entre el 2003 y el 2011, la rioja duplicó la inversión pública por habitante
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Año 8 - Edición Nº 22 - 28 de Abril de 2013
Inversión pública en provincias argentinas
en el período 2003-2011
Marcelo Capello
Gustavo Diarte
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Esta publicación es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundación Mediterránea. Dirección Nacional del Derecho de Autor Ley Nº 11723 - Nº 2328, Registro de Propiedad Intelectual Nº 5031340. ISSN Nº 1667-4820 (correo electrónico). Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente. Dirección General: Marcelo L. Capello. Sede Buenos Aires y domicilio legal: Viamonte 610 2º piso, (C1053ABN) Buenos Aires, Argentina. Tel.: (54-11) 4393-0375. Sede Córdoba: Campillo 394 (5001), Córdoba., Argentina. Tel.: (54-351) 472-6525/6523. E-mail: [email protected] [email protected]
Resumen Ejecutivo
En Argentina se observan cuatro características principales en el gasto público de capital en las
últimas dos décadas: a) En la década del noventa, las provincias invertían más que la Nación; b)
en los 2000, crece el gasto de capital en los tres niveles de gobierno; c) en la última década,
especialmente desde 2009, el gasto de capital de la Nación supera al provincial; y d) en los
últimos dos años, se observa una caída relativa en el gasto de capital, que parece haber
alcanzado sus máximos en términos del PIB en torno a 2010 y 2011.
Del análisis efectuado se desprenden grandes disparidades en la IRD pública recibida por
provincias y regiones en el período considerado. A nivel provincial, Santa Cruz es la que se
ubica en el primer lugar, con una IRD pública acumulada de $76.216 per cápita entre 2003 y
2011 (a valores constantes de 2011), monto que fue financiado un 59% por la provincia, 22%
por la Nación en forma directa y 19% por sus municipios. No obstante, el gobierno nacional
también participó indirectamente en la financiación del gasto provincial de Santa Cruz en IRD,
a través de las transferencias de capital (que representaron 33 puntos de los 59 puntos de
inversión provincial en el periodo).
En el otro extremo se encuentra la provincia de Buenos Aires, con una IRD pública de $3.343
per cápita para el periodo 2003-2011, financiada en un 39% por la provincia (15 puntos en
forma directa y 24 puntos a través de transferencias recibidas de la Nación), 33% por la Nación
en forma directa y 28% por el consolidado de gobiernos municipales de la provincia.
Comparando las jurisdicciones que se encuentran en los extremos, se concluye que la
provincia de Santa Cruz recibió IRD pública por los 3 niveles de gobierno por 23 veces lo que se
ejecutó en la provincia de Buenos Aires, siempre medido en términos per cápita. Inclusive, el
nivel alcanzado por la provincia de Santa Cruz es muy superior (un poco más del doble) a la
ejecución observada en las provincias de Chubut y San Luis, que comparten la segunda
ubicación en este ranking. Los tres niveles de gobierno ejecutaron IRD pública en ambas
jurisdicciones por alrededor de $33.500 per cápita en el período bajo análisis, un 44% de lo
observado en Santa Cruz.
El caso de San Luis se destaca además por el hecho que la mitad de la IRD ejecutada fue
financiada a través de recursos propios provinciales, ya que prácticamente no recibió
transferencias de capital desde la Nación con este fin. Así, la brecha entre la segunda provincia
(Chubut y San Luis) y la última (Buenos Aires) es de 10 veces en este ranking de IRD en
provincias.
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Las diferencias son marcadas también entre provincias de similares características. Como
ejemplo se observa que la IRD pública ejecutada en la provincia de Misiones entre 2003 y 2011
($14.098 per cápita) es casi el doble del nivel alcanzado en Corrientes ($7.918), o el caso de
Formosa ($26.416), que más que duplica la IRD pública per cápita de la vecina Chaco ($12.674).
Estructura de Financiamiento de la Inversión Real Directa Ejecutada en Provincias
Acumulado 2003-2011 - $ per cápita - A precios de 2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP
Si bien puede justificarse que por fines redistributivos la inversión pública por habitante
resulte superior en algunas jurisdicciones que en otras, por ejemplo, que sea mayor en
provincias más pobres, o superior en jurisdicciones con menor densidad poblacional (por sus
deseconomías de escala), las diferencias observadas entre provincias en Argentina parecen ir
más allá de lo razonable, especialmente cuando se tiene en cuenta que junto a las
jurisdicciones de altos ingresos que reciben menor inversión pública (Buenos Aires, Santa Fe,
Mendoza y Córdoba) se mezclan algunas provincias de bajos ingresos, como Corrientes,
Tucumán y Salta.
Y que entre las provincias con baja densidad poblacional y altos ingresos, existen marcadas
diferencias entre sí; por ejemplo, en Santa Cruz la IRD pública por habitante resulta más del
doble que la observada en Chubut, y más de cuatro veces la de Tierra del Fuego. Entre las
provincias más pobres, resulta difícil de justificar desde la racionalidad económica las
diferencias observadas entre Formosa y Corrientes, en que la primera recibió inversiones por
habitante por más de tres veces la segunda, o entre La Rioja o Catamarca y Salta, en que las
primeras duplican la IRD pública por habitante de la segunda.
