"Evaluación del sistema concesionado versus el sistema tradicional, en la

reducción de la reincidencia delictual"

1. ANTECEDENTES DEL CONCURSO MIRA-BID Y DEL EQUIPO EJECUTOR

2. ANÁLISIS DE LA LITERATURA COMPARADA3. PARTICIPACIÓN DE PRIVADOS EN LOS RECINTOS CARCELARIOS

NACIONALES4. DISEÑO METODOLÓGICO 5. RESULTADOS CUANTITATIVOS 6. RESULTADOS CUALITATIVOS 7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

Estudio realizado marco concurso “Midiendo el Impacto Institucional en la Región de las Américas”(MIRA), organizado por el BID.

En convocatoria BID se presentaron 131 proyectos, provenientes de 19 países y 124 instituciones.

Comité de expertos de primer nivel mundial evaluó los trabajos, sólo cinco resultaron finalistas: Argentina (2 trabajos), Chile (1 trabajo), Colombia (1 trabajo) y Perú (1 trabajo).

Investigación desarrollada por el equipo del Área de Justicia y Reinserción: Ana María Morales (abogado, Mg.), Nicolás Muñoz (economista, Mg.), María Teresa Hurtado (psicóloga, Mg.) y Gherman Welsch (abogado).

Equipo contó con asesoramiento de Rafael Di Tella (economista, PhD., profesor de Harvard), consultor externo del BID, y su contraparte técnica del Banco, Jorge Srur.

MODELOS DE PRIVATIZACIÓN COMPLETA

Privados realizan todas las actividades necesarias para el funcionamiento de la cárcel: construcción, operación, administración y gestión del establecimiento.

Dependiendo diseño la implementación de cada gobierno, en algunos casos, el mismo privado será el encargado del: diseño, la construcción y la operación de la cárcel (DCM por su sigla en inglés).

Traspaso del financiamiento de los proyectos a los privados a través de contratos (DCMF, por su sigla en inglés), tras lo cual el ente privado arrienda los recintos a los distintos gobiernos.

Otros casos, todas o algunas de estas etapas son encargadas a privados pero se divide su ejecución entre distintos entes.

MODELOS HÍBRIDOS O MIXTOS

Distintas formas de participación, dependiendo de cuan extenso sea su nivel de involucramiento de los privados en la provisión de los servicios.

Fórmula más sencilla, gobierno externaliza la provisión de ciertos servicios o programas determinados.

Modelo del leasing: el diseño, la construcción y el equipamiento son encargados a privados, tras lo cual Estado toma posesión de las instalaciones pagando un canon periódico, hasta ultima cuota, en que adquiere el dominio.

Modelos como el francés, el chileno, brasileño, destacan por la mayor extensión de los servicios entregados a privados.

FACTORES (Harding, 2001) Crecimiento exponencial de la población encarcelada. Sobrepoblación e intervención de la judicatura. Inhibiciones legales y políticas asociadas al gasto fiscal. Preocupación en relación con los costos. Percepciones de obstruccionismo por labores sindicalizadas. Preocupaciones asociadas a las posibilidades de mejoramiento del régimen.

OBJETIVOS (FLACSO, 2006) Reducir los costos per cápita de la población interna. Disminuir el hacinamiento carcelario y la sobrepoblación penal. Mejorar las condiciones de vida de la población interna. Aumentar la rehabilitación y promover la reinserción de la población interna. Disminuir la reincidencia de la población interna.

ARGUMENTOS A FAVOR

Prisiones operadas por privados siguen siendo cárceles del gobierno, (Logan, 1990).

Privados pueden financiar, construir y operar las prisiones de manera menos onerosa y más eficiente que las agencias del Estado (Logan, 1990).

Mayor flexibilidad (Schichor, 1998).

Permite incrementar la rendición de cuentas (Logan, 1990).

Permite un mayor profesionalismo y entrenamiento de los funcionarios (Logan, 1990).

Disminuye las instancias de corrupción (Logan, 1990).

ARGUMENTOS EN CONTRA Implica privatización de funciones consideradas “inherentemente gubernamentales” y, por tanto, no delegables (Jing, 2010).

