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LA REFORMA TRIBUTARIAEN LA ARGENTINA

LA REFORMA TRIBUTARIAEN LA ARGENTINA

Tomo II

FUNDACION DEINVESTIGACIONESECONOMICASLATINOAMERICANAS

Prefacio ............................................................................................. 9

Introducción ...................................................................................... 11

PRIMERA PARTE

Diseño del sistema tributario y reformas recientes

1. El diseño del sistema tributario, aspectos conceptuales y empíricos y su relevancia para el caso argentino, Daniel Artana ......................... 15

2. Reformas tributarias recientes, Hugo González Cano ...................... 47

SEGUNDA PARTE

Impuestos al ingreso

3. Los impuestos al ingreso del trabajo, Daniel Artana y Nuria Susmel ............................................................. 93

4. Los impuestos al capital. El caso argentino y la experiencia internacional, Daniel Artana .............................................................. 113

5. La tributación sobre el ahorro y la inversión, Juan Carlos Gómez Sabaini ................................................................ 135Anexo al capítulo 5. Casos especiales................................................. 181

TERCERA PARTE

Imposición al consumo

6. Los impuestos al consumo. Aspectos conceptuales, Oscar Libonatti................................................................................... 195

Índice

Impreso en la ArgentinaHecho el depósito que marca la ley 11.723

© Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, 1998

Córdoba 637, 4º pisoBuenos Aires, Argentina

Tel.: 314-1990/7178

I.S.B.N.: 987-99661-??

Derechos reservadosProhibida su reproducción total o parcial

En los últimos años FIEL ha realizado numerosas investigaciones sobrela economía del sector público argentino. Así se concretaron, entre otros, es-tudios sobre la eficacia del gasto social, las regulaciones ambientales, la pri-vatización de empresas del Estado, la desregulación económica, la reformalaboral, el sistema judicial, las pequeñas y medianas empresas y el federalis-mo fiscal. En 1991 FIEL publicó un primer trabajo sobre el sistema tributa-rio argentino.

Durante 1997 y la primera parte de 1998 se actualizó y extendió esa in-vestigación cubriendo las diferentes dimensiones que se utilizan en la litera-tura especializada para analizar el funcionamiento de los impuestos. Así, seanalizan el impacto sobre la eficiencia y la distribución del ingreso de los tri-butos actualmente vigentes en la Argentina, y se evalúa el funcionamiento dela agencia recaudadora. Finalmente, se incluyen sugerencias que contribu-yen a resolver algunos problemas del propio sistema impositivo, y tambiénotros más generales de la economía argentina.

Este trabajo fue realizado por un equipo de profesionales integrado porDaniel Artana, Leonardo Gasparini, Juan Carlos Gómez Sabaini, Hugo Gon-zález Cano, Oscar Libonatti, Ricardo López Murphy, Carlos Rivas, Mario Sa-linardi, Nuria Susmel y Santiago Urbiztondo, con el apoyo de Rosario Altgelty Daniela Zak como asistentes de investigación. Fernando Dubois, NicolásMalumián y Eduardo Meloni colaboraron en algunos aspectos de técnica tri-butaria, y Hernán Montero Jaramillo en los temas referidos a la gestión de laagencia de recaudación. Daniel Artana y Ricardo López Murphy, Economis-tas Jefe de FIEL, tuvieron a su cargo la coordinación general del estudio.

A lo largo de la investigación se realizaron numerosas entrevistas confuncionarios de la Administración Federal de Ingresos Públicos de la Argen-tina, del Internal Revenue Service de los Estados Unidos, del Fondo Moneta-rio Internacional, del New York Stock Exchange y del Banco Mundial. FIELdesea expresar su sincero agradecimiento a todos ellos. Asimismo, deseaagradecer la valiosa colaboración prestada por Vito Tanzi, Director del De-partamento Fiscal del Fondo Monetario Internacional, y P. Shome, del mismodepartamento; a Reta Jones, del Internal Revenue Service de los EstadosUnidos y a Carlos Silvani, titular de la Administración Federal de Ingresos

Prefacio7. Algunos problemas en la aplicación del IVA en la Argentinay comparación con normas similares vigentes en países de laUnión Europea y América, Hugo González Cano ................................. 215

8. Tratamientos especiales en el impuesto al valor agregado, Oscar Libonatti................................................................................... 239

9. Los seguros y el sistema impositivo argentino, Carlos Rivas............ 283

10. La imposición sobre los ingresos brutos, Oscar Libonatti............... 301

11. Alternativas para estructurar y coordinar la imposición al consumo entre distintos niveles de gobierno, Oscar Libonatti .............. 327

12. Incidencia distributiva del sistema impositivo argentino,Leonardo C. Gasparini........................................................................ 367

QUINTA PARTE

La administración tributaria argentinaDiagnóstico de la Dirección General Impositiva

13. La administración tributaria argentina. Diagnóstico de la Dirección General Impositiva ............................................................. 437

14. Incentivos y administración tributaria: su aplicación a la Argentina, Santiago Urbiztondo .......................................................... 465

15. Resumen, Daniel Artana, Leonardo Gasparini, Oscar Libonattiy Santiago Urbiztondo ........................................................................ 509

16. El sistema tributario argentino a comienzos de 1998,Daniel Artana y Ricardo López Murphy ............................................... 531

17. Sugerencias de reforma, Daniel Artana, Oscar Libonatti, Ricardo López Murphy y Santiago Urbiztondo ...................................... 535

18. Cuantificación de la propuesta y viabilidad institucional, Daniel Artana y Santiago Urbiztondo................................................... 545

8 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

Públicos de nuestro país. Finalmente, desea agradecer a A. Guillermo Zocca-li, Director Ejecutivo de la Argentina en el Fondo Monetario Internacional, ya Arnaldo T. Musich, Presidente Honorario de FIEL, el interés demostrado enel desarrollo de la investigación.

La realización de este trabajo fue posible gracias al aporte de las siguien-tes empresas: ABN AMRO Bank, Acindar Industria Argentina de Aceros S.A.,Aguas Argentinas S.A., AMSA, Asociación Argentina de Seguros, Asociaciónde Bancos Argentinos (ADEBA), Astra Companía Argentina de Petróleo S.A.,Banca Nazionale del Lavoro S.A., Banco Bisel, Banco Crédito Argentino,Banco de la Ciudad de Buenos Aires, Banco de Río Negro, Banco Israelita deCórdoba S.A., Banco Morgan, Banco Río, BankBoston, Bayer Argentina S.A.,Bolsa de Cereales de Buenos Aires, Bolsa de Comercio de Buenos Aires, Cajade Valores, Cámara Argentina de Agentes de Bolsa, Cámara Argentina deSupermercados, Cámara de AFJP, Camuzzi Gas Pampeano S.A., Cargill S.A-.C.I., Cervecería y Maltería Quilmes, Citibank, N.A., Coca Cola de ArgentinaS.A., Deloitte & Co, Deutsche Bank, ESSO S.A. Petrolera Argentina, FratelliBranca Dest. S.A., Loma Negra C.I.A.S.A., Massalin Particulares S.A., Máxi-ma AFJP, Mercado de Valores de Buenos Aires, Mercedes Benz ArgentinaS.A., Molinos Río de la Plata, Monsanto Argentina S.A., Nestlé ArgentinaS.A., Organización Techint, Pérez Companc S.A., Petrolera Argentina SanJorge, Pirelli Argentina S.A., Refinerías de Maíz S.A., Roggio S.A., S.A. Garo-vaglio y Zorraquín, Shell C.A.P.S.A, Sociedad Comercial del Plata S.A., Socie-dad Rural Argentina, Socma Americana S.A., Telecom Argentina, The ChaseManhattan Bank, N.A., Unilever de Argentina S.A., Vidriería Argentina S.A.,VISA, Xerox Argentina S.A., e YPF S.A.

Finalmente, cabe mencionar que el estudio forma parte del Programa deInvestigación de FIEL, aprobado por su Consejo Directivo, aunque los resul-tados no comprometen la opinión individual de sus miembros, ni de las en-tidades fundadoras de FIEL o de sus empresas patrocinantes.

Buenos Aires, mayo de 1998

JUAN P. MUNRO VÍCTOR SAVANTI

Vicepresidente Presidente


En los últimos años la Argentina ha concretado varias reformas tributa-rias que han modificado en forma importante el diseño del sistema impositi-vo del país. A comienzos de 1998 se asiste a un nuevo intento por parte delPoder Ejecutivo Nacional de realizar un cambio de cierta envergadura.

En cada una de estas oportunidades se ha generado un intenso debate,lo cual no debe llamar la atención porque los impuestos, por su propia ca-racterística, no son del agrado de las personas que deben pagarlos. En otraspalabras, son un “mal necesario” para poder hacer frente a las erogacionesdel Estado.

En principio, un enfoque global de las finanzas públicas exigiría evaluaren conjunto las dos principales herramientas de la política fiscal: los im-puestos y los gastos, discutiendo su eficiencia, su impacto sobre la distribu-ción del ingreso y su simplicidad para el gobierno y el ciudadano. FIEL harealizado numerosos aportes respecto de cómo puede mejorarse la calidaddel gasto público. Por ello, en este trabajo se analiza la problemática de losimpuestos en todas sus dimensiones.

La primera parte tiene dos capítulos. En el primero de ellos se resumenalgunos principios conceptuales respecto del análisis económico de los im-puestos y luego se evalúan las reformas tributarias recientes en los paísesdesarrollados y en Latinoamérica.

En la segunda parte se analizan los impuestos al ingreso, con una sec-ción destinada al análisis de los impuestos sobre el trabajo, otra al análisisconceptual de la tributación sobre el capital, una tercera a la experienciacomparada de los gravámenes al ahorro y la inversión y una cuarta sobre al-gunas cuestiones puntuales referidas a aspectos complejos de la tributaciónal factor capital.

En la parte siguiente se discuten los impuestos al consumo, comenzandopor una introducción conceptual al tema, y discutiendo en las secciones si-guientes el IVA, los impuestos provinciales y un caso complejo de tributaciónindirecta (la industria de los seguros).

En la cuarta sección se analiza, conceptualmente, el impacto de los im-puestos sobre la distribución del ingreso, y luego se realizan estimacionespara la Argentina que se comparan con la experiencia de otros países.

Introducción


En la siguiente parte se evalúan los problemas de la administración tri-butaria, tanto desde el enfoque tradicional de eficiencia en la gestión, comode uno más moderno, basado en los problemas que aparecen porque los in-centivos de los funcionarios de la agencia recaudadora pueden colisionar conlos objetivos de la sociedad.

Finalmente, se concluye con un resumen del trabajo y con propuestas dereforma que mejoran la eficiencia del sistema tributario argentino, impactanfavorablemente en la distribución del ingreso y contribuyen a resolver el pro-blema de la evasión fiscal. Además, tienen en cuenta los problemas actualesde la economía argentina, y respetan las restricciones institucionales vigen-tes.

PRIMERA PARTE

DISEÑO DEL SISTEMA TRIBUTARIOY REFORMAS RECIENTES

1. INTRODUCCIÓN

El objetivo de este capítulo es resumir las principales conclusiones quepueden obtenerse, tanto desde el punto de vista de la teoría como desde elde la evidencia empírica internacional, respecto a los elementos que debenconsiderarse a la hora de diseñar el sistema tributario. Para ello, es conve-niente plantear cuáles son los objetivos que se pretenden alcanzar. En gene-ral, existe consenso entre los especialistas en mencionar los siguientes:1

• Los tributos deben permitir alcanzar la recaudación necesaria para hacerfrente a las erogaciones del Estado, de modo tal de cumplir con los objeti-vos de la política macroeconómica del gobierno. Un corolario de esta afir-mación es que cuando se comparan las ventajas y desventajas de un im-puesto (o conjunto de gravámenes) con las de otro se debe realizar talejercicio a igual nivel de recaudación para ambos. En caso contrario, setratará de un ejercicio con poca validez práctica porque un gravamen querecauda menos, a priori, permite alcanzar más fácilmente los otros obje-tivos.

• El sistema impositivo debe procurar minimizar las interferencias con elfuncionamiento del mercado, tanto en un momento del tiempo, como in-tertemporalmente. En general, todos los tributos introducen algún tipo dedistorsión.2 De este modo alteran la asignación de recursos, generandouna ineficiencia que se traduce en un menor potencial de consumo o bie-nestar para la población, o incluso reducen la tasa de crecimiento de laeconomía, potenciando los efectos negativos señalados.

• Los impuestos deben contribuir a lograr una distribución más equitativadel ingreso o la riqueza. Si bien es posible atender este objetivo de la so-ciedad a través de la política de gasto público con tributos proporcionalespara todos los ciudadanos, en general se espera que los impuestos seandiseñados en forma progresiva.

• Finalmente, los impuestos deben ser simples, de modo tal de facilitar larecaudación por parte de la agencia pública encargada de la administra-ción tributaria y de minimizar los costos que genera su cumplimiento en

CAPÍTULO 1

El diseño del sistema tributario,aspectos conceptuales y empíricos ysu relevancia para el caso argentino

Daniel Artana

En las secciones que siguen se analizan estos puntos, tanto en sus as-pectos conceptuales como a la luz de la experiencia internacional.

2. IMPUESTOS Y EFICIENCIA ECONÓMICA5

Al analizar el impacto de los impuestos sobre la eficiencia económica sepueden distinguir aquellos aspectos relacionados con las distorsiones en unaeconomía que se mantiene en estado estacionario y los que afectan a la tasade crecimiento de la misma. En el primer caso, los impuestos pueden causaruna pérdida de bienestar (también llamada costo de eficiencia) porque se re-duce el nivel de bienestar de la comunidad con relación al que hubiera exis-tido en su ausencia. En otras palabras, la economía reduce sus posibilidadesde consumo por la presencia de los tributos.6 En el segundo, los impuestosreducen la tasa de crecimiento de la economía y ello genera un costo cierto,también medido en términos del bienestar de los individuos.

La mayor parte de la literatura especializada se ha concentrado en anali-zar el primer aspecto. En ausencia de externalidades u otras fallas de merca-do que puedan justificar la existencia de un tributo, la mayoría de los im-puestos genera una pérdida de bienestar. Ello ocurre porque se trata enforma no uniforme a todos los bienes que consume un individuo y esto alteralas decisiones de consumo y producción: aquellos bienes gravados a menortasa tienen un precio para el consumidor más bajo en términos relativos queel que existía antes de introducir el impuesto. De esta forma, la cantidad debienes que se produce y consume pasa a estar influida también por los im-puestos, en lugar de depender solamente de las valoraciones que tengan losconsumidores sobre cada bien y de los costos económicos de producirlos.7

Por lo tanto, aun cuando para la sociedad existan actividades más rentableso consumos más convenientes, los impuestos distorsionan esa selección, fa-voreciendo en forma artificial a aquellas actividades que reciben un trata-miento preferencial.

Con relación al impacto de los impuestos sobre el crecimiento económico,la literatura ha avanzado poco.8 Esto es fácil de explicar. Existe una larga bi-bliografía sobre el impacto de los impuestos sobre el ahorro y la inversión,pero en el modelo neoclásico de crecimiento económico, ninguna de estas va-riables afecta la tasa de crecimiento, sino que influyen sobre el nivel del pro-ducto per cápita. Si se acepta esta teoría, debe analizarse el impacto de losimpuestos sobre la tasa de cambio tecnológico o la tasa de mejora en la fuer-za laboral; ypero sobre el tema, los estudios son escasos. En cambio, en losmodelos de crecimiento endógeno la inversión sí influye sobre la tasa de cre-cimiento (efectos “learning by doing”, difusión de conocimientos, etcétera).Aquí existe un vínculo más directo entre impuestos y crecimiento, a travésdel impacto de aquellos sobre la inversión. En los párrafos que siguen se re-sumen los efectos de los gravámenes sobre diferentes variables económicas,dejando de lado los problemas que plantea el crecimiento económico. 9

Existe un impuesto que no tiene costo de bienestar, pero que no se utili-za por restricciones de información porque no es posible conocer con preci-sión la cantidad de recursos de que dispone cada agente económico, cuya

EL DISEÑO DEL SISTEMA TRIBUTARIO 1716 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

los contribuyentes. Además, deben ser predecibles, evitando, en la medi-da de lo posible, cambios reiterados y bruscos en su monto y estructura.

Uno de los problemas a resolver en el momento de decidir la política tri-butaria es que la consecución de estos objetivos puede tener aspectos con-tradictorios. Tradicionalmente se ha aceptado que existe un compromiso(“trade-off”) entre eficiencia y equidad, dado que un esquema progresivo deimposición a los ingresos normalmente utiliza una estructura de alícuotascreciente, que afecta negativamente los incentivos de las personas a trabajary ahorrar en forma más intensa cuanto más alto es el nivel de ingreso (y pre-cisamente son las familias de mayores recursos las que más ahorran).3 Tam-bién se reconoce que, a medida que el gobierno aumenta sus necesidades derecursos, se debe recurrir a alícuotas cada vez mayores o a impuestos másdistorsivos, lo que afecta negativamente la asignación de recursos y el creci-miento económico. Y también es posible que impuestos simples y de bajocosto de recaudación generen ineficiencias o inequidades importantes.4 Porejemplo, los impuestos mínimos o presuntos son más fáciles de controlar yliquidar pero al costo de gravar en forma desigual el valor agregado de lasempresas cuya estructura difiere del promedio utilizado para calcular elmonto presunto. También son sencillos los impuestos de suma fija per cápi-ta, aunque son fuertemente regresivos.

Además de resolver estos posibles conflictos entre los objetivos que guíanuna política tributaria eficaz, el sistema impositivo se debe adaptar a las li-mitaciones institucionales de cada país. Por ejemplo, si existen dificultadesserias de administración tributaria se debe aceptar que será poco probableque funcionen adecuadamente los gravámenes que pueden ser recomenda-bles para países que no tienen el mismo problema. También debe contem-plarse que en la redacción de las leyes tributarias influyen grupos de presiónque tratarán de sesgar el sistema de modo tal de favorecer sus propios inte-reses aun a expensas del interés de los demás. En este sentido, impuestosque sean menos vulnerables a la acción de estos grupos se vuelven másatractivos que aquellos en los cuales resulta más fácil esconder un trata-miento de privilegio.

Por último, el diseño del sistema tributario debe contemplar aspectos ta-les como:

• El federalismo fiscal, donde aparecen, entre otras, cuestiones referidas ala distribución de los recursos entre niveles de gobierno (la que puedeafectar la correspondencia fiscal, al generar un divorcio importante entreel beneficio que se obtiene de la decisión de gastar y el costo de financiaresa erogación que puede ser transferido a otro gobierno); o posibles gue-rras tributarias o comportamientos oportunistas de los diferentes nivelesde gobierno (que pueden terminar convirtiendo un “buen” impuesto en lateoría, en un pésimo gravamen en la práctica).

• El grado de apertura de la economía al comercio internacional de mer-cancías y de capitales, ya que varias de las conclusiones a las que se lle-ga, en el caso de una economía cerrada, se modifican drásticamentecuando se analiza una economía abierta.

c) Los costos de administrar una estructura de impuestos indirectos nouniformes son muy superiores a los que se necesitan para controlar unimpuesto al consumo uniforme.

d) Al aceptar la vigencia de impuestos no uniformes se facilita la acción degrupos de presión que tratarán de lograr una alícuota menor que la queles correspondería en el esquema de impuestos óptimos, y que será másdifícil de percibir por parte de la sociedad. Esto genera pérdidas de recur-sos en el proceso de búsqueda de la ley más favorable para el sector(“rent-seeking”), y, además, un costo de bienestar al emplearse más fac-tores en el sector beneficiado por la alícuota baja y menos en el resto dela economía.

e) Se ignora que los impuestos se evaden y que la evasión tiende a aumen-tar a alícuotas más altas.

f) Resulta paradójico que el gobierno se convierta en un monopolista discri-minador que trata de cobrar un “mark up” mayor en los bienes con bajaelasticidad de demanda (es decir explota los gustos de los consumidores),aun cuando ello sea eficiente (y, por lo tanto, esté de acuerdo con el inte-rés del conjunto de la sociedad).

g) Los complementos del ocio no son los bienes de lujo como se consideraen forma intuitiva, sino que en ciertas condiciones se puede demostrarque son los bienes inferiores.16

También es importante destacar que para obtener una recaudación de-terminada, un impuesto que recae sobre los factores productivos o sobre al-gún insumo genera mayor costo de eficiencia que otro que grava directamen-te al producto. Ello ocurre porque el impuesto al factor, además deintroducir las distorsiones en el mercado del producto, también alienta a lasempresas a modificar su forma de producir de modo tal de reducir al mínimoel uso del factor penalizado por el impuesto.17

Impuestos al ingreso. Existen diversos impuestos sobre el ingreso. Losque alcanzan las ganancias de las sociedades y de las personas y los queafectan al trabajo. En el caso del impuesto sobre las sociedades se trata deun gravamen que alcanza a los ingresos del factor capital. El de las perso-nas, en cambio, impone tanto los ingresos del capital como del trabajo,mientras que los impuestos al trabajo sólo recaen sobre los ingresos de lostrabajadores, en general en forma proporcional.

Antes de analizar los impuestos al ingreso, corresponde aclarar que esnecesario evaluar con cuidado cada impuesto antes de clasificarlo dentro deuna categoría. Por ejemplo, el impuesto a las ganancias de las personas querige en los países desarrollados es en verdad un híbrido entre uno sobre elconsumo y otro sobre el ingreso, porque se eximen algunas formas de aho-rro;18 mientras que un impuesto a las ganancias que permite la deducciónautomática de la inversión del balance impositivo es, en verdad, un grava-men sobre el consumo, dado que la inversión deja de estar alcanzada por elimpuesto.19 A su vez, el impuesto al valor agregado puede ser un impuesto alconsumo (si se permite la deducción automática de los créditos fiscales porlas compras de bienes de capital), o al ingreso (si sólo se permite deducir ladepreciación de la inversión o en cuotas sin intereses, los créditos por la ad-

EL DISEÑO DEL SISTEMA TRIBUTARIO 19

oferta al mercado no se alteraría ante la presencia del impuesto. Se trata delimpuesto de suma fija que no altera ningún precio relativo, ya que los ciuda-danos deben pagarlo antes de realizar cualquier transacción económica. Enotras palabras, no afecta decisiones “en el margen” sino que extrae recursosintramarginales de cada agente económico. Debe señalarse que aun cuandose pudiera conocer con exactitud la cantidad de recursos que el Estado pue-de reunir, los argumentos teóricos a favor de un gravamen de estas caracte-rísticas, en general, ignoran que una decisión expropiatoria de este tipo tie-ne efectos negativos sobre las decisiones futuras porque no existe forma degarantizar que no volverá a repetirse el episodio.10 Otra versión de los im-puestos de suma fija, el que calcula un monto uniforme per cápita, no seutiliza por su marcada regresividad. Excluido el impuesto de suma fija, elresto de los gravámenes generan costos de eficiencia.

Impuestos al consumo y a la producción. En el caso de los impuestos ge-neralizados al consumo existe un costo de eficiencia porque se penaliza elconsumo de los bienes que el individuo adquiere en el mercado, relacionadoscon el ocio y las actividades que no pasan por el mercado (producción paraautoconsumo, por ejemplo), pero no se afecta el ahorro. Sin embargo, comola base imponible del impuesto al consumo es menor que la de un gravamentradicional sobre el ingreso (que grava tanto al consumo como al ahorro), pa-ra obtener la misma recaudación es necesario recurrir a una alícuota mayor.Por lo tanto, comparando impuestos con el ingreso y con el consumo no pue-de decirse con certeza cuál tiene menor costo de eficiencia, aunque conformea supuestos razonables, el impuesto al consumo es algo menos distorsivo.11

Dado que el costo de eficiencia de un impuesto uniforme al consumo apa-rece porque no es posible gravar el ocio, se desarrolló la literatura del im-puesto “óptimo” que trata de contemplar este problema. Desde el trabajo pio-nero de Ramsey en la década del 20 se ha elaborado la idea de que ante laimposibilidad de utilizar impuestos de suma fija para financiar al Estado, lológico es buscar un sistema de impuestos indirectos que distorsione lo me-nos posible la asignación de recursos. Es aquí donde aparecen los impuestos“a la Ramsey” que, de acuerdo con ciertos supuestos, resultan en tasas nouniformes ya que se trata de lograr una reducción proporcionalmente igualen todos los bienes.12 Extendiendo la regla de Ramsey se llega al resultadode Corlett-Hague-Harberger que resulta en tasas mayores para los bienesque son complementos del ocio. Esto tiene una lógica clara: si el problemaaparecía porque no se podía gravar al ocio, la alternativa es que las alícuotasmayores recaigan sobre aquellos bienes que se consumen en forma conjuntacon el ocio (sus complementos).13

La imposición indirecta “óptima” presenta algunos problemas cuando setrata de utilizar en la práctica:14

a) Requiere una gran cantidad de información sobre las elasticidades de de-manda directas y cruzadas que no está siempre disponible.

b) Usualmente resulta en tasas impositivas mayores para los bienes con de-manda más inelástica, que son los de primera necesidad. Por lo tanto, losimpuestos “óptimos” pueden ser fuertemente regresivos.15 Además, es di-fícil mantener la equidad horizontal entre diferentes grupos de personas.


la dificultad que existe para conocer los valores de mercado de todos los acti-vos de un individuo.22 También se discute su impacto sobre la asunción deriesgos porque se argumenta que como no se permite la plena traslación delas pérdidas, el Estado es un “socio” que se lleva el 100% de su parte (con-formada por la tasa del impuesto) cuando hay utilidades, y aporta menos del100% de las pérdidas.23

Debe notarse que en la mayoría de los países, las ganancias de capitalpor la tenencia de activos se gravan a una tasa menor, sea porque la tasa le-gal es más baja que la que alcanza a los ingresos ordinarios (por ejemplo, envarios países en desarrollo como la Argentina en los cuales se exime a las ga-nancias de capital, o los Estados Unidos donde se las grava a una tasa me-nor), o porque se puede diferir su impacto en la práctica porque se las gravasólo cuando se realizan. En este último caso, los contribuyentes demoran elpago del tributo (lo reducen en valor actual) al postergar la realización de lasganancias y adelantar las ventas de los activos con pérdidas. De todas ma-neras, la reducción de la tasa sobre las ganancias de capital como forma dealentar la asunción de riesgos es una política cuestionable, al menos sobrela base de la información disponible para Estados Unidos que muestra quelos emprendimientos a riesgo sólo explican una parte mínima del total de ga-nancias de capital de la economía. Y la diferencia de tasas entre ingresos or-dinarios y ganancias de capital abre nuevas vías de elusión que son difícilesde administrar. Por otra parte, si se decide gravar a las ganancias de capitalcomo si fueran un ingreso ordinario aparecen varias dificultades: se debengravar sólo las ganancias reales (ello exige introducir un esquema de indexa-ción); se debe eximir a las ganancias de capital por la tenencia de accionesporque ya pagaron el impuesto a nivel de la sociedad; se mantiene el incen-tivo a retenerlas porque no es posible gravarlas sobre la base del criterio delo devengado, al menos para varios tipos de ganancias de capital; y se man-tiene el sesgo en contra de las inversiones de alto riesgo ya que, por razonesde contralor fiscal, no se puede permitir la deducción sin restricciones de laspérdidas de ejercicios anteriores.24

Otros tributos. Además de los impuestos tradicionales sobre el consumo ylos ingresos del trabajo y del capital, existen otros tributos que tienen unmenor impacto en la recaudación. Los gravámenes sobre la propiedad in-mueble se han analizado como un impuesto especial al uso de capital enesas actividades,25 y los impuestos al uso de la energía, o al consumo de ta-baco y bebidas alcohólicas se han tratado de justificar como forma de corre-gir externalidades.

Es interesante mencionar que en los últimos años se ha observado un in-cremento en el uso de tasas retributivas por los servicios provistos por el Es-tado (o por particulares bajo concesión pública).26 Este cambio permite quealgunos servicios sean financiados con un mecanismo que procura replicarel funcionamiento del sistema de precios para el resto de los bienes de laeconomía, y, por ello, tiene la ventaja de mejorar la asignación de recursos.

Impuestos al consumo y al ingreso. Aplicación práctica. Hasta aquí se hanresumido algunas características de los impuestos principales (al consumo, altrabajo y al ingreso) pero suponiendo que se trataba de impuestos diseñadoscon bases amplias y alícuotas uniformes. En la práctica existen numerosos


quisición de bienes de inversión) o al producto (si no se permite siquiera ladeducción de la amortización). Del mismo modo, los impuestos a las ventasen cascada no son impuestos al consumo solamente, dado que también gra-van la producción en aquellas actividades transables que no pueden trasla-dar el impuesto a sus compradores por la competencia del exterior.

Los impuestos al ingreso alteran la decisión de los individuos entre traba-jar y descansar y entre consumir y ahorrar. En el primer caso, porque el im-puesto reduce el salario neto que perciben los trabajadores, mientras quemantiene intacta la satisfacción personal que genera el ocio. En el segundo,porque un gravamen al ingreso tradicional impone tanto la capacidad deconsumo de la gente como su ahorro, y vuelve a gravar a los intereses quegenera ese ahorro. Esta “doble” imposición sobre el ahorro alienta un mayorconsumo que el que hubiera existido en ausencia del impuesto.

En condiciones generales, un impuesto al consumo equivale a un im-puesto al trabajo. Para ver este punto intuitivamente debe contemplarse quela decisión de los trabajadores es la misma si se reducen sus ingresos comoconsecuencia de un impuesto que les baja los salarios o de otro que aumen-te el precio de todos los bienes de consumo. Los impuestos al trabajo no al-canzan al ahorro porque sólo se concentran en los ingresos de las personasproducto de su empleo. Sin embargo, cuando se discute el reemplazo de unopor otro impuesto aparece una diferencia. Por ejemplo, si se reducen los im-puestos al trabajo y se aumentan los impuestos al consumo, como se ha su-gerido en varios países desarrollados para moderar el desempleo, se debedestacar que, durante la transición, el impuesto al consumo también generaun impuesto de una sola vez al stock de riqueza, cuyos dueños deberán pa-gar el tributo en el momento de consumirla, acción que no era alcanzada porel gravamen sobre el trabajo.20

Los impuestos a las ganancias de las empresas y de las personas afectanel proceso de ahorro e inversión. Esto ocurre porque se genera una diferen-cia entre el rendimiento neto que percibe quien aporta el capital y el retornobruto de la inversión que queda gravado por el impuesto. Por lo tanto, losproyectos de inversión se realizan con una tasa de corte que es muy superioral ingreso que recibe quien la financia (el accionista o el ahorrista).