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Municipios
Provincia Transf Capital
Provincia Recursos Propios
Nación
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Las diferencias observadas en la IRD pública per cápita entre provincias en el período 2003-
2011 (la primera 23 veces mayor a la última jurisdicción en el ranking) son inclusive mucho
mayores que las distancias existentes en los recursos per cápita con que cuenta para gastar
cada provincia. La provincia con más recursos para gastar en 2011 (Santa Cruz) representa casi
6 veces los ingresos existentes en la jurisdicción con menores recursos públicos por habitante
(Buenos Aires). Además, la segunda jurisdicción (Tierra del Fuego) prácticamente se encuentra
a la par que Santa Cruz, provincia que recibió elevadas transferencias discrecionales desde la
Nación.
¿Qué razones pueden explicar tales diferencias entre extremos en un caso y otro? Se debe
considerar que típicamente la inversión pública ha resultado una variable fiscal residual en
Argentina: se ejecuta mucha obra pública cuando los recursos y excedentes fiscales abundan, y
viceversa en los períodos de bajos recursos. Así las cosas, además de por razones de escala, se
verifica que las jurisdicciones con menores recursos per cápita disponibles para gastar (fuentes
propias y ajenas) por lo ajustado de la situación fiscal suelen ejecutar menor gasto de capital.
En el caso de la provincia de Buenos Aires se agrega el hecho que el tope nominal existente en
el Fondo del Conurbano Bonaerense la ha perjudicado en el reparto en términos relativos
entre provincias en la última década, dejándole escasos excedentes fiscales disponibles para
ejecutar gastos de capital. Así, Buenos Aires participa con el 31,7% del PIB nacional, pero
recibió inversiones públicas entre 2003 y 2011 por el 14,1% del total ejecutado por los tres
niveles de gobierno. Santa Cruz, en cambio, participa aproximadamente con 1,6% del PIB
nacional, y recibió inversiones públicas por el 5,8% del total.
Estructura de Recursos Totales en Provincias $ per cápita. Año 2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Existen, además, provincias con altos recursos propios per cápita pero baja importancia del
gasto de capital, como Tierra del Fuego, a la vez que jurisdicciones que con recursos propios de
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Recursos Propios Regalias Transferencias Automáticas Transferencias Discrecionales
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nivel intermedio, como San Luis, presentan un alto gasto de capital. Buenos Aires se encuentra
entre las provincias con niveles intermedios de recursos propios, pero muy bajo gasto de
capital.
Relación entre Recursos Propios per cápita y % del Gasto Total destinado a Capital
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Mientras la Región Pampeana genera casi tres cuartos del producto bruto, recibió en el
período 2003 – 2011 el 43,3% de la inversión pública. En el otro extremo, el NOA genera cerca
de 7% de la producción pero recibió cerca del 18% de la inversión pública, mientras el NEA
4,1% y 14,1%, respectivamente. La Región Patagónica aporta 8,4% del PIB y recibe 15% de la
inversión pública, a la vez que en Cuyo los guarismos son 6,1% y 9,9%, respectivamente.
En tales números resalta el volumen de inversiones nacionales en la Patagonia, así como la
situación desfavorable en que se encuentran la región Pampeana y Cuyo. Si bien se reconoce la
necesidad de que por razones distributivas la inversión pública por habitante y en términos del
PBG resulte mayor en regiones más pobres (NOA, NEA) o con baja densidad de población
(Patagonia), las diferencias existentes en Argentina parecen sobrepasar la lógica de lo
razonable. Inclusive, la comparación entre regiones más rezagadas muestra que el NOA cuenta
con inversión pública per cápita un 45% mayor al NEA.
Por otra parte, cuando se excluye CABA, la región Pampeana y Cuyo muestran la menor
inversión pública por habitante. Ello conlleva insuficiencia de inversión pública en las regiones
con mayor participación en la producción, que puede conducir a cuellos de botella en materia
de competitividad regional, y a situaciones de escasa y/o inadecuada infraestructura social en
regiones muy pobladas.
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Generación del PBG por regiones vs Inversión Real Directa
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Inversión Real Directa por Regiones. Sin CABA Acumulado 2003-2011 - En $ per cápita
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
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Municipios Provincia Nación
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Inversión pública y crecimiento económico
Tanto la infraestructura económica como social tienen un rol importante en el crecimiento
económico de los países. Esto se evidencia en el hecho que aquellos países de mayor
crecimiento son los que han tenido políticas de inversión en infraestructura más sistemáticas y
organizadas, mientras que aquéllos donde no se han aplicado tales estrategias, el crecimiento
y desarrollo se han estancado. Así como la infraestructura económica tiene como meta
expandir la capacidad productiva de la economía, la infraestructura social detenta enormes
externalidades positivas. Es así que mientras que la infraestructura económica ingresa en la
función de producción económica del país, la infraestructura social es un argumento de la
función de producción socio-económica.
En general, la infraestructura pública tiene por objetivo proveer los servicios que son parte de
la canasta de consumo de los ciudadanos, impulsar la economía (debido al incremento de la
demanda agregada que generan los gastos en obra pública), y ser un insumo para la
producción privada, aumentando el producto y la productividad.
