Fondo de Aportaciones para

la Educación Básica y Normal

(FAEB)

Aportaciones para educación

básica en estados y el Distrito

Federal: FAEB más Ramo 25

Ramo 25 como proporción de

las Aportaciones para

educación básica en estados

y el Distrito Federal

Ramo 25 como proporción del

FAEB

61


11 SHCP. “Diagnóstico Integral de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales 2007”, SHCP, México, 2007

1.4.2.1 consideraciones sobre las aPortaciones en el distrito federal

Las cifras del Ramo 25 confirman que “a reserva del proceso y los tiempos que lleve la transferencia de los recursos humanos, materiales y tecnológicos de la Secretaría de Educación Pública (SEP) hacia la Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal, continúa siendo una necesidad, la adecuación del marco jurídico que regula la prestación de los bienes y servicios educativos entre el Gobierno Federal y las entidades federativas, para incorporar al Distrito Federal en el esquema de asignación de gasto federal educativo, bajo las mismas consideraciones que al resto de las entidades federativas, es decir, basado en la demanda total educativa y en la conformación de un fondo general educativo, entre otras”11.

1.4.3 recursos Para el fortalecimiento de las entidades federativas: Pafef y fafef

El PAFEF surgió por primera vez en 2000, como iniciativa del Ejecutivo Federal para dotar de mayores recursos a las entidades federativas. Desde 2003, estos recursos conformaron el Ramo 39 dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), mismo año en que al presupuesto del PAFEF se adicionaron recursos provenientes de excedentes petroleros.En 2006 es modificada la LCF (Artículo 47) para incorporar los recursos del PAFEF al Ramo 33 y convertirlo en el octavo fondo de este Ramo: el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF). En 2007, se dio en definitiva la transición de PAFEF a FAFEF, la cual tiene importantes implicaciones, una de ellas, es la certidumbre para las entidades federativas en torno a los ingresos que recibirán por este concepto, pues tales recursos quedan referenciados a la Recaudación Federal Participable (RFP).

Otra de los aspectos más relevantes del cambio del PAFEF al FAFEF está relacionado con el hecho de que ello contribuye de forma importante al manejo transparente de los recursos del PAFEF, al establecerse los criterios y los lineamientos específicos para la aplicación, ejercicio, control y rendición de cuentas de estos recursos.

1.4.3.1 destino de los recursos

Cabe mencionar que ya sea como PAFEF o como FAFEF el destino que deben tener estos recursos ha quedado establecido, ya que este fondo está comprendido dentro de las transferencias “etiquetadas”, es decir, el FAFEF debe ser ejercido en áreas específicas, mismas que se pueden observar en el cuadro 1.31.

62


1/ Para el año 2007 y 2008 se consideran recursos que aunque se mantienen en fondos de reserva, secontabilizan como transferencias a entidadesFuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidadesfederativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx)

Recursos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas 2000-2008: PAFEFy FAFEFCuadro 1.27

2003 2004 2005 2006 2007 2008√√√

√√√

√√

√√

√

√

√

2003 2004 2005

√√√

√√√

√

√√

√

√

√√√

√√√

√√

√

√

√

√

√

√

√√

√√

√

√

√

√

√

√

√

√

EntidadDestino según el año fiscal

PAFEF FAFEF

Obra pública Educación Infraestructura educativa Apoyo a la educación públicaSaneamiento financiero Sistemas de pensiones de las Entidades Federativas (R.A) Infraestructura general de las Entidades Federativas. Fiscalización del Gasto Federalizado. Modernización de los catastros. Modernización de los sistemas de recaudación locales.20 por ciento para infraestructura de producción hidroagrícola e incremento del temporal tecnificado. Desarrollo de mecanismos impositivos. Fortalecimiento de los Proyectos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico. Fortalecimiento de los Proyectos en Educación, Cultura, Investigación Científica y Desarrollo de Empresas y Actividades de Base Tecnológica. Sistemas de Protección Civil en las Entidades Federativas.Instrumentación y Desarrollo de Sistemas de Profesionalización de Recursos Humanos en las Administraciones Publicas de las Entidades Federativas.Inversión en infraestructura física, incluyendo la construcción, reconstrucción, ampliación, mantenimiento y conservación; así como la adquisición de bienes para el equipamiento de las obras generadas o adquiridas; infraestructura hidroagrícola y hasta un 3 porciento del costo o programa del proyecto para gastos indirectos. Cuando menos 40 o 50 por ciento de todos los recursos del PAFEF* No establece porcentaje mínimo del FAFEF a este fin.

Aunque año con año, las áreas en las que se pueden aplicar estos recursos han cambiado parcialmente, sin embargo las que han sido constantes son: el saneamiento financiero y la inversión en infraestructura, incluso para esta última se establecía la obligatoriedad de aplicar entre el 40 y 50 por ciento del PAFEF.

Actualmente, un hecho desfavorable contenido en el marco jurídico del FAFEF es que no marca el porcentaje mínimo que debe destinarse de estos recursos para infraestructura física, con lo que no se garantiza la realización de mayores obras públicas financiadas con este rubro del gasto federalizado.

63


12 Para efectos del presente capítulo entiéndase por “Recursos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas” como recursos al PAFEF de 2000 a 2006 y FAFEF de 2007 a 2008.

13 En el PEF 2000 se indicó que el PAFEF se distribuiría con las siguientes variables y ponderaciones: asegurados del IMSS (20 por ciento), gasto en educación (32.5 por ciento); asignación igualitaria (10 por ciento); marginación (10 por ciento); y población (27.5 por ciento).

1.4.3.2 evolución reciente

Durante el periodo 2000-2008, los recursos para el fortalecimiento de las entidades federativas12, registraron una tasa de crecimiento media anual de 9.9 por ciento, y las cinco entidades federativas en donde se observaron los crecimientos más significativos fueron: Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Hidalgo y Michoacán, las cuales en el contexto nacional se caracterizan por presentar altos grados de rezago socioeconómico y, por tanto, las que demandan una mayor cantidad de recursos de inversión para la infraestructura pública básica y productiva.

1.4.3.3 distribución estatal Pafef - fafef

Cabe señalar que únicamente en el año 2000, se establecieron los criterios para distribuir estos recursos a cada entidad federativa13, por lo que a partir de entonces y hasta 2006 la distribución ha sido más o menos inercial (ver cuadro 1.28).


Gráfica 1.16 Recursos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF y FAFEF)(tasa media de crecimiento real)

25.0

17.8

15.4

13.7

13.6

13.2

12.7

12.7

12.5

12.1

12.0

11.6

9.6

9.2

8.8

8.8

8.6

8.4

8.4

8.0

7.5

7.3

7.2

7.1

7.1

7.0

7.0

5.8

5.6

5.3

4.6

3.9

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

Tasa media

nacional

Qui

ntan

a R

oo

Cam

pech

e

Que

réta

ro

Nue

vo L

eón

Esta

do d

e M

éxic

o

Jalis

co

Baja

Cal

iforn

ia S

ur

Chi

apas

Pueb

la

Hid

algo

Yuca

tán

Tam

aulip

as

Zaca

teca

s

Sono

ra

Agua

s C

alie

ntes

Gua

naju

ato

Oax

aca

Baja

Cal

iforn

ia

San

Luis

Pot

osí

Coa

huila

Sina

loa

Mic

hoac

án

Gue

rrero

Chi

huah

ua

Vera

cruz

Col

ima

Mor

elos

Tlax

cala

Dis

trito

Fed

eral

Nay

arit

Dur

ango

Taba

sco

64


Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidadesfederativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx)

Recursos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas 2000-2008: PAFEFy FAFEF (2000-2008)(millones de pesos de 2007)

Cuadro 1.28

2000PAFEF FAFEF

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Estructurapromedio

NacionalEstado de MéxicoDistrito FederalJaliscoVeracruzNuevo LeónBaja CaliforniaPueblaChiapasChihuahuaGuanajuatoMichoacánSinaloaSonoraTamaulipasGuerreroCoahuilaTabascoOaxacaSan Luis PotosíHidalgoYucatánDurangoZacatecasQuerétaroCampecheMorelosNayaritAguascalientesQuintana RooTlaxcalaColimaBaja California Sur

10,299.81,260.11,110.5

813.5543.5562.8574.2372.6309.9510.9327.7278.9330.1384.9334.3164.3267.0254.4103.3162.5165.4206.6196.1130.0160.4122.697.6

128.699.492.777.786.570.5

18,133.82,197.41,494.31,275.11,135.8

829.8803.1800.9728.5763.9678.5618.0524.9575.1543.5484.4431.0441.0427.0357.1370.4375.8335.3262.6281.2210.1204.0216.5174.7169.3165.2142.7116.8

19,465.92,358.81,604.11,368.71,219.2

890.8862.1859.8781.9819.9728.2663.3563.5617.3583.4520.0462.7473.4458.3383.4397.7403.4359.9281.9301.9225.5219.0232.4187.6181.8177.3153.2125.4

21,680.12,512.61,708.71,457.91,298.7

948.9918.2915.9832.9873.3703.3807.6600.2657.5865.5553.9736.7504.2488.2408.4423.5429.6383.4656.4394.0240.2233.3247.6199.8193.7188.9163.2133.6

29,974.73,435.92,485.32,188.51,755.71,257.11,074.81,235.01,135.51,063.21,332.11,165.4

919.9958.8811.9

1,314.0907.9926.3671.9544.2560.4529.9473.1543.6451.9331.0345.3317.5300.6269.7265.6219.6182.9

26,485.43,522.61,508.71,877.41,480.51,678.91,280.21,251.3

900.2848.6918.1816.6

1,083.5591.3554.7704.4435.1542.1548.5704.4578.5567.8511.9434.2633.7642.8349.8218.6294.9332.6349.9144.1179.3

30,273.93,398.01,919.01,823.22,465.61,800.61,243.71,339.21,599.9

980.91,136.81,569.81,093.3

738.5801.5673.8587.5566.4774.7825.8592.1523.9741.1337.2361.1269.8404.6278.0384.5372.7212.2245.4213.2

17,857.02,163.81,471.51,255.61,118.5

817.2790.8788.8717.3752.1668.1608.5516.9566.3535.3477.0424.4434.3420.5351.7364.7370.0330.2258.6276.9206.9201.0213.2172.1166.8162.7140.5115.0

20,721.22,620.31,511.31,398.31,394.2

850.7823.0972.4972.2789.0817.2770.8587.2602.4587.5609.3457.8501.4614.8422.5461.4417.6363.2313.4305.7211.8242.5249.1190.1181.5208.9151.3122.3

10012.17.97.06.34.94.44.34.03.93.73.63.13.02.92.72.42.42.22.12.02.01.91.61.61.21.21.11.01.00.90.80.6

Entidad

Este mismo cuadro presenta la estructura nacional del FAFEF durante los años 2007 y 2008, la cual presenta un primer grupo de cinco Entidades que recibieron en promedio el 38.1 por ciento de los recursos. En orden de asignación de recursos, sobresalen: Estado de México, Distrito Federal, Jalisco, Veracruz y Nuevo León.

1.4.3.4 distribución Per cáPita

Las asignaciones per cápita del PAFEF y del FAFEF por entidad federativa durante el periodo 2000-2008 refleja importantes disparidades entre la entidad que recibe mayores recursos y la que obtiene menores ingresos (ver gráfica 1.17), aunque estás disparidades han tendido a disminuirse significativamente.

65


Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e información del Conapo

Gráfica 1.17Comparativo entre la máxima y la mínima asignación per cápita del PAFEF oFAFEF 2000-2008(pesos de 2007)

240.3324.1 336.1

474.1 464.4

846.9

483.9

266.1 269.2

29.4

120.9 129.4 137.5189.1 154.4

194.8118.3 143.3

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008


La disminución del número de veces de la transferencia per cápita de la Entidad con mayor y menor índice se puede apreciar con mayor claridad en la gráfica 1.18, dado que de 8.2 veces en 2000 pasó a 1.9 veces en 2008. Ello ha sido resultado de una menor discrecionalidad en la asignación de estos recursos.

De acuerdo a la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008, las cinco entidades con mayores transferencias por FAFEF por habitante correspondieron a: Campeche, Baja California, Nayarit, Colima y Tabasco; en tanto que las cinco con menores transferencias, se registraron en: Quintana Roo, Morelos, Aguascalientes y San Luis Potosí.

*Número de veces que represenrta la mayor asignación per cápita entre la menorFuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008y de Conapo

Gráfica 1.18 Relación* entre la máxima y la mínima asignación en PAFEF per cápita 2000-2006y FAFEF per cápita 2007-2008

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

66


Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008e información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponiblesen www.shcp.gob.mx)

PAFEF y FAFEF per cápita (2000-2008)(pesos de 2007)Cuadro 1.29

2000 2001PAFEF FAFEF

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008NacionalCampecheBaja CaliforniaNayaritColimaTabascoSonoraDurangoChihuahuaZacatecasBaja California SurSinaloaYucatánChiapasJaliscoMichoacánGuerreroNuevo LeónVeracruzHidalgoTlaxcalaTamaulipasQuerétaroEstado de MéxicoCoahuilaPueblaOaxacaDistrito FederalSan Luis PotosíAguascalientesGuanajuatoMorelosQuintana Roo

104.6173.3240.3137.3164.0131.7170.1133.1167.594.4

161.1127.8121.977.1

126.769.052.5

144.577.372.578.7

119.0111.697.9

113.973.529.4

127.769.3

102.768.963.3

102.4

181.9292.2324.1229.6266.0226.2250.4225.6246.7190.2258.3202.0217.9178.3196.0152.7154.2209.2160.5160.8164.3190.1191.1167.5180.9155.5120.9171.0150.8176.5141.2130.8178.1

192.9309.0336.1245.1280.9240.7265.1240.3261.1203.8268.6215.9230.2188.5207.9163.9165.0220.7171.3171.1173.1200.7200.7176.6191.3164.5129.4182.9160.5185.6150.3138.9182.5

212.6324.5346.3260.0294.7254.4278.8254.2274.5474.1277.5229.2241.6198.0219.1199.9175.5231.4181.6180.9181.4293.2256.4184.9300.3173.0137.5194.4169.7193.7144.1146.5186.0

291.0441.5392.7332.1390.9464.4401.8312.0330.2392.6369.2350.3293.9266.5325.7289.2416.2302.0244.5237.9251.1271.1288.3248.9365.4230.5189.1282.2224.7286.2271.2214.9248.4

254.8846.9453.6228.1252.9270.2245.1335.8260.6313.7351.9411.6310.8208.8276.8203.3223.3397.7205.6244.2325.9182.7396.5251.3173.0230.9154.4171.1289.2275.7185.8215.8294.1

288.7351.2427.7289.2424.9280.7302.8483.9297.9243.8407.2414.4283.1366.7266.4392.1213.7420.7341.4248.5194.8260.5221.7238.8230.8244.4218.0217.5337.2353.4228.8247.5317.1

168.8266.1264.2221.1240.0214.0229.9214.7226.1187.0213.9195.5197.4162.6181.9152.5151.4188.4154.4152.2147.3171.8166.9149.9164.9142.4118.3166.7142.9155.6133.7121.9136.6

194.2269.2267.3257.6255.1245.8242.2235.1234.8226.9221.8221.7220.0218.0200.9193.8193.7193.7192.0191.5186.5186.2180.9179.0175.9173.8173.1171.0170.8169.1162.8145.9143.3

Entidad

La distribución del FAFEF en términos per cápita, parece obedecer más a principios resarcitorios más que compensatorios, con base en ello, la SHCP argumentó en 2007 que era necesario modificar los criterios de distribución estatal, y por tanto, en el marco de la Reforma Hacendaria se realizaron cambios a la fórmula de distribución estatal del FAFEF, incorporando al Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) y la población como componentes distributivos de este fondo.

Respecto a los datos del PIBE se demanda un mayor esfuerzo por parte del INEGI a fin de obtener cifras más actualizadas, ya que el dato más reciente corresponde a 2006; y que se establezca si los datos poblacionales deben ser tomados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo o de los censos o conteos poblacionales, pues las diferencias entre una y otra pueden afectar sensiblemente los recursos a recibir de cada entidad.

67


14 Depende de los ajustes derivados de mayor gasto no programable respecto al presupuestado.15 Cabe recordar que el ARE surgió en 2005 como una carga fiscal más a PEMEX, en la que se gravaba los rendimientos que generaban

los excedentes en ingresos por petróleo. Dicho gravamen desaparece en 2007 como consecuencia de las reformas a la Ley Federal de Derechos y la aprobación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en 2006.

1.4.3.5 consideraciones sobre el Pafef-fafef

La nueva fórmula de distribución del FAFEF presenta el problema general del Ramo 33, que es la falta de vinculación de la repartición estatal con base en indicadores de desempeño o a la recaudación, lo cual tiene un efecto perverso para aquellas entidades que demuestren una reducción en la pobreza y mayor desarrollo económico. En este sentido, sería conveniente que la distribución del FAFEF incorporará además elementos de evaluación al desempeño que permitieran dar más recursos a aquellas que están favoreciendo la creación de infraestructura, implementación de sistemas recaudatorios más efectivos, sólo por mencionar algunos.

1.4.4 inGresos excedentes (fies-feief)

De 2003 a 2008, las transferencias a los gobiernos estatales aumentaron porque a las Participaciones, Aportaciones y recursos por convenios se sumaron el Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES) en 2003 y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) en 2006, los cuales se convirtieron en nuevas fuentes de ingreso para los gobiernos estatales. Tanto el FIES como el FEIEF provienen de excedentes federales.

Inicialmente, el FIES estuvo constituido por los ingresos federales excedentes remanentes14 (2003-2004), pero en 2005, los recursos del FIES correspondieron al 50.0 por ciento del Aprovechamiento sobre Rendimientos Excedentes (ARE15), mientras que en 2006 ascendieron a la totalidad de los recursos de dicho gravamen. Con ello, la dinámica de dichos recursos cambió considerablemente, ya que en dicho periodo (2005-2006) los recursos al FIES estaban en función directa de los excedentes petroleros.

A partir de 2007, el FIES presentó nuevas disposiciones legales, debido a que en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) se estableció que los recursos destinados a las entidades federativas mediante el FIES corresponderían al 10.0 por ciento de los excedentes netos en ingresos federales, los cuales son la diferencia entre los ingresos presupuestados y los efectivos menos los ajustes de la SHCP. Dichos recursos pueden ser de origen tributario y no tributario, es decir, no necesariamente son petroleros (ver esquema 1.5).

68


DEEP: Derecho Extraordinario sobre Extracción de PetróleoFuente: aregional.com, con base en información de la LFPRH

Esquema 1.6 Origen de los recursos del FEIEF, 2008

• Incremento en el gasto programable

•Costo financiero

•ADEFAS

Ingresos Excedentes Netos

Ingresos Excedentes Brutos

10% a FIES

menos

igual

No hay recursos a repartir

Resto a otros fondos

• Incremento en Desastres Naturales

• Incremento en el precio de los combustibles para electricidad

•Compensaciones en los ingresos federales respecto a los estimados

DEEP

25 % a FEIEF

No se generaron

Si se generaron

Derivado de la nueva LFPRH, en 2006 surge el FEIEF con un doble propósito: Por un lado, el de constituir una reserva para que en el caso de una disminución efectiva de la Recaudación Federal Participable (RFP), estos recursos fueran canalizados a los estados a fin de atenuar el impacto de dicha disminución en las entidades federativas, y por otro, el de favorecer el gasto estatal en infraestructura a través de los excedentes en ingresos federales, en un esquema complementario al FIES.

De 2003 a 2006, los ingresos federales excedentes transferidos registraron una tasa media de crecimiento anual del 15.8 por ciento (ver cuadro 1.30), convirtiéndose en una importante fuente de financiamiento para la realización de obra pública, equipamiento en áreas como: hidroagrícola, agropecuaria, de educación, salud, agua potable, drenaje y alcantarillado, saneamiento ambiental, electrificación, comunicaciones y transportes, urbanización, desarrollo rural, caminos rurales y alimentadores, desarrollo regional, apoyo a la actividad económica, seguridad pública, protección civil, investigación científica y desarrollo tecnológico, ya que estas son las únicas tareas a las que se deben destinar estos recursos.

1/ Para el año 2007 y 2008 se consideran recursos que aunque se mantienen en fondos de reserva, secontabilizan como transferencias a entidadesFuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidadesfederativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx)

Ingresos Excedentes, 2003-2008 (Tasa Media de Crecimiento Anual Real yProporción Promedio de la RFP)(tasa media de crecimiento anual real y como proporción de la RFP)

Cuadro 1.30

2003 2004 2005 2006 2007 2008TMCR Como % de

la RFP15,119.9

0.015,119.9

26,360.70.0

26,360.7

23,677.40.0

23,677.4

8,158.916,443.424,602.3

6,894.227,957.634,851.8

25,234.16,192.2

31,426.3

10.7867705-38.6342071615.75743974

1.40.62.0

Entidad Montos en millones de pesos de 2007

FIESFEIEF1/

69


16 En 2006 todos los recursos del este fondo fueron entregados a las entidades federativas pero en 2007 sólo el 22.7 de los recursos generados para este fondo fueron transferidos a las entidades. En tanto que los todos los recursos acumulados en 2008 aún permanecen en reserva.

El surgimiento del FIES y del FEIEF representa un avance significativo en materia de distribución de recursos, puesto que gracias a éste, las entidades federativas cuentan con recursos extraordinarios para apoyar su desarrollo en materia de infraestructura.

Es importante señalar que desde 2003, los recursos del FIES y el FEIEF en 2006 y 200716 se han distribuido entre las entidades federativas con base en el Fondo General de Participaciones (FGP) reportado en la última Cuenta Pública Federal, lo cual ha propiciado que las entidades federativas con mayor población y con alta dinámica económica se ubiquen con las mayores proporciones en la obtención de estos recursos, como: Estado de México, Distrito Federal, Jalisco y Veracruz (ver cuadro 1.31).

No incluye recursos que no fueron distribuidos a las entidades federativas y/o los que permanecen en reservaFuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidadesfederativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx)

Ingresos Excedentes distribuidos a las Entidades Federativas, 2003-2008Cuadro 1.31

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2003 2004 2005 2006 2007 20081,863.71,732.2

915.6982.2656.7665.4784.0600.3582.4422.9422.4451.0447.6398.2381.4361.3388.7357.5288.2278.9248.8233.9223.6210.9150.5190.5163.8157.1187.6153.8113.6103.4

15,118.4

3,403.92,794.21,530.71,707.01,166.51,124.61,427.61,074.91,021.9

739.4728.5780.8744.8688.4678.8621.8683.8626.7512.4493.7476.4405.5399.9362.8279.4328.4276.2280.4335.2271.5211.6182.8

26,360.6

5,090.34,365.12,515.32,484.81,793.61,789.92,254.81,634.51,528.11,162.21,135.81,185.21,151.31,015.71,008.1

927.61,014.8

943.1750.9727.4695.6620.2605.0523.3447.0481.2456.2418.0410.2397.1306.6281.9

40,120.9

1,824.41,729.3

911.2881.5673.2647.9726.9586.2554.4412.3401.9420.4416.8365.7360.5346.5358.3331.7270.0260.0245.6222.9216.4189.9167.6175.1161.7149.4147.1143.4110.3101.9

14,510.3

857.1877.6442.2412.0327.1305.8319.0274.9264.1188.2187.4195.6197.0172.6167.9170.0170.1153.3127.0122.2113.7106.3101.191.081.084.378.370.570.067.550.648.8

6,894.2

3,191.63,093.51,651.61,550.51,190.61,139.01,022.51,006.1

977.4730.4726.7720.0718.3632.7612.6610.9607.2560.3477.5450.5435.3399.2366.8330.2304.3303.7290.5260.3256.2246.9187.5183.2

25,234.1

12.311.56.16.54.34.45.24.03.92.82.83.03.02.62.52.42.62.41.91.81.61.51.51.41.01.31.11.01.21.00.80.7

100.0

12.910.65.86.54.44.35.44.13.92.82.83.02.82.62.62.42.62.41.91.91.81.51.51.41.11.21.01.11.31.00.80.7

100.0

12.710.96.36.24.54.55.64.13.82.92.83.02.92.52.52.32.52.41.91.81.71.51.51.31.11.21.11.01.01.00.80.7

100.0

12.611.96.36.14.64.55.04.03.82.82.82.92.92.52.52.42.52.31.91.81.71.51.51.31.21.21.11.01.01.00.80.7

100.0

12.412.76.46.04.74.44.64.03.82.72.72.82.92.52.42.52.52.21.81.81.61.51.51.31.21.21.11.01.01.00.70.7

100.0

12.612.36.56.14.74.54.14.03.92.92.92.92.82.52.42.42.42.21.91.81.71.61.51.31.21.21.21.01.01.00.70.7

100.0

Entidad (millones de pesos de 2007) Estructura porcentual

Estado de MéxicoDistrito FederalJaliscoVeracruzNuevo LeónChiapasTabascoPueblaGuanajuatoBaja CaliforniaTamaulipasChihuahuaMichoacánSonoraOaxacaCoahuilaSinaloaGuerreroSan Luis PotosíHidalgoQuerétaroYucatánMorelosDurangoQuintana RooZacatecasAguascalientesTlaxcalaCampecheNayaritColimaBaja California SurNacional

70


1.4.4.1 consideraciones sobre los excedentes

En los últimos años, el constante incremento de los precios del petróleo repercutió directamente sobre los recursos transferidos a las entidades federativas, no sólo por su efecto sobre la Recaudación Federal Participable (RFP) sino también por su impacto en el FIES y el FEIEF. En este sentido, es pertinente destacar la labor legislativa que hizo posible que los beneficios de los excedentes petroleros se reflejaran no sólo a nivel federal sino que trascendieran al ámbito estatal.

1.4.5 convenios de coordinación

Los Convenios de Coordinación se establecen sobre la base de la coordinación entre el Gobierno Federal (y/o sus secretarías de Estado) y los gobiernos estatales (dependencias estales). A través de esta coordinación y con la firma de acuerdos, los gobiernos locales pueden tener acceso a recursos, que al mismo tiempo que cumplen con objetivos federales, favorecen el desarrollo social y/o económico regionales y locales. Actualmente se pueden identificar dos tipos de Convenios de Coordinación: los de reasignación y los de descentralización.

1.4.5.1 convenios de descentralización

Los Convenios de Descentralización, son aquellos que tienen la finalidad de desconcentrar funciones, e implican que una vez que la Federación y cada estado suscriben un convenio de esta naturaleza, el primero de ellos canaliza recursos (en calidad de subsidios) a las entidades federativas para su ejercicio.

Desde 1999, la Secretaría de Educación Pública (SEP), la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) y la Comisión Nacional del Agua (CNA)17, son prácticamente las únicas dependencias federales que han celebrado convenios de descentralización con los gobiernos estatales (ver esquema 1.7).

* Son aportaciones equivalentes o diferenciadas según al casoFuente: aregional.com, con información de la SHCP

Esquema 1.7 Convenios de Descentralización

SEPGastos de operación a:- Universidades públicas estatales y tecnológicas;- Instituciones de educación media superior;- Colegios de estudios científicos y tecnológicos;- Institutos y centros de capacitación para el trabajo

-Desarrollo rural;Fomento agrícola y pecuario;-Campañas de sanidad y otros programas de Alianza Contigo;-Fortalecimiento presupuestario de los consejos estatales agropecuarios y los programas agrícolas

CNA

APORTACIONES*FEDERALES Y ESTATALES

(Actividades Apoyadas)

Desarrollo de Infraestructura Hidroagrícola

SAGARPA -Desarrollo rural; Fomento agrícola y pecuario;-Campañas de sanidad y otros programas de Alianza Contigo;-Fortalecimiento presupuestario de los consejos estatales agropecuarios y los programas agrícolas

17 Órgano desconcentrado de la Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente (SEMARNAT).

71


Los recursos convenidos se orientan a la atención de objetivos comunes al nivel de Gobierno Federal y estatal. Estos recursos se orientan fundamentalmente a:

• La educación media superior, tecnológica y universitaria, como apoyo al pago de remuneraciones y otros gastos de operación de las instituciones educativas estatales, así como de los institutos de capacitación para el trabajo (convenios con la SEP).

• La ejecución de los diversos programas de desarrollo rural, fomento agrícola y pecuario, campañas de sanidad y para programas de Alianza Contigo, así como el fortalecimiento presupuestario de los Consejos estatales agropecuarios (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA).

• Programas de infraestructura hidroagrícola, los cuales son ejercidos bajo el esquema de la Alianza Contigo (CNA-SEMARNAT).

La firma de estos convenios implica que a las transferencias recibidas del Gobierno Federal, se suma una proporción equivalente o diferenciada, que es aportada por los gobiernos estatales. Además, a través de estos instrumentos presupuestarios se transfieren, en su caso, responsabilidades a dichas entidades federativas e incluso a municipios, a fin de prestar servicios, promover actividades económicas y generar obras en el ámbito local.

1.4.5.2 dinámica de los recursos Por convenios de descentralización

En el cuadro1.32 se puede apreciar que la dependencia con mayor crecimiento en la provisión de recursos a través de Convenios de Descentralización de 2000 a 2008 fue la SAGARPA, con un incremento de 304.6 por ciento. Mientras que los recursos de la SEP otorgados a estados por medio de este tipo de convenios presentaron el crecimiento más modesto pero aún importante (58.8 por ciento).

En la gráfica 1.19 se aprecia que por Convenios de Descentralización la dependencia con mayores transferencias a los gobiernos locales es la SEP, dependencia que en 2008 concentraban el 72.6 por ciento de los recursos en cuestión. Mientras que los recursos para infraestructura hidroagrícola canalizados por medio de la CNA apenas alcanzaron 2.8 por ciento.


Convenios de Descentralización por dependencia 2000-2008(millones de pesos de 2007)Cuadro 1.32

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Variaciónreal Anual

SEPSAGARPASEMARNAT-CNATotal

29,917.73,982.0

838.534,738.2

30,284.68,497.6

820.939,603.1

32,847.712,022.1

643.245,512.9

30,444.111,486.11,116.9

43,047.1

36,351.811,135.0

665.748,152.5

36,647.910,458.41,180.8

48,287.1

36,950.39,037.3

903.346,891.0

41,878.410,926.81,523.5

54,328.7

47,517.116,110.91,817.1

65,445.1

58.8304.6116.788.4

Dependencia

72



Gráfica 1.19 Convenios de DescentralizaciónEstructura porcentual por dependencia federal, 2000-2008

78.4

19.4

2.2

76.5

21.5

2.1

72.2

26.4

1.4

70.7

26.7

2.6

75.5

23.1

1.4

75.9

21.7

2.4

78.8

19.3

1.9

77.1

20.1

2.8

72.6

24.6

2.8

0

20

40

60

80

100

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008SEP SAGARPA SEMARNAT-CNA

Con relación a la asignación a nivel de entidad federativa, en el cuadro 1.33 se manifiesta la distribución porcentual de 2008, destacando que Sinaloa, Jalisco, Puebla, Nuevo León y Veracruz, son las entidades con mayor apoyo financiero por medio de los Convenios de Descentralización, lo cual significa que estos estados lograron mayores recursos derivados del trabajo en conjunto con la Federación, en donde influyen aspectos como: la existencia de proyectos en común, la voluntad política y el conocimiento por parte de las administraciones locales de que existen áreas en que pueden confluir con la Federación.

73



Convenios de Descentralización 2001-2008 por entidad federativaEstructura porcentualCuadro 1.33

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20086.06.56.26.55.03.13.63.83.82.73.03.93.42.53.12.63.33.23.12.42.52.11.91.62.01.91.61.41.41.10.90.14.3100

6.26.55.76.15.53.73.84.03.93.03.24.03.42.92.93.13.53.33.02.62.62.12.31.82.11.81.71.41.51.31.00.20.0100

5.65.85.25.84.63.03.63.83.62.83.13.63.43.02.62.63.32.82.72.42.62.22.01.91.91.71.51.31.21.00.90.28.1100

6.26.35.55.74.93.03.53.54.32.83.13.83.22.72.62.63.13.32.72.82.32.02.01.82.01.71.51.51.30.90.90.26.1100

5.55.85.05.24.53.43.94.24.34.43.23.22.93.22.53.23.02.93.03.42.61.91.91.71.71.61.51.41.21.40.90.15.5100

6.16.85.75.75.23.44.04.03.93.33.43.73.23.02.63.22.92.93.32.52.42.02.01.71.81.71.51.51.21.00.90.13.3100

5.66.16.06.25.33.55.33.63.53.03.63.63.03.22.63.03.13.03.02.72.42.02.41.81.71.71.41.51.21.00.80.22.7100

6.46.36.05.74.93.73.64.03.73.63.73.23.13.22.73.02.92.93.03.02.42.32.11.81.91.61.71.61.41.10.90.22.3100

6.36.06.05.34.94.03.93.73.63.63.43.33.23.13.03.02.92.82.82.62.52.12.11.91.61.61.61.51.31.10.90.63.8100

EntidadSinaloaJaliscoPueblaNuevo LeónVeracruzChiapasEstado de MéxicoMichoacanSonoraOaxacaGuerreroTamaulipasChihuahuaHidalgoGuanajuatoTabascoSan Luis PotosíYucatánBaja CaliforniaZacatecasCoahuilaQuerétaroDurangoNayaritColimaMorelosCampecheAguascalientesTlaxcalaQuintana RooBaja California SurDistrito FederalNo distribuibleTotal

Al mismo tiempo, destacan Aguascalientes, Tlaxcala, Quintana Roo, Baja California Sur y Distrito Federal como las entidades con la menor provisión de estos recursos. En su conjunto estas entidades sólo concentraron el 5.3 por ciento del total de los recursos en 2008.

1.4.5.3 convenios de reasiGnación

Los Convenios de Reasignación son aquellos que tienen como objeto transferir recursos a las entidades federativas, mediante las dependencias y entidades públicas para el cumplimiento de objetivos de programas federales, como: promover el desarrollo social, económico, turístico, etc. Tal es el caso de convenios que celebran los gobiernos estatales (y en su caso, los municipales) con dependencias como: la Secretaría de Desarrollo Social, la de Economía, la de Turismo, la Comisión Federal de Electricidad, la Comisión Nacional del Deporte, la Comisión Nacional del Agua, entre otros.

74


Para el periodo 2005-2008 la SHCP sólo reporta los recursos por convenios de reasignación canalizados a través de tres dependencias federales: la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Secretaría de Turismo (SECTUR) y Secretaría de la Función Pública (SF).

Los recursos por Convenios de Reasignación de mayor peso fueron aquellos entregados a través de la SCT, la cual concentró, en promedio, 71.4 por ciento del total, la Secretaría de Turismo por su parte absorbió el 28.4 por ciento y con una incipiente participación se ubicó la SFP con apenas 0.2 por ciento.

Como se puede observar en el cuadro 1.34, durante 2005-2008 todas las entidades federativas, recibieron recursos de la Federación por la vía de Convenios de Reasignación, pero la distribución es muy diferenciada. Como ejemplo se aprecia que mientras Hidalgo, Puebla y Durango obtuvieron un porcentaje alrededor del 81.0 por ciento del total de los recursos convenidos por reasignación, el Distrito Federal, Chiapas y Tabasco sólo obtuvieron en su conjunto 1.2 por ciento del total.


Gráfica 1.20Recursos para entidades federativas por convenios de reasignación pordependencia, 2005-2008(estructura porcentual promedio)

SCT

SECTUR

SFP

75



Ramo 33: Aportaciones Federales para entidades federativas y municipios,2000-2008Cuadro 1.34

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2003-2008EntidadFederativa

Millones de pesos de 2007 Acumulado

HidalgoPueblaDurangoGuanajuatoBaja CaliforniaSonoraSinaloaTamaulipasEstado de MéxicoCoahuilaNuevo LeónMichoacanVeracruzColimaGuerreroZacatecasNayaritTlaxcalaAguascalientesOaxacaYucatánBaja California SurQuintana RooMorelosChihuahuaSan Luis PotosíCampecheJaliscoQuerétaroDistrito FederalChiapasTabascoTotal

4.9341.3

3.75.7

21.73.2

10.124.92.03.0

101.247.35.27.3

13.465.64.95.74.6

16.15.27.72.45.09.1

61.00.2

82.32.7

33.55.44.8

911.4

16.6136.1

0.08.7

140.738.713.22.74.5

30.16.8

15.00.0

19.986.428.45.10.6

41.10.01.6

10.722.410.750.310.74.8

13.681.87.4

10.76.4

825.9

318.051.7

356.61,059.7

125.0665.157.1

118.7155.3

9.2179.8191.0232.164.897.116.725.0

119.014.059.1

219.0138.110.889.221.332.19.8

15.113.410.810.85.8

4,491.0

382.1301.8513.969.5

293.723.3

265.0168.8138.8119.120.065.012.048.628.590.5

152.047.044.326.312.043.730.718.026.450.060.418.024.216.58.25.0

3,123.3

270.1245.1261.6

6.2139.1129.6354.2168.1324.6188.6

6.468.77.5

160.9105.798.03.1

25.235.4

109.46.74.1

13.44.3

26.47.54.66.26.06.14.10.0

2,797.1

386.9298.6212.2154.8436.090.8

231.0323.9145.1360.3265.4125.9241.1129.481.755.2

152.4144.1183.283.733.833.8

135.383.758.628.9

101.031.835.430.432.90.0

4,706.9

1,378.61,374.51,347.91,304.71,156.2

950.7930.6807.0770.3710.3579.7513.0497.8430.9412.8354.4342.4341.5322.7294.6278.4238.1214.9210.9192.2190.1180.7167.0163.4104.772.021.9

16,855.5

8.28.28.07.76.95.65.54.84.64.23.43.03.02.62.42.12.02.01.91.71.71.41.31.31.11.11.11.01.00.60.40.1

100.0

Estructuraporcentual

18 En lo sucesivo se hará referencia sólo como “lineamientos”.

1.4.5.4 rendición de cuentas de los convenios de reasiGnación

Los “lineamientos para el ejercicio eficaz, transparente, ágil y eficiente de los recursos que transfieren las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a las entidades federativas mediante convenios de coordinación en materia de reasignación de recursos18”, fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación del 28 de marzo de 2007. Esto significó una situación inédita para la transparencia y rendición de cuentas de los recursos canalizados a las entidades federativas por concepto de “Convenios de Reasignación”.

76


Mediante estos lineamientos se pretende favorecer el ejercicio, control, transparencia y rendición de cuentas que involucran a los niveles de gobierno que obtengan recursos de la Federación en materia de este tipo de convenios. De tal forma que dichos lineamientos deben ser tomados en cuenta por las dependencias de la Administración Pública Federal, y establecen los compromisos que adquieren las entidades federativas que suscriben los convenios.

Entre los elementos más sobresalientes de los lineamientos se pueden destacar los siguientes:

a) En caso de que las entidades federativas no estén ejerciendo los recursos a los fines previstos en el convenio o sea detectado el incumplimiento de las obligaciones contraídas, se podrá suspender o cancelar la ministración de tales recursos.

b) Las dependencias federales que firman los convenios deben informar trimestralmente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y a la Secretaría de la Función Pública (SFP), sobre los recursos presupuestarios reasignados a las entidades federativas y, en su caso, sobre las aportaciones que éstas realicen, así como del avance programático presupuestario y físico financiero de las funciones, programas o proyectos previstos en el convenio.

c) Las dependencias federales deben remitir copia certificada de los convenios que celebren a la SHCP y a la SFP, dentro de los cinco días hábiles siguientes a su suscripción.

d) El control, vigilancia, seguimiento y evaluación de los recursos presupuestarios federales que se transfieran a las entidades federativas mediante los convenios de coordinación en materia de reasignación, estarán a cargo de diversas instancias, tal como lo muestra el esquema 2.

La publicación de los lineamientos hace referencia a una nueva obligación que tienen las entidades federativas que suscriben convenios de reasignación: informar trimestralmente sobre el destino y avance de entrega-recepción de recursos, así como lo referente a los rendimientos financieros y metas de los mismos. Esta referencia indica que en los convenios se debe establecer que las entidades federativas están obligadas a cumplir con el mencionado requerimiento.

Como se puede observar, el establecimiento claro y preciso de términos en que deben establecerse los Convenios de Reasignación son de suma importancia y representan un avance para la modernización del proceso de fiscalización y de rendición de cuentas, al mismo tiempo que se convertirán en una importante herramienta de evaluación de estos recursos y de la actuación de los gobiernos locales.

1.4.5.5 consideraciones sobre los convenios

Las transferencias por Convenios de Descentralización y de Reasignación son relevantes, sobretodo, para el apoyo al medio rural y a la educación tecnológica, media superior y superior y, en general, al desarrollo socioeconómico de los estados, y como muestra de su importancia baste señalar que en 2008, estos recursos representaron el 7.7 por ciento del gasto federalizado total, de ahí que la transparencia y rendición de cuentas deban ser elementos presentes en ellos, a fin de favorecer la eficiencia y eficacia en el uso y aprovechamiento de los recursos involucrados.

77

n 1980, entró en vigor la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), institucionalizando la colaboración en materia hacendaria y administrativa de la Federación con los niveles subnacionales de gobierno. La relevancia de dicha normatividad es hacer explícitos los mecanismos mediante los cuales los gobiernos locales (estados y municipios) pueden administrar recursos federales y que en consecuencia sus haciendas sean fortalecidas, aspecto en el cual los Convenios de Colaboración Administrativa tienen un papel central.

En los últimos años ha tenido lugar un resurgimiento de la colaboración administrativa entre la Federación y los estados, marcada por una mayor participación por parte de estos últimos en materia de control y verificación de impuestos federales. Bajo este contexto, el presente capítulo muestra la operación de los convenios de colaboración administrativa, la evolución de los mismos y la importancia que han adquirido éstos en años recientes, la cual se refleja en un crecimiento significativo en los Incentivos Económicos hacia los gobiernos locales, con los correspondientes efectos para generar mayores ingresos federales (al recuperar recursos vía la fiscalización a contribuyentes) y como fuente de ingreso para las haciendas públicas estatales e incluso para las municipales.

Capítulo 2

Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal

78


2.1 concePtos básicos

2.1.1 convenios de colaboración administrativa

La colaboración en materia fiscal y administrativa, se concreta a través de la firma de convenios, en los cuáles las entidades y la Federación pactan los términos en que las funciones de recaudación, fiscalización y administración de impuestos y derechos federales serán ejercidas por las autoridades fiscales locales. Razón por la cual, los contenidos de los convenios de colaboración abordan las dimensiones cuantitativas y funcionales del proceso de colaboración fiscal y administrativa Federación-estados y Federación-municipios, tal y como se aprecia en el esquema 2.1:

2.1.2 sistema nacional de coordinación fiscal

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) se formaliza con la entrada en vigor de la LCF en 1980, ya que dicho ordenamiento establece los términos y órganos que regulan la cooperación tributaria entre las entidades y la Federación. Dicho Sistema nace con dos objetivos fundamentales:

•El fortalecimiento de las haciendas locales•La armonización del sistema tributario mediante la coordinación y colaboración intergubernamental1

Derivado de lo anterior, el SNCF ha traído importantes beneficios en la lógica de los objetivos antes mencionados, tales como: la definición de criterios para la distribución de los Fondos del Ramo 28 (Participaciones a Estados y Municipios) así como el fortalecimiento del Sistema de Transferencias con la creación de los fondos del Ramo 33 (Aportaciones a Estados y Municipios)

Fuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Contenido de los Convenios de Colaboración Administrativa FiscalFederal celebrados entre los estados y municipios con la FederaciónEsquema 2.1

DIM

EN

SIÓ

N

CU

AN

TITA

TIV

A Incentivos económicos

DIM

EN

SIÓ

N

CU

AN

TITA

TIV

A % de percepcionespor administración

fiscal federal a cargo deestados y municipios

DIM

EN

SIÓ

N

FUN

CIO

NA

L

Facultades aejercer, el alcance

y limitacionesde éstas

1 Si bien, con el SNCF se buscó en un principio armonizar la contabilidad pública a nivel estatal, actualmente los problemas generados por la heterogeneidad en el registro contable y disponibilidad de la información pública en cada entidad persisten. De suerte que, el 31 de diciembre de 2008, la SHCP publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que expide la Ley General de Contabilidad Gubernamental y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, destacando su propósito de retomar, ampliar y dirigir el proceso de armonización contable, proporcionando a los entes públicos federales, entidades federativas y municipios los parámetros necesarios para desarrollar este proceso, el cual, se tiene previsto, logre avances significativos en su consolidación en el año 2012. Ver: Ley General de Contabilidad Gubernamental, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2008

79

De hecho, en el Artículo 10 de la LCF, se establece que para recibir las Participaciones conforme a la Ley, las entidades federativas, a través de las autoridades fiscales y financieras locales, deberán celebrar un convenio con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), el cual deberá ser autorizado o aprobado por su Legislatura. De igual manera, para rescindir el acuerdo, se requerirá de la autorización de la Legislatura en turno.

Adicionalmente, la LCF también especifica que la formalización cabal para la entrada en vigor o anulación de los Convenios de Adhesión o Separación del Sistema se sustentan en la publicación de los propios Convenios y los Decretos en la materia emitidos por la Legislatura, en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico o Gaceta Oficial de la Entidad Federativa; dichos ordenamientos estarán vigentes al día siguiente de su publicación en estos medios oficiales.

Es relevante señalar que, conforme a la LCF, la adhesión al SNCF no debe ser parcial, sino integral, por lo que, las entidades federativas adheridas han firmado los Convenios en relación a los ingresos de la Federación señalados por la Ley.

Aunado a los Convenios de Adhesión de las Entidades a este Sistema, sigue la suscripción del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal (CCAMFF), al celebrar dicho ordenamiento, la Federación delega, en las entidades federativas y municipios, ciertas facultades referentes a las operaciones fiscales de recaudación, comprobación, determinación y cobro de ingresos federales. Por lo que, ambos ordenamientos han sido de amplia utilidad para que se fortalezca e intensifique la colaboración administrativa.

De suerte que, derivado de la firma de Convenios y Anexos, junto con sus respectivas modificaciones y adecuaciones, de 1997 a la fecha, las responsabilidades de las entidades federativas se han incrementado paulatinamente y según datos de la SHCP, se ha visto una mejora en la capacidad administrativa de las entidades federativas, notablemente en lo que se refiere a seis instrumentos tributarios, tal y como se aprecia en el esquema 2.2:


1/ Este impuesto quedó sin efecto a partir del 1° de enero del 2008, dada la entrada en vigor del ImpuestoEmpresarial a Tasa Única (IETU), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de octubre de 2007.Fuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Impuestos en los que se ha observado una mejora en la capacidadadministrativa de las entidades federativasEsquema 2.2

Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos (ISTUV)

Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN)

Actos de comprobación en el Impuesto al Valor Agregado (IVA)

Impuesto Sobre la Renta (ISR)

Impuesto al Activo1/ (IMPAC)

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)

80


Como resultado de los convenios firmados en el período de 2003 a 2006, así como las ventajas de conocer las necesidades y operación de los contribuyentes locales, los órganos hacendarios estatales y municipales ganaron la potestad tributaria de administrar el 100.0 por ciento de los contribuyentes del Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECOS) del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y del Impuesto al Valor Agregado (IVA), surgiendo el Anexo No. 3

En este sentido, con la suscripción de cada Anexo, las entidades han obtenido paulatinamente mayores potestades tributarias. Actualmente, el Anexo más reciente versa sobre el hecho de que los estados y el Distrito Federal asuman la administración de las cuotas del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a las gasolinas y al diesel, generando así, el Anexo No. 17 del CCAMFF para los estados y el Anexo No. 2 para el Distrito Federal, publicándose el 5 de febrero de 2008 en el Diario Oficial de la Federación.

Es importante destacar que la coordinación administrativa entre la Federación y los gobiernos locales se da a través de los Organismos del SNCF, los cuáles, realizan, entre otras actividades, aquellas relacionadas con enlazar las haciendas públicas de los tres niveles de gobierno, respecto al intercambio de información y experiencias, sobretodo en el entendido de que los ordenamientos fiscales pueden ser adecuados a lo largo del ejercicio fiscal.

A continuación, se pueden observar algunas de las características de la Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal (Ver esquema 2.3)

Es importante destacar que la fiscalización de los recursos federales es una herramienta crucial para el desempeño de la gestión pública en cualquier nivel de gobierno, sobre todo a la luz del proceso de implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño que resultó de la aprobación de la reforma fiscal en 2007.

Mientras que los actos de fiscalización que realizan las autoridades federales y locales a los impuestos coordinados, han tenido un enfoque contable, es decir, su objetivo ha

SNCF, Sistema Nacional de Coordinación FiscalFuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Características y objetivos relevantes de la Colaboración Administrativa enMateria Fiscal FederalEsquema 2.3

CARACTERÍSTICAS

OBJETIVOS

Coordinación de las actividades y

funciones fiscales entre autoridades federales y locales

OPERARcorrectamente los Convenios y sus

Anexos

Planeación, programación, evaluación y normatividad

elaborada por la Federación

HOMOLOGAR la actuación de los

funcionarios fiscales estatales y municipales

Bases de datos fiscales

compartidas entre la Federación-

estados-municipios

ARMONIZARla

información

Capacitación a funcionarios estatales y

municipales por parte de la Federación

INCORPORARa los estados

eficientemente al SNCF

81


sido propiciar el cumplimiento oportuno y voluntario de las obligaciones tributarias de los contribuyentes; lo que a su vez, conllevaría en segundo término a un incremento potencial de los ingresos recaudados a nivel federal, estatal y municipal. Este efecto colateral producirá un potencial crecimiento de las Participaciones, generando con ello un mayor nivel de liquidez para las haciendas locales y mayor capacidad para atender las demandas de los ciudadanos.

Finalmente, es muy importante destacar que el SNCF persigue el fortalecimiento de las haciendas locales, incrementando los ingresos totales de las entidades federativas y municipios, de manera que los gobiernos a nivel estatal y municipal tengan capacidad financiera para solventar las presiones económicas y ejecutar en tiempo y forma sus proyectos de inversión para el desarrollo de infraestructura económica, social y gubernamental.

2.2 convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal

A continuación, se presenta información referente a los Antecedentes que dieron origen al Convenio de Colaboración vigente a 2008, la temática de las secciones que lo integran; así como los Anexos que lo acompañan.

2.2.1 antecedentes

El CCAMFF ha sido un documento con una intensa dinámica, lo que reafirma su importancia para los gobiernos locales. Dentro de este proceso, se han realizado múltiples modificaciones y adecuaciones en función de los cambios introducidos al Sistema Tributario Mexicano. Es importante destacar que dentro de los puntos de inflexión más relevantes, se encuentran los años en que el Convenio se ha revisado y ha experimentado las más importantes modificaciones: 1984, 1988, 1990, 1997, 2003, 2005, 2006 y 2008.2

Se debe considerar que el Convenio de Colaboración es un documento oficial en el cual se estipulan los mecanismos de coordinación y colaboración fiscal entre los estados, el Distrito Federal y los Municipios que lo han suscrito, con el fin de administrar ciertos ingresos federales; y que dada la intensa evolución del Sistema Tributario Mexicano, su adecuación ha precisado la elaboración, celebración y en su caso modificación de Anexos al CCAMFF, tal y como se puede apreciar en el esquema 2.4:

2 Al respecto, es importante señalar que respecto a los Convenios de Colaboración en Materia Administrativa Fiscal Federal y los respectivos anexos firmados por los estados, el Distrito Federal y algunos municipios, éstos se pueden consultar en el portal electrónico de la SHCP, de 1998 a la fecha.

82


Como se puede ver en el esquema anterior, dentro de los cambios más recientes al CCAMFF, destacan los ocurridos en 2006, donde diez entidades federativas3 suscribieron un nuevo Convenio, cuyas modificaciones fueron en términos de los compromisos derivados de la Convención Nacional Hacendaria.

A nivel de Contenido, se incorporaron al CCAMFF, las disposiciones para administrar el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN), los REPECOS, Intermedios y por la actividad de enajenación de bienes inmuebles; se replanteó la manera en que las entidades federativas participarían en el Programa de Verificación al Registro Federal de Contribuyentes (RFC), ya que en lugar de revisar el 20.0 por ciento del total de contribuyentes activos del ISR y del IVA, se encargarían de verificar con base en el padrón de los contribuyentes del REPECOS.

A continuación, se presenta el esquema 2.5 que resume las principales adecuaciones del Convenio firmado en 2006, respecto al de 1997, en materia de las nuevas facultades y responsabilidades que fueron otorgadas a las entidades firmantes. Es importante señalar que en enero de 2007, las entidades de Aguascalientes, el Estado de México y Veracruz firmaron dicho Convenio.

IDE, Impuesto a los Depósitos en EfectivoIETU, Impuesto Empresarial a Tasa Única*Sustituyendo los Anexos 12 y 14**Zona Federal Marítimo TerrestreFuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Últimos cambios en los términos de la Colaboración Administrativa en MateriaFiscal Federal respecto a la delegación de potestades, funciones yresponsabilidades a las entidades federativas y municipios (2003 - 2008)

Esquema 2.4

2003, se celebran los Anexos: • No. 3 ; No. 4• No. 5; No.7• No. 8*; No. 9• No. 10; No. 13

2005, se modificó el Anexo No. 1 (precisando el destino específico del Fondo para la

Vigilancia, Administración, Preservación,Conservación de la ZOFEMAT**)

2006, 10 entidades firman un Nuevo Convenio deColaboración para dar cumplimiento

a diversas propuestas de la ConvenciónNacional Hacendaria

2008, todas las entidades suscriben elAnexo No. 17. 10 entidades celebran un

nuevo Convenio derivado de las Leyes delIETU y del IDE, vigentes a partir del 1° de eneroy 1° de julio de 2008, el resto quedó pendiente

para 2009

3 Aguascalientes, Coahuila, Guerrero, México, Michoacán, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Veracruz y Yucatán

83


Finalmente, los cambios introducidos al CCAMFF derivan de la entrada en vigor de las Leyes que regulan dos nuevos impuestos: el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) el 1° de enero de 2008; y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE) el 1° de julio de 2008.

De ahí, que los CCAMFF de las entidades que decidieron coordinarse con la Federación en materia de la administración del IETU disponen de cláusulas en donde se especifica:

• La adquisición de las funciones operativas de administración relacionadas con los contribuyentes que tributen en el REPECOS por parte de la entidad;

• La responsabilidad de verificar el cumplimiento de las disposiciones fiscales (incluyendo las de ordenar y practicar visitas e inspecciones en el domicilio fiscal o establecimiento de los contribuyentes, de los responsables solidarios y de los terceros relacionados con ellos; así como en las oficinas de la autoridad competente);

• El cumplimiento del Programa Operativo Anual de la SHCP, por parte de las entidades;

• El otorgamiento del 100.0 por ciento del monto que haya quedado firme en materia de IETU; así como el 100.0 por ciento de las multas que hayan quedado firmes de dicho impuesto, ambos incluidos en los Incentivos Económicos

• La obligación de la entidad a exigir a sus contribuyentes la presentación de la declaración del IETU; entre otros.

En cuanto a las nuevas atribuciones y responsabilidades de las entidades en materia de la administración del IDE, destacan:

• Las verificación del cumplimiento de las disposiciones fiscales, incluyendo las de ordenar y practicar visitas e inspecciones en el domicilio fiscal o establecimiento de los contribuyentes, de los responsables solidarios y de los terceros relacionados con ellos; así como en las oficinas de la autoridad competente;

• El cumplimiento del Programa Operativo Anual de la SHCP;

CPFF, Comisión Permanente de Funcionarios FiscalesCURP, Clave Única de Registro de PoblaciónRFC, Registro Federal de Contribuyentes SNCF, Sistema Nacional de Coordinación FiscalFuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Principales cambios en las facultades y responsabilidades otorgadas a lasentidades federativas que firmaron el CCAMFF en 2006Esquema 2.5

Nuevas facultades• Revisión, modificación o revocación de lasresoluciones administrativas de carácter individual nofavorables a un particular• Determinación y notificación a los ContadoresPúblicos Registrados sobre irregularidades de suactuación profesional• Trámite y resolución de la Declaratoria dePrescripción del ISTUV• Autorización del pago en parcialidades del ISAN• Traslado de facultades de comprobación de unaEntidad a otra por cambio de domicilio del contribuyente

Nuevas responsabilidades• Intercambio de padrones y registros en forma gradualy de acuerdo con los lineamientos aprobados por la CPFF• Inscripción y actualización de los avisos al RFC de losREPECOS• Promoción del uso de la clave del RFC, o en su defectola CURP• Fomento entre sus Municipios de los mecanismos detransparencia y rendición de cuentas de los IncentivosEconómicos

84


• La obtención del 100.0 por ciento del monto que haya quedado firme en materia de IDE; así como 100.0 por ciento de las multas que hayan quedado firmes por concepto de IDE, ambos rubros dentro de los Incentivos Económicos para la entidad; y

• La obligación de exigir a sus contribuyentes presentar la declaración anual; entre otros.

2.2.2 anexos al ccamff

Tal y como se vio en los Antecedentes, la dinámica del Sistema Tributario Mexicano genera la creación de nuevos instrumentos fiscales, que pueden ser nuevos impuestos, comisiones, penalizaciones o programas institucionales en materia de recaudación y combate a la evasión fiscal, actualización de padrones de contribuyentes; así como instrumentos que la SHCP diseña para mejorar la fiscalización y rendición de cuentas, como son: el Presupuesto basado en Resultados inscrito dentro del Sistema de Evaluación del Desempeño.

En este sentido, es muy difícil que los Convenios de Colaboración y Administración respondan a una organización rígida, si bien, existe una estructura de base, tal y como se puede observar en el cuadro 2.1, el contenido de los Convenios ha sido y será susceptible de cambios; ya que la relación de colaboración fiscal y administrativa entre la Federación y los gobiernos locales depende y varía según diversos aspectos, tales como:

• La profesionalización de los recursos humanos en cada Administración local, pues de esto depende que los funcionarios fiscales diseñen acciones adecuadas para hacer más eficiente, eficaz y racional la recaudación y administración de los ingresos federales convenidos;

• La disponibilidad de infraestructura fiscal en las dependencias fiscales locales, ya que ello limita o amplía la capacidad de gestión de los funcionarios responsables;

• El registro contable en cada gobierno local, el cual puede diferir o asemejarse al de la Federación, facilitando u obstruyendo la ejecución de las facultades y responsabilidades convenidas;

• La voluntad política y la capacidad de negociación entre los funcionarios de los Poderes Ejecutivo y Legislativo a nivel estatal, puesto que los términos del Convenio deberán ser aprobados por los Congresos locales antes de su celebración con la Federación y su entrada en vigor; y

• La oferta de capacitación y asesorías de la Federación, con el objetivo de promover la operación y administración eficiente de los ingresos federales por parte de los gobiernos locales y en total apego a su CCAMFF.

85


Por lo que, al considerar los distintos parámetros exógenos y endógenos a la dinámica del Sistema Tributario Mexicano, es necesario que el CCAMFF se renueve o complemente. De ahí, el surgimiento de los respectivos Anexos que acompañan al CCAMFF de cada entidad.

Actualmente, existen 13 Anexos vigentes al CCAMFF, los cuales tienen por objeto regular con mayor precisión la Administración de ingresos federales específicos. Siendo, los más recientes el Anexo No. 8 en materia de comercio exterior modificado por 13 entidades en el período de marzo a julio de 2008; y, como ya se había mencionado, el Anexo No. 17 que norma la administración de las cuotas del IEPS a las gasolinas y al diesel, suscrito por los 31 estados y el Distrito Federal (DOF: -5 de febrero de 2008) con la salvedad de que para este último, corresponde al Anexo No. 2. (Ver cuadro 2.2)

Fuente: aregional.com, con base en los CCAMFF

Sección Tema1ª2ª3ª4ª

5ª6ª7ª

Cláusulas Transitorias

De las Disposiciones GeneralesDe las Facultades y ObligacionesDe los Incentivos EconómicosDe la Rendición de la Cuenta Mensual Comprobada de Ingresos Coordinados y del Sistemade Compensación de FondosDe las Facultades reservadas a la SHCPDe la EvaluaciónDel Cumplimiento, Vigencia y Terminación del Convenio

Estructura de los Convenios de ColaboraciónCuadro 2.1

1/ En el período de 2006 a 2008, 36 municipios celebraron el Anexo No. 1 al CCAMFF2/ A excepción del Distrito Federal, el Anexo No. 2 versa en materia de la "Administración de las cuotas delImpuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a las gasolinas y al diesel", es decir, corresponde alAnexo No. 17 firmado por las entidades federativasFuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Anexos al Convenio de Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal(CCAMFF)Cuadro 2.2

17

322/

31

17

31

31

161722245

8312/

1

2

3

4

5

7

89

101315

1617

1841/

00

0

0

0

00000

00

Administración de derechos por el uso, goce o aprovechamiento de la ZonaFederal Marítimo TerrestreAdministración de Ingresos Coordinados del impuesto sobre automóviles nuevosAdministración de los Ingresos Coordinados del Impuesto Sobre la Renta (ISR)del Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECOS)Administración de los Ingresos Coordinados de los derechos por el Uso, gocey aprovechamiento de inmuebles ubicados en las riberas o zonas federalescontiguas a los cauces de las corrientes y en los vasos o depósitos depropiedad nacionalAdministración de los Ingresos Coordinados de derechos de obra pública y deservicios relacionados con la mismaAdministración de Ingresos Fiscales de Impuestos Sobre la Renta decontribuyentes que tributen en el régimen intermedioEn materia de comercio exteriorAdministración de los derechos de pesca deportivaCondonación total o parcial de recargos y multasDerechos por el Servicio Nacional de TurismoRelativo a estímulos fiscales a los contribuyentes, con relación al serviciopúblico de autotransporte de pasajeros urbanos y suburbanosAdministración de los derechos de vida silvestreAdministración de las cuotas del Impuesto Especial sobre Producción yServicios (IEPS) a las gasolinas y al diesel

Anexo Temática Número deEntidades

Número deMunicipios

86


4 Ramo 28 (Participaciones a Entidades Federativas y Municipios) y Ramo 33 (Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios) del Presupuesto de Egresos de la Federación, enunciados en el Capítulo 1.

Es importante señalar que de los 2,440 municipios contenidos en el territorio nacional, a la fecha sólo alrededor del 7.6 por ciento opera bajo un sistema fiscal con una mayor coordinación y colaboración administrativa con la Federación.

2.3 clasificación de los incentivos económicos

Derivado de la colaboración y coordinación Gobierno Federal-Gobiernos Locales que se establece al celebrar el CCAMFF, las entidades federativas adquieren la posibilidad de obtener Incentivos Económicos, los cuáles se caracterizan por ser una fuente de ingresos adicionales para las haciendas locales, la cual depende fundamentalmente de la eficiencia recaudatoria y operativa de las entidades federativas luego de satisfacer las funciones administrativas suscritas en los Convenios de Colaboración y en los anexos a éste, entre otras características, tal y como se puede apreciar en el esquema 2.6:

Como se puede ver en el esquema anterior, como principal característica de los Incentivos Económicos destaca su potencial fortalecedor de los ingresos de las haciendas estatales y municipales, dado que provienen de la eficiencia con que las entidades y municipios lleven a cabo las actividades de administración fiscal federal.

Aunado a ello, dado que los Incentivos Económicos no disponen de una normatividad federal expresa, hay dos implicaciones importantes en la materia:

Están excluidos de la Recaudación Federal Participable (RFP) con el objetivo de 1) evitar la duplicación de las transferencias destinadas a estados y municipios, nótese que un gran número de los fondos que integran los Ramos 28 y 334 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), se calculan con base en ésta, tal y como lo expresa el Artículo 2° de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF):

“La Recaudación Federal Participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de


Principales características de los Incentivos Económicos derivados de lacoordinación y colaboración fiscalEsquema 2.6

Incentivos Económicos

Ingresos adicionales para

las haciendas locales

Dependen de la eficiencia

administrativa

No tienen una regulación

federal expresaRecursos de

libre disponibilidad

Auto-liquidables

87


minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos. No se incluirán en la recaudación federal participable, los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados y del 2% en las demás exportaciones; ni tampoco los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo. Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa […]”

Son recursos de libre disponibilidad en materia del gasto público de las tesorerías locales, 2) a excepción de aquellos ingresos en que la Ley en la materia establece explícitamente un destino específico, tal y como ocurre en la colaboración administrativa en materia de derechos de la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT)

Por otro lado, los incentivos son auto-liquidables, lo que significa que los pagos generados a favor de los gobiernos locales, por concepto de la administración fiscal, ya se consideran en los porcentajes definidos en el Convenio de Colaboración Administrativa y sus diferentes Anexos, de suerte que éstos ingresos se reciben en las cajas recaudadoras o bancos contratados por las tesorerías locales.

En resumen, los Gobiernos Estatales y Municipales incrementan sus ingresos como resultado de realizar con eficiencia los actos de administración de ingresos federales suscritos en los Convenios de Colaboración, es decir, obtienen Incentivos Económicos cuando los contribuyentes pagan en efectivo de manera total, parcial o por compensación de saldos a favor. Asimismo, existe la posibilidad de que las entidades y municipios se beneficien de incentivos en especie: mercancías y vehículos de procedencia extranjera, según los términos establecidos en el Convenio y sus Anexos.

2.3.1 Potestades tributarias viGentes

Las potestades tributarias vigentes otorgadas a las entidades federativas y municipios y el tipo de administración delegada se muestran en el cuadro 2.3

88


2.3.2 relevancia económica de los incentivos

En este apartado se muestra la importancia que han adquirido los Convenios de Colaboración Administrativa, la cual se refleja en un crecimiento significativo en los Incentivos Económicos hacia los gobiernos locales. En este sentido se debe destacar, en primera instancia, la diversificación que ha tenido esta fuente de ingresos para los gobiernos estatales y municipales en los últimos ocho años, ya que mientras que en el año 2000, los incentivos por ISTUV (o Tenencia) e ISAN representaban 93.6 por ciento de los Incentivos totales, en 2008 esta participación disminuyó a 77.3 por ciento.

Lo anterior, se debe fundamentalmente a un resurgimiento de la colaboración administrativa, marcada por una mayor participación por parte de los gobiernos estatales en materia de control y verificación de los impuestos federales, tales como: el ISR en su régimen intermedio de las personas físicas con actividades empresariales; el ISR por la ganancia de la enajenación de terrenos y/o construcciones; el ISR de Pequeños Contribuyentes, REPECOS; y el IEPS, sólo por mencionar algunos.

De esta forma, se puede hablar de un fortalecimiento en la capacidad administrativa de los impuestos federales, a partir del otorgamiento de mayores atribuciones a los estados en materia de recaudación, notificación, cobranza, resolución de recursos administrativos e intervención en juicios, entre otras. Estas acciones además de tener un gran impacto en la RFP, reducen la evasión fiscal, siendo que esta última se ha constituido en uno de los grandes problemas estructurales que presenta el Sistema Tributario del país.

REPECOS, Régimen de Pequeños ContribuyentesZOFEMAT, Zona Federal Marítimo Terrestre1/ El Impuesto al Activo quedó sin efecto a partir del 1° de enero del 2008, en los términos del primer párrafo delArtículo Segundo Transitorio del “Decreto por el que se expide la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Unica”,publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1° de octubre de 20072/ Las entidades federativas tienen la facultad de apropiarse de los recursos enunciados, siempre y cuandoprovengan de actos de fiscalizaciónFuente: aregional.com, con base en información de la SHCP, de los CCAMFF y sus Anexos

Clasificación de los Ingresos Coordinados en Función de las Facultades DelegadasCuadro 2.3

Municipios- Derechos de ZOFEMAT- Derechos de Riberas

Municipios- REPECOS por acciones fiscales (20%)- Multas Federales no fiscales (90%)- Comercio Exterior (20%)

A) Administración Total o Integral (100%) Entidades Federativas - Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos (ISTUV)- Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN)- ISR REPECOS, Intermedios y Enajenación de Inmuebles- Derechos del Registro Nacional de Turismo- Derechos por la Inspección y Vigilancia de Obra Pública- Derechos de Pesca Deportiva- Derechos de Vida Silvestre- Impuesto a los Depósitos en Efectivo, IDE- Impuesto Empresarial a Tasa Única, IETU B) Fiscalización y Control de Obligaciones fiscales de los contribuyentes2/

Entidades Federativas - Impuesto al Valor Agregado, IVA (100%)- Impuesto Sobre la Renta, ISR (75%)- Impuesto al Activo, IMPAC (75%)1/

- Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, IEPS (100%)- Impuesto a los Depósitos en Efectivo, IDE (100%)- Impuesto Empresarial a Tasa Única, IETU (100%)- Multas Federales no Fiscales (98%)- Impuestos al Comercio Exterior (100%)

89


5 La caída de estos recursos en 2002 se debió a que en 2001, se entregaron Incentivos Económicos especiales a las entidades federativas que colaborasen con la Federación para legalizar vehículos de procedencia extranjera , y después de ese año los incentivos por este concepto han sido significativamente menores.

6 Incluyen incentivos tales como: por fiscalización REPECOS, Contribuyentes intermedios, ZOFEMAT, entre otros

2.3.2.1 dinámica de los incentivos económicos

En términos reales, los ingresos derivados de la Colaboración Administrativa crecieron a un ritmo anual promedio de 7.6 por ciento, entre 2000 y 2008, destacando el crecimiento de los incentivos por conceptos diferentes al ISTUV e ISAN ya que como se puede apreciar en la gráfica 2.1, el crecimiento del rubro “otros” estuvo, casi durante todo el periodo 2000-20085, por encima de los Incentivos Económicos totales, del de Tenencia y del ISAN.

El caso del ISAN merece especial atención, debido a que como se puede apreciar, durante el periodo 2001-2003, presentó una tendencia decreciente, ello se debe a que en el marco del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), se venía reduciendo el arancel de importación de automóviles nuevos procedentes de Estados Unidos de Norteamérica y Canadá, además que desde 2006, se eximió a los automóviles nuevos nacionales con un costo inferior a 150 mil pesos del pago de este gravamen. Ante esta situación, se consideró conveniente otorgar el Fondo de Compensación del ISAN, mediante el cual se trata de aminorar el efecto del descenso en la recaudación del impuesto en cuestión; sin embargo en 2008 estos recursos no fueron suficientes y los ingresos por ISAN registraron un importante descenso para las haciendas estatales (10.5 por ciento).

En términos generales, los Incentivos por Tenencia tuvieron una tasa de crecimiento promedio anual de 5.3 por ciento, el ISAN un descenso de 1.7 por ciento, pero los Incentivos por conceptos diferentes a dichos impuestos6 aumentaron a un ritmo promedio anual del 31.2 por ciento por año.