El gravamen alcanza al capital porque al momento de calcular la baseimponible sólo se permite deducir la depreciación sin reconocer el pago deintereses (incluso, puede no estar sujeta a corrección monetaria). Ello haceque se deduzca sólo un porcentaje del valor presente de la inversión. Enotras palabras, el impuesto a las ganancias tradicional alcanza al valor querefleja el uso del capital, a diferencia de lo que ocurre con otros insumos ofactores utilizados por la empresa. Este problema se agrava en economías in-flacionarias. La ausencia de corrección monetaria en el cómputo de la depre-ciación en algunos países ha servido como excusa para introducir esquemasde depreciación acelerada o créditos fiscales por inversión, pero ello sólo hacomplicado aún más el sistema, beneficiando más a unos activos que aotros.21

Finalmente, existen problemas para determinar la base imponible de losimpuestos al ingreso dado que en teoría deben incluirse las variaciones en lariqueza de las personas, lo que plantea evidentes problemas de medición por


c) La imposición al consumo no es uniforme, favoreciéndose el consumo dedeterminados bienes por razones distributivas o promocionales.33 Estoexpande en forma artificial a estos sectores, a expensas del resto de laeconomía.

d) Los impuestos se evaden y se eluden.34 La evasión no sería un problemapara la eficiencia económica si fuera uniforme para todos los agentes eco-nómicos y para todos los sectores. Pero en los hechos no es así y resultaen tasas efectivas distintas entre sectores que generan costos de bienes-tar similares a los que surgen por la tributación diferencial;35 o dentro decada sector por las diferentes probabilidades de evasión que tienen lasempresas de una misma actividad.36 La intuición es la siguiente: los sec-tores o empresas que evaden cobran los mismos precios que los que cum-plen con el fisco, pero la diferencia en el pago de impuestos la utilizan pa-ra financiar sus mayores costos. Existe alguna evidencia en el caso de losEstados Unidos de que las tasas de evasión son diferentes por actividad ypor nivel de ingresos (más altas para los de menores recursos, en parteporque los contribuyentes de mayores recursos pueden eludir más fácillos impuestos), y que el control de la agencia recaudadora es diferente se-gún el tamaño de las empresas (mayor para las más grandes, que en losEstados Unidos son virtualmente controladas en forma diaria).37

Por lo tanto, los sistemas tributarios en la práctica distan de ser eficien-tes. La pregunta a responder es cuán importante es la pérdida de bienestar.Entre otras razones, esto depende de la sensibilidad de las variables econó-micas a los cambios en los precios originados por los impuestos (elasticida-des), y de la cantidad de distorsiones que existen porque los costos de bie-nestar por cada decisión afectada tienden a sumarse. Se ha estimado quepor cada peso de recaudación el costo de eficiencia y con el que incurren laadministración y los contribuyentes para recaudar y cumplir con los im-puestos legislados puede ser de 50 centavos.38 Esta cifra, que aproxima lacantidad de recursos perdidos por la presencia de los impuestos, debe serconsiderada a la hora de evaluar las decisiones de gasto público.39

Influencia de los impuestos sobre el ahorro, la inversión y el mercado labo-ral. Con respecto a la sensibilidad de las variables económicas ante la pre-sencia de los impuestos pueden señalarse los siguientes resultados empíri-cos:

a) El efecto de los impuestos sobre el ahorro es bajo. Esto se explica por labaja elasticidad del ahorro al rendimiento neto y porque el menor ahorroprivado puede ser compensado, aunque no siempre, por un mayor ahorropúblico. Esto no agota todos los canales a través de los cuales se puedeencontrar algún efecto (por ejemplo, el impacto de los impuestos sobre ladistribución del ingreso ya que las familias tienen diferentes propensio-nes a ahorrar, o la posibilidad de que se sustituya ahorro familiar porahorro en las empresas), pero de todas maneras no se ha encontrado unimpacto muy negativo.40

b) La respuesta del trabajo de los hombres adultos a cambios en los im-puestos al ingreso es baja. Es más importante la reacción de las muje-


apartamientos de este caso general que dan lugar a importantes costos de efi-ciencia. Debe recordarse que el objetivo de neutralidad se alcanza mejor si losimpuestos gravan a igual tasa efectiva las diferentes opciones tanto de inver-sión, como de consumo.27 Algunas conclusiones de los diferentes estudios so-bre el tema, en las cuales se reflejan las características más frecuentes en lasestructuras impositivas de distintos países, son las siguientes:

a) Los impuestos distorsionan la selección de factores de las empresas. Porejemplo, existe bastante evidencia de que el capital se grava a tasas me-nores que el trabajo en los países de la OECD, desalentando la demandade mano de obra.28 Esto probablemente se debe a las preocupaciones poreventuales fugas de capitales en un mundo donde la movilidad de estefactor ha aumentado en forma notable. Este temor parece un poco exa-gerado cuando se revisa la experiencia de los impuestos a las gananciasde las corporaciones porque los impuestos pueden ser eludidos más enlas decisiones de inversión y menos en lo que respecta al stock de capi-tal. De todas maneras, los ingresos obtenidos por inversiones financie-ras, en especial las que se realizan en el extranjero, escapan en los he-chos a la tributación vía operaciones realizadas en paraísos fiscales o porlas dificultades que tiene la agencia tributaria de un país para acceder ainformación sobre las inversiones que sus habitantes tienen en otros paí-ses.29 De hecho, el secreto financiero y la decisión de reducir las reten-ciones sobre los ingresos de no residentes llevan a que ninguno de losdos países (el de residencia y el de la inversión financiera) puedan lograruna recaudación significativa a partir de estos ingresos.

b) El nivel de bienestar de un país está asociado a las ganancias de produc-tividad que puedan realizarse, de los recursos que el país tenga y de có-mo se utilizan; no depende de lo que se pueda obtener a expensas deotros países. El corolario de esta expresión es que las reducciones tribu-tarias para atraer inversiones no aumentan el crecimiento de largo pla-zo.30 Sin embargo, en los hechos, los impuestos afectan las decisiones deinversión, tanto por sectores y regiones como por el esquema de financia-miento u organización de la firma. En el primer caso, se trata de las típi-cas medidas de fomento y promoción. En el segundo, aparecen distorsio-nes por la forma societaria (por ejemplo, el impuesto a las ganancias delas corporaciones en los Estados Unidos grava en forma diferencial a lasempresas organizadas de esta forma y, por ello, beneficia a las no incor-poradas); por el financiamiento (en general, se favorece el financiamientocon deuda o se trata diferente a la emisión de acciones, a los dividendosdistribuidos en efectivo o a la reinversión de utilidades), y esto, a su vez,afecta más a las pequeñas empresas que tienen más dificultades para ob-tener las garantías necesarias para endeudarse y, por lo tanto, no puedenutilizar con la misma asiduidad la forma más barata de financiamiento;31

por el tipo de ingreso (ordinario o vía ganancias de capital); por la natura-leza de la inversión, en capital físico o humano;32 o por la vida útil de losactivos (por ejemplo, los créditos fiscales por inversión favorecen a los ac-tivos de corta vida útil). También es posible que se grave en forma dife-rente a las distintas alternativas de ahorro.


torno se obtiene vía la apreciación del valor en los países que tienen unatasa más baja para las ganancias de capital; y también hay distorsionesrespecto al financiamiento vía la emisión de nuevas acciones.48 La ten-dencia de los últimos quince años a reducir los mecanismos de fomentomediante la reducción o eliminación de exenciones es una respuesta alpobre desempeño de los mecanismos promocionales. Se pueden enume-rar muchas experiencias fallidas de querer utilizar el sistema tributariocon otros objetivos diferentes y adicionales al de recaudar una suma de-terminada.49 En lo que respecta a las políticas públicas, la evidencia dis-ponible sugiere que el desarrollo de un país o una región no depende delas políticas activas sino que está relacionado con la calidad de la educa-ción y la buena política económica (entendiendo por tal a la solvencia delEstado que reduce los riesgos de comportamientos oportunistas y preciosque reflejen los costos de oportunidad).50

Economía abierta y federalismo fiscal. El análisis anterior obvió dos as-pectos importantes que influyen en el diseño y efectividad de la política fis-cal: la integración de la economía al mundo,51 tanto en bienes como en ser-vicios, y la existencia de varios niveles de gobierno.

La integración al mundo, además de afectar la forma en que se distribuyela carga de los impuestos (que se discute más adelante), exige revisar algunosde los comentarios anteriores. Por ejemplo, si existe movilidad de capitalescon el resto del mundo el ahorro doméstico deja de ser necesariamente iguala la inversión doméstica. En una economía cerrada, para analizar el costo debienestar de los impuestos al capital se podía mirar la diferencia entre el ren-dimiento bruto de la inversión y el neto recibido por el ahorrista por la pre-sencia de diferentes tributos sobre el ahorro o la inversión (impuesto a las ga-nancias de la sociedad, impuestos personales, etcétera). En una economíaabierta, deben separarse los impuestos sobre el ahorro (fueren cobrados di-rectamente en cabeza de la persona o retenidos por la empresa de la cual éles accionista) de aquellos que recaen sobre la inversión.

Lo mismo ocurre con los impuestos al consumo o la producción en unaeconomía pequeña y abierta que toma los precios internacionales como da-dos. Un impuesto al consumo afecta la decisión de los consumidores y el sal-do de importaciones o exportaciones, pero no las decisiones de producción.52

También surgen problemas para evitar la doble imposición del capital enel país receptor de la inversión y en el de origen de la inversión. Como lospaíses usualmente utilizan una combinación del principio de la residenciapara los que habitan en su territorio (esto es, los gravan de acuerdo a sus in-gresos mundiales), y de la fuente para los extranjeros que han obtenido in-gresos en el país (es decir los gravan por lo que generaron en el país), se ne-cesitan acuerdos de doble imposición, que si bien pueden ser aptos enteoría, no han arreglado todas las complicaciones en la práctica.53

La existencia de varios niveles de gobierno introduce una nueva gama deproblemas. Por ejemplo:54

• Debe definirse qué nivel de gobierno grava cada base imponible y en elcaso en que varios recaigan sobre la misma deben coordinar su accionar


res.41 De todas maneras, el efecto parece ser diferente en función de losniveles de ingreso. Una reducción en la tasa marginal de impuestos altrabajo aumenta la oferta de trabajo de los hombres de menores ingresosy la reduce en los de mayor ingreso. Esto se confirma con estudios reali-zados sobre la reforma impositiva de 1986 en los Estados Unidos, una delas más significativas de la historia de ese país.42

c) Es más significativo el impacto de los impuestos al trabajo sobre la crea-ción de empleos, aparentemente con mayor peso de las cargas patrona-les. La elasticidad precio de la demanda de trabajo (muy superior a laelasticidad de la oferta) se estima en el orden de 0,3. Esta elasticidad esmayor para el trabajo no calificado (lo que revela la importancia de redu-cir los costos laborales del segmento de la población más afectado por eldesempleo). Pero además del efecto directo sobre la creación de empleo deuna reducción en el costo laboral, se debe computar un efecto adicionalporque esa medida favorece la expansión de las actividades trabajo inten-sivas de la economía. Debe notarse que el efecto positivo sobre la crea-ción de empleo, de las reducciones en los impuestos al trabajo, es mayorcuanto menos rígidas son las regulaciones laborales.43

d) Existe bastante evidencia de que el capital es sustituto del trabajo no ca-lificado y complemento del calificado. Ello hace que mayores impuestos altrabajo aumenten la demanda de trabajadores calificados con relación ala de los no calificados, cuando las empresas aumentan su demanda decapital.44

e) Existe una preocupación creciente en los países miembros de la OECDsobre el desaliento a trabajar que resulta de altas tasas marginales deimposición sobre los ingresos, de los grupos de menores ingresos comoresultado conjunto de los impuestos y los beneficios sociales que se pier-den por el hecho de aceptar un empleo (seguro de desempleo, asistenciaa los hijos). En varios países la suma de ambos efectos ha dado lugar atasas marginales superiores al 100% para algunos tramos de ingreso (lallamada “poverty trap”). De hecho, la existencia de programas de bienes-tar más generosos en Europa que en los Estados Unidos explicaría unamenor tasa de participación laboral en Europa.45

f) Hay evidencia de que la inversión responde a cambios en los impuestos,pero el impacto sobre el quantum físico es bajo. Los incentivos fiscaleshan tenido poco éxito para fomentar la inversión; más bien han servidopara dar una ganancia extraordinaria a inversiones que se hubieran rea-lizado de todas maneras y en algunos casos para evitar que optaran porotros países.46 Sin embargo, se observa que las tasas efectivas sobre lainversión en diferentes activos y por tipo de financiamiento son muy dis-pares, afectando las decisiones de inversión en el margen. La mayoría delos países miembros de la OECD favorece a los intangibles (capital huma-no, investigación y desarrollo) con relación a las inversiones en capital fí-sico, al permitir una virtual amortización instantánea de los montos in-vertidos.47 Además, en general se favorece a determinadas actividadesmediante deducciones especiales (por ejemplo, a la industria petrolera delos Estados Unidos); se grava con tasas más bajas (incluso negativas) alas inversiones financiadas con deuda; se favorece a los activos cuyo re-


Sin embargo, además de los problemas empíricos que existen, aparecenalgunas dificultades que son difíciles de resolver. Por ejemplo:

• Debe definirse cómo ordenar a las familias (o individuos). Las diferentesalternativas que existen arrojan resultados diferentes: ingreso de un año,ingreso estimado de toda la vida del individuo, gasto anual o total, rique-za, etc. En general se acepta que son mejores las medidas del ingreso a lolargo de la vida del individuo y ello se aproxima por su consumo corrien-te.59 Debe notarse que cuando se acepta esta noción de ingreso, se modi-fican las conclusiones sobre incidencia en forma apreciable. Por ejemplo,un impuesto al consumo generalizado que es considerado regresivo por lamayor propensión a ahorrar de los grupos de ingreso alto, se convierte enun gravamen proporcional cuando se contempla que el ahorro se hacepara consumir en el futuro, lo que lleva a que en valor actual se pague lamisma proporción de impuestos, medido como porcentaje del ingreso, in-dependientemente del decil en el cual uno califica en el momento ac-tual.60 Además, debe señalarse que un impuesto al ingreso tradicionalpenaliza a los individuos que son más frugales (los que ahorran un por-centaje mayor del ingreso) en relación a los que son más gastadores,mientras que un impuesto al consumo trata en forma equivalente a am-bas personas, ya que no grava al ahorro.61

• También es necesario precisar la unidad de análisis. Las alternativas sonlos ingresos del individuo o del grupo familiar. Pero ello introduce proble-mas cuando se quiere utilizar un impuesto al ingreso progresivo. Si la ba-se de la tributación es la familia aparece el llamado “impuesto al matri-monio” que castiga fuertemente la decisión de trabajar del resto de losintegrantes la familia que salen al mercado laboral, ya que sus ingresoscomienzan a ser gravados a una tasa marginal elevada (la que correspon-de al primer integrante del grupo familiar que está en el mercado laboral).Si en cambio se toma como base el ingreso de cada individuo se evita elproblema del “impuesto al matrimonio” pero se impone en forma diferen-te a familias de igual ingreso según cuál sea la composición de los ingre-sos del grupo familiar.62 Los países miembros de la OECD en general,han adoptado como base los ingresos de cada individuo. Éste es tambiénel caso de la Argentina.

• El concepto de capacidad de pago no puede ser definido en forma precisadesde un punto de vista técnico. Una vez aceptado que las familias de in-gresos altos deben pagar un porcentaje mayor de su ingreso, resta preci-sar ese porcentaje y si los más pobres también deben pagar algo.63 Estasprecisiones dependen de un análisis valorativo, y no de argumentos téc-nicos.

• Varios impuestos introducen problemas de equidad horizontal al penali-zar a individuos en función de sus preferencias o del tipo de trabajo, conrelación a otros de su mismo nivel de ingreso. Por ejemplo, los impuestossobre bienes suntuarios discriminan, dentro de un grupo con un mismonivel de ingresos, en contra de las personas que prefieren consumir esetipo de bienes en lugar de otros que no están alcanzados por esos tribu-tos especiales. Lo mismo ocurre con las deducciones que se permiten en


para evitar una imposición excesivamente compleja.55 Es difícil lograr es-to en países federales. La centralización de la imposición no es una solu-ción porque plantea obvios problemas de falta de responsabilidad fiscalen los niveles inferiores de gobierno que deciden el gasto, pero no enfren-tan el costo político de su financiamiento. Por ello, la descentralizaciónfiscal, que tiene varias ventajas de incentivos y control asociadas a la cer-canía del nivel que decide el gasto a los contribuyentes, también enfrentauna restricción por el lado del financiamiento del mismo.56

• En la medida en que existe una mayor descentralización en las responsa-bilidades de gasto que en la tributación (como es generalmente el caso) esnecesario introducir esquemas de transferencias. Si éstos se relacionancon unos impuestos y no con todos (como ocurre hoy en la Argentina) sepierde flexibilidad en el manejo del diseño tributario ya que puede ocurrirque sea conveniente aumentar impuestos que se comparten con otros ni-veles de gobierno para reducir otros que son exclusivos de un nivel, gene-rando un desbalance fiscal para el nivel de gobierno que desea hacer elcambio.

3. IMPUESTOS Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

Para analizar el impacto de los impuestos sobre la distribución del ingre-so es necesario estimar, primero, quiénes soportan la carga de los mismos(medida por la recaudación obtenida por el gobierno). Es un resultado cono-cido que los responsables legales de pagar los tributos no son necesariamen-te quienes los soportan, porque en función de las condiciones de mercadopueden trasladar su incidencia real, parcial o totalmente, a otros agenteseconómicos.

En la teoría de las finanzas públicas usualmente se analiza la incidenciade los impuestos sobre los consumidores y sobre los factores productivos(trabajo y capital) –evaluando en qué medida se afectan las remuneracionesnetas que perciben los dueños de estos factores–.57 También se reconoce queen mercados competitivos de bienes o factores que no se comercian interna-cionalmente, los efectos económicos (eficiencia e incidencia) de un impuestosobre la oferta son idénticos a los de un gravamen sobre la demanda. Porejemplo, las cargas patronales y los aportes personales que recaen sobre elfactor trabajo tienen el mismo impacto, independientemente del nombre di-ferente que establezca la legislación.58

Luego de establecer la incidencia económica de los impuestos puede ana-lizarse su impacto sobre la distribución del ingreso estimando cómo se dis-tribuyen entre los diferentes deciles los ingresos por el trabajo, la propiedaddel capital y el consumo. En teoría, se trata de lograr que el sistema tributa-rio respete los principios de equidad horizontal (dos personas de iguales in-gresos soportan la misma carga tributaria) y de equidad vertical (los de ma-yores ingresos pagan un porcentaje más alto reflejando su mayor capacidadde pago). De todas maneras, debe reiterarse que la equidad fiscal puede lo-grarse por medio de la política de gasto público, aun manteniendo un siste-ma de impuestos proporcional.


cunstancias70 un impuesto al uso del capital en un sector puede ser sopor-tado por el capital, los consumidores o los trabajadores. Intuitivamente, unimpuesto al uso de capital en un sector reduce la demanda de capital de esesector, tanto más cuanto más sustituible sea el capital por otros factores (enuna economía cerrada esto tiende a deprimir la remuneración neta del capi-tal), pero también da lugar a un efecto producción porque el sector gravadodiferencialmente verá reducido su nivel de actividad como consecuencia delos mayores precios de venta que serán necesarios para hacer frente a losmayores costos introducidos por el impuesto al factor. Este efecto produc-ción es probable que refuerce el resultado del efecto sustitución cuando elsector gravado es intensivo en el uso de capital, pero que lo revierta si es elcaso contrario, ya que en este caso el sector despedirá mucho más trabajoque capital con relación al promedio de la economía y ello tiende a deprimirla remuneración del trabajo para que se pueda reestablecer el pleno em-pleo.71

Cuando la economía es pequeña y abierta al movimiento de capitales losresultados se modifican drásticamente. Dado el arbitraje entre los rendi-mientos netos de impuestos que realizan los inversores, la remuneración ne-ta que percibe el nuevo capital no puede ser inferior a la que obtiene en elresto del mundo. Cualquier exceso de tributación con relación a lo que segrava en otros países será trasladado a otros factores o a los consumidores;en caso contrario no se realizará la inversión. Incluso, si los inversores tie-nen acceso a paraísos fiscales, el capital no pagará, en el margen, ningunacarga por el impuesto al capital de la economía pequeña.

Por lo tanto, los impuestos a las ganancias de las sociedades en econo-mías pequeñas resultan en un stock de capital menor, lo que tiende a depri-mir los salarios reales (dada la menor relación capital/trabajo). Existe unasegunda vía que presiona a la baja a los salarios, que es la imposibilidad pa-ra los sectores que comercian con el resto del mundo de trasladar a los con-sumidores un mayor costo del capital. La competencia importada o las alter-nativas que tienen los compradores del exterior fuerzan a que los salariospagados en los sectores transables soporten el mayor costo del capital, y lamovilidad interna del trabajo la extiende a todos los trabajadores de la eco-nomía.72 Es probable incluso que el trabajo soporte más que el 100% del im-puesto al capital (ello puede ocurrir si los sectores alcanzados por el impues-to al capital son más capital intensivos que el promedio de la economíaporque el ajuste en los salarios necesario para que puedan seguir compitien-do es mayor cuanto más se afecte el costo total de producción por la presen-cia del gravamen al capital).

Existe alguna evidencia para los países desarrollados de que la movilidadinternacional del capital es importante, pero no es perfecta, lo cual llevaría aque en esos países el capital pueda soportar parte de la carga de un impues-to al capital. En las economías pequeñas existe a priori mayor movilidad.73

Es importante señalar que no es conveniente restringir la movilidad de capi-tales, porque ello altera las decisiones de inversión reduciendo la tasa de cre-cimiento de la economía. También debe recordarse que los gobiernos han en-contrado serios problemas prácticos para poder alterar el flujo de capitales.Una prueba elocuente de ello es la masiva expatriación de capitales que ocu-


el impuesto a las ganancias. Por ejemplo, el tratamiento especial que nor-malmente existe para la vivienda propia discrimina en contra de las per-sonas que alquilan, y las ocupaciones que otorgan mayores remuneracio-nes “en especie” se ven beneficiadas con relación a las que sólocompensan en dinero que es gravado plenamente por el impuesto. Si bienes cierto que estas diferencias tributarias pueden ser corregidas por losprecios de mercado (por ejemplo, si los salarios en las ocupaciones queconceden más ingresos en especie son menores que en los otros em-pleos), esta compensación no es total si las preferencias tributarias no es-tán generalizadas.64

• En los momentos en que se decide encarar una reforma tributaria apare-ce una nueva dimensión del problema de equidad, relacionada con latransición. Las propuestas recientes en varios países de la OECD de re-ducir la carga sobre el trabajo aumentando impuestos al consumo llevana gravar en forma extraordinaria a los tenedores de riqueza que no traba-jan.65 En esta discusión se ha argumentado que si bien los más perjudi-cados son los retirados, no es claro que éstos pertenezcan a los estratossociales más pobres de las sociedades de los países de la OECD. En laArgentina no existen estudios que prueben si éste es el caso. De todasmaneras, es interesante señalar que se han hecho propuestas que apun-tan en sentido contrario: reducir los impuestos al consumo y aumentarimpuestos al ingreso, ignorando que una reforma de ese tipo le proporcio-na una ganancia inesperada a los tenedores de riqueza.

• Por último, la incidencia de los impuestos y su impacto sobre la equidadhorizontal y vertical se ven seriamente afectados por la evasión.66 En ver-dad, como la evasión no es uniforme para los diferentes grupos de ingre-so o para las personas dentro de un mismo grupo, tiene efectos imprede-cibles sobre la equidad.67 Existe alguna evidencia de que loscontribuyentes de menores ingresos evaden más que los de ingresos altos(aunque también existe evidencia de que éstos eluden vía exenciones par-te de la carga teórica que debían enfrentar); y que las posibilidades deevasión son diferentes por tipo de actividad, empleo y tamaño de la em-presa.68

Hechas estas salvedades corresponde analizar brevemente cómo es la in-cidencia de los tributos principales. Para cada caso se comenta qué cambiosdeben esperarse considerando una economía pequeña y abierta como la ar-gentina.

i) Impuestos sobre el ingreso del capital. Hasta fines de la década del 50 seconsideraba que en una economía cerrada los impuestos al capital eran so-portados plenamente por los dueños de este factor. Éste puede ser el caso deun impuesto generalizado sobre el capital si éste se ofrece al mercado en for-ma inelástica. Pero aun en una economía cerrada, no se grava en forma uni-forme a todos los usos del capital y, además, existe alguna sensibilidad de laoferta del capital a su retorno. El trabajo clásico de Harberger69 para el im-puesto diferencial a las ganancias de las corporaciones de los Estados Uni-dos modificó estas conclusiones al probar que dependiendo de varias cir-


dad los impuestos sobre el ingreso deben calcularse en forma global (esdecir sumando todos los ingresos de la persona y aplicando sobre ese to-tal la escala de alícuotas) se observa un mayor uso de impuestos cedula-res, que gravan las diferentes fuentes de ingreso en forma separada. Es-to es más visible en países con altas tasas impositivas. Por ejemplo,Finlandia, Noruega y Suecia utilizan sistemas cedulares que resultan enla práctica en impuestos sobre el ingreso del trabajo con alguna progresi-vidad e impuestos proporcionales sobre los ingresos del capital, normal-mente retenidos en la fuente.77 Una variante atenuada de los impuestoscedulares son los casos de impuestos a las ganancias que obligan sólo alos contribuyentes de altos ingresos a llenar una declaración jurada, ad-ministrando el resto de contribuyentes vía retenciones en la fuente.78 Es-ta práctica también es común en países en desarrollo con administracio-nes tributarias débiles.79

• La utilización de impuestos que se calculan sobre bases presuntas o queprocuran asegurar un mínimo de recaudación es una práctica cada vezmás frecuente, incluso en países desarrollados. Por ejemplo, en la refor-ma tributaria de los Estados Unidos de 1986 se introdujo el concepto deun impuesto mínimo sobre las ganancias de las corporaciones (“Alterna-tive minimum tax”). La empresa debe pagar por lo menos el monto queresulta de multiplicar la tasa normal del 36% sobre las utilidades o el20% sobre un beneficio calculado sobre una base más amplia (neta devarias deducciones).80 Otras formas de impuestos mínimos se han utili-zado en la Argentina y México vía impuestos sobre los activos, y existenen otros países en desarrollo calculados sobre ingresos por ventas u otrasvariables de la empresa (por ejemplo, patrimonio neto). El objetivo es evi-tar que las empresas vacíen su base tributaria vía precios de transferen-cia o instrumentos promocionales.81 Es evidente que el uso de impuestospresuntivos (bastante comunes en la Argentina) tiene problemas porquepuede resultar en impuestos excesivos sobre algunos sectores o empre-sas, pero su uso extendido sugiere con elocuencia que las consideracio-nes prácticas juegan un papel muy importante a la hora de diseñar elsistema tributario. Impuestos “buenos” en teoría que no se cobran en lapráctica no tienen utilidad.

• También se aplica otro tipo de restricciones para evitar reducciones arti-ficiales de la base imponible. Por ejemplo, Estados Unidos, entre otrospaíses, utilizan reglas de “thin capitalization” que ponen un límite a la re-lación deuda/patrimonio. Si se excede ese límite no pueden deducirsemás intereses sobre préstamos recibidos del exterior. Otro ejemplo es lautilización de criterios de “arm’s length” para fijar los precios de las ope-raciones entre empresas de un mismo grupo económico que procuranrestringir la posibilidad de vaciamiento de la base local al obligar a lasempresas a valuar las transacciones a los precios que hubieran regido enoperaciones con terceros. No obstante ello, el uso de este criterio es difí-cil para los países en desarrollo por la gran cantidad de información querequiere.82

• La mejora en las administraciones tributarias es una necesidad perento-ria para poder resolver algunos de estos problemas. Pero en esta solución


rrió en Latinoamérica luego de desatarse la crisis de la deuda a comienzos dela década del 80.

b) Impuestos al trabajo. En economías cerradas, este tipo de gravámenestiende a recaer sobre los trabajadores porque existe bastante evidencia deque la elasticidad de la demanda de trabajo es mayor que la de la oferta detrabajo (las empresas tienen formas de sustituir un alto costo laboral, en es-pecial para el trabajo menos calificado).74 Estas conclusiones se refuerzan enuna economía abierta con movilidad de capitales por las dificultades queexisten para que los consumidores de productos transables acepten mayoresprecios inducidos por mayores impuestos a un factor y para que el capitalacepte una remuneración neta inferior a la que puede obtener en el resto delmundo.

c) Impuesto al valor agregado. En la medida en que sea del tipo consumoy generalizado a tasa uniforme lo más probable es que se traslade a los con-sumidores (esto es claramente así para los productos transables). Si existensectores gravados a tasa diferencial, el IVA podrá afectar la remuneración delos factores en función de la intensidad de uso de los sectores exentos conrelación al promedio, aunque deben recordarse las restricciones que existenen una economía pequeña para afectar el rendimiento neto del capital.75

d) Otros impuestos. La incidencia de otros impuestos sobre el consumo(internos) se analiza con un esquema similar al del IVA. Lo mismo ocurrecon los aranceles sobre la importación, con mayor claridad aún porque re-caen sobre bienes importables. En el caso del impuesto sobre las ventas encascada (ingresos brutos en la Argentina) se trata de un impuesto que puededescomponerse en dos partes, una sobre la producción por el impacto de lacascada que no puede trasladarse a los compradores que tienen la posibili-dad de importar el bien, y otra sobre el consumo, a tasas diferenciales enfunción de la cantidad de etapas, para el componente no transable del preciofinal (por ejemplo, distribución mayorista y minorista).

Finalmente, los estudios disponibles sugieren que las reformas tributa-rias de los 80 en los países de la OECD han sido regresivas.76 Dependiendode los países esta pérdida relativa del quintil más pobre favoreció a la clasemedia o al quintil de mayores ingresos.

4. SIMPLICIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y ADMINISTRACIÓN

A la hora de diseñar un sistema tributario debe tenerse presente queexisten costos para la administración y para los contribuyentes y una metade recaudación a obtener. La evasión y las exenciones y cambios en el con-texto internacional (por ejemplo, mayor movilidad de capitales) han erosiona-do las bases tributarias y obligado a modificar la estructura de los impues-tos. En este sentido:

• A pesar de que se reconoce que para atender mejor los objetivos de equi-


es la más tradicional por la facilidad para su cálculo.88 Se observa en esegráfico que la Argentina tiene una presión tributaria sensiblemente más bajaque la de los países de la OECD (aunque dentro de este grupo hay diferen-cias importantes, como atestiguan los casos de Japón y los Estados Unidoscon relación al promedio de Europa), pero que parece estar en línea con la delos países de menor desarrollo.

El gráfico 2 relaciona la presión tributaria con el Producto Bruto per cá-pita de países de diferente grado de desarrollo. La línea muestra el resultadode una regresión simple,89 que sugiere, con todas las limitaciones del caso,que a mayor PBI per cápita mayor presión tributaria. Este resultado parecetener bastante soporte empírico. Es interesante señalar que de los países dela muestra con PBI per cápita inferior a 10.000 dólares anuales, sólo paísesde Europa del Este en transición, Portugal y Grecia se ubican por encima dela línea, mientras que todos los países latinoamericanos, algunos asiáticos,la Argentina y Turquía se encuentran ubicados por debajo de la línea.

El gráfico 3 muestra la proporción de la recaudación total que proviene


deben contemplarse: i) los derechos de los contribuyentes;83 ii) las res-tricciones presupuestarias que no permiten (ni ello es aconsejable) que seasigne cualquier presupuesto a la tarea de fiscalización;84 iii) la flexibili-dad de la organización para adaptarse a una realidad cambiante (mayormovilidad de capitales, por ejemplo); iv) las dificultades para poder reali-zar una tarea exitosa cuando existen vías de elusión muy fáciles (algunosejemplos son las inversiones financieras en paraísos fiscales o los regíme-nes de promoción), problemas que pueden atenuarse si se intercambiarainformación entre oficinas de recaudación de diferentes países, objetivoque ha sido imposible alcanzar hasta ahora, incluso para los países desa-rrollados, y v) las dificultades que aparecen por el uso reiterado de blan-queos y moratorias que penalizan al contribuyente que cumplió en tiem-po y forma con sus obligaciones tributarias.

• En los países federales estos problemas se potencian porque se necesita,además, una coordinación entre las agencias recaudadoras de los dife-rentes niveles de gobierno.

• Finalmente, si bien puede ser posible que factores culturales ayuden acontrolar más fácilmente los impuestos, la evasión depende, fundamen-talmente, de las penas que se aplican al infractor, de la probabilidad queéste le asigna a ser detectado y de lo que puede ganar por el hecho deevadir (lo que depende de la tasa del impuesto).85 Nuevamente, apareceaquí el impacto negativo de las moratorias y de los blanqueos que redu-cen la probabilidad de detección y las penas por evadir.

5. EL SISTEMA ARGENTINO Y LA EXPERIENCIA DE OTROS PAÍSES86

Cuando se compara la recaudación de la Argentina con la de otros paísesse omiten algunas consideraciones que es importante tener en cuenta parano cometer errores. En primer lugar, debe señalarse que la recaudación delgobierno nacional y de las provincias ha aumentado, medida como porcenta-je del PBI, durante la primera parte de la década del 90, pero que se hamantenido virtualmente estancada desde 1994 en adelante (ver cuadro 1).

Sin embargo, y como fuera mencionado anteriormente, la verdadera pre-sión tributaria debe medirse teniendo presente que el gasto estatal se finan-cia con impuestos tradicionales, emisión (impuesto inflacionario o señorazgo)y endeudamiento (que son mayores impuestos futuros).

El cuadro 1 muestra que al mismo tiempo que aumentaba la recaudacióntradicional, se reducía la importancia del impuesto inflacionario. Más con-cretamente, la mayor presión tributaria obtenida de los impuestos al consu-mo, reemplazó los recursos que el Estado obtenía por medio del impuesto in-flacionario.

Por otra parte, en general, la experiencia internacional sugiere que la car-ga tributaria de un país es mayor cuanto más elevado es su PBI per cápita,pero una mayor presión tributaria no parece afectar la tasa de crecimiento.87

El gráfico 1 muestra la recaudación tributaria de la Argentina y de otrospaíses como porcentaje del PBI. Si bien esta medida está expuesta a errores,


CUADRO 1RECURSOS NACIONALES Y PROVINCIALES

(Porcentaje del PBI y de la recaudación)

1985/90 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997*

Recursos nacionales legislados(% del PBI) 13,7 14,4 16,4 16,4 16,0 15,1 14,6 15,1

Recursos provinciales(% del PBI) 2,3 2,6 3,2 3,4 3,4 3,2 3,2 3,1

Total recursos legislados(% del PBI) 16,0 17,0 19,6 19,9 19,3 18,3 17,8 18,1

Sobre el consumo 37,3 42,4 50,6 51,2 50,1 50,7 51,1 52,5

Sobre el capital y el trabajo 62,7 57,6 49,4 48,8 49,9 49,3 48,9 47,5

Total recaudación (% del PBI) 22,2 18,6 20,2 20,2 19,5 18,4 17,8 18,1

Sobre el consumo 26,9 38,8 48,9 50,3 49,5 50,4 51,1 52,5

Sobre el capital y el trabajo 45,3 52,8 47,8 48,0 49,4 49,0 48,9 47,5

Impuesto inflacionario 27,8 8,4 3,2 1,7 1,1 0,5 0,0 0,0

* Los impuestos sobre el consumo incluyen los siguientes tributos: IVA, Internos,Combustibles, Consumo de Energía Eléctrica y Gas, Derechos de Importación y de Es-tadística, Regularizaciones Tributarias y el 35% de la recaudación del gravamen sobrelos Ingresos Brutos. Este último porcentaje surge de la información sobre la composi-ción de la recaudación del impuesto en la provincia de Buenos Aires.Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Hacienda de laNación.

tienden a hacer un uso más intensivo de los impuestos al consumo (IVA, In-ternos, etc.).

El gráfico 4 relaciona la recaudación de impuestos sobre el ingreso y so-bre la propiedad (como porcentaje del total recaudado) con una medida de laevasión fiscal.91 Este gráfico sugiere que en los países con problemas de ad-ministración tributaria los impuestos al ingreso y a la propiedad tienen unpapel menos importante que en aquellos países donde el cumplimiento tri-butario es mejor.