La infraestructura social, por su parte, es aquélla cuyo rendimiento social es mayor que el
privado por efecto de las externalidades positivas, conduciendo a una inversión privada
insuficiente en dicho concepto. Es allí que cobra relevancia el rol del Estado, sea como
proveedor o regulador.
Así es que tradicionalmente se ha considerado al aumento del stock de capital y su
productividad como una de las llaves para el crecimiento económico. En países en desarrollo
se suele presentar un nivel insuficiente de infraestructura —carreteras, aeropuertos, puertos,
energía y otros— resultando un factor limitante para las perspectivas de crecimiento
económico. Por ello, resulta relevante que el sector público participe en la acumulación de
este tipo de capital, junto al sector privado, resguardando para tal fin una participación
adecuada en los presupuestos públicos.
Además de su cuantía, resulta importante la productividad del capital invertido, económica y
social. Por tal motivo, muchos países asignan alta prioridad a la evaluación de los proyectos
públicos de inversión, clasificándolos y ordenándolos según su rentabilidad económica y social.
Constituyen así bancos de proyectos, que guían las decisiones de inversión en el sector público
con relación al tipo de proyectos, y su ubicación geográfica. Un caso paradigmático es lo que
viene haciendo el MIDEPLAN en Chile desde hace varias décadas. Argentina no se ha
destacado al respecto, y los resultados que se presentarán en este informe lo demuestran en
alguna dimensión en la última década.
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El financiamiento de la inversión pública en Argentina
El gasto de capital de cada nivel de gobierno puede ser clasificado en tres grandes
componentes: 1) Inversión Real Directa, que incluye nuevas obras de infraestructura y la
compra de bienes de capital destinado a aumentar o reponer el patrimonio de bienes de
capital del estado; 2) Transferencias de Capital, dirigidas a unidades de gobierno inferior o a
privados para que lleven a cabo erogaciones de capital; y 3) Inversiones Financieras que realiza
el Estado en cualquiera de sus tres niveles. En la mayor parte de este informe trataremos con
la inversión real directa, la que es propiamente considerada inversión pública en las cuentas
nacionales, integrando la inversión total del país.
La financiación del gasto de capital se compone de fuentes de recursos propios o ahorro
corriente del periodo, junto a la colocación de deuda u otros ingresos de capital de cada nivel
de gobierno, y de fuentes de recursos recibidas desde otros niveles de gobierno, a través de las
transferencias de capital. El siguiente esquema intenta sintetizar esta estructura de
financiamiento y gasto en los tres niveles de gobierno.
Esquema 1: Financiamiento y Destino del Gasto de Capital en los tres niveles de gobierno
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Por ende, en las secciones que siguen en el informe se identificará la Inversión Real Directa
(IRD) pública ejecutada en la geografía de cada provincia en el período 2003 - 20111, ya sea por
el gobierno nacional (la IRD que ejecuta directamente, que por definición se realiza en alguna
jurisdicción provincial o en CABA), por los mismos gobiernos provinciales o por los gobiernos
municipales que integran las jurisdicciones provinciales. La IRD ejecutada directamente por los
1 No se cuenta con datos oficiales de 2012 con relación al gasto provincial y municipal.
Inversión
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Inversión Real
Directa
Nacional
Inversión
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Nacional
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Directa
Provincial
Inversión
Financiera
Emisión de
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Provinciales
Transferencias
de Capital
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Directa
Municipal
Recursos
Propios
Gobiernos
Municipales
Transferencias
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Emisión de
Deuda
Recursos
Propios
Emisión de
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gobiernos provinciales, a su vez, puede financiarse con Transferencias de Capital recibidas
desde el gobierno nacional o con recursos propios (tributarios, endeudamiento u otros).
Evolución del Gasto de Capital en las últimas dos décadas
Al analizar la serie de evolución de la Inversión Real Directa ejecutada por los 3 niveles de
gobierno se observa un cambio de tendencia a partir de 2003, donde luego de una contracción
entre 2001-2002 vuelve a recuperar en 2004 el nivel promedio de IRD en relación al PBI de
años previos (1,8%) para superarlo en los años siguiente alcanzando un nuevo nivel promedio
próximo al 3,4% del PBI. Se destaca en este proceso el incremento de la IRD ejecutada por la
Nación que pasó de representar un 0,3% del PBI promedio entre 1993-2004, a un 1,1%
promedio en los siguientes años. Las provincias, por su parte, alcanzaron un nuevo nivel
cercano al 1,7% del PBI con un máximo en 2011 (1,9%) año en que la IRD consolidada alcanza
su máximo histórico. En 2012 IERAL estima una menor relación en términos del PIB que en
2011.
Evolución Gasto en Inversión Real Directa en 3 niveles de Gobierno
En % del PIB
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP
En cuanto al total de gasto de capital, donde se consideran además de la Inversión Real
Directa, las transferencias que realiza cada jurisdicción a privados y a otras unidades de
gobierno2 y la inversión financiera, en Argentina se observan cuatro características principales
2 Por lo que no se puede consolidar la información como en el caso anterior, al presentarse
duplicaciones al determinar que ejecución ejecuto el gasto.