Existencia de control estatal riguroso generalmente es muy costoso e insuficiente para cubrir todas las actividades (Schichor, 1998).

“No lucrar con el castigo” (Harding, 2001).

Recorte de gastos, contratando funcionarios sin experiencia y prestando servicios y bienes de peor calidad (McDonald y Patten, 2003).

Existencia de “costos ocultos” que encarecerían los contratos (McDonald y Patten, 2003).

Privatización reduciría la habilidad de coordinar con otras agencias públicas (Logan, 1990).

Puede importar el reemplazo de un monopolio público por uno privado (Logan, 1990).

El Estado de Chile, impulsa en 2000 un programa de inversión en infraestructura penitenciaria.

Primer programa, supuso la construcción de 10 nuevos recintos en las regiones de: Tarapacá, Antofagasta, Coquimbo, Metropolitana (2 recintos), Libertador Bernardo O'Higgins, Maule, Biobío, Los Ríos y Los Lagos.

Programa buscó aumentar el sistema en 16.000 plazas, cada recinto debía contar con una capacidad de entre 1.300 y 2.000 internos.

Objetivo declarado fue el de “avanzar hacia un sistema más eficiente, capaz de otorgar garantías de seguridad a la ciudadanía, conciliadas con un real esfuerzo de rehabilitación para un importante porcentaje de la población penal y resguardando siempre los estándares internacionales de respeto a los derechos fundamentales de los internos”

Factores determinantes para introducir capital privado en la arena penitenciaria en Chile:

El incremento extraordinario de la población penal.El hacinamiento y la promiscuidad en que viven los reclusos.La imposibilidad de implementar programas de rehabilitación y reinserción.El déficit de personal en el servicio penitenciario.El estado de deterioro de la infraestructura, debido a falta de reposición y de mantenimiento de los establecimientos penitenciarios.

Ley de Concesiones a través del Decreto con Fuerza de Ley (DFL) N° 164 del Ministerio de Obras Públicas (MOP).

Reglamento de Concesiones N° 956 del Ministerio de Obras Públicas (RCOP).

Sistema mixto de participación tanto del Estado como de empresas privado.

Modelo DBOT que incluye: diseño, construcción, equipamiento, operación, y la trasferencia posterior del dominio al Estado.

Privados prestan los servicios definidos en las BALI y transfieren al Estado las obras después del término del período de concesión, que se extiende por un plazo máximo de 20 años.

DISTRIBUCIÓN DE LAS FUNCIONES

Administración de los recintos sigue estando a cargo del Estado, a través de GENCHI, quien también ejerce la labor de custodia y vigilancia de los internos.

Concesionario le corresponden las siguientes labores: diseño, construcción y financiamiento de la infraestructura; mantenimiento de la infraestructura, mantenimiento del equipamiento estándar; mantenimiento de todo el equipamiento de seguridad y otorgamiento de servicios penitenciarios:

o Reinserción socialo Salud y medio ambienteo Alimentación (de los internos y del personal de Gendarmería)o Lavanderíao Aseo y control de plagaso Economato.

En BALI, el servicio de reinserción Social tiene por objeto “diseñar, ejecutar y monitorear programas de reinserción social orientados a dar cumplimiento a las políticas de Gendarmería de Chile, en particular a sus objetivos generales de atender, asistir y contribuir a la reinserción social”.

Objetivo de la reinserción social, internos adquieran las competencias y las capacidades para vivir en sociedad, tanto dentro como fuera del recinto penitenciario (Sodexo, Besalco, Astaldi 2001). Esto implica desarrollo de objetivos:

Adquieran los fundamentos básicos para completar su educación. Desarrollen sus competencias en la realización de un oficio. Entiendan y respeten las reglas de la vida colectiva. Aprendan a conocerse, valorizarse y a respetarse a sí mismos. Aprendan a respetar a los demás.

En oferta presentada, marco teórico del programa de intervención penitenciaria: modelo de competencias prosociales, programa de carácter multifacético, con enfoque cognitivo-conductual.