En resumen, las comparaciones entre países deben manejarse con cuida-do por las siguientes razones: a) existen problemas en la misma definición dela presión tributaria (por ejemplo, los incentivos que se otorgan vía desgrava-ciones o partidas presupuestarias explícitas); b) los países difieren en el pa-pel que le asignan al Estado en la economía; c) parece existir una clara dife-rencia, tanto en el nivel de la presión tributaria como en la participación delos impuestos al ingreso y a la propiedad entre los países desarrollados de laOECD y el resto; d) la fortaleza de la administración tributaria debe tenerseen cuenta a la hora de diseñar el sistema tributario, perdiendo cierto atrac-tivo los impuestos al ingreso y a la propiedad cuando existen más problemasde control fiscal. Por lo tanto, argumentar que la presión tributaria de la Ar-gentina es baja o que debe aumentar la contribución de los impuestos al in-greso es una afirmación que no tiene sustento teórico o empírico.


de impuestos al ingreso (incluyendo los impuestos al trabajo) y a la propie-dad. El resultado es similar al del gráfico anterior, la participación de estosgravámenes crece con el nivel de desarrollo alcanzado y la Argentina está al-go por debajo del porcentaje que sugiere su nivel de PBI per cápita, pero enuna proporción que no es muy diferente de la de otros países latinoamerica-nos o de algunos asiáticos.90 Entonces, los países de menor PBI per cápita


GRÁFICO 1PRESIÓN TRIBUTARIA COMO PORCENTAJE DEL PBI

GRÁFICO 2PRESIÓN FISCAL Y PBI PER CÁPITA

60

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PBI per cápita en dólares

Pres

ión

tribu

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(com

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del

PBI

)

25.000 30.000 35.000 40.000

HungríaRep. Checa

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PoloniaPortugal

SudáfricaBrasil

TurquíaMalasiaTailandia

MéxicoChile

Colombia

Corea

Argentina

Irlanda

Italia

FinlandiaHolanda

Canadá

Austria

Noruega

Dinamarca

Suecia

Alemania

IslandiaEstados Unidos Japón

Suiza

LuxemburgoFranciaBélgica

Australia

Singapur

Reino UnidoOECDEspaña

Nueva Zelanda

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

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40%

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ropa

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GRÁFICO 3IMPUESTOS A LOS INGRESOS Y A LA PROPIEDAD COMO PORCENTAJE

DE LA RECAUDACIÓN TOTAL Y DEL PBI PER CÁPITA*

* El impuesto a los ingresos incluye ingresos, capital e impuestos a la seguridadsocial.

90

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200 5.000 10.000 15.000 20.000

PBI per cápita en dólares

Impu

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(%

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25.000 30.000 35.000 40.000

Polonia

GreciaRep. ChecaHungríaSudáfrica

Brasil

TurquíaPortugal

Argentina

CoreaMalasia

MéxicoColombia

ChileTailandia

Irlanda

Singapur

Canadá

Reino UnidoNueva Zelanda

España

OECD

AustraliaItalia

Holanda BélgicaSuecia

Alemania

Austria

Noruega

Dinamarca Luxemburgo

Suiza

JapónEstados Unidos

Islandia

FranciaFinlandia

frenados por los problemas de transición de un impuesto a otro, más quepor otras razones.

También han surgido propuestas más extremas, especialmente en los Es-tados Unidos, en general basadas en un reemplazo de los impuestos al ingre-so por un impuesto federal al consumo. Estas propuestas no parecen sermuy consistentes debido a que producen pérdidas de ingresos, algunas par-ten de ideas fantasiosas como la posibilidad de eliminar al IRS si se adoptaun impuesto a las ventas (dejando sin resolver el problema de quién se harácargo del control de ese impuesto), y se ha cuestionado su impacto sobre laequidad y moderado sus presuntas ganancias de eficiencia.94 La idea del im-puesto único, que puede ser muy atractiva en la opinión pública, carece deun fundamento sólido que habilite, incluso, su consideración en una discu-sión de alternativas de sistema tributario.95

Una última ventaja de un sistema como el comentado anteriormente esque se vuelve menos vulnerable a la acción de los grupos de presión. Aligual que los aranceles uniformes sobre las importaciones, dicho sistemapuede ser mejorado desde un punto de vista conceptual, pero en la prácti-ca tiene ventajas importantes, y además pasa con éxito la prueba más ele-mental que debe afrontar cualquier sistema de impuestos: “el verdaderotest de un sistema tributario es si su estructura parece haber sido diseña-da a propósito”.96 Muchos sistemas ni siquiera aprueban este examen tansimple.

NOTAS

1. Ver Alm (1996), y Slemrod y Bakija (1996) o los clásicos libros de Musgrave(1980) y Musgrave y Musgrave (1981). Para analizar algunos de estos puntos para elcaso argentino ver FIEL (1991), Artana y López Murphy (1993) y López Murphy y Sali-nardi (1982).

2. La excepción son los impuestos que se utilizan para corregir externalidades (porejemplo, sobre la contaminación ambiental) y los de suma fija (que no se utilizan porcarencias de información o por su regresividad). Debe señalarse que existen otras al-ternativas para corregir las externalidades, y que en virtud de las restricciones de in-formación, es difícil diseñar un impuesto óptimo. De todas maneras y aun cuando fue-ra posible calcular en forma precisa los impuestos que permitieran internalizar lasexternalidades, su producido será un porcentaje muy bajo de la recaudación. Por lotanto, la mayor parte del financiamiento del Estado siempre se hará con gravámenesdistorsivos.

3. Debe señalarse que no siempre existe un conflicto entre la política distributiva y elcrecimiento. Por ejemplo, si se acepta que la educación genera externalidades positivas,una política que brinde una mayor cobertura educativa puede resultar en una tasa decrecimiento más elevada, aun cuando se la haya financiado con impuestos distorsivos.Claro está, que ello exige que el gasto público sea eficaz. Ver Leibfritz et al. (1997).

4. Ver, por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996).5. El nivel de recaudación a obtener depende de las preferencias de la comunidad

respecto al nivel de participación del Estado en la economía y de las restricciones ma-croeconómicas. Aun cuando ambos aspectos exceden el ámbito de este trabajo, debemencionarse que el gasto y los impuestos se determinan en forma conjunta. En otraspalabras, si existen problemas para aumentar la recaudación, el gasto necesariamente


6. CONCLUSIONES

Las posiciones de los expertos en finanzas públicas se han ido acercandoal diseño “ideal” de un sistema tributario para economías de mercado.92 Enlas últimas décadas se han enfatizado más los aspectos de eficiencia que losde equidad, pero también se ha sacrificado eficiencia por viabilidad adminis-trativa e institucional.

Por ello, se procura que el sistema tributario se base en un impuesto alconsumo generalizado (IVA) con pocas exenciones y alícuota uniforme; conimpuestos adicionales sólo para algunos consumos que procuran resolverproblemas de contaminación o externalidades (bebidas alcohólicas, tabacoy combustibles); con un sistema de impuesto a las ganancias de las perso-nas que mantiene una estructura progresiva, también con pocas exencio-nes y deducciones para evitar que se disipe esa progresividad y se afecte laeficiencia (aunque ha sido más difícil avanzar en este sentido); con un im-puesto a las ganancias de las sociedades con tasa uniforme alineada a latasa marginal máxima del impuesto personal, que actúa como un sistemade retención para algunos ingresos de capital.93 Existe menos consensorespecto de cuál debe ser la imposición sobre las ganancias de capital (as-pectos de eficiencia exigirían gravarlas como si fueran ingreso ordinario,pero las dificultades de control sugieren eximirlas), sobre el uso de im-puestos presuntos o cedulares (aunque se les asigna un mayor papel enlos países con debilidades de administración); y sobre la utilización de im-puestos al trabajo, aunque se observan cada vez mayores intentos por jus-tificar su reemplazo por impuestos al consumo, que parecen haber sido


GRÁFICO 4IMPUESTOS A LAS GANANCIAS Y A LA PROPIEDAD

COMO PORCENTAJE DE LA RECAUDACIÓN Y EVASIÓN

80,0

70,0

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,05,00,0 10,0 15,0 20,0 25,0

Tasa de evasión (en %)

Impu

esto

a lo

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del

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l)

30,0 35,0 40,0 45,0 50,0

Suecia

Nueva Zelanda

PortugalSudáfrica

España

CanadáHungría

Argentina

MéxicoColombia

Chile

aumentar los requisitos de información, esta teoría ha sido criticada por sus proble-mas para explicar el diseño práctico de los programas distributivos y por algunas in-consistencias (ver Harberger (1978) y Harberger (1985 a]). Asimismo, debe recordarseque cuando se incorporan las características distributivas de los bienes no sólo debemirarse cuán relevante es un bien para la canasta de consumo de los quintiles máspobres, sino también calcular las filtraciones que pueden hacerse hacia los consumi-dores de mayores recursos. Ver Navajas y Porto (1994), y Newbery (1997).

16. La demostración de Harberger (1994 a) puede explicarse en forma intuitiva dela siguiente manera, y teniendo presente que el grado de complementariedad se defineexcluyendo el efecto ingreso: para un pequeño aumento en el salario que percibe unindividuo (el precio del ocio) es poco probable que la persona reaccione reduciendo susvacaciones, el cine o sus actividades de esparcimiento, sino que parece más factibleque reduzca el consumo de bienes inferiores, luego el de necesidades y por último elde bienes superiores. Otra forma de ver el mismo problema es pensar que las personasque trabajan muchas horas por día, en sus momentos de ocio seguramente consumenbienes de mayor calidad, porque ésta es un sustituto del tiempo, que es su “insumo”escaso. El error de considerar a los bienes de lujo surge por pensar que todo lo que seconsume durante las horas de ocio es, por definición, un complemento del ocio.

17. Ver Diamond y Mirlees (1971) y Carlton (1979).18. Ver, por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996), quienes mencionan el tratamiento

especial que reciben algunas cuentas de ahorro (“IRA accounts”, “Keogh Plans”), queelimina el impuesto sobre el retorno de los ahorros realizados en estas cuentas.

19. Ver, por ejemplo, Harberger (1980).20. Ver, OECD (1995), Leibfritz et al. (1997), y Slemrod y Bakija (1996).21. Los créditos fiscales por inversión pueden hacer rentables proyectos muy ma-

los y además favorecen a los activos de corta vida útil. Los esquemas de depreciaciónacelerada tienen un problema parecido, aunque su sesgo en relación a la vida útil noes único. El mejor instrumento para reestablecer la neutralidad entre activos financia-dos con fondos propios es la deducción automática de la inversión, pero ello convierteal impuesto a las ganancias en un gravamen sobre el consumo. Ver Harberger (1980)y Gravelle (1981). En el caso de los proyectos financiados con endeudamiento se pue-de demostrar que la deducción de los intereses nominales más que compensa el im-pacto negativo de la inflación (ver Atkinson y Stiglitz 1980). Entonces, para estos pro-yectos la deducción automática de la inversión es neutral si no se permite ladeducción de los intereses pagados por la deuda.

22. Ver, por ejemplo, Stotsky (1995 a). 23. Esto ocurre porque se limita el “carry-forward” de las pérdidas en el tiempo y

porque no se reconoce una tasa de interés, lo que reduce su monto medido en valoractual. Estas restricciones existen para evitar pérdidas de recaudación o reducir víasde elusión. Ver King (1995), Shome (1995) y Slemrod y Bakija (1996).

24. Ver Slemrod y Bakija (1996).25. Ver Mieskowski (1972).26. Ver Raimondo (1992). 27. La excepción la constituyen los bienes que generan externalidades que pueden

ser gravados a tasas diferentes para tratar de ayudar a internalizar el problema, contasas mayores si la externalidad es negativa (por ejemplo, contaminación ambiental enel caso de los combustibles o sobre la salud en el caso de los cigarrillos y las bebidasalcohólicas) o menores si son positivas (sería el caso de la educación si se la trata co-mo un bien de consumo, aunque correspondería gravarla directamente a tasa cero sise la considera una inversión).

28. Ver OECD (1995) y Leibfritz et al. (1997).29. Ver Leibfritz et al. (1997) y los trabajos preparados para ese informe.30. Ver Slemrod y Bakija (1996). La evidencia para el caso de los Estados america-


deberá ser contenido para evitar inconsistencias macroeconómicas. Es importante se-ñalar aquí que el gasto público siempre es financiado por algún impuesto: los corrien-tes, los futuros que se deberán recaudar para atender los servicios de la deuda públicautilizada para hacer frente a una parte de las erogaciones pasadas, o el impuesto in-flacionario si el déficit se financia con emisión monetaria. Por ello, la verdadera pre-sión tributaria de un país se aproxima mejor por la relación gasto público consolidadoal Producto Bruto Interno (PBI) que por la fórmula más utilizada en la práctica que re-laciona el nivel de la recaudación consolidada al PBI. De todas maneras, en este capí-tulo y en otros del trabajo se continúa utilizando la relación más usual porque ella esla que aparece más frecuentemente en la literatura especializada, aun reconociendosus limitaciones.

6. Los impuestos se utilizan para financiar el gasto del Estado, pero introducenuna pérdida de bienestar porque, normalmente, se detraen más recursos del sectorprivado de los que se le “devuelven” por medio del gasto estatal. En la teoría de Finan-zas Públicas lo usual es comparar un impuesto con otro que genera la misma recau-dación para poder mantener constante el nivel de gasto. Ello es razonable para evitartener que modificar las conclusiones del análisis de cada impuesto en función del des-tino supuesto de su producido. En verdad, como el dinero es fungible es arbitrarioafirmar que una partida de gasto se ha financiado con un impuesto determinado.

7. Otra forma de ver el mismo problema, pero analizando sólo un mercado, es quelos impuestos introducen una diferencia (“cuña”) entre el precio que enfrentan los de-mandantes de un bien, servicio o factor productivo, y el que reciben quienes lo ofre-cen. Precisamente por su presencia dejan de hacerse transacciones que hubieran be-neficiado a una (o a ambas) partes, ya que el precio que pagan los consumidores esmayor que el precio (neto de impuestos ) que reciben quienes ofrecen el bien.

8. Ver, por ejemplo, Boskin (1988).9. Si se pretende analizar qué ocurre con la tasa de crecimiento del PBI total, tam-

bién interesa el impacto de los tributos sobre la oferta de trabajo.10. Por ejemplo, en la teoría de imposición al capital se ha argumentado que es

óptimo gravar al stock y subsidiar la inversión porque se captan los recursos sobreuna dotación del recurso que no puede ser alterada por la presencia del impuesto,mientras que se trata de revertir el impacto sobre las decisiones futuras subsidiandoel aumento de ese stock. Ello supone que la memoria colectiva aceptará que la expro-piación inicial no volverá a repetirse.

11. Para una prueba formal ver Harberger (1985 b), quien demuestra que si elconsumo en el presente y el consumo en el futuro son igualmente sustitutos del ocio,entonces el impuesto al consumo tiene menor costo de eficiencia que el gravamen so-bre el ingreso.

12. Si los bienes son independientes en demanda (es decir, los cambios en el pre-cio de uno no afectan las cantidades consumidas de los otros), la regla de Ramsey re-sulta en tasas impositivas que son inversamente proporcionales a la elasticidad de lademanda de cada bien (tasas más altas para bienes con demanda más inelástica).

13. La regla de Ramsey es parte del problema general de discriminación de precios(de tercer grado) y, por lo tanto, también se utiliza para determinar las tarifas óptimasde un monopolio regulado. El problema es similar: la empresa con costos decrecientestiene un déficit si cobra tarifas iguales a los costos marginales, por ello debe apartar-se de la tarificación a costos marginales. La forma óptima de hacerlo es con el mismocriterio explicado en el texto para los impuestos indirectos. Ver Baumol y Bradford(1970).

14. Ver, por ejemplo, Alm (1996), Harberger (1994 a) y Slemrod y Bakija (1996).15. En teoría este problema podría corregirse mediante el uso de pesos distributi-

vos que contemplaran las características de cada uno de los bienes. Esto resolvería enforma conjunta el problema de eficiencia y equidad (ver Feldstein 1972). Además de


las inversiones hacia la compra de maquinarias (sobre las cuales existía el beneficiotributario), que favorecieron a las actividades capital intensivas y que fueron costosospara la administración tributaria, al mismo tiempo que restaron legitimidad a todo elsistema tributario. La experiencia de la Argentina con la promoción industrial y regio-nal es similar (ver FIEL [1988], López Murphy et al. [1982] y Artana [1988 y 1991]).

47. Ver Leibfritz et al. (1997).48. Ver Slemrod y Bakija (1996) y Leibfritz et al. (1997). Un ejemplo de esta capaci-

dad de las firmas de explotar las diferencias tributarias está dado por la reducción delos beneficios como porcentaje del PBI que se observa en Estados Unidos del 13,5% en1950 a 4,6% en 1993. Aparentemente, ello ha sido el resultado de las deducciones yde un aumento importante en los intereses pagados por las compañías, que adaptaronsu estructura financiera para pagar menos impuestos.

49. Ver OECD (1995).50. Ver, por ejemplo, Artana (1996) y las referencias allí citadas.51. “La imposición en una economía abierta” se discute en López Murphy et al.

(1988).52. El impuesto puede transformar a un bien importable en exportable si reduce

mucho el consumo, pero la decisión de producción sigue siendo la misma, definida porel precio internacional del producto.

53. Ver Shome (1995).54. Ver FIEL (1993) para un análisis más detallado de estos temas.55. Este problema parece estar presente en el IVA estadual de Brasil.56. Otras restricciones a la descentralización son las economías de escala en la

provisión del servicio (aunque existen varias formas de sortearlas con éxito) y posibleslimitaciones a la capacidad administrativa de los gobiernos locales. Para una discu-sión de estos temas ver FIEL (1993).

57. Es obvio que los consumidores son los trabajadores y los capitalistas. La ideade tratarlos por separado en su rol de dueños del factor y de consumidores permitedistinguir la menor capacidad de consumo y ahorro que tienen por la merma eventualen sus ingresos, de la que enfrentan por sus decisiones de consumo.

58. Esta equivalencia se pierde en el caso de bienes o factores que se transan in-ternacionalmente. Debe notarse que la reforma previsional realizada en la Argentinaen 1994 transformó una parte de los aportes personales en contribuciones a unacuenta individual de capitalización. En este caso, esta porción del aporte dejó de serun impuesto y se convirtió en un ahorro forzoso, ya que los beneficios a obtener estánestrictamente relacionados a los aportes que realiza cada individuo.

59. La teoría del consumo llamada del ciclo de vida sostiene que los individuosahorran para mantener un nivel de consumo determinado en sus años de retiro. Eneste contexto el individuo termina a lo largo de su vida consumiendo todo su ingreso.Por ello, una medida del ingreso de la persona a lo largo de su vida es el consumo co-rriente.

60. La proporcionalidad exige que no haya herencias o que se grave a éstas con elIVA. Nótese que la evidencia citada por Caspersen y Metcalf (1994) para Estados Uni-dos no permite concluir que cuando hay herencias el impuesto se vuelve necesaria-mente regresivo, porque el porcentaje de herencias medido como porcentaje de los in-gresos tiene forma de U.

61. Ver Slemrod y Bakija (1996).62. Ver Brazer (1980) y Stotsky (1995 b).63. Ver Slemrod y Bakija (1996).64. Ver, por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996).65. Ver OECD (1995) y Leibfritz et al. (1997).66. También por los costos de cumplimiento de los contribuyentes y de adminis-

tración para el fisco que pueden recaer en forma despareja sobre los diferentes niveles


nos parece ser bastante contundente: los Estados que redujeron impuestos paraatraer inversiones no han tenido ni mayor crecimiento ni mayor creación de empleos.Esto puede deberse a la ineficiencia en el uso del capital que alientan las desgravacio-nes. Ver por ejemplo, Courant (1994) y Bartik (1994).

31. En el caso de Estados Unidos este problema no es compensado en forma per-fecta porque las empresas más pequeñas no enfrentan la doble imposición de los divi-dendos (ya que generalmente no son corporaciones) y además, la tasa del impuesto esmenor cuanto menor es la ganancia anual medida en dólares.

32. La inversión en capital humano tiene un tratamiento favorable con relación auna inversión en capital físico que no goza de ningún tratamiento preferencial porqueuno de sus costos, el de oportunidad del tiempo dedicado al estudio, se “deduce” ple-namente de la base imponible. Esta menor tributación tiene algún justificativo porqueel capital humano enfrenta serias dificultades para poder ser financiado vía deuda, yaque no puede ser utilizado como garantía del préstamo. Además, si el impuesto es pro-gresivo, el retorno de la inversión en capital humano ( los mayores salarios) se grava-rá a una tasa más alta que la correspondiente a los ingresos que no se percibieron du-rante el tiempo de estudio.

33. Esto puede lograrse en forma directa mediante tasas preferenciales en el IVA,o en forma indirecta, mediante la posibilidad de deducir como gasto del balance impo-sitivo de ganancias los montos consumidos de determinados bienes (caridad, salud, vi-vienda).

34. La elusión es la reducción en la carga tributaria que permite la legislación paradeterminadas acciones que se quieren promover. La evasión se diferencia de la elusiónporque el evasor enfrenta penas en el caso de ser detectado.

35. Ver Alm (1985).36. Ver Artana (1988).37. Ver Slemrod y Bakija (1996).38. Ver Shome (1995).39. La literatura del Costo Marginal Social de los Fondos Públicos brinda un so-

porte conceptual a esta apreciación. A menos que el bien público que se financia conimpuestos distorsivos aumente la recaudación de los impuestos existentes, el CostoMarginal Social de los Fondos Públicos será superior a la unidad, indicando que laaprobación de proyectos del Estado debe tener beneficios que superen a los costos.Ver Browning (1974), Atkinson y Stiglitz (1980) y Wildasin (1984).

40. Ver Atkinson y Stiglitz (1980), Leibfritz et al. (1997) y Auerbach y Slemrod(1997).

41. Esta mayor reacción de las mujeres a los cambios de impuestos se ve confir-mada por el aumento en la tasa de participación femenina que alentó una mayor uti-lización del sistema de gravar por separado los ingresos de los esposos (lo que redujola tasa marginal para el segundo miembro de la familia que sale a buscar empleo,usualmente la mujer). Ver Leibfritz et al. (1997).

42 Ver Auerbach y Slemrod (1997), quienes mencionan, sin embargo, que estos re-sultados eran de esperar en una reforma que mantuvo la recaudación y que afectó ladecisión de trabajar vía diferentes canales (modificó la distribución de las tasas margi-nales para diversos tramos de ingreso, amplió la base de maneras distintas para cadagrupo familiar modificó otros impuestos que también afectan el ingreso de los contri-buyentes).

43 Ver Leibfritz et al. (1997).44 Ver Leibfritz et al. (1997).45 Ver Leibfritz et al. (1997).46Los problemas con los incentivos tributarios a la inversión son bastante genera-

lizados. Por ejemplo, Brooks (1997) menciona que en Canadá los incentivos tuvieronun costo fiscal entre 5 y 8 veces mayor que el aumento en la inversión, que sesgaron


86. La mayor parte de esta sección fue realizada por la Lic. Nuria Susmel.87. Ver Leibfritz et al (1997), Slemrod y Bakija (1996) y Stotsky (1995 d). Esta úl-

tima autora muestra datos del promedio del período 1986-92 que arrojan una cargatributaria de 30,4 % del PBI para los países de la OECD, de 27,3% para las economíasdel Este de Europa en transición, y de entre 13,6 a 17,7 % para el resto de las regio-nes del mundo.

88. Además de las razones mencionadas anteriormente respecto a que la verdade-ra presión tributaria debe aproximarse por la relación gasto público/PBI, debe seña-larse que la comparación entre países está expuesta a problemas de homogeneidad enlas variables. Por ejemplo, si un país opta por asegurar la provisión de salud vía regu-laciones del Estado (como es el caso de los Estados Unidos) su relación impuestos/P-BI será más baja que en otro que, en igualdad de otras condiciones, decide hacerlo víaun mayor gasto público financiado con impuestos. Lo mismo puede decirse de los in-centivos promocionales (vía desgravaciones o partidas de gasto explícitas), la protec-ción arancelaria, los peajes, otras tasas por el uso de servicios públicos, y los progra-mas de retiro organizados por medio de fondos de capitalización y los de bienestarsocial. Las fuentes utilizadas en los gráficos son OECD (1996 y 1997) y FMI (variosnúmeros).

89. La regresión estimada por mínimos cuadrados clásicos es la siguiente: PF =223,1 + 0,00068 PBIC, donde PF es la presión fiscal y PBIC es el PBI per cápita. Losestadísticos “t” de Student son 8,7 y 4,9, ambos significativos al 5%; el R2 ajustado es0,38, y el estadístico F de 24,0.

90. La participación de los impuestos está también expuesta a errores de interpre-tación. Por ejemplo, se excluyó a Venezuela porque se incluyen como impuesto a larenta los ingresos que el fisco percibe de la explotación de los recursos no renovables.

91. La evasión fiscal es una estimación para el IVA obtenida de Silvani y Brondolo(1993).

92. Ver Faría (1995), Shome (1995) y Tanzi (1991).93. El impuesto a las ganancias de las sociedades actúa como un pago a cuenta

de lo que debería tributar el individuo y al gravar la utilidad devengada, evita que sepostergue el pago de la obligación tributaria.

94. Para una discusión de varias propuestas de reforma del sistema americano verSlemrod y Bajika (1996).

95. Nótese que el impuesto único se aparta por completo de la idea de gravar enforma cedular. Ello lo vuelve particularmente vulnerable en países con problemas deadministración tributaria.

96. Citado en Brooks (1997).

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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tion, 1988.Artana, D.: “La Promoción Económica en la Argentina: Introducción y Síntesis de los

Principales Resultados”. En Porto, A. (ed.), Regulación de Actividades Económicas yFinancieras, Instituto Torcuato Di Tella, 1991.

Artana, D.: “Políticas Públicas y Crecimiento. El caso de Tucumán”. En Elías, V.(ed.), La Economía de Tucumán, Fundación del Tucumán, 1996.

Artana, D. y López Murphy, R.: “Un Sistema Tributario para el Crecimiento”. En de laBalze, F. (ed.), Reforma y Convergencia. Ensayos sobre la Transformación de la Eco-nomía Argentina, ADEBA, 1993.


de ingreso, y sin guardar una estrecha relación con la distribución de la carga de losimpuestos.

67. Ver Alm (1996).68. Ver Slemrod y Bakija (1996).69. Ver Harberger (1962). 70. Estos elementos son: la elasticidad de sustitución en los diferentes sectores de

la economía, la elasticidad de la demanda de cada sector y la intensidad de uso de fac-tores en cada sector.

71. Este es un resultado similar al que se obtiene de aplicar el conocido teoremade Stolper-Samuelson en la teoría de comercio internacional, y presenta algunos re-sultados ambiguos cuando se extiende al caso de más de dos bienes y más de dos fac-tores.

72. Ver Harberger (1994 b).73. El riesgo país, que implica un costo mayor del capital, puede interpretarse co-

mo un impuesto recaudado privadamente. Por las mismas razones apuntadas en eltexto seguramente será soportado por los trabajadores del país.

74. Ver OECD (1995), Leibfritz et al. (1997), Auerbach y Slemrod (1997), y Slemrody Bakija (1996).

75. Ver Harberger (1994 b).76. Ver OECD (1995).77. Ver Múten (1997).78. Este sistema se aplica en varios países (el Reino Unido y Japón son los casos

típicos). Se acepta que es un sistema más simple que el americano, pero que permitemenos opciones para alcanzar otros objetivos vía deducciones. Ver Gale y Holtzblatt(1997) quienes muestran alguna evidencia que sugiere que, contra lo que podía espe-rarse a priori, no es claro que este sistema tenga menos costos de administración queel americano (por ejemplo, porque conseguir la información que proporcionan las de-claraciones juradas es costoso, porque administrar los programas vía el gasto públicotambién implica costos, etcétera).

79. En cierta medida los impuestos al trabajo actúan en forma cedular al gravarlos ingresos del trabajo por separado, con tasas proporcionales y casi sin excepciones.

80. Ver Auerbach y Slemrod (1997). El impuesto mínimo ya se aplicaba a nivel in-dividual antes de la reforma de 1986.

81. Ver Krelove y Stotsky (1995) y Mc Carten (1995).82. Ver Mc Carten (1995).83. Durante 1997 y la primera parte de 1998 se asistió a un interesante debate en

los Estados Unidos que concluyó en recomendaciones para el Internal Revenue Servicede extremar los recaudos para respetar los derechos de los contribuyentes. Entre otrascosas, ello ha llevado a la agencia de recaudación americana a reforzar los servicios deinformación al contribuyente.

84. Nótese que desde el punto de vista de la eficiencia existe algún nivel de evasiónque es admisible porque el esfuerzo de contralor fiscal insume recursos reales que seutilizan para lograr que aumente una mera transferencia de dinero del sector privadoal fisco. Ver Alm (1996).

85. Slemrod y Bakija (1996) mencionan que en Estados Unidos la decisión de exi-gir el número de identificación personal a los dependientes (hijos, esposa) que calificanpara recibir una deducción en el impuesto personal a la renta redujo entre 1986 y1987 el número de deducciones incluidas en las declaraciones juradas en 7 millonesde casos, con un aumento en la recaudación de US$ 2.900 millones. Esto sugiere queuna deducción no muy controlada en un país de origen sajón era abusada por los con-tribuyentes. Al aumentar la percepción de que el fisco contrastaría la información seredujo espontáneamente el número de deducciones incluidas en las declaraciones ju-radas.


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1. INTRODUCCIÓN

En este trabajo se analizarán las reformas tributarias realizadas en losúltimos años, especialmente las ejecutadas en el último quinquenio, tantolas realizadas en los países más avanzados como en América Latina. Se co-mentará la tendencia de los cambios y las estructuras impositivas reempla-zadas y además se tratarán de analizar los principales objetivos perseguidos,por ejemplo, aumentar la recaudación, combatir la evasión, atraer inversio-nes, fomentar el empleo, ganar competitividad internacional, etc.

Finalmente, se realizará una evaluación global de las reformas impositi-vas, buscando señalar las tendencias principales que surgen del análisisrealizado, tanto con referencia a los objetivos perseguidos, como a los instru-mentos utilizados. Se analizarán con mayor detalle las reformas realizadasen el impuesto sobre la renta (de empresas y personas físicas) y en los im-puestos generales al consumo, en particular el IVA.

Aunque en realidad las reformas tributarias de los países de la región si-guen –tal como se verá– determinadas tendencias que por lo menos en cier-tos aspectos se originan en los países más avanzados, como el caso de la re-forma de la imposición sobre la renta realizada en Estados Unidos en 1986,en otros casos las reformas fueron pasando de uno a otro país de AméricaLatina, como ocurrió en el caso del IVA. Sin embargo, aun entre países máshomogéneos –por ejemplo más desarrollados– se notan amplias diferencias.

En consecuencia, para tener una visión global de las reformas es mejortratarlas por grupo de países, que por tipo de impuestos. Por ello, primero seanalizan las reformas ocurridas en los países de la OECD, que en su mayo-ría son industrializados y luego se comentan las realizadas en países deAmérica Latina. En ambos casos se trata de analizar la evolución del nivel detributación y la estructura o composición de las recaudaciones por principa-les tipos de impuestos.

CAPÍTULO 2

Reformas tributarias recientes

Hugo González Cano*

* Profesor CITAF-OEA.

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES 4948 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

2. TENDENCIAS DE REFORMA TRIBUTARIA EN LOS PAÍSES DE LA OECD

a) Evolución del nivel de la tributación

En primer lugar debe señalarse que aunque desde mediados de la décadadel ochenta se observa en casi todo el mundo una tendencia a la reducciónde las actividades del sector público, ello tiende a manifestarse más bien enel sector de empresas públicas que han sido privatizadas en buena parte,que en las actividades típicas del gobierno (provisión de bienes y serviciospúblicos). Por supuesto que los gobiernos también se pueden financiar conla emisión de títulos, y en muchos casos se observa un aumento importantede la deuda pública medida como porcentaje del PBI. Pero al mismo tiempo,como en muchos casos el nivel del gasto público no ha descendido sino másbien al contrario, y se trata de mantener equilibradas las finanzas públicas,se nota que en general los coeficientes de presión tributaria han tendido amantenerse en el tiempo o incluso se notan ciertos aumentos.

Así en el caso de los países de la OECD, se observa que entre 1980 y1994 el coeficiente de presión tributaria promedio sin ponderar e incluyendolos ingresos de la seguridad social, para todos ellos ascendió del 34,1% delPBI en 1980, al 35,9% en 1985, al 37,0% en 1990 y al 38,4% en 1994 (cua-dro l). Si se consideran únicamente los países de la Unión Europea (UE), seobserva lo mismo, ya que el coeficiente pasó del 37,7% en 1980 al 40,3% en1985, al 41,7% en 1990 y al 42,5% en 1994.

Por su parte, en el caso de los países no europeos de este grupo, se ob-serva que el coeficiente de los Estados Unidos que en 1980 era del 29,3% seha mantenido muy estable en todo el lapso alrededor de ese nivel, ya que en1994 era del 29,6%. En cambio, en el caso de Japón se nota un aumento dela presión tributaria del 25,4% del PBI en 1980 al 27,6% en 1985, al 3l,3%en 1990, para luego descender al 27,8% en 1994.