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública 2000-2008

Crecimiento de los Incentivos Económicos, 2001-2008(tasa de crecimiento real anual)Gráfica 2.1

-100.0

-50.0

0.0

50.0

100.0

150.0

200.0

250.0

300.0IncentivosEconómicos

Tenencia

ISAN*

OtrosIncentivosEconómicos

Incentivos Económicos 29.3 -14.0 -4.2 5.9 5.5 21.8 7.1 15.5

Tenencia 18.4 6.4 -7.7 -0.9 6.0 18.5 4.0 0.7

ISAN* -11.5 -9.0 -11.1 6.2 6.3 10.3 8.9 -10.5

Otros Incentivos Económicos 300.0 -68.8 46.3 41.7 2.5 51.0 14.7 81.0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

90


2.3.2.2 estructura de los incentivos económicos 2000-2008

Apoyando lo mencionado al inicio del apartado, se puede apreciar en el Cuadro 2.4, la diversificación en los Incentivos Económicos a través de su estructura porcentual, es decir, pese a que los incentivos por Tenencia e ISAN siguen teniendo un peso importante en los Incentivos Económicos totales, su participación ha disminuido.

Del cuadro anterior, se puede observar la importancia que han ido adquiriendo los incentivos derivados de acciones coordinadas de fiscalización en determinados impuestos o regímenes, las cuales tienen como objetivo central: estimular el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, siendo parte importante de la política pública en contra de la evasión fiscal.

2.3.2.3 PrinciPales incentivos económicos 2007-2008

En términos absolutos, los Incentivos Económicos para las entidades federativas en 2008 significaron el ingreso de 40.4 mil millones de pesos para sus arcas, siendo el concepto más importante la Tenencia, seguido de aquellos provenientes del ISAN, IEPS por gasolina y diesel y de labores de fiscalización en REPECOS, tal y como se puede apreciar en el cuadro 2.5.

*Con base en los Anexos del Convenio de Colaboración Administrativa1/ Incluye Fondo de Compensación del ISAN2/ Incluye Fondo de Compensación del IEPS-gasolina y dieselFuente: aregional.com, con información de la SHCP (Diagnóstico Integral de las Haciendas Públicas 2007); dela Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2007 y 2008; así como del DOF del 30/may/08 y 29/may/09

Estructura de los principales Incentivos Económicos Cuadro 2.4

Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Impuesto a la Tenencia

y Uso de Vehículos 62.1 54.5 67.9 65.4 61.9 61.3 64.5 57.9 50.5

Anexo No. 2 ISAN1/ 31.5 22.8 24.1 22.4 22.7 22.5 17.7 20.8 16.1Anexo No. 3 REPECOS 0.0 0.0 0.0 2.4 4.4 3.2 5.3 6.0 6.1Anexo No. 7 Régimen Intermedio 0.0 0.0 0.0 1.0 3.9 4.4 4.5 4.6 4.0

Fiscalización conjunta 4.2 4.6 5.4 5.9 4.1 5.5 5.5 5.1 3.2

Anexo No. 17IEPS a la venta final de

gasolina y diesel 2/ 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 14.0

Otros 2.2 18.2 2.6 3.0 3.0 3.0 2.5 5.6 6.1100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Total

Anexo*

91


En el caso particular de los incentivos por IEPS sobre gasolinas y diesel, es preciso recordar que en 2007, en el marco de la Reforma Fiscal se aprobaron cambios legales que permitían un incremento gradual a la tasa con que se grava el diesel y la gasolina. Sin embargo, fue hasta enero de 2008, cuando los estados y el Distrito Federal suscribieron con la SHCP, el Convenio de Colaboración para que las entidades federativas puedan administrar y recibir el total de la recaudación correspondiente al impuesto a las ventas finales de gasolina y diesel. La importancia de estos recursos se muestra en el hecho de que en 2008, los recursos del IEPS por gasolina y diesel fueron la tercera fuente de Incentivos más importante para los estados.

2.3.2.4 incentivos económicos vs. inGresos ProPios y Gasto

Una forma de hacer patente la importancia de los Incentivos Económicos dentro de las Haciendas Estatales es comparándolos con los ingresos propios y el gasto de los estados en su conjunto. Respecto a los ingresos, en el cuadro 2.6 se puede apreciar que en 2007 los Incentivos Económicos representaron cerca de 81.0 por ciento del total de impuestos locales recaudados por los estados y el Distrito Federal, mientras que en 2008, este porcentaje aumentó de manera importante a 90.3 por ciento.

1/ Incluye Fondo de Compensación del ISAN2/ Incluye Fondo de Compensación del IEPS-gasolina y dieselFuente: aregional.com, con información de la SHCP (Diagnóstico Integral de las Haciendas Públicas 2007); dela Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2007 y 2008; y del DOF (30/may/08) y DOF (29/may/09)

Montos de los principales Incentivos Económicos(2007-2008)Cuadro 2.5

20,245.07,259.6

2,098.11,613.91,773.51,961.8

34,951.9

Impuesto a la Tenencia y Uso de Vehículos (ISTUV)Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN)1/

IEPS a la venta final de gasolina y diesel 2/

REPECOSRégimen IntermedioAcciones de FiscalizaciónOtrosTotal

20,386.76,500.25,645.42,447.81,625.71,289.62,474.3

40,369.8

Concepto2007 2008(millones de pesos de 2007)

1/ Incluye Derechos, Productos y AprovechamientosFuente: aregional.com, con información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2007 y 2008; y de lasCuentas Públicas de las entidades federativas

Comparación de los Incentivos contra los ingresos propios de las entidadesfederativas, 2007-2008Cuadro 2.6

Ingresos Propios Incentivos

Incentivos como porcentaje de los Ingresos Propios

Ingresos Propios Incentivos

Incentivos como porcentaje de los Ingresos Propios

(%) (%)Ingresos Tributarios 43,254.5 34,951.9 80.8 44,684.3 40,369.8 90.3Ingresos no Tributarios1/ 56,318.8 34,951.9 62.1 63,436.5 40,369.8 63.6Total 99,573.3 34,951.9 35.1 108,120.8 40,369.8 37.3

Concepto

2007 2008

(millones de pesos de 2007) (millones de pesos de 2007)

92


En relación a los ingresos propios, los Incentivos Económicos canalizados a estados en 2008 fueron equivalentes a más de la tercera parte del total de impuestos, productos, derechos y aprovechamientos que en su conjunto recaudaron las 32 entidades federativas. Lo anterior pone de manifiesto la importancia que han alcanzado los recursos por convenios por colaboración administrativa.

En términos comparativos con el gasto de las entidades federativas en su conjunto, la relevancia de los Incentivos Económicos también se hace patente, ya que en 2008 estos ingresos podrían haber cubierto 3.4 por ciento del gasto total de todas las entidades federativas y el 40.0 por ciento del gasto en obras públicas (ver Gráfica 2.2).

2.3.2.5 evolución de los incentivos económicos Por entidad federativa

En términos globales, se observa un esfuerzo de los gobiernos locales por aprovechar las potestades que les cede el gobierno federal en materia administrativa, pues todas las entidades federativas presentaron un crecimiento real anual importante (ver Gráfica 2.3), aunque el esfuerzo ha sido desigual, ya que no todas las entidades han puesto su mayor empeño para aprovechar de la mejor manera las potestades a las que se ha hecho referencia.

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008 y de lasCuentas Públicas Estatales 2008

Importancia de los Incentivos Económicos, 2008(porcentaje)Gráfica 2.2

40.0 35.8

18.15.8 3.90

51015202530354045

Como % del Gasto enObras públicas

Como % del Gastode Capital

Como % de losServicios

personales

Como % del GastoCorriente

Como % del GastoTotal

93


Entre 2000 y 2008 se registran Entidades que han superado el triple de sus ingresos provenientes de la colaboración administrativa, tal es el caso de Baja California Sur, Zacatecas y Quintana Roo, sólo por mencionar los más importantes.

Por su parte, el Distrito Federal, Guanajuato, Coahuila y Durango son las Entidades con menor crecimiento en ese tipo de ingresos, lo que se refiere a la falta del aprovechamiento de las potestades cedidas.

Pese al crecimiento moderado que han experimentado el Distrito Federal y Guanajuato en Incentivos Económicos recibidos entre 2000 y 2008, estos ocuparon en 2008 los lugares 1º y 6º, respectivamente, como las entidades con mayor participación en los Incentivos Económicos (ver gráfica 2.4).

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública 2000-2008

Crecimiento acumulado de los Incentivos Económicos (IE) por entidadfederativa, 2000-2008(porcentaje)

Gráfica 2.3

231.

822

4.1

210.

119

9.5

198.

218

0.8

178.

016

1.5

154.

415

3.1

152.

114

7.8

136.

112

6.0

121.

511

7.0

110.

710

4.4

96.7

85.8

80.3

79.6

77.9

69.9

65.2

60.7

59.8

52.8

50.6

47.4

47.1

44.4

25.1

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200.0

250.0

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94


La ubicación del Estado de México y el Distrito Federal como los mayores concentradores de Incentivos Económicos se puede explicar por su alta concentración poblacional y su gran actividad económica. Tan sólo en estas entidades, se colecta 34.1 por ciento del Impuesto a la Tenencia o Uso de Automóviles, y el 30.7 por ciento del ISAN.

2.4 istuv e isan: tasas de crecimiento

El ISTUV y el ISAN son los incentivos más redituables que tienen las haciendas estatales, en términos de recaudación, pues en algunos casos superan la recaudación de algunos importantes impuestos como el Impuesto Predial y el Impuesto sobre Nómina.

2.4.1 crecimiento anual del istuv: 2000-2008

En esta sección se analizarán las variaciones registradas en los niveles de recaudación del ISTUV, durante el período 2000-2008. Es preciso señalar que existe una amplia diferencia en los niveles de desempeño y eficiencia en las administraciones estatales, tal y como se observa en el cuadro 2.7:

Fuente: aregional.com, ccon base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública 2000-2008

Estructura porcentual promedio de los Incentivos Económicos entregados a lasentidades federativas, 2000-2008(porcentaje)

Gráfica 2.4

21.9

9.0

8.4

7.9

3.8

3.8

3.7

3.6

3.2

3.2

3.1

2.7

2.6

2.5

2.0

1.7

1.7

1.6

1.5

1.4

1.2

1.2

1.1

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0.9

0.7

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20.0

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95


7 Decreto por el que se expide el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de 2007

A nivel nacional, el promedio anual de la recaudación del ISTUV durante el período 2000-2008 se ubicó en 19,260.6 - millones de pesos de 2007, lo que es equiparable al presupuesto conjunto de la Secretaría de Gobernación, de Relaciones Exteriores y del Trabajo y Previsión Social7, lo cual se vuelve un referente para entender la importancia que tienen estos recursos.

Una forma de medir el esfuerzo recaudatorio de los gobiernos estatales en el ISTUV es a través del crecimiento de dichos ingresos en un periodo determinado. De 2000 a 2008, los estados con mayor evolución en su recaudación del ISTUV fueron: el Estado de México,

NOTA: La fórmula de variación porcentual fue: VAR%=((VF/VI)-1)*100; dónde VF: Valor Final; y VI: Valor InicialFuente: aregional.com con información de la SHCP

Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos(Millones de pesos de 2007)Cuadro 2.7

CONCEPTO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Var % '08-'00

Totales 13,473.4 15,946.3 16,960.7 15,653.5 15,511.2 16,435.7 19,472.0 20,245.0 20,386.7 51.3100 a 200%Estado de México 740.0 1,036.5 1,507.6 1,273.6 1,305.7 1,377.8 2,597.7 2,295.5 2,200.9 197.4Campeche 65.5 79.1 99.8 94.3 111.7 137.1 125.5 152.9 175.4 167.7Quintana Roo 147.8 152.2 183.7 184.2 194.2 221.6 251.5 382.7 341.8 131.2Baja California Sur 54.1 52.4 52.7 67.3 62.7 79.0 92.1 103.1 114.2 111.060 a 99.9%Puebla 217.1 252.9 271.3 274.6 281.9 290.1 320.1 371.2 425.7 96.1Querétaro 217.1 252.9 271.3 274.6 281.9 290.1 320.1 371.2 425.7 96.1Sonora 284.9 307.1 386.4 317.4 378.7 429.8 398.9 449.4 508.7 78.6Nuevo León 1,219.3 1,276.7 1,667.7 1,345.3 1,332.5 1,677.9 1,353.3 1,490.7 2,151.9 76.5Oaxaca 112.7 132.9 136.4 149.8 152.8 182.8 155.4 184.7 194.4 72.4Chiapas 183.2 210.1 218.0 235.6 224.3 247.8 272.4 298.7 310.0 69.2Tabasco 203.3 201.3 210.2 247.7 235.9 269.2 295.2 320.0 335.5 65.0Morelos 127.7 158.6 153.3 161.6 166.5 194.0 179.5 210.9 210.5 64.8Sinaloa 285.6 321.1 330.9 345.7 352.6 373.8 400.2 444.8 466.6 63.4Baja California 284.1 305.0 365.7 383.4 392.2 394.7 414.6 450.8 457.6 61.130 a 59.9%Zacatecas 94.5 94.0 113.4 108.7 112.1 117.2 124.4 125.0 150.4 59.3Hidalgo 140.0 173.3 167.6 191.5 190.0 178.4 234.3 227.0 220.4 57.4Colima 75.7 81.7 87.1 88.4 94.2 111.1 105.8 122.1 118.8 57.0San Luis Potosí 219.3 294.5 250.7 252.0 316.8 281.8 297.3 375.2 340.7 55.3Yucatán 201.5 219.9 239.5 343.8 250.0 248.9 428.3 266.6 310.9 54.3Guerrero 150.1 150.5 168.6 185.6 174.5 206.9 203.8 217.0 227.8 51.8Veracruz 540.8 576.4 599.9 648.8 656.1 679.4 787.3 807.1 820.8 51.8Nayarit 75.6 82.0 83.8 81.6 101.0 92.3 87.7 117.8 113.4 50.1Jalisco 1,164.6 1,316.0 1,553.8 1,352.2 1,417.2 1,475.4 1,602.6 1,670.5 1,669.8 43.4Tlaxcala 51.9 61.7 57.7 62.3 60.6 67.2 79.4 65.6 72.0 38.8Guanajuato 526.1 592.0 609.0 597.0 613.2 585.7 652.6 677.0 721.0 37.00 a 29.9%Distrito Federal 3,752.0 4,948.1 4,668.2 3,838.4 3,606.4 3,752.7 5,035.1 5,167.8 4,744.9 26.5Aguascalientes 175.1 172.7 184.7 187.7 181.2 212.7 199.0 221.6 221.1 26.2Coahuila 404.9 492.3 468.9 475.8 508.0 479.0 502.0 598.8 501.0 23.7Michoacán 369.7 399.0 416.6 425.2 426.9 460.6 494.0 542.5 452.0 22.3Tamaulipas 433.1 525.3 474.3 441.7 454.5 416.8 417.4 515.5 462.6 6.8 -NegativoDurango 164.2 162.7 161.0 183.0 158.5 153.7 178.1 161.5 159.4 -2.9Chihuahua 515.7 587.2 513.8 519.1 439.7 458.8 474.8 494.3 487.2 -5.5

96


Campeche, Quintana Roo y Baja California Sur, quienes presentaron tasas de crecimiento anualizadas mayores al 100.0 por ciento; tal y como se muestra a continuación.

Resulta preciso destacar que, estos cuatro estados sumaban en promedio un monto recaudatorio promedio de 2,264.3 millones de pesos de 2007, durante estos ocho años, lo que equivale al 11.7 por ciento del promedio nacional. A continuación se presentan aquellos estados que mantuvieron un nivel alto de recaudación del ISTUV, pues el rango de la variación porcentual en el periodo 2000-2008, fue de 96.1 a 61.1 por ciento.

De los estados presentados en la gráfica anterior, destaca el caso de Nuevo León, por ser la entidad federativa que mayores esfuerzos realizó en cuanto a la recaudación de la Tenencia, con un monto de 1,689.4 millones de pesos de 2000 a 2008. Mención aparte reciben, los estados que se situaron en el nivel medio del crecimiento recaudatorio del ISTUV, entendiéndose por éste al rango que se ubicó entre 37 y 59.3 por ciento (Ver Gráfica 2.7)

ISTUV: Impuesto Sobre Tenencia o Uso de VehículosFuente: aregional.com, con información de la SHCP

Estados con tasas de crecimiento mayores al 100.0 por ciento en la recaudacióndel ISTUV 2000-2008(porcentaje)

Gráfica 2.5

197.4

167.7

131.2111.0

51.3

0.0

50.0

100.0

150.0

200.0

México Campeche Quintana Roo Baja California Sur

VA

R %

Var. Nal. 00-08


Estados con tasa de crecimiento entre 60.0 y 96.1 por ciento en la recaudacióndel ISTUV 2000-2008 (porcentaje)

Gráfica 2.6

96.1 96.1

78.6 76.5 72.4 69.2 65.0 64.8 63.4 61.1

51.3

0.0

50.0

100.0

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VA

R %

Var. Nal. '00-'08

97


De la gráfica anterior, se puede constatar que los estados de: Nayarit, Jalisco, Tlaxcala y Guanajuato estuvieron por debajo de la variación nacional para el periodo antes mencionado. Además, el promedio de recaudación de las haciendas de los estados referidos fue de 4,599.4 millones de pesos, es decir, de cada cien pesos recaudado en promedio a nivel nacional durante estos ocho años, estas entidades federativas participaron con 1.8 pesos.

Por último, se presentan los estados con menores niveles de crecimiento, destacando a Durango y Chihuahua como los que tuvieron un desplazamiento negativo. (Ver Gráfica 2.8)


Estados con tasas de crecimiento entre 59.9 y 37.0 por ciento en la recaudacióndel ISTUV 2000-2008(porcentaje)

Gráfica 2.7

59.3 57.4 57.0 55.3 54.3 51.8 51.8 50.1

43.4 38.837.0

51.3

0.0

20.0

40.0

60.0

Zaca

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naju

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VA

R %

Var. Nal. '00-'08


Estados con las menores tasas de crecimiento en la recaudación del ISTUV2000-2008(porcentaje)

Gráfica 2.8

26.5 26.2 23.7 22.3

6.8

51.3

-18.0

-8.0

2.0

12.0

22.0

32.0

42.0

52.0

DF

Ags

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.

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h.Var. Nal. '00-'08

56.8

-2.9 -5.5

24.8

98


Es innegable la brecha que se ha abierto en términos de recaudación por el ISTUV en los estados descritos en la gráfica anterior, donde se puede observar la separación entre la variación en el conjunto de los estados y el nivel que guardan éstas en sus tasas de crecimiento. Dentro del grupo, el Distrito Federal registró la brecha más pequeña (24.8 por ciento respecto al promedio), mientras que la brecha más grande la presentó Chihuahua (56.8 por ciento).

Pese a que los ingresos obtenidos por la recaudación de la Tenencia Vehicular representan una proporción relevante dentro de las finanzas públicas estatales, el esfuerzo recaudatorio del mismo, medido en términos del crecimiento, es desigual entre las entidades federativas. Una de las principales explicaciones a este comportamiento se refiere a las medidas aplicadas para incentivar esta recaudación, aunque indudablemente la dinámica económica estatal también juega un papel relevante.

2.4.2 evolución del isan: 2000-2008

El Impuesto sobre Automóviles Nuevos es un tributo que surgió en México en 1997, el cual es del orden federal, es decir, es un impuesto que se debe pagar en todo el país, aunque es recaudado por los gobiernos de los estados (incluido el Gobierno del Distrito Federal) en un marco de cooperación y coordinación entre la Federación y las entidades federativas.

Después de la Tenencia Vehicular, el ISAN es el impuesto federal coordinado de mayor relevancia para las haciendas locales. Como muestra de la importancia de estos recursos, se tiene que para 2008 la recaudación del ISAN fue de 4,903.3 millones de pesos de 2007, equiparable al presupuesto asignado a la Cámara de Diputados o a la Secretaría de Relaciones Exteriores para el ejercicio fiscal 2008. Un aspecto más que exalta la importancia del ISAN es que el 20.0 por ciento de estos recursos debe ser ejercido por los gobiernos municipales.

Esta situación aunada al hecho de que desde 2006, el ISAN está exento para los automóviles nuevos nacionales con un costo inferior a 150 mil pesos, motivó el análisis de este impuesto desde una perspectiva estatal, con el propósito de evaluar el impacto en las finanzas estatales de la mencionada exención.

El cuadro siguiente, muestra los montos recaudados por las haciendas de los gobiernos de los estados y la del Distrito Federal de 2000 a 2008. Asimismo, revela las tasas de crecimiento que tuvieron estas entidades federativas durante el lapso de tiempo mencionado. Destacando a Quintana Roo y Baja California Sur, como las de mejor desempeño recaudatorio.

99


8 Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos. Última Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación: 27 de diciembre de 2008

Al confrontar las cifras por Entidad Federativa es posible observar la tendencia que venía presentando el ISAN (antes de la entrada en vigor de la reforma a la Ley Federal del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (LFISAN)8 que exenta este tributo para cierta clase de autos) y puede ser comparado con el crecimiento que casi al final de 2006 mostró. Ya en los dos últimos dos años (2007 y 2008) se puede apreciar un decrecimiento pronunciado en la recaudación del ISAN, siendo la Entidad más afectada Guanajuato, con una tasa decreciente total de -52.6 por ciento.

La SHCP ha venido mostrando dentro de los recursos participables por ISAN los recursos del Fondo del Compensación del ISAN, que fue creado como su nombre lo indica para compensar

NOTA: La fórmula de variación porcentual fue: VAR%=((VF/VI)-1)*100; dónde VF: Valor Final; y VI: Valor InicialFuente: aregional.com con información de la SHCP

Impuesto Sobre Automóviles Nuevos(Millones de pesos de 2007)Cuadro 2.8

CONCEPTO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Var % '08-'00

Totales 7,482.0 6,624.0 6,024.8 5,354.5 5,686.6 6,042.7 5,356.5 5,581.7 4,903.3 -34.530 a 40%Quintana Roo 96.0 91.7 90.0 97.3 123.0 114.6 123.0 140.0 136.2 42.0Baja California Sur 27.0 23.4 22.2 22.8 26.4 31.3 34.6 42.4 35.8 32.80 a 29.9%Querétaro 81.7 68.8 74.3 65.3 81.8 79.2 77.8 89.3 86.7 6.1Sinaloa 162.2 135.6 126.3 128.7 156.5 182.9 164.4 192.3 165.7 2.1 -NegativoTabasco 91.8 93.9 93.4 89.3 91.9 97.8 73.5 82.3 81.4 -11.2Campeche 27.4 26.8 27.3 28.8 28.6 27.4 23.4 24.5 24.1 -12.3Oaxaca 56.2 55.4 63.8 66.7 70.9 75.4 49.6 50.8 46.1 -18.0Chiapas 88.0 89.1 92.8 78.2 90.1 91.3 76.6 72.7 72.0 -18.2Sonora 154.6 135.2 125.5 127.5 152.8 144.7 150.0 150.3 122.5 -20.7Colima 37.3 33.1 30.7 28.3 34.0 33.6 32.0 33.4 29.6 -20.8Nuevo León 652.3 539.6 479.8 388.7 398.7 449.0 469.2 654.0 500.6 -23.3Morelos 83.2 80.6 79.2 67.1 56.1 63.6 78.3 104.2 63.2 -24.1Chihuahua 248.7 204.6 197.8 179.3 193.2 183.3 224.8 227.9 187.9 -24.4Veracruz 245.6 231.1 221.4 206.0 216.0 227.8 164.9 200.4 183.6 -25.2Coahuila 218.4 204.4 174.5 166.1 186.0 165.2 180.4 169.1 154.3 -29.4México 831.5 683.1 646.5 570.3 615.8 572.3 542.3 621.8 581.4 -30.1San Luis Potosí 110.2 95.7 94.5 84.6 99.6 91.2 82.9 95.8 73.1 -33.6Yucatán 86.1 85.1 80.0 76.1 75.8 63.6 59.4 63.9 56.3 -34.5Guerrero 71.8 67.3 56.9 44.8 49.1 53.5 46.3 48.9 46.9 -34.7Nayarit 30.6 27.3 24.2 21.3 22.4 23.7 20.4 21.4 19.8 -35.2Aguascalientes 76.2 77.4 84.2 60.1 57.9 64.7 86.6 68.5 48.0 -37.0Tamaulipas 317.7 233.2 242.2 228.9 233.0 255.0 199.7 229.6 200.1 -37.0Baja California 156.4 140.7 142.4 126.7 140.7 144.6 136.4 138.4 97.6 -37.6Hidalgo 77.2 79.4 61.6 51.0 51.4 52.3 45.2 48.3 47.1 -38.9Jalisco 689.2 594.1 535.5 458.0 447.0 442.1 468.4 431.7 404.2 -41.4Michoacán 214.1 183.4 160.5 149.0 160.2 146.7 118.4 124.0 120.8 -43.6Puebla 326.2 289.3 276.6 241.9 252.6 232.8 192.9 207.9 180.6 -44.6Durango 62.4 58.2 46.5 43.3 43.3 36.4 32.0 37.0 33.4 -46.4Distrito Federal 1780.5 1667.9 1372.0 1211.2 1303.9 1668.3 1180.1 989.2 922.4 -48.2Tlaxcala 24.4 26.9 25.0 21.0 20.8 18.1 11.8 13.3 12.5 -49.0Zacatecas 30.1 28.0 24.1 21.8 25.0 19.5 22.1 24.9 14.4 -52.2Guanajuato 327.0 273.8 252.8 204.3 182.2 190.8 189.3 183.5 155.1 -52.6

100


el efecto de la medida fiscal antes descrita. Si de 2006 a 2008 a la recaudación del ISAN se adiciona el FCISAN, el crecimiento acumulado de este tributo es negativo en 2.4 por ciento, pero si se omiten los recursos del fondo, el ISAN decreció, en términos acumulados y a nivel nacional 8.5 por ciento, lo cual indica el impacto que ha tenido la exención del cobro de este impuesto en ciertos autos.

2.5 coordinación entre el sat y las entidades federativas

El Sistema de Administración Tributaria (SAT) en su calidad de órgano desconcentrado de la SHCP ha llevado a cabo diversos programas en colaboración y coordinación con las entidades federativas, con el propósito de que la recaudación fiscal sea mayor y más eficiente. Como ejemplo, de las diferentes acciones y programas implementados por el SAT en recientes años y que es ejemplo de su continuidad desde que surgió en 2004, destaca el Programa de Actualización y Registro (PAR) el cual se describirá y cuyos resultados serán mostrados a continuación.

2.5.1 antecedentes del Par

El PAR nace ante la necesidad de actualizar el RFC a nivel nacional, es decir, es equiparable a un censo nacional. En una primera fase, la metodología conllevó a realizar en 2004 dos pruebas piloto en los municipios de Uruapan, Michoacán; y Guamúchil, Sinaloa. Posteriormente, en 2005, el SAT hizo sinergias con el Gobierno de San Luis Potosí, para realizar acciones orientadas a establecer un acercamiento más efectivo con el contribuyente y con ello, actualizar el RFC, enviándole cartas e instalando módulos de atención.

De 2006 a la fecha, se han incorporado más entidades a esta labor coordinada con el SAT, de suerte que, se ha logrado generar una gama de servicios a domicilio, en la cual, las autoridades tributarias se acercan a los contribuyentes con visitas a sus domicilios fiscales o negocios, o bien a través de módulos de información y atención al público, siempre con la meta de actualizar el RFC, al tiempo que los registros estatales.

2.5.2 objetivos del Par

Dado que el PAR es un Programa cuyo desarrollo resulta de la colaboración entre la Federación y las entidades federativas, las tareas se reparten; siendo el fin común la actualización de los registros de contribuyentes (ver cuadro 2.9)

Fuente: aregional.com, con base en información del SAT

Objetivos del SAT Objetivos de las entidades federativas1. Brindar facilidades a los contribuyentes para quetramiten o actualicen su RFC2. Inscribir a contribuyentes omisos en el RFC3. Depurar y complementar los datos de loscontribuyentes inscritos

1. Inscribir y actualizar a los contribuyentes de lospadrones estatales2. Invitar a los contribuyentes para que realicen el trámitede cuota fija y el pago de impuestos estatales

Objetivos del Programa de Actualización y RegistroCuadro 2.9

101


9 Ello, mediante la realización de visitas de carácter censal, en los domicilios fiscales y la instalación de módulos de información y atención al público, en ambos casos, se realizaron encuestas de satisfacción a los contribuyentes, según información del SAT, los resultados revelaron que de 2006 a 2008 durante la operación del PAR, no hubo casos de corrupción; el 94.0 por ciento de las personas entrevistadas consideraron la atención de muy buena a excelente; 14.0 por ciento opinó que se podría mejorar la infraestructura de los módulos de atención.

Este Programa responde a una necesidad y a un problema administrativo común entre la Federación y los Gobiernos locales, los cuales se enfrentan a factores exógenos a su gestión que inciden directamente en la dinámica del RFC y de los padrones estatales; tales como: los cambios de domicilio, de denominación o de razón social, de actividad económica; aumento o disminución de obligaciones; suspensión o reanudación de actividades; la creación y extinción de nuevas empresas, apertura o cierre de sucursal, establecimiento, local, puesto fijo, semifijo o almacén, entre otros.

Todo ello, conlleva sin duda a un cambio en la situación fiscal de los contribuyentes. Adicionalmente, se deben considerar ineficiencias recurrentes en numerosos contribuyentes, tales como:

La falta de correspondencia entre el domicilio de operación del contribuyente y el 1) registrado en el RFC;La incongruencia entre las obligaciones de los contribuyentes activos respecto de 2) las señaladas en los registros del SAT;La operación de algunos contribuyentes, pese al previo trámite de avisos de 3) suspensión o cancelación de actividades ante el SAT;La inactividad de contribuyentes identificados como activos; y 4) La ausencia de contribuyentes no inscritos en el RFC.5)

Así, en consideración con la elevada dinámica de la situación fiscal de los contribuyentes y de las ineficiencias antes enunciadas, se hace patente la necesidad apremiante de desarrollar acciones permanentes que permitan mantener actualizado este sistema tributario.

2.5.3 oPeración del Par, 2006-2008

Básicamente, como resultado de las actividades realizadas en coordinación del SAT con las autoridades tributarias estatales, el PAR ha atendido a más de un millón 800 mil contribuyentes, cuyo RFC fue actualizado o bien fueron inscritos de manera voluntaria9.

De acuerdo con información publicada en la página de internet del SAT, el 79.0 por ciento de los trámites generados, se efectuó en los domicilios fiscales de las personas físicas y morales; mientras que el 21.0 por ciento restante en los módulos de atención al público. Beneficiando con ello a las 13 entidades participantes (ver cuadro 2.10), principalmente, en dos sentidos:

Por un lado, en lo que se refiere a la actualización de los padrones estatales de contribuyentes de REPECOS, Nómina y Hospedaje, medido como el incremento promedio en el número de contribuyentes registrados en dichos padrones de 2006 a 2008, siendo de 117.0 por ciento, 90.0 por ciento y 108.0 por ciento, respectivamente.

Por otro lado, cabe señalar que se logró incrementar la recaudación asociada a los tres padrones estatales antes señalados, medido como el incremento promedio en la recaudación

102


estatal para el período 2006-2008 por concepto de REPECOS, en un 36.0 por ciento; por Impuesto Sobre Nómina, en un 24.0 por ciento; y por Hospedaje, en un 37.0 por ciento.

*La 3a y 4a fase del PAR en Zacatecas, se realizaron durante el primer y segundo semestre del año,respectivamenteFuente: aregional.com, con base en información del SAT

Primera

PrimeraPrimeraSegunda

Tercera yCuarta*PrimeraPrimera

Segunda

SegundaPrimera

Primera

Primera

Tercera

TerceraSegundaSegunda

Segunda

TerceraSegunda

Quinta

Cuarta

PrimeraPrimeraTercera

SegundaPrimera

Coahuila

DurangoZacatecasZacatecas

Zacatecas

Estado de MéxicoPuebla

Coahuila

DurangoHidalgo

San Luis Potosí

Morelos

Coahuila

DurangoEstado de México

Hidalgo

Puebla

PueblaSan Luis Potosí

SinaloaZacatecasChiapasCoahuila

GuanajuatoNayaritPueblaSinaloaYucatán

5

1320

38

19

5

22

14

3

13

2566

11

1451122

15

22115

Cobertura del Programa de Actualización y Registro, PAR, 2006-2008Cuadro 2.10

Fase Estado

En 2006, 29 municipios atendidos

Cobertura a nivel municipal Número de municipios

Región Laguna de Coahuila: Torreón, Francisco I. Madero, Matamoros, San Pedro de las Colonias y Viesca

DurangoZacatecas, Guadalupe y Fresnillo

n.p.

n.p.

Valle de BravoPuebla, Amozoc, Coronango, Cuautlancingo, Huejotzingo, San Andrés

Cholula, San Pedro Cholula, San Martín Texmelucan y San Miguel Xoxtla.Región Sureste: Saltillo, Arteaga, General Cepeda, Parras de la Fuente

y Ramos Arizpe.Gómez Palacio y Lerdo

Pachuca y Mineral de la ReformaSan Luis Potosí, Soledad de Graciano Sánchez, Ríoverde, Rayón, Cárdenas, Ciudad Valles, Tamuín, Ébano,Tamazunchale, Axtla de

Terrazas, Tancanhuitz de Santos, Matlapa, Matehuala y Villa de la PazCuernavaca, Jiutepec y Temixco.

Región Centro: Monclova, Abasolo, Candela, Castaños, Escobedo, Frontera, Lamadrid, Nadadores, Sacramento y San Buenaventura; y

Región Desierto: Cuatro Ciénegas, Ocampo y Sierra Mojada. n.p.

Valle de TolucaTulancingo de Bravo, Tizayuca, Tula de Allende, Tepeji del Río de

Ocampo, Cuautepec de Hinojosa y Santiago Tulantepec de Lugo Guerrero Acajete, Acatzingo, Atlixco, Chignahuapan, Huauchinango, Izúcar de

Matamoros, Tecamachalco, Tepeaca, Teziutlán, Zacapoaxtla y Zacatlán Tehuacán

n.p.Culiacán

n.p.Tuxtla Gutiérrez y Tapachula

Región Carbonífera: Sabinas, Juárez, Múzquiz, San Juan de Sabinas y Progreso; y Región Norte: Acuña, Jiménez, Piedras Negras, Allende,

Guerrero, Hidalgo, Morelos, Nava, Villa Unión y ZaragozaLeón y Silao

Tepic y JaliscoTehuacánMazatlán

Mérida, Conkal, Kanasín, Ucú y Umán



103


2.6 anexo 3: réGimen de Pequeños contribuyentes. tasas de crecimiento

En 2003, los estados de Puebla y Sonora firmaron por primera vez el primer Anexo 3 al CCAMFF del REPECOS en el ISR, sin embargo fue hasta 2004 que estas entidades pudieron recibir los pagos por este concepto en las oficinas autorizadas por éstas. En 2006, los 29 estados restantes y el Distrito Federal se habían sumando a estas dos Entidades para asumir las responsabilidades administrativas que genera el cobro del ISR de las personas físicas que realicen actividades empresariales que tributen en el Régimen de los Pequeños Contribuyentes.

El REPECOS es un Régimen con características singulares que al no ser homogéneo puede hacer más fácil la evasión fiscal, como por ejemplo que algunos pequeños contribuyentes hagan pasar como propios, los ingresos que en realidad son de firmas más grandes para pagar menos impuestos al fisco, lo cual se constituye en una forma de elusión y evasión fiscal. En este sentido, con la colaboración administrativa por parte de los gobiernos locales se pretende evitar este tipo de evasiones mediante un programa de actualización del registro, dirigido a inscribir a los contribuyentes que están operando sin registro y detectar aquellos que están inscritos en el registro y que no cubre los requisitos establecidos en las disposiciones fiscales para considerarse dentro del REPECOS.

En 2006, fue publicado en el DOF un Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales a los contribuyentes del REPECOS en la LISR, con el propósito de simplificar el esquema de pago, de tal suerte que se faculta a las entidades federativas con las que se tiene convenio de coordinación, para recaudar a través de una cuota fija integrada del ISR e IVA a cargo de estos contribuyentes, así como los impuestos locales que determine la propia entidad.

Con la implementación de este sistema fiscal más simplificado, y ponerlo en manos de los gobiernos estatales, se cumplen dos objetivos centrales: Por un lado, el de ampliar los recursos de los gobiernos de los estados (mediante Incentivos Económicos) y, por otro lado, que los micronegocios operen dentro de la economía formal.

Desde 2005, todas las entidades federativas recaudan los pagos de esta contribución en sus cajas recaudadoras o en las instituciones bancarias con las que tienen contrato de servicios a contribuyentes, siendo Guerrero, Oaxaca y Morelos los últimos estados en asumir estas potestades (entre 2006 y 2008).

Cabe destacar el esfuerzo realizado por los estados y el Distrito Federal, ya que desde que firmaron el Anexo 3 y asumieron la administración, observan incrementos relevantes en la recaudación de impuestos de estos contribuyentes, de tal suerte que entre 2006 y 2008, el crecimiento medio anual nacional se ubicó en 19.0 por ciento (ver cuadro 2.11). Por entidad federativa, el incremento promedio anual lo registra el Estado de Hidalgo (61.3 por ciento), seguido de Oaxaca (46.0 por ciento) y Puebla (42.8 por ciento).

104


Sin embargo, en el lado opuesto se localizan Guanajuato, Morelos y Tabasco, los cuales registran incluso tasas negativas del orden de 1.7, 19.6 y 26.9 por ciento, respectivamente.

En términos absolutos, las entidades federativas que han obtenido mayores ingresos por REPECOS de 2006 a 2008 son Jalisco, Distrito Federal y Estado de México, lo cual se podría explicar en parte, por la gran concentración económica y los esfuerzos realizados en materia administrativa.

En términos recaudatorios se puede señalar que los montos son relevantes, a nivel nacional con 6 mil 273.9 millones de pesos durante el periodo antes mencionado, los cuales, como ya se había comentado, representan ingresos complementarios importantes para las entidades federativas.

A manera de conclusión, cabe destacar que el crecimiento en la recaudación de REPECOS ha sido en buena medida posible por los avances registrados en la depuración de los

Fuente: aregional.com, con base en información del DOF (29/may/08) y DOF (30/may/09)

Recaudación por Régimen de Pequeños ContribuyentesCuadro 2.11

2006 2007 2008Variación promedio

anualTotal

acumulado

(%) (millones de pesos de 2007)

Total Nacional 1,727.90 2,098.10 2,447.80 19.0 6,273.90Jalisco 193.7 241.3 292.6 22.9 727.6Distrito Federal 177.9 206.3 196.2 5.0 580.3México 126.6 148.9 165.6 14.4 441.2Baja California 108.8 161.3 167.2 24.0 437.3Veracruz 113.5 136.7 161.9 19.4 412.1Chihuahua 92.0 103.3 109.7 9.2 305.0Tamaulipas 71.8 86.4 100.7 18.4 258.9Puebla 57.7 72.2 117.5 42.8 247.4Michoacán 68.0 86.7 92.5 16.6 247.2Nuevo León 57.8 69.8 109.8 37.9 237.4Sonora 59.0 71.5 88.6 22.5 219.2Quintana Roo 45.5 54.5 79.9 32.5 179.9Sinaloa 42.3 57.2 61.6 20.8 161.1Zacatecas 40.7 41.0 62.2 23.6 143.9San Luis Potosí 3.08 49.0 55.6 21.0 142.6Nayarit 34.2 53.4 53.5 25.1 141.1Coahuila 42.9 43.3 54.7 13.0 140.9Chiapas 38.5 48.0 50.4 14.4 137.0Guanajuato 47.9 40.8 46.2 -1.7 134.9Querétaro 33.5 40.5 45.5 16.6 119.5Yucatán 29.4 36.2 46.7 26.0 112.2Colima 36.2 35.8 38.2 2.8 110.2Hidalgo 18.8 39.8 48.8 61.3 107.3Oaxaca 22.9 34.9 48.9 46.0 106.7Guerrero 24.8 37.6 37.0 22.2 99.3Durango 15.1 22.2 24.4 27.2 61.7Aguascalientes 15.4 18.4 21.7 18.5 55.5Tabasco 19.1 19.7 10.2 -26.9 48.9Campeche 12.2 14.1 16.6 16.6 42.8Baja California Sur 14.5 12.1 14.7 0.5 41.3Morelos 20.5 5.2 13.3 -19.6 39.0Tlaxcala 8.9 9.9 15.5 31.8 34.2

Entidad federativa(millones de pesos de 2007)

105


padrones de contribuyentes, hecho que ha sido posible gracias a los trabajos conjuntos, entre la Federación y las entidades en la verificación del RFC, en los domicilios de las personas físicas y en la publicidad difundida para promover el cumplimiento oportuno de los contribuyentes en el pago de las contribuciones, además de facilitar el proceso de pago de las contribuciones de este Régimen, con sus consecuentes efectos en la reducción de la evasión fiscal.

2.7 recomendaciones en materia de colaboración administrativa Para el fortalecimiento de las finanzas de estados y municiPios

De acuerdo a lo analizado a lo largo del presente capítulo, en términos generales, el logro de un buen rendimiento en la recaudación de los ingresos federales coordinados por las entidades federativas y municipios precisa de acciones en cinco temas fundamentales. Ver esquema 2.7:

No obstante, en consideración de que, todos los estados y el Distrito Federal han celebrado el CCAMFF y algunos de sus Anexos, a diferencia de los Municipios, donde únicamente cerca del 7.6 por ciento se ha adherido al Convenio de Colaboración; así como de los problemas de los Municipios en materia de eficiencia y desempeño, provenientes del rezago en infraestructura fiscal y administrativa para alcanzar un elevado nivel de recaudación y de recursos humanos capacitados. Resulta notoria la necesidad, relevancia y urgencia de emprender acciones orientadas y especiales para el fortalecimiento de las finanzas municipales en mayor medida que las dirigidas al ámbito estatal.

En este sentido, a continuación se desglosan una serie de recomendaciones encaminadas a mejorar la situación hacendaria de los municipios y de los estados, esgrimiendo diferentes líneas de acción en las arenas públicas municipal y estatal tanto por el lado de los ingresos, como por el lado de los egresos.


Temas fundamentales para mejorar la recaudación de ingresosfederales coordinadosEsquema 2.7

MANTENER Y CONTINUAR

FORTALECER

REVISAR

EVALUAR

PROMOVER

La coordinación y cooperación intergubernamental en materia fiscal

Las responsabilidades de las entidades federativas para la administraciónde los tributos federales

Los esquemas de distribución de las potestades para suoportuna adecuación

En forma permanente los términos de la colaboración para detectaroportunamente las ineficiencias del Sistema Tributario Mexicano

Mayor Transparencia y Rendición de Cuentas en los procesosadministrativos y en el ejercicio de los Incentivos Económicos

106


2.7.1 fortalecer los inGresos ProPios de las Haciendas locales

Básicamente, las tesorerías locales disponen de tres importantes vías para fortalecer sus ingresos propios, las cuáles se desglosan a continuación, en consideración de sus implicaciones en la población, fundamentalmente en los ámbitos económico y social:

• Incrementar las tasas impositivas o crear nuevos instrumentos de recaudación, es una medida factible, pero que generalmente resulta impopular y la posibilidad de implementarla depende directamente del entorno y dinámica económica de cada municipio. Lo anterior, debido a que la capacidad de pago de los contribuyentes deriva, entre otros, de sus condiciones laborales o empresariales, según si se trata de personas físicas o morales;

• Incrementar la Base Gravable10, de igual manera que la medida anterior es factible, siempre y cuando se someta a estudios, dado que en principio, disminuye potencialmente el ingreso disponible de los contribuyentes; y puede resultar impopular; y

• Realizar un cobro efectivo y eficiente de los impuestos, resulta ser la alternativa de mayor viabilidad, dado que no conlleva a incrementar la tarifa por el pago de los impuestos de los contribuyentes, sino abatir la morosidad fiscal y apatía de los ciudadanos en la materia.

De ahí, que el sentido de las acciones de los gobiernos municipales y estatales debe orientarse en mayor medida hacia mejorar su eficiencia y eficacia recaudatorias emprendiendo sencillas acciones (ver esquema 2.8). Para ello, es necesario valorar las problemáticas fiscales que enfrenta cada gobierno, a partir de ellas, identificar y priorizar sus áreas de oportunidad y finalmente realizar un ejercicio conjunto de reflexión y cabildeo para definir las acciones y responsables específicos que participarán en el proceso de mejora del nivel recaudatorio.

10 “La base gravable de los impuestos directos o al ingreso, se conforma por todos aquellos ingresos que se considere deben ser sujetos del impuesto en cuestión, siendo necesaria la aplicación de un criterio para definir qué se debe considerar como parte de la misma o no. Cabe señalar que no existe consenso absoluto entre los que apoyan una definición amplia del ingreso, y los que pretenden que la base gravable mantenga la neutralidad entre consumo y ahorro.” Ver, Presupuesto de Gastos Fiscales 2008, SHCP

107


Es muy importante, tener en cuenta que las problemáticas aquí planteadas, se desprenden de las experiencias identificadas y manifestadas por diferentes gobiernos locales, mostrándose con un enfoque general, razón por la cual, el ejercicio reflexivo y de diálogo antes propuesto es indispensable para que cada gobierno esgrima acciones puntuales y adaptadas al contexto específico bajo el cual gobierna, de manera que beneficien en mayor medida a su población.

Adicionalmente, los gobiernos deben tener muy presente que al elaborar sus políticas fiscales, se debe partir de la premisa del “cobro justo” de los impuestos, siendo algunas de sus características primordiales, las siguientes:

• Actualizar el padrón de contribuyentes;• Actualizar los valores catastrales de los predios;• Beneficiar a los contribuyentes por encima de los evasores;• Generar mecanismos que abatan la morosidad;• Diseñar instrumentos fiscales progresivos;• Crear incentivos para el pago puntual; y• Ejecutar, sin excepción derivada del compadrazgo o status quo del contribuyente, las

multas y cargos generados por incumplimiento en el pago de impuestos.

Abatir la desinformación de la ciudadanía es un punto esencial, dado que se torna un problema social y cultural que impacta negativamente en el desempeño de las finanzas públicas. Ello, porque la desinformación se traduce en que una buena parte de la población no concibe el pago de impuestos como una contribución al municipio o al estado que mejorará sus condiciones de vida, sino como una penalización a su ingreso disponible y


Problemáticas y alternativas entorno a la eficacia y eficiencia recaudatorias enlas haciendas localesEsquema 2.8

PROBLEMÁTICAS ALTERNATIVAS

Baja transparencia en el destino de los recursos

Desinterés de la poblaciónpor el pago de impuestos

Acercamiento de lasautoridades a la ciudadanía

Actualización de los padronesde contribuyentes

Desconocimiento delcontribuyente sobre cómo declarar

Morosidad

Se requiere de mucho tiempo

Horarios inaccesibles

Mayor y mejor rendición de cuentas

Agilidad de trámites

Instalación de kioscos informativos

Flexibilidad de horarios

� �

108


en ocasiones, se considera dinero dilapidado, en función de la percepción de la población sobre la corrupción en la Administración local.

Finalmente, destaca el hecho de que la introducción de mejoras administrativas, relacionadas con el equipamiento de infraestructura fiscal y administrativa, así como la capacitación a los funcionarios municipales no solamente es primordial para diseñar nuevas herramientas fiscales, sino para crear instrumentos de política pública que dinamicen la economía local y generen las condiciones económicas que aumenten la capacidad de pago de los contribuyentes.

Por ejemplo, el Sistema de Apertura Rápida de Empresas (SARE) es un trámite vinculado directamente al dinamismo económico municipal, dado que agiliza la apertura de empresas, con ello, favorece tanto el gasto en inversión y la creación de fuentes de empleo formal, así como encadenamientos productivos y comerciales con otras ramas productivas, siendo éstos insumos y remuneraciones gravables. Al respecto, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) reportó cifras que revelan la importancia del SARE en los 136 municipios que contaban con él a mayo de 2008. (Ver esquema 2.9)

En este sentido, al considerar las principales medidas por el lado del ingreso municipal para mejorar la recaudación, junto con la implementación de acciones que contribuyan a mejorar la situación socioeconómica de la población; las autoridades locales estarán trabajando por la mejora en la eficiencia, eficacia y efectividad de la recaudación a nivel municipal y estatal, lo que eventualmente puede traducirse en mayores Incentivos Económicos derivados de la colaboración administrativa Federación-Gobiernos Locales.

2.7.2 medidas en materia del Gasto local

Las acciones, programas y medidas, en general, tomadas por las autoridades locales que se relacionen directamente con la ejecución del gasto, tienen un rasgo en común, resultan del apego a los principios establecidos en el Artículo 73 Constitucional:

• Eficiencia, implica alcanzar los resultados planeados con los recursos disponibles en tiempo y forma;

Fuente: aregional.com, con base en datos de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria

Importancia del Sistema de Apertura Rápida de Empresas en 136 municipios,a mayo de 2008Esquema 2.9

132,675 EMPRESAS

BENEFICIADAS

381,984 EMPLEOS

GENERADOS

$21,208,074,278 PESOS DE

INVERSIÓN GENERADA

BENEFICIOS A NIVEL

MUNICIPAL

109


11 Por ejemplo, a través de la participación y solicitud de apoyos mediante las convocatorias de los más de 100 Programas Federales con Reglas de Operación que destinan recursos a los agentes sociales y a las autoridades locales. Para saber más, remitirse al Catálogo de programas federales para municipios 2008, publicado por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal.

• Eficacia y efectividad, se refieren a realizar acciones adecuadas para satisfacer las necesidades y abatir los problemas de la población;

• Racionalidad, significa ejercer los recursos públicos de manera moderada, sin despilfarro y en la medida en que éstos son necesarios; y

• Honradez, conlleva al ejercicio responsable del gasto público, es decir, financiando aquellas acciones programadas para mejorar el nivel y la calidad de vida de la población y no el nivel socioeconómico de las autoridades, ya que los temas de corrupción y malversación de fondos afectan sensiblemente la percepción que los ciudadanos tienen de sus gobernantes, minando en cierta medida, la voluntad de pagar impuestos.

De suerte que, desde la arena pública, surge la pregunta sobre ¿qué se necesita hacer para operar bajo dichos principios? A lo que resulta, acciones claras y puntuales en cada una de las fases del ciclo de toda política pública, tal y como se puede apreciar a continuación:

• Definir con claridad los problemas y demandas sociales primarios, tales como: obras sociales y económicas urgentes; infraestructura para el dinamismo económico; lo que conllevaría a eliminar las obras ineficientes

• Definir con claridad cómo se llevarán a cabo las obras y programas sociales necesarios, a través de la elaboración de un diagnóstico sobre la situación socioeconómica municipal y estatal, siendo para ello indispensable la vinculación con las universidades; la realización de estudios de pre-factibilidad para cada una de las obras y programas; y la exploración de todas las posibles fuentes de ingresos para ampliar la capacidad de financiamiento11

• Operar bajo un esquema de contabilidad gubernamental eficiente que cuente con:Un sistema de contabilidad claro y ágil;•Procesos claros, modernos y fáciles; y•Mecanismos para evitar las ineficiencias del gasto•

• Implementar un sistema de monitoreo y evaluación del gasto público, de manera que permita la revisión constante del trabajo en materia del apego a las metas de los Planes Municipal y Estatal de Desarrollo; que disponga de mecanismos para favorecer la transparencia sobre el ejercicio del gasto; y que provea de mayor transparencia y rendición de cuentas ante la ciudadanía, evitando así las ineficiencias del gasto.

• Evaluar y consensuar la reducción del gasto corriente, es decir, operar bajo una política de austeridad, para ello se debe en primera instancia revisar la estructura orgánica de la Administración Pública Municipal y Estatal, con el propósito de evitar la duplicidad de funciones; adicionalmente, se debe considerar la incorporar más procesos a través de internet y de una intranet para los funcionarios públicos; y finalmente

110


implementar mecanismos de apropiación de las obras públicas por parte de la ciudadanía y de Contraloría Social del gasto, es decir, donde la población participa fiscalizando la gestión pública local.

Por lo tanto, evaluando las medidas posibles para incrementar el nivel de la recaudación a nivel local, tanto del lado del ingreso como del gasto público, se evidencia la necesidad de incorporar mayor modernización administrativa y de simplificar los procesos al interior de la Administración Pública; para que se ofrezca a la ciudadanía: mayor acercamiento, procesos más eficientes y eficaces; trámites ágiles, fáciles y a realizarse en el menor tiempo posible, así como mayor calidad en la atención y servicios a la ciudadanía.

2.8 consideraciones sobre la colaboración administrativa

Como se vio a lo largo de las secciones anteriores, la Colaboración Administrativa entre la Federación y los Gobiernos locales es valiosa porque provee a las haciendas estatales y municipales, de ingresos adicionales para hacer frente a las necesidades de la población.

Destaca el fortalecimiento de la capacidad administrativa de los impuestos federales, a partir de un otorgamiento de mayores atribuciones a los estados en materia de recaudación, notificación, cobranza, resolución de recursos administrativos e intervención en juicios, entre otras. Estas acciones además de tener un gran impacto en la RFP, reducen la evasión fiscal, siendo que esta última se ha constituido en uno de los grandes problemas estructurales que presenta el Sistema Tributario del país.

Sin embargo, es necesario que se potencien mecanismos de la colaboración administrativa en materia fiscal a fin de dar efectividad, eficacia y eficiencia a la coordinación intergubernamental, lo cual debe ser tarea de los tres niveles de gobierno, puesto que dichos mecanismos deben ser diseñados con el objetivo central de incrementar y mejorar la recaudación.

111

Capítulo 3

Financiamiento a entidades federativas

y municipios

a deuda pública de las entidades federativas es el reflejo de las dificultades que tienen sus autoridades para financiar sus gastos (tanto de operación como de inversión) con sus ingresos propios y con las participaciones y transferencias que reciben del Gobierno Federal. Por consiguiente, los gobiernos locales deben de utilizar sus recursos disponibles de la forma más eficiente, para que sólo en determinados casos requieran acudir al financiamiento con endeudamiento para complementar los fondos que requieren para la realización de las inversiones físicas.

Las estrategias para mejorar los ingresos propios de las entidades federativas, para que puedan enfrentar sus responsabilidades de gastos son muy importantes, sobre todo porque el descansar en el endeudamiento público para fines de su desarrollo es muy riesgoso, si las obras construidas no pueden autofinanciarse. Por tanto, para endeudarse y no tener problemas para el pago del servicio financiero del préstamo, la entidad federativa debe crecer económicamente lo suficiente, para proveer no sólo un incremento en el consumo de los bienes y servicios públicos financiados, sino también para poder cumplir con las condiciones de pago del endeudamiento contratado.

En este capítulo se analizan las características de la evolución de los saldos de la deuda de las entidades federativas y municipios del 2001 al 2008. De igual forma se analizan algunos indicadores importantes sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales, con relación al producto interno bruto de las entidades (PIBE), con la población y con respecto a los recursos de que disponen. Asimismo, se analizan las fuentes de financiamiento de estos adeudos, enfatizando las reestructuraciones realizadas en este período.

112


3.1. deuda Pública de las entidades federativas y municiPios

La deuda pública total de las entidades federativas y municipios en el período 2000-2008 decreció en términos reales en promedio anual a una tasa de -0.8 por ciento, resultado de las reestructuraciones, renegociaciones y prepagos realizados por los grandes deudores: Distrito Federal, Estado de México, Nuevo León y Sonora. Así, como se muestra en la gráfica y cuadro 3.1, en el año 2000 el saldo de la deuda consolidada estatal y municipal en millones de pesos (mdp) de 2007, ascendió a 201,086.5 mdp para al final del período concluir en 188,971.1 mdp, una reducción de más de 6.0 por ciento.

Debe señalarse que el endeudamiento de los gobiernos estatales decreció a un ritmo de 3.8 por ciento en los primeros seis años analizados (2000-2005). Esto se atribuye principalmente a los prepagos, reestructuraciones y renegociaciones de adeudos realizados por siete de las entidades federativas con mayor endeudamiento (Estado de México, Nuevo León, Sonora, Chihuahua, Veracruz, Quintana Roo y Sinaloa). Estas entidades prepagaron sus respectivas deudas denominadas en Udis, para convertirla a pesos, bajar las tasas de interés pagadas y alargar los plazos de las mismas. Con estas reestructuraciones lograron disminuir sustancialmente el pago del servicio financiero de sus adeudos, generando importantes ahorros para destinar a otros gastos prioritarios.

Debe mencionarse que también en este período Campeche prepagó toda su deuda en el año 2003 y al final de 2005, conjuntamente con Tlaxcala, Coahuila y Puebla terminó con cero endeudamiento. En este mismo lapso (2000-2005) Nayarit y Baja California también redujeron de manera importante sus respectivas deudas públicas.

Sin embargo, debe destacarse que en el período 2000-2008 hubo un cambio muy destacado entre las entidades de mayor endeudamiento, puesto que aquellas con mayores adeudos en el año 2000, como el Estado de México, Nuevo León y Sonora, hicieron serios esfuerzos por reducir su deuda en términos reales y en relación con sus respectivos PIBE y población. Destacando el Estado de México porque no sólo logró esto, si no que también redujo su endeudamiento en términos nominales, como se muestra en la gráfica 3.2.

En la referida gráfica 3.2 se puede observar también que hubo siete estados (Hidalgo, Zacatecas, Nayarit, Aguascalientes, Oaxaca, Michoacán y Veracruz) con crecimiento promedio real de su endeudamiento en el período mayor a 30.0 por ciento, siendo Veracruz el de mayor dinamismo

Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Deuda pública total entidades federativas y municipios, 2000-2008 (millones de pesos de 2007)Gráfica 3.1

0.0

50,000.0

100,000.0

150,000.0

200,000.0

250,000.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

113

Financiamiento a entidades federativas y municipios

al crecer su deuda más de 100.0 por ciento. Este crecimiento extraordinario en la deuda pública de estas entidades federativas tuvo lugar entre el 2006 y el 2008, destinando cinco de ellos los recursos adquiridos a inversiones productivas, mientras que Hidalgo y Veracruz lo destinaron a renegociación de sus adeudos, utilizando Veracruz parte de los recursos también para inversión productiva.

1_/ A partir del primer trimestre de 2005 cambia la metodología de las estadísticas de deuda pública, ya que incluyela deuda bancaria y bursátil no registrada y reportada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público por lasentidades federativas, y la la deuda municipal avalada y no avalada por los Gobiernos de los Estados. 2_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Chiapas incluye dos emisiones con ingresosderivados de la recaudación del Impuesto sobre Nóminas. 3_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Chihuahua incluye cinco emisiones en bonoscarreteros, garantizados con fuente de pago propia, diferente de las participaciones federales.4_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Michoacán incluye una emisión garantizadacon los ingresos derivados del Impuesto sobre Nóminas.5_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Nuevo León incluye una emisión del Institutode Control Vehicular, y otra emisión de la Red Estatal de Autopistas con fuente de pago propia. 6_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Oaxaca incluye una emisión bursátilgarantizada con los ingresos derivados del Impuesto sobre Nóminas, y de los ingresos por derechos vehiculares.7_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Veracruz incluye dos emisiones garantizadascon ingresos derivados del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos.Fuente: aregional.com, on datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Obligaciones Financieras de Entidades Federativas y Municipios Saldoal 31 de diciembre (millones de pesos de 2007)

Cuadro 3.1

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008T O T A L 201,086.5 198,560.6 199,017.1 182,832.1 168,270.8 165,728.8 171,264.7 186,336.3 188,971.1Aguascalientes 211.1 293.5 454.6 867.6 705.6 1,195.4 991.9 2,347.4 2,357.7Baja California 2,661.8 2,411.9 2,631.9 3,053.2 3,591.6 4,230.6 4,715.5 5,809.9 6,220.5Baja California Sur 887.7 991.2 913.4 735.2 650.2 686.5 670.6 662.3 706.3Campeche 166.9 116.4 28.7 0.0 23.3 60.0 0.0 56.4 33.8Coahuila 1,203.7 1,009.2 804.2 318.7 310.2 348.1 434.7 486.9 1,770.0Colima 272.3 316.3 454.1 621.1 496.7 638.7 920.8 901.6 1,031.9Chiapas

2_/

1,497.1 1,340.5 1,227.4 1,082.7 1,207.7 1,524.9 912.6 6,005.4 6,830.8Chihuahua

3_/

2,303.7 2,146.4 2,049.5 1,709.4 1,555.6 1,417.0 7,138.1 6,623.3 6,087.5Distrito Federal 43,055.4 46,423.5 50,697.2 50,781.4 48,072.1 46,875.4 45,628.9 44,079.5 44,038.3Durango 1,496.4 1,905.6 1,740.8 2,168.6 2,945.2 2,918.4 2,774.7 2,692.1 3,046.7Guanajuato 939.9 848.0 843.0 1,440.8 1,745.6 2,035.2 2,041.4 3,174.9 3,672.6Guerrero 2,397.4 2,235.9 2,040.2 2,461.5 2,746.7 2,153.2 2,390.3 2,236.3 1,713.0Hidalgo 244.5 646.6 952.4 1,642.2 1,444.7 2,651.2 2,537.6 2,481.4 2,383.0Jalisco 7,738.3 7,086.0 7,765.4 6,918.6 7,080.6 8,788.6 9,139.9 8,480.4 11,893.6Estado de Mexico 34,994.6 38,172.5 41,315.8 37,990.5 34,072.4 34,235.6 33,094.8 32,316.3 31,728.1Michoacán 4_/ 320.4 255.6 202.3 1,948.7 1,683.6 3,002.2 2,909.8 6,581.1 6,529.3Morelos 762.1 660.5 643.8 1,027.7 967.0 1,007.7 763.6 653.3 469.7Nayarit 138.2 182.8 133.6 120.0 307.6 391.4 567.1 648.0 1,487.6Nuevo León

5_/

13,187.2 12,226.4 11,525.9 10,267.8 10,508.4 12,623.3 17,296.0 17,346.2 17,352.6Oaxaca 6_/ 370.5 326.8 413.4 711.5 628.0 529.5 1,558.9 4,245.3 4,390.9Puebla 1,282.5 1,423.8 1,326.6 3,451.7 3,474.2 3,244.3 3,477.9 6,250.0 6,113.4Querétaro 2,098.3 1,991.2 1,855.0 1,821.6 1,771.9 1,849.4 1,778.0 1,891.2 1,908.4Quintana Roo 1,122.6 1,407.1 1,748.7 1,836.0 2,273.2 2,076.1 1,945.8 2,427.8 2,663.2San Luis Potosí 1,262.5 1,136.8 1,904.2 1,477.1 3,091.6 2,311.1 2,807.7 2,771.5 2,768.5Sinaloa 3,671.6 3,916.0 4,204.4 3,843.1 3,664.2 4,503.7 4,374.0 4,579.2 4,362.0Sonora 7,400.7 7,268.4 6,661.3 6,659.9 6,158.0 6,186.6 6,467.5 6,922.5 11,005.5Tabasco 902.8 822.0 763.0 653.2 560.6 743.5 661.8 4,561.7 1,998.1Tamaulipas 1,224.9 1,009.2 576.4 924.7 1,525.9 1,086.1 810.3 1,344.0 1,456.4Tlaxcala 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 193.8 186.3 210.0 0.0Veracruz 7_/ 26.7 1,491.0 3,647.7 2,296.6 4,009.3 3,730.7 5,707.3 7,074.4 8,859.6Yucatán 283.5 180.2 766.3 1,067.1 829.8 653.8 769.1 476.0 706.2Zacatecas 59.1 16.4 274.0 465.4 420.5 316.1 223.7 133.7 618.0

Entidad Federativa

114


El crecimiento tan alto de estos estados se explica porque en general tenían endeudamiento muy bajo al inicio de período. Una particularidad de estas entidades es que no tienen gran capacidad de generación de ingresos propios.


Crecimiento real promedio de la deuda pública de las entidades federativas ymunicipios, 2000-2008 (por cientos)

Gráfica 3.2

-40.0 -20.0 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0

T O T A L

Veracruz Michoacán

Oaxaca Aguascalientes

NayaritZacatecas

HidalgoPuebla

ChiapasGuanajuato

ColimaChihuahua

YucatánQuintana Roo

Baja CaliforniaTabasco

San Luis PotosíDurango

JaliscoSonora

Coahuila Nuevo LeónTamaulipas

SinaloaDistrito Federal

TlaxcalaQuerétaro

Estado de MexicoBaja California Sur

GuerreroMorelos

Campeche

115


Por otra parte, en la gráfica 3.2 se puede apreciar que tan sólo seis estados decrecieron en promedio su endeudamiento real en el período analizado (Campeche, Guerrero, Querétaro, Baja California Sur, Morelos y el Estado de México) y que Tlaxcala no tuvo endeudamiento en buena parte del período, debido a que lo prohibía su Constitución Política.

3.1.1 indicador deuda entidades federativas y municiPios/Pibe

Generalmente este indicador se utiliza para determinar si la deuda pública está creciendo a un ritmo sostenible para las finanzas de las entidades, al tener esta razón en el numerador la deuda pública y en el denominador el producto interno bruto de la entidad en términos nominales, que se toma como una medida de la capacidad de pago de la misma. Si el indicador está creciendo, significa que la deuda crece más rápidamente que la capacidad de producción del estado.

De los resultados de estimar este indicador para los años 2000-2008, se encontró un resultado muy satisfactorio, en el sentido de que diez entidades federativas, entre ellas las tres de mayor endeudamiento, el Distrito Federal, el Estado de México y Nuevo León, redujeron en forma sustantiva esta razón, como se muestra en la gráfica 3.3. Resaltando tres entidades

1_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Chiapas incluye dos emisiones con ingresosderivados de la recaudación del Impuesto sobre Nóminas. 2_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Michoacán incluye una emisión garantizadacon los ingresos derivados del Impuesto sobre Nóminas.3_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Oaxaca incluye una emisión bursátilgarantizada con los ingresos derivados del Impuesto sobre Nóminas, y de los ingresos por derechos vehiculares.4_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Veracruz incluye dos emisiones garantizadascon ingresos derivados del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos.Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Estados con mayor crecimiento de su deuda pública, 2000-2008 (millones de pesos 2007)Gráfica 3.3

0.0

1,000.0

2,000.0

3,000.0

4,000.0

5,000.0

6,000.0

7,000.0

8,000.0

9,000.0

Agu

asca

lient

es

Col

ima

Chi

apas

1_/

Gua

naju

ato

Hid

algo

Mic

hoac

án 2_

/

Nay

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Oax

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3_/

Pue

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/

Zaca

teca

s

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

116


por haber reducido este cociente en más de un punto porcentual de sus respectivos PIBE, el Estado de México, el Distrito Federal, y Baja California Sur.

Con excepción de Morelos y Campeche, que lograron estas reducciones prepagando y pagando al vencimiento las obligaciones contratadas, en los demás casos se lograron no sólo con prepagos, sino también con reestructuraciones y renegociaciones de los adeudos. Destacan en esta última estrategia el Estado de México, Nuevo León, Sonora y Sinaloa, que hicieron al menos dos renegociaciones durante el lapso de análisis.

Debe destacarse también que tanto el Estado de México como Guerrero prepagaron sus emisiones bursátiles, cuyo servicio financiero les resultaba muy oneroso como se analiza en la sección de financiamiento bursátil.

Sin embargo, 21 entidades incrementaron su endeudamiento con respecto a su PIBE en el período analizado. De éstas seis (Coahuila, Durango, Jalisco, Quintana Roo, Tamaulipas y Yucatán) tuvieron una buena administración de su endeudamiento al mantener prácticamente la misma participación en el Indicador Deuda/PIB durante todo el período. Esto refleja que su deuda creció al mismo ritmo de su economía, es decir a la par con su capacidad de pago. Se destaca que en ninguno de estos estados su indicador supera el 2.0 por ciento, lo que señala poco riesgo en el endeudamiento contratado por ellos.

1_/ PIB 2008 Estimado, se calculó con base en el PIB nacional total de ese año, pero utilizando la estructuraporcentual por entidad federativa de 2006.2_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Nuevo León incluye una emisión delInstituto de Control Vehicular, y otra emisión de la Red Estatal de Autopistas, diferente de lasparticipaciones federales. Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Reducción endeudamiento entidades federativas, 2001-2008 (Diferencias en saldos como por ciento del PIBE 1/)Gráfica 3.4

-2.5

-2.0

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

% d

el P

IBE

Reducción -1.3 -0.1 -1.1 -0.8 -2.3 -0.3 -0.4 -0.6 -0.9 -0.4

Baj

a C

alifo

rnia

S

ur

Cam

pech

e

Dis

trito

Fe

dera

l

Gue

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Est

ado

Méx

ico

de

Mor

elos

Nue

voLe

ón 2_

/

Que

réta

ro

Sin

aloa

Son

ora

117


En contraste, si preocupa el crecimiento de este indicador en más de dos puntos porcentuales de sus respectivos PIBE en Chiapas, Michoacan y Oaxaca, sobre todo porque estos estados comprometieron como respaldo de estos financiamientos los flujos procedentes de la recaudación de sus principales impuestos. Asimismo, los cinco estados con mayor crecimiento de su deuda con respecto a su PIBE, se encuentran entre los de menor recaudación de ingresos propios, ya que en las cinco entidades que se muestran en la gráfica 3.5, su relación de Ingresos Propios/Ingresos totales está por debajo de 7.98 por ciento, que es el cociente de Veracruz, el de mayor recaudación entre ellos. Sin embargo, dado los largos plazos negociados por las entidades en estos endeudamiento, que son alrededor de treinta años, y tasas de interés relativamente bajas, el servicio financiero anual correspondiente no es tan alto y no les causará tanta presión financiera.