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en las últimas dos décadas3: a) En la década del noventa, las provincias invertían más que la
Nación; b) en los 2000, crece el gasto de capital en los tres niveles de gobierno; c) en la última
década, especialmente desde 2009, el gasto de capital de la Nación supera al provincial; y d)
en los últimos dos años, se observa una caída relativa en el gasto de capital, que parece haber
alcanzado sus máximos en términos del PIB en torno a 2010 y 2011. No se puede dejar de
mencionar que en las características mencionadas debió influir el hecho que en la última
década la inversión pública ganó protagonismo tras la estatización de algunas de las empresas
privatizadas en los 90s, aunque también debió influir seguramente la mayor disponibilidad de
fondos con que contó el Estado en sus tres niveles de gobierno desde el año 2003, con la
recuperación económica post crisis 2001-2002 y la presión tributaria récord4.
Se destaca un mínimo de la serie en el año 2002, llegando luego a superar los niveles previos a
ese punto de inflexión. Se observa un crecimiento del 284% en el gasto de capital del nivel
nacional, medido en términos del PBI, en los últimos 10 años, llegando a un máximo de 3,2
puntos del producto en 2010, año a partir del cual se observa una tendencia decreciente. Un
comportamiento similar se denota en el gasto del consolidado provincial, con un crecimiento
en el orden del 196% en el periodo 2002-2012, ubicándolo en un 2,3% del PBI en el último año.
Aunque el nivel de gastos de capital de los gobiernos municipales es relativamente menor en
comparación con los niveles superiores, evidenciaron una importante recuperación en sus
erogaciones de capital, que pasaron de 0,2% del PIB en 2002 al 0,7% en 2012 (+225%).
Evolución Gasto de Capital por niveles de Gobierno
En % del PIB
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Haciendo foco en los componentes de las erogaciones de capital anteriormente descriptos, se
observa que las transferencias de capital a otras unidades de gobierno es el principal
componente del gasto de capital del sector público nacional, representando en promedio el
3 De 1993 a 2012, con estimación del gasto provincial y municipal para el último año. 4 Superó 37% del PIB en 2012, casi 40% si se incluye el impuesto inflacionario.
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P
En %
de
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I
Inversión Real Directa Transferencias de Capital Inversión Financiera
64% del total de gasto de capital en el período. Sin embargo, la participación de la Inversión
Real Directa (IRD) del gobierno nacional cobró relativa importancia en los últimos años,
alcanzando un nivel del 1,3% del PBI en 2012, igualando el nivel de las transferencias. Tal
evolución denota una intención de centralizar en mayor medida la ejecución de la inversión
pública, en detrimento de la ejecución vía los gobiernos de menor nivel.
A nivel del consolidado provincial, la IRD pública (Trabajos Públicos más Bienes de Capital), con
una participación del 70% en promedio en el total de erogaciones de capital en dicho nivel de
gobierno, es su principal componente, con un nivel próximo a 1,7% del PBI en los últimos años.
Algo similar ocurre con los gobiernos municipales, en que la IRD es el principal destino de su
gasto de capital.
En los gráficos que siguen se observa también que desde 2009 aumentó la participación de las
transferencias recibidas desde la Nación para financiar gasto de capital en provincias, hecho
que responde básicamente a dos razones: a) Implementación del Fondo Federal Solidario
(FFS), que dirige un 30% de los recursos provistos por los derechos de exportación sobre el
complejo sojero a la construcción de infraestructura en provincias y municipios; b) las mayores
dificultades financieras de los gobiernos subnacionales desde 2009, que así cuentan con
menores excedentes para dirigir al gasto de capital. En este sentido, la constitución del FFS
logró aumentar la importancia del gasto de capital en provincias y municipios, pero en alguna
medida se produjo también un efecto desplazamiento, en que gobiernos subnacionales
destinaron menores recursos propios a tal fin, al recibir recursos adicionales con asignación
específica desde el poder central.
Gasto de Capital del Sector Público Nacional En % del PIB
Gasto de Capital del Consolidado de Provincias En % del PIB
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
12
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27
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12
Transferencias Recibidas Recursos Propios y Endeudamento
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12
Transferencias Recibidas Recursos Propios y Endeudamento
Gasto de Capital del Consolidado de Municipios En % del PIB
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Fuente de Financiación del Gasto de Capital
Consolidado Provincias Fuente de Financiación del Gasto de Capital
Consolidado Municipios
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
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de
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IInversión Real Directa Transferencias de Capital Inversión Financiera
13
Inversión pública ejecutada en provincias por los tres niveles de gobierno, y sus fuentes de financiamiento
En base al análisis de la serie de gasto de capital de los 3 niveles de gobierno, se observa un
cambio de patrón de inversión pública luego de la crisis de 2001/2002. Es objeto de estudio de
este informe, profundizar sobre el destino geográfico de la inversión pública en el período de
recuperación económica y aumento del gasto de capital en el sector público, esto es, el
periodo post crisis entre los años 2003-20115.
Se considera el gasto en inversión real directa total ejecutado en cada provincia, compuesta
por la IRD ejecutada por cada gobierno provincial, la cual se desagrega según su fuente de
financiamiento (sea con recursos propios o con transferencias recibidas desde la Nación para
efectuar gastos de capital), la IRD del gobierno nacional ejecutada directamente en cada
jurisdicción y la IRD llevada adelante por los gobierno locales que componen cada territorio
provincial6. Para poder hacer comparables los valores de IRD acumulados en este periodo, se
los presenta en valores per cápita, ponderando de esta manera el nivel de inversión ejecutada
por habitante de cada jurisdicción y a valores de 2011 para neutralizar el efecto de la
inflación7.