Población objetivo del Programa de Reinserción Social es la población condenada. Sin embargo, se consideran algunas intervenciones de carácter general para los imputados.

Programa de reinserción conformado por subprogramas:

- Subprograma de educación- Subprograma para la atención de internos en el área social- Subprograma sala cuna- Subprograma atención psicológica a internos- Subprograma de atención de internos que presentan adicción al

consumo de alcohol y drogas- Subprograma de capacitación laboral- Subprograma laboral- Subprograma deporte, recreación, arte y cultura

En América Latina, no existen indicadores “post-prison” de la efectividad del modelo de gestión de las cárceles en materia de reinserción social. Evidencia sobre calidad ofrecida por los recintos penitenciarios:

Cabral, Lazzarini y Azevedo, 2007; Cabral y Lazzarini, 2007; Cabral y Saussier, 2007; Cabral y Azevedo, 2008

Evidencia comparada en países desarrollados es escasa, con pocas investigaciones a nivel cuantitativo (principalmente en EE.UU.). Modelos de cárceles privadas y reincidencia como medida de

efectividad Estudios con resultados mixtos: Lanza-Kaduce, Parker y Thomas, 1999;

Farabee y Knight, 2002; Bales, Bedard, Quinn, Ensley y Holley, 2005; Spivak y Sharp, 2008; Lanza-Kaduce y Maggard, 2011.

Diseño cuasi-experimental, considerando una metodología cuantitativa y cualitativa de evaluación del sistema concesionado en materia de reinserción social y su capacidad de disminuir la reincidencia delictual.

Evaluación considera a población egresada de cárceles bajo el régimen de concesión y cárceles administradas por el Estado.

¿Cómo se decide dónde cada interno cumple su condena? (observación principal de evaluadores BID).

Desarrollo previo de terreno cualitativo para entender el proceso (entrevistas a jueces, defensores y encargados de clasificación de Gendarmería de Chile).

Tiempo de exposición al tratamiento, independiente de la unidad penal de egreso; tiempo de exposición exclusivo en el tratamiento y tiempos mínimos de exposición en tratamiento (Bales et al., 2005).- Internos egresados de cárceles concesionadas y públicas.- Internos egresados cárceles concesionadas y públicas:

que hayan cumplido al menos el 25% de la condena en las respectivas unidades penales de egreso.

que hayan cumplido al menos el 50% de la condena en las respectivas unidades penales de egreso.

que hayan cumplido al menos el 75% de la condena en las respectivas unidades penales de egreso.

que hayan cumplido el 100% de la condena en las respectivas unidades penales de egreso.

- Egresados de cárceles concesionadas y operadas por el Estado, considerando el tratamiento y control como variables continuas (meses privados de libertad).

Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas aplicadas

Imputados, el criterio de asignación corresponde, generalmente, al Juzgado de Garantía del lugar de comisión del delito. En casos excepcionales, se altera asignación mediante traslados autorizados por el Juez.

Condenados, el criterio de asignación corresponde a Gendarmería de Chile, sin oficiar de este proceso a los tribunales.

Locación de los internos condenados en los distintos recintos corresponde, en gran parte, al perfil que éstos presentan: Sujetos de alto compromiso delictual debiesen estar en cárceles que presentan las

mejores condiciones para la seguridad: Complejos Penitenciarios. Sujetos de medio y bajo compromiso pueden ser asignados a cualquier unidad penal

de la región. ¿Distorsión del sistema?

Grupo de Tratamiento: Cárceles concesionadas del Grupo I, bajo la tipología de “complejo penitenciario”

C.P. Alto Hospicio C.P. La Serena C.P. Rancagua.

Grupo de Control 1: Cárceles de administración directa, localizadas en la misma región que el grupo de tratamiento.

Grupo de Control 2: Cárceles de administración directa, bajo la tipología de “Complejo Penitenciario”, localizadas en regiones geográficamente vecinas al grupo de tratamiento.

C.P. Arica C.P. Valparaíso C.P. Concepción

Se realizan comparaciones de medias en variables observables entre el grupo de tratamiento y sus respectivos grupos de control.