1_/ PIB 2008 Estimado, se calculó con base en el PIB nacional total de ese año, pero utilizando la estructuraporcentual por entidad federativa de 2006.Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Entidad federativa 2001 Diferencia2008AguascalientesBaja CaliforniaCoahuila ColimaChiapas ChihuahuaDurangoGuanajuatoHidalgoJaliscoMichoacánNayaritOaxaca PueblaQuintana RooSan Luis PotosíTabascoTamaulipasVeracruz YucatánZacatecas

0.30.90.40.81.10.72.00.30.71.40.20.40.30.51.20.90.90.40.50.20.0

1.61.50.51.63.51.12.00.91.61.62.62.22.41.41.41.21.30.41.80.40.7

1.30.60.10.82.40.40.00.60.90.22.41.82.10.90.20.30.40.01.30.20.7

Entidades federativas con endeudamiento positivo, 2001-2008Saldo como por ciento del PIBE 1/Cuadro 3.2

118


3.1.2 indicador de deuda Per cáPita

El aumento del financiamiento crediticio en unas cuantas entidades federativas y las renegociaciones y prepagos en otras, han introducido cambios significativos en la carga por habitante para la población de esos estados. Así, como se puede apreciar en la Gráfica 3.6, la cual presenta la deuda per cápita de las entidades federativas, la carga del endeudamiento es muy alta para los habitantes de cinco entidades, en las cuales la deuda per cápita asciende a más de 2,000 pesos de 2007: el Distrito Federal, con 8.8 millones de habitantes, es por mucho la entidad con mayor endeudamiento per cápita con 4,983.9 pesos por habitante, los otros dos estados con cargas notables son Sonora y Nuevo León, con 4,424.1 y 3,950.0 pesos por habitantes, respectivamente. En estos dos casos aunque sus respectivos endeudamiento representan el 25.0 y 39.4 por ciento de la deuda del Distrito Federal, su menor población hace que la carga sea muy cercana a la del Distrito Federal.

1_/ PIB 2008 Estimado, se calculó con base en el PIB nacional total de ese año, pero utilizando la estructuraporcentual por entidad federativa de 2006.Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Entidades con mayor crecimiento de su deuda pública, 2001-2008(Diferencia en saldos como por ciento del PIBE 1/)Gráfica 3.5

2.4 2.4

1.82.1

1.3

Chiapas Michoacán Nayarit Oaxaca Veracruz

119


El Estado de Mexico, que sigue por el tamaño de su carga, sólo tiene una deuda por habitante de 2,167.0 pesos, prácticamente la mitad de la de Sonora, a pesar de tener un mayor endeudamiento (alrededor de tres veces el volumen de Sonora), pero con una población mucho mayor de 14.6 millones de habitantes. Sin embargo, también se destaca en la gráfica 3.6 que el Estado de México, es una de las pocas entidades que redujo esta carga en el período de análisis al disminuirla en aproximadamente 20.0 por ciento. A este respecto, solamente cinco estados, además, del Estado de México tuvieron decrecimiento en este indicador en el período de estudio: Baja California Sur, Campeche, Guerrero, Morelos y Querétaro.

El quinto estado con deuda per cápita mayor a 2,000 pesos de 2007 es Quintana Roo, con una carga muy cercana a la del Estado de México, con 2,101.8 pesos por habitante en 2008. Sin embargo, Quintana Roo, tuvo un crecimiento de 6.8 por ciento en promedio anual en este indicador en el lapso de análisis. Este crecimiento se atribuye al endeudamiento que tuvo que contratar esta entidad federativa para enfrentar los desastres naturales que sufrió en los años estudiados.

Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del Consejo Nacionalde Población

Deuda per cápita estatal, 2000 y 2008 (pesos de 2007) Gráfica 3.6

0.0 500.0 1,000.0 1,500.0 2,000.0 2,500.0 3,000.0 3,500.0 4,000.0 4,500.0 5,000.0

Distrito FederalSonora

Nuevo León Estado de Mexico

Quintana RooAguascalientesBaja California

DurangoChihuahua

ColimaJalisco

SinaloaMichoacán

NayaritChiapas

Baja California SurOaxaca

Veracruz Querétaro

San Luis PotosíPueblaHidalgo

TabascoGuanajuato

Coahuila Guerrero

TamaulipasZacatecas

YucatánMorelos

Campeche

2000 2008

120


Por otro lado, se destacan siete estados debido a que el crecimiento de la carga por habitante en el período excedió el 30.0 por ciento en promedio anual en términos reales: Aguascalientes, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Veracruz y Zacatecas. Este extraordinario crecimiento de la deuda per cápita se atribuye a la pequeña base de la que partieron en primer lugar. Por ejemplo, Veracruz inició en el año 2000 con una carga de 3.8 pesos por habitante, terminando el período con 1,220.1 pesos por habitante, lo que arroja un crecimiento promedio anual de 105.8 por ciento.

3.2 indicadores de viabilidad del endeudamiento

La razón Deuda/Participaciones Federales de las entidades federativas puede tomarse como un indicador de la sostenibilidad del endeudamiento estatal, dado que las Participaciones Federales del Ramo 28 (Recaudación Federal Participable), son el principal componente de los ingresos de las entidades federativas, ya que representan en promedio más del 90.0 por ciento de estos recursos. Por tanto, mientras mayor sea esta relación, mayores dificultades tendrá el gobierno estatal para cumplir con sus obligaciones financieras. De igual forma, en caso de presentarse alguna eventualidad por la cual tengan que pagar todo el monto adeudado, mayores dificultades tendrá la administración para cumplir con sus otros compromisos operacionales y mayor probabilidad de que tenga que solicitar ayuda para solventarlos.

En la gráfica 3.7 se puede observar que este indicador se ha reducido en el total de los estados en el período de análisis de 50.2 a 48.0 por ciento, influido especialmente por la caída que se observa en esta relación en las entidades de mayor endeudamiento, como son el Estado de México, que logró reducirla en el lapso en 50.6 puntos porcentuales, pasando de 114.8 por ciento en el 2000 a tan sólo 64.2 por ciento en el 2008. En segundo lugar en reducción se encuentra el Distrito Federal que la redujo en 35.9 puntos porcentuales y en tercero Nuevo León que la disminuyó en 20.9 puntos.

Debe señalarse que solamente Nuevo León, Sonora y el Distrito Federal tienen este indicador por encima de 80.0 por ciento y, por lo tanto, son los que mantienen un mayor riesgo en la administración de su endeudamiento. No obstante, debe señalarse que los estados de Chiapa, Oaxaca, Michoacán, Veracruz y Aguascalientes son los que tuvieron un mayor crecimiento en este indicador en el período, pero en los cinco casos este cociente se mantiene por debajo de 53.9 por ciento, que es el valor del indicador de Michoacán, el más alto en este grupo. De todas formas, tanto las renegociaciones de los más endeudados, como de estos últimos cinco estados han obtenido plazos de vencimiento del principal mayores a 15 años, por lo que el servicio financiero está distribuido en el tiempo y no les presenta serios problemas para su cumplimiento y simultáneamente mantener la liquidez necesaria para realizar sus operaciones. Sin embargo, estos niveles de deuda limitan la obtención de nuevo financiamiento.

121


3.3- fuentes del financiamiento

La fuente principal del financiamiento directo a las entidades federativas es el sistema bancario, especialmente la banca comercial que aportó 84,645.9 mdp, es decir el 51.7 por ciento de todo el crédito concedido a los gobiernos estatales, que ascendió al 31 de diciembre de 2008 a 163,594.2 mdp. En segundo lugar, se encuentra el financiamiento bursátil, que sólo aportó prácticamente la mitad del crédito concedido por la banca comercial, como se aprecia en la gráfica 3.8 y en un distante tercer lugar se encuentra la banca de desarrollo que contribuyó con el 18.2 por ciento.


Relación Deuda/Participaciones Federales de las Entidades Federativas2000 y 2008 (Por ciento)

Gráfica 3.7

0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0 140.0Distrito Federal

SonoraNuevo León

MéxicoDurango

Baja CaliforniaMichoacánChihuahua

Quintana RooAguascalientes

JaliscoSinaloaOaxacaChiapas

VeracruzNayaritPuebla

San Luis PotosíColima

HidalgoQuerétaro

Baja California SurGuanajuato

GuerreroCoahuilaTabasco

ZacatecasTamaulipas

YucatánMorelos

CampecheTlaxcalaTOTAL

2000 2008

122


En el cuadro 3.3 se presenta la deuda directa estatal clasificada por fuente de financiamiento y por el nivel de endeudamiento de las entidades federativas a fines de diciembre pasado. En este cuadro los estados y el Distrito Federal se ordenaron en cuatro categorías: alto, medio, bajo y sin deuda, para facilitar su análisis.

En la categoría de endeudamiento alto se incluyeron las nueve entidades con endeudamiento mayor a 5,000.00 mdp. En la media, los quince estados con una deuda pública en un rango mayor a 1,000.00 mdp y menor a 5,000.00 mdp, mientras que en la baja se consignaron aquellas entidades con endeudamiento menor a mil millones de pesos. En la categoría sin deuda sólo clasifican dos estados: Campeche y Tlaxcala.


Fuentes de financiamiento de la deuda directa de las entidades federativas,diciembre de 2008Gráfica 3.8

51.7%

18.2%

26.5%

3.6%

Banca comercial Banca de Desarrollo Emisiones Bursátiles Fideicomisos

123


Las nueve entidades en el grupo de endeudamiento alto concentran el 77.0 por ciento del total del endeudamiento estatal. De igual forma concentran la mayor parte del financiamiento por fuentes de crédito, así su participación en los préstamos concedidos por la banca comercial a las entidades federativas es de 70.0 por ciento; de 83.0 por ciento en los otorgados por la banca de desarrollo y de 87.0 por ciento en la deuda bursátil.

La composición de este endeudamiento directo por fuentes en los estados de este grupo se muestra en la gráfica 3.9

Entidad Federativa Banca deDesarrollo

EmisionesBursátiles Fideicomisos Deuda directa

totalBanca

Comercial

Deuda directa estatal al 31 de diciembre de 2008(millones de pesos)Cuadro 3.3

Endeudamiento AltoDistrito FederalEstado de MéxicoNuevo León Sonora Veracruz MichoacánJaliscoChihuahua ChiapasTotal del grupoEndeudamiento MedioOaxaca Puebla Sinaloa DurangoGuanajuatoSan Luis PotosíHidalgoBaja CaliforniaAguascalientesTabascoGuerreroQuintana RooQuerétaroNayarit Coahuila Total del grupoEndeudamiento Bajo ColimaBaja California SurZacatecasYucatán Morelos TamaulipasTotal del grupoSin deudaCampecheTlaxcalaTotal Nacional


22,158.027,811.31,600.03,520.4

0.01,567.72,230.5

25.80.0

58,913.8

457.13,350.02,370.02,964.11,550.92,687.5

0.01,175.02,063.31,884.51,510.7

969.11,319.4

663.21,114.7

24,079.7

0.0647.8183.1449.5230.1141.9

1,652.4

0.00.0

84,645.9

42,517.627,811.315,293.28,034.57,945.46,344.66,296.36,255.15,393.7

125,891.7

4,213.13,350.03,166.12,964.12,845.32,687.52,450.02,085.72,063.31,884.51,671.11,669.01,319.41,309.61,280.5

34,959.3

730.8647.8543.1449.5230.1141.9

2,743.2

0.00.0

163,594.2

0.00.00.0

4,514.10.00.00.00.00.0

4,514.1

0.00.0

796.10.00.00.00.00.00.00.00.00.00.0

600.00.0

1,396.1

0.00.00.00.00.00.00.0

0.00.0

5,910.2

15,159.60.0

4,336.40.00.0

1,044.84,065.7

0.00.0

24,606.5

771.90.00.00.0

1,294.40.00.0

910.70.00.0

160.4699.9

0.046.4

165.84,049.5

730.80.0

360.00.00.00.0

1,090.8

0.00.0

29,746.8

5,200.00.0

9,356.80.0

7,945.43,732.1

0.06,229.35,393.7

37,857.3

2,984.00.00.00.00.00.0

2,450.00.00.00.00.00.00.00.00.0

5,434.0

0.00.00.00.00.00.00.0

0.00.0

43,291.3

Endeudamiento alto

Endeudamiento medio

Endeudamiento Bajo

Sin deuda

124


De lo anterior se desprende que para los 21 estados restantes clasificados como de endeudamiento medio y bajo, el financiamiento ha sido escaso, reportándose un financiamiento para ellos de tan sólo 37,702.5 mdp, que representa el 23.0 por ciento del total estatal a diciembre 2008. Más lamentable aún estos estados sólo recibieron el 17.0 por ciento de los préstamos otorgados por Banobras a las entidades federativas, cuando teóricamente sería esta institución la que tendría que aportar los mayores recursos crediticios a los gobiernos estatales y municipales.

3.4- emisiones de las entidades federativas en el mercado bursátil

En el periodo 2001 a 2008 las entidades federativas colocaron en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV) treinta y siete emisiones de certificados bursátiles, siendo los emisores diez estados y el Distrito Federal, por un monto total de $ 49,342.2 mdp, de las cuales se han pagado y prepagado dieciseis. De esta forma se encuentran vigentes veintiuna emisiones, con un saldo de 39,116.00 mdp, como se muestra en el Cuadro 3.4.

Debe destacarse que en el 2008 no se registró ninguna emisión realizada por entidades federativas, porque no fueron colocadas en el mercado las dos emisiones con prospectos preliminares de Tamaulipas y Nayarit. A junio del 2009 estas dos emisiones todavía no han sido emitidas.

En contraste, en 2009 Chihuahua colocará una emisión de certificados bursátiles por 5,500.0 mdp, respaldados en los recursos que se generen por la operación de nueve tramos carreteros ubicados en dicha entidad federativa. Parte de los recursos que se obtengan mediante la colocación de este nuevo bono se destinarán al pago anticipado de las emisiones colocadas en 2004 y 2006 bajo las claves CHIHCB 04, CHIHCB 04-2 y CHIHCB 06 por un monto original de 3,350 mdp, y que actualmente asciende a 3,014 mdp. Esta emisión no se presenta en el cuadro 3.4, porque en él se encuentran solamente las emisiones realizadas por las entidades hasta el 31 de diciembre de 2008.


Estructura de la deuda directa de las entidades federativas del grupo alto,diciembre de 2008(millones de pesos)

Gráfica 3.9

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

Dis

trito

Fede

ral

Est

ado

deM

éxic

o

Nue

voLe

ón

Son

ora

Ver

acru

z

Mic

hoac

án

Jalis

co

Chi

huah

ua

Chi

apas

Banca comercial Banca de desarrollo Emisiones Bursátiles Fideicomisos

125


En el cuadro 3.4 se puede apreciar que las emisiones de certificados bursátiles que se realizaron en los primeros años 2002 al 2004 tuvieron condiciones crediticias mucho más astringentes que las realizadas en el 2006 y 2007, tanto en relación con las tasas de interés que eran mucho más altas cuando eran fijas y con mayores diferenciales cuando eran variables. Asimismo, los plazos fueron mucho más reducidos que los otorgados a partir de 2006, en el que por primera vez Nuevo León obtuvo vencimiento a 30 años para su colocación de certificados bursátiles.

Precisamente, las difíciles condiciones impuestas a sus emisiones de certificados bursátiles fueron las razones que llevaron a prepagar al Estado de México, Guerrero e Hidalgo sus emisiones colocadas en el 2002 y 2003, e incluso a Sinaloa que había colocado su emisión en 2004. Así, por ejemplo, en cuatro de las seis emisiones del Estado de Mexico la tasa de interés de referencia era CETES a 91 días más un diferencial de 3.0 por ciento, con plazo de 5 años, con lo cual el servicio financiero era demasiado elevado. En cambio, a partir de mayo de 2006 los diferenciales bajaron significativamente, siendo el más alto el que negoció Chiapas para su segunda emisión en la que logró TIIE + 1.2%, en todos los demás casos el diferencial estuvo por debajo de 1.0 por ciento.

Aprovechando las mejores condiciones del mercado bursátil, a partir de diciembre 2006 y en el curso del año 2007, cinco estados (Veracruz, Hidalgo, Chiapas, Oaxaca y Michoacán) y el Distrito Federal hicieron colocaciones de certificados bursátiles muy grandes. Chiapas, Oaxaca y Michoacán acudieron por primera vez a este mercado. Es interesante señalar que solamente Hidalgo respaldó esta emisión con recursos de las Participaciones Federales del

Fuente: aregional.com, con datos de los Prospectos de Colocación, Bolsa Mexicana de Valores.

Estado Emisión Valor Tasa de Interés Plazo (años)Fecha de OfertaChihuahua

Nuevo León

Chihuahua

Distrito FederalChihuahuaNuevo LeónChihuahuaNuevo LeónDistrito FederalVeracruz

HidalgoChiapas

MichoacanOaxacaDistrito Federal

Real bruta anual 7.5%Real bruta anual 7.5%Cetes a 182+ 2.25%Cetes a 182+ 1.7%Cetes a 182 +2.95%Cetes a 182 +2.95%9.99 por cientoTIIE+0.276.18 por cientoTIIE a 182 días + 2.5 %6.8 por cientoTIIE 28 días + 0.29%Tasa real bruta anual fija de 5.32%TIIE 182 días + 0.95%TIIE 28 días + 0.14%Tasa real bruta fija de 4.67%TIIE 28 días + 1.2 por cientoTasa real bruta fija de 4.85 por cientoTasa real bruta fija de 5.20 por cientoTasa bruta fija de 8.65 por ciento TIIE 28 días - 0.05 por ciento

1a

2a

1a

2a

1a

2a

1a

1a

1a

1a

1a

1a

1a

2a

1a

1a

2a

1a

1a

1a

2a

19/11/200220/12/200221/08/200328/11/200313/08/200414/09/200415/12/200516/11/200524/05/200614/06/200610/10/200628/11/200631/11/200613/12/200609/05/200728/06/200728/06/200703/12/200711/12/200717/12/200717/12/2007

TOTAL

1,400.0 1,100.0

978.0 738.0

1,000.0 750.0 800.0

1,220.0 2,667.0 1,600.0 2,413.0 1,400.0 5,193.1 1,106.9 2,450.0 4,200.0

800.0 3,500.0 2,800.0

575.0 2,425.0

39,116.0

10 años10 años12 años12 años10 años10 años10 años10.3 años29.7 años8 años 18 años9.21 años30 años30 años12 años30 años30 años30 años29.5 años20 años10 años

Emisiones bursátiles vigentes de las entidades federativas, 2001-2008(millones de pesos)Cuadro 3.4

126


estado, excluyendo los municipios. Los cuatro restantes prefirieron afectar otros recursos para el pago de sus colocaciones.

En lo que se refiere al Distrito Federal, en sus emisiones realizadas en diciembre 2007 se afectó en su respaldo el 65.0 por ciento de las Participaciones Federales de esta entidad, e incluso en el contrato de oferta de estas colocaciones se incluye un compromiso de que en la medida en que las Participaciones que se encuentren afectadas a otros fideicomisos sean liberadas, serán de forma automática cedidas al Fideicomiso de Administración y Pago hasta llegar al 100.0 por ciento.

Debe señalarse que en la emisión que realizó el Distrito Federal en diciembre de 2006 sólo se le requirió en respaldo de la misma la afectación del 15.0 por ciento de sus Participaciones. La explicación a este cambio de circunstancias, es que la afectación de estos recursos federales era necesaria para mantener adecuados márgenes de seguridad para el servicio de los certificados (pagos de intereses y capital), ya que en el Fideicomiso de Administración y Pagos se encuentran registrados, además de las nuevas emisiones, 7 financiamientos, por un valor de 32,924.0 mdp, resultado de la renegociación y reestructuración de su endeudamiento llevado a cabo por el Gobierno capitalino en el 2007.

Por otra parte, en Veracruz se respaldaron sus dos emisiones con los recursos procedentes de la recaudación del impuesto sobre tenencia y uso vehicular federal (ISTUV). Sobre estas emisiones debe mencionarse que sus calificaciones de riesgo sufrieron una baja en el mes de mayo de 2009, debido al constante deterioro en la cobertura primaria promedio anual (CPPA) del servicio de las emisiones. En 2008, los ingresos por ISTUV registrados tuvieron un decrecimiento de 1.8 por ciento respecto al año anterior. En parte esta baja también se atribuye a la posibilidad de adelantar la desaparición del ISTUV planeada para 2012 y al entorno de crisis económica prevaleciente, factores que inciden negativamente en la recaudación del ISTUV.

En lo que se refiere a las emisiones de Chiapas, Michoacán y Oaxaca, sus colocaciones están garantizadas en los dos primeros por el 100.0 del Impuesto sobre Nóminas (ISN), y en Oaxaca, que es la entidad con mayores compromisos de sus recursos propios, se afectan en respaldo de la emisión no sólo el ISN, sino también el 100.0 por ciento de los derechos por servicio de control vehicular, que comprenden: i) el emplazamiento, ii) la revista, iii) el refrendo y iv) el reemplacamiento. En Oaxaca, además, se creó en respaldo de su colocación un Fideicomiso Alterno, como fuente de pago complementaria para el pago de los certificados, cuyo patrimonio está constituido por los flujos derivados de la recaudación de la Tenencia Federal (menos los fondos correspondientes a los municipios) y de la Tenencia Local. Es decir, este estado tendrá afectados en respaldo de sus emisiones la mayoría de sus ingresos propios.

Como se puede apreciar en la Gráfica 3.10 a diciembre de 2008 las entidades federativas con mayores saldos en sus emisiones bursátiles son: Chihuahua, Nuevo León y Veracruz. Chihuahua es el de mayor volumen, aún sin considerar su emisión realizada en el 2009. Estos estados tienen una participación en el total de 18.0, 17.0 y 16.0 por ciento, respectivamente.

127


3.4.1 destino de los recursos de las emisiones

De las 21 emisiones bursátiles vigentes, solamente en sus orígenes se destinaron a reestructuración de adeudos tres de ellas: la de Chihuahua de noviembre de 2005, la de Nuevo León de octubre de 2006 y la primera de Veracruz de diciembre de 2006. Asimismo, una pequeña parte de la emisión de Oaxaca se destinó para estos fines. En total de los 39,116.0 mdp emitidos originalmente por las entidades, alrededor de una tercera parte se destino a renegociaciones y reestructuraciones de la deuda directa de los estados.

Fuente: aregional.com, con datos de los Prospectos de las emisiones en la Bolsa Mexicana de Valores

Distribución de la deuda bursátil de las entidades federativas, Diciembre 2008 (Por ciento)Gráfica 3.10

19%

13%

16%17%

13%

9%

7%6%

Chihuahua Distrito Federal Veracruz Nuevo León

Chiapas Michoacan Oaxaca Hidalgo

Fuente: aregional.com, con datos de los Prospectos de Colocación, Bolsa Mexicana de Valores.

Recursos destinados a reestructuración y renegociación de adeudos de lasemisiones bursátiles vigentes de las entidades federativas(millones de pesos)

Gráfica 3.11

Chihuahua, 1,220.0

Nuevo León, 2,413.00

Veracruz, 5,193.08

Hidalgo, 2,450.00

Oaxaca, 382.79

128


Por consiguiente, el grueso de los recursos adquiridos con el financiamiento del mercado bursátil (27,457.13 mdp) se destinó a la inversión productiva, como establece el Artículo 117 de la Constitución Política Federal. De los ocho estados que mantienen saldos vigentes de sus certificados bursátiles solamente tres destinaron todos los recursos recabados por este medio a inversiones en infraestructura: Chiapas, Michoacán y el Distrito Federal.

3.4.2 deuda bursátil no directa de los estados

De las emisiones reportadas en el cuadro 3.1 hay dos estados que tienen emisiones que no se consideran deuda estatal: el Estado de Chihuahua, y el de Nuevo León.

Estas emisiones no constituyen deuda directa de los estados, porque en ellas el pago del servicio financiero de los certificados emitidos es una obligación directa y exigible del fideicomiso de administración y pago que se crea y no del estado. El fideicomiso, a su vez, está respaldado por una fuente de recursos independiente, por tanto, los tenedores de los certificados no pueden recurrir al gobierno del estado en caso de que los ingresos comprometidos en el fideicomiso no fueran suficientes para cubrir el servicio de la deuda.

Las emisiones de certificados bursátiles de Chihuahua y Nuevo León, que no se consideran deuda pública directa se muestran en el cuadro 3.5.

Del cuadro anterior se desprende que solamente es deuda directa del Gobierno del estado de Chihuahua, la emisión de Certificados Bursátiles, por 1,220 millones de pesos, colocada en noviembre de 2005, que se encuentra respaldada con el 12 por ciento de los derechos sobre las Participaciones Federales que recibe ese estado, excluyendo las correspondientes a los municipios. De esta emisión queda un saldo remanente de alrededor de 900.0 mdp, que serán pagados en el transcurso de los seis años que restan para su vencimiento.

En lo que se refiere a las 5 emisiones restantes, que se colocaron entre 2002 y 2006, bajo el Programa de Certificados Bursátiles de las Autopista de peaje del estado: las dos primeras se llevaron a cabo en el 2002 por un monto total de 780.1 millones de UDIS, que al momento de la emisión equivalían a 2,500 mdp. Las dos siguientes emisiones se efectuaron en el 2004, por un monto de 1,750 mdp y la última fue la emitida en junio de 2006, por 1,600 mdp. Es decir, el Estado obtuvo recursos con estos programas por 5,850 mdp. Como se expresó con

Fuente: aregional.com, con datos de los Prospectos de las emisiones en la Bolsa Mexicana de Valores

Estado Fecha de emisión Respaldado porMonto de la emisión (mdp)

Chihuahua

Nuevo LeónTOTAL

19/11/200220/12/200213/08/200414/09/200414/06/200624/05/2006

1,400.0 1,100.0 1,000.0

750.0 1,600.02,667.0

8,517.00

Ingresos por peajes de 9 tramoscarreteros de cuota

Instituto de Control Vehicular

Deuda bursátil que no es considerada como deuda pública de los estadosCuadro 3.5

129


anterioridad, el gobierno del estado cancelará las últimas 3 emisiones con los ingresos que recabe con la colocación que realizará en 2009.

Los recursos obtenidos por las colocaciones se depositaron en el Fideicomiso para el Desarrollo de Infraestructura, cuyos recursos se destinaron a carreteras, urbanización y vialidades, construcción de viviendas y el resto en salud, desarrollo rural, agua potable y cultura.

De igual forma, la colocación de Nuevo León de mayo de 2006 no constituye deuda pública directa del estado. Esta emisión fue realizada por el Instituto de Control Vehicular (ICV) por un monto de 2,667.00 mdp, a través de un fideicomiso irrevocable de emisión, administración y pago, cuya fuente de pago principal será una tercera parte de los ingresos presentes y futuros de los derechos que recauda el ICV. Esto significa que la deuda bursátil de esta entidad consiste solamente de las dos emisiones realizadas en 2003, por un monto total de 1,716 mdp y el de la emisión de octubre 2006, por 2,143 mdp.

Por otro lado, hay seis emisiones de certificados bursátiles, colocados por los estado de Veracruz, Chiapas, Michoacán y Oaxaca, cuyo monto total asciende a 17,600 mdp, que se encuentran garantizadas y respaldadas por recursos propios estatales. Estas emisiones no están registradas como deuda directa, pero las agencias calificadoras las incluyen para la evaluación del riesgo crediticio de estas entidades, porque estas emisiones se respaldaron con recursos que no se pueden separar tan nítidamente como en los casos anteriores, de la responsabilidad del estado en la formación del fideicomiso, con cuyo patrimonio se pagará el servicio financiero. Los flujos de los recursos que los respaldan están conformados por el Impuesto sobre Tenencia y uso de vehículo federal y estatal en Veracruz y una parte de la de Oaxaca, así como para Chiapas y Michoacán y la otra parte de la de Oaxaca con el Impuesto sobre Nóminas.

En los casos de Veracruz y Oaxaca con el ISTUV federal hay mucha incertidumbre respecto a la generación de los flujos de pago con este impuesto, porque de conformidad con el Decreto del 21 de diciembre de 2007, se abroga la Ley de Tenencia y uso Vehicular (LTUV), a partir del 1º de enero de 2012, estableciéndose en el mismo Decreto la abrogación también, a partir de esa misma fecha, del 9no. párrafo del Artículo 2º de la Ley de Coordinación Fiscal, que establece el derecho de los estados a cobrar este gravamen.

Dado que las emisiones de los certificados exceden la vigencia de la LTUV, y que cuando ésta quede abrogada, no se podrá cumplir con el servicio de la manera estipulada, en el caso de Veracruz el fideicomiso emisor contempla que al desaparecer el ISTUV, el estado se

ISTUV = Impuesto sobre tenencia y uso de vehículosISN = Impuesto sobre nóminasFuente: aregional.com, con datos de los Prospectos de las emisiones en la Bolsa Mexicana de Valores

Estado Fecha de emisión Garantizada con fondos propiosMonto de la emisión (mdp)VeracruzChiapasMichoacánOaxacaTotal

13/12/200628/06/200703/12/200711/12/2007

6,300.05,000.03,500.02,800.0

17,600.00

ISTUV ISNISNISTUV e ISN

Deuda bursátil estatal garantizada con recursos estatalesCuadro 3.6

130


obliga a sustituirlo por un impuesto local que grave situaciones jurídicas iguales. Asimismo contempla, que de no realizarse esta sustitución el gobierno del estado se obliga a afectar al fideicomiso un porcentaje de sus Participaciones Federales, que aún no se determina. Debe señalarse que aunque todos los documentos de las emisiones son legalmente válidos y exigibles, dada la próxima desaparición del ISTUV, se requiere a la mayor brevedad posible el mecanismo de sustitución por participaciones federales, en caso de que no se implemente un impuesto local similar. En relación a este último aspecto, el Gobierno de Veracruz se encuentra actualmente en proceso de presentar una propuesta para perfeccionar el mecanismo de sustitución.

3.4.3 consideraciones sobre la deuda bursátil estatal

Las emisiones bursátiles parecían en el 2007 que se convertirían en la fuente de financiamiento complementaria o alterna a las tradicionales, pero desafortunadamente en el transcurso de los últimos 17 meses sólo se tiene programada una emisión de certificados bursátiles por el estado de Chihuahua, por lo que parece que esta fuente no está disponible para ayudar a las entidades federativas en esta época de crisis económica y financiera, que ha disminuido sensiblemente las oportunidades de financiamiento crediticio a los gobiernos estatales. Sin embargo, a diciembre de 2008, sólo 21 emisiones bursátiles de los estados se encontraban vigentes, que tenían un saldo de 39,106.9 mdp al momento de su colocación, correspondientes a 8 entidades federativas. En los nueve años revisados Chihuahua es el estado que tuvo un mayor dinamismo en la emisión de certificados bursátiles, al haber realizado un total de 6 colocaciones. Cinco de ellas se realizaron bajo un esquema innovador de bursatilización de las cuotas de 9 tramos carreteros, con el cual Chihuahua consiguió financiamiento para sus inversiones de infraestructura, siendo importante qué este financiamiento no se considera deuda directa del estado, sino que el Fideicomiso creado para este propósito es el responsable de las obligaciones contraídas, no comprometiendo el gobierno estatal los recursos necesarios para cumplir sus funciones básicas e impulsar el desarrollo en su jurisdicción.

En contraparte, en los últimos 3 años, entidades como Veracruz, Chiapas, Michoacán y Oaxaca, han comprometido parte importante de algunas de sus principales fuentes de ingresos disponibles, con fines de inversión productiva y reestructuración de sus adeudos (Veracruz y Oaxaca). Los recursos comprometidos en lo que se refiere a Veracruz, son los del Impuesto Sobre Tenencia y Uso Vehicular federal (ISTUV), y en relación a los demás estados, se trata principalmente del Impuesto sobre Nóminas (ISN). Si bien el gasto de inversión es muy importante para estas entidades con altos grados de marginación, es importante destacar que al comprometer estos importantes ingresos por un plazo mayor a 25 años, la flexibilidad financiera de estos gobiernos se ve mermada para enfrentar contingencias de corto plazo como la actual crisis económica que reduce tanto los ingresos propios como las transferencias federales a las entidades federativas.

Asimismo, la abrogación del ISTUV federal a partir de enero de 2012, provoca mayores presiones a las finanzas de Veracruz y Oaxaca y afecta su calidad crediticia, no obstante que las emisiones contemplan mecanismos para asegurar su pago. Por tanto, es de gran importancia que los gobiernos estatales diversifiquen sus fuentes ingresos y fortalezcan su desempeño presupuestal, a fin de disminuir su dependencia respecto del endeudamiento para realizar gasto de inversión y para tener una posición sólida cuando éste se requiera y adquiera, y de esta forma asegurar la operación óptima en las funciones básicas de gobierno ante contingencias financieras.

131


3.5 deuda municiPal

Al cierre de diciembre de 2008, de conformidad con los registros de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) 813 municipios tenían un saldo reportado de financiamiento crediticio. Este es un avance importante en esta materia porque hasta hace un par de años, menos de 400 localidades tenían acceso a un crédito. Es decir, hasta el 2005 para la mayor parte de los municipios del país el acceso al financiamiento bancario, incluido el de la banca de desarrollo, era muy limitado o casi nulo, entre otros factores por el alto costo de acceso al crédito.

Con fines de modificar esta situación el 27 de diciembre de 2006 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación diversas reformas a la Ley de Coordinación Fiscal (LFC)1, entre las que se adicionó el Artículo 50 a dicha Ley, que sienta las bases para que los municipios puedan afectar como fuente de pago o de garantía de financiamientos, hasta el 25.0 por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAIS) que reciben.

Adicionalmente, en diciembre del 2007 se publicaron nuevos cambios al referido Artículo 50, estableciendo que si las obligaciones del municipio son pagaderas en dos o más ejercicios fiscales, para cada año podrá destinarse a su servicio lo que resulte mayor entre aplicar el 25.0 por ciento referido a los recursos de este fondo del año que se trate o los recursos equivalentes al año en que las obligaciones hayan sido contratadas. Estas modificaciones permiten a los municipios ampliar el plazo para los préstamos adquiridos, hasta por el período constitucional de la administración que los contrate.

Con base en estas reformas a la LFC, el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.N.C. (Banobras) estableció un programa de financiamiento que agrupa a los municipios de una misma entidad, incluidos los más pequeños y marginados. El propósito perseguido por este programa es mejorar el uso de los recursos para el financiamiento de las obras que realizaran los municipios con los recursos del FAIS.

El programa les permite a los gobiernos municipales mayor liquidez, ya que pueden tomar financiamiento por adelantado hasta por el 100.0 por ciento de estos recursos si se toman al principio de una administración municipal, para ir avanzando las obras en tiempo y forma, a un costo que, de manera individual no podrían obtener. A diciembre de 2008 el programa está operando en los estados de Michoacán, Chiapas, Veracruz, Durango, Oaxaca y Guerrero.

En adición al programa del FAIS municipal, algunos estados individualmente se preocuparon por facilitar a sus respectivos municipios acceso al financiamiento crediticio para sus inversiones, o para renegociación y reestructuración de sus adeudos, lo que contribuyó también en buena proporción a los resultados comentado de un mayor acceso de los Ayuntamientos a algún tipo de financiamiento.

3.5.1. fuentes de financiamiento municiPal

Al cierre del 2008 el total de la deuda municipal ascendió a 22,736.6 mdp. De este total, 11,672.5 mdp fueron otorgados por la banca comercial a 89 municipios. La banca de desarrollo, por su parte, concedió financiamiento a 664 municipios, por un monto total de

1 Ver en el Diario Oficial de la Federación, del 27 de diciembre de 2006 el Decreto correspondiente.

132


10,569.2 mdp, que como se muestra en la gráfica 3.12, equivale al 46.5 por ciento del total del financiamiento municipal.

Como se puede observar en dicha gráfica, en conjunto, las emisiones bursátiles y los fideicomisos, solamente aportaron el 2.2 por ciento de los financiamientos otorgados a los gobiernos municipales. Debe destacarse que durante al segundo semestre del 2008, se registran solamente tres emisiones bursátiles municipales: una de las cuales es la de Aguascalientes, Aguascalientes a la que restan por amortizar 40 mdp y las otras dos son las realizada por 199 municipios del estado de Veracruz el pasado año.

Por otra parte, el 1.1 por ciento de la deuda municipal total que corresponde a los Fideicomisos proviene en su totalidad de los municipios de Cajeme, Guaymas, Hermosillo, Huatabampo y Puerto Peñasco, del estado de Sonora que tienen un esquema de financiamiento con esta fuente y cuyos detalles se ofrecen más adelante y que al cierre del 2008 asciende a un monto total de 242.4 mdp.

En el cuadro 3.7 se presenta la deuda municipal contratada por entidad federativa y fuente de financiamiento. Se puede observar que los cuatro estados con mayor número de municipios con saldos deudores son en orden de importancia Veracruz con 207, Chiapas con 86, Oaxaca con 75 y Jalisco con 80. Debe destacarse que el alto número de municipios en los estados de Veracruz, Chiapas y Oaxaca en parte es resultado de la puesta en operación del Programa de Financiamiento Banobras-FAIS y en Veracruz a la misión bursátil conjunta que realizaron 199 de sus municipios.


Fuentes de Financiamiento a Municipios, al 31 de diciembre de 2008 (por ciento)Gráfica 3.12

51.3%

46.5%

1.1%1.1%

Banca Comercial Banca de Desarollo Emisiones Bursátiles Fideicomisos

133


Chihuahua, Guerrero, Tlaxcala y el Distrito Federal son las únicas entidades federativas que no tienen municipios con endeudamiento. Esto se debe a que en el Distrito Federal las delegaciones políticas no pueden contratar deuda por si mismas y es el Gobierno capitalino quien reasigna los recursos.

3.5.2 municiPios con mayor endeudamiento

En el cuadro 3.8 se presentan los 35 municipios con endeudamiento contratado mayor a 150 mdp al mes de diciembre del 2008. La deuda conjunta de estos Ayuntamientos representa el 65.8 por ciento de la deuda total municipal; 87.3 por de la deuda con la banca comercial; 43.4 por ciento de la deuda con la banca de desarrollo y el 24.2 por ciento de la deuda bursátil.


Estado Número deMunicipios

Banca deDesarrollo

EmisionesBursátiles Fideicomisos Saldo

TotalBanca

ComercialVeracruzChiapasOaxacaJaliscoEstado de MéxicoZacatecasMichoacánDurangoPueblaGuanajuatoNayaritSinaloaSonoraCoahuilaNuevo LeónYucatánColima MorelosSan Luis PotosíTamaulipasAguascalientesGuerrero Quintana RooCampecheHidalgoQuerétaroBaja CaliforniaTabascoBaja California SurChihuahuaDistrito FederalTlaxcalaTOTAL

25711487805334323030211818151313139999775444332000

896

000000000000

242.40000000000000000000

242.4

212.50000000000000000000

4000000000000

252.5

000

2,619.002,929.30

3206.911.6

624.4640.1

00.3

1,003.70196.7

1,309.60226.8

0163.410.8

0183

0378.6

00

533.1591.4

040.9

000

11,672.60

1,011.501,321.50

3311,038.901,045.00

93.5205.8102.861.1

103.2230

946.4496.7162.4

1,248.1044.2

196.475.776.8

649.2109.6

0329.9

350.9

50.4419.8178.7

4.4000

10,569.20

1,224.001,321.50

3313,657.903,974.30

96.5412.7114.5685.5743.3

230946.7

1,742.70359.1

2,557.70271

196.4239.187.6

649.2332.6

0708.5

350.9

583.51,011.20

178.745.3

000

22,736.60

Deuda contratada por los municipios con la banca comercial, de desarrollo yemisiones bursátiles y fideicomisos, diciembre 2008(millones de pesos)

Cuadro 3.7

134


Para facilitar el análisis del cuadro, los municipios se clasificaron en tres categorías:

• Endeudamiento alto: Corresponde a los municipios con deuda mayor a los 500 mdp• Endeudamiento medio: Municipios con adeudos de más de a 300 mdp pero menores

de 500 mdp• Endeudamiento moderado: Localidades con endeudamientos mayores a 150 mdp hasta

299.6 mdp


Municipios con mayor endeudamiento(millones de pesos)Gráfica 3.13

-

5,000.00

10,000.00

15,000.00

20,000.00

25,000.00

milo

nes

de p

esos

Resto muinicipios endeudados 1,481.80 5,984.60 191.40 109.21 7,767.00

35 más endeudados 10,190.70 4,584.60 61.10 133.20 14,969.60

B. Comercial B. Desarrollo Bursátil Fideicomisos Total

135


La categoría de endeudamiento alto está conformada por nueve municipios que concentran el 31.8 por ciento del total de esta deuda; el 47.2 por ciento de la deuda con la banca comercial y el 15.9 por ciento de la deuda con la banca de desarrollo y el 17.8 por ciento de los fideicomisos. Como se puede observar en el cuadro 3.8, las localidades con el mayor endeudamiento son Guadalajara, Jalisco y Monterrey, Nuevo León, con niveles superiores a los 1,500 mdp, montos que las destacan de los demás municipios del grupo. Por ejemplo, la deuda de Monterrey es más de dos y media veces la de Ecatepec, que es la localidad que le sigue por monto adeudado.

Municipios Estado Banca deDesarrollo

EmisionesBursátiles Fideicomisos Saldo

TotalBanca

Comercial

Municipios con mayor endeudamiento al 31 de diciembre de 2008(millones de pesos)Cuadro 3.8

GuadalajaraMonterreyEcatepec de MorelosTlalnepantlaTijuanaPueblaHermosilloZapopanBenito Juárez

NaucalpanAtizapán de ZaragozaCajemeLeónHuixquilucanCuliacánQuerétaroTlaquepaqueNuevo LaredoSan Nicolás de los GarzaMexicali

AguascalientesGuadalupe Garza GarcíaTolucaNogalesReynosaTonaláTultitlánMéridaTuxtla GutiérrezCuautitlán IzcalliRamos ArizpeMoreliaVeracruzMazatlánTotal

1 Fideicomiso constituido por el Gobierno Federal en Banobras para apoyar a los municipios del paísFuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

JaliscoNuevo LeónEstado de MéxicoEstado de MéxicoBaja CaliforniaPueblaSonoraJaliscoQuintana Roo

Estado de MéxicoEstado de MéxicoSonoraGuanajuatoEstado de MéxicoSinaloaQuerétaroJaliscoTamaulipasNuevo LeónBaja California

AguascalientesNuevo LeónNuevo LeónEstado de MéxicoSonoraTamaulipasJaliscoEstado de MéxicoYucatánChiapasEstado de MéxicoCoahuilaMichoacánVeracruzSinaloa

000000

43.100

00

90.100000000

000000000000000

133.2

000000000

00000000000

40.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.0

21.10.0

61.1

1,700.0708.9

0.0598.6588.1580.8528.8550.0257.6

483.6428.9328.7414.6398.9

0.0398.0

0.00.0

327.00.0

179.60.0

273.7259.8

0.00.0

248.3164.1225.7

0.0196.8160.0190.2

0.00.0

10,190.7

0816.3601.0

0.00.00.00.00.0

258.3

0.00.00.00.00.0

398.80.0

347.0340.3

0.0306.1

80.0278.3

0.00.0

256.1256.0

0.069.40.0

199.50.0

35.93.3

166.0172.3

4,584.6

1,700.01,525.2

601.0598.6588.1580.8571.9550.0515.9

483.6428.9418.8414.6398.9398.8398.0347.0340.3327.0306.1

299.6278.3273.7259.8256.1256.0248.3233.5225.7199.5196.8195.9193.5187.1172.3

14,969.6

Endeudamiento medio

Endeudamiento moderado

Endeudamiento alto

136


En el caso de Guadalajara, el saldo de su deuda corresponde en su totalidad a un crédito con la banca comercial a un plazo de 15 años. Este municipio se puede permitir estos montos de endeudamiento por ser uno de los tres Ayuntamientos con mayores ingresos anuales de todo el país, ya que cuenta con altos niveles de actividad industrial, comercial y de servicios; de hecho se le considera la segunda localidad más importante del país, después de la Ciudad de México.

En general, los 35 municipios de esta muestra tienen un grado de marginación muy bajo o bajo, cuentan con altos niveles de infraestructura básica y su base económica está muy desarrollada en los sectores manufactureros y de servicios. Estos municipios son de carácter urbano y pertenecen a zonas metropolitanas o son capitales estatales, por lo que se caracterizan por tener un alto dinámismo económico.

Excepto Benito Juárez, Quintana Roo, ubicado en la Región Sur, estos municipios se encuentran en 6 estados en las Regiones Centro (3) y Norte (3) (Estado de México, Jalisco, Puebla, Baja California, Nuevo León y Sonora).

Los once municipios en el grupo de endeudamiento medio tienen una participación en el total municipal de 18.7 por ciento y se localizan en cuatro estados de las Regiones Centro: Estado de Mexico, Guanajuato, Jalisco y Querétaro y en la Norte: Nuevo León, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Baja California. Como en el grupo alto su economía depende en su mayor parte de los sectores manufactureros y de servicios.

En lo que se refiere a los municipios considerados de endeudamiento moderado, estos son 15 localidades, que tienen bases productivas diferenciadas, ya que algunos cuentan con gran actividad de los sectores primarios como Tuxtla Gutiérrez, Chiapas y Mérida, Yucatán; otros destacan por la importancia de los servicios, Mazatlán, Sinaloa, y por la del Puerto de Veracruz, en Veracruz, mientras que el sector de manufactura representa la mayor parte de la actividad económica en San Pedro Garza García y Toluca.

Este grupo moderado tiene una mayor diversificación geográfica al estar localizados tres de los municipios en estados de la Región Sur: Chiapas, Veracruz y Yucatán y seis localidades en estados de la Region Centro: Aguascalientes, Estado de Mexico, Jalisco, y Michoacán y seis en estados de la Región Norte: Coahuila, Nuevo León, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas.

Estos ayuntamientos son de los tres grupos, los de menor participación en el total de la deuda municipal, a la que sólo contribuyen con el 15.3 por ciento del total.

3.5.3 emisiones bursátiles municiPales

En el período 2001-2005 se realizaron nueve emisiones municipales en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV), las cuales fueron colocadas por seis municipios: Aguascalientes, Aguascalientes; Guadalajara y Zapopan, Jalisco; Monterrey y San Pedro Garza, Nuevo León; y Tlalnepantla, en el Estado de México, por un monto total de 1,660.90 mdp. Con excepción de la tercera emisión de Aguascalientes, Aguascalientes, a la que a diciembre 2008 le restaba un saldo de 40.0 mdp por pagar, todas las demás fueron pagadas, como las de Monterrey y Zapopan, o prepagadas como las de Tlalnepantla y Guadalajara, a pesar de que las condiciones que tenían en términos de tasa de interés eran más favorables que las de los estados. Sin embargo, los cortos plazos que les concedieron, hicieron que los servicios fueran demasiado altos, restándole liquidez para sus operaciones.

137


No obstante, que no se han registrado desde diciembre de 2005 ninguna emisión de certificados bursátiles por parte de municipios individuales, el 16 de diciembre de 2008 se realizaron las dos primeras emisiones de certificados bursátiles efectuadas de manera conjunta por gobiernos municipales. 199 Ayuntamientos del estado de Veracruz, se unieron para realizar dos emisiones por 995.49 mdp y 212.5 mdp, respectivamente. El programa total es por la suma de 1,500.0 mdp, aunque la primera parte del mismo es por tan sólo 1,208.0 mdp

Ambas emisiones cuentan con el respaldo de los recursos que les corresponden proporcionalmente a los 199 municipios, que son los fideicomitentes procedentes, del 20.0 por ciento del ISTUV que recauda el estado de Veracruz, de conformidad con los factores de distribución establecidos por el Artículo 15 de la Ley No. 44 de Coordinación Fiscal para el Estado y los Municipios de Veracruz, así como por el 7.5453 por ciento de las Participaciones Federales correspondientes a cada uno de los Fideicomitentes Municipales.

El estado de Veracruz no compromete recurso alguno en garantía o respaldo de las emisiones, ya que únicamente se encarga de recaudar el ISTUV y de recibir los ingresos de la Federación, para después distribuirlos al Fideicomiso emisor para el pago del servicio financiero y los excedentes a los municipios. Los Ayuntamientos previamente autorizaron mediante instrucción irrevocable al Ejecutivo del estado la afectación al Fideicomiso Emisor de la recaudación del ISTUV que les corresponde, para el pago del servicio del financiamiento, como se muestra en el Esquema 3.1.

Debe señalarse que, en caso de que el estado de Veracruz dejara de tener derecho a recaudar el ISTUV y éste no fuera sustituido por un impuesto estatal a partir del 2012, año en que desaparecerá el ISTUV, se utilizarán las Participaciones Federales, según el procedimiento establecido en el Fideicomiso para el pago de los certificados bursátiles.


Emision de 199 municipios de VeracruzEsquema 3.1

Congreso

MunicipiosParticipantes

Gobierno delEstado

TESOFE

Fideicomiso Emisor y de Administración y Pago

Tenedores

Emisión

Bancos (Cuentas recaudadoras)

Mandatos irrevocables

Entrega Participaciones fideicomitidad

Instrucción irrevocable

Devolución excedentes

Autorización Decreto

Notificación

Pago servicio

Entrega de recursos

138


Las condiciones bajos las cuales se realizaron las colocaciones son las siguientes: Ambas emisiones tienen un plazo de 27.6 años, siendo la fecha de vencimiento el 31 de julio de 2036. Asimismo, la primera emisión pagará una tasa de interés real bruta fija de 7.45 por ciento y se pagarán los días 31 de enero y 31 de julio de cada año durante la vigencia de la emisión. En lo que respecta al pago del capital éste se hará mediante 28 pagos anuales, a partir del 31 de julio de 2009.

De igual forma la segunda emisión se amortizará en 28 pagos anuales, a partir del 31 de julio del 2009 y la tasa de interés será la TIIE a 182 días más un diferencial de 2.85 puntos porcentuales. Para asegurar el pago de los intereses el fiduciario debe contratar una cobertura de la TIIE que limite las variaciones en esta tasa hasta una tasa máxima de 11.0 por ciento por un plazo mínimo de cinco años. Debe señalarse que los pagos de interés serán semestrales. Ambas emisiones deben contar con un fondo de reserva equivalente a un año de servicio financiero de la deuda (capital más intereses).

Los recursos se destinarán a la inversión pública productiva y al pago de deuda, a favor y a cargo de los fideicomitentes municipales y se especifica en el Prospecto de Colocación que en ningún caso pueden estos recursos destinarse al pago de deuda que haya sido contraída para financiar gasto corriente. Asimismo, los municipios que pagarán deuda, son aquellos que hayan contratado sus empréstitos antes del 11 de junio de 2008 y este endeudamiento se haya inscrito en el Registro de Deuda Pública Municipal.

Las inversiones productivas que se realizan con los fondos obtenidos de las emisiones son en su mayor proporción la construcción, pavimentación y rehabilitación de caminos, calles y avenidas, como se puede observar en la gráfica 3.14. En segunda lugar en importancia se encuentran la construcción y rehabilitación de drenajes.

Los ingresos netos que recibirán los fideicomitentes municipales por las dos emisiones ascienden a 1,157.05 mdp, debido a los costos de colocación de las emisiones que en primera ascendieron a 34.73 mdp y en la segunda a 9.82 mdp.

Fuente: aregional.com, con datos de la BMV, Prospecto de las emisiones 199 municipios de Veracruz

Inversiones productivas a financiarse con las emisiones bursátiles de los 199municipios de VeracruzGráfica 3.14

Const y rehabilitación caminos y calles

40%

Const y rehabilitación drenajes

16%

Agua Potable7%

Infraestructura Básica S. Educativo

6%

Guarniciones y Banquetas6%

Unidades Deportivas4%

Electrificación y alumbrado público

4%

Otros17%

139


3.6 nuevos esquemas de financiamiento a municiPios

En el período que abarca desde enero 2007 a marzo de 2009 nueve entidades federativas: Chiapas, Durango, Guerrero, Michoacán, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Sinaloa y Veracruz implementaron nuevos esquemas de financiamiento crediticio a los estados, municipios y organismos paraestatales y paramunicipales. Estos esquemas han sido diseñados con el propósito de facilitarles el acceso a créditos en mejores condiciones de tasas de interés y en algunos casos mayores plazos, con fines de destinar estos recursos a inversión productiva o a reestructuración de adeudos.

Los esquemas para el financiamiento de los municipios hasta el primer trimestre del 2009 se pueden catalogar en tres diferentes tipos: Esquemas utilizando los Fondos del FAIS, Líneas de Crédito Revolventes; y los de Financiamiento Grupal Municipal. En esta sección se analizan estos tres instrumentos.

3.6.1 esquema utilizando los recursos del fais

El objetivo principal de este esquema es facilitar el acceso al financiamiento de corto y mediano plazo a los municipios, especialmente los de mayor marginación, para acelerar y mejorar el desarrollo de los proyectos de infraestructura social. Utilizando este esquema los municipios pueden obtener condiciones favorables de financiamiento ante la mejora en el riesgo de pago

El marco jurídico que respalda este esquema es el Artículo 50 adicionado a la LCF en diciembre de 2006 y la modificación realizada al mismo en diciembre 2007. En este Artículo se autoriza que un 25.0 por ciento de los recursos que anualmente les correspondan a las entidades federativas y municipios de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), puedan afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de las obligaciones que contraigan el estado o los municipios.

Otro antecedente importante que facilita a los municipios el acceso a este esquema de financiamiento es que a través del Fideicomiso No. 1249 denominado “Para Coadyuvar al Desarrollo de las Entidades Federativas y Municipios” (FIDEM), se proveen apoyos no recuperables que se conceden a los municipios, correspondientes a gastos, comisiones y demás erogaciones que se realicen con motivo de los costos asociados a la estructuración y originación de los financiamientos, expresados a través de la comisión por apertura, de calificación de las estructuras y de constitución y operación de los fideicomisos que fungen como vehículos de pago, así como de las calificaciones crediticias, entre otros, independientemente de que se obtenga o no un financiamiento en particular. Estos apoyos se otorgan por conducto de BANOBRAS, previa autorización o conformidad de los propios municipios.

El FAIS fue creado en 1998, como parte del sistema de aportaciones fiscales a los gobiernos locales (Ramo 33). Este fondo se determina cada año con base en recursos federales, por un monto equivalente al 2.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable y es otorgado a los estados a través de la Tesorería de la Federación (TESOFE). Los estados, a su vez, a través de sus Tesorerías, les transfieren a los municipios los ingresos que les corresponden por este Fondo. Los recursos del FAIS se dirigen especialmente al financiamiento de obras y o proyectos de alcance local, regional o intermunicipal.

140


Los recursos del FAIS se dirigen especialmente a: Agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural.

3.6.1.1 oPeración del ProGrama banobras-fais

En el esquema 3.2 se presenta el funcionamiento del programa Banobras-FAIS, donde se muestran sus etapas de operación.

El procedimiento a llevarse a cabo para el contrato y pago de los empréstitos municipales es el siguiente: En primer lugar, el Congreso del estado autoriza al gobierno de la entidad a constituir el Fideicomiso Irrevocable de Administración y Fuente de Pago, para ser el mecanismo de captación de los flujos de los recursos del FAIS. El gobierno del estado, a su vez imparte una instrucción irrevocable a la TESOFE para transferir al Fideicomiso creado el 100.0 por ciento de los recursos correspondientes al estado y sus municipios de los recursos del FAIS, del Ramo 33.

Por su parte, los Cabildos de los municipios interesados en adquirir los préstamos de corto plazo, autorizan al Fideicomiso de Administración y Fuente de Pagos a retenerles el 25.0 por ciento de los recursos que les corresponden del FAIS, mediante la firma de un convenio de adhesión y se constituyen de manera oficial como fideicomitentes. Una vez contratado el crédito, el fideicomiso afectará de manera irrevocable y entregará al respectivo fiduciario los derechos de hasta el 25.0 por ciento de los recursos que le corresponde al municipio del FAIS, y que servirán como fuente de pago del servicio financiero del préstamo que les otorgará Banobras.


Etapas del programa Banobras-FAISEsquema 3.2

Entidad Federativa

75.0 por ciento FAIS

Autorización a retener hasta 25.0 por ciento del FAISM

Instrucción irrevocable de pago del FAIS

Cabildo delmunicipiocon deuda

Pago 100% FAIS de estado y municipiosin deuda

25.0 por ciento FAIS

Organismo del estado que opera el FAIS Municipios sin deuda

Tesorería General del Estado

BanobrasMunicipios con deuda

Fideicomiso Irrevocable de Administración y Fuente de Pago

Tesorería de la Federación

141


Una vez que la TESOFE le transfiere al Fideicomiso todos los recursos del FAIS correspondientes al estado y sus municipios, éste transferirá por una parte a la cuenta de distribución de la Tesorería General del estado los montos completos correspondientes al estado y a las localidades que no hayan adquirido empréstitos. Por otro lado, transferirá a los municipios con endeudamiento el 75.0 por ciento de los recursos que les corresponde del FAIS y a Banobras le pagará como servicio financiero del préstamo otorgado, el 25.0 por ciento restante.

Es importante destacar que el fideicomiso abre cuentas individuales para cada municipio adherido al esquema, a las que abona y carga de manera periódica los montos respectivos para servir los financiamientos.

3.6.1.2 estados y municiPios con el ProGrama banobras-fais

En el mapa 3.1 se presentan los estados que hasta marzo de 2009 han implementado el programa BANOBRAS-FAIS.

En el cuadro 3.9, se presentan los estados con el número de municipios que han accedido en cada entidad al programa, así como el monto contratado hasta la fecha por cada uno de los estados que están participando en el esquema. Se destaca en el referido cuadro que Chiapas es la entidad con mayor número de municipios participando en el esquema, así como con mayor monto contratado.


Estados que han implementado el Programa BANOBRAS-FAIS, a marzo de 2009Mapa 3.1

142


3.6.2 línea de crédito Global revolvente

Dentro de este esquema sólo se ha presentado un caso, el de la Línea de Crédito Global Municipal del Estado de Guerrero. Este programa fue aprobado por el Congreso del estado en noviembre de 2005, y el mismo permite el acceso al crédito bancario a los 81 municipios del estado. Este programa confiere certidumbre de pago a los préstamos que se conceden bajo dicho esquema.

Con esta autorización el Gobierno del estado conformó el primer Fideicomiso Maestro Municipal Irrevocable de Administración y Fuente de Pago No. 573 (Fideicomiso). Este tiene dos funciones que se implementan en dos etapas diferentes. En la primera, es un instrumento de distribución y entrega del Fondo General de Participaciones (FGP) y del Fondo de Fomento Municipal (FFM) que corresponde a los municipios del estado.

La segunda etapa entra en funcionamiento cuando los municipios contratan créditos, y en ella el Fideicomiso se constituye en un mecanismo de fuente de pago de los créditos adquiridos. El esquema 3.3 presenta el mecanismo de instrumentación de las dos funciones del Fideicomiso.


Estado Número de Municipios Monto totalChiapasOaxacaVeracruzDurangoTotal

72615424

211

926.9252.6548.2102.8

1,830.5

Deuda Fais-Banobras a diciembre 2008(millones de pesos)Cuadro 3.9


Funcionamiento de la Línea de Crédito Global Municipal de GuerreroEsquema 3.3

Guerrero

Préstamos a municipios con LCGM

En caso de crédito

Entrega de Fondos

Entrega FGP y

Diferencia a Municipios

Garantía20% del préstamoAporta el Fondo de

Apoyo del Estado de Guerrero

Tesorería del Estado de Guerrero

Fideicomiso maestro municipal·No. 573

Municipio

Los municipios deberán crear un Fondo de Reserva

de 3 meses del servicio financiero

Fuente de pago 30% FGP y FFM

143


Como se muestra en el esquema, los préstamos que contraten los municipios cuentan con el respaldo de un Fondo de Apoyo aportado por el estado, que se establece en 20.0 por ciento del crédito contratado en la LCGM. Este fondo tiene como finalidad mantener en cierto nivel la calidad crediticia de los municipios que participen en la línea de crédito.

En noviembre de 2008, fecha en la que finalizaba la administración municipal, todos los municipios que tenían contratada deuda bajo este esquema la cancelaron y no se ha renovado ningún endeudamiento bajo este programa.

3.6.3 esquemas de fideicomiso GruPal municiPal

Los esquemas de financiamiento grupal municipal se han utilizado por los estados de Sonora y Sinaloa para refinanciar en mejores condiciones los adeudos de sus municipios, afectando en respaldo las Participaciones Federales que les corresponden a los municipios involucrados en el FGP (Ramo 28).

Estos dos programas tienen en común que cada uno de los créditos otorgados al amparo de los mismos, necesitan calificaciones al riesgo crediticio del municipio que los contrata. En esto difieren de los esquemas analizados con anterioridad.

3.6.3.1 ProGrama de sonora

El programa de refinanciamiento de deuda municipal implementado por el estado de Sonora, fue aprobado por el Congreso del estado, el 30 de enero de 2007. Este es un mecanismo mediante el cual los municipios de Hermosillo, Cajeme y Guaymas pudieron reestructurar sus respectivas deudas públicas con el Banco Mercantil del Norte, S.A. de C.V., Grupo Financiero Banorte. En los créditos se obtuvo un plazo de 20 años, con un perfil de vencimientos muy favorable, y bajo un mecanismo que reduce el riesgo crediticio de los mismos. El monto original del crédito total contratado fue de 951.0 mdp.

En el cuadro 3.10 se presentan las condiciones bajo las cuales los tres municipios sonorenses reestructuraron sus adeudos.

3.6.3.2 ProGrama de sinaloa

En fecha 25 de octubre de 2006 el Congreso del estado de Sinaloa, mediante su Decreto No. 403, autorizó la constitución del programa de reestructura de la deuda directa municipal.

Fuente: aregional.com, con datos de Fitch Ratings

Municipio Monto (hasta) Participaciones Federales afectadas (%)Reservas requeridasHermosilloCajemeGuaymasTotal

54235257

951

21.714.12.338

505023

Condiciones de los Prestamos contratados bajo el Esquema de Sonora, 2007Cuadro 3.10

144


En este esquema el gobierno del estado participa como intermediario entre sus municipios y el Banco Nacional de Obras y Servicios (Banobras). Las localidades participantes en el esquema en sus inicios fueron doce: Mazatlán, Culiacán, Ahome, Guasave, Elota, Mocorito, Navolato, Sinaloa, Salvador Alvarado, Choix, Cosalá y Escuinapa. Debe señalarse que en el programa se contempla la futura participación del resto de los municipios del estado.

El patrimonio del Fideicomiso está conformado por la afectación irrevocable de los derechos sobre las Participaciones Federales, presentes y futuras, que les corresponden a los municipios participantes. El porcentaje que corresponde afectar de estas Participaciones varía en un rango entre 6.0 y 54.5 por ciento para cada financiamiento, como se muestra en el cuadro 3.11, que presenta los 15 municipios con deuda contratada bajo este esquema.

3.6.3.2.1 Funcionamiento del programa

El programa funciona de la manera que se describe en el esquema 3.4. En este se puede apreciar que la primera etapa de la operación consiste en la instrucción irrevocable que los municipios participantes otorgan a la Secretaría de Finanzas del estado. Mediante esta instrucción los Ayuntamientos afectados autorizan a la Secretaría a instruir a la Tesorería del estado a depositar directamente del monto de las Participaciones Federales que les corresponden del FGP, el porcentaje necesario para cubrir el servicio de su crédito.

Este depósito lo realiza la Tesorería del estado directamente a la cuenta concentradora individual, que tiene cada municipio participante en el Fideicomiso.

mdp = millones de pesosFuente: aregional.com, con datos de Fitch Ratings

Municipio Monto de hasta (mdp) Porcentaje afectado de las Participaciones FederalesMazatlánMazatlánCuliacánCuliacánAhomeAhomeGuasaveElotaMocositoNavolatoSinaloaSalvador AlvaradoChoixCosaláEscuinapaTotal

106.751.9

303.9102.870.7

24111.9

8.17.6

15.517.641.511.81.95.6

881.5

2711.240.5

14186

44.611139

195325108

Deuda contratada por los municipios de Sinaloa, bajo el Esquema de FideicomisoGrupal MunicipalCuadro 3.11

145


3.6.3.3 consideraciones sobre los esquemas

Los tres esquemas de financiamiento municipales analizados, han permitido en general aminorar el riesgo de los créditos a los gobiernos locales, que han tomado financiamiento bajo estos programas. Esto se ha logrado al financiar de manera grupal sus necesidades. Bajo estos esquemas los municipios participantes han obtenido mucho mejores condiciones tanto de plazos como de tasas de interés y en los programas de Sonora y Sinaloa, menor porcentaje de afectación de sus Participaciones Federales en garantía de los mismos.

Sin embargo, debe destacarse que la principal ventaja obtenida con el esquema Banobras FAIS, es que éste ha permitido el acceso al crédito a municipios en los estados de mayor marginación con bajos costos de entrada, ya que a través del FIDEM se financian los costos de entrada más alto que tienen los gobiernos municipales para la adquisición de un endeudamiento, las calificaciones al riesgo crediticio y la creación de los fideicomisos de administración y fuente de pago de los adeudos contratados.

3.7 sistemas de seGuridad social en las entidades federativas

En México, existen principalmente dos instituciones públicas que proveen seguridad social: 1) el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) que cubre a los trabajadores del sector privado, y 2) el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), para los trabajadores del sector público.


Esquema del Programa de Financiamiento Municipal de SinaloaEsquema 3.4

Autorizan descuento ensus Participaciones Federales

Gira instrucciones para descontarParticipaciones Federales

Desposita las Participaciones Entrega remanentesFideicomitidas de Participaciones Federales

Desposita las ParticipacionesFideicomitidas

Pago de servicio financiero

Municipios Participantes

Secretaría de Finanzas

Tesorería del Estado

FideicomisoGrupal

Municipal

Cuenta Controladora Municipio A

Cuenta Controladora Municipio B

Cuenta Controladora Municipio C

BANOBRAS

146


En general, los sistemas de pensiones mexicanos han estado bajo presión financiera en las últimas décadas, en parte debido a los cambios demográficos de la población y a sus esquemas inadecuados de contribución-beneficio. Esta situación se debe principalmente a que las instituciones y/o organismos encargados de cubrir las jubilaciones y pensiones, fueron creados a lo largo del siglo XX, en condiciones económicas, sociales y demográficas muy diferentes a las que actualmente prevalecen.

Por ejemplo en lo que se refiere a los sistemas de seguridad social en los estados, éstos en su mayoría, son de beneficio definido y otorgan pensiones por vejez, invalidez y fallecimiento entre otras prestaciones. En estos sistemas las pensiones se definen ex-ante y no están ligadas a las contribuciones de los trabajadores durante su vida laboral. En muchos casos, existe la llamada pensión por jubilación que se otorga únicamente con requisitos de años de servicios, sin importar la edad, concediéndose el 100.0 por ciento del sueldo pensionable.

En la actualidad una buena parte de las entidades federativas mantienen este tipo de esquemas, muchas veces generosos pero no viables financieramente. Esto sucede porque los empleados pueden retirarse con 25 o 30 años de servicio público, sin importar la edad. Por consiguiente, algunos estados reportan pensionados de alrededor de 40 años, con una alta probabilidad de que recibirán beneficios de pensiones por más tiempo del que contribuyeron al sistema (no concuerdan las contribuciones con las responsabilidades de gastos de los sistemas).

Es importante señalar que muchos de los beneficios de jubilación otorgados por dichos sistemas se fueron pactando a lo largo del tiempo, a través de leyes y contratos colectivos de trabajo, que no fueron sustentados financieramente con estudios actuariales para garantizar su viabilidad. Otro factor importante que está contribuyendo a la inviabilidad de los sistemas ha sido la insuficiencia de las cuotas y aportaciones para el financiamiento de las pensiones estatales.

Esto se debe a que hasta antes de las Reformas realizadas a la Ley de Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), los empleados públicos contribuían solamente con el 8.0 por ciento de su sueldo base al régimen de pensiones, mientras que las dependencias y el estado contribuían con el 19.75 por ciento. Sin embargo, las contribuciones de los trabajadores en las entidades federativas incluso están por debajo de ese monto. Por ejemplo, en Chihuahua sólo se les cobra el 5.0 por ciento de su salario base como cuota a los trabajadores, mientras que en Morelos no se les cobra nada, financiándose las pensiones como gasto corriente del estado.

A partir de la entrada en vigencia de la nueva Ley del ISSSTE, los trabajadores del sector público federal contribuyen con el 10.650 por ciento de su salario base y las dependencias contribuyen en promedio con el 24.165 por ciento. Este es el ejemplo que se desea sigan las entidades federativas cuando introduzcan las reformas que requieren sus sistemas, para que tengan mayor flexibilidad para hacer frente a estas obligaciones.

Los altos beneficios otorgados y aportaciones insuficientes para fondear las pensiones han resultado en una profunda descapitalización de los sistemas de pensiones estatales. Los pagos actuales y la acumulación de pasivos han limitado cada vez más los recursos de que disponen las entidades federativas para satisfacer otras necesidades urgentes que tienen como la provisión de servicios de educación, salud, seguridad, y sobre todo han afectado las inversiones en infraestructura básica, egresos tan importantes para su desarrollo económico.

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Aunado a los anteriores problemas, los sistemas de seguridad social de los estados se enfrentan también a los importantes cambios demográficos y epidemiológicos del país, consistente en el aumento de la esperanza de vida de la población y en la disminución paulatina de las tasas de natalidad y mortalidad. La esperanza de vida se ha incrementado notablemente, así de acuerdo con estimaciones del Consejo Nacional de Población (CONAPO), la vida media de los mexicanos se duplicó durante la segunda mitad del siglo XX, al pasar de 36 años en 1950 a 74 años en el 2000. Se espera que en las próximas décadas continúe su incremento hasta alcanzar 80 años en 2050.

Este aumento de la esperanza de vida implica que mayor número de trabajadores lleguen a la edad de retiro y que el número de años durante los cuales se paga una pensión se incremente sustancialmente, prolongándose también, el tiempo en el que se ofrece la atención médica respectiva, precisamente en la edad en que resulta más necesaria y también más costosa. Al mismo tiempo, la disminución de la tasa de natalidad implica que habrá menos cotizantes activos por pensionado, lo cual crea un problema muy serio para los sistemas de pensiones, porque la relación de número de trabajadores activos frente a jubilados en el 2000 era de 4.1 por cada jubilado, mientras que para el año 2010, ésta se habrá reducido a 1.9 por jubilado y a partir del 2030 será de 0.9.

En este contexto, un buen número de entidades federativas se encuentran estudiando cambios en sus sistemas de seguridad social, aunque solamente unas pocas han logrado concluir reformas sustentables en el largo plazo, para reducir la presión que dichos sistemas provocan en sus finanzas públicas. La presente sección revisa las condiciones de los sistemas de seguridad social estatales, prestándole particular atención a la sustentabilidad en el largo plazo de dicho sistemas.