La fuente de los datos del nivel nacional y provincial para el periodo analizado corresponde al
Ministerio de Economía de la Nación (MECON) y la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal
con Provincias (DNCFP), respectivamente. Para el caso del consolidado municipal, los datos del
periodo 2003-2009 tienen como fuente la DNCFP, siendo estimados por IERAL a partir de datos
del consolidado provincial en el periodo 2010-2011. Posteriormente se mostrarán también las
estadísticas en términos del PBG de cada región.
Del análisis efectuado se desprenden grandes disparidades en la IRD pública recibida por
provincias y regiones en el período considerado. A nivel provincial, Santa Cruz es la que se
ubica en el primer lugar, con una IRD pública acumulada de $76.216 per cápita entre 2003 y
2011, monto que fue financiado un 59% por la provincia, 22% por la Nación en forma directa y
19% por sus municipios. No obstante, el gobierno nacional también participó indirectamente
en el financiamiento del gasto provincial de Santa Cruz en IRD, a través de las transferencias de
capital (que representaron 33 puntos de los 59 puntos de inversión provincial en el periodo).
En el otro extremo se encuentra la provincia de Buenos Aires, con una IRD pública de $3.343
per cápita para el periodo 2003-2011, financiada en un 39% por la provincia (15 puntos en
forma directa y 24 puntos a través de transferencias recibidas de la Nación), 33% por la Nación
en forma directa y 28% por el consolidado de gobiernos municipales de la provincia. Se
5 Dada la disponibilidad de datos, aún no se pueden obtener información sobre la inversión pública
en los tres niveles de gobierno en 2012. 6 Los gobiernos municipales, a su vez, financian su IRD también con recursos propios o con
transferencias recibidas desde las provincias o Nación. 7 Valores deflactados por el Índice de Costo de la Construcción (ICC).
14
destaca además que Buenos Aires viene perdiendo participación en la IRD pública total
ejecutada en el país en la última década, desde un 18% en 2003 a un 12% en 2011.
Comparando las jurisdicciones que se encuentran en los extremos, se concluye que la
provincia de Santa Cruz recibió IRD pública por los 3 niveles de gobierno por 23 veces lo que se
ejecutó en la provincia de Buenos Aires, siempre medido en términos per cápita. Inclusive, el
nivel alcanzado por la provincia de Santa Cruz es muy superior (un poco más del doble) a la
ejecución observada en las provincias de Chubut y San Luis, que comparten la segunda
ubicación en este ranking. Los tres niveles de gobierno ejecutaron IRD pública en ambas
jurisdicciones por alrededor de $33.500 per cápita en el período bajo análisis (un 44% de lo
observado en Santa Cruz). El caso de San Luis se destaca además por el hecho que la mitad de
la IRD ejecutada fue financiada a través de recursos propios provinciales, ya que prácticamente
no recibió transferencias de capital desde la Nación con este fin. Así, la brecha entre la
segunda provincia (Chubut y San Luis) y la última (Buenos Aires) es de 10 veces en este ranking
de IRD en provincias.
Relación entre valores de Inversión Pública
per cápita entre provincias
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a
datos del MECON-DNCFP.
Las diferencias son marcadas también entre provincias de similares características. Como
ejemplo se observa que la IRD pública ejecutada en la provincia de Misiones entre 2003 y 2011
($14.098 per cápita) es casi el doble del nivel alcanzado en Corrientes ($7.918), o el caso de
Formosa ($26.416), que más que duplica la IRD pública per cápita de la vecina Chaco ($12.674).
Relación entre el
primero y último
(entre el Maximo
y Minimo)
23 Santa Cruz vs
Buenos Aires
Relación entre el
segundo y último 10
Chubut vs
Buenos Aires
Relación entre el
primero y el
consolidado
8
Relación entre el
primero y el
Promedio
4
15
Estructura de Financiamiento de la Inversión Real Directa Ejecutada en Provincias
$ per cápita a precios de 2011 - Acumulado 2003-2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP
Si bien puede justificarse que por fines redistributivos la inversión pública por habitante
resulte superior en algunas jurisdicciones que en otras, por ejemplo, que sea mayor en
provincias más pobres, o superior en jurisdicciones con menor densidad poblacional (por sus
deseconomías de escala), las diferencias observadas entre provincias en Argentina parecen ir
más allá de lo razonable, especialmente cuando se tiene en cuenta que junto a las
jurisdicciones de altos ingresos que reciben menor inversión pública (Buenos Aires, Santa Fe,
Mendoza y Córdoba) se mezclan algunas provincias de bajos ingresos, como Corrientes,
Tucumán y Salta. Y que entre las provincias con baja densidad poblacional y altos ingresos,
existen marcadas diferencias entre sí; por ejemplo, en Santa Cruz la IRD pública por habitante
resulta más del doble que la observada en Chubut, y más de cuatro veces la de Tierra del
Fuego. Entre las provincias más pobres, resulta difícil de justificar desde la racionalidad
económica las diferencias observadas entre Formosa y Corrientes, en que la primera recibió
inversiones por habitante por más de tres veces lo que la segunda, o entre La Rioja y
Catamarca con Salta, en que las dos primeras duplican la IRD pública por habitante de la
segunda.