Si ahora se considera el caso de los países con mayor nivel de presión tri-butaria, como son los países escandinavos (Suecia, Dinamarca, etc.), en ge-neral se observa un incremento de la presión tributaria desde 1980 hasta1988-1989 y luego un descenso hasta 1993 con una recuperación en 1994.Finalmente en los países del Sur de Europa como España, Italia y Grecia, senota un incremento casi constante de la presión, que en España pasó del24,l% en 1980 al 36% en 1992, para luego descender levemente; en Italia as-cendió del 30,2% en 1980 al 42,3% en 1993 cayendo a 41,7% en 1994 y enGrecia creció del 29,4% en 1980 al 42,5% en 1994.

Finalmente, debe señalarse que en los últimos años y en especial desde1990 se produjeron descensos en algunos países, como Australia, Nueva Ze-landa, los antes indicados de alto nivel de presión (Dinamarca y Suecia), Bél-gica, Japón y en el Reino Unido, cuyo coeficiente bajó de casi 38% en 1985-1986 al 34% en 1994. De un total de 24 países de la OECD del cuadro 1,mayoritariamente industrializados, la carga impositiva descendió, entre 1988y 1994, en ocho de ellos, aumentó en trece y se mantuvo estable en los res-tantes cuatro países (Bélgica, Dinamarca, Estados Unidos y Francia).

Aunque todavía no se tienen los datos completos de la OECD para años

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más recientes, los datos parciales de algunos países, así como la política ge-neralizada para reducir los déficit del gobierno, muy posiblemente haya ten-dido a incrementar los coeficientes de presión tributaria en los últimos años.Para los quince países de la Unión Europea el cumplimiento de las metas fis-cales para llegar a la unión monetaria en 1999 (déficit público hasta el 3%del PBI y deuda pública hasta el 60% del PBI), hizo que en varios casos en1997 se crearan nuevos impuestos y/o se aumentaran los existentes, tal co-mo ocurrió por ejemplo en Italia, Francia, Grecia, Alemania, etc. Incluso enalgunos casos para lograr la aprobación política de mayores impuestos, secrearon refuerzos del impuesto a la renta con la denominación de “ImpuestoEuropa”, como ocurrió en Italia en 1997.

b) Cambios en la estructura tributaria de los países de la OECD

Tal como se puede ver en el cuadro 2, los impuestos sobre la renta (per-sonas físicas y empresas o corporaciones), continúan siendo la principalfuente de recaudación tributaria de los países de la OECD, ya que en 1994obtuvieron el 35,45% del total, frente a los impuestos al consumo (31,9% deltotal) y el 25,9% de las contribuciones e impuestos para seguridad social. Sibien los impuestos al consumo y particularmente el IVA, aumentaron suparticipación en el total en los últimos años, todavía en la mayoría de lospaíses industrializados son más importantes financieramente los impuestossobre la renta.

Asimismo, dentro de los impuestos sobre la renta, los aplicados sobre losingresos de las personas físicas (IRPF) continúan representando el mayorporcentaje recaudatorio en los países industrializados, al revés de lo queocurre en países de América Latina, donde: i) los impuestos sobre la rentageneran menores recaudaciones, y ii) ellas provienen mayormente del im-puesto empresario que del recaudado de las personas físicas.

Esta clasificación de impuestos de la OECD es muy similar a la usadapor el FMI y por la OEA para países de América Latina, en el sentido de quese diferencian claramente la recaudación del impuesto personal a la renta ylas contribuciones de seguridad social y otros impuestos sobre la mano deobra, ya que si bien el primero representa mayoritariamente rentas del tra-bajo, también incluye ingresos del capital. Y especialmente en los países deAmérica Latina la recaudación del impuesto a la renta, en algunos casos nisiquiera se discrimina entre el impuesto personal y el societario.

Pero ello no obsta, para que cuando se analizan reformas del impuestopersonal a la renta de asalariados, en algunos casos se hayan consideradode manera conjunta con las contribuciones personales de seguridad social,ya que ambos en definitiva recaen sobre los salarios. Inclusive los aportespatronales de seguridad social en el largo plazo también incidirían sobre losasalariados, de acuerdo a varios estudios, pero a corto plazo incidirían sobrelos beneficios de las empresas, con el consiguiente efecto negativo sobre elempleo.

En el cuadro 3 puede verse que por ejemplo en Estados Unidos el im-


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Par

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1996.

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES 53

CUADRO 3IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE PERSONAS FÍSICAS

EN PORCENTAJE DEL PBI

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994

Canadá 5,9 10,1 10,5 10,8 11,6 14,9 15,0 14,3 13,6 13,4Estados Unidos 7,7 10,0 9,3 10,5 9,9 10,1 9,8 9,6 9,8 9,8México

Australia 8,0 9,0 12,0 12,5 13,6 13,2 12,1 11,8 11,8 12,0

Japón 4,0 4,2 5,0 6,2 6,8 8,4 8,3 7,4 7,5 6,4

Nueva Zelanda 9,7 11,7 16,9 20,3 19,9 17,4 16,3 16,2 16,0 16,6

Alemania 8,2 8,8 10,8 11,3 10,9 10,1 10,4 10,9 10,6 10,4

Austria 6,9 7,4 8,4 9,5 9,9 8,7 9,1 9,3 9,4 8,4

Bélgica 6,4 8,7 13,3 15,6 16,7 14,3 13,9 14,0 13,7 14,5

Checoslovaquia 4,3 5,3

Dinamarca 12,4 19,6 23,1 23,5 24,6 25,6 26,1 26,4 26,4 27,7

España 2,1 1,9 2,8 4,9 5,7 7,5 8,1 8,4 8,4 8,1

Finlandia 10,1 12,8 16,7 14,3 17,0 17,5 17,4 18,3 16,2 17,5

Francia 3,7 4,2 4,5 5,4 5,7 5,2 5,9 6,0 6,1 6,2

Grecia 1,5 2,5 2,3 4,4 4,9 5,2 4,8 4,1 3,8 4,5

Holanda 9,1 9,9 11,6 11,8 8,6 11,0 12,3 11,6 12,1 9,7

Hungría 6,6 6,7 7,1 6,5

Irlanda 4,3 5,7 7,9 10,8 11,4 11,2 11,6 11,6 11,7 11,8

Islandia 5,1 5,4 6,0 6,7 5,6 8,3 8,3 8,5 9,3 9,5

Italia 2,8 2,8 4,0 7,0 9,2 10,3 10,5 11,3 11,9 10,6

Luxemburgo 7,6 7,4 11,9 12,6 12,0 10,3 9,5 9,2 9,2 9,7

Noruega 13,2 13,8 14,1 13,2 10,6 11,0 10,9 10,4 10,2 10,8

Polonia 1,0 7,7 9,2 9,8

Portugal 4,9 5,6 6,8 6,3 6,2

Reino Unido 9,1 11,6 13,5 10,5 10,3 10,4 10,3 9,9 9,3 9,4

Suecia 17,1 19,8 20,0 20,0 19,4 21,4 18,0 18,0 18,3 18,7

Suiza 6,5 7,9 10,7 11,0 11,2 10,8 10,7 11,1 10,9 11,5

Turquía 2,6 3,4 5,3 7,8 4,3 5,4 6,0 6,2 6,1 5,3

Promedio sin ponderar:OECD total 7,1 8,6 10,5 11,3 11,3 11,4 10,7 11,0 10,7 10,7OECD América 6,8 10,1 9,9 10,6 10,7 12,5 12,4 12,0 11,7 11,6OECD Pacífico 7,2 8,3 11,3 13,0 13,4 13,0 12,2 11,8 11,8 11,6OECD Europa 7,1 8,5 10,4 11,1 11,0 11,0 10,3 10,8 10,5 10,5EU 15 7,2 8,8 10,8 11,6 11,9 11,6 11,6 11,7 11,6 11,5

Fuente: OECD, “Revenue Statistics, 1965-1994”, París, 1996.


CUADRO 2ESTRUCTURA TRIBUTARIA DE LOS PAÍSES DE LA OECD

COMO PORCENTAJE DEL PBIAÑO 1994

Renta y Seguridad Salarios Patrimonial Bienes y Otrosbeneficios social servicios

Canadá 16,0 6,1 4,0 9,5 0,5Estados Unidos 12,3 7,0 3,3 5,0México 5,8 3,7 9,0 0,3

Australia 16,2 2,0 2,8 8,9Japón 10,5 9,8 3,2 4,3 0,1Nueva Zelanda 22,2 0,3 2,0 12,5

Alemania 11,5 15,4 1,1 11,3Austria 10,6 15,0 2,8 0,7 13,2 0,5Bélgica 17,5 15,5 1,2 12,5Checoslovaquia 11,7 18,9 0,1 0,6 15,9 0,1Dinamarca 31,1 1,6 0,3 1,9 16,5 0,1España 9,9 13,8 1,9 10,0 0,2Finlandia 19,3 12,1 1,2 14,5 0,1Francia 7,8 19,1 1,1 2,3 12,0 1,8Grecia 8,7 14,7 0,3 1,4 17,4Holanda 12,6 19,3 1,9 11,9 0,2Hungría 9,3 14,1 0,1 0,5 16,5 0,5Irlanda 15,1 5,4 0,6 1,7 14,7Islandia 10,3 2,5 2,9 15,2Italia 14,5 13,0 0,1 2,3 11,8Luxemburgo 17,3 12,0 3,4 12,3Noruega 14,3 9,9 1,1 15,8Polonia 13,3 12,8 0,6 1,2 15,4Portugal 8,6 8,7 0,8 14,7 0,2Reino Unido 12,1 6,1 3,7 12,0 0,1Suecia 21,6 13,9 0,7 1,6 13,2Suiza 13,4 12,4 2,5 5,5Turquía 6,6 3,5 1,8 8,3 2,1

Promedio sin ponderar:OECD total 13,6 10,2 0,3 1,9 12,1 0,2OECD América 11,4 5,6 2,4 7,8 0,3OECD Pacífico 16,3 3,3 0,8 2,7 8,6OECD Europa 13,5 11,8 0,3 1,7 13,2 0,3EU 15 14,6 2,4 0,4 1,8 13,2 0,2

Fuente: OECD, “Revenue Statistics, 1965-1994", París, 1996.

puesto personal sigue recaudando alrededor del l0% del PBI, mientras que elcorporativo obtiene sólo el 2,5% del PBI restante, para llegar en 1994 al12,3%. Por su parte se observa que en Australia el IRPF recaudó en 1994 el12 % del PBI, en Nueva Zelanda el 16,6%, en Alemania el l0,3%, en Franciael 6,2%, en Grecia el 4,5%, en España el 8,l%, en Portugal el 6,2%, etc. Paratodos los países de la OECD del cuadro 3, en promedio el impuesto personala la renta obtuvo el 10,7% del PBI. Por su parte, el impuesto a la renta deempresas generó en el mismo año para todos los países de la OECD apenasel 2,9% del PBI (cuadro 4). Así en el año 1994 el total del impuesto a la rentarecaudado en todos los países de la OECD alcanzó al 13,6% del PBI. Por últi-mo en relación al impuesto a la renta personal, puede señalarse que en algu-nos países en los últimos años se produjeron cambios significativos en suimportancia recaudatoria, tal como pasó en Italia y España. En Italia pasódel 2,8% del PBI en 1970 al l0,6% en 1994 y en España ascendió del l,9% en1970 al 8,1% en 1994.

Los impuestos sobre bienes y servicios (IVA e internos), que en 1994 re-presentan el 12 ,l% del PBI para todos los países de la OECD, tuvieron unaumento menor de su participación relativa, ya que en 1970 recaudaban ell0,5% del PBI para el total de los países de la OECD. Finalmente, los aportesy contribuciones de seguridad social que en 1994 y para todos los países dela OECD representaron el 10,2% del PBI, tuvieron un aumento significativo,ya que ascendieron a ese porcentaje desde el 5,8% del PBI obtenido en 1970.Sin embargo, ese aumento fue más acelerado hasta 1985 y se redujo des-pués, ya que ese año representaban el 8,6% del PBI de todos los países de laOECD.

c) Principales tendencias de reforma tributaria en los países de laOECD en los últimos años

i) Aspectos generales

Si bien la reforma tributaria de Estados Unidos se realizó en 1986 y yatiene doce años, conviene hacer una breve mención sobre ella debido al efec-to demostración que ejerció sobre varias reformas realizadas posteriormenteen otros países. En cierto modo puede decirse que a partir de la “ReformaReagan” del impuesto a la renta de Estados Unidos se generó una tendenciaen varios países para ampliar las bases imponibles y reducir las alícuotas,tanto del impuesto a la renta de las empresas, como del aplicado sobre larenta de las personas físicas. Como se recuerda, en esa reforma que fue neu-tral desde el punto de vista recaudatorio, se eliminaron exenciones e incen-tivos y se redujeron las alícuotas aplicadas a las rentas de personas físicas(aunque luego la Administración del Presidente Clinton aplicó una tasa adi-cional para rentas elevadas), así como la que grava la renta de las corpora-ciones (bajó del 46% al 34%).

Como se verá a continuación, a partir de ese reforma se generó cierta ar-monización espontánea del impuesto a la renta, generada por un procesocompetitivo para atraer capitales, lo que en varios casos llevó a un debilita-

54 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES 55

CUADRO 4IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS DE SOCIEDADES

EN PORCENTAJE DEL PBI

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994

Canadá 3,9 3,5 4,4 3,7 2,7 2,6 2,1 1,8 2,1 2,4Estados Unidos 4,0 3,6 3,0 2,9 2,0 2,1 2,1 2,0 2,2 2,5México

Australia 3,8 4,1 3,4 3,5 2,8 4,4 4,2 4,1 3,7 4,2Japón 4,1 5,2 4,3 5,5 5,8 6,8 6,2 5,0 4,3 4,1Nueva Zelanda 5,1 4,9 3,7 2,6 2,8 2,4 2,5 3,0 3,8 4,4

Alemania 2,5 1,9 1,6 2,1 2,3 1,8 1,6 1,6 1,4 1,1Austria 1,9 1,6 1,7 1,5 1,5 1,5 1,5 1,8 1,5 1,3Bélgica 1,9 2,4 3,0 2,5 2,6 2,4 2,4 2,1 2,4 2,8Checoslovaquia 7,9 6,4Dinamarca 1,4 1,1 1,3 1,5 2,4 1,6 1,6 1,6 2,2 1,9España 1,4 1,4 1,3 1,2 1,5 3,0 2,7 2,3 2,0 1,7Finlandia 2,4 1,7 1,5 1,4 1,4 2,1 2,1 1,7 1,2 1,9Francia 1,8 2,2 1,9 2,1 2,0 2,3 2,0 1,5 1,5 1,6Grecia 0,4 0,4 0,9 1,1 1,0 2,0 1,7 1,9 2,1 2,4Holanda 2,6 2,5 3,3 3,0 3,1 3,4 3,4 3,1 3,3 3,3Hungría 5,2 2,5 1,7 1,9Irlanda 2,3 2,7 1,5 1,5 1,2 1,7 2,1 2,5 3,0 3,3Islandia 0,5 0,5 0,8 0,7 0,9 0,9 0,8 1,0 0,9 0,8Italia 1,8 1,7 1,7 2,4 3,2 3,9 3,8 4,4 4,1 3,7Luxemburgo 3,4 6,0 6,7 7,6 8,3 6,9 6,5 5,4 7,2 7,6Noruega 1,3 1,3 1,3 6,2 8,1 3,8 4,1 3,0 3,3 3,5Polonia 7,3 4,6 4,3 3,4Portugal 2,5 2,8 2,7 2,3 2,3Reino Unido 2,2 3,3 2,4 2,9 4,7 3,9 3,3 2,6 2,4 2,7Suecia 2,1 1,8 1,9 1,2 1,7 1,7 1,9 1,5 2,2 2,8Suiza 1,5 1,8 2,3 1,8 1,9 2,1 2,0 2,0 1,9 2,0Turquía 0,5 0,8 0,8 0,7 1,5 1,3 1,3 1,0 1,1 1,3

Promedio sin ponderar:

OECD total 2,3 2,5 2,4 2,6 2,8 2,8 3,0 2,6 2,8 2,9OECD América 3,9 3,6 3,7 3,3 2,3 2,3 2,1 1,9 2,1 2,4OECD Pacífico 4,3 4,7 3,8 3,9 3,8 4,5 4,3 4,1 3,9 4,3

OECD Europa 1,8 1,9 2,0 2,3 2,7 2,6 2,9 2,4 2,7 2,7EU 15 2,0 2,2 2,2 2,3 2,6 2,7 2,6 2,4 2,6 2,7

Fuente: OECD, “Revenue Statistics, 1965-1994”, París, 1996.

mas del impuesto personal, fue acompañada de la ampliación de las basesimponibles mediante la reducción de exenciones e incentivos. En varios paí-ses se redujeron algunas deducciones, tales como la no tributación de ingre-sos entregados en especie por las empresas a sus empleados por ejemplo, eluso de automóvil, cobertura de gastos de representación, etc. (“fringe bene-fits”). Esto se observa tanto en países industrializados, como en países endesarrollo.

Sin embargo, esta tendencia general a la reducción de alícuotas del IRPFha sido menos acentuada en algunos países de la Unión Europea (UE), don-de las alícuotas máximas son más elevadas, tal como sucede en Alemania(53% en 1997), España (56% en 1997), Italia (5l% en 1997), Holanda (60%en 1997), Dinamarca (6l% en 1997), Bélgica (55% en 1997). Sin embargo, envarios de estos casos en que las tasas marginales son relativamente más al-tas que en el grupo anterior, debe considerarse que se redujeron de tasasmarginales muy elevadas, como pasó por ejemplo en los países escandinavos(ver cuadro 6). Como se ve en este cuadro, mientras en Noruega a mediadosde 1980 la tasa marginal máxima era del 70% en 1997 bajó al 4l,7%.

Otra área del IRPF que cambió en los últimos años en países industriali-zados, se refiere a una mayor consideración de las ganancias de capital en elIRPF.

También se nota en varios casos una mayor integración entre el IRPF y elimpuesto a la renta de las empresas (IRE), mediante sistemas de “imputa-ción” que tienden a reducir o eliminar la doble imposición de los ingresos deorigen empresario. Este sistema de imputación, que se utiliza mayoritaria-mente en los países de la UE desde hace tiempo, fue adoptado en la última


miento del impuesto a las rentas del capital y a una acentuación del aplicadosobre las rentas de asalariados. Este proceso de reforma competitiva tambiénha sido denominado “degradación tributaria”, tal como lo puntualizaTanzi,1 yse refiere a las reformas por las que se reduce la tributación para atraer espe-cialmente capitales del exterior. Este proceso de reforma se vio acentuado porla globalización o internalización de la economía internacional que se ha pro-ducido en los últimos años, especialmente en cuanto se refiere a la crecientemovilidad del factor capital.

En este nuevo contexto de economías más abiertas, en que todavía seaplican instituciones y políticas que reflejan más bien el ambiente de econo-mías cerradas, como ocurre con la política tributaria, es natural que aparez-can conflictos difíciles de resolver. Precisamente, buena parte de las refor-mas de los últimos años tratan de resolver estos conflictos.

Como señala Tanzi, “La globalización y la progresiva integración de laseconomías de los países han cambiado las bases en que se apoyaban los sis-temas tributarios nacionales. En el presente contexto la acción de muchosgobiernos resulta en gran parte restringida o influenciada por la acción deotros gobiernos y los efectos de derrame a través de las fronteras generadospor la tributación se han convertido en comunes e importantes. Esto haabierto la posibilidad para algunos países de tomar ventajas de esta nuevasituación, atrayendo hacia ellos una parte mayor de la base imponible mun-dial y exportando parte de su carga tributaria”.

A continuación se comentan las principales reformas realizadas para losprincipales impuestos en los últimos años, varias de las cuales han tratadoprecisamente de adaptar los sistemas tributarios a esta nueva situación eco-nómica.

ii) Impuesto sobre la renta de personas físicas (IRPF)

La reducción de las alícuotas del impuesto personal a la renta (IRPF) estal vez el cambio más importante que se ha producido entre 1980 y 1995.Esta reducción de tasas en el impuesto personal se ha realizado para dismi-nuir los efectos negativos sobre los incentivos al ahorro y al trabajo. Si bien,como se dijo, estas reformas se acentuaron luego de la reforma realizada enEstados Unidos en 1986, no debe dejar de mencionarse que la primera refor-ma importante en este sentido se produjo en el Reino Unido en 1984. En es-te caso se eliminaron o redujeron los incentivos y muchas exenciones paraampliar la base y se bajaron las alícuotas.

En el cuadro 5 puede verse que para varios países industrializados y endesarrollo, las alícuotas marginales del impuesto personal bajaron significa-tivamente. Así en los Estados Unidos las tasas marginales máximas bajarondel 70% al 28% en 1990, para luego elevarse al 35% en 1995 y al 39,6% en1996. En el Reino Unido las tasas marginales máximas del IRPF bajaron del80% al 40% (se mantienen en ese nivel); en Suecia, del 75% al 50% en 1990,para luego subir al 56% en 1996; en Japón, del 70% al 50%, para luego su-bir al 65% (en 1997); en Colombia, del 49% al 30% y luego al 22%, y en Mé-xico, del 55% al 40% y luego al 35% en 1996.

En la mayoría de los casos esta reducción de las tasas marginales máxi-


CUADRO 5IMPUESTO A LA RENTA DE PERSONAS FÍSICAS, ANTES Y DESPUÉS DE LA

REFORMA

País Tasa marginal máxima para individuos Tasa para empresas(viejo/nuevo) (viejo/nuevo)

Australia 60/49 46/39Canadá 34/29 36/28Colombia 49/30 40/30Estados Unidos 70/28 (+5)a 46/34Indonesia 50/35 45/35Israel 60/48b 53/48Japón 70/50 42/37,5México 55/40 42/36Reino Unido 80/40 52/35Suecia 75/50 56/30

a. Sobretasa para contribuyentes de tramos medios y altos de renta.b. Eliminación programada del recargo al final de 1989.Fuente: Boskin y Mc Lure (1990).


CUADRO 6IMPUESTO A LA RENTA - PAÍSES SELECCIONADOS 1995-1996

1995 1995 1996Retención a Benef. del

Ext. PrevalecientePaíses Dividendos Intereses Sociedades Individuos

Tasa % Tasa % Tasa % Tasa máxima %

I. Países en que prevalecen tasas fijadas en TratadosEstados Unidos 15/5 0/10/15 35 39,6Canadá1 15 15 28,84 53,19Alemania 15 15/10 45 53España 10 0/10 35 56Francia 10/15/25 0/10/15 33 56,8Gran Bretaña 0 0/10/15 33 40Grecia 0 10 35/402 45Italia 10/15 0/10/15 36 51Portugal 15 10 36 40Turquía 10/15/20 10/15 25 55Australia 15 10 39 47Japón 10/15 10 37,50 65Luxemburgo 15/5 0 33 51,25Holanda 15/10/5 0/10 35 60Suiza 15/10 10 19,8 a 36,83 25 a 46,53

Suecia 15 0 56Finlandia 15 15/10 28 57Nueva Zelandia 15 0 25 33Noruega 33 41,7Irlanda 0 0 28 48Austria 10/15 0 40 50Bélgica 15 13,39 34 55Dinamarca 10/15 0 40,17 61

34II. Países en que prevalecen sus tasas legalesArgentina 0 12,54 33 33Brasil 155 15 48,75 35Chile 20 15 15 45Colombia 8 35,6 30 30Costa Rica 15 15 30 25México 0 4,9/356 34 35Panamá 20 6 34 30Perú 0 30 30 30

1) Tasa combinada de la máxima federal sumada la más alta provincial (BritishColumbia). 2) El 40% es aplicable a las compañías extranjeras que operan en Grecia.3) Tasa máxima federal sumada a la máxima cantonal. Varía según cantones. 4)Reducida a partir del 29-11-95 a 4,5%. 5) La tasa máxima societaria resulta de sumara 10% de contribución social deducible de la base del Impuesto a la Renta, el 25%sobre el remanente y el adicional cuyo máximo es de 18%. La ley del 27-12-95 vigentea partir de enero de 1996 modifica la alícuota societaria, reduciéndola a 15% y su adi-cional a 10% para rentas que superen el límite legal: la contribución social deduciblese reduce a 8%. Se elimina asimismo la retención sobre dividendos pagados en el paíso al exterior. 6) 4,9% para bancos; 35% otros.Fuente: Reig (1996).

década por Australia y Nueva Zelanda. Sin embargo, en Estados Unidos to-davía se está aplicando el sistema clásico de doble imposición de las rentascorporativas, que además del impuesto empresario grava totalmente los divi-dendos percibidos en el impuesto personal, sin ningún crédito del impuestosocietario. Actualmente se discute la aplicación de algún sistema que eviteesta doble imposición económica.

Para eliminar totalmente esa doble imposición, en los países de la OECDse ha utilizado más frecuentemente el sistema de gravar a nivel de la perso-na física, los dividendos acrecentados por el impuesto societario correspon-diente a esas acciones y la simultánea aplicación de créditos en el impuestoindividual que corresponden a la totalidad del impuesto societario (sistematambién conocido como “francés” o de “avoir fiscal” por haber sido primeroaplicado en eses país, aunque luego se generalizó a varios países de la UE).De esta forma se mantiene en mayor medida la equidad vertical y horizontaldel impuesto, que si se aplica la otra alternativa para eliminar totalmente ladoble imposición entre la empresa y el accionista, que consiste en no gravardirectamente los dividendos en el impuesto personal. Esta alternativa, apli-cada en la Argentina y ahora también en Brasil, es más simple, pero tiendea quebrar en mayor medida la equidad del tributo, y es la que se proponeahora en Estados Unidos para eliminar la doble imposición que resulta ac-tualmente en su impuesto sobre la renta, al gravar totalmente los dividen-dos en el impuesto personal, sin conceder crédito alguno por el impuesto so-cietario.

Finalmente, es importante destacar que los cambios ocurridos en el IRPFen países industrializados no afectaron su importancia, ya que en generalsigue siendo la principal fuente recaudatoria de los gobiernos, tal como sediscutió anteriormente. Para ello, la reducción de las alícuotas marginalesmáximas fue compensada con el aumento de la base imponible, vía la elimi-nación de exenciones e incentivos.

iii) Impuesto sobre la renta de empresas o corporaciones (IRE)

En este caso, en términos generales también se produjeron reformas encierto modo parecidas a las realizadas en el impuesto sobre los ingresos per-sonales, aunque la reducción de la alícuota proporcional aplicada fue menorque la observada en el impuesto personal. En compensación, se eliminó unabuena cantidad de incentivos que antes beneficiaban a las empresas.

Tal como puede verse en el cuadro 5,2 en Estados Unidos la tasa aplica-da sobre los beneficios de las corporaciones fue rebajada por la reforma de1986 del 46% al 34%, aunque luego fue elevada al 36% en 1995, dentro delpaquete fiscal tendiente a disminuir el déficit fiscal del gobierno federal.

Al mismo tiempo dentro de las normas tendientes a mejorar la neutrali-dad y equidad horizontal del impuesto corporativo norteamericano, se elimi-nó o se redujo una larga lista de incentivos. Así por ejemplo, se eliminaron elcrédito de impuesto por inversiones (Investment Tax Credit-ITC) y la depre-ciación acelerada para bienes de capital. Otros incentivos no se eliminaron,pero fueron reducidos sustancialmente. Como resultado, el impuesto a larenta se hizo más comprensivo, aunque siguió siendo bastante complejo, ya


recaudatoria del impuesto corporativo se mantuvo estable en 1985, 1990 y1994, cuando se mide como porcentaje del PBI.

La recaudación total del impuesto sobre la renta, sumando el personal yel corporativo, se mantuvo bastante estable para el total de los países de laOECD, ya que representó el 13,1% del PBI en 1985, el 14,2% en 1990 y el13,6% en 1994. En cuanto a los objetivos perseguidos por las reformas delimpuesto a la renta, tanto el personal como el empresario, realizadas desde1988-1990 parecen prevalecer los aspectos de: 1) neutralidad o eficienciaproductiva, 2) reducción del déficit, especialmente en los últimos dos o tresaños, y 3) atracción de inversiones. Por ello, las reformas consideraron me-nos los aspectos de equidad vertical y promoción del empleo, aspecto este úl-timo que recién se comienza a tomar en cuant en los años más recientes.

Tal como ya se mencionó, las reformas competitivas del impuesto a larenta para atraer inversiones han producido cierta “degradación” del tributo,que en general ha tendido a desgravar o reducir la tributación sobre los in-gresos del capital (dividendos, intereses, rentas de empresas, ganancias delmercado de capitales, etc.), mientras para mantener las recaudaciones seacentuaba la tributación sobre las rentas del trabajo. Esta situación ya nosólo preocupa al mundo académico, sino también al campo político en variospaíses. Así por ejemplo, en la Unión Europea existe actualmente una grandiscusión sobre la futura armonización del impuesto a la renta societario,que apenas ha comenzado en 1992 mediante dos directivas que: l) evitan ladoble imposición en el caso de matrices y filiales ubicadas en dos o más paí-ses de la UE, y 2) favorecen la fusión o reorganización de empresas ubicadasen dos o más países miembro, mediante el diferimiento del impuesto a larenta empresario que pudiera corresponder por ganancias de capital origina-das en la transferencia de activos fijos, mercaderías, acciones, etc. Es decir,sólo se han armonizado dos aspectos internacionales y, si se quiere, menoresdel impuesto societario y no se ha hecho nada a nivel comunitario sobre lasbases del impuesto, las alícuotas, retenciones aplicadas sobre rentas giradasa otros países miembros, etc. Incluso se ha roto la unidad que antes existíasobre la conveniencia de avanzar en la armonización de este tributo a nivelcomunitario, aunque se deseaba realizar más tarde. Ahora dos países (ReinoUnido y Luxemburgo) consideran que todo lo que había que hacer a nivel co-munitario ya ha sido hecho y no debe avanzarse más. Por ello no se aplica-ron las normas adicionales de armonización del impuesto a la renta empre-saria sugeridas por el “Informe Ruding”.3

Sin embargo, un reciente informe del Comisario para el Mercado Interiorde la UE, Prof. Mario Monti, considera que para mantener un mínimo deequidad en el impuesto sobre la renta y detener la degradación producidapor las reformas competitivas, debe avanzarse en la aprobación de normasde armonización aplicadas a nivel comunitario, siguiendo algunas de las pro-puestas del informe Ruding, especialmente las que se refieren a la armoniza-ción de la base y de la tasa del impuesto societario.

iv) Impuesto al valor agregado

Este es otro campo donde se ha avanzado mucho en los últimos años,


que algunas incentivos sectoriales no se redujeron, por ejemplo, los concedi-dos a la industria del petróleo y gas.

La reducción de la tasa del impuesto a la renta empresaria y la elimina-ción o reducción de incentivos fue luego seguida por otros países de laOECD. En el cuadro 5 se observa que la tasa corporativa bajó del 46% al39% en Australia, del 36% al 28% en Canadá, del 42% al 37,5% en Japóndel 56% al 30% en Suecia y del 52% al 35% en el Reino Unido. En promediosimple, para los países del cuadro 5, la tasa aplicada a la renta neta de em-presas o corporaciones bajó del 46% al 35%. Y como se observa en el cuadro,esa reducción de la tasa proporcional aplicada sobre los beneficios empresa-rios, continuó en años posteriores, siguiendo esas reformas competitivas pa-ra atraer inversiones. Así en 1995 salvo el caso de Alemania que todavíaaplica una tasa del 45%, todos los demás están debajo del 40%, con una ta-sa promedio del 34%.

En los últimos años España redujo su tasa a los beneficios empresa-rios al 35%, mientras que en Francia y en el Reino Unido es del 33% y enItalia del 36%. Es decir, que en el nivel de las alícuotas hubo una clara ar-monización espontánea vía mercado, siguiendo la reforma inicial nortea-mericana.

De la misma forma, pero menos intensamente, también se fueron redu-ciendo los incentivos en el impuesto a las rentas corporativas, ya que las re-formas tendieron a ser neutrales desde el punto de vista recaudatorio y envarios casos aumentó la recaudación de este impuesto.

Así por ejemplo, la depreciación acelerada fue también eliminada o desa-celerada para 1990 en Australia, Canadá (que también suspendió el créditode impuesto por inversiones), Japón y Reino Unido. Posteriormente otrospaíses siguieron eliminando o reduciendo incentivos, como pasó en España,Italia, Nueva Zelanda, Grecia, Suecia, etcétera.

En cuanto al impacto recaudatorio de las reformas sobre el impuesto so-cietario, en general trataron de ser neutrales. En efecto, mientras que paratodos los países de la OECD del cuadro 5, el impuesto a la renta empresarialgeneraba el 2,8% del PBI en 1985 y 1990, ese porcentaje apenas subió al2,9% en 1994. Lo mismo ocurrió para los quince países de la UE, en los quela recaudación entre 1990 y 1994 se mantuvo en el 2,7% del PBI (promediosimple). En cambio, en los países americanos de la OECD (Estados Unidos yCanadá), su importancia recaudatoria apenas subió del 2,3% del PBI en1985 y 1990 al 2,9% en 1994. Finalmente, para los países del área del Pací-fico (Japón, Australia y Nueva Zelanda) la recaudación como porcentaje delPBI se mantuvo estable entre 1985, 1990 y 1994 (2,7%). El país que mues-tra la variación recaudatoria más importante del impuesto societario es Nue-va Zelanda cuya recaudación subió del 2,4% del PBI en 1990 al 4,4% en1994 debido principalmente a la eliminación de exenciones e incentivos.Otro país donde sube la recaudación de este impuesto es Grecia, en el queascendió del 2,0% del PBI en 1990 a 2,4% en 1994. A la inversa, el impuestosocietario redujo su importancia recaudatoria en el Reino Unido del 3,9% delPBI en 1990 al 2,7% en 1994 y en España del 3,0% del PBI en 1990 al l,7%en 1994 (ver cuadro 4).