3.7.1. reformas a los sistemas de Pensiones estatales

Debido a los serios problemas financieros que tenían para enfrentar sus obligaciones, algunos estados emprendieron reformas en sus sistemas de pensiones, para hacerlos viables financieramente. Estas reformas en general no han seguido un mismo patrón, sino que cada estado, de acuerdo con su problemática ha adoptado los cambios que ha considerado más convenientes.

De acuerdo con la empresa Valuaciones Actuariales A.C. empresa encargada de realizar las valuaciones actuariales a los organismos encargados de proveer los servicios de seguridad social de 24 de las 32 entidades federativas existen tres tipos de de reformas a los sistemas de pensiones, que son:

Reforma paramétrica:• ésta consiste en continuar con un esquema de beneficio definido, modificando solamente los montos de las pensiones y los requisitos para obtenerlas. Algunas acciones que se pueden implementar para realizar este tipo de reforma consiste en incrementar los años de cotización; aumentar la edad de retiro; establecer un salario regulador (promedio del salario); fijar límites a las pensiones, indexar el aumento de las pensiones al INPC o al salario mínimo; estimular la permanencia en el empleo; elevar el monto de las cotizaciones, entre otras. Muchas veces estos esquemas quedan obsoletos muy rápidos, teniendo que recurrirse a nuevos cambios.

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Reforma estructural:• En general se adopta un sistema de aportación definida o de cuentas individuales. Bajo este esquema la pensión dependerá del monto de las aportaciones; tiempo de cotización; tasa real de interés, edad de jubilación, entre otras y resuelve de una vez por todas la viabilidad del sistema.

Reforma mixta o híbrida:• combina el sistema de cuentas individuales con el de beneficio definido, por un tiempo de transición mientras se jubilan los empleados que actualmente tienen varios años trabajando y pueden decidir entre un sistema y otro.

En el cuadro 3.12, se presentan las entidades federativas que han reformado en los últimos años sus sistemas de pensiones. Es importante destacar que a excepción del estado de Aguascalientes, los estados que han hecho reformas no han resuelto los problemas de fondo en sus sistemas pensionarios, ya que continúan presentando presiones financieras de corto y mediano plazo, derivados de la parte no fondeada por las leyes reformadas causando importantes déficit.

3.7.2. situación de los sistemas de seGuridad social en las entidades federativas

Actualmente, la cobertura de la seguridad social a los trabajadores al servicio de las entidades federativas se realiza, ya sea a través del ISSSTE o de organismos públicos descentralizados como institutos estatales o municipales de seguridad social o direcciones de pensiones.

Debe señalarse que desde hace aproximadamente diez años, algunas entidades federativas han venido impulsando procesos de reforma a sus sistemas de pensiones, tratando de englobar a todos los trabajadores del estado y hacer dichos sistemas viables para sus finanzas públicas. Algunas de estas reformas fueron exitosas para convertir a los sistemas de pensiones en sustentables en el largo plazo y otras sólo lograron postergar por un tiempo los problemas financieros, que ya comienzan de nuevo a vislumbrase. Otros estados están en proceso de realizar reformas y por último, hay unas diez entidades que no han iniciado todavía ningún proceso de reforma para hacer sustentables sus sistemas de seguridad social.

En la gráfica 3.15 se clasifican las entidades federativas por la situación actual del sistema de seguridad social de cada una de las entidades en relación a su sustentabilidad de largo


Entidad federativa Sistema actualAguascalientesCoahuilaEstado de MéxicoNuevo LeónGuanajuatoVeracruzHidalgoSonoraDurangoCampecheSinaloaYucatan

Sistema mixtoSistema mixtoSistema mixtoSistema de cuentas individualesSistema de beneficio definidoSistema de beneficio definidoSistema mixtoSistema de beneficio definidoSistema mixtoSistema de beneficio definidoSistema de cuentas individuales para el personal burócrataSistema de Beneficios definidos

Entidades federativas que han reformado sus sistemas de seguridad socialCuadro 3.12

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plazo, a finales de marzo de 2009. En la gráfica se consideran seis grupos de estados, considerándose dos de ellos sustentables en el largo plazo: los sistemas afiliados al ISSSTE y los de los estados que se clasifican como los que han hecho reformas que son sustentables en el largo plazo, por tener suficientes recursos para sustentar la viabilidad operacional por más de treinta años.

El tercer grupo sería el de los siete estados que realizaron reformas, pero éstas solamente le han dado sustentabilidad a los sistemas de estas entidades por menos de veinte años, por lo que tendrán que realizar nuevas reformas en el mediano plazo. La cuarta categoría es la que cuenta con mayor número de estados (ocho), que son los que tienen en proceso ya reformas para modificar sus sistemas, algunos de manera más radicales que otros, y que se esperan se implementaran en el curso del presente año o a más tardar en el 2010.

La quinta categoría está integrada por tres estados que no han realizado reformas, porque sus sistemas todavía tendrán de diez a quince años de sustentabilidad, sin afectar las finanzas estatales, pero que requieren que los estados vayan estudiando como otorgarles viabilidad de largo plazo.

Por último, se encuentran los cinco estados que no tienen ninguna viabilidad financiera en sus sistemas de pensiones, al estar siendo financiados con erogaciones corrientes por parte de las entidades. Estos sistemas requieren reformas radicales en el muy corto plazo.

3.7.2.1 sistemas sustentables en el larGo Plazo

En el cuadro 3.13 se muestran las 9 entidades federativas, cuyos sistemas se consideran viable en el largo plazo: en primer lugar se encuentran las cuatro entidades que tienen sus empleados afiliados al ISSSTE: el Distrito Federal, Baja California Sur, Hidalgo y Quintana Roo, los cuales no tienen problemas de viabilidad con sus sistemas, ya que su única responsabilidad es cumplir puntualmente con las contribuciones regulares al ISSSTE, evitando así cualquier carga adicional.

Fuente: aregional.com, con datos de las entidades federativas, Fitch Rating's y Standard and Poor's

Situación de los Sistemas de Pensiones estatalesGráfica 3.15

Afiliados Issste, 4

Con reformas

sustentables, 5

Con reformas no

sustentables, 7

Reformas en

proceso, 8

Requieren reforma mediano plazo, 3

Requieren reforma corto plazo, 5

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En el caso de las cinco entidades que han realizado reformas que se consideran viables es conveniente hacer una revisión de cada una de ellas, para resaltar sus características más importantes.

Continúa...

Entidad Federativa Sistema de Seguridad Status

Baja California Sur

Distrito Federal

Hidalgo

Quintana Roo

Aguascalientes

Coahuila

Estados con Sistemas de Seguridad Viables y Sustentables en el Largo PlazoCuadro 3.13

Estados con sistemas afiliados al ISSTE

Estados que realizaron reformas sustentables

ISSSTE

CAPTRALIR, Caja de Previsión para los Trabajadores de Lista de Raya / CAPREPOL, Caja de Previsión de la Policía Preventiva / CAPREPA, Caja de Previsión de la Policía Auxiliar / ISSSTE

ISSSTE

ISSSTE

ISSSSPEA, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Servidores Públicos del Estado de Aguascalientes

Instituto de Pensiones para los Trabajadores del Estado de Coahuila / Dirección de Pensiones de los Trabajadores de la Educación

◄En 2008, los pagos por contribuciones al ISSSTE por concepto de seguridad social, ascendieron a 245 mdp o 3.6 porciento del gasto operativo. ◄Actualmente se están pagando adeudos anteriores al ISSSTE por falta de contribuciones del estado y los municipios◄La mayor parte del personal del D.F. cotiza en el ISSSTE, por tanto el pago de pensiones y jubilacione no representa una presión directa para sus finanzas. ◄Durante el ejercicio 2007 destinó 1,099 mdp como aportaciones al ISSSTE.◄Al cierre de 2007 la entidad contaba con 265,563 empleados.◄El D.F. mantiene un adeudo histórico con el instituto, que asciende a 567 mdp.

◄El estado cuenta con un sistema de seguridad social mixto. ◄Alrededor del 65.0 por ciento de los 7,974 empleados activos está incorporado totalmente al ISSSTE, mientras que el resto es cubierto directamente a través de gasto corriente. ◄Durante 2007 se erogaron 54.6 mdp para cubrir el pago a 1,130 pensionados y jubilados. ◄En junio de 2008, el estado concluyó la transferencia de sus empleados al régimen del ISSSTE.◄Las obligaciones por concepto de pensiones y jubilaciones de los trabajadores estado son responsabilidad directa del ISSSTE. ◄Al mes de abril de 2009, el estado contaba con 6,339 empleados activos y 671 pensionados, encontrándose al corriente en sus aportaciones al sistema de pensiones del ISSSTE.

◄El sistema de pensiones fue reformado en 2001.◄Las aportaciones totales al Instituto ascienden a 36.25 por ciento del sueldo de cotización. ◄A diciembre de 2007 cuenta con 17,000 trabajadores activos y 1,800 pensionados. ◄No cubre al magisterio ni a los jubilados. ◄De acuerdo a la última valuación actuarial, con cifras a diciembre de 2006, es sustentable hasta 2107◄En 2004, se realizaron reformas al sistema de pensiones de la entidad. ◄De acuerdo al último estudio actuarial disponible, se estima que el sistema de pensiones tiene un periodo de suficiencia hasta el 2027 mientras que las reservas del sistema de pensiones del magisterio se estiman serán suficientes para cubrir su necesidades al menos por los próximos 100 años.

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Aguascalientes

En mayo de 2001, el Congreso del estado de Aguascalientes aprobó una reforma a la ley de pensiones estatal, la cual fortaleció significativamente el sistema de seguridad social del esta entidad federativa. Esta reforma fue de tipo paramétrica, ya que incrementó la contribución tanto del estado como la de sus trabajadores a 25.0 por ciento de la nómina con respecto al 20.0 por ciento anterior. De igual forma, con las modificaciones los trabajadores estatales y municipales deben tener por lo menos 65 años de edad o haber trabajado durante 17 años para poder recibir beneficios de jubilación.

De acuerdo con la última valuación actuarial realizada en el estado en 2007 (con cifras a diciembre de 2006) se concluye que el sistema de pensiones tendrá reservas suficientes para cubrir sus obligaciones de pago de pensiones al menos por los próximos 100 años. De esta forma, Aguascalientes, es la única entidad federativa que cuenta con un sistema



Guanajuato

Nuevo León

Sinaloa

Estados con Sistemas de Seguridad Viables y Sustentables en el Largo PlazoCuadro 3.13

ISSEG, Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato

ISSSTELON, Instituto de Seguridad de Servicios Sociales

Instituto de pensiones / ISSSTESIN, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sinaloa

◄En diciembre de 2008 se aprobaron reformas a la Ley de Seguridad Social de Guanajuato. ◄Se estima que dicha reforma permititá al Instituto garantizar el cumplimiento de sus obligaciones hasta el 2070. ◄La reforma contempla un incremento gradual en las cuotas y aportaciones en tres puntos para los trabajadores y cinco para el estado y se crean dos nuevas prestaciones: el seguro de retiro y el préstamo de adquisición de bienes comercializados por el instituto.◄El sistema de pensiones del estado se reformó en 1993, pasando a un sistema de cuentas individuales. ◄A pesar de dicha reforma, el estado tiene que cubrir el pago de las pensiones de los trabajdaores que adquirieron derechos antes de la entrada en vigor de la nueva ley, pues no estan respaldadas por las aportaciones de las nuevas generaciones. Este gasto es cubierto por el estado a través de aportaciones extraordinarias. ◄En 2007 esta erogación ascendío a 2,060 mdp◄El pasado 30 de marzo de 2009 fue aprobada la nueva Ley de Pensiones del estado. ◄Dicha ley contempla la creación de un instituto de pensiones en donde se tendrá un esquema de cuentas individuales para el personal burócrata, aportando éstos y el estado un porcentaje del salario a cotizar. ◄Además contempla elevar la edad de jubilación y los años de servicio, entre otros. ◄Actualmente, se está en proceso la valuación actuarial para dimensionar los efectos de esta reforma. ◄El ISSSTESIN se encarga del personal jubilado del magisterio estatal , desde 2000 el Instituro recibe aportaciones extraordinarias por parte del estado, las cuales en 2008 ascendieron a 198 mdp. ◄En 2008, Sinaloa contaba con 16,958 trabajadores activos y 6,191 jubilados y pensionados (2,253 burocracia, 3,938 magisterio).

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de pensiones viable en el largo plazo, que no representa presiones financieras directas para la entidad en el corto plazo.

Coahuila

En Coahuila las pensiones del magisterio estatal son administradas y cubiertas por la Dirección de Pensiones de los Trabajadores de la Educación (DPTE), mientras que las correspondientes a la burocracia son cubiertas por el Instituto de Pensiones para los Trabajadores del Estado (IPTE).

De acuerdo al último estudio actuarial disponible, el sistema de pensiones del personal contratado por el gobierno del estado requerirá de aportaciones extraordinarias en el año 2028, mientras que el relativo al magisterio se estima que las reservas de la Dirección serán suficientes para cubrir sus necesidades al menos por los próximos 100 años con lo cual se asegura la viabilidad financiera de estos organismos en el mediano y largo plazo.

Guanajuato

En diciembre de 2008 el estado de Guanajuato realizó modificaciones a su Ley de Seguridad Social, con las que se espera garantizar el cumplimiento de las obligaciones con los derechohabientes, hasta el año 2070.

Uno de los puntos principales de la reforma fue el incremento en las cuotas y aportaciones en 3 puntos para los trabajadores y 5 puntos para la parte patronal, los cuales se aplicarán de manera gradual. A este respecto, debe señalarse que también se crearon dos nuevas prestaciones, el Seguro del Retiro y el préstamo para la adquisición de bienes comercializados por el Instituto. Es decir, parte de los nuevos recursos serán destinados para estos fines.

Otros cambios incluidos que afectaran los recursos generados, son que se redujo de siete a cinco los años de cotización, para tener el derecho a una pensión por invalidez y se ampliaron las opciones de inversión del Instituto para adquirir, arrendar y administrar bienes muebles e inmuebles relacionados con la actividad comercial o de participación mediante diversos esquemas de asociación.

De acuerdo con el último estudio actuarial realizado en 2007, la reserva del fondo de pensiones contaba con una suficiencia hasta el año 2022, por lo que de cumplirse las expectativas creadas por la reciente reforma, el sistema de pensiones no representará una contingencia para la entidad en el mediano y largo plazos.

Nuevo León

Este fue el primer sistema estatal en contar con cuentas individuales como el IMSS, hasta la reforma de Sinaloa, este es el único sistema de capitalización de contribución definida en los estados y el único de los gobiernos estatales que no tiene un pasivo actuarial. Sin embargo, tiene a su cargo el pago de las pensiones de la generación en transición, es decir, del pago de las pensiones y jubilaciones de los trabajadores que adquirieron derechos antes de la entrada en vigor de la nueva ley. Este costo es absorbido por el Gobierno de Nuevo León, quien hace estos egresos a través de aportaciones extraordinarias.

Sinaloa

El gasto por pensiones y jubilaciones del personal burócrata del estado de Sinaloa, se cubría como parte del gasto corriente. En relación con el personal jubilado del magisterio estatal,

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el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sinaloa ISSSTESIN es el organismo encargado de cubrir dichas obligaciones.

El pasado 30 de marzo de 2009 fue aprobada la nueva Ley de Pensiones del Estado de Sinaloa. Ésta contempla la creación de un instituto de pensiones en donde se tendrá un esquema de cuentas individuales para el personal burócrata, aportando éstos y el estado un porcentaje del salario a cotizar. Entre las modificaciones que se aprobaron se encuentran el elevar la edad de jubilación y los años de servicio, entre otros. Actualmente, se está en proceso la valuación actuarial para dimensionar los efectos de esta reforma.

Antes de la aprobación de la reforma, Sinaloa realizaba pagos que representaban aproximadamente 3.5 por ciento del gasto operativo. Con base en el último reporte actuarial de 2007, el estado enfrentaba un déficit actuarial estimado de 5,700 mdp, equivalente a aproximadamente una cuarta parte del ingreso total presupuestado para 2008. Se espera que en el mediano plazo estas presiones financieras disminuyan significativamente debido a la implementación del nuevo esquema de pensiones.

3.7.2.2 estados con reformas no sustentables en el larGo Plazo

El cuadro 3.14 muestra las siete entidades federativas que han realizado reformas en sus sistemas de seguridad y que se encuentran en proceso de transición, derivado de los ajustes que han venido realizando. Sin embargo, las reformas parciales realizadas no les permiten en general tener viabilidad en sus sistemas mas alla de veinte años, por lo que requieren realizar nuevas reformas en el mediano plazo, al enfrentar diversos problemas de ajustes que no han podido resolver, especialmente con el costo de los servicios de salud, como en los casos del Estado de Mexico y Puebla.

A continuación se revisan algunos de los casos más importantes dentro de los estados que que se agrupan en esta categoría.



Campeche

Durango

Estados con reformas no sustentables en el largo plazoCuadro 3.14

ISSSTECAM, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales del Estado de Campeche

DPED, Dirección dePensiones del Estado de Durango

*565 trabajadores jubilados antes del 2002 representan una obligación directa para el estado (mientras que todos los jubilados y pensionados después de esa fecha son responsabilidad del ISSSTECAM, actualmente dependen de esta institución 304 personas). En diciembre 2007 se hizo una reforma del sistema para incrementr las aportaciones por parte del trabajador y del estado hasta alcanzar 22% del salario de cotización. Con ella se redujo el déficit actuarial de 4,500 mdp a 1,000 mdp. Se espera un periodo de suficiencia hasta el año 2034.◄Al cierre del 2007 la DPED reporta 16,665 trabajadores activos y 1,868 pensionados. ◄La última valuación actuarial a diciembre de 2007 estima un periodo de suficiencia hasta el año 2017, después de la aprobación de una nueva Ley de Pensiones en 2007.

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Un caso importante de este grupo es el del estado de Campeche, que en diciembre de 2007 llevó a cabo una reforma de su sistema de pensiones para incrementar gradualmente las aportaciones, hasta alcanzar el 22.0 por ciento del salario de cotización en 2013 (13.5 por ciento a cargo del estado). Como resultado de esta reforma, la valuación actuarial con cifras



Estado de México

Puebla

Sonora

Veracruz

Yucatan

Estados con reformas no sustentables en el largo plazoCuadro 3.14

ISSSEMYM, Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores del Estado de México y Municipios

ISSSTEP, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla

ISSSTESON, Instituto de Seguridad y ServiciosSociales de los Trabajadores del Estado de Sonora

IPE, Instituto de Pensiones del Estado

ISSTEY,Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de Yucatán

◄El último estudio actuarial (diciembre 2006) reporta un período de suficiencia en materia de pensiones y jubilaciones de entre 16 y 20 años. ◄No obstante y a pesar de que los ingresos que recibirá el ISSSEMYM le permitirán cubrir sus egresos hasta el 2010, se espera que la evolución financiera desfavorable de los servicios médicos impida el incremento adecuado en la reserva del sistema solidario de pensiones (6,481.3 mdp), por lo que es importante que las cuotas y aportaciones se actualicen con oportunidad para evitar un mayor desajuste.◄Al cierre de 2007, el Instituto registró un total de 41,524 empleados: 18,903 de burocracia y 22,621 de magisterio. ◄La última valuación actuarial, realizada en febrero del 2008 señala que el incremento de cuotas y aportaciones realizado en la última modificación a la Ley del ISSSTEP en diciembre del 2003 fue insuficiente, por lo que el diagnóstico arroja una suficiencia financiera hasta el año 2010. Anteriormente, se estimaba que dado el aumento de las aportaciones (de 25.0 por ciento a 30.0 por ciento), el déficit se presentaría posterior al año 2017. Sin embargo, la valuadora observó que el incremento fue absorbido por los servicios médicos, en lugar de destinarlo en su totalidad al incremento de reservas actuariales. ◄Al cierre de 2008, las aportaciones regulares del estado al ISSSTEP ascendieron a 1,376.3 mdp, equivalente a 4.0 de su gasto operativo.◄El instituto es el responsable de cubrir las pensiones y jubilaciones (entre otros beneficios) de los trabajadores del estado (burocracia y magisterio estatal), de los organismos descentralizados y de la gran mayoría de los municipios de Sonora (68 de 72). ◄En 2005 se llevaron a cabo diversas reformas al sistema de pensiones del estado. ◄Dichas reformas mejoraron considerablemente la viabilidad financiera, el último estudio actuarial presenta un período de suficiencia hasta 2023. ◄El instituto recibe una aportación anual del 24.53 por ciento de la nómina, 13.53 por ciento del estado y 11.0 por ciento de los trabajadores activos. ◄En noviembre de 2007, se realizaron diversas modificaciones al sistema de pensiones que le permitirán a dicho organismo disponer de más recursos para el cumplimiento de sus obligaciones. ◄Al cierre de 2007, contaba con 97,287 derechohabientes, 79,427 activos y 17,863 pensionados.◄Durante los últimos años el estado ha tenido que hacer importantes aportaciones extraordinarias al instituto ante la insuficiencia de recursos para cubrir sus obligaciones. ◄Durante el 2007 dichas aportaciones alcanzaron 1,027.4 mdp◄La dinámica del Instituto corresponde a la de un sistema de pensiones de beneficios definidos. ◄La última valuación actuarial indica que el fondo de pensiones agotará sus reservas en 2025.◄Sin una reforma al sistema de pensiones, se espera que a partir de 2016 requiera de transferencias extraordinarias para complementar los pagos de pensiones no cubiertos por el fondo.

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al 31 de diciembre de 2007 estima un periodo de suficiencia del instituto hasta el año 2034. Asimismo, se redujo el déficit actuarial a 1,000 millones de pesos desde aproximadamente 4,500 mdp.

Debe señalarse que aunque esta reforma ha disminuido la contingencia que prevalecía en el mediano plazo, en el período de transición, el gobierno del estado es responsable de alrededor de 550 trabajadores que se jubilaron o pensionaron antes del 2002. Asimismo, se contemplan introducir nuevas medidas para enfrentar las contingencias que todavía prevalecen.

Otra entidad federativa que merece destacarse es el Estado de México, que realizó en el 2002 una reforma que se esperaba le diera suficiencia al sistema en alrededor de 16 a 20 años, considerándose que no habría problemas por lo menos hasta el año 2020. Sin embargo, en un estudio actuarial realizado en 2006 se indica que los ingresos totales que recibirá el Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores del Estado de México y Municipios (ISSEMyM) le permitirán cubrir sus egresos hasta el 2010, pero se espera que la evolución financiera desfavorable de los Servicios Médicos impida el incremento adecuado en la reserva del sistema solidario de pensiones. Por los motivos anteriores para mantener la suficiencia del sistema se requerirá actualizar las cuotas y aportaciones.

Por otro lado, debe consignarse la reforma que realizó el estado de Sonora en 2005. En este caso se llevaron a cabo diversos cambios a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora (ISSSTESON), que es el organismo responsable de cubrir las pensiones y jubilaciones, entre otros beneficios, de los trabajadores del estado, incluyendo al magisterio estatal, de los organismos descentralizados y de la gran mayoría de los municipios de Sonora (68 de 72).

Los cambios realizados mejoraron la viabilidad financiera del instituto para el mediano y largo plazo. Así, de conformidad con el último estudio actuarial, el instituto presenta un período de suficiencia hasta 2023. Cabe destacar que a partir del 2007 el ISSSTESON no ha necesitado apoyos extraordinarios por parte del Estado, como era costumbre en los años anteriores a las reformas.

En lo que respecta al estado de Puebla, la última valuación actuarial del Instituto de Seguridad Social del Estado (ISSSTEP) realizada en febrero de 2008, destaca que el incremento de cuotas y aportaciones realizado en la última modificación a la Ley del ISSSTEP en diciembre del 2003, fue insuficiente. El diagnóstico estima una suficiencia financiera hasta el año 2010. Anteriormente, se estimaba que dado el aumento de las aportaciones (de 25.0 al 30.0 por ciento), el déficit se presentaría después del año 2017. Sin embargo, una buena parte de este aumento se canalizó al pago de los servicios médicos, en lugar de destinarlo en su totalidad al incremento de reservas actuariales.

Al cierre de 2008, las aportaciones regulares del estado al ISSSTEP ascendieron a 1,376.3 mdp, lo que equivale al 4.0 por ciento de su gasto operativo. Esto evidencia la necesidad de una reforma más profunda del sistema, ya que la carga financiera que tiene está llevando a la institución a la insolvencia.

En Veracruz, el gobierno del estado continua realizando aportaciones a los organismos encargados de las pensiones y jubilaciones de sus trabajadores, aun con las modificaciones realizadas en noviembre de 2007, que aunque han reducido considerablemente la diferencia entre las erogaciones y las aportaciones del Instituto, aun se mantiene un diferencial, por

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lo que su sistema de pensiones sigue representando una contingencia para las finanzas públicas del estado en el mediano plazo.

3.7.2.3 sistemas de Pensiones estatales con reformas en Proceso

Debido a los serios problemas financieros para enfrentar sus obligaciones, algunos estados han emprendido reformas en sus sistemas de pensiones, debido a que en su mayoría éstos han sido rebasados por las necesidades que enfrentan. El problema es que muchas de estas reformas se han pospuesto debido a presiones políticas y sociales, especialmente provenientes de los Sindicatos de Trabajadores que son renuentes a los nuevos cambios que deben implantarse.

Esto se debe a que en la mayoría de los casos las modificaciones a la Ley, significan mayores aportaciones de parte de los trabajadores para poder fondear las prestaciones. Adicionalmente la falta de valuaciones actuariales impide que las entidades de seguridad social dimensionen realmente los problemas que enfrentan por lo que se dificulta tomar las medidas pertinentes para darle viabilidad a los sistemas.

En el cuadro 3.15 se presenta la situación de los ocho estados que se encuentran en proceso de llevar a cabo sus reformas a sus sistemas de seguridad, en el muy corto plazo. A continuación se analizan algunos de los casos más destacados en este grupo.

Un caso que se debe mencionar es el de Baja California que tiene pendiente una reforma que haga sustentable su sistema de pensiones en el largo plazo. Recientemente la administración del Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California (ISSSTECALI), entidad encargada de cubrir dichas obligaciones, urgió a cambiar el sistema de pensiones que utiliza el instituto ya que es financieramente insostenible.

Adicional a los altos montos erogados por concepto de pensiones y jubilaciones de sus trabajadores, el Instituto tiene que asumir una fuerte carga por las prestaciones que se les otorgan. Por ejemplo, tanto los maestros como los burócratas jubilados reciben, además de su sueldo mensual, un bono de productividad, un bono de buena disposición, sus respectivos aguinaldos y la prima vacacional.

Esta situación, ha limitado mucho la capacidad del instituto para otorgarles estos derechos, ya que no dispone de reservas para el pago de pensiones. Esta situación ha llevado a que el instituto tenga en lista de espera a muchos trabajadores tanto de la burocracia como del magisterio, que legalmente ya pueden acceder a sus pensiones. Asimismo, se han retrasado los programas de altas de nuevos jubilados y los programas de préstamos que ofrece a sus empleados.

De acuerdo con el último estudio actuarial, publicado en marzo de 2009, las reservas para el pago de pensiones al magisterio se agotarán en 2012, año en el cual el estado tendrá que empezar a hacer aportaciones extraordinarias por aproximadamente 150 mdp, que representan aproximadamente 1.0 por ciento del gasto operativo. De igual forma, se prevé que las reservas para el pago a la burocracia estatal se agoten en 2022, de acuerdo con el mismo estudio.

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Continúa...


Baja California

Chiapas

Chihuahua

Guerrero

Nayarit

Oaxaca

Estados con sistemas en proceso de reformasCuadro 3.15

ISSSTECALI, Instituto de Seguridad Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California

ISSTECH, Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de Chiapas

Pensiones Civiles del Estado de Chihuahua

ISSSPEG, Instituto de Seguridad Social de los Servidores Públicos del Estado de Guerrero

Fondo de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado

OPE, Oficina de Pensiones del Estado de Oaxaca

◄De acuerdo al último estudio actuarial, publicado en marzo de 2009, las reservas para el pago de pensiones al magisterio se agotarán en 2012 (año en el estado tendría que empezar a hacer aportaciones extraordinarias por aproximadamente 150 mdp, lo que representaría aproximadamente 1.0 por ciento del gasto operativo), mientras que para las pensiones de la burocracia estatal se agotarían en 2022.◄La reforma a su sistema de pensiones se encuentra pendiente◄Al cierre del 2007 el ISSTECH contaba con 23,212 afiliados activos y 3,508 pensionados. ◄Durante ese año se erogaron 389 mdp por el pago de pensiones y jubilaciones. ◄De acuerdo a la última valuación actuarial (diciembre 2006) se estima un periodo de suficiencia hasta el 2016. El estado tiene en estudio una reforma al sistema.Se espera que en el 2009 se apruebe una nueva Ley de Pensiones. En el último estudio actuarial realizado en 2007 el sistema de pensiones (incluyendo los trabajadores activos y jubilados) de la entidad, presenta un déficit actuarial que representa más de 1.2 veces el ingreso total del estado en el año de 2007. En ese año, las contribuciones de seguridad social representaron 6.8 por ciento del gasto operativo.◄Durante el 2008 el estado trabajó activamente en una reforma a sus sistema de pensiones que a la fecha no se ha completado. ◄Al cierre de 2007 el Instituto registró 20,935 empleados activos de los cuales 2,042 son pensionados y jubilados. ◄La Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco (CAPAMA) y algunos ayuntamientos como Chilpancingo, Iguala y Taxco, deben aproximadamente 40.0 mdp al ISSSPEG por concepto de cuotas.◄El Fondo cubre los gastos por pensiones y jubilaciones de los trabajadores del estado, subrogando los servicios médicos al ISSSTE. ◄La última valuación actuarial al cierre de 2007, señala que el patrimonio propios del Fondo asciende a 659.7 mdp con lo cual logra un periodo de suficiencia hasta 2027. ◄El estado se encarga directamente de 694 jubilados y pensionados, que son trabajadores de generaciones anteriores a la creación del Fondo. En 2008 se erogaron por este concepto 138.4 mdp◄El sistema de pensiones atiende a 788 pensionados, y las aportaciones del estado representaron 1.3 por ciento del gasto operativo en 2007. ◄Actualmente se estudia una reforma a la Ley de Seguridad Social del estado para ampliar la viabilidad financiera del fondo.◄La OPE recibe aportaciones del 16.5 por ciento de la nómina de los trabajadores activos, 10.0 por ciento del estado y 6.5 por ciento de los trabajadores. ◄Al cierre del 2007, reportaba 12,657 trabajadores aportantes, 1,635 pensionados y jubilados. ◄Las pensiones y jubilaciones de los trabajadores del magisterio no son cubiertas por este organismo. ◄En 2007, erogó 117.0 mdp por pensiones y jubilaciones, mientras que las aportaciones ordinarias del estado fueron 114.7 mdp. ◄La última valuación actuarial estimó un periodo de suficiencia del sistema hasta 2012.◄Actualmente existen planes de reformar las Ley de Pensiones del estado, entre los que se encuentran incrementar la aportación del trabajador a 10.0 por ciento del sueldo base, la edad de jubilación a 65 años y a 35 años de cotización con lo que se espera, el sistema tenga un periodo de suficiencia al 2041.

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En el caso del estado de Chihuahua, se espera que durante el presente año de 2009 se apruebe una nueva Ley de Pensiones. En el último estudio actuarial realizado en 2007, se determinó que el sistema de pensiones (incluyendo los trabajadores activos y jubilados) de la entidad, presenta un déficit actuarial que es más de 1.2 veces el ingreso total de 2007. En ese año, las contribuciones de seguridad social representaron 6.8 por ciento del gasto operativo.

A pesar de que este organismo recibe una aportación del 10.0 por ciento de la nómina de los trabajadores activos (5.0 por ciento el gobierno y 5.0 por ciento el trabajador), con estas contribuciones actualmente se están cubriendo alrededor del 35.0 por ciento de las obligaciones pensionarias del Gobierno del Estado y esta proporción se reducirá de manera muy notoria en los próximos años. Por ejemplo, estas erogaciones representaron para el estado 1,016.3 mdp en 2007, que corresponden al 8.4 por ciento de sus ingresos de libre disposición. Esto significa que sin una reforma en su sistema de pensiones actual, el Estado de Chihuahua tendrá que cubrir déficit cada vez mayores en este sistema.

En lo que respecta a Guerrero, el Instituto de Seguridad Social de los Servidores Públicos del Estado de Guerrero (ISSSPEG), al cual están afiliados los trabajadores del estado, Ayuntamientos y paraestatales, se encuentra gravemente descapitalizado. Actualmente, el sistema de pensiones es el responsable de pagar a aproximadamente 2,000 pensionados y se encarga de administrar los fondos de retiro de 21,000 trabajadores activos, de los cuales aproximadamente el 10.0 por ciento ya cumplen con las condiciones para jubilarse. Asimismo, según una actualización del reporte de 2005, el déficit actuarial alcanzó 16,400 mdp o 65.4 por ciento del total de ingresos del estado en 2007.

Por tal motivo, se corre el serio riesgo de llegar al caso de que el ISSSPEG no esté en condiciones de pagarles a los jubilados del estado, por esto se requiere modificar el sistema



Tabasco

Tamaulipas

Estados con sistemas en proceso de reformasCuadro 3.15

ISSET, Instituto de Seguridad Social del Estado de Tabasco

UPYSSET, Unidad de Previsión y Seguridad Social del Estado de Tamaulipas

◄El Instituto es responsable de los gastos por pensiones y jubilaciones de los trabajadores al servicio del estado, organismos descentralizados y municipios. ◄El estado cubre directamente las prestaciones de 538 personas. ◄El organismo recibe aportaciones del 18.0 por ciento de la nómina de los trabajadores activos, 13.0 por ciento del estado y 5.0 por ciento los trabajadores. ◄En 2006, el estado realizó aportaciones por 42.4 mdp al fondo de pensiones.◄La última valuación actuarial, hecha en 2005 señala unA suficiencia hasta 2020, año en que se tendran que realizar aportaciones extraordinarias por 123.3 mdp. ◄Actualmente, se encuentra en aprobación un proyecto con reformas a la Ley de Seguridad Social del estado para ampliar la viabilidad financiera del Instituto.◄De acuerdo con el último reporte actuarial de marzo de 2008, el déficit actuarial del estado bajo un escenario de rendimiento de 3.5 por ciento representa 2.5 veces el ingreso total reportado en 2007. ◄El monto de las reservas del UPYSSET tiene un periodo de suficiencia hasta 2017, periodo en que el estado comenzaría a realizar contribuciones extraordinarias del presupuesto estatal para pagar a sus pensionados. ◄En 2007, las contribuciones ordinarias del estado al sistema de seguridad social representaron 2.8 por ciento de su gasto total.

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de pensiones. Actualmente la entidad cuenta con un proyecto de Reforma a la Ley de Seguridad Social estatal, la cual se espera se apruebe e implemente en el presente año; para poder mitigar las presiones financieras prevalecientes bajo el esquema vigente.

En Tamaulipas, por su parte, se espera que en el presente año entre en vigor la nueva Ley de la Unidad de Previsión y Seguridad Social del Estado de Tamaulipas (UPYSSET), que contempla un incremento a la cuota de aportación del trabajador y a la parte proporcional del gobierno del estado para garantizar el fondo de pensiones del organismo de manera vitalicia.

De acuerdo con el último reporte actuarial de marzo de 2008, el déficit actuarial del UPYSSET tiene un periodo de suficiencia hasta 2017, periodo en que el estado comenzaría a realizar contribuciones extraordinarias del presupuesto estatal para pagar a sus pensionados. En 2007, las contribuciones ordinarias de Tamaulipas al sistema de seguridad social representaron el 2.8 por ciento del gasto total del estado.

3.7.2.4 estados que requieren reformas en el mediano y corto Plazo

En el cuadro 3.16 se presentan los ocho estados que requieren de reformas en sus sistemas de seguridad social en el mediano y muy corto plazo.

Continúa...


Jalisco

Michoacán

San Luis Potosí

Colima

Estados con sistemas que requieren reformas en el mediano plazoCuadro 3.16

Estados que requieren reformas en el muy corto plazo

Dirección de Pensiones del Estado de Jalisco

DPCEM, Dirección de Pensiones Civiles del Estado de Michoacán

Dirección de Pensiones del Estado de SanLuis Potosí

Dirección de Pensiones Civiles del Estadode Colima

◄A diciembre de 2007, la Dirección contaba con 108,359 afiliados y 11,608 pensionados. ◄A esa fecha contaba con reservas líquidas por un monto de 7,878.3 mdp, suficientes para cubrir sus erogaciones al menos hasta el año 2019. ◄Al cierre del 2007, la cartera de los diferentes créditos que la Dirección ofrece a sus afiliados ascendió a 4,643 mdp◄Tiene un sistema de beneficio definido. ◄La Dirección recibe una aportación anual del 11.0 por ciento de la nómina de los trabajadores activos (5.5 por ciento el estado y 5.5 por ciento los trabajadores). ◄Al cierre del 2007, la entidad contaba con 38,708 trabajadores activos y 2,431 pensionados y jubilados, contando con una reserva de 1,526.4 mdp. ◄La última valuación actuarial, con cifras al 31 de diciembre de 2007, estimó un periodo de suficiencia hasta 2025.◄Al cierre de 2007, la entidad contaba con un personal total activo de 19,812 personas (4,582 magisterio, 11,653 burócratas y 3,577 telesecundaria) y 1,949 jubilados y pensionados (1,133 magisterio, 754 burócratas y 62 telesecundaria). ◄En 2007, el organismo presentó un resultado del ejercicio superavitario y su reserva líquida total finalizó en 2,016.4 mdp, que aunado a una mejor administración de los recursos por parte de la Dirección, ha permitido el fortaleciendo al sistema, estimando que el período de suficiencia se haya ampliado en aproximadamente 10 años (de acuerdo a un estudio interno).

◄No cuenta con un sistema formal de pensiones. ◄El estado cubre las pensiones y jubilaciones de sus trabajadores a través de gasto corriente. ◄Al cierre de 2008 se preportan 6,238 trabajadores activos: 4,774 burocracia y 1,464 magisterio estatal y 1,321 pensionados. ◄Durante el 2008 estas erogaciones alcanzaron 218.3 mdp. ◄Actualmente existe un anteproyecto de ley para reformar el sistema de pensiones del estado.

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Tres de los casos con mayores urgencias para resolver su situación son los de los estados de Colima, Morelos y Querétaro. Estas entidades no han realizado reformas estructurales a sus sistemas de pensiones por lo que están cubriendo estas obligaciones con parte importante de su gasto operativo.

En el caso del estado de Colima, éste no cuenta con un sistema formal de pensiones, lo que ha presionado fuertemente el gasto operativo de la entidad, como lo evidencia el hecho de que durante el 2007, los pagos por concepto de pensiones ascendieron a 138.3 millones de pesos (mdp), representando 2.3 por ciento del gasto operativo. Actualmente existe un anteproyecto de ley para reformar el sistema de pensiones del estado, basado en las recomendaciones del último estudio actuarial realizado en 2006.

Por su parte, el estado de Morelos, tiene un sistema de beneficio definido, en el que la entidad cubre las pensiones de los trabajadores públicos directamente con gasto corriente. Al cierre del 2008, las erogaciones por seguridad social totalizaron 301.6 mdp, con un crecimiento del 40.4 por ciento, efecto del gasto extraordinario por la jubilación anticipada



Morelos

Querétaro

Tlaxcala

Zacatecas

Estados con sistemas que requieren reformas en el mediano plazoCuadro 3.16

Gobierno Estatal

Gobierno del Estado

PCET, Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala

ISSSTEZAC, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Zacatecas

◄Tiene un sistema de beneficio definido. ◄La entidad cubre directamente con gasto corriente dichas obligaciones para la totalidad de los trabajadores. ◄Al cierre del 2007, contaba con 7,862 trabajadores activos y 2,476 pensionados y jubilados.◄Aunque no cubre al magisterio, es responsable por pagar 50 días de aguinaldo de este sector. En 2007 esta erogación significó 56.0 mdp de los 201.6 mdp que en total erogó por pensiones y jubilaciones. ◄El estado constituyó un fondo de reserva para hacer frente a este a este gasto, cuyo saldo al 31 de marzo ascendió a 43.7 mdp.◄Tiene un sistema de beneficio definido, en el que no existen aportaciones por parte de los trabajadores, por lo que el estado cubre totalmente y en forma directa con gasto corriente estas obligaciones. ◄Actualmente, el estado cuenta con 7,989 trabajadores activos y 667 pensionados y jubilados. ◄El estado ha constituido un fondo de reserva para hacer frente a este gasto, cuyo saldo al 31 de marzo de 2009 asciende a 87.5 mdp. ◄La valuación actuarial con cifras al 31 de diciembre de 2008, estima que el gasto anual por este concepto alcance 466.7 mdp en 2019 y 1,736.4 mdp en 2039, comparado con 89.9 mdp en 2008.◄De acuerdo al último estudio actuarial de 2004, el actual sistema estaría descapitalizado en 2014. ◄A pesar de que ya se tiene un proyecto de ley para reformar el sistema, la actual administración aún no ha decidido si llevará a cabo la reforma.◄Actualmente, las aportaciones al sistema de pensiones equivalen a aproximadamente 1.0 por ciento del gasto operativo del estado. ◄El estado no realiza contribuciones extraordinarias a su sistema de pensiones. ◄Actualmente el sistema cuenta con 18,800 derechohabientes y 15.1 trabajadores por pensionado.◄De acuerdo con el reporte actuarial más reciente con cifras al cierre de 2005, de no haber cambios en las cuotas y aportaciones el fondo de pensiones podría descapitalizarse entre los años 2022 y 2023. ◄Asimismo, dicho reporte estima un déficit actuarial de aproximadamente 22,000 mdp.

161


de un sector del magisterio. Debe señalarse que el Estado constituyó un fondo de reserva, cuyo saldo al 31 de marzo del año en curso era de 38.4 mdp. Estos recursos son para ser destinados exclusivamente para dichos compromisos; sin embargo, hasta el momento, el sistema no ha sido reformado estructuralmente, por lo que el pasivo laboral representa una contingencia para las finanzas estatales en el mediano plazo.

Por último, Querétaro también tiene un sistema de beneficio definido. El problema para la entidad es que sus trabajadores no realizan aportaciones por lo que la entidad cubre totalmente estas obligaciones con su gasto operativo. Para hacer frente a este gasto, el estado constituyó un fondo de reserva, cuyo saldo al 31 de marzo de 2009 asciende a 87.5 mdp. La valuación actuarial con cifras al 31 de diciembre de 2008, estima que el gasto anual para el año 2019 por este concepto va a alcanzar 466.7 mdp y 1,736.4 mdp en 2039, comparado con 89.9 mdp en 2008 lo que evidencia la problemática que estos egresos representan para las finanzas estatales en el corto y mediano plazo.

3.7.2.5 consideraciones sobre los sistemas de seGuridad social en los estados

En la realización del análisis que antecede se encontró que a pesar de todos los avances que se han hecho en materia de transparencia de la información pública, en lo que se refiere a los datos de las finanzas públicas estatales en materia de salud, pensiones y jubilaciones, no hay mucha disponibilidad de las cifras, encontrándose dificultades que no permitieron realizar los análisis comparativos deseados sobre los déficit actuariales que tienen las entidades, ya que a pesar de todos los esfuerzos realizados por conseguirlos no hubo resultados positivos a los mismos.

Con la información publicada por las agencias calificadoras y algunos estudios encontrados sobre los sistemas de pensiones estatales y que incluimos en nuestra bibliografía se pudo completar el análisis realizado en esta sección.

Por otro lado, una preocupación que surge al revisar las reformas que se han realizado, es que con excepción de los casos de Nuevo León y Sinaloa que emprendieron reformas estructurales similares a las realizadas en el ISSSTE y el IMSS, con los que los pasivos contingentes se detuvieron, aunque tengan que financiar el período de transición de los trabajadores con varios años de labores y las de Aguascalientes y Coahuila, que tienen reservas por 100 años; todos los demás en un período de tiempo alrededor de los próximos veinte años tendrán que hacer nuevas reformas a sus sistemas de pensiones, ya que al no haber realizado reformas estructurales y generalizadas, el comportamiento futuro de sus pasivos contingentes es incierta; y tenderán a incrementarse, afectando sus finanzas públicas.

De igual forma, del análisis se desprende que al menos en unas doce entidades federativas, sus sistemas de pensiones son insostenibles en la actualidad, y requieren de una reforma, no sólo para hacerlos viables, sino también para darle portabilidad para que los trabajadores no pierdan su antigüedad y sus ahorros al cambiar de trabajo.

Una forma de enfrentar la problemática creciente de los sistemas de pensiones de las administraciones públicas estatales es a través de realizar reformas, en los que se trate de hacer esfuerzos de homogeneizarlos y si, es posible introducir sistemas de capitalización individual en todos ellos, en el que cada trabajador cuente con su cuenta individual, ya sea en sustitución, o en forma complementaria, como en el caso de las reformas realizadas al IMSS y al ISSSTE.

162


Igualmente, aunque mucho de los sistemas se han venido modernizando e introduciendo parámetros más adecuados a la realidad de sus sistemas financieros, todavía se requieren ajustes en los parámetros de los estados que todavía no los han implementado, para aumentar la edad de retiro, por lo menos a 65 años y una reducción en algunos beneficios exagerados que tienen algunos fondos e incrementar las cuotas a los participantes, a fin de darle viabilidad a los sistemas en el mediano y largo plazo.

163

l sistema de recaudación de un gobierno local debiera, de conformidad con la teoría de las finanzas públicas, ser el reflejo de acuerdos negociados entre las autoridades y los agentes económicos dentro de su jurisdicción sobre el monto de la carga fiscal y el tipo de gravamen a implementar. Tal proceso de negociación debiera involucrar al Ejecutivo, al Congreso estatal, a los partidos políticos, a los sindicatos y a las distintas asociaciones empresariales, lo cual les permitiría llegar a acuerdos sobre las tasas impositivas y la incorporación de nuevos tributos. Esto debiera ser así, porque se supone que los gobiernos locales (estatales y municipales), tienen una mayor cercanía que el gobierno federal con la población y, por tanto, mayores canales de comunicación directa con los agentes económicos para conocer sus necesidades. De esta forma se puede establecer un diálogo continuo para relacionar la recaudación de ingresos con los requerimientos de gastos que tiene la población.

Los gobiernos estatales tienen una gran necesidad de disponer de los recursos suficientes para poder cumplir con sus funciones básicas de proveer los servicios públicos requeridos para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Así, a través de la política fiscal tiene la capacidad de redistribuir los recursos financieros de los cuales dispone una comunidad entre los miembros que la forman. Por consiguiente, los gobiernos de las entidades federativas, a través del manejo de los tributos pueden favorecer el crecimiento, la estabilidad y seguridad social, el ahorro interno del estado, la inversión en infraestructura básica y social, etcétera. Las entidades federativas obtienen sus recursos propios de los impuestos, así como de los recursos no tributarios (derechos, productos y aprovechamientos). Mientras más ingresos recaude una entidad federativa, mayor será la capacidad de gasto autónomo que tenga para impulsar el desarrollo de las regiones y sectores específicos que se deseen incentivar en la economía local. Es por estas razones que la política de captación de recursos propios es uno de los instrumentos más poderosos con que cuenta un estado para influir en la asignación de los recursos y mejorar la distribución del ingreso y la riqueza dentro de su territorio.

Capítulo 4

Hacienda pública de las Entidades Federativas

164


Por todo lo anterior los estados tienen que hacer esfuerzo por mejorar en forma sostenida la recaudación de recursos propios, a fin de lograr que sus respectivos sistemas de captación de ingresos sean no sólo eficientes sino también equitativos, características que están muy lejos de alcanzar actualmente la mayoría de los gobiernos estatales como se mostrará en este análisis. Por estas razones, es de vital importancia para las entidades federativas establecer mayores vínculos con sus respectivas poblaciones, creando estímulos fiscales temporales y efectivos al ahorro, hacer esfuerzos por ampliar sus bases de contribuyentes, fortalecer las administraciones tributarias, a través de su modernización y tecnificación, así como combatir de forma continua a la ilegalidad fiscal (frenando la evasión y elusión fiscal), así como hacer esfuerzo por otorgar mayor seguridad y certeza jurídica a los contribuyentes en materia fiscal.

En este capítulo se hace una revisión de la hacienda pública de las entidades federativas, en el período 2000-2008, cubriendo los ingresos y gastos realizados por ellas en forma comparativa. En la primera parte, se analiza el esfuerzo que están realizando los estados en la recaudación de los tributos que tienen autorizados dentro del Sistema de Coordinación Fiscal. Para este propósito, se analiza la evolución que ha tenido la captación de recursos propios por parte de las entidades, haciendo especial hincapié en su estructura, características principales y en los esfuerzos de recaudación realizados. Asimismo, se analiza la incidencia que la recaudación de estos recursos tiene sobre su desenvolvimiento económico.

En la segunda parte se analiza el buen uso de los recursos generados en las erogaciones que realizan las entidades. En lo que se refiere al gasto público, deben destacarse los serios problemas de homologación que existen en los sistemas de registro y clasificación de la información sobre las erogaciones estatales, que dificultan seriamente el análisis comparativo de los datos y, por tanto del desempeño de las entidades en cada rubro. De todas formas, aregional.com hizo un especial esfuerzo por homogeneizar la información disponible, en los grandes agregados que se presentan en el documento. Debe señalarse que sólo se analizan 30 entidades federativas, ya que no se pudo homologar la información de Tlaxcala con las de las otras entidades por no tener este estado disponible la información con la suficiente apertura que se requería. Asimismo, no se incluye el estado de Tamaulipas por no disponerse de la información requerida para todos los años del lapso analizado.

Debe señalarse que en cuanto a las informaciones del Distrito Federal, aunque se incluye conjuntamente con las de los 29 estados que se analizan, las finanzas del Gobierno del Distrito Federal no son estrictamente comparables con las de las otras entidades federativas. Esto se debe a que esta entidad cuenta en su estructura impositiva con los gravámenes de predial y adquisición de inmuebles, que no pueden ser captados por los otros gobiernos estatales, ya que son impuestos que han sido delegados a los municipios. En esta misma situación se encuentran la captación de los derechos por captación de agua, que también es parte de la estructura de los ingresos no tributarios de los municipios.

Asimismo, el Distrito Federal también dispone de los recursos del Fondo de Fomento Municipal entre los que recibe de la Federación por Participaciones Federales, así como de los del Fortamun-DF, del Ramo 33 (Fondos de Aportaciones Federales), que corresponden también a los municipios. Por tanto, se harán algunas consideraciones especiales sobre estas diferencias cuando se traten esos temas.

165


4.1 inGresos de las entidades federativas

En el Esquema 4.1, se presentan los ingresos propios de las entidades federativas, los cuales se clasifican en ingresos fiscales, que son las percepciones que recaudan directamente los estados y el Distrito Federal e ingresos del sector paraestatal. Estos últimos son los ingresos que percibe un estado por los beneficios obtenidos por sus empresas públicas.

Los ingresos fiscales, a su vez, se subdividen en ingresos corrientes y de capital. Estos últimos son los recursos que percibe una entidad federativa procedente de sus activos patrimoniales. Esta sección se concentra en los ingresos corrientes, que son aquellos que recibe la entidad federativa por concepto de impuestos sin contraprestaciones, cuotas por servicios prestados y otros. Los ingresos corrientes se clasifican, a su vez, en ingresos tributarios y no tributarios.

Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y del Instituto de Estadísticas,Geografía e Informática

Ingresos Propios de las Entidades FederativasEsquema 4.1

Ingresos propios estatales

Ingresos Fiscales Ingresos sector Paraestal

Ingresos corrientes Ingresos de capital

Ingresos tributarios

Impuestos directos

Impuestos sobre las propiedades

Impuestos sobrelas remuneraciones

Impuestosindirectos

Impuesto sobre hospedaje

Diversiones y espectáculos

públicos

Loterías, rifas y juegos permitidos

Traslado de dominio de bienes

Impuesto sobre nóminas

Ejercicio deprofesiones

Remuneraciones al trabajo personal

Contribución de mejorasAdicional sobre

contribuciones locales

Cedulares:Enajenación

de bienes muebles

Libros, periódicosy revistas Otros

Cedulares: Personasfísicas y empresarios

del Régimen dePequeños

Contribuyentes

Impuesto sobretenencia o usode vehículos

SobreEducación

Impuestos especiales

Aprovechamientos

Ingresos notributarios

Productos

Derechos

166


Debe señalarse que en el esquema se clasifican a los impuestos cedulares en directos e indirectos, incluyendo a los que gravan a las personas físicas y empresarios considerados en el régimen de Pequeños contribuyentes entre los directos y los que gravan la enajenación de bienes inmuebles entre los indirectos. Sin embargo, todos estos tributos son regulados por la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que es un impuesto indirecto. Se regulan en esta Ley porque lo gravado son los actos mediante los cuales se obtienen estos ingresos. A este respecto, debe destacarse que este gravamen a pesar de que está reglamentado por la Ley de IVA que es una regulación federal, su alcance sólo es estatal, porque sólo es facultad de las entidades federativas su implantación y recaudación.

Por otro lado, del esquema 4.1 se desprende que las entidades federativas tienen dentro de su estructura fiscal pocos tributos, y dentro de ellos sólo uno de los denominados en la literatura de las finanzas públicas de base amplia, o sea con una base de causantes lo suficientemente grande para redituarle al gobierno una recaudación suficiente para cubrir una buena parte de sus necesidades de gastos.

En el caso de los gobiernos estatales el único gravamen de base amplia, lo constituye el Impuesto sobre Nóminas, cuya base impositiva depende del número de empleados de las empresas radicadas en el estado. Esto crea una situación de desventaja para los estados cuyas bases económicas se encuentran principalmente en los sectores primarios, ya que como se puede observar en el esquema 4.1, no hay ningún impuesto que grave a estos sectores. Por tanto, estos estados tienen que descansar su recaudación propia, primordialmente en los ingresos no tributarios, que son una fuente menos estable de recursos.

A este respecto, dentro de los ingresos no tributarios de los estados, los Derechos son los de mayor captación de recursos, e incluso en algunas entidades federativas, sus gobiernos recaudan más ingresos por Derechos que por los impuestos. La situación de la estructura impositiva estatal, entre otras cosas, significa que se tiene una gran dependencia de los gobiernos estatales de los recursos federales (alrededor del 90.0 por ciento de sus ingresos totales).

Debe destacarse que para medir el desempeño de los gobiernos estatales, en cuanto al esfuerzo que han realizado en un período determinado para mejorar su captación de ingresos propios es importante dar seguimiento a las tendencias de estos recursos en la composición de los ingresos totales que tienen estas entidades. La tendencia seguida por la recaudación de ingresos propios en una entidad es un indicador no sólo de la implementación de los tributos que tienen autorizados por el Sistema de Coordinación Fiscal, sino también de las medidas adoptadas para incentivar a sus ciudadanos al pago de las obligaciones fiscales.

En la gráfica 4.1 se presenta la composición de los ingresos estatales, por su fuente de recaudación, del 2000 al 2008. Como se puede apreciar en la gráfica citada, no obstante los problemas mencionados, en el total de los ingresos estatales en el período de análisis se ha mantenido la participación de los ingresos propios de los estados en alrededor de 11.0 por ciento, notándose hasta el 2007 en que todos los datos son definitivos un incremento en la participación de ambos componentes de los recursos generados por los estados, a pesar del alto crecimiento que tuvieron a partir del 2003 las transferencias federales. Como se menciona en la nota al pie de la gráfica las informaciones para el 2008 de los ingresos estatales son preliminares o procedentes de las Leyes de Ingresos para doce de las entidades federativas, encontrándose entre ellas las que más recursos propios recaudan, por lo que los resultados del 2008 están posiblemente subestimados.

167


La evolución de la recaudación promedio de ingresos tributarios y no tributarios de las 30 entidades federativas analizadas se puede observar en la gráfica 4.2. En ella se evidencia una tendencia positiva sostenida de los recursos propios en las entidades, creciendo en promedio anual en términos reales a una tasa de 3.9 por ciento los impuestos y de 5.0 por ciento los ingresos no tributarios. Si se toma en consideración, los altibajos que ha tenido la actividad económica nacional en los nueve años estudiados, se puede apreciar la importancia del esfuerzo fiscal que ha significado para los estados el conseguir estas robustas tasas de crecimiento en su captación de recursos.

El más alto dinamismo de los recursos no tributarios, evidencia la importancia de los mismos, sobre todo en los estados cuya base económica descansa en los sectores primarios como se expresó anteriormente. No obstante, nótese que del 2004 al 2008 se incrementa la recaudación de los recursos no tributarios, lo que refleja en parte el crecimiento que tuvieron los ingresos petroleros, que en algunos estados como Campeche y Tabasco incrementan de manera importante los derechos y productos que reciben por la explotación de estos recursos dentro de sus respectivos territorios.

*Los datos de 2008 de Campeche, el Distrito Federal, Puebla y Tabasco son preliminares. En tanto que los deBaja California Sur, Durango, el Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca y Veracruz son losestablecidos en las respectivas leyes de ingresos para el ejercicio fiscal 2008**Incluye Participaciones (Ramo 28) y Aportaciones Federales (Ramo 33 y 25), y Previsiones Salariales yEconómicas (Ramo 23)Fuente: aregional.com, con datos de las Cuentas Públicas Estatales, Leyes de Ingresos Estatales 2008 ySecretaría de Hacienda y Crédito Público

Estructura de los ingresos de las entidades federativas 2000-2008(Por ciento)Gráfica 4.1

88.5 88.6 88.7 88.5 88.0 88.2 88.1 87.7 88.5

4.8 5.0 5.1 5.0 4.7 4.9 4.9 5.3 4.76.8 6.5 6.3 6.6 7.4 6.8 7.0 7.0 6.8

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Transferencias Federales** Ingresos Tributarios* Ingresos no Tributarios*

168


4.1.1 autonomía financiera de las entidades federativas

En esta sección se analiza el indicador Ingresos Propios/Ingresos Totales para conocer qué tanto dependen las entidades federativas para sus operaciones de los recursos propios que generan. Los resultados encontrados se presentan en el cuadro 4.1. Como se puede apreciar en el referido cuadro, la única entidad federativa cuyos recursos propios se pueden comparar con los percibidos por los gobiernos subnacionales de federaciones de países industrializados, es el Distrito Federal, por las razones antes explicadas.

Para facilitar su análisis en el cuadro 4.1 se clasificaron las entidades federativas en tres categorías:

En la primera categoría se incluyen las nueve entidades federativas que se consideran a) de ingresos propios altos, que son aquellos con un indicador Ingresos Propios/Ingresos Totales superior a 8.0 por ciento. En la segunda categoría de estados con ingresos medios, se clasifican las once b) entidades, en las cuales la relación analizada se encuentra en un rango mayor de 5.0 por ciento y menor a 8.0 por ciento.En el tercer grupo se encuentran los estados, con un indicador menor a 5.0 por c) ciento. Este grupo engloba a los gobiernos estatales que tienen las finanzas públicas más débiles entre las entidades analizadas, ya que son los que tienen una mayor dependencia de los recursos federales.

*Los datos de 2008 de Campeche, el Distrito Federal, Puebla y Tabasco son preliminares. En tanto que los deBaja California Sur, Durango, el Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca y Veracruz son losestablecidos en las respectivas leyes de ingresos para el ejercicio fiscal 2008Fuente: aregional.com, con información de las Cuentas Públicas Estatales y Secretaría de Hacienda yCrédito Público

Evolución Promedio Nacional Ingresos Tributarios y no Tributarios EntidadesFederativas , 2000-2008Gráfica 4.2

0

500

1000

1500

2000

2500

Mill

ones

de

peso

s de

200

7

Ingresos tributarios 982.673 1098.72 1133.28 1119.52 1086.19 1217.23 1313.98 1442.81 1489.49Ingresos no tributarios 1390.53 1427.56 1405.21 1480.77 1725.17 1671.99 1878.01 1877.29 2114.55

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

169


4.1.1.1 GruPo de inGresos altos

Si se considera aparte el Distrito Federal, este grupo está integrado por ocho estados con un valor promedio de 15.3 por ciento en su indicador Ingresos Propios/IngresosTotales. Los indicadores de las entidades en esta categoría son los más altos de la muestra, ya que en general sus indicadores están muy por encima de la media nacional de 11.5 por ciento, sólo Coahuila y Jalisco tienen cocientes por debajo del valor del indicador nacional: 8.96 y 8.41 por ciento, respectivamente.

Se puede apreciar en el cuadro anterior que, todos los estados en esta categoría están muy lejos de la relación que han alcanzado por ejemplo, los gobiernos subnacionales de los países de la Organización para el Desarrollo Económico (OCDE), los cuales generan alrededor del 50 por ciento de los recursos de que disponen. Esto significa que en los estados mexicanos la

*Los datos de 2008 de Campeche, el Distrito Federal, Puebla y Tabasco son preliminares. En tanto que los deBaja California Sur, Durango, el Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca y Veracruz son losestablecidos en las respectivas leyes de ingresos para el ejercicio fiscal 2008Fuente: aregional.com, con información de Cuentas Públicas Estatales y Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Indicador de Ingresos Propios / Ingresos Totales Disponibles, 2000-2008(Porcentajes)Cuadro 4.1

5.0

Distrito FederalChihuahuaNuevo LeónBaja CaliforniaQuintana RooGuanajuatoSonoraCoahuilaJaliscoPromedio del Grupo

SinaloaEstado de MéxicoQuerétaroYucatánBaja California SurCampecheDurangoMichoacánNayaritChiapasZacatecasPromedio del Grupo

PueblaVeracruzAguascalientesSan Luis PotosíColimaMorelosTabascoOaxacaGuerreroHidalgoPromedio del GrupoTotal nacional

Entidad Federativa

46.9314.5814.3512.8

10.349.886.846.359.01

14.56

7.456.395.01

21.024.734.916.893.914.775.344.586.82

5.433.245.423.673.763.842.863.143.022.313.67

11.66

2000

44.2413.7714.2

11.479.29

13.329.928.999.48

14.96

7.767.045.4

6.385.585.354.825.195.843.954.515.62

4.564.314.293.473.363.122.933.172.962.313.45

11.41

2001

44.7416.4414.5512.069.789.669.628.349.45

14.96

8.27.964.974.485.936.175.263.784.863.734.3

5.42

4.435.833.462.693.343.243.223.5

2.562.033.43

11.51

2002

7.83

44.9219.0912.6512.0510.0811.27.669.03

14.95

7.587.074.476.925.526.136.335.814.195.214.075.75

4.145.583.213.863.183.024.4

3.342.8

2.513.6

11.29

2003

45.6217.6617.6714.5812.179.417.84

11.338.39

16.07

86.974.335.5

7.936.6

5.046.657.135.114.916.2

3.835.933.4

5.933.053.2

4.043.152.122.993.76

11.73

2004

43.9113.8613.9214.6711.8513.089.65

10.337.61

15.43

7.877.259.195.027.156.6

4.714.835.665.494.896.24

4.055.084.614.716.614.284.273.923.153.154.38

11.47

2005

39.0317.1517.7814.6613.0310.6410.77.937.6615.4

8.117.81

10.478.049.527.626.735.694.225.975.017.2

5.544.9

4.415.665.243.863.983.663.573.754.46

11.48

2006

7.0

40.2813.5516.2715.6515.239.339.57

11.178.36

15.49

8.399.8311.44.529.638.046.23

5.585.336.297.48

6.994.186.626.225.53

3.23.683.593.4

4.8411.56

2007

35.8817.7317.3214.9

13.6112.3218.347.187.9

16.13

8.467.78

11.983.998.649.096.4

9.014.546.046.627.51

4.523.816.025.245.035.743.863.573.423.764.5

11.42

2008*

42.8415.9815.4113.6511.7110.9810.028.968.41

15.33

7.987.577.477.327.186.725.835.765.2

5.135.026.47

4.834.764.64.6

4.353.923.643.463.022.914.0111.5

PromedioGrupo Alto

Grupo Medio

Grupo Bajo

170


autonomía de gestión que tienen sus gobiernos para realizar sus operaciones e inversiones que consideren necesarias es muy limitada.

Por otro lado, hay una gran concentración de entidades federativas localizadas en la Región Norte1 del país en este grupo, ya que cinco de ellas se encuentran en esta Región, como se aprecia en el mapa 4.1. Asimismo, debe destacarse que, con excepción de Quintana Roo, cuya economía depende principalmente de los servicios de turismo, la estructura productiva de las entidades comprendidas en esta categoría descansa principalmente en la manufactura y los servicios.

Debe destacarse que cuatro de estas entidades: Baja California, Chihuahua, Nuevo León y Guanajuato, han realizado serios esfuerzos por modernizar y tecnificar sus respectivas administraciones tributaria. De igual forma, es importante señalar que Chihuahua y Guanajuato son dos de los estados que han implementado todos los impuestos que tienen autorizados por el Sistema de Coordinación Fiscal, incluyendo el impuesto cedular. No obstante, la tasa de crecimiento del grupo en el agregado fue de 1.29 por ciento, sobre la cual debe resaltarse que aunque parezca muy baja no lo es, debido a que las transferencias federales crecieron a un ritmo de 5.4 por ciento en promedio anual. Por consiguiente, si el indicador creció alrededor de uno por ciento es porque los ingresos propios de los estados analizados crecieron mucho más rápido que estas transferencias, denotando un serio esfuerzo de mejora en la recaudación. Este esfuerzo recaudatorio destaca especialmente del 2005 al 2007, en los que el aumento de los precios internacionales del petróleo, permitieron que las transferencia a los estados tuvieran un mayor dinamismo.

1 La regionalización que se utiliza en este documento es la siguiente: Se consideran tres regiones: Norte, Centro y Sur. En la Región Norte se incluyen nueve estados: Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo León, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas. En la Región Centro quince entidades: Aguascalientes, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Tlaxcala y Zacatecas. En la Región Sur se incluyen ocho estados: Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán.

Nota: No se incluyen a los estados de Tamaulipas y TlaxcalaFuente: aregional.com, con base en información de Fitch Ratings y Cuentas Públicas de los estados

Indicador de Ingresos Propios / Ingresos Totales Disponibles, 2000-2008Mapa 4.1

Alto

Medio

Bajo

Tamaulipas y Tlaxcala

171


4.1.1.2 GruPo de inGresos medios

En esta categoría se encuentran once estados, los cuales en contraste con el grupo anterior se concentran en la Región Centro, ya que cinco de ellos se localizan en esta zona; los otros seis se distribuyen homogéneamente tres en la Región Norte (Sinaloa, Baja California Sur y Durango) y tres en la Sur (Campeche, Chiapas y Yucatán).

El promedio del indicador de esta agrupación es muy bajo con respecto al grupo alto, y la media nacional, ya que sólo alcanza 6.47 por ciento. Sin embargo, los estados de Baja California Sur, Campeche, Querétaro y Sinaloa, de conformidad con sus respectivos indicadores en los últimos dos años analizados, se encuentran en el nivel alto, ya que los valores del mismo se encuentran por encima de 8 por ciento en estos estados, años en los cuales han mostrado un gran dinamismo en la recaudación de impuestos y derechos, atribuible a su esfuerzo durante todo el período. En Querétaro esto se debe a la inclusión del ISN en su estructura tributaria a partir del 2005 y en Baja California Sur, el incremetno en el indicador a partir del 2006 refleja el aumento de tasas que realizó tanto al ISN, como al impuesto sobre hospedaje a 2.5 y 3.0 por ciento, respectivamente. En Sinaloa y Campeche es el resultado de la tecnificación y modernización de sus oficinas tributarias.

En esta categoría deben resaltarse los esfuerzos del Estado de México y Michoacán, cuyos indicadores crecieron del 2000 al 2007, a tasas reales promedio anuales de 6.35 y 8.68 por ciento, respectivamente. Tasas muy altas si se considera el crecimiento de sus transferencias federales en el mismo período. Lo que está afectando a estos estados en el 2008 es que sus datos son los de las Leyes de Ingresos, porque todavía no se disponen de las cifras de cuentas públicas para ese año. Por tanto, es muy probable que cuando se tengan las informaciones definitivas sus resultados serán mucho mejores, sobre todo tomando en consideración que estas dos entidades han realizado mejoras significativas para incrementar su recaudación tributaria en los últimos años, no sólo modernizando y tecnificando sus respectivas administraciones, si no también haciendo serios esfuerzos por mejorar su base de contribuyentes.

El buen desempeño del indicador en este grupo se puede apreciar en el hecho de que la tasa de crecimiento promedio anual del mismo alcanzó 1.21 por ciento, muy superior al total nacional, que tuvo un decrecimiento en -0.29 por ciento en promedio anual.

4.1.1.3 GruPo de inGresos bajos

Los diez estados en este grupo se localizan cuatro en la Región Sur y seis en la Región Centro, con indicadores promedio de 4.0 porciento, siendo el grupo con mayor dependencia a los recursos de origen federal y los que tienen las finanzas más frágiles de la muestra.

Lo lamentable es que en esta agrupación se encuentran seis de los estados de mayor marginación (Tabasco, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Hidalgo y Veracruz), de conformidad con el Índice elaborado por el Consejo Nacional de Población (CONAPO) para el año 2005. En parte esto se atribuye al hecho de que el principal impuesto que tienen autorizado imponer las entidades federativas es el ISN, el cual tiene un sesgo hacia los estados cuya base económica descansa más en las actividades manufactureras y de servicios, que son las que tienen mayor personal, que es la base del impuesto.

172


Sin embargo, dentro de este grupo debe destacarse el esfuerzo que han realizados la mitad de los estados que lo componen (Hidalgo, Colima, Puebla, Aguascalientes, Morelos y San Luis Potosí) que introdujeron nuevos gravámenes, así como mejoraron y modernizaron sus respectivas administraciones tributarias. Esta mejoría en su recaudación se evidencia en la gráfica 4.3, por el aumento que han tenido las transferencias federales a los estados, en respuesta al crecimiento de los recursos petroleros en los últimos años.

En lo que respecta a Hidalgo, merece mencionarse que este estado introdujo el ISN y el Impuesto sobre Hospedaje en el lapso analizado, con los cuales pudo mantener su captación de recursos, que dependía principalmente de los ingresos no tributarios y no recurrentes, por lo cual aunque no hayan crecido de manera importante su recaudación en términos de todos los ingresos de que dispone, por lo menos ahora ésta es más flexible y estable al descansar en ingresos recurrentes.