Con relación a la IRD pública efectuada por los gobiernos provinciales con sus propios recursos
(sin incluir las transferencias nacionales recibidas con ese fin), el primer lugar en el ranking lo
ocupa Santa Cruz con $19.514 per cápita entre 2003 y 2011, seguida por San Luis ($17.089), La
Pampa ($13.279) y Chubut ($12.334). Sin embargo, la Provincia de San Luis es la que encabeza
el ranking teniendo en cuenta la proporción de participación de los recursos propios en el
total, un 92% (provincia más municipios). En el otro extremo, las provincias en que menor
proporción de la inversión pública se financió con recursos propios resultaron ser La Rioja
(13%), Buenos Aires (15% del total), San Juan (16%) y Jujuy (24%).
76
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6
33
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2
33
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.46
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Ch
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ut
San
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La P
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ba
Men
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Bu
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ires
$ p
er
cáp
ita
Municipios
Provincia Transf Capital
Provincia Recursos Propios
Nación
16
Resulta conveniente resaltar la posición ocupada por la IRD pública en la CABA, con $14.905
per cápita, un nivel intermedio en el mapa nacional. Se destaca la IRD ejecutada en CABA
directamente desde la Nación, dado que cuenta allí el gobierno nacional con una porción
importante de su patrimonio inmobiliario (edificios de reparticiones públicas) y opera en esa
ciudad algunos servicios nacionales, que benefician a los habitantes de esa ciudad y del GBA,
en algunos casos a habitantes de todo el país.
Estructura Financiamiento Inversión Real Directa Ejecutada en Provincias
Estructura Porcentual - Acumulado 2003-2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
A continuación se muestran gráfico y tabla con la IRD pública ejecutada por los gobiernos
provinciales entre 2003 y 2011, distinguiendo la fuente de financiación, entre recursos propios
y transferencias de capital recibidas desde la Nación.
Recursos Transf TotalCABA 49% 49% 3% 51% 0% 100%
Buenos Aires 33% 15% 24% 39% 28% 100%
Catamarca 13% 46% 15% 61% 26% 100%
Córdoba 18% 47% 16% 63% 19% 100%
Corrientes 16% 47% 21% 67% 17% 100%
Chaco 15% 31% 39% 70% 15% 100%
Chubut 16% 37% 11% 48% 36% 100%
Entre Ríos 21% 42% 26% 67% 11% 100%
Formosa 22% 37% 27% 64% 14% 100%
Jujuy 23% 24% 39% 63% 14% 100%
La Pampa 12% 53% 29% 81% 7% 100%
La Rioja 17% 13% 43% 56% 26% 100%
Mendoza 21% 45% 20% 65% 14% 100%
Misiones 12% 63% 20% 83% 5% 100%
Neuquén 12% 49% 10% 59% 29% 100%
Río Negro 40% 28% 22% 49% 11% 100%
Salta 17% 48% 19% 67% 16% 100%
San Juan 19% 16% 35% 51% 30% 100%
San Luis 5% 51% 3% 54% 41% 100%
Santa Cruz 22% 26% 33% 59% 19% 100%
Santa Fe 24% 40% 15% 56% 20% 100%
Stgo del Estero 10% 52% 24% 76% 14% 100%
Tucumán 17% 31% 42% 74% 10% 100%
T del Fuego 25% 28% 37% 65% 10% 100%
Consolidado 23% 38% 21% 59% 18% 100%
NaciónProvincia
Municipios Total
17
Estructura Financiamiento Inversión Real Directa Ejecutada por Gobiernos Provinciales
Acumulado 2003-2011 - $ per cápita - A precios de 2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Santa Cruz sigue siendo la provincia con mayor ejecución de IRD per cápita en el periodo
($44.729), pero como se destacó anteriormente, un 56% de estas erogaciones fueron
financiadas con transferencias de capital desde el gobierno nacional. Le sigue la provincia de La
Pampa con $20.470 per cápita, con una participación mayor de financiamiento con recursos
propios (65%), y la provincia de San Luis, con $17.933 per cápita. Sin embargo, esta última
denota un porcentaje mayor de autonomía en sus gastos de inversión, si se considera la
inversión real directa ejecutada por la provincia con recursos propios más la inversión que
realizan sus municipios, se observa que comprende el 93% del total de inversión realizada en el
territorio en el período bajo análisis.
44
.72
9
20
.47
0
17
.93
3
16
.82
6
16
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11
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8
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.74
2
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30
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82
7.6
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10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 50.000
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Provincia Transf Capital
Provincia Recursos Propios
18
Estructura Financiamiento Inversión Real Directa
% de IRD Ejecutada por Provincias (con recursos propios) y Municipios
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
En el otro extremo de dependencia de transferencias nacionales con destino al gasto de
capital se ubican Jujuy y Tierra del Fuego, dado que ambos gobiernos provinciales ejecutaron
sólo un 38% del total de Inversión Real Directa, con recursos propios provinciales y
municipales. Le siguen Rio Negro (39%), La Rioja (40%) y Tucumán (41%).