Pero para todos los países de la OECD, como ya se indicó, la importancia



mediante reformas que han mejorado su aplicación hacia el impuesto neu-tral y generalizado que se recomienda en la teoría. Asimismo en varios paísesse introdujo su aplicación, como ocurrió en Japón y Canadá en 1993 y enotros en desarrollo que se verán al analizar los países de América Latina.

Las reformas al IVA avanzaron hacia su generalización sobre bienes yservicios, en todas las etapas del ciclo de producción y comercialización. Asi-mismo, en casi todos los países ahora se aplica en base al principio de desti-no, en la forma consumo (que desgrava las inversiones) y mediante la técnicade impuesto contra impuesto (débito menos crédito).

La introducción y mejoramiento del IVA, al margen de los países de la UEdonde respondió a razones comunitarias (evitar distorsiones al comercio in-tramercado), en general se debió a: 1) su gran eficacia recaudatoria, 2) suneutralidad y 3) su aceptación a nivel internacional para desgravar las ex-portaciones según las normas de la OMC (antes GATT).

En los países de la UE, el IVA es el impuesto más armonizado en base ala Sexta Directiva y posteriores, que prácticamente representa una ley com-pleta del IVA que deja muy pocas opciones y debe ser adoptada por todos lospaíses que ingresan a ella. El IVA comunitario es un tributo muy generaliza-do y neutral que todavía se sigue aplicando en base al principio de destino,aunque ahora sin controles aduaneros para el comercio intramercado (siste-ma transitorio o de “pago diferido” que rige desde 1993), y que sólo deja po-cas opciones a decisión de los países, tal como el nivel de las alícuotas máxi-mas, ya que las mínimas para productos de primera necesidad no puedenser inferiores al 5% y la tasa general no puede ser inferior al 15% (así Sueciay Dinamarca aplican una tasa general del 25% frente al 15% de Luxembur-go, 16% de España, etc.).

La tasa media para los quince países de la UE sin ponderar es del 19,3%,existiendo siete países que aplican tasas del 20% al 25% y ocho países contasas del 15% al 19% (cuadro 7).

Además es un IVA con pocas exenciones, que también se hallan en unalista común a ser aplicada por todos los países miembro. No cabe duda deque el IVA de la UE es muy neutral y tal vez sea el que aplica en mayor me-dida los criterios señalados en la teoría.

Fuera de Europa, los países desarrollados que introdujeron el IVA sonJapón y Canadá, ambos en 1993. En el primer caso, se aplicó una alícuotade sólo el 3% y su introducción generó grandes conflictos. En 1997 esa alí-cuota aumentó al 5%, dentro del programa de saneamiento financiero fiscalaprobado por el gobierno. Es un IVA generalizado que grava la casi totalidadde bienes y servicios.

Por su parte en Canadá, el IVA fue aplicado por el gobierno central parareemplazar un impuesto a las ventas que antes se aplicaba a nivel indus-trial. También es generalizado y ahora tiene una tasa del 7%. Como las pro-vincias aplican mayoritariamente un impuesto a las ventas minoristas, exis-ten problemas de coordinación entre ambos niveles de gobierno que todavíano han sido adecuadamente resueltos. La provincia de Quebec aplica encambio un impuesto a las ventas tipo IVA, que recientemente ha sido biencoordinado con el IVA federal.

La experiencia de Canadá es particularmente interesante para la Argenti-


CUADRO 7TASAS DEL IVA

Tasa general Tasas reducidas

I. Unión Europea (para junio de 1996)

a. Países con tasa general mayor al promedioDinamarca 25,0 –Suecia 25,0 6 y 12Finlandia 22,0 12 y 17Bélgica 21,0 1,0; 6,0 y 12Irlanda 21,0 0; 2,8 y 12,5Francia 20,6 2,1 y 5,5Austria 20,0 10 y 12

b. Países con tasa general menor al promedioItalia 19,0 4,0; 10 y 16Grecia 18,0 4 y 8Holanda 17,5 6Reino Unido 17,5 0 y 8Portugal 17,0 5 y 12España 16,0 4 y 7Alemania 16,0 7Luxemburgo 15,0 3,0; 6,0 y 12

c. Promedio general sin ponderar 19,3

II. Países de América Latina y Caribe

(para marzo de 1997)

Argentina 21 27 para serv. Agua, gas y elect.

Bolivia 13 –

Brasil 21,95 y 20,48 –

Chile 18

Colombia 16 20 al 60% (automóviles s/tipo)

Costa Rica 13

Ecuador 10

Honduras 7 10 bebidas alcohólicas

Guatemala 10

Haití 10

México 15 10 (zonas fronterizas)

Nicaragua 15 5 y 6

Panamá 5 10 (bebidas alcohólicas y cigarrillos)

Paraguay 10

Por otra parte, y ahora en relación a los impuestos estaduales a las ven-tas minoristas y no al IVA, en Estados Unidos también se analizó el tema yhasta hubo un estudio de una Comisión Especial que recomendó no aplicarimpuestos especiales al comercio electrónico, para evitar que se trabara sucrecimiento y que se aplicaran los impuestos normales que ya gravan lasventas de bienes y servicios.

En este campo del IVA, también hubo cierta tendencia a la armonizaciónespontánea fuera de la UE, debido a que: i) ya se aplica en más de cien paí-ses, ii) todos utilizan la forma de impuesto contra impuesto (débito menoscrédito fiscal), iii) se ha extendido o se está extendiendo la base a la generali-dad de bienes y servicios, y iv) se mantiene la mayor diferenciación en lo re-ferente a las tasas aplicadas.

A este último respecto, conviene señalar que en los países industrializadosahora las alícuotas generales varían del 5% en Japón al 25% en Dinamarca ySuecia. Pero en el caso de países limítrofes existen problemas especiales conel comercio fronterizo, ya que especialmente para mercaderías caras y fácil-mente transportables, está creciendo sustancialmente el volumen de comprashechas en el país vecino que aplica tasas menores del IVA. Por ello es posibleque también por este motivo aparezca cierta tendencia a la armonización delas alícuotas, para evitar la migración de la base imponible.

3. TENDENCIAS DE REFORMA TRIBUTARIA EN AMÉRICA LATINA

a) Objetivos de la reforma tributaria

Entre 1985 y 1995 también hubo intensa actividad de reforma impositivaen los países de América Latina, que pueden considerarse más profundasque las realizadas por ejemplo, en la década anterior. Como estas reformasen muchos países se integraron con los procesos de liberalización económicarealizados a fines de los 80 y principios de esta década, el objetivo principalfue tal vez aumentar las recaudaciones tributarias, ya que en general se apli-caron políticas de ajuste tendientes a reducir el déficit fiscal y las consi-guientes presiones inflacionarias.

“Los datos disponibles para el conjunto de la región, muestran que entreprincipio y fines de la década del ochenta, los ingresos tributarios crecieronglobalmente, pero no en grandes cantidades”.4 En el cuadro 8 puede verseque para el conjunto de la región el nivel de la carga tributaria ascendió del16,4% del PBI en 1978 al 17,4% en 1988, aunque en 1986 había llegado al18,3%. Si bien no se tienen datos agregados para años posteriores, en basea los datos parciales de algunos países es posible que el nivel de la tributa-ción haya continuado aumentando en lo que va de esta década. En efecto, enlo que va de los 90 varios países acentuaron o iniciaron procesos de ajustede sus finanzas públicas, que al no poder bajar el nivel del gasto público, sereflejó en el aumento de los recursos tributarios para reducir el déficit fiscal,tal como aconteció en algunos de los países más grandes de la región (Méxi-co hizo un ajuste importante en 1995-1996 y Brasil lo está realizando en1996-1997). En el caso de la Argentina el coeficiente de tributación ascendió


na, por agregar al IVA nacional, impuestos provinciales mayoritariamente ti-po minorista. Sin embargo, parecen existir múltiples problemas de aplicacióny coordinación entre los dos tipos de tributos que todavía no han podido sersolucionados en la mayoría de las provincias.

En cuanto a otros países, Nueva Zelanda lo introdujo y Australia conside-ró su aplicación pero todavía no la decidió. Finalmente, en Estados Unidoshubo intensa discusión académica y política sobre la introducción del IVA, yel informe sobre Reforma Tributaria de la Tesorería Norteamericana de 1984al Presidente Reagan dedicó un volumen completo al tema, pero no recomen-dó su aplicación. Entre otras razones para la no introducción del IVA en Es-tados Unidos se mencionan: i) que afecte el federalismo fiscal, dada la apli-cación a nivel estadual del gravamen a las ventas minoristas, ii) el temor delos conservadores de que se convierta en una “máquina de recaudar” y queello incentive una mayor crecimiento del gasto público, y iii) el temor liberalde que sea un impuesto regresivo.

Un área adicional de problemas para la administración del IVA se refierea las nuevas formas de comercialización que están creciendo rápidamente enlos últimos años, tal como las ventas a distancia (ventas por catálogo o co-rrespondencia) y el nuevo comercio electrónico vía Internet. En la UE luegode analizar el tema, la Comisión recomendó no aplicar impuestos especialessobre el comercio electrónico y mantener la aplicación del IVA sobre estasoperaciones, pese a los problemas que se plantean para asignarlas a deter-minados territorios y las consiguientes dificultades de control.


CUADRO 7 (Cont.)


Perú 16 (+ 2 municipal)R. Dominicana 8Uruguay 23 14Venezuela 16,5 10 y 20Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago 15

III. Otros países (para 1996)Canadá 7Japón 3 (5 desde el 1/9/97)Turquía 15 1 y 8Suiza 6,5 6 y 12Rusia 23 13Ucrania 28Bielorrusia 25Georgia 14

Fuente: Comisión de la Unión Europea y CIAT (Centro Interamericano de Administra-dores Tributarios).

del 14,8% del PBI en 1990 al 17% en 1991, al 19,9% en 1993 para luegodescender levemente al 18,1% del PBI en 1997 (considerando la totalidad deingresos tributarios del gobierno central, el sistema de seguridad social y losimpuestos provinciales).

Por supuesto en algunos países el aumento fue inferior al promedio de laregión, pero por ejemplo en Brasil el coeficiente total de tributación pasó del26,4% del PBI en 1993 al 30% en 1996 y será todavía superior en 1998 porlas recientes medidas de aumento de los impuestos aprobadas para reducirel déficit fiscal. De todos modos, el aumento de la recaudación constituyó unobjetivo importante de las reformas de la región, especialmente en los últi-mos cinco años. Desde 1980 no hubo un sólo país donde la reforma imposi-tiva buscara reducir la recaudación.

El segundo objetivo que aparece como importante en los últimos años, esel de la eficiencia, ya que para ganar competitividad internacional los gobier-nos tendieron a acentuar la neutralidad impositiva a través de la ampliaciónde las bases imponibles, eliminación o reducción de exenciones e incentivos,etc. y la rebaja de las alícuotas elevadas que generan más distorsiones. Co-mo se verá luego en detalle, ello se nota en la importancia creciente de unIVA más generalizado y neutral, así como en las reformas de los impuestossobre la renta de sociedades y personas físicas. Este proceso que se habíainiciado a principio de los 90, se ha acentuado en los últimos años, en que laglobalización económica llevó a varios países a realizar reformas competitivaspara atraer inversiones.

Un tercer objetivo señalado prácticamente en todas las reformas es el de lasimplificación, tanto en lo que se refiere al número de impuestos aplicados,como a la complejidad de las normas de cada tributo. En muchos países deAmérica Latina para hacer frente a la necesidad de obtener ingresos adiciona-les, se fueron creando múltiples impuestos distintos y parciales que se aplica-ban sobre las mismas bases. Al mismo tiempo los principales impuestos (alas ventas, renta, etc.) iban perdiendo importancia al crecer las exenciones eincentivos, pero aumentaba su complejidad. Como reacción a esta maraña depequeños tributos que dificultaban sobre manera su administración, a finesde los 80 en varias reformas se redujo significativamente el número de im-puestos, al concentrar las recaudaciones en los impuestos clásicos, pero cu-ya base tendió a ampliarse significativamente. A este respecto, pueden citar-se, entre otras, las reformas realizadas en la Argentina, Bolivia, Costa Rica,Colombia y México. En otros casos, este proceso de concentración está en suscomienzos o ni siquiera ha comenzado, como ocurre en Brasil.

Al tema de la equidad, en cambio, se le ha prestado menos atención porlo menos en cuanto se refiere a la equidad vertical, dado el gran peso de losimpuestos generales al consumo y a la poca importancia de los impuestospersonales a la renta y al patrimonio. Pero por otra parte hubo mayor preo-cupación con la equidad horizontal, en el sentido de que a ingresos simila-res deben corresponder impuestos semejantes. A ello contribuyó la genera-lizada reducción de los incentivos sectoriales o regionales que se realizó enla mayoría de los países (entre otros, Chile, Argentina, México, RepúblicaDominicana, Colombia, Uruguay, Venezuela). En cambio en Brasil en 1996y 1997 se produjo una verdadera “guerra de incentivos” ofrecidos especial-


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mente por los Estados a través del IVA estadual (ICMS) para atraer inver-siones.

Vista la actual distribución de la carga tributaria, en varios países se no-ta mayor preocupación por el tema de la equidad vertical y ya se notan refor-mas para mejorar la progresividad del sistema, vía el fortalecimiento de losimpuestos personales a la renta, tal como sucede entre otros, en Brasil, Ar-gentina, Chile y México.

Otra diferencia de las reformas recientes respecto del pasado, en que loscambios impositivos se aplicaban de manera aislada del resto de la políticaeconómica, es que ahora se observa una mayor integración y coordinacióncon las otras medidas de política y especialmente con los programas de rees-tructuración y liberalización de la economía. Ello se observa en particular enrelación con la creciente movilidad del capital, ya que se ha reducido la liber-tad para gravar determinados ingresos, como los intereses, los beneficiosempresarios, ciertas transacciones financieras, etc. Las reformas realizadasrecientemente en la imposición a la renta de la Argentina, Brasil, México yotros países son un ejemplo de lo arriba indicado.

Por último las reformas de los últimos años, son tal vez menos ambicio-sas, pero más realistas, ya que consideran más adecuadamente los proble-mas de tipo administrativo. Es decir, el diseño de las reformas consideran enmayor medida que antes las limitaciones de las administraciones tributariasde los países, por lo que en varios casos se aplicaron reformas que son talvez un segundo o tercero mejor desde el punto de vista teórico, pero que sinduda son más realistas dadas las limitaciones de la administración tributa-ria. Así pueden citarse reformas de México, República. Dominicana o Brasil,especialmente en el campo del impuesto sobre la renta que gravan determi-nadas ingresos de manera cedular, con retenciones en la fuente que son másfáciles de aplicar. En cierto sentido, las reformas recientes respetaron en ma-yor medida que antes las limitaciones que la administración plantea a la po-lítica tributaria.

b) Evolución del nivel y de la estructura tributaria

Para ver la evolución por país del nivel y la estructura tributaria, se acom-paña el cuadro 9 extraído del trabajo de Partho Shome del FMI,5 en que lospaíses fueron divididos según tengan nivel alto, medio y bajo de tributación.

Ya en el cuadro 8 se vio que para toda la región en promedio, el coeficientede tributación aumentó entre 1978 y 1988, y aunque no existen datos comple-tos, es posible que ese incremento haya continuado, debido al observado paravarios países entre 1990 y 1996 (Argentina, Brasil, México, Chile, etc.).

En el cuadro 9 los datos se presentan para el gobierno general y el go-bierno central. Allí se nota que entre 198l y 1990 y para un total de diecisie-te países, el coeficiente de tributación aumentó en once de ellos, se redujo encinco (Guatemala, Nicaragua, Perú, Panamá y Venezuela) y se mantuvo enuno (Uruguay). Pero en los que bajó el coeficiente hasta 1991, en algunosluego se produce aumento por las reformas realizadas a partir de 1992 enPerú, Nicaragua y Venezuela. De tal forma, si se actualizaran los datos del


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(1992).

cuadro 9, posiblemente continuaría la tendencia al leve aumento de la pre-sión impositiva. Si se clasifican los países entre aquellos con coeficientes detributación altos, medios y bajos, se nota que: i) entre 1980 y 1990 aumentóen cinco de seis países con coeficiente del 20% o más y se mantuvo en uno(Uruguay), ii) en los de tributación media (entre l0 y 20% del PBI) ascendióen cuatro casos y disminuyó en Panamá y Venezuela, y iii) en los países conbaja tributación (hasta l0% del PBI) subió en Bolivia y Paraguay y descendióen tres Guatemala, Nicaragua y Paraguay).

Finalmente, en los cuadros 9A y 9B se presentan datos más recientes delas recaudaciones de la Argentina y Brasil, cuyas fuentes son diferentes delas del cuadro 9, lo que explica las diferencias. Además en el caso de la Ar-gentina, estos cálculos de presión tributaria están realizados con los nuevosdatos del PBI.

En el caso de la Argentina se observa que la presión tributaria total llegóal valor más alto en 1993 (19,9% del PBI), para luego descender al 18,1% en1997.6

En Brasil el coeficiente de tributación que había llegado al 30,54% delPBI en 1990, luego desciende, entre otros motivos por el aceleramiento de latasa de inflación y finalmente se recupera desde 1994 (aplicación del PlanReal) para llegar al 30,85% en 1995. Interesa destacar el mayor nivel de re-caudación de los gobiernos estaduales y municipales de Brasil (obtienen el10,70% del PBI en 1995), frente a sólo al 3,1% del PBI que recaudan los go-biernos provinciales en la Argentina. Es decir, que Brasil tiene su sistematributario mucho más descentralizado que el de la Argentina.7

En cuanto a la estructura de las recaudaciones por tipo de impuesto paratoda la región como promedio, en el cuadro 8 se nota que entre 1978 y 1988:i) la imposición a la renta se mantiene más o menos estable alrededor del4,5% del PBI, con alredor del 2,8% originado en empresas y l,7% en perso-nas físicas, ii) los impuestos al consumo son la primera fuente de recauda-ción que ascendió del 4,8% del PBI en 1978 al 5,6% en 1988, de los que elIVA representa más de la mitad, iii) los impuestos sobre comercio exterior se

72 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES 73

CUADRO 9A (Cont.)

Denominación del concepto 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

INTERESES BIENES. SERV. TRANSACC. 5,9 7,3 8,6 8,2 7,9 7,7 7,9IVA bruto 2,4 3,5 5,8 6,3 6,1 6,1 6,2Internos unificados 0,9 1,0 1,0 0,9 0,8 0,8 0,6Combustibles líquidos 1,4 1,3 1,1 0,8 0,7 0,6 0,8Consumo de energía electrica 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1Consumo de gas natural 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 – –Débitos bancarios 0,3 0,9 0,3 0,0 0,0 – –Sellos 0,1 0,1 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0Otros 0,5 0,3 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2

COMERCIO Y TRANSACC. INTERNAC. 1,5 1,0 1,0 1,0 1,0 0,7 0,8Derecho de importacion 0,2 0,3 0,6 0,5 0,5 0,6 0,6Estadística de importacion 0,1 0,1 0,2 0,4 0,4 0,1 0,1Derecho de exportación 0,8 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Estadística de exportación 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Otros 0,1 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0

OTROS RECURSOS TRIBUTARIOS 0,3 0,7 0,4 0,5 0,3 0,3 0,0Regularizaciones tributarios 0,2 0,3 0,4 0,5 0,3 0,3 0,0Cuasitributarios 0,1 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

APORTES Y CONTRIB. A SEG. SOC. 4,4 4,7 4,9 5,0 4,6 4,2 3,4Ap. y contrib. a Seg. Social y PAMI 3,0 3,6 4,1 4,3 4,0 3,5 2,7Ap. y contrib. FONAVI 0,6 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Aportes y contrib. al ANSSAL 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1Otros 0,7 0,6 0,7 0,6 0,5 0,5 0,6

RECURSOS CUASITRIBUTARIOS 0,1 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Ahorro obligatorio 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Contribución solidaria 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Aporte Espec. Empresas 0,1 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

PRESIÓN TRIBUTARIA BRUTA NAC. 12,8 14,5 16,5 16,8 16,4 15,5 14,8DEDUCCIONES 0,0 0,1 0,1 0,3 0,4 0,4 0,2Reintegros a la exportación 0,0 0,1 0,1 0,3 0,3 0,3 0,2Otros reintegros 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0

PRESIÓN TRIBUTARIA NETA NACIÓN 12,8 14,4 16,4 16,4 16,0 15,1 14,6IMPUESTOS PROVINCIALES 2,4 2,6 3,2 3,4 3,4 3,2 3,2PRESIÓN TRIB. TOTAL NETA 15,2 17,0 19,6 19,9 19,3 18,3 17,8PRESIÓN TRIB TOTAL BRUTA 15,2 17,1 19,7 20,2 19,7 18,7 18,0

Fuente: DNIAF, Secretaría de Hacienda.

CUADRO 9AARGENTINA

PRESIÓN TRIBUTARIA (EN PORCENTAJE DEL PBI)

Denominación del concepto 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

INGRESOS, BENEF. Y GANAN. DE CAPITAL 0,6 0,6 1,2 1,7 2,1 2,2 2,3Ganancias 0,5 0,6 1,1 1,7 2,0 2,2 2,2Premios, juegos azar y concursos deport. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Otros 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

PATRIMONIO 0,7 0,6 0,4 0,2 0,2 0,2 0,2Capital 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 – –Activos 0,2 0,5 0,3 0,2 0,1 0,0 0,0Otros y Bienes Personales, Patrimonio Neto 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

mantienen estables alrededor del 4% del PBI hasta 1988, pero seguramentedescendieron en los años posteriores debido a la apertura unilateral de laseconomías que se acentuó a partir de 1990, iv) los impuestos y contribucio-nes de seguridad social crecen en los primeros años y luego se mantienenestables alrededor del 2,2% del PBI, y v) los impuestos patrimoniales tam-bién se mantienen estables alrededor del 0,4% del PBI.

c) Tendencias de cambios por principales tipos de impuestos

1) Impuestos al valor agregado

Tal como se indicó, se ha mantenido la tendencia a adoptar el IVA por lospaíses de América Latina y el Caribe, ya que su aplicación mayoritaria en la


CUADRO 10IMPUESTO A LA RENTA DE PERSONAS NATURALES, TASAS: 1979 Y 1991

(Porcentaje de utilidades gravables)

País 1979 19911

Argentina 7-45 6-30Bolivia 7-48 tasa fija de 10%Brasil 5-55 10-25Chile 3,5-60 5-50Colombia 10-56 5-30Costa Rica 5-50 10-25Ecuador 10-50 10-25El Salvador 10-60 10-50Guatemala 40,75-58 4-34Honduras 3-40 9-40México 3-55 3-35Nicaragua 6-50 6-60Panamá 2,5-56 3,5-56Paraguay Exenta 5-30Perú 5-56 8-37República Dominicana 5-72 3-70Uruguay Exenta ExentaVenezuela 4,5-45 10-30Promedio simple 7,1-48,1 6,5-35,4

1. La mayoría son leyes de 1990. Como tal, deben ser aplicables a rentas de 1991. Sinembargo, algunas leyes pueden haber cambiado desde entonces.Fuente: Fuentes secundarias publicadas,, como publicaciones de resúmenes tributa-rios por Price Waterhouse, Coopers and Lybrand, International Bureau of Fiscal Docu-mentation, International Financial Statistics (IFS) del FMI, y otras fuentes similares.Tomado de Shome, Partho, op. cit.

CUADRO 9BBRASIL

COMPOSICIÓN DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA, POR GOBIERNO Y TIPO DE IMPUESTO

1980-1995

Tributos 1980 1988 1990 1991 1992 1993 1994 1995

EN % DE PBITOTAL (consolidado) 24,63 22,43 30,54 26,65 25,85 26,39 28,51 30,85

GOBIERNO CENTRAL 18,50 15,82 20,88 17,03 17,12 18,11 18,95 20,15Impuestos 9,25 8,02 9,31 7,12 7,47 7,29 7,88 7,82Renta 2,95 4,53 4,95 3,77 4,02 3,61 3,51 4,26Productos industriales 2,20 2,17 2,54 2,26 2,40 2,42 2,15 2,20Operaciones financieras 0,95 0,35 1,38 0,62 0,64 0,81 0,68 0,51Otros 3,15 0,97 0,44 0,48 0,42 0,45 1,54 0,85Aportes patronales y personales 7,01 6,43 10,39 9,01 8,79 9,72 10,64 11,01Empleados y empleadores 4,68 4,40 5,42 4,61 4,56 5,22 4,75 5,13Fondo garantía 1,31 0,86 1,55 1,37 1,33 1,26 1,38 1,48Impuesto sobre facturación 0,00 0,77 1,64 1,64 1,04 1,34 2,51 2,46Recaudación seguro de desempleo 1,02 0,40 1,21 1,10 1,12 1,14 1,05 0,99Beneficios empleadores 0,00 0,00 0,58 0,29 0,75 0,77 0,95 0,95Demás tributos 2,24 1,37 1,18 0,90 0,85 1,11 0,43 1,32

GOBIERNOS ESTADUALES 5,41 5,95 8,75 8,32 7,57 7,02 8,18 9,00ICMS 4,89 5,34 7,68 7,14 6,63 6,11 7,20 7,74Otros 0,52 0,61 1,07 1,18 0,94 0,92 0,98 1,26

GOBIERNOS LOCALES 0,71 0,66 0,91 1,29 1,16 1,25 1,38 1,70

EN % DE RECAUDACIÓN TOTALTOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0GOBIERNO CENTRAL 75,1 70,5 68,4 63,9 66,2 68,6 66,5 65,3

Impuestos fiscales 50,0 50,7 44,6 41,8 43,6 40,2 41,6 38,8Contribuciones Seguridad 37,9 40,6 49,8 52,9 51,4 53,6 56,2 54,6Demás 12,1 8,7 5,7 5,3 5,0 6,1 2,3 6,6

GOBIERNOS ESTADUALES 22,0 26,5 28,6 31,2 29,3 26,6 28,7 29,2Circulación 90,4 89,7 87,8 85,8 87,6 86,9 88,0 86,0Demás 9,6 10,3 12,2 14,2 12,4 13,1 12,0 14,0

GOBIERNOS LOCALES 2,9 2,9 3,0 4,9 4,5 4,7 4,6 5,5

Fuente: Datos de IBGE, FGV, Ministerio de Hacienda, INSS, ABRASF e IESP.

teoría y aplicado también en la Unión Europea. Argentina, México y Uruguayhan ampliado considerablemente su base, pero todavía no llega al nivel degeneralización de Chile, porque todavía existen varias exenciones.

Por otra parte, todavía existen muchos países donde se gravan pocos ser-vicios, existen muchas exenciones y exclusiones, etc., como en Ecuador, Re-pública Dominicana, Panamá, Costa Rica, El Salvador, etc.

También hubo cambio en las alícuotas, ya que: i) por un lado se tendió areducir la multiplicidad de tasas y ahora predomina la tasa general solamen-te o acompañada en pocos casos por una tasa inferior para bienes de prime-ra necesidad, y ii) el nivel de la alícuota general ha tendido a subir en los úl-timos años. En el cuadro 12 puede verse que hoy las alícuotas generalesoscilan entre el 5% de Panamá y el 23% de Uruguay (la más alta). Pero si secomparan esas alícuotas con las vigentes en 1980, se nota que aumentaronen la mayoría de los países.

Ahora del total de los veintiún países incluidos en el cuadro 7, sólo sieteaplican tasas diferenciales menores o mayores a la general y catorce aplicanuna sola alícuota, la general, que según se vio aumentó en la mayoría de lospaíses que aplicaban el IVA en 1980. La tasa única se ha generalizado por-que favorece el control del impuesto por parte de la administración y tam-bién disminuye el costo administrativo de las empresas al no tener que dis-criminar los inventarios según el tipo de alícuota.

En la Argentina la tasa de los productos gravados es única, excepto poruna reforma de marzo de 1996, que dispuso una rebaja del 50% del IVA pa-


década de 1980 ha continuado en los 90. Por ejemplo, El Salvador lo intro-dujo en 1991, Paraguay en 1992, y Venezuela en 1993. Asimismo, tambiénen los 90 comenzó a aplicarse en los países del Caribe de habla inglesa: enGrenada en 1990, en Trinidad y Tobago en 1991 , en Jamaica en 1992 y enBarbados en 1995. La adopción y generalización gradual del IVA respondeclaramente al objetivo de obtener una elevada recaudación con un esquemaque va ampliando su neutralidad a medida que las administraciones van me-jorando su eficacia en el control del tributo.

Por otra parte, los países que lo aplicaban sobre una base restringida,tendieron a ampliarla incluyendo todas las etapas de producción y comercia-lización, incorporando gradualmente los servicios y también reduciendo lasmúltiples exenciones que existían antes. Hoy ya existen impuestos al valoragregado bastante generalizados en Chile, México, Uruguay, la Argentina,Bolivia y Perú, aunque sin duda el IVA de Chile es el de base más amplia ygeneralizada y por ello el que más se acerca al IVA neutral indicado en la


CUADRO 12TASA GENERAL DEL IVA. 1980 Y 1997

País 1980 1997

Argentina 16 21Brasil (ICMS) 19 22Chile 20 18Colombia 6,15 y 35 16 y 20Costa Rica 8 13Ecuador 5 10Guatemala 2 10México 10 15Panamá – 5Paraguay – 10Perú 22 16+2munR. Dominicana – 8Uruguay 18 23Venezuela – 16,5Barbados, Jamaica y Trinidad Tobago – 15

Fuente: Propia y datos del CIAT.

CUADRO 11IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL: NIVEL DE EXENCIÓN. 1979 Y 1991

(Múltiplos del PBI per cápita)

País 1979 1991

Argentina 0,70 4,7Bolivia 0,12 –Brasil 0,67 1,16Chile 0,50 2,26Colombia 0,36 0,41Costa Rica 0,20 2,85Ecuador 0,24 2,87El Salvador – 2,34Guatemala – 2,34Honduras – 6,87México – 0,18Nicaragua – –Panamá 0,52 0,49Paraguay Exenta –Perú 0,08 –República Dominicana – 0,17Uruguay Exenta ExentaVenezuela 1,09 1,96Promedio simple 0,45 1,62

Fuente: Fuentes secundarias publicadas tales como publicaciones de resúmenes tri-butarios por Price Waterhouse, Coopers and Lybrand, International Bureau of FiscalDocumentation, International Financial Statistics (IFS) del FMI y otras fuentes simila-res. Tomado de Shome, op. cit.

versión de los países que tenían a nivel empresario una escala de tasas pro-gresivas, como eran los de América Central y del Caribe de habla inglesa, poruna tasa proporcional. Esta tendencia se observa en Costa Rica, Panamá,Jamaica, República Dominicana, etc., pero en otros casos se redujo el núme-ro de tramos y alícuotas (Venezuela, Honduras, Haití, etc.).

También se nota una cierta tendencia a establecer un impuesto mínimodel IRPJ. Así México calcula ese impuesto mínimo como una proporción delos activos brutos de la empresa; la Argentina que había establecido un im-puesto similar sobre los activos de empresas lo derogó en 1991. En cambio,Colombia calcula ese IRPJ mínimo como porcentaje del patrimonio neto.Uruguay, Ecuador y El Salvador tienen un impuesto sobre el patrimonio ne-to o sobre los activos, pero no funciona como un impuesto mínimo sobre larenta de empresas.


ra las construcciones destinadas a vivienda, que ahora sólo pagan el 10,5%.Sin embargo, por una reforma aplicada desde el 1º de julio de 1998 (Dto.499/98), se dispuso la rebaja de la alícuota general del IVA del 10,5% paraciertos productos y actividades del sector agropecuario.

2) Impuestos a la renta de personas físicas (IRPF)

Desde 1980 y más aún a partir de 1990 se observa una tendencia clarahacia la reducción de las alícuotas más altas para las rentas de personas na-turales. En el cuadro 10 (pág. 75) tomado del trabajo de Partho Shome, pue-de verse que de un total de 18 países latinoamericanos, las tasas marginalesmáximas bajaron en 16 y sólo se mantuvieron estables en dos (Honduras yPanamá). Además en casi todos los países en que se aplica el impuesto per-sonal, se redujo el número de tramos. Mientras que para 1979 la tasa mar-ginal máxima promedio era del 48,l%, en 1991 se redujo al 35,4%. Ademásen promedio la tasa marginal máxima del impuesto personal, ha tendido aacercarse a la tasa del impuesto a la renta de sociedades. En varios paísesen 1997 la tasa marginal máxima del impuesto personal es la misma que laaplicada a la renta de empresas o sociedades (entre otros, Argentina, Brasil,Colombia, México, Perú y Jamaica.

Asimismo, también en el impuesto personal se observa la tendencia delos países latinoamericanos a aumentar el nivel de los mínimos no imponi-bles o exenciones personales.

Entre 1980 y 1991, se nota que el nivel promedio de exención personalaumentó de algo menos de la mitad del PBI per cápita a más de una y mediavez del PBI per cápita. Y esa tendencia a aumentar el nivel de los mínimosexentos continuó posteriormente en varios países, como pasó entre otros, enla Argentina y República Dominicana (ver cuadro 11, pág. 76).