Este grupo en el agregado creció a prácticamente el doble de las dos categorías anteriores, a 2.57 por ciento en promedio anual en términos reales. Así, en los nueve años analizados el indicador del Grupo Bajo aumentó de 3.67 por ciento en el año 2000 a 4.50 por ciento en el 2008, valor que se encuentra subestimado por lo señalado anteriormente de que en mucho de los estados en esta categoría se utilizaron las cifras de las Leyes de Ingresos para el 2008, que generalmente se encuentran subestimadas en relación con las ejecutadas.

*Los datos de 2008 de Campeche, el Distrito Federal, Puebla y Tabasco son preliminares. En tanto que los deBaja California Sur, Durango, el Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca y Veracruz son losestablecidos en las respectivas leyes de ingresos para el ejercicio fiscal 2008Fuente: aregional.com, con información de las Cuentas Públicas Estatales y Secretaría de Hacienda yCrédito Público

Indicador Ingresos Propios/Ingresos Totales de estados seleccionados delgrupo bajo(Por ciento)

Gráfica 4.3

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*

Hidalgo

San Luis Potosí

Puebla

-

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

Hidalgo Morelos San Luis Potosí Colima Puebla Aguascalientes

173


4.1.2 carGa fiscal Por Habitante

Los estados con mayores cargas por habitante son aquellos que se encuentran entre el grupo de ingresos altos en el cuadro 4.1, como puede apreciarse en la gráfica 4.4. Aunque no se encuentran en el mismo orden son las mismas entidades, con excepción de Campeche, el cual se encontraba en el Grupo Medio. Como se observa en dicha gráfica estos estados tienen cargas muy elevadas mayores a mil pesos por habitante, lo que señala a que estas entidades les queda poco margen para aumentar su tributación. Destaca especialmente el caso del Distrito Federal, en el cual la carga asciende a 4,303.32 pesos de 2007 por habitante, más del doble de la carga de Sonora, estado que le sigue en importancia dentro de este indicador y que apenas cobra 2,029.42 pesos por habitante.

De igual forma, también existe una asociación entre el Grupo Bajo y los estados con menores cargas por habitante, no obstante de que en este grupo se encuentran también los estados más poblados como el Estado de México y Veracruz. Esta asociación se interpreta como que las entidades con mayor desarrollo de la producción manufacturera y de servicios, que se localizan en las regiones Norte y Centro, son las que generan mayores ingresos propios en relación con los ingresos totales que perciben. Esto se explica porque tienen una mayor base de causantes para el impuesto sobre nóminas y el de hospedaje al tener mayor número de empresas y empleados, como el Distrito Federal, Nuevo León, y Jalisco, así como Quintana Roo que tiene muy desarrollado el sector turismo. Simétricamente, los estados que dependen más de los sectores primarios y que tienen menor número de empresas son aquellos que tienen menores ingresos propios y menores cargas fiscales sus habitantes.

174


4.2 inGresos tributarios

Desde los inicios de la coordinación fiscal y hasta la fecha dentro del Sistema de Coordinación Fiscal se han aprobado algunas iniciativas sobre algunos gravámenes para fortalecer los ingresos propios de las entidades federativas. Tal es el caso del Impuesto sobre Prestación de Servicios de Hospedaje, los Impuestos Cedulares, el Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN) así como el Impuesto sobre Nómina (ISN). De los impuestos aprobados cada legislatura estatal ha establecido sus respectivos ordenamientos jurídicos. En algunos casos la implementación de los gravámenes han tenido resultados positivos, mejorando sustancialmente la recaudación de las entidades federativas como el ISN, mientras otros como los cedulares sólo se han introducido en pocos estados y aún en ellos no a la medida de su potencialidad fiscal.

Es decir, a pesar de que la estructura tributaria estatal contiene pocos impuestos y, que la recaudación de éstos es baja, siendo los de mayor importancia el impuesto sobre nómina y el establecido sobre hospedaje, se tiene un serio desaprovechamiento de las

Fuente: aregional.com, con datos de las Cuentas Públicas estatales y Consejo Nacional de Población (CONAPO)

Ingresos propios per cápita entidades federativas, 2008 (pesos 2007)Gráfica 4.4

500.0 1,000.0 1,500.0 2,000.0 2,500.0 3,000.0 3,500.0 4,000.0 4,500.0

Colima

Puebla

-Distrito Federal

SonoraNuevo LeónChihuahua

Quintana RooCampecheQuerétaro

Baja CaliforniaGuanajuato

Baja California SurZacatecas

SinaloaMichoacán

CoahuilaAguascalientes

ChiapasTabasco

JaliscoDurango

NayaritMorelos

San Luis PotosíEstado de México

Yucatán

OaxacaGuerrero

HidalgoVeracruz

175


potestades tributarias de que disponen las entidades federativas para allegarse recursos que les permitan cumplir con sus funciones. No obstante este desaprovechamiento de sus facultades actuales, dentro de las principales conclusiones de la primera Convención Nacional Hacendaria (CNH), se señaló la necesidad de que las entidades federativas cuenten con potestades tributarias de bases fiscales amplias, como es el caso de la imposición al consumo a través de un impuesto a las ventas finales, y la imposición de renta de personas físicas, a través de los denominados impuestos cedulares. Sin embargo, como se muestra a continuación los impuestos cedulares están ampliamente desaprovechados por los estados.

4.2.1 aProvecHamiento de las Potestades tributarias

En el cuadro 4.2 se presentan los 29 impuestos que los estados y el Distrito Federal tienen registrados dentro de sus respectivas Leyes de Ingresos para el ejercicio fiscal 2008.

De estos 29 gravámenes autorizados para su implementación por el Sistema de Coordinación Fiscal a las entidades federativas. Diecinueve son impuestos indirectos, ya que gravan transacciones, bienes o servicios y sólo diez son de carácter directo, estableciéndose cuatro de ellos sobre el patrimonio predial (sólo en el caso del Distrito Federal), tenencia vehicular

Nota: La recaudación del impuesto predial es potestad de los ayuntamientos por lo que el Distrito Federal es laúnica entidad federativa que recauda directamente este tributoFuente: aregional.com, con datos del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, INDETEC

Impuestos vigentes en las entidades federativas, de acuerdo con las Leyes deIngresos Ejercicio Fiscal 2008Cuadro 4.2

1. Sobre Diversiones y Espectáculos Públicos 2. Sobre Loterías, Rifas, Concursos, Sorteos y Juegos Permitidos 3. Enajenación de Boletos de Rifas y Sorteos 4. Sobre Nóminas o Sobre Erogaciones por Remuneraciones al Trabajo Personal 5. Sobre Ejercicio de Profesiones y/o Honorarios 6. Compra-Venta de Vehículos de Motor Usados 7. Sobre Adquisición de Vehículos Automotores Usados 8. Enajenación de Bienes Muebles Usados 9. Sobre Adquisición de Bienes Muebles 10. Traslado de Dominio de Bienes Muebles Usados 11. Sobre Adquisición de Bienes Inmuebles 12. Local Sobre Tenencia o Uso de Vehículos 13. Sobre Actividades Mercantiles e Industriales 14. Sobre Comercio de libros, periódicos y revistas 15. Sobre la Explotación de Mármoles, Canteras Caliza y Arena 16. Predial* 17. Sobre la Extracción de Material del Suelo y Subsuelo 18. Sobre Instrumentos Públicos y Operaciones Contractuales 19. Sobre Hospedaje 20. Sobre Ejercicios Lucrativos 21. Cedular por enajenación de Inmuebles 22. Cedular Sobre los Ingresos por el Uso o Goce Temporal de Bienes Inmuebles 23. Cedular Sobre los Ingresos de Personas Físicas por la Prestación de Servicios Profesionales 24. Cedular Sobre los Ingresos de Personas Físicas por la Realización de Actividades Empresariales 25. Cedular sobre los Ingresos de Personas Físicas por Sueldos y Salarios 26. Adicionales 27. Causados por Ejercicios Anteriores 28. Otra Contribución Estatal 29. Sobre la Venta de Bienes cuya Enajenación se encuentra gravada por la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios

176


estatal, sobre la explotación de mármoles, caliza y canteras, extracción de material del suelo y subsuelo y seis sobre los ingresos: impuesto sobre nóminas (ISN), Cedular sobre los ingresos de Personas Físicas por la Prestación de Servicios Profesionales, Cedular por la Realización de Actividades Empresariales, Cedular por Sueldos y Salarios, sobre Ejercicios Lucrativos, sobre Ejercicio de las Profesiones y/o Honorarios.

Ahora bien, no todas las entidades federativas aplican estos gravámenes, ya sea porque los han delegado a sus municipios, como es el caso del Estado de México y Sonora con el impuesto sobre hospedaje, o porque consideran muy altos los costos económicos y sociales de su aplicación. Esto significa que en la realidad sean mucho menores las potestades tributarias que las entidades están aplicando, entre aquellas que tienen autorizadas. La gráfica 4.5, muestra el número de potestades tributarias ejercidas por cada entidad federativa.

Como se puede observar en dicha gráfica, las entidades federativas no aplican ni siquiera la mitad de los impuestos que tienen autorizados. Debe destacarse que los impuestos que tienen mayor potencial de recaudación y más generalizados entre ellos son cuatro: Nóminas, Prestación de Servicios de Hospedaje, Enajenación de Bienes muebles usados y Tenencia local. A este respecto, el ISN es el único gravamen que desde el 2007, cuando lo introdujo Morelos, lo tienen incluido todas las entidades dentro de su estructura tributaria.

Como ejemplo del desaprovechamiento de las facultades impositivas que tienen las entidades federativas en la gráfica 4.6 se presentan el número de estados que no hacen uso de sus potestades de recaudación en los cinco impuestos cedulares y cinco de los gravámenes indirectos que tienen autorizados dentro del Sistema de Coordinación Fiscal. En la gráfica se evidencia que los impuestos cedulares son los más subutilizados, ya que sólo han sido implementado por 5 estados: Chihuahua, Guanajuato, Nayarit, Oaxaca y Quintana Roo. La explicación a esta situación, se atribuye a la dificultad de implementación que tienen estos impuestos, cuya reglamentación se presta a interpretaciones diversas y a prácticas discrecionales, que obstaculizan su administración y fiscalización.

Nota: No se considera la recaudación del impuesto predial del Distrito Federal Fuente: aregional.com, con datos del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, INDETEC

Potestades tributarias ejercidas por las entidades federativas, de conformidadcon sus Leyes de Ingresos para el 2008Gráfica 4.5

0

2

4

6

8

10

12

Chi

huah

uaG

uerr

ero

Nay

arit

Jalis

coM

orel

osO

axac

aQ

ueré

taro

Tlax

cala

Baj

a C

alifo

rnia

Coa

huila

Gua

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Hid

algo

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guas

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San

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Méx

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Pue

bla

Son

ora

Tam

aulip

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Zaca

teca

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ja C

alifo

rnia

Sur

Cam

pech

eM

icho

acán

Nue

vo L

eón

Sin

aloa

9

10

87

65

4

177


En contraste, de estos impuestos los menos desaprovechados son los de Loterías, Rifas y Sorteos en los que sólo los estados de Querétaro y Zacatecas no lo implementan, mientras que en Quintana Roo este gravamen se transfirió a sus municipios, como se muestra en el cuadro 4.3. De igual forma, el gravamen de Enajenación de vehículos usados sólo no se encuentra en Campeche y en el Distrito Federal, que lo derogó en 2002.

En el cuadro 4.3 se presentan las entidades federativas que han delegado parte de sus facultades tributarias a sus municipios. Como se aprecia en el cuadro, los gravámenes más frecuentemente transferidos por los estados a sus Ayuntamientos son aquellos que tributan las diversiones y los espectáculos públicos, mientras que el de Tenencia o Uso de Vehículos de más de diez años sólo ha sido transferido por Sonora a sus localidades.

Dentro de los impuestos que tienen autorizados los estados por el Sistema de Coordinación Fiscal los de mayor potencial de recaudación y más generalizados dentro de la estructura tributaria de los estados son cuatro: Nóminas, Prestación de Servicios de Hospedaje, Enajenación de Bienes muebles usados y Tenencia local.


Número de entidades federativas que no aprovechan sus potestadesde recaudaciónGráfica 4.6

0 5 10 15 20 25 30

Enajenación de vehículos usados

Loterías, Rifas y Sorteos

Servicios Profesionales de Medicina

Instrumentos Públicos y Operaciones Contractuales

Adicionales sobre contribuciones locales

Cedulares

Fuente: aregional.com, con información de Leyes de Ingresos Estatales, Ejercicio Fiscal 2008

Impuestos Estados que los han delegado a sus municipiosHospedajeTenencia o uso de vehículo de más de 10 añosPremios derivados de Loterías, Rifas, Sorteosy Concursos ajustados a la LISR

Diversiones y Espectáculos Públicos

Servicios Profesionales de MedicinaInstrumentos Públicos y OperacionesContractuales

Estado de México y SonoraSonoraQuintana Roo

Baja California Sur Campeche, Chiapas, Chihuahua, Colima,Durango, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Estado de México,Michoacán, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí,Sinaloa, Sonora, Tabasco, Veracruz, Yucatán y ZacatecasCampecheCampeche

Potestades de recaudación delegadas por algunas entidades federativas asus municipiosCuadro 4.3

178


4.3 esfuerzo tributario real

Es importante analizar el esfuerzo que realizaron las entidades federativas por aumentar sus recursos tributarios en el período de análisis. Con fines de medir este esfuerzo se utilizan dos criterios: el primero es la estimación del crecimiento real año con año de la captación tributaria en el lapso analizado y el segundo es el cálculo de la tasa real promedio de crecimiento de los recursos tributarios estatales.

En el cuadro 4.4 se muestran los resultados obtenidos. Para simplificar estos resultados el cuadro se organizó en cuatro categorías: En la primera se incluyen los cuatro estados que tuvieron un crecimiento real anual positivo en los ocho años analizados y que además, tuvieron tasas reales de crecimiento promedio del período robustas. Estos estados se consideran de esfuerzo alto y sostenido.

En la segunda clasificación se incluyen los once estados que solamente tuvieron un crecimiento negativo en uno de los años estudiados y cuyas tasas de crecimiento promedio anual son positivas.

Fuente: aregional.com, con datos de las Cuentas Públicas Estatales

EntidadFederativa 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

T asa real crecimiento promedio

Baja California 4.78 3.46 0.18 3.05 5.15 9.07 0.08 4.24 Chiapas 4.54 9.25 117.60 2.91 11.18 6.52 22.36 20.83 Morelos 19.34 8.04 1.53 33.23 2.78 91.50 33.84 21.08 Zacatecas 157.20 28.61 2.16 12.03 12.75 13.76 14.08 24.03

Campeche 18.43 22.29 11.14 0.92- 13.85 22.65 4.75 12.95 Coahuila 12.73 10.83 14.32- 5.20 2.41 11.18 11.44 4.80 Hidalgo 8.72 2.51- 64.38 4.88 15.33 11.14 20.53 15.37 Jalisco 2.89 1.62 3.79- 4.02 5.80 8.14 4.31 2.93 Michoacan 20.06 8.03 151.02 16.21 27.91 12.99 19.31 26.24 Oaxaca 13.81 180.26 33.13 29.95 31.64 2.12 6.99 28.92 Querétaro 13.96 19.72 10.31- 406.20 32.66 6.33 12.71 33.37 Quintana Roo 4.53 2.97- 18.05 2.06 6.44 25.23 14.71 9.44 San Luis Potosí 14.70 5.37- 3.30 31.72 9.02 38.81 40.50 20.15 Sinaloa 6.66 1.29- 1.59 2.35 10.70 12.97 30.85 7.94 Tabasco 41.88 6.30 13.17 10.68 11.41 0.39 4.59- 9.21

Aguascalientes 11.60- 12.40 5.07 35.45 115.99 82.66 6.05- 24.41

Durango 0.68 3.70 5.92 1.07- 80.76 5.18 2.50 8.87 Guanajuato 48.92 14.98- 21.83- 636.84 26.96 7.74 9.16 38.23 Guerrero 1.47 2.25- 4.72 50.56 18.13 5.12 1.53 5.10 Nayarit 12.13 39.15 6.65- 0.71- 9.24 23.79 6.07 13.19 Nuevo León 4.84 2.98 3.19- 6.68 8.03 5.73 9.32 4.21 Puebla 8.54 16.71 2.70 5.99- 71.00 21.75 4.84 12.31 Sonora 9.69 3.67 0.87- 7.63 3.66 13.12 2.90 4.30 Veracruz 597.13 69.20 13.00- 0.78 10.55 1.40 5.31- 35.79 Yucatán 6.64 1.08 7.99 6.20 28.02 1.29- 2.97 5.37

Chihuahua 2.27 2.41- 3.07- 6.54 9.81 6.76 2.35- 1.69

Colima 5.35 2.50 9.04- 321.13 21.43 4.08- 19.66 23.96 Distrito Federal 9.62 1.74- 2.97- 9.05 0.97 1.00 1.15 1.13 Estado de México 19.89 19.59 9.46- 2.19 14.68 53.98 4.23- 10.22 Total Nacional 11.79 3.35 1.41- 11.97 8.20 9.73 3.31 5.33

8.49 22.57 0.51 1.08

13.60 1.82

11.19 0.88 1.17- 3.84- 1.64

10.11 38.36 2.85 0.39

9.48 7.43-

22.41 24.49- 29.87 0.05- 5.17- 4.36- 5.28 5.54-

3.11- 3.31- 6.93- 2.92- 3.12-

Grupo de esfuerzo bajo

Grupo de esfuerzo medio

Grupo de esfuerzo alto

Tasas reales de crecimiento año con año de la captación tributria de lasentidades federativas(Por ciento)

Cuadro 4.4

Grupo de esfuerzo alto y sostenido

179


En el tercer grupo de esfuerzo medio se incluyen las 10 entidades que tuvieron decrecimiento en dos de los años analizados y tasas reales promedio anuales positivas y por último, los cuatro estados que tuvieron decrecimiento en más de dos años se incluyen en el grupo de esfuerzo bajo, por lo que se consideran que sus esfuerzos para incrementar la recaudación fueron pocos, no sistemáticos y discontinuos.

En el grupo de esfuerzo alto y sostenido dos de ellos en el lapso analizado introdujeron el ISN (Zacatecas y Morelos), por lo que tuvieron un salto en sus respectivas recaudaciones al momento de su introducción, pero después de esto la captación de impuesto se mantuvo positiva a menores tasas. Chiapas logró mejoras sustanciales en la generación de ingresos propios por haber modificado en el 2008 la tasa de ISN, así como por hacer sujeto del cobro de este impuesto a las entidades y dependencias federales, estatales y municipales, hecho que tuvo como resultado un fuerte incremento en la recaudación de este gravamen. Una característica común entre estos cuatro estados es que modernizaron y tecnificaron sus oficinas recaudadoras y han hecho esfuerzos para incrementar sus bases de tributación, así como de facilitar el pago de los impuestos a los contribuyentes, a través de la instalación de oficinas en locales de centros comerciales o de rápido acceso a los causantes.

El segundo grupo está constituido por los estados que tuvieron muy buen desempeño en el período, pero que en uno de los años tuvieron decrecimiento. Es muy sintomático que siete de estos decrecimientos se presentaran en el año 200l o el 2002, años en los cuales la economía nacional estuvo en recesión. Es posible que precisamente por esta situación las entidades en esta clasificación hicieran esfuerzos adicionales por aumentar su captación de ingresos, estableciendo cuatro de ellos el ISN y otros impuestos de menor recaudación, que fortalecieron sus respectivas estructuras tributarias, incrementándose sostenidamente la recaudación posteriormente a la caída sufrida.

En lo que se refiere al grupo de esfuerzo medio, estos estados tuvieron dificultades con sus respectivas captaciones especialmente entre el 2002 y 2003, de estancamiento de la economía nacional, igual que en los dos grupos anteriores. Sin embargo, varias de estas entidades tenían gran potencial de crecimiento de su tributación al no haber implementado los impuestos más dinámicos autorizados por el Sistema de Coordinación Fiscal (SCF), que al implementarlo le dieron un gran impulso a su tributación. Los estados que tuvieron mayor crecimiento promedio anual se encuentran precisamente entre los que introdujeron nuevos gravámenes: Guanajuato, Veracruz y Aguascalientes.

Asimismo, los de menor crecimiento son aquellos que ya habían introducido estos impuestos desde que se aprobaron por SCF y su base tributaria ha llegado prácticamente a su potencial, por lo que el hecho de tener tasas positivas año con año, sin aumentos en las tasas de los impuestos aprobados es mucho más difícil, como sería en los casos de Guerrero, Sonora y Nuevo León. En el caso de Guerrero, dado que tiene un grado alto de marginación de conformidad con el Indice del CONAPO, la introducción de los impuestos cedulares podría producirle un aumento sustancial de su recaudación, al incorporar a los negocios informales a su base de causantes.

Esta misma es la situación de las cuatro entidades que se encuentran en el Grupo Bajo, entre las que se encuentran el Distrito Federal, el Estado de México y Chihuahua, que como se puede apreciar en el cuadro 4.1 son de los que mayores ingresos generan en relación con los ingresos totales de que disponen. Estando el Distrito Federal y Chihuahua, encabezando la lista de los estados con mayor autonomía financiera, por su recaudación de ingresos propios.

180


4.4 el imPuesto sobre nóminas

El impuesto sobre nóminas es el de mayor captación por los estados, éste grava la realización de pagos de dinero o en especie, por concepto de remuneraciones al trabajo personal prestado bajo la dirección o dependencia de un patrón. En general la tasa de este gravamen en los estados se encuentra en un rango de 1.0 al 2.6 por ciento de los sueldos y salarios; los montos pagados por tiempo extraordinario; bonos, premios, primas de antigüedad o por cualquier otro concepto; las comisiones, ayudas para despensa o transporte, así como cualquier otra cantidad o bien que se entregue como remuneración por un servicio personal.

Las personas físicas o morales que en su carácter de patrones, realicen pagos por remuneración a sus trabajadores son quienes se encuentran obligadas al pago de este gravamen, el cual se paga mensualmente. Este impuesto es el que mayor peso tiene sobre la estructura tributaria de las entidades federativas, alcanzando valores mayores al 70.0 por ciento en promedio del total de los impuestos recaudados por los estados a finales de 2007.

Debe señalarse que este gravamen puede tener una incidencia negativa sobre la generación de empleo en las entidades, porque aumenta el costo de la mano de obra para las empresas. Por consiguiente, es posible que en el largo plazo este impuesto fomente la utilización de técnicas intensivas en capital, para disminuir los costos de producción de las empresas.

Para aminorar la posibilidad de una incidencia negativa del impuesto sobre el empleo, las autoridades locales pueden negociar con las empresas el invertir los recursos generados por este gravamen en mejorar la infraestructura básica de la entidad, de forma tal que se reduzcan sus costos y aumente su competitividad. En este sentido es probable que los gobiernos de los estados que basan su economía en los sectores manufactureros y de servicios, sean los que estén en mejor situación para hacer esta oferta.

En este sentido, debe destacarse que los estados de Veracruz y Zacatecas tienen comitidos los recursos generados por el ISN a fideicomisos que los destinan a inversiones productivas, mayormente en obras públicas, que no sólo pueden compensar la pérdida de empleo, si no que generan también un efecto multiplicador en sus economías.

4.4.1 características del imPuesto sobre nóminas

En el periodo de 2001 a 2007, nueve estados incorporaron el Impuesto Sobre Nóminas (ISN) a su estructura tributaria: Veracruz, Zacatecas, Oaxaca, Michoacán, Colima, Guanajuato, Querétaro, Aguascalientes y Morelos. De esta manera para el año 2008, la totalidad de las entidades federativas cobran el ISN, aplicando una gran variedad de esquemas impositivos, como se muestra en el cuadro 4.5: con tasas fijas o con esquemas escalonados de acuerdo al número de empleados (que es el caso de Hidalgo), cobrando tasas que varían según el monto de las nóminas (Chihuahua), estableciendo exenciones a empresas con menos de 50 empleados (Oaxaca), entre otros.

El resultado es un complejo entramado de esquemas impositivos a lo largo del país para el mismo objeto de gravamen, lo cual en muchos casos podría estar encareciendo la contratación de mano de obra y desincentivando la creación de empleos. Sin embargo, para afirmar esto último, se debe realizar un estudio más extenso que evalúe el impacto de esta política fiscal en los estados, a fin de realizar ajustes a los esquemas impositivos y optimizar su cobro, evitando efectos adversos sobre su misma base de recaudación.

181


De igual forma, algunas entidades federativas han incluido dentro de los sujetos del impuesto a las dependencias y entidades federales radicadas en su territorio, como Sonora, Veracruz y Yucatán. Asimismo, Michoacán grava las dependencias federales y también a las del estado. Sin embargo, Campeche, Chiapas y San Luis Potosí gravan, además de las dependencias federales y estatales a las municipales. En contraste, Hidalgo solamente grava dentro del impuesto a las entidades y dependencias gubernamentales, sin especificar a cuáles. Los demás estados no incluyen las oficinas gubernamentales como sujetos del impuesto.

La importancia del ISN en la recaudación de los ingresos tributarios se mide por el indicador Impuesto sobre Nóminas/Ingresos Tributarios. En el cuadro 4.6 se presenta este indicador para el período 2003-2009, lapso en el cual este impuesto se convirtió en el principal instrumento de recaudación de las entidades federativas.

En el cuadro se puede observar que de la muestra analizada sólo 8 entidades federativas tienen un indicador menor a 50.0 por ciento del total de ingresos tributarios recaudados por los estados. Con excepción del Distrito Federal, en el cual la importancia del impuesto predial en el total recaudado es incluso más alta que la del ISN, los siete estados restantes que integran este grupo, sus economías depende en su mayor parte de los sectores primarios. Morelos cuya economía es más diversificada se encuentra en este grupo, por inclusión del ISN en el año 2007, en el cual por la introducción del gravamen sólo se cobró una tasa de 1.0 por ciento. A este respecto se puede esperar que la recaudación por este concepto al menos se duplicará cuando se introduzca la tarifa de 2.0 por ciento, como sucedió con Aguascalientes que de manera similar introdujo el impuesto con una tarifa de 1.0 por ciento inicial y a partir del 2007 la aumentó a 1.5 por ciento aumentando la participación en el total tributario en alrededor de 25 puntos porcentuales para el año 2008.

Fuente: aregional.com, con datos de las Leyes de Ingresos estatales e Indetec

Estados Tasas impositivas AdicionalCoahuila y TabascoCampeche, Colima, Distrito Federal, Guanajuato,Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla,Quintana Roo, San Luis Potosí, Veracruz, YucatánChiapasDurangoGuerreroMorelosEstado de México y Baja California SurHidalgo

ChihuahuaAguascalientes y SinaloaBaja CaliforniaQuerétaroSonoraZacatecas

5% a moteles35% adicional15% adicional25% adicional

30% adicional

15% adicional35% adicional10% adicional5% adicional

Características del Impuesto sobre nóminas en las entidades federativas, 2008Cuadro 4.5

1%

2%

2%2%2%2%2.50%I.- De 1 a 20 trabajadores: 0.5%II.- De 21 a 100 trabajadores : 1.0%III.- De 101 trabajadores y más: 2.0%Entre 1 y 2.6%1.50%1.80%1.60%1 y 2%1.90%

182


4.4.2 consideraciones sobre los inGresos tributarios

En el período de análisis se lograron avances sustanciales en materia de recaudación de impuestos en las entidades federativas, y muy especialmente en aquellos estados que establecieron nuevos gravámenes entre el 2001 y el 2007. Este indicador presenta una tasa real de crecimiento promedio anual para el total de la muestra de 5.3 por ciento. Especialmente destacan por su esfuerzo real de captación alta la mayoría de los estados que conformaron el grupo con carga fiscal baja, lo que significa que estas entidades están en camino de pasar muy pronto a los grupos medios por su carga tributaria.

En contraste, las entidades en el grupo de carga fiscal alta muestran estancamiento y tasas muy bajas en la recaudación de impuestos como en los casos del Distrito Federal, Chihuahua y el Estado de México. En estas tres entidades la captación de impuestos sólo creció a un ritmo de 2.0 por ciento en promedio anual.

*Los datos de 2008 de Campeche, el Distrito Federal, Puebla y Tabasco son preliminares. En tanto que los deBaja California Sur, Durango, el Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca y Veracruz son losestablecidos en las respectivas leyes de ingresos para el ejercicio fiscal 2008**Incluye Participaciones (Ramo 28) y Aportaciones Federales (Ramo 33 y 25), y Previsiones Salariales yEconómicas (Ramo 23)Fuente: aregional.com, con datos de las Cuentas Públicas y Leyes de Ingresos estatales para el 2008

Indicador Impuesto sobre Nominas/Ingresos Tributarios de las entidadesfederativas, 2003-2008Cuadro 4.6

EstadoNayaritMorelosZacatecasGuerreroBaja California SurDurangoDistrito FederalOaxacaQuintana RooQuerétaroCoahuilaTabascoHidalgoBaja CaliforniaSonoraChihuahuaSinaloaColimaGuanajuatoJaliscoAguascalientesYucatanChiapasPueblaSan Luis PotosíNuevo LeónEstado de MéxicoVeracruzMichoacánCampecheTotal Nacional

200336.77

- 42.1532.7449.7635.8638.8472.9757.5

- 72.4278.6656.6471.4165.8977.674.9

- -

81.81 -

74.8480.1771.875.3988.8490.1390.3949.0897.9455.7

-

-

- -

-

200430.22

43.1728.9154.9440.841.4973.5952.44

71.4678.3353.7567.2471.5880.473.96

81.89

80.4783.5473.37100

88.9791.0782.1957.8497.7757.94

-

-

200534.6

39.8434.6762.543.2238.469.7755.1960.5872.2674.852.9369.0771.9677.0775.5469.976.7880.31

83.1782.0181.7985.1488.8590.991.1260.28104.2457.28

-

200634.09

38.232.1756.9841.1339.5151.4661.5265.3772.1870.5445.5569.6574.2773.6272.2776.7679.2480.8954.0776.9181.3981.8486.6488.9883.8790.9290.5497.0358.63

200727.9242.2736.4834.5662.2743.3139.9549.8151.9763.966.8669.7150.3970.2775.3573.8671.6996.3579.9680.1275.1380.381.1487.2579.3189.0190.2589.1590.2297.9261.24

200829.0631.134.1136.3240.0142.1342.1748.6353.360.7668.6368.869.3269.4571.2475.3176.6178.0978.880.2480.2680.8382.7786.5587.4887.8390.2590.691.3897.8662.27

183


Sin embargo, debe destacarse que muy pocos estados, aún entre aquellos que establecieron nuevos impuestos han podido sostener un ritmo positivo en su recaudación una vez alcanzado el nuevo nivel que les permite la base de causantes del padrón de los gravámenes introducidos. Se requiere un esfuerzo especial por parte de las autoridades hacendarias estatales para hacer crecer su tributación. Por ejemplo, los estados que lograron mantener un ritmo positivo en su captación de impuestos fueron aquellos que como Chiapas modernizaron su administración pública, a través de la integración de la base de datos de contribuyentes, aumentan la fiscalización y les facilitan a los causantes el acceso a los medios de pago. Igualmente, aquellos gobiernos que también mejoraron su desempeño fueron aquellos que aumentaron sus tasas impositivas, adecuándolas a la tasa media del conjunto de los estados.

4.5 inGresos no tributarios

Los ingresos no tributarios en la actualidad continúan siendo el principal componente de los recursos que generan las entidades federativas, como se mostró en la gráfica 4.2. Esta situación continúa, a pesar de los avances que se han realizado en la recaudación de impuestos con la implementación de los principales tributos que tienen autorizados por el SCF, especialmente de los impuestos sobre nóminas y hospedaje.

Los ingresos no tributarios se conforman por los recursos que recaudan las entidades federativas, que no son impuestos. Los principales componentes de estos ingresos son los Derechos, Productos, Aprovechamientos y Contribuciones de mejoras, siendo su principal componente los derechos.

Los derechos son los pagos que se realizan por los servicios prestados por los gobiernos de las entidades federativas. Generalmente estos servicios se otorgan a petición de los agentes económicos para su uso o goce exclusivo y, por lo tanto, éstos deben cubrir todos los costos asociados con los mismos. Asimismo, algunos derechos son contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público.

Los ejemplos más representativos de los derechos, como se muestra en el cuadro 4.7, son los correspondientes al registro civil, registro público de la propiedad, licencias y permisos, y agua potable. También se incluyen dentro de los derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados, por la prestación de los servicios exclusivos del estado.

Fuente: aregional.com, con informaciones del INEGI, Sintesis Metodológica de la Estadística de FinanzasPúblicas Estatales y Municipales

Concepto PartidaRegistros

Certificaciones y Constancias

Licencias y Permisos

Inspecciones

Servicios de vialidad y transporte

Servicios de desarrollo urbano y obras públicas

Registro civilRegistro Público de la Propiedad y del ComercioEducación públicaSaludComercio ambulanteConstrucciónEquipo industrialSanidadVehículos de combustión internaVehículos mecánicosUrbanización

Estructura de los Derechos autorizados por el Sistema de Coordinación Fiscala las Entidades FederativasCuadro 4.7

184


Debe destacarse que el Distrito Federal tiene asignado otros Derechos que están asignados a los municipios, de acuerdo con el Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Estos son el cobro por el Uso y Suministro de Agua Potable y los cobros por Prestación de Servicios: por Panteones, Rastros y Seguridad Pública.

Por otra parte, los Aprovechamientos son los recursos que perciben los gobiernos de las entidades federativas por pagos por concepto de multas, rezagos, recargos, reintegros y sanciones, así como donativos. Es decir, los ingresos por Aprovechamientos se derivan del incumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes. En el cuadro 4.8 se presenta la estructura de los Aprovechamientos en las entidades federativas.

Los productos son los ingresos que recauda una entidad federativa, derivados de la explotación de sus bienes patrimoniales. Es decir, son los pagos que las entidades reciben como compensación por el agotamiento, uso o goce de su patrimonio y que no corresponden al desarrollo de las funciones realizadas por el gobierno estatal que son propias del derecho público. En esta partida se incluyen la enajenación de bienes muebles e inmuebles pertenecientes a la entidad federativa, arrendamientos y los intereses obtenidos por sus inversiones financieras.

Para finalizar, las Contribuciones de mejoras son los ingresos que por ley perciben los gobiernos estatales, a cargo de personas físicas y morales, que se beneficien de manera directa por la realización de obras públicas.


Concepto Partida

Recuperaciones

Multas

Aportaciones

Donativos

RezagosRecargosReintegros

FederalesEstatalesMunicipales

Estructura de los Aprovechamientos en las entidades federativasCuadro 4.8


Estructura de los Productos en las entidades federativasEsquema 4.2

Productos

Enajenación de Bienes

Explotación de BienesArrendamientosInteresesEstablecimientos y Empresas del estado

Bienes mueblesBienes inmuebles

185


De las descripciones anteriores se puede deducir que los ingresos no tributarios por su naturaleza (permisos, registros, licencias, cuotas, etc.) son partidas de ingresos no recurrentes, y son fuentes de recursos que tienen un comportamiento muy asociado al ciclo económico y, por consiguiente, son poco confiables para que una administración estatal dependa de manera importante en ellos.

4.5.1 indicador de inGresos no tributarios / inGresos ProPios

Para ilustrar la gran dependencia que todavía existe de los ingresos propios estatales en la captación de ingresos no tributarios, se estimó el indicador Ingresos no Tributarios/Ingresos Propios para las 30 entidades federativas que constituyen la muestra utilizada en este estudio. Se encontró que en el total de los estados estudiados, el promedio del período para este cociente es de 57.8 por ciento. El valor encontrado señala claramente que todavía los ingresos estatales dependen en su mayor parte de la recaudación de otros recursos que no son los impuestos.

En el cuadro 4.9 se presentan las doce entidades federativas que más dependen de sus recursos no tributarios, al tener indicadores que superan el 70.0 por ciento en promedio. Como se evidencia en dicho cuadro y en el Mapa 4.2, hay una predominancia de las entidades de la Región Centro en esta clasificación. De igual forma se concentran los estados con indicadores medios, en la Región Norte, ya que de los trece estados en esta categoría seis se localizan en esta Región. Estos estados tienen un cociente en un rango mayor a 51.0 por ciento y menor a 70.0 por ciento. En general los estados en esta categoría tienen un mayor equilibrio entre sus principales fuentes de ingresos propios.

Debe resaltarse que la mayor parte de los estados en la categoría alta sus economías descansan principalmente en los sectores primarios, con excepción de Aguascalientes,


Participación de los ingresos no tributarios en los ingresos propios por estado*Mapa 4.2

Indicador bajoIndicador medio

Indicador alto

n. d.

186


Colima y Morelos, ya que Aguascalientes y Morelos tiene sectores manufactureros y de servicios muy desarrollados. En cambio, Colima tiene un importante sector servicio, especialmente en Turismo, de mucho dinamismo.

De esta forma, se puede observar en el cuadro 4.9, que estos estados una vez introducido el ISN en el 2005 en Colima, 2006 en Aguascalientes y en 2007 en Morelos, bajaron en forma extraordinaria este cociente. Así, de este cuadro se desprende que en Colima se redujo el indicador en alrededor de 25.3 puntos porcentuales de 2004 al 2006; en Aguascalientes disminuyó en 28.7 puntos del 2005 al 2007 y en Morelos 11.5 del 2006 al 2008.

Lo anterior confirma que las entidades con menor actividad manufacturera y de servicios al tener un número reducido de empresas, son las que generan una menor recaudación tributaria y, por consiguiente, dependen en mucho mayor grado de sus recursos no tributarios. Por ejemplo, Oaxaca ocupa el primer lugar en el Grupo Alto, con un promedio de 83.8 por ciento para el período. Esto se explica principalmente porque a pesar de haber incorporado el ISN y el impuesto cedular dentro de su esquema tributario, su recaudación de impuestos continúa siendo muy baja. Esto sucede, entre otras razones, porque tanto los empleados del gobierno estatal y municipal no tienen que pagar el ISN, así como las empresas que tengan menos de 50 empleados. Asi,la base de causantes de este tributo es muy baja al ser esta la entidad con la tasa de empleo formal más baja a nivel nacional. No obstante, al 2008 Oaxaca muestra una reducción en su cociente de alrededor de 20 puntos porcentuales, al haber disminuido el indicador de 94.7 en el 2000 a 75.3 en 2008.

Otro estado en este grupo que destaca es Guanajuato, ya que sus autoridades implementaron en el 2005 el ISN, y el impuesto cedular, con lo que lograron aumentar significativamente su recaudación tributaria. En el año 2007 su indicador llegó al nivel correspondiente al grupo medio, no disponiéndose de los resultados de sus Cuentas Públicas para el 2008. Sin embargo, debe señalarse que este estado en sus Cuentas Públicas registra en el rubro de Aprovechamientos los recursos generados por actos de administración fiscal de impuestos coordinados, que estrictamente deben considerarse en una categoría aparte, como la mayoría de las entidades federativas. Esta corrección no se hizo, por lo que el estado resulta en segundo lugar en cuanto al indicador más alto, solamente después de Oaxaca.

Fuente: aregional.com, con datos de las Cuentas Públicas y Leyes de Ingresos estatales para el 2008

Entidades federativas con mayor indicador Ingresos no tributarios/IngresosPropios, 2000-2008(Porcentajes)

Cuadro 4.9

Estado 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 PromedioOaxacaGuanajuatoSinaloaTabascoMichoacánChiapasCoahuilaMorelosZacatecasColimaAguascalientesSan Luis PotosíTotal Nacional

200094.6895.3479.1879.687.2288.6963.382.3789.184.1485.5875.358.59

200194.5295.3280.7872.2789.3985.0873.5776.7973.5281.3984.7972.2156.51

86.7694.1981.4874.3283.8

83.1572.2275.6

64.8580.8

78.2865.1755.36

81.8996.2880.87

8074.9474.7375.4474.0865.282.678.6

78.0656.95

82.6594.7181.3479.5879.5470.0880.5575.7571.6183.3478.1477.1861.36

81.7975.4782.2180.7667.9

73.0179.3277.7469.5270.4879.0269.4157.87

77.7263.7983.0878.7767.4575.0874.23

7669.3458.0659.5575.8858.84

78.9254.8381.9

70.8872.4

71.1181.1364.7175.5256.9350.2970.0956.54

75.2871.7

80.0381.5974.6774.0170.9664.4978.0658.6658.9256.3458.67

83.882.4

81.2177.5377.4877.2274.5374.1772.9772.9372.5871.0757.85

187


El grupo bajo está compuesto por cinco entidades, cuyos promedios del indicador se presentan en la gráfica 4.8. Estas son las que menos dependen de sus ingresos no tributarios, teniendo indicadores menores a 51.0 por ciento de sus ingresos propios. Este grupo lo componen las dos entidades federativas de mayor diversificación productiva y población: el Distrito Federal y el Estado de México y dos estados cuya producción se concentra en los sectores primarios: Hidalgo y Campeche, y por Guerrero que principalmente descansa en el sector agropecuario y en los servicios de turismo.

En lo que se refiere al Distrito Federal, se destaca por ser la economía de mayor dinamismo en el sector financiero, en el que concentra el 75 por ciento de los empleos que se generan, así como el 15 por ciento del PIBE en Turismo. Además, es la única entidad que recauda el impuesto predial, por lo que es la que más ingresos tributarios genera, tanto por ISN, impuesto de hospedaje y predial.

El Estado de México, por su parte, tiene una amplia base de manufacturas y de servicios, aportando el 15.6 por ciento del PIBE manufacturero nacional. Es líder exportador en las industrias alimenticias, del plástico, química y farmacéutica, entre otros. Esto le permite generar una alta recaudación por ISN, que es suficiente para compensar el haber traspasado el impuesto sobre hospedaje a sus municipios.

Deben destacarse los esfuerzos que realizó el estado de Hidalgo para reducir su dependencia de los recursos no tributarios, que logró reducir el valor del indicador en 20.6 puntos porcentuales en los nueve años analizados. Esto se logró gracias a la introducción del ISN, el impuesto sobre hospedaje y el de tenencia estatal en este lapso, así como por la modernización y tecnificación de sus oficinas tributarias.

En lo que respecta a Campeche, la disminución de su indicador en 5.2 puntos porcentuales del 2000 al 2007,2 está muy relacionada con el fuerte incremento que ha tenido la recaudación del ISN, debido a la incorporación en su base de causantes de las dependencias de la Federación, de las del propio estado, las de sus municipios y organismos descentralizados y autónomos.

2 A junio de 2009 no se cuenta todavía con los resultados de las Cuentas Públicas de Campeche


Promedio de los Ingresos no Tributarios en los Propios en entidadesfederativas seleccionadas (Porcentajes)

Gráfica 4.7

-

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

DistritoFederal

Campeche Estado deMéxico

Hidalgo Guerrero TotalNacional

188


4.5.2 consideraciones sobre los inGresos estatales

Actualmente la estructura de los ingresos propios de las entidades federativas continúa descansando principalmente en la captación de recursos no tributarios, aunque se hayan hecho esfuerzos importantes para aumentar la recaudación de impuestos, implementado los gravámenes que tienen autorizados dentro del Sistema de Coordinación Fiscal, así como actualizando tasas y padrones de causantes.

La importancia de los ingresos no tributarios en el total de los recursos generados por las entidades federativas causa preocupación, porque los ingresos no tributarios en general son recursos no recurrentes, y por tanto, inestables y poco confiables para que una administración estatal dependa de ellos para la programación de sus gastos. Por esta razón, las entidades federativas deben continuar sus esfuerzos para incrementar la captación de sus ingresos recurrentes, con fines de aumentar su ahorro interno y tener mayor independencia en el uso discrecional de sus recursos.

Es importante destacar la necesidad que se tiene de realizar un buen trabajo de homologación en la sistematización de las cuentas públicas estatales. Con este propósito las entidades deben hacer mayor énfasis en ponerse de acuerdo en las clasificaciones de las partidas correspondientes a ingresos propios, ingresos extraordinarios, ingresos de la coordinación administrativas e ingresos federales como tales.

A este respecto, posiblemente esta situación se podrá resolver satisfactoriamente en breve, a la luz de la reforma constitucional que modificó el Artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta modificación dispone que la Auditoría Superior de la Federación, fiscalice los fondos federales que se transfieren a los estados y municipios. Pero más importante en relación con la homologación de las cuentas, es que en dicha reforma se establece que los Congresos locales deben emitir reglas que permitan la homologación de la contabilidad financiera de los estados y municipios, con el fin de garantizar su armonización a nivel nacional.

4.6 el Gasto Público

Las experiencias de los países con sistemas federales maduros, enseñan que una descentralización bien diseñada de las responsabilidades gubernamentales establece un clima propicio para el crecimiento económico homogéneo de las distintas regiones, estados y municipios en que se divide la Federación. Igualmente, se obtiene una gestión social más eficaz, al fomentar la participación ciudadana en un mayor control sobre la provisión local de los servicios y al reorientar la atención de los diferentes niveles de gobierno hacia la población, haciéndolos mejorar la calidad de los servicios que prestan.

Los resultados del proceso de descentralización dependen en gran parte de una efectiva coordinación intergubernamental entre los tres niveles de gobierno –Federal, Estatal y Municipal- que asegure un adecuado reparto de atribuciones y responsabilidades entre las instancias del gobierno, y que conlleve a una mayor eficiencia y equidad en la asignación del gasto público.

En el caso de México la descentralización del gasto público se ha llevado a cabo en muchos casos sin la definición adecuada de responsabilidades y, como se desprende del análisis

189


de los ingresos propios realizado, a las entidades federativas se les ha dejado muy poca capacidad de tributación. Por esta razón una gran parte del financiamiento del gasto público descansa en las transferencias de la Federación a las entidades federativas. Esto genera incentivos para que no haya mucha vinculación entre las responsabilidades de gasto locales y las fuentes de ingresos fiscales propios.

Esta situación ha debilitado también la relación de los egresos de los gobiernos estatales y municipales con los objetivos del gasto público, así como el rendimiento de cuentas de las autoridades locales a las demandas de sus ciudadanos. De igual forma, es difícil para los ciudadanos determinar en este sistema, qué nivel de gobierno es responsable por los servicios públicos, especialmente cuando éstos se financian concurrentemente y, por lo tanto, dificulta la asignación de responsabilidades.

Por otro lado, la baja recaudación de ingresos por las entidades federativas ha conducido a que sus gobiernos no tengan la capacidad de financiar todos sus gastos administrativos, lo que dificulta la generación de ahorros suficientes para financiar sus necesidades de inversión. Esto, ha resultado en que en muchos estados se privilegie el gasto corriente sobre el de capital para mantener la operación satisfactoria de sus actividades operativas. Esto ha llevado una disminución de la productividad y competitividad económica, a nivel nacional, regional y estatal, como se refleja en la caída en todos los índices tanto nacionales como internacionales, que se han calculado en los últimos años, que miden la competitividad del país

4.6.1- clasificación económica del Gasto Público

En el esquema 4.3 se presenta la clasificación económica del gasto público en las entidades federativas. La clasificación de las erogaciones estatales en esta forma permite identificar cada renglón del gasto, de conformidad con su naturaleza económica y objeto, de forma que se pueda evaluar el peso que tiene el gasto público en las economías estatales. Así, se puede observar que en el esquema mencionado el total del gasto público se clasifican en gasto corriente, de capital, otros egresos y gastos por cuenta de terceros.

El gasto corriente cubre todos los egresos necesarios para el mantenimiento en operación del gobierno subnacional; se subdividen en subsidios y transferencias realizados por los gobiernos estatales a sus organismos y municipios, para financiar erogaciones que no pueden hacer con los ingresos que generan. Gastos de operación para el mantenimiento de las funciones del estado, así como los egresos directos; bajo este rubro se incluyen los pagos por servicios personales que realiza la entidad; los egresos por pensiones y jubilaciones a la burocracia ya en retiro, incluyendo a los maestros retirados de los sistemas educativos estatales. Dentro del gasto de operación, también se incluyen los gastos administrativos de las oficinas públicas y los pagos de intereses, gastos y comisiones sobre el saldo de la deuda pública vigente de la entidad federativa.

Los gastos de capital, por su parte incluye las inversiones en infraestructura básica, construcción de edificios para las oficinas gubernamentales y los egresos en infraestructura social. Asimismo, en “otros egresos” se incorporan los gastos contingentes, provisiones para erogaciones especiales y egresos diversos.

190


4.6.2 Gastos Primarios

En esta sección se analizan los gastos primarios de las entidades federativas. Bajo esta denominación se incluyen todas las erogaciones normales de operación que realizan las entidades federativas: gasto de capital y gasto corriente, sin incluir los de servicio de la deuda o financieros. El propósito de analizar estos egresos es el de conocer cuántos recursos destinan los estados a sus labores operativas y erogaciones para inversiones productivas, sin considerar el cumplimiento de sus obligaciones financieras.

Fuente: aregional.com, con información del INEGI y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Clasificación económica del gasto de las entidades federativasEsquema 4.3

Gasto Total

Corriente Capital Otro Egresos

Por cuenta deTerceros

Subsidios y Transferencias

Operación yDirecto

Intereses, Gastosy Comisiones

de Deuda

Inversiónfísica

InfraestructuraSocial

Contingentes DiversosServicios Personales

Pensiones y Jubilaciones Administrativos

ServiciosGenerales

Materiales

Erogacionesespeciales

Los datos de 2008 del Distrito Federal, Puebla y Tabasco son preliminares. En tanto que los de Baja CaliforniaSur, Chiapas, Durango, el Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca y Veracruz son losestablecidos en las respectivas leyes de ingresos para el ejercicio fiscal 2008Fuente: aregional.com, con datos de las Cuentas Públicas estatales y Leyes de Ingresos 20088

Gasto Primario Total Entidades Federativas, 2000-2008 (miles millones de pesos de 2007)Gráfica 4.8

0

200

400

600

800

1000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Total Nacional

607.

2

654.

7

678.

0

684.

0

699.

6

738.

3

806.

5

871.

7

924.

9

191


Este gasto tuvo gran dinamismo durante el período de análisis, creciendo a una tasa promedio anual en el agregado de 5.4 por ciento, incrementándose desde 607,231.8 mdp en el año 2000 a 924,920.4 mdp en 2008, a precios constantes de 2007. Los estados con mayor ritmo de crecimiento en esta partida fueron Campeche, Quintana Roo e Hidalgo, que incrementaron sus gastos primarios a tasas reales promedio anuales de 13.5, 10.3 y 9.3, respectivamente. En Campeche e Hidalgo se puede atribuir a sus altas inversiones en el período y en Quintana Roo a sus grandes erogaciones por concepto de seguridad pública y a la reconstrucción de la infraestructura del estado dañada por los serios desastres naturales que sufrió durante el lapso analizado.

En el cuadro 4.10 se presenta el indicador Gasto Primario/Ingresos Totales de las Entidades Federativas en el período de análisis. Este indicador muestra cómo manejaron sus finanzas los estados en este lapso. Así, si el promedio de la relación es mayor a 1.0 significa que las entidades mantuvieron un balance entre sus gastos primarios e ingresos en el periodo analizado. Nótese que esto significa también que si el estado tiene contratado algún tipo de endeudamiento, entonces no generó recursos suficientes para pagar los intereses de sus obligaciones, por lo que tendrá que recurrir a algún tipo de endeudamiento para cubrirlos. Asimismo, si este cociente es mayor a 1, la entidad tiene un déficit en esta relación y tendrá que endeudarse tanto para cubrir la diferencia entre gastos e ingresos, como para pagar los intereses de los créditos previamente contratados.

El cuadro 4.10 muestra que ocho entidades tuvieron déficit en promedio en el período, destacando que cinco de ellas, incluyendo al Distrito Federal se encuentran localizadas en la Región Centro, dos en la Región Sur: Yucatán y Veracruz y solamente Coahuila se localiza en la Región Norte.

En este grupo el Distrito Federal es el de mayor déficit promedio, sólo habiendo acumulado superávit en los años 2005 y 2006. Esto se atribuye al aumento del gasto corriente, especialmente por el aumento del gasto social. En Coahuila el gasto primario creció a una tasa superior a 8.0 por ciento en términos reales, resaltando un programa de inversión agresivo en los dos últimos años que se ha financiado con endeudamiento. Sin embargo, a partir de agosto de 2008 el gobierno estatal ha implementado un programa de austeridad en el gasto.

Michoacán, por su parte tiene fuertes presiones causadas por su propio sistema de educación básica y Aguascalientes se ha endeudado en los últimos años con fines de aumentar sus inversiones, además de que generaba muy pocos recursos propios, por no tener implementado el ISN hasta 2006.

192


Veracruz, por otro lado, sus mayores déficit ocurrieron entre el 2001 y 2004, período en el que implementó un agresivo programa de endeudamiento para financiar inversiones en infraestructura, principalmente carreteras.

Los cuatro estados con equilibrio promedio en sus finanzas no tienen serios problemas en el corto plazo. Sin embargo, tanto Nayarit como Chihuahua tienen la contingencia de sus sistemas de pensiones que son deficitarios y en ambos estados se está contemplando implementar una reforma estructural a estos sistemas para volverlos viables. En el caso de Chihuahua, como se comentó en la sección de los ingresos, esta entidad tiene relativamente estancada su captación de ingresos, a pesar de que es el segundo detrás del Distrito Federal en la generación de recursos propios. Nayarit, por su parte, está en medio de un ambicioso programa de desarrollo de la Riviera Nayarit, en la que ha realizado fuertes inversiones, financiadas primordialmente con endeudamiento y proyectos realizados en asociaciones público-privadas.


Indicador Gasto Primario/Ingresos Totales entidades federativas, 2000-2008(Por ciento)Cuadro 4.10

Estados 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Promedio

Distrito FederalYucatánMichoacánCoahuilaAguascalientesVeracruzColimaSan Luis Potosí

ZacatecasNayaritChihuahuaGuanajuato

Baja California SurJaliscoOaxacaQuintana RooNuevo LeónDurangoBaja CaliforniaMorelosSinaloaPueblaSonoraTabascoGuerreroChiapasEstado de MéxicoHidalgoCampecheQuerétaroPromedio Nacional

1.11 0.90 1.00 0.97 1.03 1.04 1.00 0.99

1.01 1.03 0.98 0.99

1.01 1.00 1.01 0.99 0.94 1.01 1.02 0.98 0.98 1.02 0.98 1.01 0.99 0.97 0.96 0.70 0.60 0.58 0.99

2001

1.20 1.12 1.06 1.05 1.05 1.07 1.03 1.02

1.02 0.98 1.02 1.03

1.02 1.01 1.00 1.03 1.06 1.02 1.03 0.99 1.01 1.04 1.01 0.97 0.97 1.01 1.00 0.68 0.61 0.63 1.02

1.12 1.21 1.03 0.96 1.00 1.01 1.05 0.97

1.01 0.87 1.01 1.00

1.02 0.96 0.99 1.01 1.02 1.04 0.99 1.03 0.96 1.04 0.97 1.02 0.96 0.97 0.95 0.70 0.59 0.61 0.99

1.05 1.18 0.98 1.01 0.98 1.03 0.97 1.03

0.99 1.01 0.97 1.00

1.01 0.97 0.98 0.98 0.93 1.00 0.95 0.99 0.99 0.94 0.97 0.96 1.01 0.95 0.99 0.67 0.57 0.50 0.97

0.92 1.09 1.00 1.03 1.04 0.97 1.01 1.01

0.99 1.00 1.00 0.99

0.94 0.98 0.98 0.96 1.02 0.95 0.98 1.00 0.99 0.99 0.97 1.00 0.95 1.01 0.93 1.06 0.96 0.90 0.98

0.90 0.99 1.03 0.98 0.94 0.98 1.02 1.04

0.97 1.03 0.99 0.97

1.00 0.96 0.95 0.96 0.95 0.96 0.98 0.98 0.99 0.98 0.98 1.05 0.96 0.96 0.93 0.98 1.02 0.97 0.97

1.10 0.81 1.07 1.06 1.15 1.03 1.00 1.01

1.00 1.02 1.01 1.01

0.99 1.01 1.04 1.00 1.01 0.97 0.98 0.98 0.99 1.04 0.98 0.96 0.98 1.07 0.94 0.99 0.96 0.95 1.01

1.08 0.99 0.99 1.07 0.93 0.99 0.98 0.99

1.03 1.03 1.00 0.98

0.96 1.04 0.99 1.00 0.99 0.99 0.98 0.94 1.00 0.83 0.98 0.85 0.98 0.81 0.94 0.99 0.96 0.98 0.98

1.06 1.04 1.02 1.02 1.02 1.01 1.01 1.01

1.00 1.00 1.00 1.00

0.99 0.99 0.99 0.99 0.99 0.99 0.99 0.99 0.99 0.99 0.98 0.98 0.97 0.97 0.95 0.84 0.78 0.76 0.99

Grupo en equilibrio en promedio

Grupo con superávit en promedio

Grupo con déficit promedio

193


En los estados con superávit primario destaca el Estado de México, entidad que por su alto endeudamiento ha tenido que estar generando grandes superávits para cubrir el servicio financiero del mismo. Esto retrasó el programa de inversiones de este estado. Se espera que con la reestructuración y prepago de una buena parte de sus adeudos en el 2007 y 2008, tenga mayor flexibilidad financiera.

Otros estados en este grupo que se deben resaltar son Hidalgo y Campeche, los cuales a pesar del dinamismo de su gasto primario a lo largo del lapso analizado por haber mantenido un programa de inversiones en infraestructura muy amplio, están entre los tres estados que lograron mantener los superávit más altos a lo largo del mismo.

En contraste, Querétaro que es el estado de mayor superávit promedio, ha logrado con su ahorro interno reducir su endeudamiento, aunque ha mantenido un perfil de inversiones bajo y un crecimiento moderado de su gasto corriente.

4.6.3 Gasto de oPeración

En el análisis del desempeño de las finanzas públicas estatales, el gasto de operación es un concepto que merece especial atención ya que indica las erogaciones necesarias para la ejecución de las funciones administrativas y operativas fundamentales de la administración pública. Como se muestra en el esquema 4.3, específicamente este gasto se compone de:

Servicios personales.• Remuneraciones al personal del gobierno y cualquier otra erogación que se deriva de la relación laboral.Servicios generales.• Costo de los servicios indispensables para el funcionamiento gubernamental, contratados a particulares o a instituciones del propio sector público.Materiales y suministros.• Adquisición de materiales para el desempeño de las actividades administrativas y productivas del gobierno.

Un indicador para medir el costo de operación para las finanzas públicas estatales, es el cociente Gastos de Operación/Gasto Primario, porque permite conocer cuánto representan en el total, estos egresos. En la gráfica 4.9 se muestra la evolución de este indicador para el total de la muestra. En ella se aprecia que el valor de este indicador se ha reducido en más de 5.0 puntos porcentuales en el período, lo que señala una mejor distribución de los recursos estatales. No obstante, debe señalarse que una buena parte de los datos son estimados para el 2008, por lo que en los resultados finales estas erogaciones pueden ser mayores.

194


Este comportamiento también puede atribuirse a un mayor monto de transferencias federales etiquetadas para otros rubros del gasto público, particularmente al gasto en programas sociales y de apoyo productivo, y en inversión. En términos reales el gasto administrativo ha registrado un crecimiento limitado en la mayor parte de los entidades federativas. Esto significa que la razón principal para el decrecimiento del indicador, es más bien un mayor control sobre las variables que lo componen y sobre todo el aumento de las transferencias federales etiquetadas por el aumento de los precios petroleros, que crearon excedentes que se transfirieron en buen parte a las entidades federativas a través del Fondo para la Infraestructura de las Entidades Federativas (FIES), Fondo para la Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), así como al aumento de las transferencias para seguridad pública.

En la gráfica 4.10 se puede observar que el Distrito Federal es la entidad con la mayor participación del gasto de operación en el primario total, el cual en promedio es mayor en 16.9 puntos porcentuales al de la segunda entidad con el porcentaje más alto en este indicador: Baja California. El valor de este cociente para el Distrito Federal se atribuye en parte al alto dinamismo económico de esta entidad, en la que se encuentran radicados los corporativos de las principales empresas del país, además de la alta población residente que tiene y de la temporal proveniente de otros estados que es atendida diariamente por el gobierno local. Todo esto absorbe altas proporciones del presupuesto local. Es decir, esta entidad tiene una gran demanda para la provisión de los servicios públicos y para la atención a la ciudadanía, por lo que requiere contratar un buen número de empleados. Sin embargo, aún así su gasto administrativo es demasiado alto, en relación con su gasto primario y con los ingresos que genera y recibe procedentes de la Federación.

Fuente: aregional.com, con datos de las Cuentas Públicas estatales y Leyes de Ingresos 2008

Gastos de Operación/Gasto Primario de las entidades federativas (Porcentajes)Gráfica 4.9

28.49

24.84 24.68 23.37 22.87 23.71 23.46 23.17 22.87 24.16

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Pro

med

io

195


Por tanto, las actividades económicas son otro factor que presiona el gasto de operación estatal, debido a los requerimientos que crean para la provisión de los servicios públicos y de la atención general a la ciudadanía. Así, se puede observar que Baja California, el Estado de México, Chihuahua, Sonora, Coahuila y Nuevo León, que son algunos de los estados con economías más grandes y diversificadas especialmente en manufacturas y servicios, destinan relativamente altas proporciones de su gasto primario a estos egresos operativos.

En la gráfica 4.11, se presenta el gasto administrativo en términos per cápita por entidad federativa, este indicador estima la carga que representa para los habitantes de un estado el costo de los gastos administrativos. En esta gráfica se muestra que el ordenamiento encontrado por la participación de los gastos de operación en el gasto administrativo se mantiene, ya que todos los estados mencionados, con excepción del Estado de México, se

*Los datos de 2008 del Distrito Federal, Puebla y Tabasco son preliminares. En tanto que los de Baja CaliforniaSur, Chiapas, Durango, el Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca y Veracruz son losestablecidos en las respectivas leyes de inFuente: aregional.com, con datos de las Cuentas Públicas estatales y Presupuestos de Egresos estatalespara 2008

Indicador Promedio Gasto de Operación/Gasto Primario entidades federativas (Porcentajes)Gráfica 4.10

47.8730.9330.85

29.8027.57

26.1525.53

22.3321.5921.4321.29

20.7220.71

19.5318.6418.2217.9217.63

17.1016.4716.45

14.9213.8213.6613.38

12.8711.74

10.8310.03

6.7424.16

Distrito Federal*Baja California

Tabasco*Estado de México*

CoahuilaSonora

ChihuahuaNuevo León

SinaloaDurango*

Puebla*Veracruz*

JaliscoMichoacán*

QuerétaroYucatán

ColimaChiapas*

San Luis PotosíCampeche

Quintana RooNayarit

Baja California Sur*Guerrero*Oaxaca*

GuanajuatoMorelos

AguascalientesZacatecas

Hidalgo*Total Muestra

196


Fuente: aregional.com, con datos de los reportes crediticios estatales de Fitch Ratings, las Cuentas Públicas delos gobiernos estatales y las proyecciones de población del CONAPO

Gasto de Operación per cápita por estado*, 2007(pesos por habitante)Gráfica 4.11

5,30

1.1

4,22

5.5

2,63

9.2

2,62

6.7

2,39

2.9

2,32

5.8

2,12

0.1

2,09

6.3

2,09

4.8

2,02

0.2

1,94

0.3

1,93

7.3

1,84

0.3

1,81

4.5

1,79

1.9

1,70

1.6

1,65

6.3

1,65

3.0

1,64

5.8

1,57

3.9

1,40

7.5

1,36

6.2

1,34

8.5

1,30

8.0

1,23

4.5

1,01

3.5

966.

591

7.2

895.

333

0.2

2,15

2.6

Dis

trito

Fed

eral

Taba

sco

Baj

a C

alifo

rnia

Chi

huah

uaS

onor

aC

oahu

ilaN

uevo

Leó

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Roo

Dur

ango

Mic

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stad

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Méx

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Nay

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Baj

a C

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Sur

Cam

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Pot

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Que

réta

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Zaca

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sG

uana

juat

oA

guas

calie

ntes

Mor

elos

Hid

algo

Tota

l Nac

iona

l

encuentran entre las diez entidades con mayor gasto administrativo per cápita, superior a 2,000 pesos por habitante.

En la gráfica 4.11 se observa que Tabasco ocupa el segundo lugar en la carga de gastos operativos per cápita. Dado que esta entidad tiene una población que se encuentra entre las quince más bajas y uno de los diez PIBE más reducido, sus altas erogaciones para la operación del gobierno estatal señalan que esta es un área en la que pueden realizarse reasignaciones de recursos para aprovecharlos más productivamente.

De la misma manera, Chiapas tiene un gasto operativo per cápita de 2,096.3 pesos por persona, el octavo más alto en el total de la muestra utilizada, ocupando 20.9 por ciento de su gasto primario, el onceavo en el ordenamiento. Esto es resultado de un aumento sustantivo en su planta de personal al incorporar a la estructura del Estado una nueva Secretaría de Estado en la administración pasada, que disparó estos egresos. Actualmente se han introducido medidas de austeridad y control en estas erogaciones. Esto es importante, porque dado su alto grado de marginación, de acuerdo al Índice del CONAPO para el 2005, Chiapas tiene amplias necesidades de infraestructura y servicios básicos, por lo que tiene que destinar mayores recursos a erogaciones que contribuyan a mejorar los estándares de vida de su población y a fomentar su desarrollo económico.

Las entidades con menor gasto administrativo per cápita y en relación a su gasto primario su ordenamiento tiene cierta consistencia, ya que Hidalgo, Morelos, Aguascalientes, Zacatecas, Guerrero, Oaxaca, Yucatán, Guanajuato y Querétaro presentan algunos de

197


los menores niveles en ambos indicadores. En el caso de Guanajuato, destaca su relativa baja asignación de recursos al gasto operativo, debido a que es una de las diez entidades con mayor PIBE y población, por lo que sus presiones en este rubro deben ser altas. En consecuencia, posiblemente se estén asignando pocos recursos a las actividades operativas y administrativas fundamentales del gobierno estatal.

En lo que se refiere a Querétaro, el importante dinamismo económico que ha registrado en los últimos años apunta a que tiene presiones de gasto administrativo cada vez mayores. Esto ha llevado a su gobierno a asignar recursos adicionales para estos fines, habiendo crecido en el período analizado estos egresos a un ritmo de 6.5 por ciento. A este respecto debe señalarse, que la población de esta entidad es la onceava más baja y sus asignaciones de gasto administrativo per cápita y en relación a su gasto primario no se encuentran entre las cinco más bajas del país, lo que indica un buen uso de sus recursos en esta área.

Una característica común en el resto de las entidades con indicadores bajos, es que son estados con poblaciones relativamente pequeñas (Yucatán, Aguascalientes, Zacatecas y Morelos) y/o con economías poco dinámicas, basadas principalmente en los sectores primarios, tales como Hidalgo, Zacatecas, Guerrero, Oaxaca y Yucatán. Como se observó en el análisis de los ingresos estos estados tienen dificultades con su captación de recursos propios y para mantener la sanidad de sus finanzas públicas prefieren mantener bajo control estos egresos. Por ejemplo, Hidalgo, Morelos y Yucatán tienen en operación programas de austeridad del gasto, para el control de sus egresos operativos.

4.6.3.1 Gasto en servicios Personales

Para la provisión de los servicios públicos y mantener el funcionamiento del aparato gubernamental se requieren de recursos humanos entrenados, que desempeñen sus operaciones. Sin embargo, ante la escasez de recursos y un gran número de funciones que operar para los gobiernos estatales, tener un aparato burocrático excesivo y muy costoso significa una menor disponibilidad de asignar recursos a las demás actividades que deben desempeñar, tales como mantener la calidad en la provisión de servicios públicos, realizar inversiones en infraestructura para potenciar el desarrollo económico y competitividad del estado, emprender programas sociales para elevar la calidad de vida de la población estatal y el pago del servicio financiero de la deuda pública.

Debe señalarse que a nivel nacional, el 78.3 por ciento del gasto de operación estatal se destina al pago de servicios personales, siendo el caso del Estado de México el más extremo al destinar 91.8 por ciento de los gastos de operación al pago de servicios personales en 2007. Tal situación se deriva principalmente del alto costo que representa el pago a los empleados de los sistemas locales de servicios educativos y de salud. Igualmente, San Luis Potosí y Durango sobresalen por tener valores superiores al 85 por ciento en este indicador. En contraste, el Distrito Federal es la única entidad que no se hace cargo de sus servicios educativos y tiene un valor en esta razón de 71 por ciento, no obstante que en términos monetarios tiene el gasto de operación más alto.

4.6.3.2 costo de los servicios Personales Per cáPita

En esta sección se utiliza el cociente Costo de los Servicios Personales por habitante para medir la carga que representa para la población el costo de los empleados gubernamentales. En la gráfica 4.12 se presenta este indicador para las entidades federativas que componen

198


la muestra para el año 2007. La clasificación de los estado en dicha gráfica se hace por colores en tres categorías: rojo, las entidades de Costos altos; amarillos las de costos medios y verde las de costos bajos.

En el primer grupo de costos altos, resaltan Baja California, el Distrito Federal y Tabasco que son las tres entidades que tienen una carga por habitante por servicios personales que exceden los 4,000.0 pesos de 2007. En Baja California esta carga está muy relacionada con el pago al personal de su propios sistema educativo, en cambio en el Distrito Federal está más relacionado con la atención a su gran población, la segunda detrás del Estado de México, y con la gran actividad empresarial que tiene, fuertes demandantes de servicios públicos.

Sin embargo, esto contrasta con el Estado de México que se encuentra en el Grupo Medio, que también recibe importantes flujos migratorios al igual que el Distrito Federal, de los cuales mucho de ellos viven en el estado y trabajan en esta última entidad. Es decir este estado al contrario del Distrito Federal, también tiene que ofrecerle los servicios públicos a esta población que no produce en su territorio, pero que le presionan los servicios educativos y de salud. Sin embargo, su costo por habitante es mucho menor a las entidades mencionadas al ubicarse en el lugar 15 en esta clasificación. Esto es resultado de la alta población que tiene que distribuye entre mayor número de personas la carga de los servicios.

Por el contrario, en el caso de Tabasco, al igual que en sus gastos de operación, la carga es muy alta. Esto se debe a que este estado ha realizado en los últimos años incrementos notables en su plantilla de empleados, así como ajustes de salarios y liquidaciones, y sólo hasta finales de 2007 se establecieron medidas de austeridad y disciplina en este gasto. Una situación similar se enfrenta en Chihuahua, Sonora, Coahuila, Durango y Colima, que al tener poblaciones relativamente bajas y altos costos de personal, se encuentran entre los 10 estados con Servicios Personales altos.