51%
49%
37
% 46
% 63%
52%
47%
47
%
48%
40% 53
%
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Juju
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Provincias Municipios
19
Estructura Financiamiento Inversión Real Directa Ejecutada por Provincias
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Evolución Participación en el Total de IRD Principales Provincias
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Recursos
Propios
Transf
CapitalTotal
Santa Cruz 43,6% 56,4% 100,0%
La Pampa 64,8% 35,2% 100,0%
San Luis 95,3% 4,7% 100,0%
Formosa 57,9% 42,1% 100,0%
Chubut 76,9% 23,1% 100,0%
Stgo del Estero 68,5% 31,5% 100,0%
Catamarca 75,7% 24,3% 100,0%
T del Fuego 43,4% 56,6% 100,0%
Misiones 76,2% 23,8% 100,0%
La Rioja 24,0% 76,0% 100,0%
Neuquén 83,4% 16,6% 100,0%
Chaco 44,6% 55,4% 100,0%
San Juan 31,0% 69,0% 100,0%
CABA 94,6% 5,4% 100,0%
Jujuy 38,7% 61,3% 100,0%
Salta 71,0% 29,0% 100,0%
Río Negro 56,4% 43,6% 100,0%
Entre Ríos 61,9% 38,1% 100,0%
Tucumán 42,3% 57,7% 100,0%
Corrientes 69,4% 30,6% 100,0%
Mendoza 69,4% 30,6% 100,0%
Córdoba 74,3% 25,7% 100,0%
Santa Fe 72,8% 27,2% 100,0%
Buenos Aires 39,4% 60,6% 100,0%
17,6%
19,7%
18,4%
10,7%
12,1%
3,4%
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5,4%
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11,4%
11,6%
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10%
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25%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
% d
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IRD
Buenos Aires Córdoba Santa Fe CABA
20
Las diferencias observadas en la IRD pública per cápita entre provincias en el período 2003-
2011 (la primera 23 veces mayor a la última jurisdicción en el ranking) son inclusive mucho
mayores que las distancias existentes en los recursos per cápita con que cuenta para gastar
cada provincia. En el gráfico que sigue se presenta esa información para el año 2011,
verificándose que la provincia con más recursos para gastar (Santa Cruz) representa casi 6
veces los ingresos existentes en la jurisdicción con menores recursos públicos por habitante
(Buenos Aires). Además, la segunda jurisdicción (Tierra del Fuego) prácticamente se halla a la
par que Santa Cruz, provincia altamente beneficiada por las transferencias discrecionales
recibidas desde la Nación.
¿Qué razones pueden explicar tales diferencias entre extremos en un caso y otro? Se debe
considerar que típicamente la inversión pública ha resultado una variable fiscal residual en
Argentina: se ejecuta mucha obra pública cuando los recursos y excedentes fiscales abundan, y
viceversa en los períodos de bajos recursos8. Así las cosas, además de por razones de escala, se
verifica que las jurisdicciones con menores recursos per cápita disponibles para gastar (fuentes
propias y ajenas) por lo ajustado de la situación fiscal suelen ejecutar menor gasto de capital.
En el caso de la provincia de Buenos Aires se agrega el hecho que el tope existente en el Fondo
del Conurbano Bonaerense la ha perjudicado en el reparto en términos relativos entre
provincias en la última década, dejándole escasos recursos fiscales disponibles para ejecutar
gastos de capital. Así, Buenos Aires participa con el 31,7% del PIB nacional, pero recibió
inversiones públicas entre 2003 y 2011 por el 14,1% del total ejecutado por los tres niveles de
gobierno. Santa Cruz, en cambio, participa aproximadamente con 1,6% del PIB nacional, y
recibió inversiones públicas por el 5,8% del total.
8 Al contrario de lo predicado por las políticas keynesianas de estabilización del ingreso, que
propugnan aumentos en el gasto de capital en las recesiones económicas.
21
Estructura de Recursos Totales en Provincias
$ per cápita. Año 2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Estructura de Recursos Totales de Provincias $ per cápita. Año 2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
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cáp
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Recursos Propios Regalias Transferencias Automáticas Transferencias Discrecionales
Recursos
Propios Regalias
Transferencias
Automáticas
Transferencias
Discrecionales Total
CABA 8.014 - 903 189 9.106
Buenos Aires 2.341 - 1.651 718 4.710
Catamarca 2.811 549 9.576 978 13.914
Córdoba 2.563 - 3.530 647 6.739
Corrientes 952 75 5.081 765 6.873
Chaco 1.256 - 6.254 2.193 9.703
Chubut 3.599 3.988 4.282 560 12.429
Entre Ríos 1.733 250 5.191 1.498 8.673
Formosa 911 39 9.006 3.104 13.061
Jujuy 862 5 5.613 2.313 8.792
La Pampa 4.193 642 7.777 1.472 14.085
La Rioja 1.118 - 8.072 3.756 12.946
Mendoza 2.246 552 3.158 666 6.621
Misiones 1.397 42 4.093 1.444 6.976
Neuquén 5.593 4.200 4.333 1.084 15.210
Río Negro 2.099 922 5.254 1.078 9.352
Salta 1.318 224 4.245 820 6.608
San Juan 1.924 288 6.420 1.070 9.703
San Luis 2.371 - 6.879 638 9.889
Santa Cruz 7.330 3.490 7.688 8.100 26.609
Santa Fé 2.197 - 3.706 664 6.568
Santiago del Estero 923 2 6.049 1.709 8.684
Tucumán 1.854 - 4.337 1.406 7.596
Tierra del Fuego 8.858 2.333 12.894 1.921 26.006
Consolidado 2.631 212 3.318 963 7.124
22
En el gráfico que sigue se observa, además, que existen provincias con elevados recursos
propios per cápita pero baja importancia del gasto de capital, como Tierra del Fuego, a la vez
que jurisdicciones que con recursos propios de nivel intermedio, como San Luis, presentan un
alto gasto de capital. Buenos Aires se encuentra entre las provincias con niveles intermedios
de recursos propios, pero muy bajo gasto de capital.