En sentido contrario, o sea tendiente a aumentar la carga tributaria, seobserva que también ha descendido el tramo de renta superior al que seaplican las alícuotas marginales máximas. “Así entre 1979 y 198l el tramopromedio para todos los países de renta superior disminuyó de alrededor de11,0 veces el PBI per cápita a alrededor de 8,9 veces el PBI por habitante”.8

Por todo la anterior y vista la escasa importancia del impuesto personalsobre la renta en las recaudaciones efectivas de la mayoría de los países dela región, así como el elevado nivel que han alcanzado los impuestos al con-sumo, si debieran aumentarse las recaudaciones, ésta es la base subexplo-tada que debería aumentarse para tener una estructura tributaria un pocomás balanceada que la actual.

3) Impuesto a la renta de sociedades o personas jurídicas (IRPJ)

Desde 1980 la mayoría de los países de América Latina han bajado la ta-sa del (IRPJ), tendencia que se acentuó luego de 1990. El promedio simplede esas tasas ha disminuido del 44% en 1980 al 36% en 1991 (cuadro 13).De los 18 países del cuadro 13, la mayoría (ocho) disminuyó esa alícuota,cinco países la aumentaron en pequeña proporción y el resto la mantuvoconstante. Asimismo otra tendencia aunque ahora menos fuerte, es la con-


CUADRO 13IMPUESTO A LA RENTA DE SOCIEDADES

TASAS Y ESTRUCTURA, 1980 Y 1991(Porcentaje en utilidades gravables)

País 1980 1991

Argentina 33 20Bolivia 30 (1)Brasil 35 42,95-51,7Chile 48,57 15Colombia 40 30Costa Rica 5-45 30Ecuador 20 25-36El Salvador 15,5-43 10-30Guatemala 33,8-52,8 12-34Honduras 3-40 15-40,3México 5-42 35Nicaragua 6-50 40-50Panamá 20-50 20-50Paraguay 25-30 25-35Perú 20-55 30República Dominicana 15-43 12.3-49,4Uruguay 25 30Venezuela 18-50 15-50

Promedio simple (2) 43,5 36,3

1. Bolivia reemplazó el impuesto a la renta de sociedades por un impuesto del 3%sobre el patrimonio neto.2. Para los países con tasas progresivas se usó la tasa de impuesto superior.Fuente: Tomado de Shome, op. cit.

tendieron a rebajar las retenciones del impuesto sobre la renta sobre reme-sas al exterior.

4. RESUMEN Y CONCLUSIONES

Si bien existen ciertas diferencias en las reformas impositivas realizadasen los países industrializados y en países de América Latina, especialmentepor el diferente peso relativo de los impuestos a la renta y al consumo, tam-bién aparecen claramente ciertas tendencias que se repiten en ambos casosen los últimos años. Ello básicamente porque los objetivos perseguidos en lamayoría de las reformas, tienden a repetirse en los dos casos. Así los objeti-vos que aparecen como prioritarios en las reformas recientes son: l) mejorarlas recaudaciones, 2) aumentar la neutralidad de los impuestos, y 3) atraerinversiones.

Por supuesto que la situación varía de uno a otro país, pero a partir de1985, y más intensamente desde 1990, el análisis realizado en este trabajomuestra que esos fueron los principales efectos buscados por las reformas.

Otros objetivos que aparecen en varios casos en ambos tipos de países,pero especialmente en los de América Latina, se refieren a simplificar lasnormas impositivas, que se fueron haciendo muy complejas para los contri-buyentes y la propia administración, así como la reducción del número deimpuestos vigentes. Junto con la simplificación también debe señalarse elobjetivo de ayudar a combatir la evasión, ya que en varios países de AméricaLatina, se están aplicando ahora normas menos complejas y más adecuadasa las condiciones particulares de cada país y, particularmente, para facilitarsu administración y control.

La adopción del IVA en todos los países de América Latina, así como sugeneralización gradual y la aplicación de uno o dos niveles de tasas y pocasexenciones, responde claramente a la búsqueda de mayores recaudaciones,con resultado más neutral sobre la asignación de recursos y que consideraen mayor medida que antes las posibilidades reales para una administracióntributaria más eficaz. En este sentido, se nota en los cambios recientes lapreocupación por normas que a través de una mejor control, permitan redu-cir la evasión.

Otras finalidades, como la promoción del empleo, han sido objeto demuchos estudios y propuestas, pero todavía no ha llegado a concretarse enreformas impositivas, excepto en casos aislados. Sin embargo, tanto en Eu-ropa como en los países de América Latina existe gran discusión y propues-tas para disminuir el nivel de los impuestos y contribuciones sobre las nó-minas a cargo de las empresas, como una forma de lograr una mayormovilidad de la mano de obra y en definitiva favorecer el empleo. Pero sóloen algunos países de América Latina ya se han aplicado normas en esta di-rección, como ocurrió principalmente con las reformas de Chile y en menormedida en la Argentina. Pero la mayoría de los países de América Latina, re-cién está al inicio de este proceso (por ejemplo Uruguay y Brasil). Similar-mente se observa una marcha muy lenta en Europa para reducir los im-puestos y contribuciones sobre la mano de obra y flexibilizar los mercados


4) Impuesto a la renta sobre remesas al extranjero

En la mayoría de los países de la región se continúan aplicando reten-ciones sobre las remesas al extranjero, lo mismo que ocurre en países in-dustrializados. Tal como se observa en el cuadro 14, esas retenciones sobreremesas al exterior han disminuido en los últimos años. Mientras en 1980el impuesto promedio sobre remesas al exterior era del 16,6%, esas reten-ciones promedio para todos los 18 países del cuadro 14 descendió al l0,6%.La Argentina, que en 1991 aplicaba una retención promedio sobre remesasal exterior del 28,5%, en 1997 las redujo. Así ahora no se aplica retenciónalguna sobre los dividendos girados al exterior (lo mismo que Brasil desde1996), y las retenciones sobre intereses se redujeron al 13,2%, y las por elenvío de regalías y asistencia técnica al 19,8%. Es decir, que desde princi-pios de la década del 90 las reformas competitivas para atraer inversiones


CUADRO 14RETENCIONES DE IMPUESTOS SOBRE REMESAS AL EXTERIOR, 1980 Y 1991

(Porcentaje de utilidades gravables)

País 1980 1991

Argentina 28,5 20Bolivia 30 –Brasil 25 17Chile 7,4 –Colombia 20 19Costa Rica 15 15Ecuador 25 –El Salvador – 11,4Guatemala 10 12,5Honduras 15 15México 21 –Nicaragua – 20Panamá – –Paraguay 10 10Perú 30 10República Dominicana 21 21Uruguay 20 –Venezuela 20 20

Promedio simple 16,6 10,6

Fuente: Fuentes secundarias publicadas tales como publicaciones de resúmenes tri-butarios por Price Waterhouse, Coopers and Lybrand, International Bureau of FiscalDocumentation, International Financial Statistics (IFS) del FMI, y otras fuentes simi-lares, tomado de Shome, op. cit.

sonal y el societario para eliminar o atenuar la doble imposición económicade las rentas de origen empresario, mediante sistemas de “imputación” quecomputan los dividendos en el impuesto personal, pero dan como crédito latotalidad o una parte del impuesto societario. Este sistema de “imputación”de los dividendos, que ya se usaba en Europa de manera generalizada, fueadoptado en la última década por Australia y Nueva Zelanda. Estados Uni-dos sigue utilizando todavía el sistema clásico de doble imposición económi-ca de los dividendos de las empresas.

En el impuesto a las rentas corporativo de los países de la OECD se pro-dujeron reformas en el mismo sentido, para ampliar la base mediante la re-ducción de incentivos generales o selectivos por actividades o regiones y almismo tiempo reducir las alícuotas. En promedio simple, para algunos paí-ses industrializados, la tasa del impuesto a la renta societario bajó del 46%al 35% en 1990. Y esa reducción continuó luego, siguiendo la reforma nor-teamericana, de tal forma que en 1995 sólo Alemania aplica una tasa del45%, mientras los restantes países están abajo del 40%, con una tasa mediasimple del 34%. Como las reformas fueron neutrales desde el punto de vistarecaudatorio o tendieron a aumentarlas, la reducción de tasas se compensócon la reducción de los incentivos, con lo que se aumentó la neutralidad yequidad horizontal del tributo. Luego de Estados Unidos, los créditos de im-puesto por inversiones y las depreciaciones aceleradas fueron eliminados oreducidos en Australia, Canadá, Japón y el Reino Unido.

El otro gran capítulo de reforma en los países industrializados se refiereal IVA, tendiendo a ampliar su base y a hacerlo más neutral y de mayor ren-dimiento recaudatorio. Estas reformas del IVA no sólo se hicieron en Europapor normas de la UE, sino también en países como Japón, Nueva Zelanda,Suiza (país que los introdujo en 1995) y Canadá (lo aplica desde 1993).

El IVA de la Sexta Directiva de la UE es el impuesto más armonizado anivel comunitario, al punto que casi se ha llegado a un esquema que prácti-camente es una ley de IVA, aunque todavía existen algunas pocas opcionespara los gobiernos de los países miembro, tal como el nivel máximo de lasalícuotas generales y especiales para bienes y servicios de primera necesi-dad. En cambio, desde 1993: i) sólo pueden aplicarse dos alícuotas: las mí-nimas y la general, ya que ahora no se permite la mayor que antes se aplica-ba sobre bienes que denotan mayor capacidad contributiva, ii) la tasageneral no puede ser inferior al 15%, e iii) las tasas menores aplicadas sobreuna lista de bienes y servicios comunitariamente acordados no pueden serinferiores al 5%. Así las tasas generales van desde el 15% que aplica Luxem-burgo al 25% de Dinamarca y Suecia. La tasa media simple para los quincepaíses de la UE es del 19,3%, con siete países que aplican una tasa generalsuperior al 20% y ocho países con tasa general del 15 al 19%.

En cuanto a las tendencias de reforma en los países de América Latina,desde 1985 a 1995 hubo mayor actividad de reforma tributaria que en la dé-cada anterior. En términos generales los gobiernos persiguieron dos objeti-vos principales: l) aumentar las recaudaciones, dentro de las políticas deajuste para reducir el déficit fiscal y 2) mejorar la eficiencia o aumentar laneutralidad de los impuestos, para ganar competitividad internacional. Adi-cionalmente el tercer objetivo perseguido en varias reformas recientes ha si-


de trabajo, como pasó en el Reino Unido y recién comienza a aplicarse enEspaña.

En cuanto a las principales reformas realizadas en los países industriali-zados, se observa que en primer lugar aumentó el coeficiente de tributaciónpromedio para todos ellos, ya que pasó del 34% del PBI en 1980 al 37% en1990 y al 38,4% en 1994. Si los países de la OECD se dividen por regiones,se nota que el aumento entre 1980 y 1994 fue parecido en todas ellas, aun-que un poco más intenso en Europa. Los coeficientes para 1994 son: 27,5%para países OECD de América, 3l,6% del PBI para los del Pacífico y 40,8%para los de Europa. El coeficiente de 1994 para los quince países de la UE es42,5% del PBI.

En relación a la evolución de la estructura tributaria de los países de laOECD, se nota que no hubo cambios de importancia, ya que los impuestosa la renta continúan siendo la principal fuente de impositiva al lograr en1994 el 35,4% de la recaudación total, frente a los impuestos al consumo(3l,9% del total ) y los gravámenes sobre la mano de obra 25,9% del total re-caudado.

Por el contrario, en los países de América Latina: i) los impuestos a larenta tienen poca importancia, y ii) y ella proviene mayormente del impuestoa la renta de empresas (IRPJ).

Por su parte, los impuestos sobre bienes y servicios (especialmente elIVA) han visto crecer su participación relativa en el total, ya que en promediopara toda la OECD, pasaron del 9,9% del PBI en 1980 al 12 ,l% en 1994. Fi-nalmente los contribuciones de seguridad e impuestos sobre la mano deobra crecieron en promedio para todo el grupo del 8,l% del PBI en 1980 all0,2% en 1994.

Las reformas tributarias en los países industrializados estuvieron lidera-das por la reforma de Estados Unidos de 1986, que sin duda ejerció ciertoefecto demostración sobre las reformas de otros países. Es decir, en el cam-po del impuesto a la renta hubo cierta armonización espontánea vía merca-do ampliando las bases imponibles y reduciendo las alícuotas, tanto en elimpuesto personal, como en el corporativo. En este último caso, resulta claroque los países no quieren perder atractivo para atraer inversiones y por ellose inició en varios países un proceso de reformas competitivas para atraercapitales. Esto ha llevado de alguna manera a reducir la imposición a los in-gresos del capital y a acentuarla sobre las rentas del trabajo, proceso queTanzi y otros autores han denominado “degradación tributaria”. Como esteproceso de reformas competitivas afecta la equidad horizontal del impuestosobre la renta, ya se preconiza alguna forma de coordinación internacionalpara detenerlo o atenuarlo. Así en la UE se postula avanzar con las normasde armonización comunitaria del impuesto a la renta de sociedades, y a losingresos de capital precisamente para mantener un mínimo de equidad deltributo.

En lo que se refiere a las medidas de reforma del IRPF, el cambio mássignificativo ha sido sin duda la reducción de las tasas marginales máximas,junto con la ampliación de la base por la reducción de exenciones e incenti-vos.

También se nota una tendencia a la mayor integración del impuesto per-


datoria y de mayor importancia que los impuestos sobre la renta (datos de1994 a 1996).

Finalmente los impuestos patrimoniales siguen ocupando el último lugar,ya que en promedio para todos los países apenas representan el 0,4% delPBI.

Analizando ahora las reformas del IVA, se nota de manera clara su cre-ciente importancia por: l) la reciente adopción en El Salvador, Paraguay, Ve-nezuela, Jamaica, Trinidad Tobago y Barbados y 2) por las reformas tendien-tes a aumentar la amplitud de su base, ya sea por la inclusión de todas lasetapas de producción y comercialización, como por la progresiva incorpora-ción de los servicios. Hoy ya existen impuestos al valor agregado generaliza-dos en Chile, Argentina, México, Uruguay y Perú, aunque sin duda el de Chi-le es el más amplio y neutral. Estas reformas aumentando la neutralidad delIVA se realizan básicamente para: i) obtener mayores recaudaciones, ii) au-mentar la neutralidad (eficiencia), e iii) reducir la evasión al posibilitar unamejor administración (menores exenciones y sólo una o dos tasas).

También se notan cambios en las alícuotas, ya que por un lado se incre-mentaron entre 1980 y 1997 en la mayoría de los países y por el otro se re-dujo el número de alícuotas. Las tasas generales del IVA ahora oscilan del5% en Panamá al 23% en Uruguay. De una muestra de 2l países de la re-gión, catorce sólo aplican una tasa (la general) y sólo siete aplican tasas dife-renciales.

En el impuesto sobre la renta personal se nota una tendencia a reducirlas alícuotas marginales máximas y ampliar la base imponible, pero salvo loscasos de Chile, Brasil y México, donde el impuesto a la renta personal generarecaudaciones un poco mayores, en la mayoría de los países de la región és-ta es una base subexplotada.

El impuesto a la renta de empresas o sociedades (IRPJ) también ha teni-do algunas reformas realizadas de manera mayoritaria por varios países yque han marchado en sentido similar a las ocurridas en los países industria-lizados: ampliación de la base vía reducción de incentivos y reducción de latasa. El promedio simple de la tasa aplicada por una muestra de 18 paísesbajó del 44% en 1980 al 36% en 1991 y siguió bajando en los años posterio-res. En 1997 la tasa del IRPJ más aplicada en la región es del 30% y el pro-medio simple para una muestra de 22 países es 29,96%.

La otra tendencia que se nota es hacia la eliminación de la escala de tasasprogresivas que antes se aplicaban mayoritariamente en América Central y elCaribe y su reemplazo por una tasa proporcional. En 1997 sólo siguen apli-cando una escala progresiva cuatro países: Brasil (sólo dos tramos), Haití,Honduras y Venezuela; pero se redujo el número de tramos a sólo dos o tres.

La otra reforma del impuesto societario que se nota en varios casos es lareducción de los incentivos, ya fueran generales (depreciación acelerada) oregionales y sectoriales. Así ocurrió desde 1989, entre otros, en la Argentina,República Dominicana, Colombia y Chile. En Brasil, en cambio, donde habíaocurrido lo mismo pero menos intensamente hasta 1994, se nota un ascen-so en general de los incentivos en los últimos tres años, que también com-prende nuevos beneficios en el ICMS estadual (IVA).

Otra tendencia que se observa es hacia la eliminación o reducción de la


do el de la simplicidad, ya sea mediante la reducción de la cantidad de im-puestos o tratando de reducir la complejidad de las normas de los principa-les impuestos (IVA e impuesto sobre la renta).

En relación al tema de la equidad, las reformas de los últimos años no lebrindaron tanta atención, en especial a la vertical. En cambio, se nota mayorpreocupación sobre la equidad horizontal, ya que la mayoría de las reformastendieron a reducir los incentivos y exenciones tanto del IVA, como del im-puesto sobre la renta. El tema de la equidad vertical, sólo comienza a preo-cupar en los últimos años, aunque todavía se ha concretado en muy pocasreformas. Naturalmente, ello también está vinculado con la preocupación es-pecial que se brindó recientemente a los objetivos de la eficiencia y simplici-dad, lo que hizo que el tema de la distribución de la carga tributaria por tra-mos de renta pasara a segundo plano. Recién en los últimos años se notacierta preocupación por el impacto de los impuestos sobre el empleo, ya queen algunos países se comenzó a reducir los impuestos y contribuciones deseguridad social sobre la mano de obra (Chile, Argentina y Uruguay.

En cuanto al nivel de la tributación, entre 1980 y 1991, el coeficiente tri-butario aumentó en la mayoría de los países, pero en varios con bajo nivel detributación (10% o menos del PBI) y que mostraban descensos en 1991, seprodujeron aumentos luego de ese año, como ocurrió en Perú, Nicaragua yVenezuela. Es decir, los datos parciales posteriores a 1992, sugieren que latendencia al incremento del porcentaje de las recaudaciones sobre el PBI,continuó en los últimos tres años, de acuerdo con lo sucedido en la Argenti-na, México y Brasil.

En relación a la estructura por tipo de impuesto, en los últimos años seacentuaron las tendencias anteriores, ya que los impuestos al consumo re-presentan en promedio para toda la región la primera fuente recaudatoria,debido a la adopción del IVA en todos los países como impuesto general a lasventas, así como por la tendencia a aumentar su base. En promedio para to-da la región según el cuadro tomado de Tanzi, los impuestos sobre bienes yservicios representaban en 1988 el 5,6% del PBI, aunque en varios ese por-centaje es mayor (Argentina 7,8%, Brasil 10,5%, Chile 9,0% y Uruguay 9,4%,según datos de 1995 y 1996).

La segunda fuente recaudatoria en promedio son los impuestos a la renta(4,5% del PBI), pero con peso mayor del impuesto sobre sociedades (2,8%),que del impuesto personal (1,7%).

Los impuestos sobre el comercio exterior, aunque están reduciendo suimportancia, todavía en 1988 representaban la tercera fuente de recaudación(3,3%), pero seguramente redujeron su participación en los años posterioresporque: i) se acentúa la reducción arancelaria e ii) tienden a desaparecer losimpuestos sobre exportaciones. En ambos casos debido a la acentuación dela liberalización comercial realizada desde 1990 en casi todos los países de laregión.

Los impuestos y contribuciones de seguridad social se mantienen comocuarta fuente recaudatoria hasta 1988 (representan el 2,2% del PBI) y se ob-serva una tendencia a su reducción desde 1984. Aquí corresponde aclararque, en los países del Mercosur, particularmente en la Argentina, Brasil yUruguay, estos tributos sobre la mano de obra son la segunda fuente recau-


Tanzi, V.: “Globalization, Tax Competition and the Future of the Tax System”, F.M.I.Documento de trabajo, Washington, DC, diciembre de 1996.

Tanzi, V.: “La reforma tributaria en América Latina en los últimos diez años”. En Re-forma de la administración tributaria, Banco Interamericano de Desarrollo, Was-hington, 1995.


doble imposición económica de las rentas de origen empresario (primero anivel de la empresa y luego a nivel del accionista). Por un lado Chile hacetiempo aplica un sistema de integración completa, que incorpora los dividen-dos acrecentados por el impuesto societario a la declaración individual delconjunto de rentas de cada persona para aplicar la escala progresiva, peroque luego computa como crédito la totalidad del impuesto societario, con loque se elimina totalmente la doble imposición económica. Otros países sólocomputan como crédito el porcentaje que resulta de aplicar la tasa del im-puesto societario sobre los dividendos percibidos, con lo que se atenúa la do-ble imposición, pero no se elimina totalmente.

Finalmente en los últimos años varios países no incorporan los dividen-dos al impuesto personal (Argentina, Brasil y Jamaica), con lo que se evitatambién la doble imposición, pero se afecta la equidad del impuesto perso-nal.

Por último otra tendencia que se nota es hacia la reducción del impuestoa la renta por remesas al exterior, por dividendos, pagos de regalías, royal-ties, intereses, etc. Esta reducción es consistente con la baja de las alícuotasdel impuesto sobre la renta de empresas, como con la disminución del IRPF.Esta reforma también busca atraer inversiones a cada uno de los países (re-forma competitiva).

NOTAS

1. Tanzi (1996).2. Boskin y Mc Lure (1990).3. Ruding (1992).4. Tanzi (1995).5. Shome (1992).6. Hasta 1993 los datos incluyen la totalidad de los aportes previsionales. Desde

mediados de 1994 sólo se computan las contribuciones al sistema de reparto.7. La información sobre impuestos municipales de la Argentina no está consoli-

dada.8. Shome, op. cit.


Boskin, M. y Mc Lure, Ch.: World Tax Reform, ICS Press, San Francisco, 1990.Fondo Monetario Internacional: Government Finance Statistics Yearbook, varios años,

Washington.Fondo Monetario Internacional: Estadísticas financieras intenacionales, varios años,

Washington.OECD: Revenue Statistics, 1965-1994, París, 1996.Reig, E.: “Globalización de la Economía y Tributos”, Diario Ámbito Financiero, Buenos

Aires, 23-7-96.Rudding, O.: Conclusions and Reccomendations of the Committee of Independent Ex-

perts on Company Taxation, Bruselas, 1992.Shome, P.: “Tendencias y orientaciones futuras en la reforma a la política tributaria”,

Trabajo presentado en la XXVI Asamblea General del CIAT, Montego Bay, 1992.


SEGUNDA PARTE

IMPUESTOS AL INGRESO

1. INTRODUCCIÓN

Los impuestos al ingreso del trabajo se diseñan de dos formas básicas: obien se incluyen dentro del gravamen sobre la renta de los individuos, obien se introducen en forma cedular, calculados como porcentaje de la nó-mina salarial y, en la mayoría de los casos, con una asignación específicade su producido al sistema de seguridad social. En la primera variante, segravan todos los ingresos de la persona provengan de su trabajo o de su te-nencia de capital; en la segunda, sólo se percute sobre la remuneración deltrabajo.

La alternativa de gravar todos los ingresos de la persona tiene la ventajade poder atender los objetivos distributivos de mejor manera (por ejemplo, sepueden aplicar escalas de alícuotas progresivas). La versión cedular tiene laventaja de estar definida sobre una base más sencilla y, por ende, está me-nos expuesta a problemas de evasión y elusión, y usualmente se utilizan ta-sas proporcionales, hasta un tope de ingresos, calculadas en cabeza del em-pleado o de la empresa.

Pero más allá de estas diferencias, ambos impuestos introducen una bre-cha entre el costo que enfrentan las empresas y la remuneración neta querecibe el trabajador. Por ello, lo usual en la literatura de finanzas públicasespecializada es sumarlos para poder evaluar sus efectos económicos.1

Este tratamiento conjunto de los diferentes tributos sobre el trabajotambién se justifica si se evalúa la incidencia de los impuestos sobre losfactores productivos y los consumidores. En general, se acepta que aun eneconomía cerradas, tanto el impuesto personal sobre el ingreso de los traba-jadores, como las cargas personales y patronales son soportadas por lostrabajadores.2 Esta conclusión se potencia para economías abiertas ya quelos productores no pueden transferir al exterior sus mayores costos labora-les, y el capital exige un retorno mínimo equivalente al que puede obteneren otros países.

CAPÍTULO 3

Los impuestos al ingreso del trabajo

Daniel Artana y Nuria Susmel

dependencia que gana un sueldo anual equivalente a un PBI per cápita y 3,9veces para un casado con dos hijos con dicho ingreso anual). Por lo tanto, lamayor parte de los trabajadores en relación de dependencia no está alcanza-da por el impuesto a las ganancias. Según los datos que elaboran los orga-nismos oficiales, el 95% de los sueldos declarados a los fines del cálculo delos impuestos previsionales se ubica por debajo del mínimo no imponible pa-ra un trabajador casado con dos hijos. En el caso de los trabajadores autó-nomos, los mínimos no imponibles son de $ 10.800 para un trabajador sol-tero y $ 15.600 para un trabajador casado con dos hijos. Estos mínimosrepresentan 1,8 veces el salario bruto de un trabajador soltero que gana enpromedio el nivel de un PBI per cápita y 1,3 veces el salario bruto de un tra-bajador soltero.7

Este sistema de tributación sobre los ingresos laborales de los trabajado-res que utiliza la Argentina presenta algunas características que lo diferen-cian de lo que es usual en los países desarrollados:

• Los ingresos de los trabajadores en relación de dependencia se gravancon un impuesto proporcional para los ingresos de hasta alrededor de 3veces el PBI per cápita y recién a partir de allí se aplica la escala progresi-va. De esta manera los quintiles medios de la distribución no enfrentanuna alícuota progresiva como es usual en los países desarrollados. Asi-mismo, como no existen mínimos exentos y el impuesto es proporcional,la alícuota media y la marginal coinciden para la mayor parte de los tra-bajadores en relación de dependencia.

• En el caso de los autónomos al instrumentarse el impuesto como unacuota mensual que se ajusta en función de parámetros que no dependendel ingreso, el impuesto se convierte en un pago de suma fija per cápita,con tasa marginal igual a cero, y tasa media decreciente. Sólo para ingre-sos superiores al mínimo no imponible en ganancias se aplica una alí-cuota marginal creciente.

• A diferencia de lo que ocurre en los países que basan su tributación altrabajo sobre el impuesto a la renta, el esquema argentino para la mayo-ría de los trabajadores en relación de dependencia establece la misma ta-sa marginal independientemente de su estado civil o del número de hijosque tenga.8

• Los impuestos al trabajo de relación de dependencia varían por región delpaís, ya que su principal componente, las cargas patronales, dependende la ubicación geográfica del establecimiento. Para los autónomos, encambio, el aporte es uniforme para todo el país.

• Una parte de los impuestos que enfrenta el trabajador son esquemas deahorro forzoso. Este es el caso del aporte personal del 11% que se desti-na a la administradora de pensión porque el pago (neto de la comisión dela administradora) revierte al individuo o a sus descendientes. También elaporte para la obra social tiene alguna característica de contribución for-zosa (en lugar de impuesto) porque los trabajadores tienen la opción deelegir su obra social sindical, aunque, en la mayoría de los casos, el ser-vicio que reciben de ella es uniforme para todos los afiliados, indepen-dientemente de su nivel de salario. El resto de las contribuciones le dan

LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO 9392 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

2. LOS IMPUESTOS AL TRABAJO EN LA EXPERIENCIA COMPARADA

El caso argentino. La Argentina grava los ingresos del trabajo con unacombinación de impuestos. Por un lado, los trabajadores en relación de de-pendencia enfrentan cargas personales y patronales que se calculan sobre laremuneración bruta. Así la empresa está obligada a retener al trabajador: a)el 11% de dicha remuneración para el sistema de pensiones, aunque el tra-bajador tiene la opción de destinarlo a una administradora privada que capi-taliza esos fondos en una cuenta individual (netos de una comisión del ordendel 3,5% del salario), o aportarlos al sistema previsional público de reparto;b) el 3% que se ingresa a su obra social, que es una suerte de seguro de sa-lud administrado por un sindicato bajo un esquema de reparto (desde 1997se puede elegir la obra social sindical a la cual se realizan los aportes); y c) el3% que se destina al PAMI que es el seguro de salud de los jubilados y quetambién actúa como un sistema de reparto. Por su parte, está obligada aaportar como carga patronal los siguientes conceptos: a) el 5% de la remune-ración bruta para la obra social; b) el 16% para el sistema previsional de re-parto; c) el 2% para el PAMI (cobertura de salud para los jubilados y pensio-nados); d) el 7,5% para el programa de asignaciones familiares, que otorgasubsidios de suma fija para los hijos de los trabajadores en relación de de-pendencia;3 y e) el 1,5% para el programa de seguro de desempleo. Además,está obligada a contratar un seguro privado para cubrir los accidentes detrabajo y pagar una indemnización por despido que aumenta con la antigüe-dad del empleado en la empresa.4 Desde 1994 rige una rebaja en los aportespatronales (excepto para el 5% que se destina a la obra social) que varía porregión del país entre un mínimo de 30% para la Capital Federal y el GranBuenos Aires y 80% en regiones de Santiago del Estero y Formosa. La rebajapromedio es del orden del 39% por lo que el aporte patronal medio para todoel país es de 21,5%.5 Además, es importante mencionar que todos los apor-tes son obligatorios sobre el salario hasta un tope mensual de 4.800 pesos(equivalente a 7,25 veces el PBI per cápita de la Argentina), y se aplican so-bre todos los ingresos del trabajador (salario normal, horas extras, vacacio-nes y aguinaldo) con algunas excepciones que establece específicamente laley (vales de comida o remuneraciones en especie que no pueden superar en-tre el 10% y el 15% del salario).

Los trabajadores autónomos aportan un monto fijo por mes que estima elEstado. Para algunas categorías (las de profesionales, por ejemplo) el aportevaría en función de los años de experiencia, y para otras se presume un in-greso de cada actividad.

Los ingresos del trabajo están también gravados por el impuesto a las ga-nancias de las personas físicas sobre los salarios netos de aportes, y otrosingresos que pueda tener el empleado (rentas del capital, por ejemplo).6 Esteimpuesto se calcula a partir de una escala de alícuotas progresiva (entre el6% y el 33%) para los ingresos anuales que superen un anual no gravadoque es de $ 22.800 anuales para un trabajador soltero, y de $ 27.600 paraun casado con dos hijos en el caso de trabajadores en relación de dependen-cia. Estos mínimos no imponibles son relativamente altos (3,2 veces el sala-rio neto de aportes previsionales para un trabajador soltero en relación de

Las tasas marginales difieren según la región fiscal dado que las distintasreducciones sobre los aportes patronales alteran el costo laboral total paracada nivel de ingreso, es decir que para idéntica remuneración bruta los im-puestos que se pagan son diferentes. Para el promedio del país la tasa mar-ginal es para los niveles de ingreso menores a $ 33.253 de 16,8%, mientrasque para la región metropolitana la tasa sube hasta el 18,4%, mientras queen las zonas con mayor porcentaje de reducción de aportes la tasa se ubicaen sólo el 8,5%.

En el caso de los trabajadores solteros, el comportamiento de la tasamarginal se replica aunque, dado el menor mínimo no imponible, los aumen-tos en las tasas marginales se producen a un menor nivel de ingreso. Sinembargo, al igual que en el caso anterior, la reducción de la tasa se produceen el nivel de la remuneración tope sujeta a aportes (ver cuadro 1).

Las tasas medias de aporte para cada una de las regiones coincide con latasa marginal hasta el momento en que el trabajador supera el mínimo noimponible. A partir de allí la tasa crece, y luego se observa una leve reduc-ción (debido a la disminución de la tasa marginal), retomando nuevamente elsendero creciente (ver gráfico 2)

En el caso de los trabajadores autónomos, las tasas marginales son lastasas marginales de ganancias, aunque el aumento de la tasa se da para di-ferentes niveles de ingreso, según la categoría en la cual está inscripto el tra-bajador. El impuesto medio para cada una de las categorías, muestra unaforma de U, siendo decreciente mientras el trabajador se encuentra por de-bajo del mínimo no imponible y creciente a partir de allí, no diferenciándosesustancialmente para niveles elevados de ingreso (ver gráfico 3).

Las tasas de impuesto hasta aquí calculadas son tasas brutas, es decir

LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO 95

el derecho a recibir una contraprestación, pero el beneficio no varía, en elmargen, con el aporte realizado.9

• Por último, existe una alta evasión en los impuestos previsionales y en elimpuesto a la renta de las personas físicas, que es seguramente mayor enlos trabajadores autónomos. De hecho, se puede estimar que más de tresmillones de trabajadores en relación de dependencia no realizan aportesy lo mismo ocurre con alrededor de 2,3 millones de autónomos. Aun en-tre los autónomos formales, la evasión es muy elevada. Mientras la afilia-ción de autónomos al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones hacrecido, aunque en forma moderada, en los últimos años, el número deaportantes ha caído drásticamente. A principios de 1995 el número deafiliados autónomos se ubicaba en casi 2,0 millones subiendo a 2,4 mi-llones a mediados de 1997; por su parte, el número de aportantes efecti-vos pasó en el mismo período de 1,3 millones a 868 mil. Esto significaque la relación aportantes/afiliados se redujo de 0,66 en marzo de 1995a 0,36 a mediados del año pasado

Tasas medias y marginales para trabajadores en relación de dependenciay autónomos. En esta sección se estiman las tasas medias y marginales teó-ricas para los trabajadores argentinos, incluyendo los aportes a la seguridadsocial y el impuesto a las ganancias. En el cálculo de la tasa media se mues-tra la correspondiente al impuesto y luego la neta que surge de restarle alvalor actual de los aportes efectuados, el valor actual de los beneficios quepercibirán el trabajador y, eventualmente, sus descendientes, de cada unode los programas correspondientes. Las tasas marginales se computan parala totalidad del impuesto, teniendo en cuenta las diferencias regionales, y sededucen aquellas contribuciones (sistema jubilatorio y obras sociales) quepueden asimilarse a esquemas de ahorro forzoso. En la práctica, la evasiónreduce las tasas medias pagadas medidas como porcentaje del ingreso realde la persona.10

Dado que se asume que la incidencia de los impuestos recae sobre el tra-bajador que recibe un menor salario bruto a causa de la existencia de cargaspatronales, tanto la tasa media como la marginal, se calculan como porcen-taje del costo laboral total.