En el grupo de Servicios Personales bajos, Guerrero y Oaxaca destacan debido a que se encuentran entre los 10 estados con mayor población, por lo que su carga de personal por habitante es relativamente baja. Este bajo indicador no demuestra necesariamente eficiencia en el uso de los recursos, porque dado que estos dos estados tienen un alto grado de marginación, de conformidad con el Indice del CONAPO, podría ser señal de una atención insuficiente a su población en materia de servicios públicos y en la administración tributaria.

Fuente: aregional.com, con datos de las Cuentas Públicas estatales

Costo servicios personales per capita, 2007(Pesos 2007)Gráfica 4.12

-1,000.02,000.03,000.04,000.05,000.06,000.07,000.0

Baj

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alifo

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alifo

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Sur

Hid

algo

Tota

l Nac

iona

l

199


Un caso similar es el que enfrenta el estado de Hidalgo, que se encuentra en el último lugar de la clasificación del Grupo Bajo. Esta entidad tiene una carga de sólo 319.0 pesos por habitante, debido a un destacado control en este rubro de gasto. Sin embargo, este nivel del indicador señala que su administración tiene margen para incrementarlo y que con esta acción posiblemente se mejore la cobertura de los servicios públicos a la población.

4.6.3.3 consideraciones sobre los Gastos de oPeración

Del análisis del gasto de operación se desprende que es importante que los gobiernos de algunas entidades federativas hagan más eficiente su desempeño administrativo y operativo, a fin de liberar recursos para otras actividades igualmente importantes, como la inversión en infraestructura básica y social. Tal puede ser el caso de las entidades que destinan algunos de los porcentajes más altos de su gasto primario al gasto administrativo y/o tienen algunas de las cargas per cápita más altas por estos conceptos, que en general tienen grandes poblaciones y son polos de desarrollo manufactureros y de servicios.

En contraste, una característica común encontrada en las entidades con indicadores bajos de gasto administrativo fue su baja densidad poblacional, que señalan que las presiones de gasto administrativo son mucho menores a las del grupo de entidades con indicadores altos, en las cuales el factor poblacional es sumamente importante.

En lo que respecta a los servicios personales se encontró que los estados con mayor presión por estos servicios son aquellos en los cuales son importantes los sistemas locales de servicios educativos y de salud, ya que sus empleados son regularmente muy numerosos y, por ende, costosos. De esta forma, por ejemplo, el Estado de México, Baja California y Michoacan son de los estados que mayores presiones tienen en este sentido.

A este respecto, debe consignarse que los pagos de jubilaciones y pensiones constituyen una parte importante de los Servicios Personales estatales, por lo que dependiendo de los planes de reforma y del comportamiento de los pasivos futuros por pensiones, el peso de este rubro en los ingresos disponibles puede aumentar. El destinar menores recursos a los gastos por pensiones y jubilaciones y, en general, los menores niveles de servicios personales, permitirán liberar recursos para otras funciones gubernamentales igualmente importantes.

4.6.4 Gasto en desarrollo social

El gasto en desarrollo social es de gran importancia para los estados, dado que con los recursos que se les destinan se otorgan diferentes servicios y apoyos a la población, especialmente a la de los estratos de menores recursos. Estos servicios contribuyen a disminuir la pobreza y hacen más accesibles las oportunidades de desarrollo a los distintos sectores de la población. Las erogaciones para educación tienen particular importancia dentro del gasto social, porque permite incrementar el capital humano y aumenta las oportunidades de superación de la pobreza entre el grueso de la sociedad.

Asimismo, este tipo de gasto es relevante por la gran magnitud de las transferencias federales a los estados para dichos fines, principalmente a través de los fondos de Aportaciones Federales del Ramo 33.

La Ley General de Educación de 1993 delegó a los estados las atribuciones relacionadas con educación inicial, básica, normal, indígena y especial, que anteriormente eran de

200


carácter federal. A partir de ese año los Gobiernos estatales crearon secretarías o institutos relacionados con la educación. A este respecto, doce estados, entre los que se encuentran Baja California, el Estado de Mexico, Michoacán, Sonora, Chihuahua, Sinaloa, Nuevo León y Veracruz, gastan una buena parte de sus respectivos presupuestos de egresos en el financiamiento de sus propios sistemas de educación básica. Sin embargo, los sistemas educativos en algunos estados están prácticamente integrados por las escuelas y personal docente que les fueron transferidos por la Federación, y son altamente dependientes de los recursos federales.

Debe destacarse que la única entidad federativa en la que no se ha descentralizado el gasto educativo es el Distrito Federal. Así, en la Secretaría de Educación Pública (SEP) existe una Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal, que ejerce las atribuciones educativas de los servicios de educación inicial, preescolar, primaria y secundaria, que son los que tienen el mayor peso para las finanzas de todas las entidades. De igual forma, el Artículo 16 de la Ley General de Educación establece que los servicios de educación normal y demás para la formación de maestros de educación básica serán prestados en el Distrito Federal, por la SEP. Por ende, el gasto del Gobierno del Distrito Federal en educación con recursos propios es muy pequeño, ya que prácticamente todo el gasto educativo se realiza con recursos federales.

4.6.4.1. Gasto nacional en educación

En materia de educación, los principales fondos a través de los cuales los estados reciben transferencias federales para sus sistemas educativos son el Fondo para la Educación Básica y Normal (FAEB) y el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA), los cuales forman parte del Ramo 33.

De conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y la Ley General de Educación Pública, los recursos del FAEB los otorga la Federación a los estados, y tienen como destino la atención de necesidades de educación básica y normal, de acuerdo a los convenios que las entidades han suscrito con el Gobierno Federal para la descentralización de los servicios educativos. En lo que respecta al Distrito Federal, los recursos para el financiamiento educativo se proporcionan vía el Ramo 25. Este fondo se distribuye con base en elementos como el Registro Común de Escuelas, la plantilla de personal y los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura.

Por otra parte, conforme al Artículo 42 de la LCF, los recursos del FAETA los reciben las entidades federativas para prestar los servicios de educación tecnológica y de adultos, y su operación se realiza de acuerdo con los convenios de coordinación suscritos con el Gobierno Federal, para la transferencia de recursos humanos, materiales y financieros necesarios para la prestación de dichos servicios. Para la distribución de este fondo a las entidades federativas, se consideran elementos como los registros de planteles escolares, plantillas de personal y gastos de operación. Para el caso del componente de educación para adultos incluye indicadores de rezago en alfabetización, educación básica y formación para el trabajo

Además de estas transferencias, el gasto en educación con recursos federales se constituye por el Ramo 11 de Educación Pública, el Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos; y los recursos ejercidos a nivel local provenientes de los fondos para educación del Ramo 33: Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, es decir, el FAETA y el FAEB. El cuadro 4.11 muestra la

201


evolución del gasto nacional en educación según la fuente de los recursos, para el periodo 2000-2008.

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, en el año 2007 más del 60 por ciento del gasto en educación se realizó con recursos federales. En segundo lugar se ubica el financiamiento del sector privado con una participación superior al 22.0 por ciento; en tanto que el gasto con recursos estatales contribuye con alrededor del 15.0 por ciento. Por su parte, los recursos municipales registraron la mayor tasa de crecimiento real promedio anual para el periodo 2000-2008: 6.69 por ciento; no obstante, la participación de los recursos municipales aún es muy baja, con menos del 0.2 por ciento del gasto total a nivel nacional.

El gasto público en sus tres niveles es el mayor componente del egreso nacional en educación, con una contribución cercana al 78 por ciento. De igual forma, dentro del total, los recursos federales son el principal componente, no obstante que el proceso de descentralización de los servicios educativos tiene aproximadamente 15 años de antigüedad.

La gráfica 4.13 muestra la participación de los gobiernos estatales en el gasto público total en educación ejercido en cada estado, para el año 2007; así como la tasa de crecimiento promedio anual en términos reales de estos egresos para el periodo 2000-2007.

_/e Cifras estimadas_/1 Se refiere a la tasa de crecimiento promedio anual en términos realesFuente: aregional.com, con datos del Segundo Informe de Gobierno 2008 del Presidente Felipe Calderon

Gasto nacional en educación 2000-2008, por fuente de los recursos(miles de millones de pesos constantes de 2007)Cuadro 4.11

Año Monto % del total Monto % del total Monto % del total Monto % del total Monto % del total2000 529.3 100 334.9 63.27 78.8 14.9 0.7 0.13 114.9 21.72001 558.8 100 355.1 63.55 84.7 15.16 0.7 0.13 118.2 21.162002 581.8 100 366.3 62.96 88.9 15.28 0.8 0.13 125.9 21.632003 603.9 100 374.9 62.09 95.8 15.87 0.9 0.15 132.2 21.892004 607.3 100 371.9 61.23 100 16.47 0.9 0.15 134.4 22.142005 641.3 100 391.5 61.06 107.2 16.72 1 0.15 141.5 22.072006 658.5 100 411.6 62.51 99.4 15.1 1 0.16 146.4 22.242007 675.3 100 430.2 63.7 93.1 13.79 1.1 0.16 150.9 22.34

2008_/e 697.8 100 436 62.48 103.1 14.77 1.2 0.17 157.5 22.58Promedio 617.1 100 385.8 62.54 94.6 15.34 0.9 0.15 135.8 21.97

Tasa crecimiento_/1

2000-20083.51 - 3.35 - 3.41 - 6.69 - 4.03 -

Nacional Federal Estatal Municipal_/e Privado

202


Como se aprecia en la gráfica anterior, nueve estados tienen una carga superior al 40.0 por ciento del gasto total en educación en sus jurisdicciones, destacando el Estado de México, Baja california, Tabasco y Yucatán, con una carga superior al 45.0 por ciento.

En contraste, los estados de Guerrero, Hidalgo, Oaxaca y Chiapas, que se caracterizan por tener altos grados de marginación, de conformidad con el Índice del CONAPO, tienen algunas de las más bajas participaciones en el gasto total educativo (menores a 15.0 por ciento). En este grupo llama la atención el caso de Chiapas, porque su gasto propio en esta materia disminuyó a una sorprendente tasa promedio anual de 36.5 por ciento en el periodo 2000-2007. En este último año, su participación en el gasto público total en educación fue de apenas 1.2 por ciento. En cambio, las transferencias federales de los fondos para educación, FAETA y FAEB, asignadas al estado de Chiapas, aumentaron a una tasa de crecimiento promedio anual de 15.6 por ciento en términos reales, durante el mismo periodo. De manera que en 2007, 98.8 por ciento del gasto en educación en este estado se realizó con recursos federales.

El Distrito Federal, la entidad con menos marginación y mayores recursos propios, se encuentra en una situación similar a la de Chiapas. Sus egresos propios en educación representan apenas 4.5 por ciento del gasto público total educativo en la entidad. Como se mencionó, esto se debe al estatus jurídico del Distrito Federal, que lo exime de administrar el sistema educativo en su jurisdicción y de realizar erogaciones en dicho rubro.

En la gráfica 4.13, también se puede apreciar que, además de Chiapas y el Distrito Federal, hay seis estados: Guerrero, Colima, Nayarit, Hidalgo, Baja California Sur y Oaxaca, cuyos sistemas educativos son financiado por las transferencias federales en más del 85.0 por

_/1 Se refiere a la tasa de crecimiento real promedio anualFuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Educación Pública , "Cuestionario de FinanciamientoEducativo Estatal"; la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; y la Cuenta Pública 2007 del Gobierno delDistrito Federal

Participación del gasto estatal en educación en relación al gasto público total encada estado, 2007 (Porcentajes)

Gráfica 4.13

54.7

49.8

47.4

46.7

43.1

42.6

41.3

40.7

40.3

38.7

36.9

36.8

34.2

32.4

31.4

27.0

25.1

25.0

23.7

23.5

20.9

20.9

20.0

16.7

14.2

14.1

13.0

10.5

9.4

8.7

4.5

1.2

31.5

-40.0

-30.0

-20.0

-10.0

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Gasto Estatal/Gasto Público Total Tasa de crecimiento promedio del gasto estatal 2000-2007_/1

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aja

Cal

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ia S

urO

axac

aD

istri

to F

eder

alC

hiap

asTo

tal n

acio

nal

203


ciento del mismo, lo que resulta en una gran dependencia de sus respectivos sistemas de estas transferencias. Sin embargo, en contraste con estos estados que generan menos del 10.0 por ciento de los recursos de que disponen, el Distrito Federal es la única entidad federativa que genera alrededor del 50.0 por ciento de sus ingresos totales, por lo que sería más equitativo que contribuyera más al financiamiento de su sistema educativo, al menos en una proporción similar a las del Estado de México, Nuevo León y Jalisco, que son, después del Distrito Federal las entidades que tienen mayor dinamismo económico.

4.6.4.2. Gasto estatal en salud

Para la provisión de los servicios de salud, los gobiernos estatales reciben recursos federales a través del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). Estos recursos están destinados a la organización, control y vigilancia de la prestación de servicios y de establecimientos de salud; la atención médica, preferentemente en beneficio de grupos vulnerables; y la coordinación, evaluación y seguimiento de los servicios de salud. La distribución de los recursos del FASSA a las entidades federativas se realiza en función de factores como el inventario de infraestructura médica, las plantillas de personal, los gastos de operación e inversión, entre otros.

Adicional a las aportaciones del FASSA, el gasto federal en salud en las entidades federativas incluye el Ramo 12. Este se refiere al gasto del ramo administrativo destinado al sector federal de salud; las transferencias del programa IMSS-Oportunidades, que opera con fondos del Gobierno Federal, aprovechando la estructura administrativa del IMSS y que funciona en forma desconcentrada.

Igualmente, se considera como gasto público en salud el realizado por los gobiernos estatales con recursos no etiquetados y el que ejecutan los sistemas de seguridad social del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), y Petróleos Mexicanos (PEMEX); los cuales funcionan también con las aportaciones de los afiliados que atienden.

El cuadro 4.12 muestra la composición del gasto público en salud a nivel nacional por fuente de los recursos, durante el periodo 2000-2007.

Fuente: aregional.com, con datos del Sistema de Cuentas en Salud a Nivel Federal y Estatal (SICUENTAS)1990-2007

Composición del gasto público en salud a nivel nacional por fuente de losrecursos, 2000-2007(miles de millones de pesos constantes de 2007)

Cuadro 4.12

Fuente del gasto 2006 2007

Estr

uctu

ra

2007

(%)

Tasa

de

crec

imie

nto

prom

edio

2000

-200

7 (%

)

Gasto FederalGasto EstatalIMSSISSSTEPEMEXGasto Público Total

2000

117.2221.03

237.1737.6413.19

426.25

2001

124.322.4

238.6640.6514.63

440.64

2002

126.0626.49

241.0640

15.02448.62

2003

130.6924.97

255.0643.5816.42

470.71

2004

143.3528.05294.643.0415.89

524.92

2005

166.8432.47

263.4845.7316.62

525.13

184.2634.95

266.4447.5

17.23550.38

206.0144.17270.759.8318.27

598.97

8.3911.181.916.844.774.98

34.397.37

45.199.993.05100

204


EI IMSS es la principal fuente de recursos de gasto público en salud, con una participación del 45.2 por ciento del total en 2007. En segundo lugar, se ubica el Gobierno Federal, con 34.4 por ciento de estos egresos; mientras que los recursos estatales contribuyen con alrededor de 7.4 por ciento a este financiamiento.

A pesar de su baja participación en el total, los recursos estatales han sido los de mayor dinamismo en el período, al crecer a un ritmo promedio anual de 11.2 por ciento. Sin embargo, hay grandes diferencias entre las aportaciones que realizan los estados. Por ejemplo, Tabasco tiene la mayor contribución estatal, con una participación en estas erogaciones de alrededor de 25.0 por ciento, mientras que Oaxaca, Durango y Colima aportan menos del 1.0 por ciento a estos egresos.

Dada su gran aportación, la contribución de los recursos federales al financiamiento del sistema en salud en Tabasco fue de las menores hechas a un estado, de tan solo 38.1 por ciento, mientras que la del IMSS fue de 19.2 por ciento y la de PEMEX fue la más reducida aportando el 14.7 por ciento.

En la gráfica 4.14 se presenta la contribución de cada uno de los estados al gasto público total en salud, en el año 2007.

Como se puede apreciar en dicha gráfica, otro estado con grandes recursos petroleros, Campeche, es el segundo estado en contribución estatal, aunque muy por debajo de Tabasco, ya que sólo participa con 16.8 por ciento.

A estos dos estados, le siguen ya en orden descendente las entidades con importantes centros poblacionales y economías con gran dinamismo manufacturero y de servicios, como el Estado de México, Jalisco, Chihuahua y el Distrito Federal. Estas entidades, al estar también entre las que más recursos propios generan, contribuyen con porcentajes superiores al 10.0 por ciento al financiamiento de este gasto en sus jurisdicciones, en respuesta a la demanda que tienen por estos servicios, especialmente para la atención de la población no asegurada.

_/1 Cifras estimadasFuente: aregional.com, con datos del Sistema de Cuentas en Salud a Nivel Federal y Estatal (SICUENTAS)1990-2007

Participación del gasto estatal en salud en relación al gasto público total encada estado, 2007 (Porcentajes)

Gráfica 4.14

24.8

16.8

14.5

12.8

11.2

9.9

7.6

7.0

6.6

6.4

6.4

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5.3

5.2

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5.0

4.5

4.5

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4.3

4.2

4.1

3.2

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2.8

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1.9

1.6

1.4

0.9

0.8

0.8

7.4

Taba

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axac

aTo

tal n

acio

nal

205


Sin embargo, aún en estas entidades los sistemas de salud son altamente dependientes de los recursos federales. Esta situación se refleja en el hecho de que a nivel nacional el gasto estatal en salud representa únicamente 20.0 por ciento del gasto federal y 7.4 por ciento del total en el país. No obstante, esto debe matizarse, ya que en Nuevo León los sistemas de seguridad social IMSS, ISSSTE y de Pemex, aportaron en 2007 el 83.8 por ciento del gasto público en salud.

La participación conjunta de estas instituciones en el resto de los estados, exceptuando a Campeche, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Tabasco, Tlaxcala y Zacatecas, es mayor al 50 por ciento. Esta situación provoca una menor presión sobre las entidades federativas para el financiamiento de los servicios de salud con sus propios recursos, debido a que existe un número importante de personas afiliadas a alguno de estos sistemas de seguridad social en cada uno de ellos. De estos sistemas, el estado sólo contribuye con el financiamiento de los servicios del ISSSTE.

No obstante, como se evidencia en la gráfica 4.14 en los estados de mayor marginación de acuerdo con el Índice del CONAPO, tales como: Campeche, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Tabasco, Tlaxcala y Zacatecas, las necesidades son mayores y, particularmente los gobiernos estatales de Zacatecas, Tlaxcala, Guerrero e Hidalgo asignan pocos recursos a sus sistemas de salud, por lo que los servicios que se ofrecen en estas entidades podrían ser insuficientes para las necesidades de sus respectivas poblaciones.

4.6.4.3 consideraciones sobre el Gasto social

Entre las mayores contribuciones que pueden realizar los tres niveles de gobierno para mejorar los estándares de vida de las poblaciones de las entidades federativas es a través de la ampliación de los gastos sociales, para hacer llegar los servicios de salud y educación a los sectores de la población con mayor grado de marginación y en pobreza extrema.

A este respecto, el proceso de descentralización de los sistemas de salud y educación otorgan mayores atribuciones a los estados en esta materia. Sin embargo, hay una seria deficiencia en cuanto a la cobertura de los servicios de salud, aunque se haya avanzado con los programas de Seguro Popular, sobre todo las carencias se presentan en el déficit de hospitales, ya que la inversión en infraestructura ha sido reducida. Asimismo, todavía hay una baja participación de los gobiernos estatales en la provisión de estos servicios, ya que menos de la tercera parte de este gasto se cubre con recursos estatales.

En lo que respecta a la educación la situación depende del estado de que se trate, ya que 16 entidades federativas contribuyen con más del 30.0 por ciento del financiamiento de estos egresos, que se destina específicamente a sus respectivos sistemas de educación básica. Debe destacarse que esta es una carga muy pesada para estos estados, que en muchos casos los lleva a tener que descuidar otros egresos importantes para su desarrollo económico, como son las inversiones en infraestructura.

Sin embargo, en otros estados hay una contribución mínima a estos egresos. En estos casos, el Gobierno federal aporta la mayor contribución, por medio de transferencias etiquetadas a las entidades o a través de su propio gasto en salud y educación. Esto permite a las entidades beneficiadas destinar mayores montos a otros egresos que consideran más urgentes y prioritarios. Esta situación en algunos casos puede estar contribuyendo a que se tenga una menor cobertura y calidad en la provisión de estos servicios a la población.

206


4.6.5 Gasto en inversión

La inversión física, especialmente en infraestructura es de suma importancia en cualquier economía, debido a que garantiza mayores oportunidades de crecimiento económico, estabilidad de la actividad económica en el mediano plazo e incrementa el bienestar y calidad de vida de la población. Estas bondades del gasto de capital se atribuyen a que provee los medios y la infraestructura adecuada para propiciar el desarrollo regional. Por consiguiente, la inversión física productiva de los gobiernos estatales tiene un fuerte impacto sobre el crecimiento económico y desarrollo sustentable de sus demarcaciones, porque a través del aumento del acervo de capital de los estados se aumenta la competitividad y se disminuyen las disparidades interregionales, se puede aumentar el empleo y atraer la inversión privada, a través del incentivo que les ofrece un buen acervo de capital en infraestructura básica, que contribuye a reducir sus costos.

Este círculo virtuoso se genera, porque la infraestructura física tiene los mismos efectos que una mejora tecnológica en una empresa privada, mejora sus beneficios al reducir los costos de producir un nivel dado de productos o la ayuda a producir más con los mismos insumos. Del mismo modo, la infraestructura básica permite que los mercados trabajen mejor haciendo las transacciones menos costosas, aumentando con ello los beneficios del comercio.

Por estas razones el crecimiento constante en la cantidad y calidad de los recursos que se destinan al desarrollo de la infraestructura de los servicios con los que proveen los gobiernos estatales a sus respectivas poblaciones, es una condición sin la cual no puede haber un desarrollo sostenido de la calidad de vida de sus habitantes, ni podrían sus empresas ser competitivas en el mercado nacional e internacional.

El gasto en inversiones física incluye, además de las inversiones en bienes muebles e inmuebles de los gobiernos estatales, la inversión en servicios públicos, seguridad, transporte, comunicaciones, energía eléctrica, agua y drenaje y toda aquella infraestructura física que realiza la administración pública local de manera directa o indirecta para proveer a sus habitantes de la base sobre la cual puedan desarrollarse de manera plena las actividades económicas de la entidad.

4.6.5.1 crecimiento de la inversión

El cuadro 4.13 muestra el gasto en inversión física por entidad federativa, para el periodo 2000-2008. Como se puede observar en dicho cuadro, a nivel nacional el gasto en inversión registró una tasa de crecimiento promedio anual de 10.7 por ciento en términos reales en el periodo 2000-2007. Tal crecimiento fue superado por 14 entidades federativas, entre las cuales sobresalen Chiapas, Oaxaca, Coahuila, Nuevo León, Puebla y Aguascalientes con tasas de crecimiento promedio superiores a 20.0 por ciento anual en términos reales.

En este sentido, debe señalarse que el alto crecimiento del gasto de inversión de los estados de Chiapas, Oaxaca, Coahuila, Nuevo León y Puebla se debe a que en el año 2000 destinaron montos muy pequeños en proporción de su gasto total a este rubro, principalmente Chiapas y Oaxaca, y a los importantes planes de inversión y al apalancamiento financiero de todos ellos en los últimos años. Especialmente destacan las emisiones de certificados bursátiles que hicieron Nuevo León en 2006 y Chiapas y Oaxaca en 2007, con fines de poner en práctica sus ambiciosos programas de inversión en infraestructura. En cambio, Coahuila, Puebla y Aguascalientes prefirieron financiarse con préstamos bancarios.

207


En lo que respecta a Oaxaca, este estado adicionalmente a utilizar el apalancamiento para impulsar sus inversiones, también utilizó las asociaciones público-privadas en proyectos de prestación de servicios (PPS) para construir sus dos grandes proyectos: Ciudad Administrativa y Ciudad Judicial, que se realizaron en los dos últimos años del análisis y que apenas se entregaron en 2008 y 2009, respectivamente.

*Los datos de 2008 del Campeche, Distrito Federal y Puebla son preliminares. En tanto que los de Baja CaliforniaSur, Chiapas, Durango, el Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca, Tabasco y Veracruz son losestablecidos en las respectivas leyes de ingresos para el ejercicio fiscal 2008Fuente: aregional.com, con datos de los reportes crediticios estatales de Fitch Ratings y de las CuentasPúblicas de los gobiernos estatales

Gasto en Inversión física por entidad federativa, 2000-2008(Millones de pesos de 2007)Cuadro 4.13

Estado 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*

Total Nacional 62,369.8 65,297.2 67,482.5 93,280.4 104,083.0 89,500.4 9.1Chiapas* 2,108.9 1,538.7 2,051.1 4,268.3 8,652.0 4,833.9 27.6Oaxaca* 1,297.2 1,033.8 1,491.9 2,891.2 2,337.1 1,820.5 24.5Coahuila 967.2 2,409.3 1,607.5 3,355.5 5,253.7 3,265.4 21.7Nuevo León 2,654.3 4,598.3 3,793.2 7,151.0 5,794.6 6,787.8 18.6Puebla* 2,423.5 2,854.7 4,036.3 4,702.5 8,266.4 7,336.6 18.3Aguascalientes 875.0 946.5 814.6 1,039.5 3,003.5 2,589.4 18.2Michoacán* 1,957.3 2,087.4 2,641.0 3,521.9 4,665.6 1,569.2 14.8Estado de México* 5,263.7 4,288.3 4,602.0 5,626.8 8,550.6 6,890.6 14.2Querétaro 992.5 1,305.9 1,305.1 1,937.6 1,571.2 2,602.0 13.8Quintana Roo 672.8 685.7 1,032.2 1,093.1 1,243.6 1,483.4 10.3Sonora 1,494.4 1,326.2 1,371.4 4,041.2 2,911.4 2,981.0 9.8Colima 278.2 286.3 316.3 609.9 480.4 300.8 9.6Veracruz* 3,019.3 3,337.9 3,222.0 2,989.0 4,556.7 4,803.4 9.4Baja California Sur* 635.0 547.4 489.8 768.2 854.6 641.0 9.1Campeche* 492.1 551.5 611.7 1,438.1 1,043.9 1,166.0 9.0Jalisco 2,011.1 2,162.2 1,552.6 3,317.2 5,119.9 2,810.0 7.9Baja California 1,200.9 949.5 1,210.6 2,747.5 2,464.5 1,413.5 6.5Durango* 806.5 562.5 1,058.7 1,082.6 1,412.1 1,285.4 5.1Guerrero* 1,211.3 1,295.6 1,456.1 1,709.9 1,566.3 1,079.3 4.8Guanajuato 1,568.9 1,003.2 1,168.6 2,150.9 1,677.7 1,824.5 4.8Distrito Federal* 18,436.2 20,678.6 18,303.0 19,890.0 21,409.6 18,619.9 3.8San Luis Potosí 911.9 632.4 551.8 2,519.2 1,730.2 1,018.9 3.5Morelos 784.0 723.3 782.9 1,271.6 887.0 681.5 3.1Chihuahua 3,406.4 3,456.8 4,213.4 5,294.9 2,960.1 3,224.6 0.4Hidalgo* 1,852.9 1,443.0 2,440.4 1,939.2 1,662.8 1,330.1 0.0Sinaloa 1,855.5 1,741.1 1,280.2 2,027.6 1,678.6 3,268.8 -0.4Nayarit 647.8 451.0 413.4 655.3 666.9 816.7 -2.0Tabasco* 881.6 882.5 1,222.1 2,781.6 1,073.3 1,161.3 -2.8Zacatecas 704.4 887.3 1,073.5 190.5 410.9 1,016.1 -4.4Yucatán

56,714.11,575.2

505.11,326.71,753.82,543.5

931.91,776.23,369.2

634.9627.4

1,512.6252.9

2,432.5464.8569.9

3,013.31,587.3

995.31,127.61,210.6

16,512.11,360.3

715.42,879.01,657.41,723.4

770.51,310.8

561.91,012.5 959.0 630.3 1,369.1

62,441.52,462.51,387.42,357.13,234.02,036.6

666.42,842.52,536.3

796.81,096.92,275.1

242.22,408.9

399.4544.8

2,768.51,590.9

733.12,064.31,336.6

15,038.21,445.7

932.54,273.91,698.81,514.8

524.21,560.1

874.4798.4

76,989.52,736.01,472.02,760.65,957.53,030.91,398.93,041.63,789.21,266.3

980.72,689.1

420.81,770.8

494.31,024.34,374.31,984.1

791.31,556.73,163.8

17,661.11,243.01,332.33,357.02,725.11,608.3

589.82,723.4

732.9313.4 268.8 177.8 878.8 -22.0

Tasa

de

crec

imie

nto

prom

edio

anua

l 200

0-20

07 (%

)

208


A este respecto, debe señalarse que la mayoría de los estados con crecimientos mayores a la tasa promedio nacional, siguieron estrategias similares a los anteriores de impulsar las inversiones en infraestructura con apalancamiento financiero y en asociaciones público privadas. Por ejemplo, Michoacán también realizó una emisión bursátil, así como tomó un crédito bancario con este propósito en el 2007. Por su parte, Sonora, Colima y Baja California Sur, prefirieron el financiamiento bancario, mientras que el Estado de México y Querétaro utilizaron la estrategia de asociaciones público-privadas con PPS para el financiamiento de sus grandes proyectos. Veracruz, en cambio prefirió concesionar la construcción de su principal proyecto El Túnel Sumergido de Coatzacoalcos.

En lo que respecta, a los estados que muestran tasas de crecimiento bajas o negativas de la inversión en el periodo 2000-2007, como son los casos de Hidalgo, Sinaloa, Nayarit, Tabasco, Zacatecas y Yucatán, deben hacerse algunas precisiones, relacionadas con las debilidades de utilizar una tasa de crecimiento para medir el desempeño de un estado. En este sentido, los casos de Hidalgo y Sinaloa son buenos ejemplos, porque son estados que han hecho esfuerzos sostenidos para mantener elevado su nivel de inversión física en relación con su gasto primario, como muestra el cuadro 4.14. La constancia en el esfuerzo de inversión productiva es lo que contribuye a mejorar los indicadores de desarrollo sustentable de un estado, así como el bienestar de su población. Es decir, el indicador de las tasas de crecimiento reales sesgan los resultados de la medición hacia el desempeño del último año de la serie. Un indicador por tanto más apropiado del esfuerzo de inversión es la relación Gasto en Inversión/Gasto Total, que nos indica la proporción de todos los egresos estatales que se destinan a incrementar el acervo de capital de una entidad federativa.

4.6.5.2 indicador Gasto en inversión/Gasto Primario

El cuadro 4.14, muestra la proporción que representa el gasto en inversión en el gasto primario estatal durante el periodo 2000-2008, clasificando a las entidades en tres grupos:

Grupo de inversión alto. Incluye a las entidades con un indicador promedio mayor a 1) 11.0 por ciento.

Grupo de inversión medio. Incluye a las diez entidades con una participación 2) promedio del gasto en inversión en el gasto primario menor a 11.0 por ciento y mayor a 6.8 por ciento

Grupo de inversión bajo. Incluye a los estados con una razón promedio menor a 6.8 3) por ciento.

209


Como se aprecia en el cuadro anterior, los estados que registran las mayores proporciones de sus gastos primarios destinadas a gasto en inversión en términos promedio para el periodo 2000-2008, se caracterizan por tener importantes actividades manufactureras y de servicios, tales como el Distrito Federal, Aguascalientes, Chihuahua, Querétaro, Nuevo León, Coahuila y Sonora.

Debe destacarse, que los valores alcanzados por los indicadores de Aguascalientes y Puebla en los dos últimos años del período, destacan la importancia del impulso que han dado a este indicador estos estados, que corroboran los resultados encontrados en las tasas de crecimiento mostradas en el cuadro 4.13. Del mismo modo, también se hace evidente el esfuerzo de Nuevo León, Coahuila y Sonora a partir del año 2005, en el que este indicador se mantuvo muy por encima de los valores de los primeros años, más que duplicándose en

*Los datos de 2008 del Distrito Federal, Campeche y Puebla son preliminares. En tanto que los de Baja CaliforniaSur, Chiapas, Durango, el Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca, Tabasco y Veracruz son losestablecidos en las respectivas leyes de ingresos para el ejercicio fiscal 2008Fuente: aregional.com, con datos de los reportes crediticios estatales de Fitch Ratings y de las Cuentas Públicasde los gobiernos estatales

Participación del gasto en inversión en el gasto primario por entidad federativa,2000-2008(porcentajes)

Cuadro 4.14

Estado 2000

Distrito Federal*AguascalientesHidalgo*ChihuahuaQuerétaroNuevo LeónCoahuilaPuebla*Campeche*Sonora

Baja California Sur*Quintana RooSinaloaMichoacán*Chiapas*Baja CaliforniaDurango*MorelosSan Luis PotosíJalisco

Estado de México*Veracruz*NayaritZacatecasColimaGuerrero*Tabasco*GuanajuatoOaxaca*YucatánTotal Nacional

19.313.418.313.76.76.78.79.2

12.79.5

10.28.7

11.07.85.78.99.27.39.58.3

5.75.97.46.05.35.56.35.32.4

10.89.3

2001

20.611.717.214.715.39.55.58.1

10.58.4

12.68.3

10.97.77.46.16.77.26.25.2

8.26.57.46.95.65.14.26.15.49.39.5

2002

21.512.614.414.318.014.813.09.3

11.67.3

10.88.3

10.28.15.14.84.76.74.25.5

6.37.15.48.45.65.74.14.04.15.09.6

2003

20.89.9

22.016.318.312.59.1

12.112.97.6

9.311.97.49.96.86.08.56.83.44.0

6.77.05.69.45.76.25.14.65.99.49.9

2004

17.78.2

15.816.412.910.812.46.8

11.612.3

7.312.18.5

10.67.87.76.28.37.86.8

3.35.05.77.64.58.36.55.15.25.78.9

2005

22.515.515.012.710.617.113.19.3

11.513.8

8.910.08.3

10.97.79.06.7

10.86.9

10.0

5.23.76.56.16.96.49.8

10.75.62.1

10.4

2006

23.110.910.618.214.019.215.812.814.417.9

11.99.99.2

11.411.411.68.29.9

11.87.1

6.95.86.51.59.26.58.87.09.81.8

11.6

2007

20.626.18.3

10.311.014.721.019.410.313.0

12.09.57.5

13.520.210.110.06.98.2

10.5

9.97.76.12.76.95.74.15.36.71.2

11.9

2008

9.4

7.29.8

9.4

4.9

16.322.3

14.715.011.519.3

11.0

10.5

12.3

12.45.59.14.74.34.9

8.08.96.45.43.94.04.04.55.85.09.7

Promedio

20.214.514.314.113.513.412.211.811.711.2

10.49.89.59.49.47.77.77.66.96.9

6.76.46.36.06.05.95.95.95.75.6

10.1

Grupo con gasto en inversión alto

Grupo con gasto en inversión medio

Grupo con gasto en inversión bajo

210


Nuevo León, estado en el que esta razón aumentó 8.7 puntos, al pasar de 6.7 por ciento en el 2000 a 15.0 por ciento en el 2008.

Por otro lado, el Distrito Federal, Hidalgo y Campeche, destacan con algunos de los indicadores más altos que han decrecido ligeramente en los últimos tres años. Resalta Hidalgo, porque sostuvo por siete años uno de los niveles más altos entre las entidades federativas.

En el grupo con indicadores medios destacan algunos de los estados que tuvieron mayor dinamismo en la inversión en el período como Quintana Roo, Michoacán y Chiapas. El primero es un gran centro turístico que ha tenido que hacer grandes inversiones para reconstruir su infraestructura que fue severamente dañada por los menos en dos ocasiones por los desastres naturales y que, además requiere estarla ampliando para mantener la competitividad internacional de sus instalaciones. Por su parte, Chiapas y Michoacán al ser de los estados de mayor marginación en el país requieren ampliar tanto su infraestructura productiva, como de servicios para impulsar el desarrollo económico y social de sus comunidades.

Por otra parte, los estados con los indicadores más bajos son principalmente entidades con economías basadas en el sector primario, tales como Yucatán, Oaxaca, Tabasco, Guerrero, Colima, Zacatecas, Nayarit y Veracruz. Las excepciones las constituyen Guanajuato, el Estado de México y Jalisco (este último del grupo con indicadores medios), los cuales tienen importantes presiones de gasto corriente por parte de los servicios personales para sus sistemas locales de servicios educativos y de salud, disminuyendo la disponibilidad de recursos para otros usos, como el gasto en inversión.

Jalisco, por otro lado, es un estado que tuvo un desempeño poco satisfactorio, que no corresponde a sus niveles de desarrollo económico y poblacional, por lo que es de esperarse que en los próximos años vuelva a repuntar la inversión física en infraestructura, para que la falta de inversión no aminore el ritmo de su actividad económica en el futuro y no continúe disminuyendo su competitividad a nivel nacional.

Sin embargo, como se analizó en la sección anterior, varias de estas entidades han emprendido estrategias innovadoras para desarrollar sus proyectos, así tanto el Estado de México, como Oaxaca, y Veracruz, están utilizando no sólo el apalancamiento financiero, sino también las asociaciones público-privadas para impulsar el desarrollo de los proyectos de inversión. De igual forma, Nayarit está desarrollando su gran proyecto de la Riviera Nayarit, desde el 2008 y para esto no sólo ha tomado empréstitos con la banca comercial, sino que está emprendiendo proyectos en asociación público privada, especialmente utilizando el esquema de concesiones.

El desarrollo de esta estrategia de desarrollo de proyectos en asociación público privada, es de suma importancia para un estado como Oaxaca, que es de los que tienen una generación de ingresos propios más baja y tiene requerimientos significativos en infraestructura y provisión de servicios públicos, para impulsar su desarrollo económico y social, ya que su producto interno bruto es uno de los de menor crecimiento en el período analizado, siendo su cobertura de agua potable, alcantarillado y saneamiento de 75.2, 60.8 y 62.9 por ciento, respectivamente

4.6.5.3 inversión Per cáPita

Como se puede observar en la gráfica 4.15, el ordenamiento encontrado en el indicador Gasto en Inversión/Gasto Primario se mantiene en cierta medida al analizar el gasto de inversión en términos per cápita para el año 2007.

211


En la gráfica se puede apreciar que en 2007, Aguascalientes y el Distrito Federal ocupan los primeros lugares en gasto en inversión per cápita, con indicadores de 2,809.9 y 2,509.7 pesos por habitante, respectivamente. Nuevamente, las entidades con importantes actividades manufactureras y de servicios se mantienen en los primeros lugares, como las dos entidades mencionadas y Coahuila, Baja California Sur, Nuevo León y Sonora. El dinamismo y el tamaño de las economías de tales estados crea importantes presiones de gasto en infraestructura, ya que es necesario para que su desarrollo económico sea sostenible.

Asimismo, se debe resaltar que Chiapas, Puebla y Campeche continúan estando entre las entidades más sobresalientes por su gasto en inversión en estos términos. Esta es una política acertada de dichas entidades, puesto que presentan algunos de los más altos grados de marginación en concordancia con el Índice del CONAPO, de manera que sus necesidades de infraestructura y servicios públicos básicos son muy amplias. Asimismo, estas inversiones son necesarias para impulsar la competitividad de las empresas locales y diversificar la economía estatal, lo cual puede contribuir a sentar las bases para un mayor desarrollo futuro y un fortalecimiento de las finanzas públicas.

Por otra parte, entre los estados con indicadores bajos de gasto en inversión per cápita, por debajo de 700 pesos por habitante, nuevamente se encuentran Nayarit, Oaxaca, Sinaloa, Veracruz, el Estado de México, Tabasco, Guerrero, Guanajuato, Zacatecas y Yucatán. En estado con grandes poblaciones como el Estado de México, Guanajuato, Oaxaca y Veracruz, este indicador está sesgado a la baja por su amplio denominador, ya que como se encontró en la sección de crecimiento y en el análisis del indicador Gasto de Inversiones/Gastos Primarios, estos estados han estado impulsando fuertemente sus proyectos de inversión en forma no convencional y más productiva. Estrategia que son de importancia en casos como los del Estado de México, Veracruz y Guanajuato, que tienen fuertes presiones de gasto corriente por las demandas de sus respectivos sectores educativos.

Fuente: aregional.com, con datos de los reportes crediticios estatales de Fitch Ratings, las Cuentas Públicas delos gobiernos estatales y las proyecciones de población del CONAPO

Gasto en inversión per cápita por entidad federativa, 2007(pesos constantes de 2007 por habitante)Gráfica 4.15

2,80

9.9

2,50

9.7

2,11

2.5

2,02

9.7

1,64

5.3

1,54

4.7

1,38

9.6

1,38

2.8

1,22

3.1

1,20

9.9

1,05

4.3

980.

095

0.1

920.

985

2.1

849.

376

7.6

727.

571

8.2

715.

868

0.8

657.

265

1.2

613.

155

6.9

547.

551

4.7

347.

630

7.6

98.2

1.10

9.5

Agu

asca

lient

esD

istri

to F

eder

alC

oahu

ilaC

hiap

asB

aja

Cal

iforn

ia S

urP

uebl

aC

ampe

che

Nue

vo L

eón

Son

ora

Mic

hoac

ánQ

uint

ana

Roo

Que

réta

roD

uran

goC

hihu

ahua

Baj

a C

alifo

rnia

Col

ima

Jalis

coS

an L

uis

Pot

osí

Hid

algo

Nay

arit

Oax

aca

Sin

aloa

Ver

acru

zE

stad

o de

Méx

ico

Mor

elos

Taba

sco

Gue

rrer

oG

uana

juat

oZa

cate

cas

Yuc

atán

Tota

l Nac

iona

l

212


4.6.5.3 consideraciones sobre la inversión

Del análisis de la inversión física realizado se desprende que existe una concentración de los estados que realizan una mayor inversión física en las entidades que se encuentran en la Regiones Norte y Centro Norte del país y en aquellas con una industria turística muy desarrollada. Sin embargo, el dinamismo de la inversión representado por la tasa de crecimiento de estas erogaciones, se encontró en aquellos estados que han estado siguiendo una estrategia basada en el apalancamiento financiero de sus proyectos o en las asociaciones público privadas, especialmente bajo los esquemas de PPS y concesiones.

Es importante que dentro de los estados que están siguiendo estas estrategias se encuentren algunos de los de mayor marginación, medidos por el indicador del CONAPO, como Chiapas, Oaxaca, Michoacán, Nayarit y Veracruz, que han decidido impulsar el desarrollo de su infraestructura productiva por este medio.

En el caso de la inversión física per cápita se pudo corroborar que los estados que tienen los menores niveles de este indicador se localizan en las regiones Centro y Sur del país, lo que es coherente con la alta población que tienen y por los bajos niveles de ingresos propios que generan. Por esto, hay una marcada distancia entre el promedio nacional de 1,105.9 pesos de 2007 y el obtenido por los catorce estados, en que este indicador está por debajo de los 800.0 pesos.

Con respecto al Estado de México, su situación en la parte baja de los dos indicadores estimados se explica por su gran población, así como por los altos niveles de endeudamiento que mostraba hasta el 2008, cuyo servicio le restaba muchos recursos a la inversión productiva. Es de esperarse que con las reestructuraciones de su deuda pública, haya logrado liberar suficientes ahorros en este renglón que se puedan destinar a incrementar sus inversiones físicas en el futuro, o por lo menos a mantener los resultados de los últimos dos años, en que su nivel corresponde al grupo medio alto, al que ha sido impulsado por los proyectos que está realizando bajo el esquema de PPS, en asociación público-privada.

Por otra parte, debe hacerse una digresión en estas consideraciones sobre un importante aspecto metodológico. Actualmente, varias entidades federativas no registran claramente cuáles son los gastos en inversiones financiados por la Federación y cuáles por las administraciones estatales. Esta falta de claridad en la información crea confusión y distorsiona las dimensiones de los esfuerzos que corresponden a uno u otro nivel de gobierno, llevando a sobrestimar los montos de inversión realizados por las entidades federativas. Por estas razones, es importante para efectos de transparencia en la información, que en las cuentas públicas estatales los datos sobre las inversiones, se especifiquen por separado, cuáles son las que son financiadas por la Federación y cuáles las que lo son por los gobiernos estatales.

213

5.1 los inGresos municiPales

l Municipio es la unidad básica territorial, política y administrativa del país y al ser la instancia de gobierno más cercana a la ciudadanía es la que está en mejores condiciones para ofrecer una eficiente asignación en la provisión de los bienes y servicios públicos a sus habitantes. Los gobiernos municipales son los que están en mejores condiciones de poder responder a las prioridades y preferencias de sus ciudadanos en materia de asignación del gasto público. Por estas mismas razones en la literatura sobre finanzas locales se encuentra que por la cercanía entre autoridades y comunidad se facilita la recaudación de más recursos de fuentes locales.

En el proceso de descentralización que se ha llevado a cabo en México la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su Artículo 115 y la Ley de Coordinación Fiscal constituyen el marco regulatorio donde se establecen expresamente el esquema de competencias y recursos de los gobiernos municipales. En la Constitución Federal se establecen entre las atribuciones de los municipios el cobro del impuesto predial, que es un impuesto de base amplia y poca movilidad, que les reporta a los municipios recursos no condicionados para su ejercicio que son altamente predecibles en la recurrencia de su recaudación.

Capítulo 5

Finanzaspúblicas municipales

214


1 Los estados con una menor cobertura de municipios contabilizados por el INEG son: Tlaxcala con 25 por

La información económica que se utiliza en este capítulo es de 2,120 municipios de los 2,440 del país1, proveniente del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI); para la información correspondiente a las transferencias federales se utiliza como fuente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC). El período de análisis es 2000-2007, ya que no se dispone todavía de los datos para el 2008.

5.1.1 fuentes de inGresos municiPales

En el esquema 5.1 se presentan las principales fuentes de ingresos de los municipios: ingresos propios, transferencias estatales y transferencias federales.

Las transferencias estatales son los recursos que los estados presupuestan anualmente que aportan para sus municipios, generalmente para fines específicos, tales como seguridad pública, inversiones sociales, etc. Según el estado, estas transferencias podrían llegar a un rango alrededor del 2.0 al 8.0 por ciento del ingreso total de los municipios.

En contraste, las transferencias federales son los recursos que la Federación presupuesta anualmente para los municipios, que fueron analizadas en los capítulos anteriores. Estas transferencias, de acuerdo al municipio, pueden representar cerca del 70.0 al 80.0 por ciento de su ingreso total.

Los recursos propios recaudados por los municipios son aquellos que captan directamente dentro de su ámbito territorial y que no se encuentran sujetos a un esquema de coordinación con el gobierno estatal o el federal. Por consiguiente, son los ingresos que corresponden a los esfuerzos fiscales o recaudatorios realizados por los Ayuntamientos, que les proporcionan holgura financiera para llevar a cabo sus funciones operativas e inversiones independientes en obras públicas.


Fuentes de los ingresos municipales Esquema 5.1

Transferencias Estatales

Ingresos municipales

Ingresos Propios

Transferencias Federales

ImpuestosDerechosAprovechamientosProductosContribuciones de mejoras

Fondo General de Participaciones (FGP)Fondo de Fomento MunicipalAportaciones Federales:FORTAMUN-DFFISMConvenios de descentralizaciónIncentivosPor extracción

215

Finanzas públicas municipales

En el cuadro 5.1 se presenta la evolución del total percibido por los municipios del país por cada una de estas fuentes en el período analizado. En dicho cuadro y en la gráfica 5.1 se observa que la tendencia de los principales ingresos municipales fue positiva en el lapso de análisis, creciendo el total de ingresos brutos en promedio anual en términos reales 5.4 por ciento, mientras que los ingresos propios lo hicieron a un ritmo de 8.4 por ciento.

5.1.2 inGresos ProPios municiPales

Los ingresos propios municipales se componen de los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras. Dado que este tipo de ingresos son los únicos cuya recaudación depende en gran medida de los esfuerzos locales y se tiene un alto grado de libertad en su aplicación, su contribución a los ingresos totales resulta en un indicador adecuado de la autonomía financiera municipal.

La importancia de la medición de las tendencias de los ingresos propios resulta de gran relevancia para medir el desempeño de los gobiernos locales, en cuanto al esfuerzo que han realizado en un período determinado para mejorar su captación de ingresos propios. Esto

Fuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía y de la Secretaría deHacienda y Crédito Público

Ingresos brutos de los municipios, 2000-2007(Miles de millones de pesos de 2007)Cuadro 5.1

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007142.27 155.41 168.77 164.81 168.5 180.75 198.55 205.0126.88 30.48 33.02 33.77 37.58 39.56 44.21 47.658.64 59.92 62.15 59.8 59.79 65.75 73.44 70.8643.6 51.38 54.92 51.86 50.85 54.61 56.51 61.143.3 3.52 4.67 3.8 4.23 5.57 6.65 6.722.27 1.01 0.94 1.25 1.03 0.52 0.3 0.662.76 4.16 7.15 7.33 10.83 10.93 11.42 11.774.81 4.93 5.92 7.01 4.19 3.81 6.03 6.26

Ingresos propios municipales Participaciones a Municipios

Concepto Total ingresos brutos

Disponibilidades

Ingresos por cuenta de terceros Financiamiento

Aportaciones federales y estatales Otros ingresos

Fuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía (INEGI) y de la Secretaría deHacienda y Crédito Público

Evolución principales ingresos municipales, 2000-2008(Miles de millones de pesos de 2007)Gráfica 5.1

0.0

50.0

100.0

150.0

200.0

250.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Total ingresos brutos Ingresos propios municipalesParticipaciones a Municipios Aportaciones federales y estatales

216


se mide por la inclusión dentro de su estructura de los impuestos que tienen autorizados por el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y por la implementación de medidas para incentivar a sus ciudadanos al pago de sus obligaciones fiscales.

Debe señalarse que los municipios con mayor dinamismo y buen desempeño en su recaudación fiscal aumentan su holgura financiera para llevar a cabo obras públicas y proporcionar los servicios básicos necesarios para el desarrollo social y económico de sus respectivas poblaciones

En la gráfica 5.2 se presenta la estructura de los ingresos propios en los municipios, destacándose la gran importancia de los impuestos y los derechos en ella, ya que la suma de los dos representa el 76.0 por ciento de los recursos generados por los Ayuntamientos.

En el cuadro 5.2 se evidencia más claramente esta situación al observarse la positiva tendencia que han tenido los impuestos, que crecieron en términos reales a una tasa promedio anual de 10.6 por ciento. Este dinamismo de los impuestos fue impulsado por los gravámenes establecidos sobre el traslado de dominio de bienes inmuebles, aumentando la participación de los impuestos en el total de los ingresos propios de 44.7 por ciento en el 2000 a 51.1 por ciento en el 2007, un incremento de 6.4 puntos porcentuales, el más alto entre todos los componentes de estos recursos.

Los principales gravámenes que generan la mayor captación de ingresos locales son el predial y el de adquisición de inmuebles, especialmente en los municipios con una gran dinámica de su urbanización, como en Los Cabos, Baja California Sur; Culiacán, en Sinaloa y San Luis Potosí, San Luis Potosí, siempre y cuando se mantenga al corriente el padrón catastral.

De los ingresos, los Derechos tuvieron menor dinamismo en el período al crecer a una tasa de 8.2 por ciento, por debajo de la de los ingresos propios. Esto conllevó a que su participación en el total sólo creciera medio por ciento en el período analizado.

Nota: Corresponden al 86.9% de los municipios del país (2120 municipios); no se incluyen las 16 delegaciones del DF Fuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía

Estructura de los ingresos propios municipales, 2007(Por ciento)Gráfica 5.2

51%

25%

7%

15%2%

Impuestos

Derechos

Productos

Aprovechamientos

Contribuciones de mejoras

217


Fuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Estadística de Finanzas PúblicasMunicipales y Estatales

Ingresos propios de los municipios, 2000-2007(Miles de millones de pesos de 2007)Cuadro 5.2

Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Total de ingresos propios 26.88 30.48 33.02 33.77 37.58 39.56 44.21 47.60

Impuestos 12.02 13.53 15.50 16.20 17.66 19.12 21.82 24.34

Impuesto predial 7.06 8.32 9.32 9.43 10.35 10.87 11.96 12.70 Traslado de dominio de bienes inmuebles 3.35 3.65 4.33 3.98 5.03 5.91 6.67 7.97

Otros impuestos 1.27 1.03 1.06 1.65 0.93 0.90 1.40 1.06

Derechos 6.79 7.55 8.46 9.06 9.69 10.18 11.00 11.78

Registros 0.55 0.65 0.53 0.52 0.49 0.56 0.55 0.66

Licencias y permisos 1.80 1.17 1.56 1.77 1.81 2.05 2.07 2.30

Uso y suministro de agua potable 0.73 0.78 0.83 1.05 1.15 1.27 1.08 1.31

Otros derechos 3.45 3.54 2.33 1.98 2.14 1.85 2.23 1.97 Productos 2.27 2.33 2.30 2.32 2.53 2.73 2.87 3.27

Enajenación de bienes del municipio 0.35 0.27 0.36 0.52 0.45 0.58 0.61 0.88

Arrendamientos 0.52 0.58 0.59 0.41 0.50 0.43 0.48 0.44

Intereses 0.62 0.71 0.48 0.35 0.60 0.70 0.59 0.67

Otros productos 2.27 2.33 2.30 2.32 2.53 2.73 2.87 3.27

Aprovechamientos 5.21 6.52 6.13 5.55 6.83 6.58 7.41 7.27

Recuperaciones 1.47 1.96 1.56 1.92 1.71 1.80 1.83 1.93

Multas y sanciones 1.28 2.24 1.87 1.59 1.81 2.01 1.99 2.19

Otros aprovechamientos 1.37 1.61 1.46 1.07 1.89 1.50 1.70 1.59

Contribución de mejoras 0.61 0.56 0.64 0.63 0.87 0.95 1.11 0.94

Ejecución de obras públicas 0.61 0.56 0.64 0.63 0.87 0.95 1.11 0.94

Se debe señalar, que las informaciones que se utilizaron para construir el cuadro 5.2 y realizar el análisis es la que provee el INEGI en su Sistema de Información sobre las Finanzas Públicas Municipales y Estatales. En este sistema los datos sobre el Uso y Suministro de Agua están incompletos para la mayor parte de los municipios de los estados individuales e incluso no se registran ninguna información sobre el estado de Baja California. Por consiguiente, esta información está subestimando el total de los Derechos cobrados por los municipios. Especialmente porque la recaudación por Derechos de Agua, en monto superó a la recaudación del Impuesto Predial entre 2000 y 2005, de acuerdo a informaciones de la SHCP, en su último Diagnóstico Integral del 2007.

Por ejemplo, con informaciones de la SHCP obtenidas de los acuerdos por los que se dan a conocer la información relativa a la RFP y a las Participaciones Federales se tienen valores de la recaudación total conjunta del Impuesto Predial y los Derechos de Agua, para los años 2006 y 2007 (sin incluir al Distrito Federal) de 39.9 y 41.9 millones de pesos de 2007, valores que son mucho mayores que el total de lo reportado por el INEGI para esos años, por la suma de ambos conceptos. Desgraciadamente no se pudo encontrar las series de estos importantes rubros de ingresos municipales por separado, para los años del análisis ni en la SHCP o el INDETEC, teniéndose que recurrir a las cifras menos confiables del INEGI.

Los demás componentes de los ingresos no tributarios (Aprovechamientos, Productos y Contribución de Mejoras) vieron decrecer su participación en los recursos propios. Esta tendencia es importante, porque significa que los Ayuntamientos en general están dependiendo menos de sus recursos no tributarios y más en sus impuestos, que al ser recursos recurrentes son una fuente más estable de ingresos para fines de planeación de su

218


gasto, así como también se encuentran mucho menos relacionados con el ciclo económico, y por tanto se reducen menos cuando hay una recesión.

5.1.2.1 indicador de autonomía financiera

La gráfica 5.3 presenta el valor de la razón Ingresos propios municipales / Ingresos totales, por estados. Con esta razón se tiene un indicador de cuánto dependen los municipios de un estado de las transferencias estatales y federales para el financiamiento de su gasto. No se incluye en dicha gráfica el Distrito Federal, ya que la división política en esta entidad no se constituye por municipios, sino en delegaciones o demarcaciones territoriales, y las potestades tributarias que en los otros estados son municipales, en esta entidad corresponden al Gobierno del Distrito Federal.

Debe destacarse que los municipios cuyo indicador Ingresos Propios/Ingresos Totales aumenta es porque su esfuerzo recaudatorio está creciendo muy por encima de lo que crecieron sus ingresos federales. Por tanto, está disminuyendo su dependencia financiera de la Federación. Es importante señalar que para que el referido indicador crezca en forma sostenida, se requiere de continuidad en las políticas recaudatorias seguidas por las administraciones municipales en esta materia.

* Notas: La autonomía financiera se define como la razón Ingresos propios / Ingresos totales del municipio.No se incluye al Distrito FederalFuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Estadística de FinanzasPúblicas Municipales y Estatales

Autonomía financiera municipal por estado*, 2007(Por ciento)Gráfica 5.3

51.7

47.7

41.4

37.7

34.8

32.4

30.8

30.6

29.8

29.3

28.3

25.8

25.4

21.5

21.2

20.6

20.1

18.2

18.0

15.7

15.4

15.3

15.2

15.2

15.0

13.8

10.5

9.8

9.4

8.7

4.4

23.2

Baj

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acio

nal

El aumento de la participación de los ingresos propios en el total de los ingresos municipales no ha sido homogéneo en todas las entidades federativas, ya que existe una gran heterogeneidad en este indicador a lo largo del país. En la gráfica 5.3 se puede observar que los indicadores más altos corresponden a Baja California Sur, Quintana Roo y Baja California, en los cuáles los ingresos propios municipales representaron más del 40 por ciento de los ingresos totales.

219


Estos tres estado se caracterizan por tener una muy pequeña cantidad de municipios, lo cual contribuye a que tengan un desempeño más uniforme o que municipios sobresalientes como Los Cabos, en Baja California Sur, influyan de tal forma con sus resultados en el indicador general de la entidad que lo impulsen al alza. En general, en estos estados el dinamismo de sus captaciones municipales se basó en el fortalecimiento de la recaudación de los impuestos, a través del aumento de la base de contribuyentes, modernización y tecnificación de sus oficinas recaudatorias, especialmente en sistemas informáticos.

En contraste, en las entidades con economías basadas principalmente en los sectores económicos primarios, como Tlaxcala, Hidalgo y San Luis Potosí, y/o en los estados con una gran cantidad de municipios, como Oaxaca y Chiapas, los ingresos propios representan menos del 15.5 por ciento de los ingresos totales municipales. Esta situación es particularmente preocupante en el caso de Chiapas, ya que su indicador es de apenas 4.4 por ciento. Como se puede observar en el siguiente mapa, esta situación la comparten en diferentes medidas la mayoría de los estados de las Regiones Sur y Sureste del país.

Es visible que los indicadores más altos de autonomía financiera municipal se ubican principalmente en las entidades de la Región Norte del país, al igual que en algunas entidades con gran actividad en las áreas de manufactura y servicios, como Jalisco, Querétaro y Quintana Roo, lo cual hace crecer la base impositiva de los gobiernos municipales y la recaudación que realizan. Al contrario, en prácticamente toda la Región Sur (excepto por Guerrero y Quintana Roo), se encuentran las entidades con menor autonomía financiera municipal. Estas entidades, al igual que Zacatecas y San Luis Potosí, se caracterizan porque sus economías se basan principalmente en los sectores agropecuario y minero.

Este comportamiento es preocupante, ya que en la medida en que los gobiernos municipales carezcan de flexibilidad presupuestal autónoma para emprender, por ejemplo, proyectos de inversión y/o programas sociales o educativos, la brecha con respecto a los municipios que tienen una recaudación de ingresos propios sólida se amplía. De esta forma, las oportunidades

*No incluye al Distrito FederalFuente: aregional.com

Autonomía financiera municipal por estado*, 2007Mapa 5.1

Indicador alto

Indicador medio

Indicador bajo

No disponible

220


de desarrollo de una gran cantidad de municipios están limitadas, lo cual contribuye a las grandes disparidades económicas y sociales que prevalecen entre las regiones del país.

5.1.2.2 recaudación del imPuesto Predial y derecHos de aGua

En la gráfica 5.4 se puede observar la evolución de la recaudación del Impuesto Predial y Derechos de Agua a nivel nacional (incluyendo al Distrito Federal) con relación al total de las transferencias federales que recibieron los municipios de 2000 al 2007.

En la gráfica anterior se aprecia claramente que, a partir del año 2003 se inició una tendencia decreciente en dicho indicador, lo cual se explica por el aumento considerable que tuvieron las transferencias federales por el aumento de los precios internacionales del petróleo. Las transferencias a municipios crecieron en estos cinco años a una tasa promedio real de 4.6 por ciento, mientras que la recaudación por Predial y Derechos de Agua creció a un ritmo de tan sólo 2.2 por ciento en términos reales en el mismo lapso. Es decir, el mayor incremento de las Transferencias es el que explica esta pérdida de participación de la recaudación.

En la gráfica 5.5 se presenta la recaudación de estos dos rubros per cápita. En la misma se puede observar que todos los estados considerados de alta y muy alta marginación por el Indice del CONAPO estimado para el 2005, sus municipios se encuentran entre los de menor recaudación del Impuesto Predial y Derechos de Agua, todos muy por debajo de la media nacional de 395.9 pesos. Estos estados están localizados en las Regiones Sur y Centro. De igual forma, los estados norteños y los del Centro con gran desarrollo de los servicios y las manufacturas, de baja y muy baja marginación, de acuerdo al referido Indice, se encuentran entre los de mayor recaudación per cápita, por encima de los 500.0 pesos. Es decir, la carga per cápita confirma los resultados del indicador de autonomía financiera.

Esto es muy preocupante, porque el Impuesto Predial y los Derechos de Agua son las fuentes de contribución local más importantes dentro del esquema recaudatorio de los municipios. Esto es así, no sólo por el ingreso directo que les representa, sino también porque son el referente para la distribución de los recursos federales del Fondo de Fomento Municipal (FFM) y el 0.136 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP), y representan cerca del 7 por ciento de los recursos que ingresan a las arcas municipales.


Recaudación Nacional por Predial y Derechos de Agua/TransferenciasFederales, 2000-2007 (Por ciento)

Gráfica 5.4

44.6

36.7

42.6 43.5 42.540.2

37.3 38.1

0.05.0

10.015.020.025.0

30.035.040.045.050.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

221


Por lo anterior, el incremento en la recaudación y la maximización del potencial de estos dos tributos eleva tanto los ingresos propios como las transferencias federales de manera indirecta. De esto se desprende que los municipios de los estados de mayor marginación continuarán teniendo poca autonomía financiera, mientras no aumenten su recaudación en estos rubros, lo cual prácticamente se está convirtiendo en un círculo vicioso.

En el cuadro 5.3 se presenta la recaudación conjunta de Impuesto Predial y Derechos de Agua por estado, en el 2006-2007. En el cuadro se clasificaron los estados en tres grupos por el crecimiento real observado en la captación de estos tributos en los dos años en: Alto, Medio y Bajo. Destacando en el referido cuadro, que en crecimiento alto se encuentran cuatro estados con tasas de crecimiento mayores a 15.0 por ciento: Morelos, Nayarit, Baja California Sur y Querétaro. Estas entidades se caracterizan por tener un rápido crecimiento urbanístico en sus más importantes municipios. Este dinamismo se relaciona en dos de ellos (la Riviera Nayarit, en Nayarit y Los Cabos, Baja California Sur) al crecimiento del turismo y de los servicios asociados al mismo y al desarrollo de la manufactura y servicios en Querétaro, Querétaro y en Cuernavaca, Morelos, que también ha tenido un crecimiento positivo de los servicios turísticos.

Una nota optimista que se puede apreciar en el referido cuadro 5.3 es que algunos de los estados de mayor marginación como Guerrero, Hidalgo y Oaxaca se encuentran entre estos estados que tuvieron altas tasas de crecimiento en los últimos dos años de los tributos analizados. Si se

Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Consejo Nacional de Población

Recaudación de Predial y Derechos de Agua per cápita, 2007(Pesos de 2007)Gráfica 5.5

1,422.821,355.64

1,059.05872.37

811.39744.73

689.79679.68674.92

664.00555.46

544.70535.33

484.63460.59

358.06322.74315.38

297.47281.07

253.71245.83244.26

231.62218.44

195.07191.79

123.06118.72

94.3383.35

395.91

Baja California SurQuintana Roo

Baja CaliforniaQuerétaro

Nuevo LeónChihuahua

ColimaSinaloa

TamaulipasSonoraJalisco


GuanajuatoZacatecas

Estado de MéxicoMorelos

DurangoNayarit

GuerreroHidalgo

VeracruzMichoacán

San Luis PotosíYucatánPuebla

CampecheTabascoTlaxcalaChiapasOaxaca

Nacional sin DF

222



Recaudación por estado de Impuesto Predial y Derechos de agua, 2006-2007(Millones de pesos de 2007)Cuadro 5.3

Entidad Federativa 2006 2007 Tasa de Crecimiento

Morelos 405.08 532.02 31.34 Nayarit 225.73 286.85 27.08 Baja California Sur 633.35 764.89 20.77 Querétaro 1,211.46 1,447.63 19.50 Colima 360.40 403.82 12.05 Sinaloa 1,615.56 1,796.76 11.22 Guerrero 799.15 885.30 10.78 Quintana Roo 1,529.28 1,655.09 8.23 Hidalgo 561.84 607.95 8.21 Oaxaca 273.83 296.14 8.15 Sonora 1,522.99 1,635.90 7.41 Guanajuato 2,273.80 2,420.87 6.47 Tabasco 234.84 249.69 6.32 Jalisco 3,606.65 3,834.40 6.31 Michoacán 920.22 974.88 5.94 Zacatecas 603.27 636.81 5.56 Yucatán 390.79 409.41 4.76 San Luis Potosí 547.47 570.15 4.14 Campeche 143.82 149.12 3.69 Chiapas 402.40 416.17 3.42 Chihuahua 2,400.32 2,477.64 3.22 Aguascalientes 576.49 592.24 2.73 Coahuila 1,369.79 1,402.03 2.35 Baja California 3,097.93 3,170.17 2.33 Tamaulipas 2,074.10 2,103.09 1.40 Puebla 1,067.68 1,080.44 1.20 Veracruz 1,765.13 1,780.35 0.86 Durango 481.55 485.14 0.75 Tlaxcala 131.00 131.14 0.11 Nuevo León 3,516.64 3,519.08 0.07 Estado de México 5,188.44 5,168.63 0.38 Totales 39,930.99 41,883.81 4.89

Alto

Medio

Bajo

mantiene este dinamismo, estas entidades podrían impulsar sus recursos propios, aumentando su autonomía financiera. Para esto tienen un gran potencial de crecimiento, porque tienen muy baja carga fiscal en la actualidad como se pudo observar en la gráfica 5.5.

En el grupo de crecimiento de la tributación Medio se encuentran mayoritariamente estados de la Región Centro. En este grupo destacan: Guanajuato, Jalisco y Chihuahua, que tienen altas cargas y su recaudación excede de los 2,000 millones de pesos. Estos estados están haciendo un esfuerzo importante para alcanzar tasas superiores al 3.0 por ciento anual. Esto sucede porque a estos niveles, que son más parecidos a los de los estados de mayor dinamismo económico, como Nuevo León y el Estado de México, no es tan fácil aumentar la recaudación por inercia, si no que los incrementos conllevan mucho más esfuerzos de fiscalización, modernización de las administraciones tributarias y automatización de las mismas, así como recursos humanos más entrenados para reducir la evasión y elusión fiscal.

223


5.1.2.3 imPuesto Predial

El predial es un impuesto que pagan los propietarios de un inmueble y está calculado con base en el nivel, ubicación y uso del predio, cobrándose de acuerdo al uso que se hace de la propiedad en tres categorías: uso habitacional, no habitacional y para arrendamiento. El cálculo del impuesto se establece en la Fracción IV, del Artículo 115, de la Constitución Federal, que dispone que la base de cálculo sea el valor unitario de los predios y construcciones, los cuales deben ser equiparables a los valores de mercado y a las tasas aplicables para dicho cobro.

Este es el principal impuesto autorizado por el Sistema de Coordinación Fiscal a los municipios del país. El predial es un gravamen con un gran potencial de recaudación porque su base tributaria es amplia e inamovible. En este sentido, la vigilancia y actualización continua de los registros catastrales y el cobro efectivo del tributo, son los principales factores para lograr una recaudación satisfactoria.

Sin embargo, se estima que en México, alrededor del 50 por ciento de los propietarios de terrenos o inmuebles no pagan el impuesto predial, por las siguientes razones: En primer lugar porque hay establecidas pocas sanciones por incumplimiento. Igualmente, es escasa la información sobre la forma de cobro en cada entidad y particularmente, hay pocas facilidades para pagar el impuesto en oficinas accesibles al público. Además, no hay conciencia tributaria por parte del contribuyente sobre los beneficios que conlleva el cumplir con sus obligaciones fiscales, en cuanto a que con su pago se podrían obtener mayor disponibilidad y mejor calidad en los servicios y gastos públicos.

En el cuadro 5.4 se presenta la recaudación del impuesto predial por entidad federativa, en el período 2000-2007. Para facilitar su análisis el cuadro se clasificó en tres categorías por la captación promedio del impuesto: Grupo Alto, Medio y Bajo. En el Grupo Alto se incluyen los once estados que recaudaron en promedio más de 300.0 millones de pesos de 2007. En el Grupo Medio, las 10 entidades federativas que captaron entre 100.0 y 299.0 millones de pesos y, por último en el Grupo Bajo se clasifican los diez estados con recaudación por debajo de 100.0 millones de pesos anuales.