Se toman en consideración variables tales como el estado civil, escolaridad, compromiso delictual, tipo de delito, tiempo de privación de libertad y edad de egreso de la cárcel.

Objetivo: Apreciar si los grupos de control son estadísticamente comparables.

Resultado: Diferencias en los promedios de algunas variables (particularmente en lo que refiere a la distribución de los individuos con alto y medio compromiso delictual).

Conclusión: Poblaciones no comparables a priori.

Diseño cuasi-experimental para comparar las tasas de reincidencia entre los internos expuestos a cárceles concesionadas respecto a internos comparables sin dicha exposición.

Reincidencia judicial/penitenciaria: Variable dicotómica.

1 = se reincide; 0 = no se reincide.

Población: Condenados egresados de la cárcel durante el año 2010.

Período de observación: 1 año.

Estimaciones a través de modelos de máxima verosimilitud, particularmente a través de regresiones logísticas, identificando el tratamiento a través de una variable dicotómica.

Estimaciones para cada unidad carcelaria de análisis.

En metodología cualitativa, se utilizaron técnicas de recolección de información basadas en análisis documental, entrevistas semi-directivas y focus groups.

El terreno consistió:

- Entrevistas a operadores GENCHI a nivel central.

- Entrevista a operadores GENCHI en los recintos del grupo de tratamiento y control (Alcaide, Jefe de régimen interno, Jefe de reinserción social, Jefe técnico, Dupla psicosocial).

- Entrevista Inspección Fiscal del Grupo 1. - Entrevistas a funcionarios de Concesionaria Grupo 1 a nivel central. - Entrevistas a funcionarios de Concesionaria en los recintos de Grupo 1

(Jefe técnico, Dupla psicosocial).- Grupos focales a internos en los recintos del grupo de tratamiento y

control (Internos sin beneficios, de distinto compromiso delictual e Internos con beneficios de salida).

Tratamiento A1: Egresados de cárcel concesionada o administración directa

Tratamiento A5: 100% de la condena en cárcel concesionada o administración directa

*** Significancia al 5%

Reincidencia General: 25,07% (de un total de población de 16.950).

Cuando el grupo de control está conformado por unidades penales de la misma región que la unidad concesionada… No se observa un efecto significativo del paso por la cárcel concesionada de la I

Región, independiente del modelo estimado;

Cuando el grupo de control está conformado por unidades penales de la misma región que la unidad concesionada… Se observa una significativa menor reincidencia de aquellos condenados que

egresaron de la unidad concesionada de la IV Región, para cada uno de los modelos estimados;

Cuando el grupo de control está conformado por unidades penales de la misma región que la unidad concesionada… Se observa una significativa mayor reincidencia de aquellos condenados

egresados de la cárcel concesionada de la VI Región, sólo cuando estos cumplen al menos un 75% de su condena en ésta;

Cuando el grupo de control se conforma por Complejos Penitenciarios operados por el Estado de regiones vecinas, los resultados son más concluyentes… No se observa un efecto significativo de pasar por una cárcel concesionada en la

reducción de la reincidencia, independiente del modelo estimado.

Cuando el grupo de control se conforma por Complejos Penitenciarios operados por el Estado de regiones vecinas, los resultados son más concluyentes… No se observa un efecto significativo de pasar por una cárcel concesionada en la

reducción de la reincidencia, independiente del modelo estimado.

Cuando el grupo de control se conforma por Complejos Penitenciarios operados por el Estado de regiones vecinas, los resultados son más concluyentes… No se observa un efecto significativo de pasar por una cárcel concesionada en la

reducción de la reincidencia, independiente del modelo estimado.

Se aprecia un efecto significativo (para ciertos casos), cuando el grupo de comparación corresponde a unidades penales al interior de la región. ¿Efecto cárcel concesionada o efecto tipo de unidad penal?

No se observa efecto significativo del paso por la cárcel concesionada, a nivel de Complejo Penitenciario. ¿Consistente con los objetivos? Plan de intervención, ¿difiere entre ambos modelos de gestión?