Respecto a las tasas marginales para los trabajadores en relación de de-pendencia, la misma es constante hasta el ingreso laboral en el cual el tra-bajador es alcanzado por impuesto a las ganancias, es decir que su salarioneto es superior al mínimo no imponible que en este caso es de $ 27.600. Apartir de allí, la tasa marginal crece en forma escalonada coincidiendo lossaltos con los aumentos en las tasas marginales de ganancias, hasta el mon-to del ingreso tope sobre el que se calculan los aportes y contribuciones a laseguridad social ($ 4.800 mensuales y $ 62.400 anuales) En ese punto, da-do que la tasa marginal de aportes a la seguridad social es cero, los aumen-tos de impuestos son exclusivamente producto del impuesto a las ganancias,con lo cual la tasa marginal total coincide con la de ganancias, lo que produ-ce en ese punto una caída de hasta el 14%, en todas las regiones y aumen-tos posteriores hasta alcanzar la tasa marginal máxima de ganancias (vergráfico 1)


GRÁFICO 1TASA MARGINAL PARA TRABAJADORES EN RELACIÓN DE DEPENDENCIA

Casado con dos hijos

35,0%

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%

33.253

45.301

57.349

62.400

68.208

98.208

218.208

158.208

5.16

0

11.4

38

18.9

20

26.6

60

32.6

80

38.7

00

44.7

20

50.7

40

56.7

60

62.3

50

66.2

20

72.2

40

79.9

80

87.7

20

93.7

40

99.7

60

107.

500

115.

240

122.

980

128.

208

135.

020

142.

760

150.

500

156.

520

162.

540

170.

280

Reducc. Prom. Reducc. 30% Reducc. 80%

se computan todos los conceptos como impuestos puros cuando en realidad,de los aportes efectuados a la seguridad social, los trabajadores reciben al-gún tipo de contraprestación.

Los cuadros 2, 3 y 4 muestran el valor presente descontado del costo la-


CU

AD

RO

1TA

SA

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39,0

30,0

80,0

39,0

30,0

80,0

39,0

30,0

80,0

39,0

30,0

80,0

0,66

5.67

616

,818

,48,

516

,818

,48,

516

,818

,48,

516

,818

,48,

5

1,00

8.60

016

,818

,48,

516

,818

,48,

516

,818

,48,

516

,818

,48,

5

1,33

11.4

3816

,818

,48,

516

,818

,48,

516

,818

,48,

516

,818

,48,

5

2,00

17.2

0016

,818

,48,

516

,818

,48,

516

,818

,48,

516

,818

,48,

5

4,00

34.4

0017

,018

,68,

620

,922

,513

,017

,719

,39,

420

,922

,513

,0

6,00

51.6

0018

,620

,210

,423

,725

,116

,019

,421

,011

,326

,427

,819

,0

7,25

62.3

5019

,721

,311

,626

,427

,819

,020

,622

,112

,626

,427

,819

,0

7,50

64.5

0019

,621

,111

,714

,014

,014

,020

,522

,012

,718

,018

,018

,0

10,0

086

.000

19,1

20,3

13,0

18,0

18,0

18,0

19,9

21,1

13,9

18,0

18,0

18,0

13,5

011

6.10

019

,520

,415

,023

,023

,023

,020

,421

,315

,923

,023

,023

,0

15,0

012

9.00

019

,920

,715

,828

,028

,028

,020

,821

,616

,828

,028

,028

,0

20,0

017

2.00

022

,122

,719

,133

,033

,033

,023

,023

,620

,033

,033

,033

,0

GRÁFICO 2TASAS MEDIAS Y MARGINALES DE IMPUESTOS

Trabajador en relación de dependencia, casado con dos hijos

GRÁFICO 3TASA MEDIA Y MARGINAL DE IMPUESTOSTrabajador autónomo, casado con dos hijos*

* Se tomaron los valores de la categoría D’.

0,4

0,35

0,3

0,25

0,2

0,15

0,1

0,05

05.

676

12.4

10

17.2

09

22.3

60

26.6

60

30.9

73

36.1

72

40.9

72

45.5

80

49.8

80

57.6

20

67.0

80

74.0

05

78.8

05

85.1

40

94.6

00

102.

410

107.

210

112.

660

122.

120

131.

580

136.

173

140.

973

149.

640

159.

100

168.

560

Tasa Media Tasa Marginal

35,0%

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%

5.16

08.

600

12.0

4016

.340

20.6

4024

.940

27.5

2031

.820

34.4

0038

.700

41.2

8045

.301

48.1

6051

.567

55.0

4057

.620

63.4

0866

.220

68.8

0073

.100

77.4

0081

.700

86.0

0090

.300

93.4

0997

.180

99.7

6010

4.06

010

8.36

011

2.66

011

6.96

012

1.26

012

3.84

012

8.14

013

0.72

013

5.02

013

9.32

014

3.62

014

7.92

015

2.22

015

4.80

015

8.20

916

1.68

016

5.98

017

0.28

0

61.9

20

Tasa Marginal Tasa Media


CUADRO 2TASA MEDIA DE IMPUESTO NETO DE BENEFICIOS RECIBIDOS

DE LA SEGURIDAD SOCIALTrabajador en relación de dependencia casado con dos hijos

Tasa de reducción de aportes promedio

Ingreso anual en relación Costo Impuesto Beneficios Impuesto Tasacon el salario medio laboral total total neto media

$ $ $ $ %

0,66 137.881,6 23.209,5 27.787,4 -4.577,9 -3,31,00 208.911,5 35.165,9 25.218,1 9.947,8 4,81,33 277.852,3 46.770,7 25.218,1 21.552,5 7,82,00 417.823,0 70.331,8 22.648,8 47.683,0 11,44,00 835.646,1 142.348,8 16.671,1 125.677,7 15,07,50 1.557.808,6 306.107,5 16.671,1 289.436,4 18,6

15,00 2.847.360,4 568.019,5 16.671,1 551.348,4 19,4

Tasa de reducción de aportes del 30%


$ $ $ $ %

0,66 140.602,4 25.930,3 27.787,4 -1.857,1 -1,31,00 213.034,0 39.288,3 25.218,1 14.070,2 6,61,33 283.335,2 52.253,5 25.218,1 27.035,4 9,52,00 426.067,9 78.576,7 22.648,8 55.927,9 13,14,00 852.135,9 158.838,6 16.671,1 142.167,5 16,77,50 1.587.720,2 336.019,1 16.671,1 319.348,0 20,1

15,00 2.877.272,1 597.931,2 16.671,1 581.260,1 20,2



$ $ $ $ %

0,66 125.282,5 10.610,4 27.787,4 -17.177,0 -13,71,00 189.822,0 16.076,4 25.218,1 -9.141,7 -4,81,33 252.463,3 21.381,6 25.218,1 -3.836,5 -1,52,00 379.644,1 32.152,8 22.648,8 9.504,0 2,54,00 759.288,1 65.990,9 16.671,1 49.319,8 6,57,50 1.419.298,8 167.597,7 16.671,1 150.926,6 10,6

15,00 2.708.850,6 429.509,7 16.671,1 412.838,6 15,2

Los valores consignados son el valor presente descontado de cada uno de los ítems. Latasa de descuento utilizada fue del 4%. El salario medio se estima en $ 8.600.


DE LA SEGURIDAD SOCIALTrabajador en relación de dependencia soltero

Tasa de reducción de aportes promedio


$ $ $ $ %

0,66 137.881,6 23.209,5 12.528,7 10.680,8 7,71,00 208.911,5 35.165,9 12.528,7 22.637,2 10,81,33 277.852,3 46.770,7 12.528,7 34.242,0 12,32,00 417.823,0 70.331,8 12.528,7 57.803,1 13,84,00 835.646,1 147.563,6 12.528,7 135.034,9 16,27,50 1.557.808,6 319.066,3 12.528,7 306.537,6 19,7

15,00 2.847.360,4 592.355,3 12.528,7 579.826,6 20,4



$ $ $ $ %

0,66 140.602,4 25.930,3 12.534,7 13.395,6 9,51,00 213.034,0 39.288,3 12.535,7 26.752,7 12,61,33 283.335,2 52.253,5 12.536,7 39.716,8 14,02,00 426.067,9 78.576,7 12.537,7 66.039,0 15,54,00 852.135,9 164.053,4 12.539,7 151.513,7 17,87,50 1.587.720,2 348.977,9 12.539,7 336.438,2 21,2

15,00 2.877.272,1 622.266,9 12.540,7 609.726,3 21,2

Tasa de Reducción de Aportes del 80%


$ $ $ $ %

0,66 125.282,5 10.610,4 12.540,7 -1.930,3 -1,51,00 189.822,0 16.076,4 12.541,7 3.534,7 1,91,33 252.463,3 21.381,6 12.542,7 8.838,9 3,52,00 379.644,1 32.152,8 12.543,7 19.609,1 5,24,00 759.288,1 71.205,7 12.545,7 58.660,0 7,77,50 1.419.298,8 180.556,5 12.545,7 168.010,8 11,8

15,00 2.708.850,6 453.845,5 12.546,7 441.298,8 16,3


res, se consideraron los pagos legales estimándose la posibilidad de la exis-tencia de hijos discapacitados que habilitan el pago para salarios superioresal tope de 1,500 pesos establecidos para el resto de los subsidios. En el casodel subsidio por desempleo se consideró que la tasa de desempleo del indivi-duo a lo largo de su vida laboral es del 10% y que el individuo cobra el sub-sidio por el lapso máximo que permite la ley; en este caso se supuso que losmomentos de desempleo se distribuyen en forma equidistante a lo largo desu vida laboral.11

Como puede observarse, para trabajadores casados con dos hijos, en lamayoría de los casos, los pagos a la seguridad social son impuestos. Tantoen el caso del promedio del país como para la región metropolitana, solamen-te los trabajadores en relación de dependencia con remuneración brutaanual equivalente a 0,66 veces el salario medio anual, lo que equivale a $5.676 al año y $ 436 mensuales, reciben mayores beneficios que las tasasque abonan. Para el resto de los trabajadores, aún considerando los benefi-cios, los pagos se transforman en impuesto. En las regiones con tasas dedescuento del 80% en las contribuciones patronales, los trabajadores reci-ben subsidio hasta el nivel de ingreso de 1,33 salario medio anual ($ 11.438anuales y $ 880 mensuales).

En el caso de trabajadores solteros, excepto para trabajadores de bajosingresos en la región de mayor rebaja de aportes, los beneficios que recibende la seguridad social no alcanzan para compensar los impuestos por él abo-nados.

En el cuadro 4 se presentan los resultados de la tasa neta de impuestosde trabajadores autónomos. Se tomaron diferentes categorías de aporte paralos diferentes niveles de ingreso dado que es poco probable encontrar dentrode una misma categoría ingresos de 0,66 veces el salario medio ($ 5.676anuales) y de 15 veces el salario medio ($ 129.000 anuales).

El análisis anterior muestra que los impuestos al ingreso de los trabaja-dores tienen un patrón anárquico tanto en las tasas marginales, lo que dis-torsiona la asignación de recursos entre regiones y actividades, como en lasde tasas medias brutas y netas de beneficios de los programas públicos fi-nanciados por las cargas previsionales, lo cual revela una inequidad impor-tante en el diseño formal del esquema.

Comparación internacional. En esta sección se comparan, para varios paí-ses, las tasas de impuesto al ingreso de los trabajadores en relación de de-pendencia, incluyendo las cargas previsionales y el impuesto personal a larenta. Al ignorar el problema de la evasión en cada país, en esta sección secompara la situación de los trabajadores formales.12 Las tasas expresadas enporcentajes se calculan con relación al costo laboral que enfrenta la empre-sa (incluyendo las cargas patronales).

El cuadro 5 muestra las tasas medias del impuesto al ingreso (que apro-ximan la carga teórica del mismo, al dividir el impuesto que corresponderíapagar por el ingreso anual) para un trabajador soltero que percibe una, doso cuatro veces el ingreso de un trabajador promedio.13 En el caso de la Ar-gentina se incluyen todas las cargas previsionales, independientemente deque se trate de esquemas de ahorro forzoso para facilitar la comparación con


boral para cada nivel de remuneración bruta (se supone que el individuo tie-ne remuneración constante a lo largo de su vida) y el valor presente de losbeneficios que cobra un trabajador o sus descendientes a lo largo de su vidaactiva y pasiva.

Los beneficios que se consideraron fueron asignaciones familiares, subsi-dio de desempleo, el ingreso por Prestación Básica Universal del sistema dejubilaciones y las prestaciones del PAMI. En el caso de asignaciones familia-



DE LA SEGURIDAD SOCIALTrabajador autónomo casado con dos hijos

Categoría Ingreso anual Ingreso Impuesto Beneficios Impuesto Tasa de aporte como % del bruto total total neto media

salario medio $ $ $ $ %

B’ 0,66 113.480,6 21.105,5 10.261,2 10.844,4 9,6B’ 1 171.940,2 21.105,5 10.261,2 10.844,4 6,3D’ 1,33 228.680,5 42.053,6 10.261,2 31.792,5 13,9D’ 2 343.880,5 42.415,2 10.261,2 32.154,0 9,4D’ 4 687.761,0 66.170,3 10.261,2 55.909,1 8,1E’ 7,5 1.289.551,8 196.418,1 10.261,2 186.157,0 14,4E’ 15 2.579.103,7 479.831,8 10.261,2 469.570,7 18,2


TASA MEDIA DE IMPUESTO NETO DE BENEFICIOS RECIBIDOS DE LA SEGURIDAD SOCIALTrabajador autónomo soltero

Categoría Ingreso anual Ingreso Impuesto Beneficios Impuesto Tasa de aporte como % del bruto total total neto media

salario medio $ $ $ $ %

B’ 0,66 113.480,6 21.105,5 6.866,0 14.239,5 12,5B’ 1 171.940,2 21.105,5 6.866,0 14.239,5 8,3D’ 1,33 228.680,5 42.053,6 6.866,0 35.187,6 15,4D’ 2 343.880,5 45.886,1 6.866,0 39.020,0 11,3D’ 4 687.761,0 75.147,6 6.866,0 68.281,5 9,9E’ 7,5 1.289.551,8 196.418,1 6.866,0 189.552,1 14,7E’ 15 2.579.103,7 504.167,6 6.866,0 497.301,5 19,3


tiende que la comparación es útil para mostrar las diferencias más impor-tantes de los sistemas de tributación al ingreso del trabajo de la Argentinaen comparación con los países más desarrollados.

El cuadro 5 permite observar que los países que utilizan exclusivamentelas cargas previsionales como forma de imponer los ingresos del trabajo (laArgentina y Chile en los 17 casos incluidos en el cuadro) aplican tasas pro-porcionales. Esto ocurre porque los montos no imponibles para la tributa-ción del impuesto a la renta son muy elevados. Por ejemplo, supera en la Ar-gentina 3 veces el salario medio, mientras que en Estados Unidos es delorden de la mitad del PBI per cápita. En verdad lo que contribuyó a aumen-tar la recaudación del impuesto a la renta personal en Estados Unidos fue lareducción de los mínimos no imponibles en la década del 40. Antes, inde-pendientemente de la tasa marginal máxima vigente la recaudación oscilabaen alrededor del 2% del PBI, ya que el gravamen alcanzaba a menos del 7%de la población. Desde entonces incluye alrededor del 40%. Estas cifras de-ben compararse con las que rigen en la Argentina en la actualidad: la DGIrecibe algo más de 1,3 millones de declaraciones juradas (4% de la pobla-ción) y la distribución de los sueldos en relación de dependencia sugiere quecomo máximo puede estar sujeto al gravamen otro 5%.15

En el mismo sentido, el gráfico 4 correlaciona la recaudación del impues-to a las ganancias con la alícuota marginal máxima. Se observa que no exis-te un patrón determinado, países con alícuota marginal moderada (por ejem-plo, Nueva Zelanda) recaudan sobre el ingreso de las personas y sociedades,alrededor del 20% del PBI, mientras que otros con tasas muy altas (porejemplo, Francia) obtienen ingresos menos importantes. Esto sugiere que pa-ra que la recaudación del impuesto a la renta sea importante, el mismo debe


la metodología adoptada en OECD (1995). Además, se sumó un costo esti-mado por indemnización por despido ya que los países de la OECD adoptancomo sistema de protección contra el desempleo un seguro que se financiacon aportes obligatorios calculados como porcentaje de la nómina salarial. Apesar de estos intentos por homogeneizar las bases de cálculo subsisten al-gunas diferencias que no han podido corregirse.14 De todas maneras se en-


CUADRO 5TASAS MEDIAS DE IMPUESTO AL INGRESO DE LOS TRABAJADORES

Porcentaje del costo laboral de un trabajador soltero para distintos niveles de ingreso

Ingreso anual igual a: 0,66 Salario 1 Salario 2 Salarios 4 Salarios medio medio medios medios

Argentina 36 36 37 35Chile 24 24 24 23Australia 15 23 34 43Bélgica 37 44 53 59Canadá 25 30 37 42Dinamarca 42 47 58 63Finlandia 30 38 47 59Francia 47 50 52 56Alemania 41 42 49 52Italia 48 50 54 n.d.Japón 8 10 18 n.d.Holanda 47 54 54 56Noruega 36 38 47 70España 33 35 43 53Suecia 42 45 53 67Reino Unido 28 34 35 38Estados Unidos 29 32 38 41Promedio simple de los 15 países de la OECD 34 38 45 54

Nota: Los valores de los países de la OECD para una vez el salario medio de un traba-jador soltero surgen de los gráficos del Anexo 3 de OECD (1995). Para dos veces el sa-lario medio se obtuvieron del Anexo 2, y los gráficos del Anexo 1, sumando los valoresestimados para las cargas patronales medias que figuran en el Anexo 3. Para cuatroveces el salario medio se utilizaron los valores de los gráficos del Anexo 2 y se estima-ron las cargas patronales medias en función de OECD (1997). No se incluyen los datospara Japón e Italia porque ambas fuentes tienen diferencias importantes. Para la Ar-gentina, las estimaciones incluyen una estimación del costo de la indemnización pordespido medida como porcentaje del costo laboral y en función de la antigüedad co-rrespondiente a cada nivel de ingreso de la Encuesta de Hogares. Los datos de Chile seestimaron a partir de Jorrat y Barra (1997) a los cuales también se les agregó una es-timación del costo de la indemnización por despido.

GRÁFICO 4IMPUESTO A LOS INGRESOS COMO PORCENTAJE DEL PBI EN RELACIÓN

CON LA TASA MÁXIMA MARGINAL

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,00,0 10,0 20,0 30,0

Tasa máxima marginal sobre renta personal

Impu

esto

a lo

s in

gres

os c

omo

% d

el P

BI

40,0 50,0 60,0 70,0

Nueva Zelanda

Brasil

Argentina Grecia

Colombia Chile

México

Francia

EspañaAlemania Japón

DinamarcaHolanda

BélgicaLuxemburgo

CanadáAustralia

ItaliaIrlanda

AustriaSuiza

Polonia

PortugalHungría

Estados Unidos

Reino Unido

Por ello para el mediano plazo se sugiere que la tributación sobre el tra-bajo en relación de dependencia se resuma en los aportes personales desti-nados al sistema de jubilaciones y a la obra social (incluyendo la totalidad delos 7,2 puntos que actualmente aportan trabajador y empleador)21 y unaporte patronal uniforme para todo el país del 4,5% para financiar el progra-


ser masivo, alcanzando los niveles intermedios de la distribución (la “clasemedia”). Este no es el caso de la Argentina (por el diseño del impuesto y porla evasión). No puede esperarse, entonces, que el impuesto a la renta de laspersonas tenga una importante participación en la recaudación si la base delmismo es estrecha, esto es, sin que los segmentos medios contribuyan con larecaudación.

Por último, las tasas medias formales de imposición en la Argentina paraniveles salariales medios o inferiores están alineadas con el promedio de los15 países de la OECD incluidos en el cuadro.16 Esto sugiere que la presiónformal es muy elevada ya que los impuestos tienden a aumentar con el gra-do de desarrollo alcanzado por el país. Nótese que la Argentina tiene tasasformales medias que son 50% superiores a las de Chile para cada nivel deingresos.

El cuadro 6 muestra las tasas medias para un trabajador casado con doshijos, cuya esposa no trabaja.17 En los países desarrollados la tasa media es,en general, inferior para una familia tipo que la que surge del cuadro 5 paralos solteros. Este no es el caso de los países como la Argentina y Chile queconcentran en las cargas previsionales la imposición sobre los ingresos deltrabajo. De hecho, la Argentina presenta tasas medias que en general supe-ran a las de los países desarrollados, en particular para los ingresos más ba-jos, cuando a priori deberían haber sido inferiores.18 El cuadro 7 resume es-ta información.

El cuadro 8 incluye las tasas medias y marginales para trabajadores sol-teros y casados en la Argentina y los 15 países de la OECD para un ingresoigual al salario medio de la economía, e incluyendo todos los gravámenes so-bre el ingreso del trabajo (cargas previsionales del empleado y del empleadore impuesto a la renta). La proporcionalidad de las cargas laborales que seutilizan en la Argentina hace que la tasa media y la marginal coincidan, locual es una ventaja con relación a lo que es usual en otros países porque nose afecta tanto la decisión de ahorrar de los segmentos de la población quetienen capacidad de ahorro; en principio, la progresividad puede ser propor-cionada vía la política de gasto público.19

3. SUGERENCIAS

La eliminación de las cargas patronales y de los aportes de los autóno-mos que se destinan al sistema previsional de reparto, y su reemplazo porimpuestos generales es justificable por varias razones. Por un lado, ayuda aresolver el problema del desempleo en el corto plazo tal cual se desprende dela experiencia internacional y mejora la competitividad de la economía.20 Porotro, en el caso argentino una medida de esta naturaleza ayuda a resolverdos problemas adicionales: reduce el sesgo a favor de las actividades infor-males ya que las cargas previsionales tienen un nivel de evasión superior alpromedio del resto de los impuestos; y alienta una mayor cobertura previsio-nal, moderando un conflicto social futuro de gran envergadura cuando lagran cantidad de trabajadores que no cumple puntualmente con los aportesllegue a la edad de jubilarse.


CUADRO 6TASAS MEDIAS DE IMPUESTO AL INGRESO DE LOS TRABAJADORES

Porcentaje del costo laboral. Distintos niveles de ingreso de un trabajador casado con dos hijos

Ingreso anual igual a: 0,66 Salario 1 Salario 2 Salariosmedio medio medios

Argentina 36 36 37

Chile 24 24 24

Australia 7 18 32

Bélgica 26 34 46

Canadá 13 22 35

Dinamarca 31 38 52

Finlandia 21 30 43

Francia 44 44 46

Alemania 32 37 40

Italia 44 48 47

Japón 1 5 13

Holanda 44 48 52

Noruega 29 35 44

España 30 33 39

Suecia 43 45 53

Reino Unido 25 30 33

Estados Unidos 15 25 30

Promedio simple de los 15 países de la OECD 27 33 40

Nota: Los valores de los países de la OECD para una vez el salario medio de un traba-jador soltero surgen de los gráficos del Anexo 3 de OECD (1995). Para dos veces el sa-lario medio se obtuvieron del Anexo 2 sumando los valores estimados para las cargaspatronales que figuran en el Anexo 3 y suponiendo que la carga media no varía por ni-vel de ingreso. Para la Argentina, las estimaciones incluyen una estimación del costode la indemnización por despido medida como porcentaje del costo laboral y en fun-ción de la antigüedad correspondiente a cada nivel de ingreso de la Encuesta de Hoga-res. Los datos de Chile se estimaron a partir de Jorrat y Barra (1997) a los cuales tam-bién se les agregó una estimación del costo de la indemnización por despido.

ma de asignaciones familiares. El resto de los programas (ANNSAL, PAMI yfinanciación de la jubilación mínima y de la transición previsional) se finan-ciaría con aportes de rentas generales.22 Se reemplaza el sistema de indem-nizaciones y de seguro de desempleo actualmente vigentes por un sistema deahorro previo a cargo del empleador, del 2,5% en promedio de la nómina sa-larial, lo que proporciona una cobertura razonable para los trabajadores des-pedidos.23 Los autónomos sólo deberían pagar una cuota mensual que inclu-ya su aporte personal al sistema previsional (aproximadamente el 34% de suaporte actual).

Esta reforma mejora la progresividad del sistema impositivo argentino yaque se reducen las fuentes de financiación de algunos programas socialesque son moderadamente regresivas, y se las reemplaza por la recaudacióndel resto de los impuestos que son más progresivos; elimina la distorsión queexiste en la actualidad a favor de los trabajadores autónomos; alienta el em-pleo porque la cuña entre los salarios netos y el costo laboral que se reducedel 36% al 22% del costo laboral, siendo la mayor parte de éste 22%, en ver-dad, un ahorro forzoso para financiar tres programas que benefician en for-ma directa a cada aportante: jubilación, obra social y ahorro para desem-pleo; y a la vez, favorece la formalización de las relaciones laborales.24

La reducción en los impuestos al trabajo requiere la sustitución por otrasfuentes de ingreso. La propuesta es pautar una reducción gradual por ley,que se concreta a medida que aumenta la recaudación impositiva de losotros tributos. Esto exige que, hasta que se alcance el objetivo final de la im-posición al trabajo, la misma ley limite el crecimiento del gasto público (in-cluida la masa coparticipable) a un ritmo anual del 2,0%, algo superior alcrecimiento de la población que refleja la mayor de demanda potencial de losbienes provistos por el Estado.25

También en el mediano plazo corresponde reducir paulatinamente el mí-nimo no imponible en el impuesto a las ganancias. De esta forma, se eliminala discriminación a favor de los trabajadores autonómos formales y en con-tra del personal en relación de dependencia.

La rebaja de impuestos al trabajo en relación de dependencia debe seruniforme para todos los sectores por varias razones:

Competitividad. La reducción de impuestos al trabajo tiene un efecto di-recto sobre los costos de los productores de transables al disminuir el costolaboral; y uno indirecto ya que alienta una reducción en el precio de los ser-vicios que pagan los transables (o un menor ritmo de crecimiento en los mis-mos), que también se benefician de una reducción en los costos. Una rebajageneralizada de los impuestos al trabajo tiene la ventaja de no discriminarentre empresas en función de su localización o de la forma en que organiza-ron su producción (por ejemplo, si se excluyeran los servicios se penalizaríaa este sector y además a los productores transables que decidieron tercerizaralgunos de sus insumos en lugar de realizarlos con personal propio.

Creación de empleo. En función de este objetivo la reducción de los im-puestos al trabajo debe ser general. Los productores de transables en la Ar-gentina son claramente capital intensivos. La evidencia internacional sugie-


CUADRO 7TASAS MEDIAS DE IMPOSICIÓN AL INGRESO DEL TRABAJO DE LA ARGENTINA

CON RELACIÓN A LOS PAÍSES DE LA OECDTasa de la Argentina/tasa de la OECD

Ingreso anual igual a: 0,66 Salario 1 Salario 2 Salarios 4 Salariosmedio medio medios medios

Trabajador soltero 1,06 0,94 0,83 0,64

Idem excluyendo aporte a la AFJP 0,79 0,71 0,62 0,46

Trabajador casado con dos hijos 1,33 1,09 0,93 n.d.

Idem excluyendo aporte a la AFJP 1,00 0,82 0,70 n.d.

Fuente: Cuadros 6 y 7. La tasa promedio de la OECD es la que corresponde a los 15países incluidos en los cuadros 1 y 2.

CUADRO 8TASAS MEDIAS Y MARGINALES DE IMPUESTO AL INGRESO

DE LOS TRABAJADORESPorcentaje del costo laboral para un ingreso anual igual a un salario medio

Tasa media Tasa marginal Tasa media Tasa marginalSoltero Soltero Casado Casado

Argentina 36 36 36 36

Australia 23 39 18 39

Bélgica 44 60 34 52

Canadá 30 49 22 54

Dinamarca 47 58 38 52

Finlandia 38 54 30 48

Francia 50 55 44 47

Alemania 42 56 37 48

Italia 50 53 48 53

Japón 10 17 5 13

Holanda 54 64 48 52

Noruega 38 44 35 44

España 35 46 33 46

Suecia 45 50 45 50

Reino Unido 34 40 30 40

Estados Unidos 32 35 25 35

Promedio simple de los 15 países de la OECD 38 48 33 45

4. La indemnización por despido es de un mes de sueldo (con un tope de tres sa-larios promedio de convenio) por cada año de antigüedad, pero en los hechos existeun pago mínimo de dos salarios (o seis de convenio si el sueldo es mayor al límite detres sueldos de convenio) para cualquier trabajador que se haya desempeñado pormás de 90 días. Además debe existir un preaviso de un mes de sueldo (sin tope) paralos trabajadores con antigüedad menor a 5 años y 2 meses si la antigüedad es ma-yor.

5. El 21,5% es la suma del 61% del 27%, más el 5% uniforme para la obra social.6. Las empresas retienen el impuesto que corresponda mensualmente, y sus em-

pleados no están obligados a presentar una declaración jurada, excepto en el caso enque reciban otros ingresos. Los autonómos deben realizar una declaración juradaanual, e ingresar anticipos a cuenta del impuesto que les corresponde pagar en elaño.

7. Neto de aportes previsionales, para un trabajador que aporta en la categoría B’cuya contribución anual a la seguridad social es de $1609.2 al año, los mínimos re-presentan 2.2 veces el salario neto y 1.5 veces el salario neto dependiendo si el traba-jador es casado o soltero.

8. Suecia es un ejemplo de un país que no diferencia entre trabajadores solteros ycasados, y el Reino Unido tiene poca diferencia en las tasas impositivas. Ver OECD(1995).

9. En el caso de las asignaciones familiares el pago depende de las característicasdel grupo familiar y del monto del ingreso; las contribuciones al sistema previsionalde reparto financian a los jubilados actuales y dan derecho a los aportantes a recibiruna Prestación Básica Uniforme que es independiente del salario mensual (sólo exigeun mínimo de 30 años de aportes); el PAMI brinda el mismo servicio de salud a losjubilados independientemente de cual fuera su salario en actividad; y el seguro dedesempleo se calcula en función del salario, pero con un tope de $300 por mes, loque lo convierte en un impuesto en el margen para todos los salarios superiores a esevalor.

10. La evasión reduce la tasa marginal en el impuesto a las ganancias, y en la me-dida en que el individuo termine en un tramo de ingreso imponible sujeto a una alí-cuota inferior a la que le correspondería en función de su ingreso real. También redu-ce la tasa marginal de las cargas previsionales si se mantiene un porcentaje fijo deevasión independientemente del nivel de salario.

11. Estos supuestos se aplican para todos los niveles de ingreso para poder efec-tuar comparaciones. En verdad, es probable que las probabilidades de desempleo y eltiempo medio de desempleo difieran entre individuos con salarios de 0.66 veces el sa-lario medio e individuos con ingresos de 15 veces el salario medio.

12. También se omiten ajustes por pagos en especie u otros que no estén sujetosal impuesto sobre los ingresos del trabajador.

13. En los trabajos de la OECD se normalizan los ingresos de los trabajadores delos diferentes países considerando el ingreso de un trabajador promedio (Average Pro-duction Worker). Ese nivel de salario es aproximadamente igual al PBI per cápita delos países. Esta última variable fue utilizada para la Argentina al no disponerse de unamedida similar a la adoptada por la OECD, y arroja un salario neto de impuestos de$550 por mes. Ver OECD (1995).

14. Por ejemplo, España también tiene indemnización por despido obligatoria, yEstados Unidos no impone a los trabajadores para financiar sistemas de seguro de sa-lud sino que actúa vía regulaciones cuyo costo no aparece medido en los impuestos altrabajo (aunque éstos sí incluyen los aportes al Medicaid y al Medicare que son los se-guros de salud para los carenciados y los retirados). En el caso de la Argentina no seincluye el costo de los seguros de accidentes de trabajo, que en otros países se finan-cian con impuestos al trabajo.


re que no alcanza con lograr una tasa de crecimiento importante para resol-ver el problema del desempleo en forma rápida, sino que debe buscarse queel crecimiento sea capaz de generar una gran cantidad de puestos de trabajoy ello depende de las señales que se envíen al sector privado. Mientras semantenga la rigidez y la alta imposición al trabajo (en especial sobre los sec-tores que utilizan más intensivamente este factor productivo) se alienta a lasempresas a que busquen formas de producción que ahorren al máximo en lacantidad de trabajadores.

Como los impuestos al trabajo (contribuciones personales y cargas patro-nales) recaen sobre los trabajadores, una reducción de las cargas patronalesayuda en el corto plazo a mejorar el empleo, y en el mediano plazo a aumen-tar los salarios netos de los trabajadores.

Informalidad. La informalidad en el empleo en la Argentina tiene variosproblemas. Además de alterar la eficiencia y equidad, plantea un problemapara el futuro importante cuando llegue la hora de jubilarse a gente que noha realizado aportes previsionales. Por lo tanto, cualquier modificación tribu-taria que permita reducir la informalidad tiene efectos positivos muy impor-tantes de corto y largo plazo.