224


Fuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía

Recaudación del Impuesto Predial, 2000-2007(Millones de pesos de 2007)Cuadro 5.4

Entidad Federativa 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 PromedioTasa de

crecimiento (%)Promedio nacional 227.79 268.25 300.63 304.08 334.01 350.79 385.87 409.78 322.65 8.75

Estado de Mexico 1,304.01 1,511.05 1,603.30 1,609.11 1,680.68 1,816.63 2,006.02 2,240.67 1,721.43 8.04 Nuevo León 798.26 914.88 1,067.36 1,094.56 1,090.53 1,159.97 1,173.08 1,206.44 1,063.13 6.08 Jalisco 646.33 816.46 977.59 626.17 1,114.74 1,214.87 1,275.64 1,368.13 1,004.99 11.31 Chihuahua 549.79 608.61 679.51 708.10 759.65 811.46 868.35 904.95 736.30 7.38 Guanajuato 377.61 465.45 548.63 556.92 641.74 598.02 712.24 710.41 576.38 9.45

Veracruz de Ignacio de la Llave 206.49 228.50 357.91 360.09 568.92 500.92 627.43 549.07 424.92 14.99

Baja California 283.37 353.89 386.26 409.53 415.04 436.92 467.20 478.24 403.80 7.76 Sonora 276.85 335.82 352.22 408.88 411.42 423.43 435.76 494.27 392.33 8.63 Quintana Roo 222.56 250.13 264.31 368.00 413.97 503.71 497.23 614.92 391.85 15.63 Sinaloa 282.75 313.24 357.96 379.87 341.81 365.54 450.64 528.98 377.60 9.36 Tamaulipas 186.06 259.50 368.83 426.76 280.78 325.16 370.16 311.46 316.09 7.64 Promedio Grupo 466.73 550.68 633.08 631.64 701.75 741.51 807.61 855.23 673.53 9.04

Querétaro 192.46 238.28 272.53 284.04 317.42 350.17 333.45 405.06 299.18 11.22

Coahuila de Zaragoza 238.86 266.51 265.18 253.86 306.24 317.26 338.96 340.42 290.91 5.19

Puebla 251.40 171.28 248.01 267.49 272.44 207.36 328.54 287.93 254.31 1.96

Michoacán de Ocampo 192.34 212.90 223.56 208.31 228.58 251.56 253.96 282.36 231.70 5.64

Guerrero 151.57 244.95 165.48 194.09 180.65 191.70 212.15 227.91 196.06 6.00

Morelos 118.91 154.76 125.53 141.54 155.14 176.41 172.05 211.65 157.00 8.59

Hidalgo 87.84 119.56 129.89 146.65 137.63 156.60 171.71 185.95 141.98 11.31

Baja California Sur 91.21 96.97 93.62 101.05 139.23 151.70 182.84 196.95 131.70 11.62

San Luis Potosí 100.62 109.46 120.25 116.33 121.63 135.15 134.67 153.52 123.95 6.22

Durango 77.78 78.92 90.97 102.45 115.79 125.66 159.92 171.53 115.38 11.96 Promedio Grupo 150.30 169.36 173.50 181.58 197.47 206.36 228.82 246.33 194.22 7.31

Yucatán 59.53 84.72 94.47 98.76 97.52 99.62 114.08 124.80 96.69 11.15

Aguascalientes 55.97 73.43 74.29 86.17 91.96 89.93 90.83 93.42 82.00 7.59

Zacatecas 40.24 57.82 58.60 79.32 81.88 108.05 107.61 110.32 80.48 15.50

Tabasco 51.77 57.94 56.83 57.44 58.04 65.24 137.44 116.89 75.20 12.34

Colima 56.65 59.60 60.20 72.69 70.44 75.27 84.32 102.01 72.65 8.77

Nayarit 42.22 69.70 54.40 65.49 89.18 24.20 91.63 108.39 68.15 14.42 Oaxaca 28.41 37.40 66.64 62.98 71.18 65.47 47.70 86.40 58.27 17.22

Chiapas 41.42 69.73 94.69 82.33 24.22 45.74 30.31 16.65 50.64 - 12.20

Campeche 27.59 30.47 35.77 38.42 48.94 50.11 51.73 54.54 42.20 10.22

Tlaxcala 20.49 23.78 24.67 19.18 26.89 30.76 34.26 19.05 24.88 1.04 Promedio Grupo 42.43 56.46 62.06 66.28 66.03 65.44 78.99 83.25 65.12 10.11

Grupo Alto

Grupo Medio

Grupo Bajo

Como se puede observar en el referido cuadro, los estados en el Grupo Alto que concentran las mayores proporciones de la recaudación nacional del predial corresponden principalmente a cuatro entidades federativas: el Estado de México, Nuevo León, Jalisco y Chihuahua, que en conjunto concentran el 45.0 por ciento de la recaudación nacional.

Se aprecia en el cuadro anterior y la gráfica 5.3 que hay una gran correspondencia entre los estados con mayor recaudación de predial y los que tienen mayor autonomía financiera por su captación de ingresos propios y que se localizan mayoritariamente en la Región Norte. Asimismo, en general los estados en esta categoría son de los que tienen mayor dinamismo económico y diversificación productiva.

En este grupo destacan especialmente Veracruz y Quintana Roo, que tuvieron las tasas de crecimiento promedio anual más alta. En Quintana Roo se atribuye al gran dinamismo

225


de las inversiones en la construcción tanto de hoteles y de infraestructura básica en la Riviera Maya, que ha estado acompañado de un fuerte proceso de urbanización en sus municipios y en Veracruz a las altas inversiones que realizó el gobierno estatal del 2000 al 2004, que incrementaron la actividad economica de la entidad en general y al sector de la construcción en particular.

En el Grupo Medio se encuentran estados que se encuentran concentrados en las Regiones Norte y Centro, solamente Guerrero se ubica en la Región Sur. En general estos estados tienen algunos municipios que han modernizado y desarrollado sistemas para mejorar su recaudación, a través de la actualización de sus padrones catastrales y están generalmente entre los que de manera individual cobran más impuestos, especialmente predial y adquisición de bienes inmuebles y derechos especialmente sobre agua y licencias de construcción. Por ejemplo, Los Cabos en Baja California Sur, Cuernavaca, Morelos, Puebla, Puebla; Querétaro, Querétaro, Morelia, Michoacán y Acapulco, Guerrero. Mucho de estos municipios se encuentran en medio de procesos de desarrollos urbanos muy intensos.

Estos estados se caracterizan por tener sus economías bastante diversificadas como las de Querétaro, Puebla y Morelos, que no sólo son sedes de algunas industrias manufactureras importantes como Bombardier en Querétaro, Nissan en Puebla y Volkswagen en Morelos, sino que también tienen bastante desarrollados sus sectores turísticos y además, cuentan con amplios sectores agropecuarios. Ahora bien, una capacidad productiva y crecimiento económico más alto, no necesariamente implica que el Ayuntamiento genere más ingresos por predial, si este mayor dinamismo económico no desemboca en condiciones propicias que favorezcan un crecimiento de los bienes raíces, y mejoras en el catastro para el cobro de este gravamen.

Por último, en el Grupo Bajo se encuentran las entidades con poca diversificación productiva, un gran número de municipios y pequeñas poblaciones, cuyas bases impositivas son muy pequeñas y la eficiencia recaudatoria es baja. Sin embargo, estos fueron los estados que mayor dinamismo mostraron en la recaudación de este gravamen. Esto se atribuye en parte a la reducida base de la que partieron, que le daban un alto potencial de crecimiento.

En este grupo destacan cinco estados (Yucatán, Zacatecas, Tabasco, Colima y Nayarit) que lograron recaudar más de 100.0 millones de pesos en su último año analizado. Es de esperarse que tanto en Colima y Nayarit que tienen importantes centro turísticos como Manzanillo y Nuevo Vallarta y sobre todo Nayarit que se encuentra en el proceso de desarrollar la Riviera Nayarit, la recaudación del predial por parte de sus municipios aumentará significativamente.

5.1.3 consideraciones sobre los inGresos municiPales

Del estudio de los ingresos municipales se desprende que existe una gran heterogeneidad en la autonomía financiera municipal a lo largo del país. Sin embargo, existen elementos comunes que caracterizan los diferentes desempeños recaudatorios: por una parte, en los estados más dinámicos en términos económicos y que poseen en general gobiernos mu-nicipales con mayores recursos humanos especializados, como Jalisco, Nuevo León y Chi-huahua, así como en las entidades con centros turísticos en desarrollo y con crecimiento acelerado del sector de bienes raices, como Quintana Roo y Baja California Sur, el desem-peño recaudatorio es muy superior al del resto de las entidades federativas. Esto se debe

226


principalmente a que sus bases impositivas son amplias y dinámicas, además de que cuen-tan con grandes centros poblacionales, lo cual facilita la recaudación de los impuestos y demás recursos fiscales.

En contraparte, entidades con un gran número de municipios y pequeñas poblaciones, con economías dependientes principalmente en los sectores económicos primarios, las bases impositivas son muy pequeñas y la eficiencia recaudatoria es baja. Debe resaltarse que ésta fue una constante que se repitió en el análisis de la recaudación conjunta del impuesto predial y Derechos de Aguas, principales rubros de ingresos municipales. De manera que estas características parecen ser factores que explican parcialmente las grandes disparidades regionales que existen en México.

En el extremo más favorable se encuentran los municipios de las Regiones Norte y Noroeste del país, al igual que algunos de los ayuntamientos de los estados de Jalisco y el Estado de México, los cuales tienen importantes indicadores de autonomía financiera, que les permiten realizar un mayor número de acciones que favorecen a su ciudadanía e impulsan la competitividad regional, como el desarrollo de programas educativos y sociales, así como la inversión en infraestructura; todo lo cual a la larga fortalece y amplia su base impositiva, volviéndose un círculo virtuoso.

En el lado contrario se encuentran la mayor parte de las entidades de las Regiones Sur y Sureste, con ingresos propios municipales relativamente muy bajos, debido principalmente a que tienen muchos pequeños municipios rurales, la mayoría de los cuales tienen bases impositivas pequeñas e inestables. Esto, a su vez, limita sus oportunidades de desarrollo, ya que no tienen la flexibilidad y fortaleza presupuestal para emprender por cuenta propia acciones que impulsen el desarrollo regional.

En este sentido, los gobiernos estatales, y las instancias federales correspondientes deben hacer más esfuerzos en apoyar la capacitación de los recursos humanos de las oficinas tributarias locales, y contribuir especialmente a ayudarles a estos Ayuntamientos a modernizar y tecnificar sus prácticas recaudatoria, con el fin de fortalecer la gestión municipal, aumentar su recaudación local y romper el círculo vicioso que limita el desarrollo de estos municipios. Con este fin, se reitera que es particularmente importante que se fomente la profesionalización de los funcionarios y la institucionalización de las medidas de mejoras administrativas, para que el mejor desempeño fiscal se consolide y sea duradero.

5.2 el Gasto Público municiPal

El gasto público es uno de los principales instrumentos de que dispone un gobierno para cumplir con sus funciones para ayudar a distribuir el ingreso e impulsar el desarrollo sustentable económico y social de sus comunidades. Los principales instrumentos de que dispone para estos fines son las inversiones en infraestructura básica y los gastos sociales en educación y salud.

En la gráfica 5.6 se muestra la estructura del gasto total de los municipios a nivel nacional en el año 2007. Como se puede apreciar en dicha gráfica, el rubro que tiene la mayor participación en los egresos totales municipales son los servicios personales, con una participación de 35 por ciento en el total.

227


Por otra parte, la participación del gasto corriente programable (compuesto por los servicios personales; materiales y suministros; servicios generales; y subsidios, transferencias y ayudas) de los gobiernos municipales en los egresos totales es de 60 por ciento a nivel nacional. De manera que por cada peso gastado por los municipios, 60 centavos se destinan a cubrir sus funciones básicas, mientras que el gasto de capital, apenas tiene una participación de 28.0 por ciento.

5.2.1 el Gasto corriente

El gasto corriente programable señala la parte del gasto municipal destinada a cumplir las funciones básicas del gobierno, que van desde la compra de materiales para los servicios públicos hasta los apoyos y transferencias otorgados a sus empresas paramunicipales para apoyar su operación. Específicamente, este gasto se compone de los siguientes rubros:

Servicios personales. Remuneraciones al personal que presta sus servicios en el gobierno local, así como cualquier otra erogación derivada de la relación laboral.

Materiales y suministros . Erogaciones para la adquisición de materiales requeridos para el desempeño de las actividades administrativas y productivas gubernamentales.Servicios generales. Costo de los servicios indispensables para el funcionamiento de la administración pública, contratados a particulares o a instituciones del propio sector público, tales como energía eléctrica, arrendamientos, servicios bancarios, entre otros

Ayudas, subsidios y transferencias. Asignaciones de recursos públicos a sectores de la población e instituciones sin fines de lucro; subvenciones para el desarrollo de actividades económicas prioritarias de interés general, con el propósito de apoyar sus operaciones, mantener sus niveles en los precios, apoyar el consumo, entre otros; y transferencias al resto de la economía o a otros niveles de gobierno, condicionadas a la consecución de determinados objetivos de política económica y social.

Los pagos de intereses, así como gastos y comisiones sobre el saldo de la deuda contratada por el municipio.

Fuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Estadística de FinanzasPúblicas Municipales y Estatales

Estructura del gasto total de los municipios a nivel nacional, 2007(Por ciento)Gráfica 5.6

Servicios personales35%

Materiales y suministros

5%Servicios generales

12%Subsidios,

transferencias y ayudas

8%

Gasto de capital28%

Deuda Pública5%

Otros egresos7%

228


Estos rubros son muy factibles de producir una asignación deficiente de los recursos públicos si no se controla su expansión, y se usan para sus fines recursos que pueden ser utilizados para impulsar el desarrollo económico y social de la población. En este sentido, es importante que los municipios mejoren su desempeño administrativo y operativo, a fin de fortalecer su flexibilidad financiera y liberar recursos para destinarlos a otras actividades prioritarias, como los programas sociales y la inversión en infraestructura.

En el cuadro 5.5 se muestra el desglose de los gastos corrientes municipales a nivel agregado nacional, en el período 2000-2007. En el mismo se puede apreciar que estos egresos crecieron a una robusta tasa promedio anual en términos reales de 8.1 por ciento en el lapso.

De los rubros que componen estas erogaciones el que mayor dinamismo mostró es el costo financiero del endeudamiento municipal, que creció a un ritmo de 11.96 por ciento en promedio anual. Esta dinámica de los intereses y comisiones se explica porque la mayoría de los municipios medianos y pequeños tienen generalmente muy poca flexibilidad financiera y sobre todo tienen poca liquidez antes de recibir las transferencias federales y estatales. Por esta razón, aún cuando no haya atrasos en la entrega de estos recursos, muchas veces para financiar sus operaciones tienen que acudir a préstamos de corto plazo muy onerosos.

Después del costo financiero, el rubro que muestra un crecimiento mayor al del gasto corriente en el período, son los servicios personales, que se incrementaron a una tasa real promedio anual de 10.2 por ciento. Esto significó un aumento en su participación en los egresos corrientes de 6.6 puntos porcentuales, al incrementarse la proporción de estos servicios de 50.0 por ciento en el año 2000 a 56.6 por ciento en el 2007. Esto significa que los municipios han priorizado la contratación de personal en sus locaciones, en detrimento de destinar estos recursos para otros fines que persigan.

Ahora bien, si los recursos humanos que hayan contratado les reditúan una mayor expansión de sus bases tributarias y crecimiento significativo de los ingresos propios, se puede considerar una buena inversión por parte del mismo.

En la gráfica 5.7 es evidente que a nivel estatal la importancia del gasto corriente programable en el total de los egresos municipales es muy heterogénea.

Fuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Estadística de Finanzas PúblicasMunicipales y Estatales

Gasto corriente municipal a nivel nacional, 2000-2007(Millones de pesos de 2007)Cuadro 5.5

Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 PromedioTasa de

crecimiento

Gasto corriente

Servicios Personales

Materiales y Suministros

Servicios Generales

Subsidios, transferencias y ayudas

Intereses y Comisiones

77,203.0

38,902.4

7,583.2

16,576.0

13,474.5

666.9

79,685.6

42,165.2

7,773.6

16,499.2

12,644.5

603.0

88,799.9

50,098.4

7,756.7

18,445.0

11,904.4

595.3

94,104.0

52,428.0

8,716.5

18,329.0

13,741.0

889.5

100,322.7

55,974.8

9,251.9

19,130.0

14,732.0

1,234.1

106,593.0

59,755.2

9,707.1

20,830.0

15,064.9

1,235.8

114,058.0

64,652.4

10,191.7

22,485.6

15,504.6

1,223.7

123,372.8

69,834.3

10,364.4

24,693.1

17,167.5

1,313.5

94,395.2

51,996.6

8,711.5

18,899.3

13,866.6

921.2

8.1

10.2

5.3

6.9

4.1

12.0

229


* No incluye al Distrito FederalFuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Estadística de FinanzasPúblicas Municipales y Estatales

Relación Gasto corriente programable / Gasto total municipal por estado*, 2007(Por ciento)Gráfica 5.7

84.4

74.6

74.2

72.0

69.5

67.8

66.7

65.6

64.8

64.5

63.8

63.5

63.0

62.6

61.9

61.8

61.5

59.8

59.7

56.2

55.6

54.8

54.1

53.3

50.5

49.8

48.5

44.6

42.8

41.7

36.6

59.6

Baj

a C

alifo

rnia

Col

ima

Son

ora

Qui

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a R

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huila

Est

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Pue

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nal

Se puede apreciar que los estados con mayores participaciones del gasto corriente en el gasto total municipal –por arriba de 63.5 por ciento- son aquellos que tienen gran densidad poblacional y/o actividades económicas manufactureras y de servicios relevantes a nivel nacional y en crecimiento, como Baja California, Jalisco, el Estado de México, Sonora, Quintana Roo, Jalisco y Coahuila.

Las características mencionadas ocasionan importantes presiones de gasto corriente para atender a un elevado número de personas tanto locales como de otros estados, así como a sectores económicos en expansión. Sin embargo, también en este grupo se encuentran estados pequeños como Hidalgo y Tabasco, cuya producción descansa de manera importante en los sectores primarios, por lo que su inclusión en este grupo podría estar señalando una de dos cosas: que su gasto corriente programable apenas es suficiente para cubrir los gastos de personal de la administración municipal, o que los recursos no se están aprovechando de la mejor manera posible.

En el extremo contrario, se encuentran las entidades con un mayor número de municipios con poblaciones pequeñas, y/o con un mayor grado de marginación, como Chiapas, Guerrero, Tamaulipas, San Luis Potosí, Puebla y Oaxaca; los cuales tienen las menores participaciones del gasto corriente programable en el gasto total municipal –por debajo del 55 por ciento-.

230


Este gasto relativamente bajo podría deberse a que la mayor parte de los ingresos municipales en dichos estados lo constituyen las Aportaciones Federales y Estatales2, las cuales están etiquetadas para fines de desarrollo social, infraestructura básica y seguridad pública. En consecuencia, los municipios de estas entidades tienen muy poca flexibilidad presupuestal para realizar mayores erogaciones en gasto corriente. Si bien esto tiene la ventaja de que se están asignando la mayor parte de los recursos municipales a las necesidades imperiosas, es evidente también que el desarrollo del aparato burocrático puede estar siendo subestimado, lo cual podría tener otras consecuencias, como una menor capacidad de recaudación, una baja capacidad de respuesta a las necesidades de la ciudadanía o una provisión insuficiente de los servicios de los gobiernos municipales.

Debe resaltarse que en este grupo se encuentran también los estados de Guanajuato y Querétaro, que por tener economías más modernas y diversificadas, enfocadas a la manufactura y servicios, además de que en Guanajuato se tienen importantes centros poblacionales, tales como la ciudad de Guanajuato y León, se podría deducir que sus municipios están haciendo una asignación relativamente eficiente al gasto corriente.

5.2.1.1 Gasto administrativo municiPal

El gasto administrativo (compuesto por los servicios personales, materiales y suministros, y servicios generales) indica el costo del aparato burocrático de los gobiernos municipales. Como se muestra en el cuadro 5.6, la proporción de este gasto en el gasto total por estado tiene una distribución muy parecida a la del gasto corriente programable.

2 De acuerdo con datos del INEG, en los municipios de Guerrero el 52.1 por ciento de sus ingresos son por Aportaciones Federales y Estatales; en Chiapas, es el 45.4 por ciento; y en Oaxaca, el 43.4 por ciento.1.

231


*No incluye al Distrito FederalFuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía y proyecciones de poblacióndel Consejo Nacional de Población

Estado EstadoGasto administrativo /Gasto total (%)

Gasto administrativoper cápita (pesos)

Baja CaliforniaSonoraColimaQuintana RooMorelosJaliscoNuevo LeónCoahuilaEstado de MéxicoBaja California SurHidalgoSinaloaAguascalientesNayaritDurangoChihuahuaCampecheZacatecasQuerétaroYucatánGuanajuatoVeracruzTabascoSan Luis PotosíOaxacaTlaxcalaMichoacánTamaulipasGuerreroPueblaChiapasTotal Nacional

77.2264.9

64.7464.5

62.2360.6

58.9258.5157.0456.5856.2754.1954.0453.3253.0351.9648.0547.1546.5545.9445.5244.5844.02

4442.8141.1841.0236.5136.5

34.3630.6

51.21

Baja California SurQuintana RooColimaBaja CaliforniaCampecheQuerétaroNuevo LeónMorelosSonoraNayaritJaliscoTabascoZacatecasAguascalientesEstado de MéxicoCoahuilaSinaloaDurangoChihuahuaHidalgoMichoacánYucatánTamaulipasSan Luis PotosíGuanajuatoVeracruzGuerreroChiapasOaxacaPueblaTlaxcalaTotal Nacional

3,084.402,601.301,766.501,746.801,618.001,527.501,524.401,513.901,483.601,460.501,406.401,362.201,266.801,259.801,191.801,170.401,146.901,113.601,100.50

958.8915.8

895863.4840.9829.3773.2745.9618.4518.7401.5283.6

1,081.80

Importancia del gasto administrativo en el gasto total municipal, por estado, 2007Cuadro 5.6

En términos per cápita, la distribución del gasto administrativo en los municipios por entidad federativa, tiene cierta consistencia con los resultados anteriores. Así, los estados con economías más dinámicas y que tienen una mayor base manufacturera y de servicios, así como un importante desarrollo urbanístico en algunas de sus ciudades, como en Baja California Sur, Quintana Roo, Querétaro y Nuevo León, tienen los indicadores municipales más altos.

Debe destacarse que los estados de Chiapas, Oaxaca, Puebla y Tlaxcala, son de los que tienen una menor cobertura municipal en la información del INEGI y se encuentran entre los de menores gastos administrativos per cápita. Por tanto, esto señala a que en realidad este indicador es mucho mayor que el observado, ya que se considera toda la población municipal y en cambio en el numerador sólo se considera una parte de los gastos administrativos municipales.

Asimismo, en términos per cápita el gasto administrativo de los municipios de los estados ubicados en la Región Norte, Sur y Centro, que cuentan con poblaciones relativamente bajas, como Querétaro, Campeche y Tabasco se encuentran entre los de mayor gasto por

232


habitante. Querétaro tiene como se expresó mucho dinamismo y diversificación económica, mientras que los dos últimos su producción básica descansa en los sectores primarios.

Se debe destacar que en estos estados sus egresos per cápita están en contraposición con lo que se aprecia en el gasto administrativo como proporción del gasto total. Evidentemente, esto refleja, entre otras cosas que estos municipios tienen mejores registros de sus egresos y, de que en términos relativos tienen mayor disponibilidad de recursos para atender a sus respectivas poblaciones, de manera eficiente, puesto que la mayor proporción de sus recursos se está destinando a cubrir otras necesidades, entre ellos mayor gasto de infraestructura básica y social, y el servicio financiero del endeudamiento que tengan contratado sus municipios.

De igual forma, debe resaltarse que en los indicadores estimados en el cuadro 5.4, tanto Baja California, Jalisco, Nuevo León, el Estado de México y Quintana Roo sus municipios se encuentran entre los de mayor gasto por habitante, pero también entre los diez de mayor indicador gasto administrativo/gasto total. Estos resultados son congruentes porque estas entidades también se encuentran entre los que tienen municipios más densamente poblados, por lo que la atención ciudadana requiere mayores recursos para su atención.

Especialmente son de importancia los gastos en seguridad pública que tienen que desembolsar por encontrarse entre los estados con mayores problemas de delincuencia organizada. Sin embargo, esto también demuestra que los municipios de estos estados en promedio están destinando menos del 45 por ciento de sus recursos a atender las necesidades de inversión en infraestructura básica y social que también son muy altas, para poder proveer los servicios público que demanda el mantenimiento de la cobertura adecuada de los servicios público a sus respectivas poblaciones.

5.2.1.2. Gasto municiPal en servicios Personales

Generalmente, los egresos por servicios personales son los que representan la mayor proporción del gasto corriente programable de los municipios en México. Si bien el personal es un elemento primordial para todas las actividades gubernamentales, también es uno de los rubros de gasto que puede ser más difícil de controlar, debido a factores políticos o a las negociaciones con los sindicatos, por lo que puede tornarse en una carga demasiado pesada económicante y que afecte el desempeño de las funciones que tiene que realizar el municipio.

La gráfica 5.8 muestra la participación de los servicios personales en el gasto corriente programable municipal por estado, al cierre del año 2007.

233


Como se puede apreciar, la participación de los servicios personales en el gasto corriente municipal muestra una distribución muy homogénea. En gran parte de los estados este gasto representa entre 50 y 60 por ciento del gasto corriente. Solamente hay siete estados cuyos municipios tienen cargas de servicios personales mayor de 60.0 por ciento en relación a su gasto corriente programable: Baja California, Colima, Aguascalientes, Nayarit, Guerrero, San Luis Potosí y el Estado de México. El control de este tipo de gasto es muy importante para tales entidades, ya que en principio sus indicadores señalan que su burocracia es relativamente costosa, pero también que están asignando un importante monto de recursos a estos fines que podrían ser utilizados para gasto de inversión o para programas sociales y educativos, por ejemplo.

En contraste, las entidades cuyos municipios tienen las menores cargas de los servicios personales son Coahuila, Tamaulipas y Puebla, con participaciones por debajo del 50 por ciento de los gastos corrientes programables. Esto indica que la relativamente baja carga financiera de su burocracia, permite a los municipios de estos estados asignar la mayor proporción de su gasto corriente a los otros rubros que lo componen, como las transferencias y subsidios a sus empresas paraestatales que proveen los servicios públicos a sus respectivas poblaciones, lo que les permite mejorar su calidad y cobertura.

La gráfica 5.8 también muestra que la tasa de crecimiento real promedio anual de los servicios personales del año 2000 al 2007 de los municipios de Querétaro, Quintana Roo, Nayarit, Hidalgo, el Estado de México, Puebla, Tamaulipas y Morelos, son de las más altas –por arriba del 10 por ciento-. En los casos particulares de Querétaro y Quintana Roo, este comportamiento podría deberse al importante dinamismo de sus sectores manufacturero y turístico, respectivamente, durante los últimos años, lo cual provoca mayores necesidades

* No incluye al Distrito Federal** Se refiere a la tasa crecimiento promedio anual en términos realesFuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Estadística de FinanzasPúblicas Municipales y Estatales

Participación de los servicios personales en el gasto corriente programable delos municipios, por estado*, 2007(Por ciento)

Gráfica 5.8

-10.00.0

10.020.030.040.050.060.070.080.0

Baj

a C

alifo

rnia

Col

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Agu

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lient

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tal N

acio

nal

Servicios Personales / Gasto Corriente programable Crecimiento Serv. Pers. 2000-2007**

234


3 La definición de cada rubro es la utilizada por INEG en sus estadísticas de finanzas públicas municipales y estatales

de personal para atender a la ciudadanía. En los demás estados, es evidente la necesidad de mayores controles de los egresos en servicios personales por parte de los municipios.

5.2.2 consideraciones sobre el Gasto corriente

En 2007, la participación del gasto corriente programable de los gobiernos municipales en sus egresos totales representó alrededor del 60.0 por ciento a nivel nacional. Esta es una carga muy elevada, puesto que absorbe la mayor parte de los recursos municipales, dejando poco margen para inversión y desarrollo municipal.

Por consiguiente es de gran importancia para los gobiernos municipales mejorar la eficiencia en su desempeño administrativo y operativo, a fin de liberar recursos para otras actividades de igual o mayor prioridad e importancia para mejorar los estándares de vida de sus poblaciones. Por ejemplo, el gasto en infraestructura es un aspecto que merece especial atención, ya que muchas regiones del país se encuentran rezagadas en esta materia y este aspecto es primordial para el incremento del nivel de vida de la población y la competitividad regional.

5.3 Gasto de caPital

El gasto de capital es un rubro de mucha importancia para los gobiernos municipales, debido a que la adecuada provisión de servicios públicos –electricidad, agua potable, drenaje, etc.- y de infraestructura básica –calles pavimentadas, mercados, acueductos, rellenos sanitarios, escuelas, hospitales, etc.- son factores primordiales para la competitividad regional y el nivel de vida de la población. Asimismo, es necesario que los gobiernos locales realicen inversiones para incrementar el acervo de capital municipal y reponer su deterioro, así como para satisfacer las necesidades que crea el crecimiento urbano.

Además, el gasto de capital puede contribuir al crecimiento de la recaudación de ingresos, a través de su efecto positivo directo en la economía local, el incremento del nivel de vida de la población y la mejora en la competitividad de las empresas – por ejemplo: al reducir los costos de transporte mediante apropiadas vías de comunicación-, fortaleciendo al largo plazo las finanzas públicas.

Específicamente, el gasto en capital físico se compone de los siguientes rubros3:

Obras públicas. • Asignaciones destinadas a la creación de infraestructura física, que contribuyan a la formación de capital.

Adquisición de bienes muebles e inmuebles.• Se compone de la adquisición de toda clase de bienes muebles e inmuebles requeridos para el desempeño de las actividades de la administración pública. Incluye el mobiliario y equipo para la administración, maquinaria y equipo de administración o producción, las refacciones, accesorios y herramientas mayores para el funcionamiento de los bienes; y los inmuebles.

235



Gasto municipal en inversión física y acciones sociales como proporción de losgastos totales en México, 2001- 2007

Gráfica 5.9

0.02.55.07.5

10.012.515.017.520.022.525.027.530.0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Inversión física / Gasto total

Acciones sociales / Gasto total

Debe destacarse que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía también considera a las “acciones sociales” como gasto de capital, aunque no físico. Las acciones sociales se refieren a las erogaciones para cubrir los servicios cuya atención permita incrementar el bienestar social, corresponde particularmente a los gastos de los programas por administración directa de los municipios, como los de seguridad pública y de desarrollo económico y administrativo.

5.3.1. Gasto en inversión física y acciones sociales en méxico

En 2007, el gasto municipal en inversión física ascendió a 51.3 mil millones de pesos, de los cuales 92.0 por ciento correspondió a obras públicas y sólo 8.0 por ciento a adquisición de bienes muebles e inmuebles. El gasto en obras públicas es más estable para la formación y reposición de capital, en tanto que la adquisición de bienes muebles e inmuebles es menos recurrente y se adecua a las necesidades de los gobiernos municipales.

La gráfica 5.9 muestra la evolución del gasto en inversión física y las acciones sociales de los municipios del país, como proporción de su gasto total, durante el periodo 2001-2007.

Como se puede apreciar en dicha gráfica, a lo largo del periodo de análisis, el gasto de los municipios en inversión física ha representado una tendencia ligeramente decreciente en su participación en el gasto total, pasando de alrededor de 28.0 por ciento en el 2001 a aproximadamente 25 por ciento de los egresos totales. No obstante, en el lapso las erogaciones para inversión física se incrementaron a una tasa de crecimiento promedio anual de 7.4 por ciento en términos reales, alcanzando en 2007 una participación en el gasto total de 25.0 por ciento. De manera que en ese año por cada peso gastado, los municipios asignaron 25 centavos a la inversión física. Lo anterior, evidencia que las transferencias federales y estatales etiquetadas para egresos específicos, así como el gasto corriente aumentaron mucho más rápido que la inversión municipal.

236


4 En la mayoría de los municipios la información procede de un formulario que les remite el INEGI, cuya respuesta se valida con la firma de las autoridades municipales, sin ninguna depuración por parte del INEGI.

5 Por ejemplo, de acuerdo con datos del INEGI, en los municipios de Guerrero el 52.1 por ciento de sus ingresos son por Aportaciones Federales y Estatales; en Chiapas, es el 45.4 por ciento; y en Oaxaca, el 43.4 por ciento. Mientras que en Baja California Sur dicha participación es de 7.0 por ciento, en Quintana Roo es de 13.4 por ciento; y en Colima, 16.4 por ciento.

En la gráfica 5.9 también se observa que desde el año 2003 hasta el 2007, el gasto en acciones sociales contribuyó entre 3.0 y 4.0 por ciento del gasto total. Estos egresos tuvieron una alta tasa de crecimiento real promedio anual de 45.1 por ciento en el periodo 2001-2007. Sin embargo, de acuerdo con la información disponible del INEGI4, este tipo de gasto tiene un comportamiento irregular a nivel nacional y estatal, señalando ciertas deficiencias en los datos.

5.3.1.1 Gasto municiPal en inversión física Por estado

La gráfica 5.10 muestra la participación del gasto en inversión física en las erogaciones totales de los municipios por estado en el año 2007. Como se puede observar en la misma, el estado de Chiapas es el que tiene la relación Inversión física municipal / Gasto total más alta, equivalente a 53.7 por ciento, superando por 15.3 puntos porcentuales al estado de Veracruz, el segundo en el ordenamiento. No obstante, se destaca que los estados de Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Puebla, Michoacán y San Luis Potosí, que tienen grados de marginación “alto” o “muy alto” de acuerdo con el Índice de Marginación del CONAPO para el 2005, se encuentran entre los que tienen mayores gastos municipales en inversión en relación a su gasto total.

Para la estimación de este Índicador se consideraron variables relativas a la cobertura de agua entubada, electricidad, educación y drenaje, de manera que los altos grados de marginación reflejan las carencias. El gasto en inversión física relativamente alto en estas entidades se podría atribuir a que la mayor parte de los ingresos que perciben sus municipios la constituyen las Aportaciones Federales y Estatales5.

* No incluye al Distrito FederalFuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Estadística de FinanzasPúblicas Municipales y Estatales

Relación Inversión física municipal / Gasto total por estado*, 2007(Por ciento)

Gráfica 5.10

53.7

38.4

38.3

38.2

36.2

36.0

32.2

29.2

29.1

28.9

28.3

27.7

27.6

27.1

26.4

25.7

25.3

22.8

21.9

21.8

21.5

18.1

18.0

18.0

17.6

17.3

17.1

13.8

12.8

12.7

9.2

25.0

Chi

apas

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ora

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aja

Cal

iforn

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tal n

acio

nal

237


Por otra parte, los estados de Tamaulipas, Baja California Sur y Chihuahua también registran altos indicadores de inversión física, pero tienen bajos grados de marginación. Esto indica que en estas entidades, lo municipios realizan importantes esfuerzos para destinar un mayor monto relativo de recursos a la formación de capital, lo cual, como se mencionó, puede ser muy positivo al largo plazo para las finanzas locales e indica cierta fortaleza financiera.

El grupo de estados con indicadores de inversión física municipal más bajos se caracterizan en su mayoría por ser entidades con economías modernas y dinámicas, basadas en las manufacturas o servicios, como el Estado de México, Nuevo León, Jalisco y Baja California. Esto podría estar creando presiones en sus finanzas para destinar mayores montos de recursos al gasto operativo a fin de atender a sectores cada vez más grandes y a importantes centros poblaciones, desfavoreciendo el gasto en inversión.

El cuadro 5.7 muestra el crecimiento de la inversión física municipal en el periodo 2000-2007 y la inversión física per cápita por estado en 2007.

*No incluye al Distrito Federal** Se refiere a la tasa crecimiento promedio anual en términos realesFuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía y proyecciones de poblacióndel Consejo Nacional de Población

Estado EstadoInversión Físicaper cápita

Crecimiento InversiónFísica 2000-2007** (%)

Baja California SurChiapasQuerétaroMichoacánGuerreroTamaulipasQuintana RooZacatecasVeracruzNayaritAguascalientesChihuahuaCampecheDurangoSan Luis PotosíYucatánNuevo LeónSinaloaOaxacaGuanajuatoMorelosCoahuilaTabascoPueblaSonoraHidalgoEstado de MéxicoColimaJaliscoBaja CaliforniaTlaxcalaTotal nacional

1,589.801,084.70

928.7804.1783.2760.4730.6729.4

666624.7616.4

611593.6580.4556.8500.2464.5

463462.5461.5

438429.7425.7423.3391.1371.5362.3349.9

295207.4190.6529.2

Baja California SurChiapasVeracruzGuerreroOaxacaNayaritPueblaQuintana RooCoahuilaZacatecasYucatánSonoraChihuahuaMichoacánMéxicoTamaulipasSinaloaSan Luis PotosíCampecheNuevo LeónDurangoAguascalientesQuerétaroMorelosBaja CaliforniaColimaGuanajuatoJaliscoHidalgoTlaxcalaTabascoTotal nacional

30.0428.6228.1916.2813.9111.3111.1310.8310.199.738.6

8.336.756.565.625.244.844.5

3.541.711.621.590.820.58

-0.36-0.91-3.19

-4-4.42-9.77-9.936.33

Indicadores de Inversión física municipal por estado*, 2007Cuadro 5.7

238


Como se aprecia en la gráfica 5.10, existe cierta consistencia con lo señalado anteriormente, ya que en los estados más marginados, como Chiapas, Michoacán y Guerrero, se presentan algunas de las mayores inversiones físicas municipales per cápita. No obstante, destaca que en estos términos, Baja California Sur y Querétaro también tienen indicadores muy notables, lo cual es resultado de su importante generación de ingresos propios que permite que la alta recaudación por persona se traduzca en una alta inversión per cápita.

En relación al crecimiento de la inversión física municipal, los estados con mayores grados de marginación continúan dominando con tasas de crecimiento promedio superiores al 10 por ciento; excepto por Baja California Sur, que tuvo el crecimiento más alto de la inversión municipal: 30.0 por ciento, y consistentemente ha mostrado algunos de los indicadores más altos, reflejando la fortaleza financiera y los esfuerzos de inversión por parte de sus municipios.

Sin embargo, se tiene una gran disparidad en los indicadores mencionados, puesto que los estados de Jalisco, Tlaxcala, Tabasco y Baja California, entre otros, muestran consistentemente algunos de los indicadores más bajos, los cuales se encuentran muy alejados de los indicadores en el extremo contrario, señalando graves deficiencias municipales en dichos estados. Por tanto, es muy importante que se incrementen los esfuerzos para reducir la brecha que los separa y apuntalar las oportunidades de desarrollo de estos municipios, tomando en consideración que sobre todo en Baja California y Jalisco, se tiene un buen acervo de capital que de no darle el mantenimiento necesario puede comenzar a deteriorarse, reduciendo la competitividad de estos estados.

5.3.2 Gasto municiPal en acciones sociales Por estado

El cuadro 5.8 muestra el gasto municipal en acciones sociales per cápita en 2007 por estado, así como el crecimiento de las acciones sociales en el periodo 2003-2007.

239


*No incluye al Distrito Federal** Se refiere a la tasa crecimiento promedio anual en términos realesFuente: aregional.com, con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía y proyecciones de poblacióndel Consejo Nacional de Población

Estado EstadoAcciones socialesper cápita (pesos)

Crecimiento accionessociales 2003-2007** (%)

GuerreroTabascoPueblaCampecheNayaritVeracruzQuerétaroMorelosTlaxcalaTamaulipasGuanajuatoYucatánQuintana RooMichoacánColimaZacatecasSan Luis PotosíDurangoChihuahuaCoahuilaBaja California SurNuevo LeónJaliscoAguascalientesHidalgoBaja CaliforniaSonoraSinaloaOaxacaEstado de MéxicoChiapasTotal nacional

228.3184.5183.6161.3133.9117.6115.5101.997.2

9285.183.680.3

7675.871.567.861.4

4342.935.632.815.113.812.511.15.23.92.82.4n.d.62.1

Baja CaliforniaBaja California SurGuerreroColimaSan Luis PotosíPueblaDurangoMichoacánGuanajuatoVeracruzCampecheYucatánQuintana RooSonoraCoahuilaAguascalientesQuerétaroChihuahuaNayaritNuevo LeónTlaxcalaSinaloaTabascoEstado de MéxicoTamaulipasZacatecasMorelosHidalgoJaliscoOaxacaChiapasTotal nacional

126.9110.4

5939.438.636.134.430.222.121.417.8

135.64.73.22.11.8

-2.7-2.8

-6-8.2-8.3-9.7

-16.9-18.5-20.5

-21-22

-35.8-56.6

n.d.1.8

Indicadores del gasto municipal en acciones sociales, por estado, 2007Cuadro 5.8

Como se evidencia en el cuadro anterior, las discrepancias en estos indicadores del gasto municipal en acciones sociales son aún mayores a las observadas en los del gasto en inversión física. Por medio del análisis de los datos que reporta el INEGI de las acciones sociales en los municipios, se observó que a través de los años ocurrían cambios radicales en estas erogaciones a nivel estatal y municipal, lo cual indica claramente que existen importantes interrupciones y saltos en los datos, que crean dudas en cuanto a su confiabilidad.

La gráfica 5.11 ejemplifica estas inconsistencias en la información para los municipios de los estados de Baja California, Chihuahua y el Estado de México, mostrando la evolución del gasto en acciones sociales en el periodo 2001-2007.

240


Como se puede observar, el gasto de los municipios del Estado de México pasó de 259 millones de pesos constantes de 2007 (mdp) en el año 2001 a 572.5 mdp en 2002, esto significó un crecimiento de 121.1 por ciento. Posteriormente, en 2003, estos egresos cayeron a 73.5 mdp. De la misma manera, el gasto municipal en Chihuahua por el mismo concepto pasó de sólo 3.8 mdp en 2002 a 159.7 mdp en 2003, y en 2006 se redujo a cero. La alta variabilidad de los datos hace dudar de su confiabilidad, ya que debido a la naturaleza de los programas que se incluyen en las acciones sociales, se puede esperar cierta estabilidad en estas erogaciones, la cual no se observa en la gráfica 5.11.

Tales inconsistencias en los datos tienen varios orígenes: por una parte, la falta de una homologación a nivel nacional de los sistemas contables del sector público, que dificulta la uniformidad en la clasificación e identificación de los indicadores contables; y por otro lado, en la gran heterogeneidad de las capacidades de los gobiernos municipales en relación a la administración, planeación y su disponibilidad de cuadros técnicos.

A esto se suma que el método del INEGI para la obtención de estos datos tiene algunos problemas, ya que regularmente las erogaciones que componen las llamadas “acciones sociales” se registran como gasto operativo, específicamente en los rubros de servicios personales, materiales y suministros, servicios generales y/o subsidios, transferencias y ayudas, según corresponda. Por tanto, la clasificación que utiliza el INEGI dificulta a los gobiernos municipales proveer información confiable, puesto que se necesitan registros y sistemas contables minuciosos para reclasificar el gasto.

Las faltas de consistencia en los datos son muy preocupantes, ya que una condición fundamental para crear las políticas públicas que el país necesita es la disposición de cifras confiables, continuas y desagregadas del desempeño municipal.

5.3.3 consideraciones sobre el Gasto de caPital

En este análisis se encontró que los municipios de algunas entidades con alto grado de marginación registran los mayores gastos municipales en inversión física en relación a su


Evolución del gasto municipal en acciones sociales en Baja California,Chihuahua y Estado de México, 2002-2007(Millones de pesos constantes de 2007)

Gráfica 5.11

0.0

100.0

200.0

300.0

400.0

500.0

600.0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Baja California Chihuahua Estado de México

241


gasto total, al igual que algunas de las mayores inversiones per cápita, así como los mayores crecimientos en inversión. En este sentido, si bien los altos indicadores señalan que se está asignando buena parte de los recursos municipales a las necesidades más imperiosas que tienen, también es importante que se hagan esfuerzos para fortalecer la gestión municipal en dichos estados, a fin de realizar mejoras a la administración, planeación y recaudación local, para que la formación de capital municipal sea sostenible en el largo plazo.

Se encontró en el análisis que el grupo de estados con indicadores de inversión física municipal más bajos se caracterizan en su mayoría por ser entidades con economías modernas y dinámicas, basadas en las manufacturas o servicios, como el Estado de México, Nuevo León, Jalisco y Baja California. Estas características, además de que en ellos se encuentran los municipios con más altos niveles de endeudamiento, podrían estar creando presiones en sus finanzas para destinar mayores montos de recursos al pago del costo financiero y al gasto operativo, a fin de atender a sectores cada vez más grandes y a su poblaciones crecientes, desfavoreciendo el gasto en inversión. Sin embargo, también podría estar mostrando los problemas de información que se tienen con la mayoría de los municipios. Es decir, puede estar sucediendo que estos estados al tener mejores estadísticas municipales, están siendo afectados en contra por los datos reportados por otras localidades cuyo sistema de información no sea tan estricto.

De todas formas es importante que los municipios de dichas entidades fortalezcan sus ingresos propios, a fin de contar con una mayor flexibilidad presupuestaria, que les permita asignar mayores montos a la inversión municipal y, de esta forma, hacer sostenible su desarrollo económico.

5.4 transferencias federales

En el cuadro 5.9 se presentan las transferencias realizadas por la Federación a los municipios, en el período 2000-2008, como porcentaje de la Recaudación Federal Participable (RFP). En dicho cuadro y la gráfica 5.12 se evidencia una caída muy fuerte entre el 2002 y 2003, consecuencia de la disminución de la actividad económica en el país en esos años que disminuyó la RFP y, por tanto, las transferencias. Sin embargo, a partir de ese último año se mantiene una tendencia creciente hasta el final del período analizado en estas transferencias con respecto a la RFP, debido a la inclusión de los cuatro nuevos Fondos: por Fiscalización; Extracción de Hidrocarburos; por Compensación del IEPS, y por la venta final de gasolina y Diesel.

242


En el referido cuadro se puede apreciar que las Participaciones Federales son el principal componente de las transferencias federales que reciben los municipios, ya que en 2008 representaron el 57.8 por ciento del total de los recursos transferidos a los Ayuntamientos, mientras que las Aportaciones del Ramo 33, alcanzaron 42.2 por ciento del total. En contraste los recursos por incentivos solo son 4.9 por ciento de las transferencias.

1/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia2/ Para 1999 y 2000, el D. F. fue excluido de este Fondo.Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años(2000-2008) y estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx

Recursos Federales Descentralizados a Municipios, 2000-2008Cuadro 5.9

Concepto 2000% anual respecto a la Recaudación Federal Participable

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Transferencias totales a municipios 10.2 11.0 11.5 10.4 10.3 10.5 10.5 10.5 10.8I. Participaciones Federales (1+2) 6.0 6.2 6.3 5.8 5.8 5.9 6.2 5.9 6.2 1. Participaciones 5.6 5.6 5.8 5.3 5.3 5.5 5.6 5.3 5.7 Fondo General de Participaciones1/ 4.33 4.38 4.55 4.18 4.09 4.24 4.35 4.12 4.15 Fondo de Fomento Municipal 1.01 1.02 1.06 0.93 1.00 0.99 1.03 0.98 1.03 Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 0.11 0.08 0.09 0.08 0.09 0.09 0.08 0.09 0.08 0.136% de la Recaudación Federal Participable 0.14 0.14 0.13 0.14 0.14 0.14 0.14 0.13 0.14 Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.02 0.02 0.01 0.02 Fondo de Fiscalización 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.25Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.04 2. Incentivos Económicos 0.43 0.55 0.47 0.43 0.45 0.45 0.55 0.57 0.53 Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos 0.26 0.30 0.32 0.28 0.28 0.27 0.30 0.30 0.26 Fondo de Compensación del ISAN 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.02 0.03 0.02 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 0.14 0.12 0.11 0.10 0.10 0.10 0.08 0.08 0.06 Fondo de Compensación del IEPS 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.01 Incentivos a la venta final de gasolina y diesel 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.06 Otros Incentivos Económicos 0.03 0.12 0.04 0.05 0.07 0.07 0.15 0.16 0.11II. Gasto Primario Transferido(3) 4.16 4.82 5.16 4.63 4.54 4.55 4.30 4.57 4.55 3. Ramo 33 4.16 4.82 5.16 4.63 4.54 4.55 4.30 4.57 4.55 FISM 2.01 2.23 2.38 2.14 2.10 2.10 1.98 2.11 2.10 FORTAMUN-DF 2/ 2.15 2.60 2.78 2.49 2.44 2.45 2.31 2.46 2.45

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años(2000-2008) y estadísticas de la Coordinación con Entidades Federativas de la SHCP

Transferencias totales a municipios(Porciento de la Recaudación Federal Participable)

Gráfica 5.12

10.2

11.0

11.5

10.4 10.310.5 10.5 10.5

10.8

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

243


Para el año 2008 existían principalmente dos criterios para distribuir las Participaciones Federales de las entidades federativas hacia sus municipios: el primero establece que los municipios recibirán en garantía cuando menos las mismas Participaciones del año anterior repartiéndolas en partes iguales. En el segundo criterio, se reúnen todas las Participaciones Federales en un solo fondo para posteriormente distribuírselas o en su caso, para crear fondos individuales.

5.4.1 distribución a los municiPios

El Artículo 2º de la LCF, establece que las entidades federativas deben distribuir a los Municipios, como mínimo, el 20 por ciento del total de las Participaciones Federales que se entregan a cada una de ellas. En lo que se refiere al Fondo de Fomento Municipal, se estipula que se deberá destinar el 100 por ciento del mismo a los Ayuntamiento, y sólo como referencia, que los recursos que se destinan a los Municipios, a través del FORTAMUN-DF y del FISM se integrarán, con el 2.35 y con el 2.197 por ciento de la RFP, respectivamente; excepto, para el Distrito Federal, donde la Ley especifica que le corresponde el 0.2123 por ciento de la RFP en el primer fondo y no participa en el segundo.

Sin embargo, algunos estados voluntariamente han incrementado la participación correspondiente a sus municipios de la RFP, y de los incentivos federales, como se muestra en el cuadro 5.10. En el referido cuadro se puede observar que hay 10 estados que han aumentado la tasa de la FGP que entregan a sus municipios, oscilando este incremento entre 1.0 punto porcentual adicional a lo establecido en la LCF que entrega Oaxaca a sus Ayuntamientos y 5.0 puntos más que distribuye Morelos, por lo que éste último estados es el que entrega mayor porcentaje de las Participaciones Federales que recibe a sus municipios, transfiriéndoles 25.0 por ciento de éstas.

Hidalgo, anteriormente transfería también 25.0 por ciento de las Participaciones Federales a sus Ayuntamientos, pero en los últimos años ha reducido este porcentaje, que ahora está en un rango mayor a 20.0 por ciento y menor a 25.0 por ciento, sin acordarse una participación definitiva.

244


No todos los estados que otorgan mayor proporción de las Participaciones Federales a sus municipios hacen lo mismo con los impuestos asignables ISTUV, ISAN e IEPS. Solamente Aguascalientes, Hidalgo, Jalisco, Morelos y Querétaro otorgan este tratamiento a las transferencias por estos gravámenes. En cambio, los cinco estados restantes siguen tratamientos diferenciados con los asignables. Así, Campeche, Oaxaca y Zacatecas mantienen las tasas especificadas por la LCF, mientras que Baja California Sur y Colima solamente otorgan a los recursos del IEPS la misma tasa aplicada en las Participaciones.

Por otra parte, hay siete estados que sólo otorgan algunos puntos adicionales en uno o dos de los impuestos asignables a sus municipios. Por ejemplo, Durango otorga un incremento de 10 puntos porcentuales en las transferencias del ISTUV sobre lo establecido en la LCF y en ningún otro rubro, mientras que el Estado de México transfiere el 50.0 por ciento del ISAN y San Luis Potosí el 100.0 por ciento del IEPS. En cambio, en Tabasco no se tiene especificado cuánto éste transfiere a sus municipios por ISAN e IEPS.

En lo que respecta a los incentivos por fiscalización, solamente hay tres estados entre los 17 que tienen tasas diferenciadas, que ofrecen porcentajes adicionales a sus Ayuntamientos: Querétaro con 22.5 por ciento, el Estado de México con 50.0 por ciento y Sonora con el 45.17 por ciento. En cambio, hay cuatro estados que ofrecen mayores transferencias por el IEPS sobre gasolina y Diesel, siendo la más importante la de Veracruz que transfiere el 70.0 por ciento de este gravamen a sus Ayuntamientos.

1Establecidas en las leyes de coordinación estatales (vigentes a marzo de 2009); en el caso del Distrito Federalcon base en el Acuerdo de Distribución del FGP y FFM 2008.* Establece estos porcentajes como mínimoNN: No necesario, ya que no reciben recursos de este fondoNE: No específica.LCF: Ley de Coordinación FederalFuente: aregional.com, con base en información de la Ley de Coordinación Fiscal de cada entidad federativa(última revisión marzo de 2009)

Estados con tasas diferenciadas de Participaciones e Incentivos Económicosa los Municipios, 2008

Cuadro 5.10

EntidadFederativa FGP ISTUV ISAN IEPS


(FF)

IEPS-gasolinay diesel

Hidalgo 20.0-25.0 20.0-25.0 20.0-25.0 20.0-25.0 20.0 NEMorelos 25.0 25.0 25.0 25.0 NE NECampeche 24.0 20.0 20.0 20.0 NE NEAguascalientes 23.0 23.0 23.0 23.0 NE NEQuerétaro 22.5 22.5 22.5 22.5 22.5 20.0Baja California Sur 22.0 20.0 20.0 22.0 NE NEColima 22.0 20.0 20.0 22.0 20.0 20.0Jalisco 22.0 22.0 22.0 22.0 20.0 22.0Zacatecas 22.0 20.0 20.0 20.0 NE NEOaxaca 21.0 20.0 20.0 20.0 20.0 20.0Durango 20.0 30.0 20.0 20.0 20.0 20.0Estado de México 20.0 20.0 50.0 20.0 50.0 NESan Luis Potosí 20.0 20.0 20.0 100.0 20.0 20.0Sonora 20.0 20.0 20.0 20.0 45.2 20.0Nuevo León 20.0 20.0 20.0 20.0 20.0 25.0Tabasco 20.0 20.0 NE NE NE 22.0Veracruz 20.0 20.0 20.0 20.0 NE 70.0

245


11 Para simplificar en este caso gas natural asociado y no asociado será solamente gas natural y aunque este es un hidrocarburo, en la LCF se diferencia la extracción de hidrocarburos y del gas natural, la primera de éstas se refiere a los hidrocarburos en su estado sólido y líquido; y en la segunda (extracción de gas natural) es la extracción de hidrocarburos en su estado gaseoso.

Desde 2007 existe un nuevo fondo para transferencias a los estados y municipios, el cual se creó con fines de resarcir los daños ecológicos y de otro tipo que provoca la extracción de hidrocarburos y la producción de gas natural6 a los estados productores de dichos energéticos: Campeche, Chiapas, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz. Para esto el H. Congreso de la Unión introdujo una modificación a la LCF, mediante la cual se creó el Fondo de Extracción de Hidrocarburos (FEXHI), el cual se constituyó en principio con el 0.46 por ciento del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos (DOH) de PEMEX Exploración y Producción.

El 31 de diciembre de 2008, se reformó de nuevo la LCF para introducir dos modificaciones en el FEXHI. En la primera modificación, se elevó el monto destinado a su financiamiento de 0.46 a 0.6 por ciento del DOH y en la segunda se cambió la fórmula de distribución entre los estados, que establecía que el 75.0 por ciento de los recursos se destinarán para compensar por los daños causados por la extracción del petróleo y 25.0 por ciento a los daños por la extracción del gas natural. La nueva fórmula establece que se destinan partidas iguales de 50.0 por ciento para los daños causados por la extracción de estos combustibles.

La LCF establece que al menos el 20.0 por ciento de los recursos del fondo debe ser transferido por los estados beneficiarios a sus municipios. De ellos solamente Chiapas y Tamaulipas han establecido formalmente que el 20.0 por ciento de estos recursos les serán trasladados a sus respectivos Ayuntamientos.

5.4.1.1 recaudación municiPal Por ParticiPaciones e incentivos

En el cuadro 5.11 se presenta la evolución de las Participaciones Federales e Incentivos Económicos que recibieron los municipios del 2000 al 2008. En el agregado estas transferencias crecieron a una tasa real de 5.4 por ciento en promedio anual, siendo los Incentivos en su conjunto el elemento más dinámico al crecer a una tasa real de 7.7 por ciento en promedio anual.

1/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de ContingenciaNota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) yestadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx

Participaciones e Incentivos Económicos de los Municipios, 2000-2008(Millones de pesos de 2007)Cuadro 5.11

Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008I. Participaciones Federales (1+2) 63,136.65 65,740.04 67,150.13 64,597.14 64,864.05 71,101.67 80,632.81 78,501.94 96,633.99 1. Participaciones 58,639.49 59,925.06 62,149.52 59,804.61 59,786.74 65,747.12 73,442.33 70,862.94 88,481.16 Fondo General de Participaciones1/ 45,313.65 46,627.76 48,396.22 46,861.50 45,827.81 50,898.35 56,781.33 54,714.54 64,191.32 Fondo de Fomento Municipal 10,577.46 10,882.63 11,283.58 10,418.76 11,241.77 11,939.31 13,479.29 12,994.60 15,998.26

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 1,172.38 828.41 961.98 874.80 1,018.91 1,057.71 1,086.02 1,210.40 1,267.36

0.136% de la Recaudación Federal Participable 1,449.17 1,454.86 1,423.37 1,530.02 1,537.48 1,631.95 1,833.18 1,746.30 2,152.85 Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo 126.84 131.39 84.35 119.53 160.77 219.80 262.51 197.10 357.58 Fondo de Fiscalización - - - - - - - - 3,839.42 Fondo de Extracción de Hidrocarburos - - - - - - - - 674.36

2. Incentivos Económicos 4,497.16 5,814.99 5,000.61 4,792.53 5,077.30 5,354.55 7,190.49 7,639.00 8,152.83 Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos 2,694.68 3,189.25 3,392.15 3,130.70 3,102.24 3,287.14 3,894.41 4,049.00 4,077.33 Fondo de Compensación del ISAN - - - - - - 261.40 335.58 319.38 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 1,496.39 1,324.81 1,204.95 1,070.90 1,137.32 1,208.54 1,071.29 1,116.34 980.66 Fondo de Compensación del IEPS - - - - - - - - 147.46

Incentivos a la venta final de gasolina y diesel - - - - - - - - 981.62 Otros Incentivos Económicos 306.09 1,300.92 403.52 590.92 837.73 858.87 1,963.39 2,138.08 1,646.38

246


Por la participación de cada uno de los componentes en el total en el año 2008, se puede apreciar en la gráfica 5.13 que el FGP continúa siendo su principal componente, a pesar de que decreció 5.3 puntos porcentuales en los nueve años analizados, seguido por el Fondo de Fomento Municipal.

5.4.1.2 cumPlimiento con reGulaciones

En 2008 se tuvo un gran avance en el cumplimiento del Artículo 6° de la LCF, que establece que las entidades federativas deben publicar en su periódico oficial la forma en que cada municipio recibirá el monto de los recursos, así como trimestralmente las Participaciones entregadas, ya que solamente el estado de Guerrero no cumplió con esta regulación. En años anteriores habían incumplido tres entidades. La mayoría de las LCF de los estados establecen la existencia de un organismo que debe auxiliar tanto en la coordinación fiscal como en la distribución de los recursos. A este respecto, solamente dos entidades no cuentan con un organismo de este tipo: Oaxaca y Tamaulipas.

5.4.2 aPortaciones federales

Del Ramo 33, Aportaciones Federales, los fondos especialmente destinados a los municipios son dos: el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF). La evolución de estas Aportaciones en el período 2000-2008 se puede apreciar en la gráfica 5.14.

FGP= Fondo General de ParticipacionesFFM = Fondo de Fomento MunicipalIEPS + FC = Impuesto Especial sobre Producción y Servicios + Fondo Compensaciones IEPS RFP = Recaudación Federal ParticipableDAEXP + FEXHI = Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo más Fondo de Extracción de HidrocarburosF. Fiscalización = Fondo de FiscalizaciónISTUV = Impuesto sobre Tenencia y Uso VehicularISAN + FC = Impuesto sobre Automóviles Nuevos + Fondo de Compensaciones ISANInc. Gasolina y Diesel = Incentivos a la venta final de gasolina y diesel Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años(2000-2008) y estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx

Distribución de Participaciones Federales e Incentivos a municipios, 2008(Por ciento)Gráfica 5.13

1%2%

1%4%

4% 1% 1%2%

67%17%

FGP

FFM

IEPS + FC

0.136% RFP

DAEXP + FEXHI

F. Fiscalización

ISTUV

ISAN + FC

Inc. Gasolina y Diesel

Otros incentivos

247

Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años(2000-2008) y estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx

Aportaciones Federales a Municipios, 2000-2008(Millones de pesos de 2007)

0

50,000100,000

150,000

200,000250,000

300,000

350,000400,000

450,000

FISM 21066.9 23720.7 25350.2 23937.9 23475.8 25211.1 25908.7 28022.6 32517.3FORTAMUN-DF 22534.0 27664.8 29565.2 27917.8 27379.3 29403.0 30216.7 32682.2 37924.1Total de fondos condestino municipal 43601.0 51385.5 54915.4 51855.7 50855.2 54614.1 56125.4 60704.8 70441.5

Total Aportaciones delRamo 33

272276.1 296502.6 299465.1 302155.7 294080.2 312044.2 322859.2 356761.2 383265.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gráfica 5.14

7 Morelos tampoco tiene regulado el proceso de distribución del FORTAMUN-DF, pero sí el del FISM.


Las transferencias por el Ramo 33 a los municipios mantuvieron una tendencia creciente durante los nueve años analizados, en la que se incrementaron a una tasa real promedio anual de 6.2 por ciento. Esto representó un aumento porcentual acumulado de 61.6 por ciento del 2000 al 2008.

Si se toman los dos fondos municipales por separado, se tiene que en el período analizado los recursos por el FORTAMUN-DF, se elevaron en 68.3 por ciento, mientras que los del FISM crecieron en 54.3 por ciento. La diferencia en el crecimiento entre los dos fondos es porque en el FISM sus recursos no incluyen al Distrito Federal, mientras que si lo toman en cuenta en el FORTAMUN-DF a partir del año 2001. Esto último se puede apreciar claramente en los cuadros 5.12 y 5.13 que muestran el desempeño de los dos fondos por estados, para el período de análisis.

Debe señalarse un avance satisfactorio en cuanto al cumplimiento de los Artículos 35 y 36 de la LCF, que establece que las entidades federativas deben publicar el monto de los recursos del Ramo 33 que distribuyen a los municipios, ya que en el 2008 este requisito fue debidamente cumplido por todas las entidades federativas.

Sin embargo, en 10 estados7 (Aguascalientes, Estado de México, Guanajuato, Nayarit, Nuevo León, Sinaloa, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco y Yucatán) los Congresos estatales no han incorporado dentro de las LCF de esas entidades, los criterios de distribución de los recursos del FISM y el FORTAMUN-DF especificados en los Artículos 32 al 38 de la Ley federal, para coordinar las transferencias de los recursos que se realizan de las haciendas estatales hacia las tesorerías municipales. Esta incorporación del proceso de distribución en las respectivas LCF de los estados afectados puede incluirse de manera textual o haciendo

248


referencia a la normatividad federal, para otorgarle mayor certeza jurídica a este proceso en todas las entidades federativas.

5.4.2.1 fondo fism

La asignación de los recursos del FISM se dirigen especialmente al financiamiento de obras y/o proyectos de alcance local, para las comunidades de mayor marginación del país. Este fondo dota a estados y municipios de elementos financieros que les permiten atender los requerimientos de sus comunidades en materia de infraestructura social, urbana y productiva básica, que benefician directamente a los sectores más rezagados de su población.

En el Artículo 34 de la LCF se establecen los principales criterios para la distribución del FISM, que son la pobreza extrema, a través del Índice Global de Pobreza (IGP), el cual mide las brechas de pobreza, respecto a cinco necesidades básicas de los hogares en los municipios, siendo la principal fuente de información las estadísticas del INEGI.

El FISM se enfoca a cubrir las siguientes obras de infraestructura: Agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural.

En el Mapa 5.2 se presentan la distribución de los recursos del FISM por estado, clasificados de conformidad al promedio de las transferencias que recibieron sus municipios en el período 2000-2008. En color rojo se incluyen a las entidades que percibieron menos de 300 millones de pesos por este Fondo, que como se puede apreciar en el mapa son doce, localizadas cinco en la Región Norte, cinco en la Centro y dos en la Sur: Campeche y Quintana Roo.

Los estados en esta categoría se caracterizan por tener en general baja población y se encuentran generalmente entre los que tienen pocos municipios de alta marginación, de conformidad con el Indice del CONAPO, para el 2005.

Los nueve estados que recibieron transferencias del FISM mayores a 300.0 millones de pesos y por debajo de 850.0 millones de pesos, sus característica principales son que tienen mayor población que los del grupo anterior y tienen un mayor número de municipios con marginación elevada. En el mapa se encuentran coloreado con el color amarillo y se encuentran localizados mayoritariamente en la Región Norte, en la que se localizan cinco de ellos; dos se localizan en la Región Centro: Querétaro e Hidalgo y sólo uno Tabasco en la Región Sur.

249


Distribución Promedio de los recursos del FISM por entidad federativa, 2000-2008Mapa 5.2

Ind icador a lto

Ind icador m ed ioInd icador ba jo

n . d .


Por último, se encuentran coloreados en verde en el Mapa 5.2 los diez estados que reciben transferencias por el FISM mayores a 850.00 millones de pesos y que se encuentran todos localizados en las Regiones Centro y Sur. Estas son las entidades que tienen mayor número de municipios considerados dentro del Indice del CONAPO entre los de mayor marginación, que generalmente se encuentran en las zonas rurales y sus economías dependen de los sectores primarios primordialmente y tienen gran densidad poblacional. Nótese que entre estos estados se encuentran Jalisco y el Estado de México, que son clasificados en el Indice del CONAPO como entidades de baja marginación.

En el cuadro 5.12 se presenta la evolución de los recursos que recibieron los estados por el FISM en el período 2000-2008, clasificados por la tasa de crecimiento promedio anual de los recursos que captaron por este concepto. Como se puede apreciar en dicho cuadro, los estados que recibieron menos transferencias, son los que también estuvieron creciendo a tasas más altas, como por ejemplo Baja California Sur, que fue el que menos transferencias recibió en promedio. Simétricamente los que recibieron mayores transferencias como Jalisco y Campeche se encuentran entre los que tuvieron menor dinamismo en estos recursos.

250


La política seguida parece seguir un criterio de aminorar las diferencias para los estados cuyos municipios marginados se habían rezagado, ya que como muestra la gráfica 5.15 la distribución per cápita de los recursos de este Fondo continúa siendo muy progresiva, en el sentido de que los estados de menor desarrollo económico y social relativo reciben las mayores transferencias per cápita y los estados de menor marginación reciben muy poco de estos recursos por habitante.

Los tres estados que reciben mayores recursos por este Fondo son los que se encuentran entre los de mayor marginación del país, de conformidad con el Indice del CONAPO para el 2005: Oaxaca, Chiapas y Guerrero, mientras los que menos reciben se encuentran entre los de menor marginación, de conformidad con el citado Indice: Baja California Sur, Baja California y Nuevo León. La diferencia en pesos es de 805.37 entre el que más transferencias por habitante recibió en el 2008: Oaxaca (817.81 pesos per cápita) y el que recibió menos: Nuevo León (71.63 pesos per cápita). Es decir, Oaxaca percibió el pasado año más de 10

Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Cuentas Públicas Federales

Fondo de Infraestructura Social para Municipios, 2000-2008(Millones de pesos 2007)Cuadro 5.12

EntidadFederativa 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Tasa de

crecimiento

Nuevo LeónYucatánJaliscoCoahuilaCampecheTamaulipasQuerétaroGuerreroMichoacánHidalgoVeracruzGuanajuatoAguascalientesTlaxcalaPueblaZacatecasDurangoSonoraQuintana RooSan Luis PotosíEstado deMéxicoNayaritColimaTabascoSinaloaOaxacaChihuahuaChiapasBaja CaliforniaSurMorelosBaja CaliforniaTotal

331.49 572.86 835.71 204.09 234.13 390.12 311.99

1,794.221,200.14

736.37 2,473.011,118.72

84.98 184.45

1,682.76409.75 343.61 202.90 147.30 725.96

1,685.13

171.02 47.56

509.23 294.47

1,691.58361.00

1,982.49

27.01

197.89 115.02

21,066.98

373.15 644.89 940.90 229.81 263.78 439.22 351.25

2,020.281,351.25

829.17 2,784.381,259.68

95.68 207.66

1,894.74461.62 386.84 228.44 166.11 817.35

1,897.35

192.61 53.50

573.47 331.59

1,904.69406.37

2,232.18

30.36

222.84 129.53

23,720.70

242.98528.44809.13202.49242.98411.26341.43

2,001.941,320.23

817.282,786.981,280.55

94.49207.84

1,984.83489.23416.38242.87178.75886.63

2,071.53

214.8261.21

677.51409.86

2,469.98527.05

2,917.08

39.10

288.37187.01

25,350.24

231.85509.68767.57195.62231.74393.70322.85

1,860.781,246.17

777.432,648.941,206.08

91.86201.30

1,882.33459.62389.74233.35170.21839.50

1,986.84

203.6659.17

643.77393.17

2,293.07490.92

2,716.04

37.09

277.83176.11

23,937.99

226.16 495.25 750.86 189.91 226.36 383.62 316.42

1,837.801,222.24

760.14 2,590.761,184.00

88.86 195.20

1,842.70451.81 383.62 227.05 166.25 822.45

1,934.56

199.40 57.41

629.64 382.62

2,266.25484.26

2,681.12

36.34

269.99 172.84

23,475.89

242.84531.87806.42203.85243.13411.97339.76

1,973.711,312.65

816.272,782.311,271.58

95.40 209.72

1,978.82485.22411.97243.70178.68883.27

2,077.62

214.0761.61

676.29410.92

2,433.75520.04

2,879.22

38.99

289.88185.59

25,211.11

249.22545.10828.24208.83249.49422.58349.09

2,032.681,349.06

838.072,856.831,307.22

97.69214.75

2,032.41498.98423.85249.86183.37907.38

2,130.55

219.8463.12

694.36421.49

2,506.74535.46

2,964.52

40.02

297.15190.83

25,908.76

270.32 592.84 896.90 227.35 270.49 458.73 377.80

2,189.271,458.90

908.15 3,095.131,412.93

106.51 233.76

2,200.78538.97 457.42 271.64 198.78 982.06

2,314.14

238.15 68.72

752.25 457.77

2,698.97577.02

3,194.26

43.24

323.13 206.25

28,022.65

314.67691.58

1,042.33265.42314.67534.33438.55

2,530.011,692.821,055.583,597.141,638.47

124.48272.98

2,556.33624.58529.66316.71231.12

1,140.15

2,696.35

276.7280.24

874.13533.39

3,118.25667.38

3,692.74

50.44

376.99239.19

32,517.38

0.65 2.38 2.80 3.34 3.76 4.01 4.35 4.39 4.39 4.60 4.80 4.89 4.89 5.02 5.37 5.41 5.56 5.72 5.79 5.80

6.05 6.20 6.76 6.99 7.71 7.94 7.98 8.09

8.12

8.39 9.58 5.58

251


veces la cantidad por habitante que se le entregó a Nuevo León por concepto de FISM. En términos de la media nacional por habitante (304.81 pesos) Oaxaca recibió 87.0 por ciento más que la media, mientras que Nuevo León recibió 24.0 por ciento menos que la media.