Variables determinantes en la reincidencia: Historia criminal; Compromiso delictual; Delitos contra la propiedad; Consistencia con la evidencia internacional.

Con el fin de observar si el modelo de concesiones penitenciarias genera condiciones que aumenten las posibilidades de reinserción de la población interna…

Se realizaron test de diferencia de proporciones para dos variables de las cuales se dispuso información y que pueden ser consideradas como promotoras de la reinserción de los sujetos condenados:Otorgamiento de permisos de salida;Participación en talleres laborales.

La información disponible por Gendarmería de Chile permitió realizar un ejercicio adicional, ejecutando un test respecto a:Sanciones y castigos aplicados a la población interna.

Se observa una mayor proporción de otorgamiento de beneficios intrapenitenciarios en las cárceles operadas por el Estado, independiente del grupo de control considerado.

A excepción de las comparaciones de la cárcel concesionada de la IV Región con las cárceles operadas por el Estado de esta misma región y la cárcel concesionada de la VI Región con la cárcel operada por el Estado de la VIII Región.

No se aprecia un patrón de comportamiento claro respecto a la participación de talleres laborales.

Si bien se observa una menor participación de internos en la cárcel concesionada de la I Región respecto a sus dos grupos de control, la proporción se revierte cuando se considera la unidad concesionada de la IV Región, independiente del grupo de comparación. Respecto a la proporción de egresados de la unidad de la VI Región, no se observan diferencias significativas.

Proporción significativamente menor de internos sancionados a aislamiento en celda solitaria en cada uno de los CP concesionados en comparación al respectivo CP operado por el Estado.

Misma dinámica se aprecia para la comparación entre la cárcel concesionada de la VI Región y las unidades operadas por el Estado dentro de dicha región.

Cifras sorprendentes en su magnitud, ya que Gendarmería es quien controla y vigila el régimen interno en cada una de las cárceles.

Operadores detectan virtudes en utilización del modelo penitenciario concesionada, otorgando respuesta a los problemas de hacinamiento, condiciones más dignas a los internos, e introducción criterios de eficacia en la prestación de los servicios.

No obstante, se detectaron los siguientes nudos críticos:

La utilización del marco normativo de la Ley de Concesiones: - Aplicación del marco normativo a la realidad penitenciaria- Rol del MOP y de GENCHI - Fiscalización por la Inspección Fiscal

La oferta existente en materia de reinserción social: - Modelo teórico que lo sustenta- La oferta programática y su cobertura- Relación entre las instituciones

APLICACIÓN DEL MARCO NORMATIVO A LA REALIDAD PENITENCIARIA

Visión asociada a la falta de adecuación general de dicho cuerpo normativo para su aplicación en el ámbito penitenciario.

Falta de adecuación, asociada a rigidez que presentarían los contratos de concesión. Escasa posibilidad de realizar modificaciones en la oferta.

Participación de diversos entes estatales y sus distintos intereses limitarían, las posibilidades de generar cambios.

Operadores plantean necesidad de contar con instrumentos contractuales que permitan revisar las prestaciones e introducir cambios, en caso de que lo entregado no esté generando los resultados esperados.

ROL DEL MOP Y DE GENCHI

Interés del órgano encargado de ejecutar la política penitenciaria no se habría tenido como eje en la generación de esta política pública.

Al estructurarse las BALI, se orientaron fundamentalmente a los aspectos constructivos y de mantenimiento de la operación. Objetivos de reinserción fueron escuetamente abordados.

FISCALIZACIÓN POR LA INSPECCIÓN FISCAL Experiencia del inspector no sería la adecuada para comprender las complejidades del quehacer penitenciario.

Énfasis en temas de la construcción y el mantenimiento de la infraestructura, que no siempre coinciden con los intereses del encargado de ejecutar la política pública en materia penitenciaria.

MODELO TEÓRICO QUE SUSTENTA LA INTERVENCIÓN

Contar con un modelo teórico definido constituye un avance respecto de la intervención que se otorga en la mayoría de los recintos operados por el Estado.