Relación entre Recursos Propios per cápita y % del Gasto Total destinado a Capital
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Relación entre Recursos Propios per cápita y Gasto de Capital Financiado con Recursos Propios
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
45,0%
50,0%
- 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000
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Recursos Propios per cápita
San Luis
Santa Cruz
Tierra del FuegoBuenos
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Córdoba
Santa Fe
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6.000
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12.000
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Gas
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Re
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Pro
pio
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Recursos Propios per cápita
Santa Cruz
San Luis
Tierra del Fuego
CABA
Buenos Aires
Córdoba
23
Inversión pública por Regiones
Mientras la Región Pampeana genera casi tres cuartos del producto bruto, recibió en el
período 2003 – 2011 el 43,3% de la inversión pública. En el otro extremo, el NOA genera cerca
de 7% de la producción pero recibió casi 18% de la inversión pública total, y el NEA 4,1% y
14,1%, respectivamente. La Región Patagónica aporta 8,4% del PIB y recibe 15% de la inversión
pública, mientras en Cuyo los guarismos son 6,1% y 9,9%, respectivamente.
En tales números resalta el volumen de inversiones nacionales en la Patagonia, así como la
situación desfavorable en que se encuentran la región Pampeana y Cuyo. Si bien se reconoce la
necesidad de que por razones distributivas la inversión pública por habitante y en términos del
PBG resulte mayor en regiones más pobres (NOA, NEA) o con baja densidad de población
(Patagonia), las diferencias existentes en Argentina parecen sobrepasar la lógica de lo
razonable. Inclusive, la comparación entre regiones más rezagadas muestra que el NOA cuenta
con inversión pública per cápita un 45% mayor al NEA.
Cuando se excluye CABA, la región Pampeana y Cuyo muestran la menor inversión pública por
habitante. Ello conlleva insuficiencia de inversión pública en las regiones con mayor
participación en la producción, que puede conducir a cuellos de botella en materia de
competitividad regional, y a situaciones de escasa y/o inadecuada infraestructura social en
regiones muy pobladas.
Generación del PBG por regiones vs Inversión Pública
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
74,6%
43,3%
4,1%
14,1%
6,8%
17,7%
6,1%
9,9%
8,4%15,0%
Producto Bruto Geografico Inversión Real Directa
Patagonica
Cuyo
NOA
NEA
Pampeana
24
Generación del PBG por regiones vs Inversión Real Directa Sin CABA
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Inversión Real Directa por Regiones Acumulado 2003-2011 - En % del PBG de 2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
67,5%
35,2%
5,2%
16,1%
8,7%
20,2%
7,8%
11,4%
10,8%17,2%
Producto Bruto Geografico Inversión Real Directa
Patagonica
Cuyo
Noa
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Pampeana
3,7%7,9% 7,2%
2,7%6,1%
12,2%
32,2% 34,0%
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Municipios Provincia Nación
25
Inversión Real Directa por Regiones. Sin CABA Acumulado 2003-2011 - En % del PBG de 2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Inversión Real Directa por Regiones Acumulado 2003-2011 - En millones de $ de 2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
.
2,9%7,9% 7,2%
2,7%6,1%
11,4%
32,2% 34,0%
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7,2%
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46,9%50,6%
22,3%25,3%
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Municipios Provincia Nación
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$
Municipios Provincia Nación
26
Inversión Real Directa por Regiones. Sin CABA Acumulado 2003-2011 - En millones de $ de 2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
Inversión Real Directa por Regiones Acumulado 2003-2011 - En $ per cápita
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
29.986
8.208 9.897 5.130 12.830
61.354
36.665 44.379
20.815
32.693
25.511
6.244
10.544
10.808
14.481
116.852
51.117
64.820
36.753
60.005
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$
Municipios Provincia Nación
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27.761 27.853
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5.769
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11.638
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93.350
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10.000
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30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
100.000
Pampeana Nea Noa Cuyo Patagonica
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Municipios Provincia Nación
27
Inversión Real Directa por Regiones. Sin CABA Acumulado 2003-2011 - En $ per cápita
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos del MECON-DNCFP.
5.465 6.681 8.328 3.664
20.552
22.683 27.853
38.250
19.864
51.364
4.505
5.769
11.839
11.638
21.435
32.653
40.303
58.417
35.166
93.350
-
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
100.000
Pampeana Nea Noa Cuyo Patagonica
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cáp
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Municipios Provincia Nación