5.4.2.2 fondo fortamun-df

Las transferencias de recursos que realiza la Federación a los gobiernos municipales a través del FORTAMUN-DF se destinan exclusivamente a la satisfacción de los requerimientos de las haciendas municipales, para fines de que puedan cumplir con las obligaciones financieras, el pago de derechos y aprovechamientos de agua y a satisfacer las necesidades de sus habitantes en materia de seguridad pública.


Distribución estatal per cápita del FISM, 2000-2008(Pesos de 2007)Gráfica 5.15

304.871.677.7

91.4102.0110.7

127.3135.3149.7

169.4182.4184.2

198.6201.4

226.9243.8

259.5286.2

326.3342.9

364.4400.0

425.5428.5438.2

452.1456.8460.9

495.4804.3

828.0877.8

Media NacionalNuevo León

Baja CaliforniaBaja California Sur


SonoraColimaJalisco

TamaulipasQuintana Roo

MéxicoChihuahua

SinaloaMorelosTlaxcala

QuerétaroNayarit

GuanajuatoDurangoYucatán

CampecheMichoacán

TabascoHidalgo

ZacatecasPuebla

San Luis PotosíVeracruzGuerreroChiapasOaxaca

252


De conformidad con el Artículo 36 de la LCF, el monto de referencia de las asignaciones del FORTAMUN-DF, se establece con base en el dato de la Recaudación Federal Participable (RPF) disponible en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente. Los Artículos 36 y 38 de la LCF, establecen la forma en que se deben de distribuir los recursos de este fondo, respondiendo a criterios poblacionales: En el caso de los municipios, la distribución se realiza en proporción directa al número de habitantes de cada entidad, de conformidad con los datos del INEGI. Mientras que en el caso de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, el 75.0 por ciento del Fondo se asignará de acuerdo la población residente y el 25.0 por ciento restante en función de la población flotante de cada demarcación territorial, según los datos del INEGI.

En el cuadro 5.13 se presenta la evolución de las Aportaciones realizadas por la Federación a los municipios por concepto del FORTAMUN-DF, en el período analizado, ordenadas por los promedios transferidos a los estados en el período. En dicho cuadro se evidencia claramente que se cumple el criterio poblacional al que obedecen estas aportaciones, ya que los estados con baja densidad poblacional, como Baja California Sur y Colima, son los que menores transferencias reciben de este Fondo, mientras que los más densamente poblados son los beneficiarios de los mayores montos: Distrito Federal y el Estado de México.

FORTAMUN-DF, 2000-2009(Millones de pesos de 2007)Cuadro 5.13


EntidadFederativa

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Promedio Tasa de crecimiento

Baja California Sur 102.40 121.06 129.38 122.21 123.62 134.18 139.41 163.10 193.24 136.51 8.26 Colima 132.98 154.47 165.53 156.37 159.86 172.95 178.95 180.30 210.14 167.95 5.89 Campeche 175.11 197.09 210.68 198.93 193.83 208.06 213.73 239.80 279.03 212.92 6.00 Nayarit 244.38 262.92 280.73 265.04 248.94 264.38 268.58 300.30 345.60 275.65 4.43 Aguascalientes 235.23 269.72 288.02 272.00 268.59 289.48 298.60 339.40 397.20 295.36 6.77 Quintana Roo 191.75 249.76 266.96 252.11 275.30 305.74 324.89 365.60 439.52 296.85 10.92 Tlaxcala 240.93 274.96 293.71 277.36 272.80 293.68 302.53 339.80 396.43 299.13 6.42 Zacatecas 364.32 386.24 413.02 389.94 362.78 383.92 388.95 432.20 495.36 401.86 3.92 Durango 390.25 413.29 441.89 417.38 388.80 411.38 416.59 478.20 551.40 434.35 4.42 Querétaro 340.78 400.69 428.38 404.58 408.12 442.51 459.23 507.70 595.94 443.10 7.24 Morelos 393.25 443.87 474.46 448.00 443.34 476.21 489.35 510.20 591.30 474.44 5.23 Yucatán 424.29 473.18 505.85 477.76 461.97 494.95 507.25 577.30 672.66 510.58 5.93 Tabasco 476.61 540.00 577.22 544.97 533.21 573.24 589.64 630.00 727.54 576.94 5.43 Hidalgo 575.86 637.84 682.10 644.13 619.90 663.06 678.55 743.70 859.13 678.25 5.13 Sonora 568.51 632.60 676.41 638.64 616.72 660.15 676.27 760.90 883.86 679.34 5.67 San Luis Potosí 599.85 656.39 701.57 662.42 631.38 673.29 686.93 764.50 882.51 695.43 4.94 Coahuila 592.50 656.25 701.04 662.06 637.86 682.01 697.69 794.10 923.57 705.23 5.71 Sinaloa 661.17 724.49 774.00 730.85 696.60 742.97 758.14 824.00 947.34 762.17 4.60 Baja California 575.71 711.04 758.90 716.58 773.97 848.61 890.41 905.30 1,076.52 806.34 8.14 Tamaulipas 688.90 785.23 839.95 793.18 781.24 841.18 866.71 959.70 1,118.26 852.71 6.24 Guerrero 795.05 878.96 939.53 887.22 853.84 912.69 933.47 985.20 1,128.41 923.82 4.47 Chihuahua 761.47 871.17 931.45 879.53 876.91 944.89 974.25 1,027.30 1,193.53 940.05 5.78 Oaxaca 880.06 981.04 1,049.17 990.65 957.24 1,025.23 1,050.84 1,110.10 1,273.04 1,035.26 4.72 Michoacán 1,055.02 1,137.35 1,216.02 1,147.87 1,084.26 1,152.19 1,171.62 1,251.50 1,429.47 1,182.81 3.87 Nuevo León 967.76 1,093.60 1,169.81 1,104.57 1,082.10 1,162.75 1,195.53 1,335.00 1,556.52 1,185.29 6.12 Chiapas 977.21 1,120.50 1,196.16 1,129.57 1,118.92 1,205.82 1,243.55 1,361.20 1,583.00 1,215.10 6.22 Guanajuato 1,201.19 1,331.04 1,422.60 1,343.39 1,293.55 1,383.41 1,415.67 1,551.10 1,791.01 1,414.77 5.12 Puebla 1,260.56 1,449.26 1,548.79 1,462.55 1,463.52 1,578.65 1,629.40 1,709.60 1,987.15 1,565.50 5.85 Jalisco 1,633.13 1,806.76 1,928.71 1,821.27 1,752.23 1,872.65 1,914.96 2,136.00 2,476.04 1,926.86 5.34 Veracruz 1,836.42 1,972.42 2,107.88 1,990.44 1,870.39 1,985.73 2,017.22 2,254.80 2,595.75 2,070.12 4.42 Distrito Federal - 2,292.12 2,449.65 2,313.18 2,268.51 2,436.20 2,503.67 2,707.90 3,142.22 2,234.83 4.61 Estado de México 3,191.44 3,739.54 3,995.67 3,773.05 3,859.06 4,180.92 4,334.17 4,436.40 5,181.45 4,076.85 6.24 Total Nacional 22,534.07 27,664.82 29,565.21 27,917.80 27,379.38 29,403.08 30,216.72 32,682.20 37,924.15 29,476.38 6.72

253

Titulo Capítulo

En la gráfica 5.16 se muestra la distribución estatal por habitante del FORTAMUN-DF para el 2008. En dicha gráfica se pone en evidencia la política que se sigue con este Fondo, de igualar las transferencias per cápita entre las entidades federativas, ya que entre el estado que recibe más transferencias per cápita, Michoacán (359.35 pesos) y el que menos recibe, Quintana Roo (346.87 pesos) hay una diferencia de 12.48 pesos, es decir la discrepancia entre ambos es de tan solo 3.0 por ciento.

De igual forma, la diferencia entre Michoacán y la media nacional es de tan sólo 1.0 por ciento. Es decir este estado sólo discrepa por 3.86 pesos con respecto a la media, mientras que Quintana Roo recibe 8.62 pesos menos que la media, una discrepancia de 2.4 por ciento.



Distribución estatal per cápita del FORTAMUN-DF, 2008(Pesos de 2007)Gráfica 5.16

346.9349.6

350.4352.6

353.3354.0354.0354.2354.3354.4354.4354.7354.9355.0355.1355.2355.3355.6355.7355.8

356.6356.6356.7356.8357.0

357.4357.5357.7

358.4358.6358.7

359.3355.5

340 345 350 355 360 365

Quintana RooBaja California

Baja California SurQuerétaro

AguascalientesMéxico

TlaxcalaColima

Nuevo LeónYucatán

TamaulipasCampeche

ChiapasCoahuila

PueblaChihuahua

SonoraDistrito Federal

JaliscoMorelosHidalgo

TabascoGuanajuato

San Luis PotosíDurango

NayaritVeracruz

SinaloaOaxaca

ZacatecasGuerrero

MichoacánTOTAL NACIONAL

254


5.4.3 consideraciones sobre las transferencias federales

Del análisis realizado sobre las transferencias federales se desprende que ha avanzado mucho el proceso de transparencia de estos recursos para finales del 2008, ya que con respecto a las Participaciones Federales todas las entidades federativas, con excepción de Guerrero, publicaron en sus respectivos periódicos oficiales la forma en que los municipios recibirían el monto que les correspondía de estas Participaciones. De igual forma, solamente Oaxaca y Tamaulipas no tienen un organismo para la coordinación y distribución de estos recursos.

En lo que respecta a las Aportaciones del Ramo 33, éstas tuvieron un buen dinamismo en el período analizado, pero su distribución continua siendo poco transparente y especialmente en los estados que no han incorporado los criterios de distribución de los fondos dentro de sus leyes de coordinación fiscal.

Debe señalarse que en general no se ha cumplido con las recomendaciones de la Convención Nacional Hacendaria de 2004, de corregir el problema de incentivos perversos en la utilización de los recursos del FISM, en el sentido de tener una fórmula única de distribución de los fondos a los municipios, la cual debe estar basada en la medición de las masas carenciales y acompañada de un mecanismo de compensación para crear incentivos para que los estados busquen abatir las desigualdades, que les “compense” una proporción de lo que pierden al reducir sus carencias.

De igual forma, continúa pendiente una evaluación integral de las inversiones realizadas con el FISM y sus resultados, para conocer con más precisión qué tipo de gastos se clasifican en la categoría de inversiones de capital que se realiza. Asimismo, se debe evaluar y publicar la distribución de los recursos en su dimensión territorial para verificar que se estén cumpliendo con los propósitos redistributivos de este fondo.

Por otro lado, es muy importante evaluar cuál ha sido la incidencia de este gasto en las condiciones de bienestar de la población y el costo que ha tenido la provisión de esta infraestructura, a fin de conocer si realmente ha tenido alguna incidencia en el abatimiento de la marginación municipal.

Por último, para una mejor utilización de FISM es muy importante que los gobiernos estatales auxilien a sus municipios a confeccionar carteras de proyectos, con estudios de prefactibilidad, que organicen en los proyectos incluidos en ellas, las prioridades en el ataque conjunto a la pobreza y que estimulen el desarrollo económico y social de las localidades de mayor marginación.

255

Capítulo 6

Transparencia yRendición de Cuentas

l impulso a la transparencia de la información pública gubernamental se ha colocado como uno de los temas centrales de la agenda pública, convirtiéndose así en una obligación impostergable e ineludible tanto para los gobiernos en sus diferentes ámbitos como para las autoridades responsables de ejecutar los recursos públicos.

Si bien fue hasta 2007 cuando se elevó a rango constitucional este derecho, los esfuerzos por establecer un marco jurídico adecuado y moderno en materia de rendición de cuentas tuvieron sus inicios a principios de esta década con la entrada en vigor de la Ley Federal de Fiscalización Superior (LFSF) el 30 de diciembre de 2000 y; posteriormente, con la publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LTAIPG), el 11 de junio de 2002 en el Diario Oficial de la Federación (DOF).

Es importante señalar que, el fortalecimiento de la transparencia como vehículo de rendición de cuentas e instrumento para elevar la eficacia y eficiencia del desempeño gubernamental, tiene su fundamento primario en el Artículo 6º de la Constitución federal, el cual establece el derecho a la información pública para cualquier ciudadano mexicano.

En esta dirección, el presente capítulo contiene algunos aspectos que reflejan los esfuerzos de los gobiernos locales por ser transparentes, que se reflejan en la existencia de las leyes de acceso a la información y de órganos garantes del derecho a la información pública, disponibilidad de páginas de transparencia de los gobiernos estales y calidad de documentos tales como la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos y la Cuenta Pública.

256


6.1 Panorama General del acceso a la información

Algunos elementos que dan idea de los avances y áreas de oportunidad que presentan hoy en día, el acceso a la información pública gubernamental en los gobiernos locales, sobretodo, en los estatales, se relacionan con la promulgación de las leyes de transparencia estatales, la alineación de estas respecto a lo que marca el Artículo 6º de la Constitución federal, la existencia de órganos garantes del acceso a la información y el uso de la Internet como mecanismo de transparencia, aspectos que son abordados de manera sintetizada pero vasta a lo largo de esta sección.

6.1.1 leyes de transParencia en las entidades federativas

Las leyes estatales de acceso a la información pública obligan al gobierno a velar por el derecho de los ciudadanos a tener acceso a los documentos que muestran el resultado del desempeño de la función pública, la ejecución presupuestaria, el grado de avance en el cumplimiento de los objetivos marcados en las diferentes leyes, planes y programas de gobierno, así como las acciones dirigidas a mejorar las condiciones de vida de la ciudadanía.

Al emitirse la Ley Federal de Transparencia en 2002, se inició un proceso socioeconómico-jurídico-cultural, al cual habrían de sumarse las legislaturas estatales, mediante la promulgación de las correspondientes Leyes de Transparencia y Acceso a la Información Pública en los 31 estados y el Distrito Federal, así como los reglamentos de transparencia relativos a la Administración Pública Municipal. Dicho proceso finalizó hasta 2007, cuando los Congresos Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en su totalidad, habían promulgado sus respectivas Leyes de Transparencia y Acceso a la Información Pública, tal y como se muestra a continuación.

De la gráfica anterior, se puede apreciar que en el período 2003-2005 existieron mayores aprobaciones de Leyes de Transparencia a nivel estatal, con 24 legislaturas que incorporaron este ordenamiento jurídico a su marco legal vigente. En el siguiente cuadro se presentan los nombres de las leyes aprobadas; así como la fecha de su publicación en el Periódico o Gaceta Oficial del Gobierno del Estado.

Fuente: aregional.com, con información de con información de las páginas electrónicas de cada entidad federativa

Año de la publicación de las Leyes de Transparencia, 2002-2007Gráfica 6.1

3

8

9

7

4

1

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Núm

ero

de E

ntid

ades

Aguascalientes, Chiapas, Hidalgo y Oaxaca2006

2007

2005

2004

2003

2002

Año deExpedición

Tabasco

Baja California, Baja California Sur, Campeche,Chihuahua, Guerrero, Jalisco y Sonora

México, Nayarit, Puebla, Quintana Roo,Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatány Zacatecas

Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango,Guanajuato, Morelos, Nuevo León ySan Luis Potosí

Michoacán, Querétaro y Sinaloa

Entidades federativas

257

Transparencia y Rendición de Cuentas

G.O., Gaceta OficialP.O., Periódico OficialFuente: aregional.com, con información de las páginas electrónicas de los estados y el Distrito Federal

Entidad federativa Nombre del Documento Fecha de PublicaciónPeriódico Oficial del Estado

Aguascalientes

Baja California

Baja California Sur

Campeche

Chiapas

Chihuahua

Coahuila

Colima

Distrito Federal

Durango

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo

JaliscoMéxico

Michoacán

Morelos

Nayarit

Nuevo León

Oaxaca

Puebla

Querétaro

Quintana Roo

San Luis Potosí

Sinaloa

Sonora

Tabasco

TamaulipasTlaxcalaVeracruz

Yucatán

Zacatecas

Leyes de Transparencia y Acceso a la Información en las entidades federativasCuadro 6.1

Ley de Transparencia e Información Pública del Estadode AguascalientesLey de Acceso a la Información Pública para el Estado de Baja CaliforniaLey de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Baja California SurLey de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de CampecheLey que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas.Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de ChihuahuaLey de Acceso a la Información Pública del Estado de CoahuilaLey de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de ColimaLey de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito FederalLey de Acceso a la Información Pública del Estado de DurangoLey de Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de GuanajuatoLey de Acceso a la Información Pública del Estado de GuerreroLey de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental para el Estado de HidalgoLey de Transparencia e Información PúblicaLey de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de MéxicoLey de Acceso a la Información Pública del Estado de Michoacán de OcampoLey de Información Pública, Estadística y Protección de Datos Personales del Estado de MorelosLey de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de NayaritLey de Acceso a la Información Pública del Estado deNuevo LeónLey de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de OaxacaLey de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de PueblaLey Estatal de Acceso a la Información Gubernamental en el Estado de QuerétaroLey de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Quintana RooLey de Transparencia Administrativa y Acceso a la Información Pública del Estado de San Luis PotosíLey de Acceso a la Información Pública del Estadode SinaloaLey No. 156 de Acceso a la Información Pública del Estado de SonoraLey de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de TabascoLey de Información Pública del Estado de TamaulipasLey de Información Pública para el Estado de TlaxcalaLey No. 838 de Acceso a la Información del Estado de Veracruz de Ignacio de la LlaveLey de Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de YucatánLey de Acceso a la Información Pública del Estado de Zacatecas

P. O. 22/05/06

P. O. 12/08/05

Decreto 1522; P. O. 20/03/05

P. O. 21/06/05

P. O. 12/10/06

Decreto 278 -05 P. O.15/10/05

P. O. 04/11/03

Decreto 318; P. O. 1/03/03

G.O.D.F. 37-Bis; 08/05/03

Decreto 193, LXII Legislatura P. O. 17 27/02/03Decreto 198; P. O. 29/07/03

P. O. 14/10/05

Decreto 217; P. O. 29/12/06

Decreto 20867; P. O. 06/01/05Decreto No. 46 Gaceta. de Gobierno 30/04/04Decreto 6; P. O. 28/08/02

P. O. No. 4274 27/08/03

P. O. 16/06/04

P. O. 21/02/03; Ref. 25/01/06

Decreto 310 ; P. O. 16/09/06

P. O. 16/08/04

P. O. 27/09/02

Decreto 109 ; P. O. 31/05/04

P. O. 20/03/03

P. O. No. 51 26/04/02

P. O. 25/02/05

P. O. 10/02/07

Decreto LVIII – 875; 25/11/04P. O. 13/08/04G. O. 114 8/06/04

Decreto 515; 31/05/04

Decreto 540; P. O. 14/07/04

258


Es necesario precisar que, existen casos específicos, como el del estado de Oaxaca, donde si bien su Ley de Transparencia fue aprobada en septiembre de 2006, ésta inició su vigencia apenas en marzo de 2008. Por ello, el avance registrado en la aprobación de estos ordenamientos es muestra del impacto social, económico y cultural del interés por conformar gobiernos transparentes y responsables en el ejercicio de sus funciones.

6.1.2 aPeGo a la reforma del artículo 6º constitucional

Un elemento fundamental en la conformación de un escenario jurídico integral a favor del acceso a la información pública y la transparencia en México, fue la Reforma al Artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el DOF el 20 de julio de 2007. Esta modificación adiciona un segundo párrafo con siete fracciones al Artículo Constitucional antes mencionado, cuya finalidad es la de normar el derecho de cualquier mexicano a conocer la información referente al ejercicio de las funciones de las autoridades federales y estatales, así como de los entes que reciban recursos públicos, tal y como se puede observar en el cuadro 6.2.

Derivado de la relevancia de las reformas al Artículo 6º Constitucional y de la consecuente adopción vinculatoria de dichos preceptos en los ordenamientos estatales en materia de transparencia y acceso a la información pública, en aregional.com, se llevó a cabo la revisión de las Leyes de Transparencia de cada estado y el Distrito Federal, haciendo especial énfasis en la presencia de nueve aspectos derivados de las fracciones incorporadas a la Reforma al Artículo 6o Constitucional en dichas Leyes; los cuales se explican a continuación:

a) Disponibilidad: criterio referente al establecimiento de un espacio que albergue la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública en las páginas electrónicas de los Congresos de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

b) Máxima publicidad: obligación, que se refiere a que en la medida que exista duda en publicar o no una información, ésta debe ser publicada para el acceso de la ciudadanía.

Fuente: aregional.com, con información del Artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Fracciones introducidas a partir de la Reforma al Art. 6º Constitucional Cuadro 6.2

I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes. III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión. V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos. VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales. VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.

259


c) Protección a la vida privada y datos personales: aspecto, cuya claridad y especificidad es de gran importancia, de suerte que la información reveladora de datos personales no pueda estar sujeta al principio de publicidad, a fin de evitar poner en grave riesgo otro derecho fundamental: el de la intimidad y la vida privada.

d) El ejercicio al derecho al acceso a la información pública no puede estar condicionado: obligación a especificarse en las leyes estatales, de manera que no se deba requerir al solicitante su interés por la información ni tampoco la justificación de su posterior uso.

e) Acceso gratuito: principio que debe estar precisado tanto para el ejercicio del derecho al acceso a la información pública, como en el acceso o rectificación de los datos personales. Este principio no se contrapone con el cobro que se realiza por la reproducción o almacenamiento de la información.

f) Establecimiento de mecanismos de acceso a la información: criterio, referente a las bases operativas que deberán desarrollar las leyes para el ejercicio del derecho, es decir, debe estar especificado tanto el procedimiento de acceso a la información, como los órganos garantes.

g) Clasificación de la información en archivos: responsabilidad de los sujetos obligados para ser capacitados acerca del derecho al acceso a la información pública, de la clasificación, resguardo, conservación y protección de archivos.

h) Publicación de la información a través de medios electrónicos disponibles: obligación de establecer en las normas jurídicas de transparencia y acceso a la información púbica que los sujetos obligados deberán proporcionar a través del uso remoto de mecanismos o medios electrónicos sus principales indicadores de gestión, así como la información que procure una adecuada rendición de cuentas.

i) Apego al ARTÍCULO TERCERO TRANSITORIO de la reforma al 6º Constitucional: aspecto relacionado con la existencia de un ordenamiento que obligase a los municipios con población mayor a setenta mil habitantes a contar con una página de transparencia.

Los resultados obtenidos en la revisión de transparencia y acceso a la información pública de los estados y el Distrito Federal, se presentan a continuación:

260


Como se puede ver, los principales resultados revelan que lo dispuesto por el ARTÍCULO TERCERO TRANSITORIO de la Reforma, respecto a que los estados y sus municipios con población mayor a setenta mil habitantes, junto con las Demarcaciones Territoriales del

X No disponiblea Disponible* EL ARTÍCULO TERCERO TRANSITORIO de la Reforma al 6o Constitucional, establece que las Leyes deTransparencia Estatales deben especificar la obligatoriedad de los municipios cuya población sea igual o mayor a70 mil habitantes, a publicar su información en medios electrónicos de uso remoto, es decir, cuenten con SitiosElectrónicos de Transparencia MunicipalFuente: aregional.com, con base en información de la Subsecretaría de Educación Superior de la SEP

México: Apego de las leyes de transparencia de los estados y el Distrito Federal ala Reforma del Artículo 6o Constitucional.Cuadro 6.3

AGS a a a a a a a a XBC a a a a a a a a XBCS a a a a a a a a XCAMP a a a a a a a a XCHIH a a a X a a a a XCHIS a a a a a a a a a

COAH a a a a a a a a a

COL a a a a a a a a a

DF a a a a a a a a a

DGO a a a a a a a a a

MEX a a a a a a a a X

GRO a a a a a a a a XGTO a a a a a a a a X

HGO a a a a a a a a a

JAL a a a a a a a a XMICH a a a a a a a a XMOR a a a a a a a a XNAY a a a a a a a a a

NL a a a a a a a a a

OAX a a a a a a a a a

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SIN a a a a a a a a a

SLP a a a a a a a a a

SON a a a a a a a a XTAB a a a a a a a a XTAMPS a a a a a a a a a

TLAX a a a a a a a a a

VER a a a a a a a a a

YUC a a a a a a a a XZAC a a a a a a a a X

Entidad federativa

Disponi-bilidad

Máxima publicidad

Protección de datos

personales

No Justificación

Acceso gratuito

Mecanismos de acceso

Información en archivos

Publicación en medios

electrónicos disponibles

Apego al ARTÍCULO TERCERO

TRANSITORIO

261


Distrito Federal deben contar con sistemas electrónicos para que cualquier persona pueda hacer uso remoto de los mecanismos de acceso a la información pública, es decir, que cuenten con una página de transparencia, es la disposición que mayores omisiones registró dentro de las leyes estatales de transparencia.

Esta disposición, se encontró detallada en el 43.0 por ciento de las leyes estatales revisadas, destacando el caso de Coahuila cuya Ley específica que dado el caso de que los municipios no tengan la capacidad para elaborar una página de Internet, el Gobierno del Estado realizará las gestiones pertinentes para su realización. Una de las razones que podrían explicar ésta omisión es el plazo estipulado, ya que la Constitución establece como plazo máximo dos años a partir de la entrada en vigor del decreto, dicho plazo vence en julio de 2009.

6.1.3 comisiones, institutos y consejos en las entidades federativas

En las legislaciones estatales correspondientes a la plena ejecución del ejercicio de la transparencia y rendición de cuentas en la gestión pública estatal, se establece la obligación de contar con un organismo o instituciones que promuevan, regulen, faciliten y garanticen el derecho de todo ciudadano al acceso a la información pública generada por funcionarios del Gobierno del Estado y del Distrito Federal. Se tiene que, a la fecha todos los estados cuentan con una dependencia de éstas cualidades, distribuyéndose en: 20 Institutos de Transparencia, 11 Comisiones y un Consejo, tal y como se muestra en la siguiente gráfica.

Al hacerse la revisión de la existencia de organismos dedicados a la vigilancia de los artículos contenidos en las Leyes Estatales de Transparencia y Acceso a la Información, se puede identificar una tendencia de las Administraciones Estatales por apegarse a la figura de un Instituto de Transparencia, incluso en aquellas entidades federativas, cuya institución reguladora de la normatividad de transparencia estaba bajo la forma de Comisiones y que han pasado a ser ahora Institutos, dichos estados son: Michoacán y Nayarit. En el Cuadro 6.4 están contenidos los nombres de cada organismo por Entidad Federativa.

Fuente: aregional.com, con información con información del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.

México: Institutos, Comisiones y Consejos de Transparencia y Acceso a laInformación, 2009

Gráfica 6.2

20

11

1

0

5

10

15

20

Institutos Comisiones Consejos

No.

de

Inst

ituci

ones

Consejos

Institutos

Institución

Baja California

Campeche, Colima, Durango, Guerrero, NuevoLeón, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa,Tlaxcala y Zacatecas

Aguascalientes, Baja California sur, Chiapas,Chihuahua, Coahuila, Distrito Federal, Guanajuato,Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos,Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Tabasco,Tamaulipas, Veracruz y Yucatán

División estatal de las Instituciones de Transparenciay Acceso a la información Pública

Comisiones

262


6.1.4 difusión de la transParencia en las PáGinas electrónicas de los estados

La aplicación de las disposiciones legales en materia de transparencia, acceso a la información pública y rendición de cuentas en los tres ámbitos de gobierno: Federal, estatal y municipal, encuentra mayor impacto con la utilización de una herramienta tecnológica de difusión masiva como es Internet; donde es posible, incorporar una gran cantidad de información pública o privada a muy bajo costo y con la seguridad de que tendrá amplia cobertura.

Es por eso que, la estructura de las websites o portales electrónicos de los gobiernos estatales han sido adecuados o en su caso, modificados para contar con espacios específicos que alojen la información en forma de bases de datos o documentos que reflejen la actuación gubernamental. El siguiente cuadro muestra un concentrado de las principales variables y elementos de transparencia y acceso a la información gubernamental, en las 32 entidades federativas.

Fuente: aregional.com, con información del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.

México: Institutos, Comisiones y Consejos de Transparencia y Accesoa la Información

Cuadro 6.4

AguascalientesBaja California SurChiapasChihuahuaCoahuilaDistrito Federal HidalgoJaliscoMéxicoMichoacánGuanajuatoMorelosNayaritOaxacaQuintana RooSonoraTabascoTamaulipasVeracruzYucatánEntidad federativaCampecheColimaDurangoGuerreroNuevo LeónPueblaQuerétaroSan Luis PotosíSinaloaTlaxcalaZacatecasEntidad federativaBaja California

Instituto de Transparencia del Estado de Aguascalientes Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Baja California Sur Instituto de Acceso a la Información Pública de la Administración Pública Estatal de Chiapas Instituto Chihuahuense para la Transparencia y Acceso a la Información Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal Instituto de Acceso a la Información Pública Gubernamental de Hidalgo Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México Instituto para la Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Michoacán. Instituto de Acceso a la Información Pública de Guanajuato Instituto Morelense de Información Pública y Estadística. Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Nayarit Instituto Estatal de Acceso a la Información Pública de Oaxaca Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Quintana Roo Instituto de Transparencia Informativa del Estado de Sonora Instituto Tabasqueño de Transparencia y Acceso a la Información Pública Instituto de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Tamaulipas Instituto Veracruzano de Acceso a la Información Instituto de Acceso a la Información Pública del Estado de Yucatán Comisiones Comisión de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Campeche Comisión Estatal para el Acceso a la Información Pública de Colima Comisión Estatal para el Acceso a la Información Pública de Durango Comisión para el Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero Comisión de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León Comisión para el Acceso a la Información Pública de la Administración Pública del Estado de PueblaComisión Estatal de Información Gubernamental de Querétaro Comisión Estatal de Garantía de Acceso a la Información Pública de San Luis Potosí Comisión Estatal para el Acceso a la Información Pública del Estado de Sinaloa La Comisión de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de TlaxcalaComisión Estatal para el Acceso a la Información Pública de Zacatecas Consejos Consejo Ciudadano de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Baja California

Entidad federativa Institutos

263


6.1.5 consideraciones sobre el acceso a la información

Las revisiones efectuadas a las páginas de transparencia de 2007 a 2008, revelan una mejoría sobre la práctica transparente con que se conducen las administraciones públicas estatales; así como el acceso a la información pública que ellas generan, pues gracias al mejoramiento de los marcos legales existentes en transparencia y acceso a la información, los Gobiernos de los estados se ven obligados a publicar los documentos generados en la administración pública estatal.

Este esfuerzo, es un síntoma de la buena voluntad política y responsabilidad constante de las autoridades públicas, debido a que, los movimientos fiscales, programáticos y estadísticos de los estados quedan registrados en sistemas electrónicos que están al alcance de una

X No disponiblea DisponibleFuente: aregional.com, con información de las página electrónica de cada estado.

Elementos representativos de la transparencia, contenidos en las páginaselectrónicas estatales, 2008Cuadro 6.5

Disponibilidad de Ley de

Fiscalización

Sueldos y salarios

(tabuladores)

Entidadfederativa

Espacio de Transparenciaen la página

electrónica oficial del Gob. del Edo.

Acceso a la información a través de

medios electrónicos

Disponibilidadde Ley de

Transparencia

Disponibilidad de Ley de

Coordinación Fiscal

AguascalientesBaja CaliforniaBaja California SurCampecheCoahuilaColimaChiapasChihuahuaDistrito Federal DurangoGuanajuatoGuerreroHidalgoJaliscoEstado de MéxicoMichoacánMorelosNayaritNuevo LeónOaxacaPueblaQuerétaroQuintana RooSan Luis PotosíSinaloaSonoraTabascoTamaulipasTlaxcalaVeracruzYucatánZacatecas

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264


población mayor. Por lo que se reitera que la transparencia debe ser una línea estratégica de gobierno, cuyo fomento esté a cargo de áreas con peso presupuestal y político, ya que sólo así se garantizan avances en la materia.

6.2 análisis de documentos clave de las finanzas Públicas estatales

Evaluar el desempeño gubernamental no es una tarea fácil ya que existen diferentes parámetros y formas de medirlo, sin embargo, se pueden citar, al menos, tres documentos fundamentales para conocer el desempeño de un gobierno estatal: a) Ley de Ingresos, b) Presupuesto de Egresos, y c) Cuenta Pública. Con base en lo anterior, a continuación se muestran los resultados de la revisión en términos de disponibilidad y calidad de estos documentos para cada una de las entidades federativas, lo cual es indicativo de los adelantos, pero también de los retos que en materia de información fiscal enfrentan los estados y el Distrito Federal.

6.2.1 disPonibilidad y calidad de las cuentas Públicas

Debido a que la Cuenta Pública es el principal documento de rendición de cuentas de los gobiernos estatales, resulta de gran importancia evaluar la disponibilidad de tal documento y analizar la forma en que cada entidad federativa lo presenta. Por una parte, la información que contengan las Cuentas Públicas deben mostrar las principales fuentes de ingreso y los destinos más importantes y, por otro, deben aportar elementos para comprender de mejor forma los resultados del desempeño gubernamental a lo largo de determinado año y el grado de congruencia con los planes y programas de gobierno. Ambas cuestiones (disponibilidad y calidad de las Cuentas Públicas) fueron abordadas por aregional.com y cuyos principales resultados se muestran en el presente apartado.

Antes de avanzar en el objetivo antes mencionado, es preciso señalar que pese a que cada Constitución local define los elementos que integran la Cuenta Pública estatal, en términos generales, este documento muestra el registro de las operaciones derivadas de la aplicación de la Ley Estatal de Ingresos y del ejercicio del Presupuestos de Egresos de cada entidad federativa para cada año fiscal (aunque algunas cuentas públicas son mensuales, bimestrales, etc., al final del año, en la mayoría de los casos éstas deben ser consolidadas en una sola de carácter anual).

• Disponibilidad de las Cuentas Públicas

El panorama estatal sobre la disponibilidad de las Cuentas Públicas en las páginas electrónicas estatales se puede apreciar en el Mapa 6.1, en donde se diferencia a los estados que en lugar de desplegar la Cuenta Pública de forma completa y detallada, muestran simplemente los estados financieros básicos o el resumen de la misma, como es el caso de Baja California, Baja California Sur, Puebla, Querétaro, Tamaulipas y Tlaxcala. La presentación parcial de la Cuenta Pública no sólo limita el desarrollo de evaluaciones sobre el desempeño de la función pública, sino que también afecta la toma de decisiones, la planificación y diseño de políticas públicas necesarias para el desarrollo equitativo y equilibrado de las regiones. De igual forma, se puede apreciar que Quintana Roo fue la única entidad que no presentó información alguna referente a la Cuenta Pública 2007.

265


Resulta importante precisar que si bien, la presentación de los estados financieros como “Cuenta Pública” no se opone a los lineamientos específicos del marco legal estatal, es necesario insistir en que la información presentada bajo esta modalidad, no favorece a la conformación del proceso de rendición de cuentas, necesario para que la ciudadanía pueda establecer una adecuada evaluación del desempeño público; así como una toma de decisiones acertada. Además que no es congruente con los lineamientos generales de contabilidad gubernamental.

En este sentido, aregional.com se dio a la tarea de evaluar la Cuentas Públicas de las entidades federativas excepto la de Quintana Roo por las razones ya mencionadas. Resalta el hecho de que aún persiste un alto nivel de heterogeneidad en su presentación, tal y como se muestra en el siguiente cuadro.

Fuente: aregional.com, con base en las páginas de electrónicas de cada entidad federativa

Disponibilidad de la Cuenta Pública Estatal 2007Mapa 6.1

Disponible en Internet

Sin disponibilidad

Disponibilidad de Resumen de Cuenta Pública o estados financieros básicos

266


Del cuadro anterior, destaca que la mayoría de los estados no presentan todos los aspectos requeridos para una presentación más sencilla de los reportes de ingreso, gasto y deuda de las finanzas locales. La intención de no sólo mostrar el concentrado de la información, como pudieran ser los balances y estados financieros, es que haya mayor entendimiento y difusión de lo pretendido por el Ejecutivo Estatal, además que, ello permitiría ratificar los objetivos pretendidos en el respectivo Plan Estatal de Desarrollo.

Ingresos

Otro de los aspectos que fueron evaluados de las Cuentas Públicas estatales, fue la desagregación de los ingresos, para lo cual se consideraron los tres grandes grupos: Ingresos propios, coordinados y extraordinarios, tal como se muestra en el Esquema 6.1.

NOTA: El estado de Quintana Roo no fue evaluado al no estar disponible su Cuenta Pública 2007 en su sitiode InternetFuente: aregional.com, con información de las Cuentas Públicas de cada entidad federativa

Elementos considerados en la presentación de las Cuentas Públicas 2007Cuadro 6.6

AguascalientesBaja CaliforniaBaja California SurCampecheChiapasChihuahuaCoahuilaColimaDistrito Federal DurangoGuanajuatoGuerreroHidalgoJaliscoMéxicoMichoacánMorelosNayaritNuevo LeónOaxacaPueblaQuerétaroSan Luis PotosíSinaloaSonoraTabascoTamaulipasTlaxcalaVeracruzYucatánZacatecas

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Política de

Ingresos

Política de Gasto

Política de Deuda

Resultados Presupuestarios

Entidad federativa Presentación

Panorama Económico

Estatal

Panorama Económico

Nacional

267


En relación al primer estrato de la desagregación de los ingresos registrados por fuente de origen, cabe decir que a excepción de Tamaulipas, todos los demás establecieron el registro de los ingresos propios. Asimismo, destaca que, en relación a los ingresos extraordinarios, todos los estados reportaron los ingresos derivados de los recursos provenientes del Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados (FIES) y, en su caso, los provenientes de organismos internacionales y de contratación de deuda.

En materia de ingresos federales, todas las cuentas públicas reportan los recursos que obtuvieron por concepto de Aportaciones y Participaciones, pero Baja California y Puebla no reportan los ingresos que obtuvieron por convenios con secretarías y/o órganos administrativos desconcentrados federales.

Egresos

Por el lado de los egresos, los aspectos evaluados consideran el desglose con que se presenta la información a partir de cuatro clasificaciones: la programática, la económica y la funcional, además de evaluar el grado con que se especifican los recursos federalizados entregados a municipios.

Clasificación programática, económica y funcional del gasto

Para una identificación puntual acerca de los montos ejecutados en la Administración Pública Estatal, es necesario, que los gastos estén divididos no sólo en un enlistado de programas y proyectos, sino en los destinos económicos de dichos montos, es decir, se debe especificar las cantidades destinadas hacia gasto corriente y aquellas que sirvieron como gasto de capital. Además de, que los funcionarios de las haciendas locales deben incluir en la presentación de la Cuenta Pública los recursos ejecutados según la función de estos (clasificación funcional).

FIES*: Fideicomiso para la Infraestructura de los EstadosRamo 28: Participaciones FederalesRamo 33: Aportaciones FederalesRamo 39: Programas de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades FederativasFuente: aregional.com

Aspectos considerados en el desglose de los ingresos en la Cuenta PúblicaEsquema 6.1

• Impuestos

•Derechos

• Productos

• Aprovechamientos

INGRESOS

PROPIOS

• Ramo 28

• Ramo 33

• Convenios

INGRESOS POR COORDINACIÓN

CON LA FEDERACIÓN

•Derivados de convenios con organismos internacionales•Derivados de suscripción de deuda•FIES*• Otros

E

INGRESOS POR FUENTE DE ORIGEN

INGRESOS EXTRAORDINARIOS

268


En la revisión de las Cuentas Públicas de cada entidad federativa, se detectó que el 37.5 por ciento de los estados no mantuvieron una desagregación completa en sus egresos, es decir, 12 estados no presentaron una o más de las clasificaciones antes mencionadas del gasto; tal y como puede apreciarse a continuación.

El nivel de desagregación económica de los egresos que menos problemas presentó, fue aquel que está en función de la clasificación económica del gasto, siendo Durango e Hidalgo los únicos estados en no presentar está clasificación, de hecho, éstos estados presentaron carencias en el informe del gasto, pues no desagregaron en ninguna de las tres categorías evaluadas.

La categoría de menor presencia fue la clasificación programática, que únicamente registró su aparición en doce Cuentas Públicas estatales. De los estados presentados en el cuadro anterior, sólo Coahuila y el Distrito Federal desglosaron su reporte de gasto en los programas fijados en los Planes Estatales de Desarrollo.

Recursos federalizados entregados a municipios

En general, la información referente a la información correspondiente a los recursos federalizados destinados a municipios presenta abundantes áreas de oportunidad, lo cual llama la atención ante la necesidad de fortalecer y hacer más eficientes las relaciones intergubernamentales y dar mayor transparencia a estos recursos.

El mapa 6.2 evidencia importantes rezagos en cuanto a la disponibilidad de la información sobre las Aportaciones que, por ley, deben ser entregadas a cada uno de los 2,440 municipios que existen en el país y las 16 delegaciones del Distrito Federal, ya que en total fueron 18 estados los que presentan (dentro de su Cuenta Pública) información detallada sobre estos recursos. Dichos estados son: Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, San Luis Potosí, Sonora, Sinaloa, Veracruz, Yucatán y Zacatecas (ver mapa 14).

Fuente: aregional.com, con información la Cuenta Pública 2007 de cada entidad federativa

Estados con anomalías en la desagregación del gasto en Cuentas Públicas, 2007 Cuadro 6.4

CoahuilaDistrito Federal CampecheColimaTabascoTlaxcalaJaliscoBaja CaliforniaPueblaTamaulipasDurangoHidalgo

Entidadfederativa

ClasificaciónProgramática

Clasificación Económicadel Gasto (Gasto

Corriente, Gasto de Capital)

Clasificación Funcional del Gasto(P.ejem.: Gasto en desarrollo social,gasto en desarrollo económico, etc.)

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aaaaaaaaaaXX

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269


Respecto a las Participaciones, la información presentada también muestra fuertes deficiencias, ya que de las 31 Cuentas Públicas disponibles, únicamente 15 presentaron información sobre la entrega de tales recursos por municipio y concepto participable. Dichas cuentas corresponden a los estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz, Yucatán y Zacatecas (ver mapa 6.3).


Información sobre los recursos del FAISM y FORTAMUN-DF entregados a cadamunicipio dentro de las cuentas públicas estatales(Disponibilidad de la información al 4 de marzo de 2009)

Mapa 6.2

Desagregación del Ramo 33 municipio y por fondo

No tuvieron disponible la Cuenta Pública 2007

Nula desagregación del Ramo 33


Información sobre las participaciones entregadas a cada municipio ydesagregación dentro de las cuentas públicas estatales(Disponibilidad de la información al 4 de marzo de 2009)

Mapa 6.3

Desagregación del Ramo 28 por municipio y por fondo

No tuvieron disponible la Cuenta Pública 2007

Nula desagregación del Ramo 28

Desagregación del Ramo 28 sólo por municipio sin especificar fondo

270


Por su parte, Campeche, Distrito Federal, Morelos, Tabasco y Tlaxcala no detallaron la información sobre las participaciones entregadas a cada uno de los municipios. El caso del Distrito Federal es especial por el hecho de no estar constituido como estado, por lo que no existe obligatoriedad para otorgar ni publicar información sobre recursos a sus delegaciones por concepto de IEPS, Tenencia e ISAN, pero sí existe el compromiso de dar a conocer los recursos “ejercidos” por FGP y FFM por delegación, dado que se publica en la Gaceta Oficial de la entidad los montos “presupuestados” por estos conceptos del gasto federalizado.

De esta forma, Baja California, Campeche, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Morelos, Querétaro, Puebla, Oaxaca, Tabasco, Tamaulipas y Tlaxcala no presentaron de forma completa la desagregación del Ramo 28 por municipio y por fondo o no tenía disponible su Cuenta Pública 2007. Asimismo, el Distrito Federal carece de la información relativa a la asignación de las Participaciones y Aportaciones1.

En términos generales, se observaron ciertos rezagos en la calidad de la información sobre ingresos y egresos en las cuentas públicas, sobretodo, entidad federativa, que carecieron de calidad en la presentación de su Cuenta Pública, tales como Baja California, Campeche, Coahuila, Durango, Hidalgo, Puebla, Tabasco, Tamaulipas y Tlaxcala. Resalta el caso del Gobierno del estado de Quintana Roo, cuyo portal de transparencia no disponía del documento de la Cuenta Pública 2007, lo cual mina de manera significativa la revisión y escrutinio público de la gestión estatal.

En general, la información referente a los ingresos y egresos contenida en las Cuentas Públicas consultadas, fue presentada de forma clara en cuanto al origen de los recursos; sin embargo, la aplicación o distribución de los mismos presentó serios deficiencias en calidad, específicamente en la información correspondiente a los recursos federalizados destinados a municipios, lo cual llama la atención ante la necesidad de contar con un federalismo más sólido.

6.2.2 leyes de inGresos de los estados

La disponibilidad, estructura y contenido de la Ley de Ingresos es de suma importancia para el desarrollo de la función pública, ya que en ella se “estiman” los recursos que habrá de recibir la hacienda estatal durante un año fiscal por concepto de ingresos propios, extraordinarios y coordinados.

En este sentido, dada la importancia que tienen los recursos federalizados (coordinados) en los ingresos totales de los estados y de acuerdo a las demandas de mayor transparencia en los criterios de distribución del gasto descentralizado hacia las entidades federativas y los municipios (o demarcaciones en el caso del Distrito Federal), la atención se centrará en la presentación de la información detallada de los Ramos: 28 (Participaciones2) y 33 (Aportaciones3 ). El siguiente cuadro muestra aquellos estados que no cumplieron con la inclusión de las participaciones federales en las leyes de ingresos, teniéndose que el Gobierno del Estado de Tabasco no mantuvo disponible el documento solicitado al momento de la revisión.

1 Esta entidad sólo recibe Aportaciones para sus delegaciones por concepto del FORTAMUN-DF, y no le tocan recursos del FAISM, por lo que obviamente, este último aspecto no fue considerado.

2 Se refiere a aquellos recursos que la Federación asigna a cada una de las entidades federativas en respuesta a su adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que implica que ellas renuncian al cobro de algunos impuestos locales a cambio de que la Federación les “participe” de los impuestos federales y de los recursos obtenidos por excedentes petroleros. Cabe señalar que éstas constituyen el Ramo 28 dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación.

3 Se refiere a aquellos recursos descentralizados que la Federación asigna a cada una de las entidades federativas para que éstas los admi-nistren, bajo las restricciones que la Ley de Coordinación Fiscal determina. Estos recursos se dirigen a educación, salud, infraestructura social, entre otros. Además éstas constituyen el Ramo 33 dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación. En este caso se incluyó el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas como parte del Ramo 33, como lo establece la LCF.

271


Del cuadro anterior, destacan Nayarit y Nuevo León, como los estados que no especificaron en su Ley de Ingresos el monto de las participaciones que iban a recibir. Asimismo, el siguiente cuadro muestra aquellas entidades federativas que no incluyeron las aportaciones realizadas por la Federación, mostrándose nuevamente los estados antes mencionados como los menos transparentes.

La presentación desagregada de los fondos que integran los Ramos 33 y 28 fomenta las prácticas de transparencia en la información y en el desempeño público en el ámbito fiscal. Asimismo, permite conocer la procedencia de los recursos federales y su posterior distribución, lo cual contribuye a constatar que los recursos que obtenga cada entidad federativa y municipio, sean, efectivamente, los que por mandato de ley les corresponde; así como verificar el destino final de los recursos etiquetados, específicamente los correspondientes al Ramo 33.

Fondo General de Participaciones (FGP), Impuesto sobre el Uso o Tenencia de Vehículos (Tenencia), Fondo deFomento Municipal (FFM), Impuesto Especial sobre la Producción (IEPS), Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN)a : DisponibleX : No disponibleNota: No se obtuvo acceso a la Ley de Ingreso 2008 del estado de TabascoFuente: aregional.com, con base en el website de cada estado

Leyes estatales de ingresos 2008 con información imcompleta en materia de lasParticipaciones Federales, 2008

Cuadro 6.8

Baja CaliforniaHidalgoEstado de MéxicoNayaritNuevo León

Entidadfederativa Total

aaaaa

aaXXX

aaXXX

aaXXX

aaXXX

XXXXX

FGP FFM IESP TENENCIA ISANFondo

FAEB: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal; FASSA: Fondo de Aportaciones para los Serviciosde Salud; FAIS: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; FORTAMUNDF: Fondo de Aportaciones parael Fortalecimiento de los Municipia : DisponibleX : No disponibleNota: No se obtuvo acceso a la Ley de Ingreso 2008 del estado de TabascoFuente: aregional.com, con base en el website de cada estado

Leyes estatales de ingresos 2008 con información imcompleta en materia de lasAportaciones Federales, 2008

Cuadro 6.9

MorelosNayaritNuevo León

Entidadfederativa Total

aaa

XXX

XXX

XXX

XXX

XXX

XXX

XXX

XXX

Fondo

FAEB FASSA FAIS FORTAMUN FAM FASP FAETA FAFEF

272


6.2.3 recursos federalizados contenidos en los PresuPuestos estatales

El Presupuesto de Egresos es otro de los instrumentos clave para la rendición de cuentas, ya que en él se evidencian los lineamientos de política económica que habrá de seguir cada gobierno, presentando de manera detallada el destino del gasto público. Este documento es también la referencia esencial para verificar la vinculación entre el gasto y las prioridades de la agenda gubernamental, ya que en él es posible verificar si los objetivos y prioridades establecidos en cada uno de los Planes Estatales de Desarrollo son cumplidos cabalmente.

Los elementos considerados en la medición sobre la rendición de cuentas en función de recursos federales otorgados a las haciendas estatales y que están contenidos en sus presupuestos de egresos, son:

Información de Aportaciones Federales (Ramo 33), específicamente los Fondos Municipales (FAISM y del FORTAMUN-DF), que deberán ser canalizados directamente a los municipios, de acuerdo con el esquema señalado en la LCF federal.

Con respecto a la Información de Participaciones Federales (Ramo 28); las transferencias fiscales (federales o estatales) determinan en alto grado el gasto de los municipios, de ahí que la estabilidad y la seguridad acerca de su suministración sean un factor esencial dentro de las finanzas de esos gobiernos. Debido a que todas las entidades federativas están adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, éstas tienen la obligación de presupuestar los recursos que de cada fondo corresponden a sus municipios. En este caso, se evalúa la disponibilidad y calidad de los recursos que corresponden a FGP, FFM, IEPS, Tenencia e ISAN. Tal y como se muestra a continuación en el Cuadro 6.10, donde se muestran los estados que mayores niveles de opacidad mostraron en este rubro.

Fuente: aregional.com, con información del Presupuesto de Egresos de cada entidad federativa 2008

Presupuestos de Egresos con información incompleta en materia deAportaciones Federales, 2008

Gráfica 6.3

7

6

6

C. Estados que no reportan elFORTAMUN -DF

B. Estados que no muestran losmontos totales de las

Aportaciones Federales

A. Estados que no reportan elFAISM

C.

B.

A.

Coahuila, Baja California Sur, Distrito Federal, Campeche, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas,

Coahuila, Baja California Sur, Campeche, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas,

Distrito Federal, Baja California Sur, Campeche, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas,

273


De los Presupuestos de Egresos 2008 revistados, destacan los correspondientes a Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Quintana Roo, Sonora y Tamaulipas debido a que éstos no contienen información sobre los recursos presupuestados para los municipios por concepto de FAISM y FORTAMUN-DF. Dada esta situación es posible señalar que cada vez son menos los presupuestos estatales que carecen de información desagregada respecto a las Aportaciones transferidas a los municipios, la razón principal, es el ajuste que se han dado en las reglamentaciones estatales, en materia de rendición de cuentas en los recursos federalizados.

6.2.4 consideraciones sobre documentos clave

El mejoramiento de las instituciones encargadas de las finanzas públicas a nivel estatal, ha quedado registrado en varios documentos, tales como evaluaciones, auditorías e informes, siendo éstos requisitos para la certificación y verificación de la ejecución responsable de los recursos públicos. Esta preocupación y buena voluntad política por mejorar la calidad del servicio de la gestión estatal, elevar la eficiencia y eficacia de su administración ha trascendido, incorporando una nueva variable al desarrollo, que es la Transparencia, cuya integración ha sido motivada por la tendencia a fortalecer la cultura de rendición de cuentas a través del fomento de valores sociales y el impulso de sociedades informadas, comprometidas y proactivas.

Fondo General de Participaciones (FGP), Impuesto sobre el Uso o Tenencia de Vehículos (Tenencia), Fondo deFomento Municipal (FFM), Impuesto Especial sobre la Producción (IEPS), Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN)por su personalidad jurídica no se establece que las delegaciones deban recibir participaciones por IEPS, Tenencia eISAN con criterios específicos.a: DisponibleX: No disponibleFuente: aregional.com, con base los Presupuestos de Egresos de cada estado

Presupuestos de Egresos con información incompleta en materia deParticipaciones Federales, 2008 Cuadro 6.10

Distrito Federal Baja CaliforniaChihuahuaGuerreroEstado de MéxicoMichoacánMorelosPueblaQuintana RooZacatecasBaja California SurCampecheCoahuilaHidalgoJaliscoOaxacaSonoraTabascoTamaulipasTlaxcala

XaaaaaaaaaXXXXXXXXXX

XaaXXXXXXXXXXXXXXXXX

XaaXXXXXXXXXXXXXXXXX

aXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

aaXXXXXXXXXXXXXXXXXX

aaXXXXXXXXXXXXXXXXXX

FGP FFM IESP TENENCIA ISANEntidad

federativaTotal Fondo

274


Cabe señalar que los 31 estados y el Distrito Federal, han puesto especial énfasis en concretar y formalizar las acciones de transparencia; ejemplo de ello, ha sido el acondicionamiento, mantenimiento y en su caso la creación de espacios electrónicos para el alojamiento de la información, generada en cada ejercicio fiscal, no sólo a nivel de la Administración Pública Estatal, sino que, existen casos que está dinámica de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas ha irradiado a los gobiernos municipales.

En ese sentido, quedó demostrada la necesidad de señalar las áreas de oportunidad, pues esto contribuirá a que los gobiernos estatales, se consoliden con instituciones de mayor prestigio y confiabilidad de parte de los ciudadanos.

6.3 reflexiones sobre la falta de acceso a la información de las finanzas Públicas estatales y municiPales

El acceso a la información pública en México es un derecho que no ha sido mero resultado de la voluntad política, sino la respuesta a una mayor exigencia y participación ciudadana. El grado de satisfacción de este derecho se puede medir desde dos dinámicas: la primera parte del hecho de que la información debe estar disponible para que los usuarios de la misma puedan realizar evaluaciones y sus insumos informativos sean suficientes para la toma de decisiones en los mecanismos democráticos: voto, referéndum, asambleas, etc. En la segunda dinámica (y derivada de la primera), entra en juego el factor de la calidad de la información, es decir, la información proporcionada por el gobierno en cuestión debe resultar útil y significativa, para que los ciudadanos hagan uso eficiente de ella.

Bajo la premisa de que a mayor información pública disponible, existirá mayor solidez en las propuestas y mayores elementos para el escrutinio y la exigencia social; se debe señalar que, si bien han surgido avances sobresalientes en el marco jurídico relacionado con el acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas, aún existen importantes vacíos.

Entre los logros más sobresalientes en el marco jurídico en la materia sobresale que a la fecha además de que existe un Artículo en el máximo orden jurídico de la nación: la CPEUM que instituye el acceso a la información como un derecho constitucional, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental establece los elementos necesarios para garantizar el acceso a toda persona de la información generada por los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal.4 Asimismo, las 32 entidades federativas cuentan con una Ley en la materia, que obliga a los organismos públicos estatales, a proveer información generada por la gestión cotidiana de los gobiernos de los estados y el Distrito Federal.

Prueba de este proceso de control social “hacia arriba”5 (rendición social de cuentas), es la disponibilidad de documentos oficiales de la Administración Pública, en mecanismos de uso y acceso remoto, es decir, Internet; donde se asegura una amplia cobertura dentro de la población interesada en la consulta y evaluación de la gestión pública.

4 Artículo 1º Ley Federal Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. DOF: 11/06/20025 Marván Laborde, María. El acceso a la información pública: un instrumento útil para la sociedad organizada p. 5. En El derecho de

acceso a la información en México: un diagnóstico de la sociedad. IFAI: México, DF 2005.

275


Pese a la conjugación de sinergias positivas a favor del mejoramiento en el acceso a la información pública en México, aún existen áreas de oportunidad que frenan dicho dinamismo, que en términos generales, sería la baja disponibilidad de documentos que reflejan las actividades en las finanzas públicas estatales, en las páginas electrónicas oficiales de los gobiernos de las entidades federativas, así como de los 2,440 municipios y las 16 demarcaciones territoriales del Distrito Federal.

Para la realización del presente trabajo, la atención estuvo centrada en documentos relacionados con el andamiaje de construcción de las Finanzas Públicas en los tres niveles de gobierno, puesto que en un sistema federalista la información que se genera en cualquiera de estos niveles impactan a los demás, particularmente si hablamos de transferencias federales hacia los gobiernos locales, de recaudación de impuestos locales que inciden en la repartición del gasto federalizado o de evaluaciones federales que se realizan en el marco de la colaboración y coordinación intergubernamental.

En este sentido y con base en el primer párrafo del Artículo 6º Constitucional, que indica que debe imperar el criterio de máxima publicidad en la información gubernamental, es decir, sólo se reservará la información pública en los términos que prevean las leyes correspondientes6, es preciso enfatizar la ausencia y/o baja calidad en el stock documental relativo a las finanzas estatales y municipales, principalmente de estas últimas. En este sentido, estos aspectos limitaron el alcance del presente diagnóstico.

En el siguiente cuadro se sintetiza la información o estadísticas a las que no se pudo tener acceso o, que bien, presentaban datos agregados impidiendo un análisis certero y confiable, como es el caso particular de la recaudación de los Derechos por suministro de agua y por el Impuesto Predial, los cuales sólo se pudieron localizar de manera agregada agregados (sumados ambos) y, por tanto, no se pudo hacer un diagnóstico sobre su situación actual, cuestión que llama la atención, sobre todo, porque con base en estos recursos se asignan recursos de una de las principales fuentes de ingresos para los estados: el FFM que representa cerca del 10.0 por ciento de las transferencias federales hacia los municipios.

6 Este principio opera en el sentido que, si la información candidata a ser publicada no es catalogada como información confidencial, ésta debe estar disponible a toda persona.

276


Continúa...

Informaciónno disponible

Tipo deinformación Observaciones

Nivel o entidadgubernamental

responsable

Características de la Información Pública no disponibleCuadro 6.11

Reserva de Contingencia

Recaudación por Derechosde Agua

Recaudación por Impuesto Predial

Recaudación de Derechos de las Zonas Federales Marítimo Terrestres (ZOFEMAT)Potencial estimado de recaudación anual ZOFEMATDerechos de las ZOFEMAT por entidad federativa Indicador de Presencia Fiscal por entidad federativa -Universo de Contribuyentes, a nivel Federal y Estatal, desagregado por entidad federativa -Número de Contribuyentes revisados, a nivel Federal y Estatal, desagregado por entidad federativa -Personas físicas a nivel federal (por entidad federativa) -Personas físicas a nivel estatal (por entidad federativa)

Estadística

Estadística

Estadística

Estadística

Estadística

Estadística

Estadística

Federal (SHCP)

FederalEstatalMunicipal

FederalEstatalMunicipal

Federal (SHCP)

Federal (SHCP)

Federal (SHCP)

Federal (SHCP y SAT)

-En la página de SHCP no se encuentra esta información.-En las Cuentas Públicas no siempre se desglosa esta información-La SHCP publica agregada esta recaudación con el Predial-El INEGI muestra datos pero sólo para cierto número de municipios. Esta información no es compatible con la que muestra la SHCP.-Obtener esta información por municipio sería una labor con pocas probabilidades de éxito dada la infraestructura estadística de los ayuntamientos.-La SHCP publica agregada esta recaudación con los Derechos de Agua.-El INEGI muestra datos pero sólo para cierto número de municipios. Esta información no es compatible con la que muestra la SHCP-No todos los estados muestran esta información.-Obtener esta información por municipio sería una labor con pocas probabilidades de éxito dada la infraestructura estadística de los ayuntamientos.No disponible en los portales electrónicos de la SHCP ni del SAT

No disponible en los portales electrónicos de la SHCP ni del SATNo disponible en los portales electrónicos de la SHCP ni del SAT

No disponible en los portales electrónicos de la SHCP ni del SAT.

Esta información forma parte de los siguientes documentos, mismos que tampoco fueron localizados:Informe de Avance del Programa de Fiscalización 2007 de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal (AGAFF) del SAT.Informe de Avance del Programa de Fiscalización 2008 de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal (AGAFF) del SAT.

277



Informaciónno disponible

Tipo deinformación Observaciones

Nivel o entidadgubernamental

responsable

Características de la Información Pública no disponibleCuadro 6.11

Indicador Costo-Beneficio por entidad federativa -Cifras Cob. Más virtuales a nivel Federal y Estatal (por entidad federativa) -Costo-beneficio a nivel Federal y estatal (por entidad federativa)

Reportes del Sistema de Evaluación de eficiencia y eficacia de la gestión de funcionarios estatales: -Vigencia del Sistema de Evaluación -Programas de recaudación incorporados al Sistema de Evaluación antes mencionado -Ponderación de cada programa dentro del Sistema de Evaluación -Indicadores de eficiencia o desempeño de cada Programa -Ponderación de cada indicador dentro del Programa -Descripción e importancia de cada indicador -Resultados de los programas de recaudación (calificación obtenida por cada entidad federativa)Monto de los ingresos obtenidos bajo el Régimen Intermedios y FederatariosMonto de los ingresos obtenidos por enajenación de bienes inmueblesImporte de las sanciones aplicadas a las entidades federativas por expedir placas y tarjetas de circulación a vehículos extranjeros ilegales en forma indebida durante

Estadística

Documental y Estadística

Estadística

Estadística

Estadística






No disponible en los portales electrónicos de la SHCP ni del SAT Esta información forma parte de los siguientes documentos, mismos que tampoco fueron localizados:Informe de Avance del Programa de Fiscalización 2007 de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal (AGAFF) del SAT.Informe de Avance del Programa de Fiscalización 2008 de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal (AGAFF) del SAT.

No disponible en los portales electrónicos de la SHCP ni del SAT.

Sin embargo, dentro del portal electrónico del SAT existe información sobre los siguientes Programas y Campañas Fiscales: -Programa de Actualización y Registro, PAR metodología y resultados) -Programa de Cumplimiento Voluntario (una ficha metodológica) -Civismo fiscal (información general para el contribuyente) -Cobro Persuasivo (metodología y resultados)

No disponible en los portales electrónicos de la SHCP ni del SATNo disponible en los portales electrónicos de la SHCP ni del SAT

No disponible en los portales electrónicos de la SHCP ni del SAT

278


Aunado a las debilidades presentadas en el cuadro anterior, está el hecho que el estado de Quintana Roo no disponía en versión electrónica la información relacionada con la Cuenta Pública 2007, ni en un documento integral, ni los resúmenes de Cuenta Pública o estados financieros básicos. Además, resalta el hecho que esta ambigüedad de criterios para publicar información en medios electrónicos como Internet, incluye también a las Leyes de transparencia que han sido promulgadas para regir la gestión pública de determinados municipios en México. El acceso a éstas resulta muy imprecisa, pues las legislaturas estatales y la Asamblea del Distrito Federal no han condicionado un espacio electrónico que cobije dichos ordenamientos, que cabe aclarar, deben estar en línea de la norma de rendición de cuentas en materia federal y estatal.

Otro aspecto que mina el proceso de acceso a la información, es el procedimiento de acceso ante la dependencia o entidad correspondiente, el cual reviste de largos periodos de resolución en la notificación y confirmación de la información disponible, que para el caso de la Administración Pública Federal, dicho proceso dura un lapso de veinte a cuarenta días hábiles (sin garantía de que la información pueda ser concedida), haciendo escollos en el interés, relevancia y oportunidad de la información requerida.

279

Glosario de siglas

ANMEB Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica AGA Administración General de Aduanas AGAFF Administración General de Auditoría Fiscal Federal ALAF ARE ASFBANOBRASBETCAPTRALIRCAPREPOLCAPREPA

Administración Local de Auditoria Fiscal Aprovechamiento de Rendimientos Excedentes Auditoría Superior de la FederaciónBanco Nacional de Obras y ServiciosBases Especiales de TributaciónCaja de Previsión para los Trabajadores de Lista de RayasCaja de Previsión de la Policía PreventivaCaja de Previsión de la Policía Auxiliar

CNA Comisión Nacional del AguaCONAGO Confederación Nacional de Gobernadores CONALEP Colegio Nacional de Educación Profesional TécnicaCONAPO Consejo Nacional de Población CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos CPFF Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales CNH Convención Nacional Hacendaria CCAMFF Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal DAEP Derecho Adicional sobre la Extracción de PetróleoDOF DPCEMDPED,DPTE

Diario Oficial de la Federación Dirección de Pensiones Civiles del Estado de MichoacánDirección de Pensiones del Estado de DurangoDirección de Pensiones de los Trabajadores de la Educación

FAM Fondo de Aportaciones Múltiples

FAFEF Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de lasEntidades Federativas

FORTAMUNDF Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de lasDemarcaciones Territoriales del Distrito Federal

FAEB Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal FAETA Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social

FASP Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y delDistrito Federal

FASSA Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud FEIEF Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas FEXHI Fondo de Extracción de Hidrocarburos

280


FF Fondo de FiscalizaciónFCISAN Fondo de Compensación del ISANFFC Fondo Financiero Complementario FFM Fondo de Fomento Municipal

FIDEM Fideicomiso para Coadyuvar al Desarrollo de las Entidades Federativasy Municipios

FIES Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados FISE Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Estatal FISM Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal FGP Fondo General de Participaciones FIES Fondo para la Infraestructura de las Entidades Federativas GODF Gaceta Oficial del Distrito Federal IVA Impuesto al Valor Agregado IDE Impuesto sobre los Depósitos en EfectivoIETU Impuesto Empresarial a Tasa ÚnicaIFAI Instituto Federal de Acceso a la Información IGIINPCIPEIPTE

Impuesto General de Importación Indice Nacional de Precios al ConsumidorInstituto de Pensiones del EstadoInstituto de Pensiones para los Trabajadores del Estado

ISAN Impuesto sobre Automóviles Nuevos

ISANOE Impuesto sobre Automóviles Nuevos de Origen Extranjero ISNISR

Impuesto sobre NóminasImpuesto sobre la Renta

ISTVI Impuesto sobre Tenencia de Vehículos Importados

ISTUV Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos

ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

ISSSTECALI Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Baja California

ISSSTECAM Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Campeche

ISSSPEG Instituto de Seguridad Social de los Servidores Públicos del Estadode Guerrero

ISSTECH Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de Chiapas

ISSSTELON Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Nuevo León

ISSSTESIN Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sinaloa

ISSSTESON Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora

ISSSTEZAC Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Zacatecas

ISSTEY Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de Yucatán

281

Glosario de siglas

INDETEC Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas PúblicasLFISAN Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles NuevosIMSS Instituto Mexicano del Seguro Social INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía INDETEC Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas LCF Ley de Coordinación Fiscal LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad HacendariaLISTUV Ley de Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos LIF Ley de Ingresos de la Federación LTAIPG Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental LISR Ley del Impuesto sobre la Renta

LISTUV Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos

LISSSTE Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores de los Estados

LCGM Línea de Crédito Global Municipal

LFD Ley Federal de Derechos

LGS Ley General de Salud

OCDEOPE

Organización para la Cooperación y Desarrollo EconómicoOficina de Pensiones del Estado de Oaxaca

ORFISEPCET

Órganos de Fiscalización EstatalesPensiones Civiles del Estado de Tlaxcala

PO Periódico Oficial PEF Presupuesto de Egresos de la federación PAMA Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera PEMEX Petróleos MexicanosPIB Producto Interno Bruto PIBE Producto Interno Bruto EstatalPAR Programa de Actualización y Registro PAFEF Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas PIFI Programa Integral de Fortalecimiento Institucional PPS Proyectos de Prestación de Servicios RFP Recaudación Federal Participable

REPECOS Régimen de Pequeños Contribuyentes

RFC Registro Federal de Contribuyentes RPP Registro Público de la Propiedad SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

SECTUR Secretaría de Turismo

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEP Secretaría de Educación Pública SFP Secretaría de la Función PúblicaSHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SSP Secretaría de Seguridad Pública

SP Seguro Popular de Salud SAT Servicio de Administración Tributaria SARVE Sistema Automatizado de Registro Vehicular Estatal SINCOEF Sistema Integral del Contribuyentes para Entidades Federativas SNCF Sistema Nacional de Coordinación Fiscal DIF Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia TESOFETLCAN

Tesorería de la FederaciónTratado de Libre Comercio de América del Norte

UCEF Unidad de Coordinación con Entidades Federativas UDIS UPYSSET

Unidades de Inversión Unidad de Previsión y Seguridad Social del Estado de Tamaulipas

ZOFEMAT Zona Federal Marítimo Terrestre

283

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284


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diagnostico finanzas estatales municipales 2000 08

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