Punto crítico: falta de evidencia, tanto a nivel comparado como nacional, sobre su efectividad en la reducción de la reincidencia delictual.

No hay estudios de evaluación robustos que confirmen virtudes del modelo de competencias prosociales frente a las intervenciones que ofrecen otros modelos teóricos, que sí han ofrecido evidencia de efectividad.

COBERTURA DE LA OFERTA PROGRAMÁTICA

Política institucional de focalización de oferta de reinserción en los sectores de mejor pronóstico se mantiene en los recintos concesionados. BALI no contienen criterios de focalización.

Contrario a la evidencia internacional que ha postulado la focalización de recursos en aquella población con mayor riesgo de reincidir (Smith y Gendreau, 2007).

BALI cuentan con indicadores que permiten asegurar que se entrega la cobertura requerida, necesaria o no, pero no contemplan evaluaciones asociadas a la calidad del servicio ofrecido.

COBERTURA DE LA OFERTA PROGRAMÁTICA

En lugar de una oferta disponible según las necesidades de intervención de los internos, se realiza un “ajuste” de los planes a la oferta existente.

Contenido de la oferta, existirían temáticas poco atingentes en las intervenciones y escasamente actualizadas.

Subprograma laboral, la oferta asociada a la existencia de “galpones industriales”, se utiliza escasamente, y la actividad asociada al trabajo independiente también es poco explotada.

Ausencia de planes de seguimiento e intervención en el medio libre y el proceso post penitenciario.

RELACIÓN ENTRE LAS INSTITUCIONES

Dificultades que algunos equipos de la concesionaria presentan son parte de la rutina diaria. Obstáculos en el desplazamiento por el recinto penitenciario, siendo muchas veces tratados como “visitas”.

Internos inscritos y comprometidos con las actividades propias de la oferta programática se ausenten debido, a que funcionarios uniformados no han realizado el traslado.

Equipos de profesionales de las concesionarias perciben que, en general, Gendarmería no cree en el trabajo que ellos realizan ni lo comparte.

Buena percepción de las condiciones de habitabilidad que ofrecen los recintos penitenciarios concesionados, a diferencia de las cárceles operadas por el Estado.

Positiva percepción relativa a la disminución de los hechos de violencia entre internos en los recintos concesionados. Sin embargo, inquietudes relativas a la existencia de mayores tasas de suicidios en los recintos concesionados.

Oferta programática, no es posible establecer un relato homogéneo ya sea a favor de los recintos concesionados o los operados por el Estado. Existen percepciones negativas de ambos sistemas de los internos de alto o mediano compromiso delictual.

Negativa percepción respecto del acceso a los beneficios intrapenitenciarios en los recintos operados por la empresa concesionaria.

En disciplina, no fue posible arribar a diferencias existentes entre los recintos concesionados y los operados por el Estado.

Los hallazgos cuantitativos muestran que no es posible establecer diferencias entre el paso por una cárcel concesionada respecto del paso por el sistema de operado por el Estado, en relación con la disminución de la reincidencia delictual.

Resultados de la investigación cualitativa, reforzaron los hallazgos obtenidos en la dimensión cuantitativa. Mayoría de los operadores reconocen virtudes del sistema en materia de hacinamiento y de condiciones más dignas a los internos, también identifican problemas asociados a la implementación de esta política pública.

Estos dicen relación con la utilización del marco normativo de la Ley de Concesiones y con la provisión de la oferta en materia de reinserción social.

Resulta fundamental seguir en la senda de la evaluaciones de impacto, y llevar a cabo nuevas evaluaciones que permitan testear el desempeño del modelo concesionado en los Grupos 2 y 3

Además es necesario realizar ejercicios de análisis costo-beneficio que permitan evaluar la conveniencia de mantener la participación del mundo privado en la operación de recintos penitenciarios.

Bitrán y Villena (2010), introducción la metodología value for money, que considera la construcción de un comparador del sector público (public sector comparator). Eso permitirá decidir qué modalidad de inversión es más eficiente: la obra pública, la concesión u otros esquemas intermedios.

Para acceder al estudio completo: -http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=37860267-www.pazciudadana.cl