El grado de evasión de los impuestos al trabajo parece ser bastante ma-yor que el que se observa en los impuestos al consumo. Una reducción gene-ralizada de los impuestos al trabajo tiene la ventaja adicional de disminuir elproblema de la evasión, lo que aumenta la productividad de la economía. Es-te impacto positivo sobre la formalidad se reduce fuertemente si la rebaja selimita a los sectores transables que emplean alrededor del 20% del total detrabajadores de la Argentina.

NOTAS

1. En los trabajos de la OECD (ver OECD (1995) y Leibfritz et al (1997)) se presen-tan cuadros que incluyen las cargas patronales y otros que las excluyen, pero al anali-zar el impacto de los impuestos al trabajo utilizan la medida más comprensiva. Inclu-so se agregan los impuestos al consumo de modo tal de aproximar mejor los márgenesque influyen en la decisión del trabajador: el salario neto que percibe y el valor delconsumo que puede obtener a partir de ese salario. En este trabajo se optó por tratarpor separado a los impuestos al consumo porque se entiende que el impuesto al ingre-so afecta también la decisión de ahorrar. La alternativa de los trabajos de la OECD ci-tados es preferible si el énfasis se pone en comparar la decisión de trabajar-consumir,con otra de permanecer en el hogar consumiendo sólo bienes que provienen de pro-ducción propia, mientras que la elegida en este trabajo se centra exclusivamente en ladecisión de trabajar, asumiendo que quien opta por no hacerlo de todas maneras con-sume en el mercado bienes gravados con el impuesto al consumo.

2. Ello ocurre porque la elasticidad de la demanda de trabajo es muy superior a lade la oferta de trabajo.

3. Desde 1996 las asignaciones familiares se abonan sólo por hijo hasta 18 añosen un esquema decreciente según el salario.También se abona una suma a principiosde año por escolaridad primaria y media (esta última fue introducida a fines de 1997).Los trabajadores con remuneraciones superiores a 1500 pesos sólo tienen derecho alsubsidio por hijo discapacitado.


Leibfritz, W.; Thornton, J. y Bibbee, A.: Taxation and Economic Performance, OECD,Departamento de Economía, Documento de trabajo Nº 176, París, 1997.

OECD: The OECD Jobs Study. Taxation, Employment and Unemployment, París, 1995.


15. El 5% es el límite máximo porque algunos trabajadores en relación de depen-dencia también pueden presentar declaración jurada si tienen ingresos de otras fuen-tes.

16. Son menores si se excluye el aporte a la AFJP pero un ajuste similar deberíahacerse para cualquier sistema que utilicen los países desarrollados en los cuales elbeneficio recibido sea equivalente al aporte efectuado. Debe señalarse que segúnOECD (1995) y Leibfritz et al (1997) la mayor parte de los programas del seguro socialde los países desarrollados no tienen esta característica, existiendo un impuesto en elmargen y en los valores medios.

17. La información de OECD (1995) no permite estimar las tasas medias para in-gresos de 4 salarios medios.

18. Nuevamente esta conclusión se modifica si se excluye el aporte a la AFJP.19. La evidencia disponible para la Argentina sugiere que el gasto público no se

distribuye en forma muy progresiva. Ver Flood et al (1994).20. Aún si se reemplazan los impuestos al trabajo por un gravamen al consumo

que también afecta las decisiones del trabajador, se logra aliviar la carga sobre elmercado laboral porque los dueños de los otros factores (capital) también consu-men.

21. El aporte para la obra social es uniforme en todo el país y alcanza a 8% del sa-lario bruto (3% a cargo del empleado y 5% del empleador). De ese total, 0.8% se desti-na a la ANNSAL.

22. En el caso del PAMI se puede financiar también con una contribución de sumafija por empleado, que contemple también a los autónomos, y que se integre a unacuenta de capitalización individual que se utilice para comprar un seguro médico almomento de retirarse, ofrecido por varias entidades (privadas o públicas) en compe-tencia. Ver FIEL (1995).

23. Para más detalles de esta propuesta ver FIEL (1995).24. Para lograr más rápidamente los dos últimos objetivos debería aprobarse una

reforma de las instituciones laborales en el sentido de la propuesta de FIEL (1997).25. Esto supone que los costos de la provisión de servicios públicos y la cobertura

de los servicios crecen en conjunto a un ritmo anual del orden del 0,7%. Cualquier au-mento adicional en los mismos podrá ser financiado a partir de los recursos que pue-dan obtenerse de la reforma del Estado. Dada la ineficacia con la cual todavía se ad-ministran varios programas públicos, los ahorros posibles en los tres niveles degobierno son muy importantes y ello permite neutralizar, durante unos años, las exi-gencias que pueda plantear un gasto creciente a medida que aumenta el nivel de de-sarrollo de un país. Sólo para el gobierno nacional en FIEL (1996) se estimó que eraposible reducir el gasto estatal en alrededor de 3500 millones (aproximadamente el 8%del presupuesto).


FIEL: El sistema de seguridad social. Una propuesta de reforma, CEA/ FIEL, BuenosAires, 1995.

FIEL: La Administración Pública Nacional: Propuesta para su reestructuración, BuenosAires, CEA/FIEL, 1996.

FIEL: El empleo en la Argentina. El rol de las instituciones laborales, Buenos Aires,1997.

Flood, C.; Gasparini, L. y Harriague, M.: El impacto distributivo del gasto social, Secre-taría de Programación Económica, Buenos Aires, 1994.

Jorrat, C. y Barra: Un análisis del sistema de impuestos de Chile, Servicio de Impues-tos Internos, Santiago, 1997.


1. INTRODUCCIÓN

Los ingresos del factor capital se gravan por medio de diferentes tributos.Por un lado, se imponen los ingresos a nivel del individuo, en general me-diante el impuesto a las ganancias de las personas. De esta forma se afectael ahorro personal, aunque es usual que existan excepciones que moderan oincluso evitan la doble tributación que caracteriza a un gravamen sobre elahorro.1 Por otro, el impuesto a las ganancias también grava las utilidadesde las empresas y de esa manera afecta el proceso de inversión.

En una economía cerrada al movimiento de capitales con el resto delmundo lo importante es analizar cuál es el efecto conjunto de los graváme-nes que recaen sobre el capital. De esta forma se trata de medir la diferencia(“cuña”) que existe entre el retorno bruto de la inversión, y el neto que recibequien aportó los fondos para financiar esa erogación de capital (ahorrista,accionista). Esa cuña generada por los impuestos al capital impide que seconcreten proyectos de inversión cuyo retorno para la sociedad es mayor queel rendimiento que perciben los dueños del capital; y es, por lo tanto, la queda lugar al costo de eficiencia de los impuestos al capital.

En una economía abierta al movimiento de capitales deja de cumplirse entodo momento la igualdad entre ahorro doméstico e inversión. La diferenciaes cubierta por ahorro externo. Por ello, los impuestos que recaen sobre lainversión desalientan la formación de capital, mientras que los que gravansobre el ahorro doméstico aumentan la proporción de ahorro externo, perono afectan, al menos en el corto plazo, la inversión agregada de la economía.

En la práctica, los países utilizan diferentes formas de gravar el procesode ahorro e inversión. En el ámbito de las empresas se gravan las utilidadescon un impuesto sobre las ganancias, que a veces es complementado conimpuestos mínimos sobre los activos como forma de moderar el impacto dela evasión y la elusión tributaria. En el ámbito de los ahorristas también segravan las ganancias o las tenencias de activos. Tanto en el ámbito de lasempresas como de los individuos existen diferencias en la tributación quepotencian los efectos negativos de los impuestos sobre la asignación de re-cursos. Por ejemplo se observan:

CAPÍTULO 4

Los impuestos al capital. El caso argentino y la

experiencia internacional

Daniel Artana

Impuestos al ahorro y la inversión en una economía cerrada. Como fueramencionado anteriormente, en una economía cerrada al movimiento de capi-tales con el resto del mundo, lo importante es cuantificar la brecha que exis-te entre el retorno de la inversión y el rendimiento neto de los ahorristas (ac-cionistas). Dado que en una economía con estas características el ahorrodoméstico es igual a la inversión realizada en el país, cualquier impuesto quegrave al ahorro o a la inversión resulta en un menor nivel de ambas varia-bles. El esquema siguiente ilustra el problema considerando conjuntamenteel proceso de ahorro-inversión.

CUADRO 1IMPOSICIÓN AL AHORRO Y A LA INVERSIÓN EN UNA ECONOMÍA CERRADA

País y tipo de Ahorrista/ Empresa Total impuesto Total impuesto con financiamiento accionista sin integración integración plena

Fondos propiosArgentina Exento IGS IGS No correspondeOtros países IGPF IGS IGS + IGPF IGPF si IGPF>IGS

DeudaArgentina Exento Deducible Nulo No correspondeOtros países IGPF Deducible IGPF IGPF

ResultadoArgentina Sesgo pro deuda No correspondeOtros países Sesgo pro deuda Neutral si IGPF >IGS

Nota: Supone que no existe inflación. IGPF es el impuesto a las ganancias de las per-sonas físicas, e IGS es el impuesto a las ganancias de las sociedades.

Para poder establecer los sesgos que genera el sistema de impuestos alahorro y la inversión en una economía cerrada se debe contemplar el im-puesto conjunto a nivel del accionista/ahorrista y en cabeza de la empresa.Si un país permite a los accionistas computar como pago a cuenta el im-puesto a las ganancias pagado por la sociedad (sistema de integración plena)en los hechos se grava el retorno para el accionista a su tasa marginal deimpuesto personal; si no existe ningún tipo de integración o compensaciónse impone dos veces a los dividendos, tal cual muestra la tercera columnadel cuadro para el caso de otros países. En la Argentina, se grava una solavez a los proyectos financiados con fondos propios (en cabeza de la empresa)porque los dividendos distribuidos están exentos del impuesto.

Cuando se financia un proyecto con deuda debe computarse el impuestoque paga el ahorrista y el que enfrenta la empresa. Usualmente este últimoes nulo porque se permite deducir el costo pleno de los intereses. La tablaanterior ilustra el origen del sesgo prodeuda del sistema impositivo argenti-no, ya que se permite la deducción plena de los intereses pagados por la em-

LOS IMPUESTOS AL CAPITAL 115

• Diferencias en el impuesto que se cobra a las inversiones en diferentessectores, regiones del país o empresas en función de su tamaño o estruc-tura societaria.

• Menor tributación sobre las ganancias de capital, lo cual favorece a losactivos cuyo retorno se genera por la apreciación del valor.

• Menor tributación para los proyectos que se financian con endeudamien-to, sea porque se sobreimpone a los dividendos distribuidos (este es el ca-so de Estados Unidos), o porque se gravan los intereses de los préstamos(considerando la tributación en el ámbito de las personas, intermediariosfinancieros y empresas) a una tasa menor que la que rige para los apor-tes de capital (como ocurre en la Argentina). En algunos lugares, tambiénexisten diferencias en la tributación de los dividendos distribuidos y losretenidos en la empresa.

• Diferencias en la tributación en función del origen del capital (extranjeroo nacional); y distintas tasas impositivas efectivas para el ahorro en elpaís o en el extranjero, que aparecen, en general, por las dificultades pa-ra controlar el retorno del ahorro realizado en el exterior.

El propósito de esta sección es analizar la situación actual de los impues-tos al capital en la Argentina en función de los sesgos mencionados anterior-mente. El énfasis se pone en aproximar las tasas efectivas de imposición pa-ra un conjunto reducido de alternativas. Un estudio exhaustivo de latributación al ahorro y la inversión se puede encontrar en la próxima secciónde el capítulo siguiente y en el referido a la tributación sobre derivados y re-glas especiales de control fiscal que se incluye al final de esta parte.

2. ASPECTOS CONCEPTUALES

Por qué el impuesto a las ganancias grava el capital. Para comprender in-tuitivamente por qué se grava al capital cuando se introduce un impuesto alas utilidades de las empresas2 debe notarse que las leyes impositivas no per-miten la deducción plena del valor del insumo. Aun en el caso en que la leypermita restar el valor ajustado por inflación de la depreciación del activo, nose contempla que el valor actual del total deducido por amortizaciones seráinferior al precio pagado por el bien de capital, siempre que la tasa de interésreal sea positiva. Éste no es el caso de los insumos o del factor trabajo, cuyocosto para la empresa se deduce en forma automática de los ingresos imponi-bles y, por lo tanto, queda excluido del gravamen a las sociedades.

Este caso general de la literatura de finanzas públicas se aplica para losproyectos financiados con fondos propios. Además debe sumarse el impuestoadicional que eventualmente deba pagar el accionista.

Cuando el proyecto se financia con deuda y se permite la deducción delos intereses pagados por la empresa, desaparece el impuesto a las ganan-cias en el margen en el ámbito de la firma. Ello ocurre porque se excluye elcosto de oportunidad del capital de la base imponible y, de esta forma, secompensa exactamente el costo que causaba la deducción en cuotas (laamortización) del valor del activo.3


este último país, que es, en definitiva, la que termina siendo pagada porla empresa y eventualmente por sus accionistas.

• Los impuestos al ahorro nacional que pagan los residentes del país sóloaumentan el ahorro externo, pero no afectan el nivel de inversión. Estosupone que los ingresos de estas personas por sus ahorros en el exteriorson gravados a la misma tasa que la que recae sobre el retorno de losahorros realizados en el país.

• En resumen, en economías abiertas al movimiento de capitales con elresto del mundo los impuestos al ahorro nacional sólo aumentan la de-pendencia del ahorro externo. Por ello, es conveniente buscar la neutrali-dad de la inversión en el ámbito de las empresas, evitando gravar las dis-tintas alternativas de ahorro financiero.

Por qué existe el impuesto a las ganancias de las sociedades. Dado quelas sociedades pertenecen a personas, cabe plantearse por qué existe en to-dos los países un gravamen sobre las utilidades de las empresas, ya que enteoría podría lograrse el mismo efecto gravando al nivel del individuo todossus ingresos, incluyendo los que percibe de una empresa de la cual es unode sus dueños.6

En general, los argumentos a favor de la existencia de un impuesto de es-te tipo pueden resumirse en:7

• Para los países receptores de capital, como es el caso de la Argentina, elimpuesto a las utilidades de las sociedades permite captar para el fisco elgravamen sobre las ganancias de las empresas extranjeras que de otraforma no podría obtenerse ya que los accionistas no tributan en el país.De todas maneras, la competencia entre países por atraer inversiones, al-gunos convenios entre países que limitan las retenciones en concepto degravamen a la renta, las dificultades para controlar los precios de trans-ferencia y diversos arbitrajes ponen un límite a la recaudación que puedeobtener el país importador de capitales.

• El impuesto a las ganancias de las sociedades permite gravar las ganan-cias de capital a que dan lugar las utilidades retenidas por la empresa.

• En la medida en que las inversiones se financien con deuda y ésta tengaun tratamiento impositivo preferencial,8 el impuesto a las ganancias delas sociedades no desalienta la inversión en el margen (grava sólo los be-neficios extraordinarios porque se deduce el costo de oportunidad delcapital que es precisamente el interés pagado por la empresa). Por lotanto, se convierte en un gravamen de una sola vez sobre el stock de ri-queza.

• Si se analiza el caso de un país con problemas de administración tributa-ria, el impuesto a las ganancias de las sociedades actúa como una reten-ción sobre lo que debería cobrarse a miles de accionistas, simplificandolos problemas de control.

Por lo tanto, es razonable mantener en la Argentina un gravamen sobrelas ganancias de las sociedades.


presa y no se grava el retorno de la mayor parte de los ahorros financieros delas personas. Más adelante se cuantifican los impuestos en diferentes paísesy algunos problemas conceptuales y prácticos. El propósito de esta parte deesta sección es ilustrar las diferencias entre una economía cerrada y unaabierta, que muchas veces se ignoran en la literatura.

Impuestos al ahorro y a la inversión en una economía abierta. En una eco-nomía con alta movilidad de capitales con el resto del mundo la inversióndoméstica puede financiarse con ahorro nacional o externo. Por ello, dejacumplirse la igualdad entre ahorro e inversión. Ello obliga a distinguir lostributos que recaen sobre el ahorro nacional de los que gravan la inversiónporque tienen un efecto diferente sobre el valor de equilibro de ambas varia-bles y sobre el ahorro externo.4 El esquema siguiente ilustra sobre estospuntos para el caso en que tanto el rendimiento bruto que perciben los aho-rristas como el neto de impuestos para los inversores arbitran con la tasareal de interés internacional.5

CUADRO 2IMPOSICIÓN AL AHORRO Y A LA INVERSIÓN EN UNA ECONOMÍA ABIERTA

País y tipo Impuesto del Impuesto de Efecto sobre el Efecto sobre el de financiamiento ahorrista/ la empresa ahorro externo ahorro externo con

accionista sin integración integración plena

Fondos propiosArgentina Exento IGS Disminuye No correspondeOtros países IGPF IGS Indeterminado Aumenta

DeudaArgentina Exento Deducible No cambia No correspondeOtros países IGPF Deducible Aumenta Aumenta

Nota: El efecto sobre el ahorro externo se mide con relación a una situación donde nohay impuestos al ahorro y la inversión. Se supone que no existe inflación. IGPF es elimpuesto a las ganancias de las personas físicas, e IGS es el impuesto a las gananciasde las sociedades.

Los resultados que muestra el cuadro anterior se pueden interpretar apartir de los siguientes puntos:

• Los impuestos a la inversión en el país donde se concreta la misma redu-cen la inversión y, por lo tanto, disminuyen el ahorro externo, ya que éstecubre la brecha residual entre ahorro e inversión nacionales. Éste no esel caso de las inversiones extranjeras que pueden compensar el impuestocontra sus obligaciones tributarias en su país de origen; en este caso, lorelevante para la decisión de inversión es la tasa del impuesto que rige en


nas físicas, y exenciones para algunas entidades (en particular para fondosde inversión).

Desde un punto de vista conceptual, para evitar que el sistema impositi-vo altere una eficiente asignación del capital en el mundo deben respetarselos principios de neutralidad, tanto para la exportación como para la impor-tación de capitales, y entre diferentes alternativas de inversión, sin que exis-tan diferencias por la naturaleza de la entidad titular de los activos.

Para lograr que los impuestos respeten la neutralidad para que los resi-dentes inviertan en el país o en el extranjero deben incluirse en la base im-ponible las utilidades que las empresas obtienen por sus inversiones en elexterior, gravarlas a la tasa normal y brindar un crédito fiscal por los im-puestos pagados en el extranjero.12

Del mismo modo, si se desea que las inversiones nacionales y extranjerasen el país sean gravadas a la misma tasa se necesita que la tasa local seaigual o mayor a la del país de origen de la inversión, y que el país extranjeropermita un crédito fiscal por los impuestos pagados en el país.

Lograr ambos objetivos es virtualmente imposible en la práctica porquelas tasas imponibles difieren entre países, existen exenciones para algunosinversores en su país de origen (fondos de inversión), los países de residen-cia y de origen de la inversión conceden desgravaciones, la estructura de alí-cuotas del impuesto personal sobre los ingresos de las personas (que inclu-ye los dividendos) es progresiva, y se limitan los créditos por impuestospagados en el exterior.13

La alternativa para países como la Argentina es gravar la inversión ex-tranjera a una tasa similar a la doméstica y que no supere a la que rige enotros países (aunque ello tiene el costo de desalentar las inversiones de lasentidades exentas del pago del tributo en su país de origen con relación a lasinversiones en su propio territorio),14 y asegurar los medios para que se re-conozca el impuesto pagado en la Argentina.15 En el caso de la exportaciónde capitales, se debe realizar un tratamiento simétrico (incluyendo las utili-dades obtenidas en el exterior y reconociendo un crédito por los impuestospagados). Ello no resuelve los problemas de control que existen sobre las in-versiones en el exterior (fundamentalmente las de los individuos) que son di-fíciles de detectar para el fisco argentino, sobre todo si se realizan en paraí-sos fiscales. Asimismo, tiene poco sentido otorgar desgravaciones a lasinversiones porque se genera una transferencia al fisco extranjero, más alládel obvio incentivo a reinvertir las utilidades que generan si son alcanzadaspor impuestos en el país de residencia.16

La tributación sobre las ganancias de capital.17 Un tratamiento neutralexigiría gravar a las ganancias de capital de la misma forma que al ingresoordinario.

Sin embargo, en la mayoría de los países, las ganancias de capital por latenencia de activos se gravan a una tasa menor, sea porque la tasa legal esmás baja que la que alcanza a los ingresos ordinarios (por ejemplo, en variospaíses en desarrollo como la Argentina donde se exime a las ganancias decapital, o Estados Unidos donde se las grava a una tasa menor), o porque sepuede diferir su impacto en la práctica porque se las grava sólo cuando se


Las dos visiones sobre los dividendos.9 En los párrafos anteriores se ana-lizó el impuesto a las ganancias de las empresas a partir de la llamada teoría“clásica” de los dividendos. En el caso en que se impone a la sociedad y lue-go vuelve a gravarse en cabeza del accionista sin que medie una imputaciónpor el impuesto pagado por la empresa aparece el problema de la doble im-posición de los dividendos. Estados Unidos, Holanda, Turquía y Suiza, entreotros, tienen un sistema clásico que discrimina al financiamiento con capitalpropio con relación a la deuda (que paga sólo el impuesto a nivel del ahorris-ta) y a la retención de dividendos (que elude el gravamen sobre el accionistaporque no distribuye). En el caso americano las distorsiones son mayoresaún porque la doble imposición se observa sólo para las corporaciones y, porlo tanto, se discrimina en contra de este tipo de sociedades.

La teoría clásica ha sido cuestionada por el “nuevo enfoque” de los divi-dendos. Para esta escuela, la doble imposición sólo existe en el caso en quela inversión se financie con la emisión de nuevas acciones, pero es irrelevan-te en el resto de los casos ya que la discriminación que plantea el impuestoa las ganancias de las sociedades puede ser corregida por ajustes en la car-tera de inversiones de los individuos. Mientras en la teoría clásica se suponeque las empresas deben distribuir una parte de sus utilidades porque los di-videndos son una señal para el mercado de la condición financiera de la fir-ma, los que creen en la nueva teoría descreen que los dividendos actúen co-mo señal. En verdad, sostienen que los mayores impuestos sobre losdividendos distribuidos ya fueron capitalizados en el precio de la acción yque cualquier corrección que se haga en la política tributaria para reducir lasupuesta carga extra sobre los mismos resultará en una ganancia extraordi-naria para los accionistas.10 Por lo tanto, para los cultores de la nueva teoríade los dividendos el valor de mercado de las acciones de una compañía debeser inferior al valor de sus activos (en términos técnicos la “q” de Tobin esmenor que uno).

La evidencia empírica disponible da bastante sustento a la teoría clásicade los dividendos.11 Debe señalarse, además, que la nueva teoría de los divi-dendos tiene más cabida si existen varias opciones de financiamiento favore-cidas por el sistema impositivo, ya que ello permite “deshacer” más fácil a ni-vel individual la doble imposición que existe en la legislación. En laArgentina existen menos opciones que en el caso americano, país para elcual se han realizado los principales estudios empíricos sobre ambas teorías,porque los dividendos distribuidos y retenidos se gravan a la misma tasa im-positiva y en cabeza de la sociedad. La única discriminación que existe en laArgentina aparece por el lado del financiamiento con deuda.

La doble imposición internacional. Los acuerdos internacionales tratan deevitar que el capital enfrente una imposición diferente en el país donde seconcreta la inversión física (el país de la “fuente”) y en el país donde residenlos accionistas de la empresa (el país de “residencia”). Si no existe coordina-ción, las inversiones extranjeras pueden enfrentar impuestos diferentes quelas domésticas. El problema no es fácil de resolver porque los países tienendiferentes tasas y bases imponibles, enfoques distintos respecto de la inte-gración entre el impuesto a las ganancias de las sociedades y el de las perso-


En otros países es frecuente que las alícuotas efectivas sean diferentes delas legales por la presencia de esquemas de depreciación especiales u otro ti-po de medidas de fomento. La Argentina ha hecho un esfuerzo por racionali-zar los privilegios impositivos que tuvieron una importancia especial en ladécada del 80. Debe mencionarse que usualmente no se utilizaban esque-mas especiales de depreciación, sino que se otorgaban exenciones en el pagode los impuestos al capital. Una excepción en los 90 es el régimen mineroque prevé deducciones especiales (mayores a las normales) para una partede las inversiones, pero para el resto de la economía las normas del ente re-caudador y las sugeridas por los colegios profesionales tratan de reflejar ladepreciación económica.22 Todavía subsisten en la Argentina exenciones enel pago del impuesto a las ganancias de las empresas promovidas que obtu-vieron sus beneficios en el pasado (aunque, en teoría, la aprobación de nue-vos proyectos no está permitida), y se puede lograr una rebaja sustancial enel costo de la inversión en los proyectos agroindustriales y de turismo que seradiquen en las provincias de Catamarca, La Rioja y San Juan y en algunaszonas declaradas en emergencia ocupacional.23

Para poder calcular la tasa conjunta que recae sobre el ahorro y la inver-sión (el caso de la economía cerrada discutido anteriormente) se debe con-templar también la imposición a nivel del ahorrista. La Argentina exime delpago del impuesto a las ganancias a los ahorros financieros, pero existe unimpuesto sobre la tenencia de activos del 0,5% de su valor (el gravamen so-bre los Bienes Personales). Como fuera explicado anteriormente, en los he-chos, la empresa pagó el impuesto del 33% por el accionista, a lo que debesumarse para los residentes argentinos este impuesto sobre el activo. Si sesupone una rentabilidad media antes de impuestos del 15%, el gravamen so-bre los bienes personales equivale a una sobretasa en el impuesto a la rentadel 2,1%. Entonces, el impuesto total para las inversiones que se financiancon capital propio alcanza al 35,1%.24 No existen, en la Argentina, impuestosa las ganancias en el ámbito provincial o municipal.

En el caso de un proyecto financiado con deuda, el retorno que recibe elahorrista local que fondeó el préstamo bancario (o la obligación negociable)está exento del pago del impuesto a las ganancias, pero el valor del activodebe pagar el 0,5% del impuesto sobre los bienes personales. En el ámbitode la empresa, el retorno normal del capital (el interés) es deducible por loque no es alcanzado. El intermediario financiero paga el 33% sobre el spreadde tasas de interés neto de cargos por incobrabilidad y gastos de administra-ción, y el impuesto a los ingresos brutos sobre el spread. La alícuota de esteimpuesto varía por provincia (por ejemplo, asciende al 4,9% en la Capital Fe-deral). En resumen, un proyecto financiado con endeudamiento local pagabienes personales a nivel del individuo, y ganancias e ingresos brutos sobreuna parte o todo el spread de intermediación.25

Cuando el financiamiento proviene del exterior existen varias posibilida-des. En los casos de préstamos bancarios se debe pagar la tasa normal delimpuesto (33%) pero sobre una base del 40% (por lo tanto, la alícuota efecti-va es del 13,2%).26 Cuando se obtienen los fondos por medio de una obliga-ción negociable o de fondos provistos por los gobiernos de otros países conlos cuales rige un convenio (por ejemplo, de cooperación) la retención es nula


realizan. En este último caso, los contribuyentes demoran el pago del tributo(lo reducen en valor actual) al postergar la realización de las ganancias yadelantar las ventas de los activos con pérdidas.

Esto se ha tratado de justificar como una forma de alentar la asunción deriesgos, aunque con poco fundamento empírico ya que la información dispo-nible para Estados Unidos muestra que los emprendimientos a riesgo sóloexplican una parte mínima del total de ganancias de capital de la economía.

La diferencia de tasas entre ingresos ordinarios y ganancias de capitalabre nuevas vías de elusión que son difíciles de administrar y además discri-mina entre diferentes formas de ganancias de capital ya que las que corres-ponden a la apreciación en el valor de las acciones ya fueron alcanzadas porel impuesto a las ganancias de las sociedades. En el caso en que se las gravese permite recuperar para el fisco parte de la recaudación perdida por la pre-sencia de instrumentos promocionales.18

Sin embargo, si se decide gravar a las ganancias de capital como si fueraun ingreso ordinario aparecen varias dificultades: se deben gravar sólo lasganancias reales (ello exige introducir un esquema de indexación); se debeeximir a las ganancias de capital por la tenencia de acciones porque ya paga-ron el impuesto a nivel de la sociedad; se mantiene el incentivo a retenerlasporque no es posible gravarlas sobre la base del criterio de lo devengado, almenos para varios tipos de ganancias de capital; y se mantiene el sesgo encontra de las inversiones de alto riesgo ya que, por razones de contralor fis-cal, no se puede permitir la deducción sin restricciones de las pérdidas deejercicios anteriores.19

3. LA TRIBUTACIÓN AL CAPITAL EN LA ARGENTINA

A los efectos de comparar con los estudios realizados para otros países setrata de estimar la alícuota efectiva que recae sobre algunas opciones deahorro-inversión. Una de las alternativas es la inversión que se financia conpatrimonio propio. En este caso, la empresa (nacional o extranjera) debe pa-gar un impuesto del 33% sobre la utilidad devengada que, en los hechos y deacuerdo al análisis económico, actúa como una retención del gravamen quele correspondería pagar al accionista. No existe en la Argentina una tasa adi-cional sobre los dividendos distribuidos, y precisamente por este hecho, to-dos los dividendos, se distribuyan o no, deben pagar la alícuota general.

Las ganancias de capital por la tenencia de acciones están exentas a ni-vel del individuo, pero en verdad, las utilidades que explican esa apreciaciónya fueron gravadas a la tasa del 33% en cabeza de la empresa, aunque el in-greso del gravamen al fisco puede concretarse en un momento diferente.20

Por ello, puede decirse que las inversiones financiadas con aportes de ca-pital enfrentan una alícuota del 33%, independientemente del origen del ca-pital, aunque en el caso de las inversiones extranjeras puede ocurrir que de-ban pagar una sobretasa en su país de origen si la tasa impositiva del mismosupera a la vigente en la Argentina.21 En otras palabras los accionistas ar-gentinos pagan el 33% y los extranjeros la mayor del 33% o la alícuota queles corresponde en su país.


davía inferior, siendo posible incluso, que sea menor al 10%. De esta forma,el sistema impositivo induce a una mala asignación de los recursos, ya quesería posible reasignar el capital desde los sectores promovidos hacia los nopromovidos permitiendo a la sociedad un retorno social (incluidos los im-puestos) que en algunos casos puede llegar al doble del que obtiene un pro-yecto marginal agroindustrial en zonas promovidas o uno minero.

CUADRO 3TASA DE IMPUESTO A LAS GANANCIAS EFECTIVA

Proyectos Retorno bruto de Tasa de impuesto impuestos efectiva

Financiados con patrimonio propio. Caso general 15,42 35,1

Financiados con deuda. Caso general. 10,83 7,7

Agroindustriales en Catamarca, La Rioja y San Juan 7,00 a 10,33 -42,9 a 3,4

Mineros 7,60 a 10,28 -31,6 a 2,7

Notas: Las tasas impositivas se calculan para proyectos que brindan a los accionistasun retorno neto de impuestos del 10% anual. La tasa de impuesto efectiva se calculacomo la diferencia entre la tasa bruta y la neta de impuestos medida como porcentajede la tasa bruta.

4. LA TRIBUTACIÓN AL CAPITAL. LA EXPERIENCIA COMPARADA

En el capítulo 5 se incluye un análisis detallado de la tributación formala diferentes formas de ahorro y a la inversión. El propósito de este capítuloes comparar el caso argentino con otros países, en función de cómo se trata,formalmente, a diferentes alternativas de ahorro-inversión.33

El cuadro 4 compara las tasas formales efectivas que paga una inversiónpara diferentes alternativas de financiamiento en la Argentina y en los paísesde la OECD. Para este último caso se considera el trabajo de Cnossen (1997)que incluye las tasas de todos los niveles de gobierno pero reducidas por loscréditos fiscales por inversión que puedan existir.

Si bien las alícuotas impositivas del cuadro son las teóricas, permiten de-tectar los principales sesgos en función del financiamiento de la inversión.Por ejemplo, la primera columna muestra la tasa que enfrenta una inversiónfinanciada con aportes de capital propio cuando distribuye dividendos (esti-mando la tasa conjunta que se paga en el ámbito de la empresa y del accio-nista, suponiendo que éste se ubica en el tramo de ingresos que correspon-de a la tasa marginal personal máxima), la segunda la que pagan losintereses en cabeza del individuo, la tercera columna la tasa sobre los divi-dendos retenidos y la última sobre las ganancias de capital. Así, si la tasa dela columna 2 supera a la de la columna 3 en una economía cerrada al movi-miento de capitales el sistema favorece a la inversión que se financia con


y todo el interés termina desgravado. Por lo tanto, algunas inversiones finan-ciadas con deuda están, en los hechos, alcanzadas por el impuesto a las ga-nancias, pero a una tasa reducida.

Utilizando información sobre ingresos y egresos del sistema financiero ar-gentino se pueden aproximar los impuestos a las ganancias y a los ingresosbrutos sobre la intermediación. Si se supone que el retorno para el deposi-tante local y sobre la inversión del intermediario financiero es del 10% anual,los impuestos a los bienes personales, a las ganancias y a los ingresos bru-tos exigen que la tasa cobrada a la inversión sea del 10,83%, lo que resultaen una tasa impositiva global del 7,7% sobre el retorno bruto.27

Por lo tanto, los proyectos que se financian con deuda son atractivos auna tasa de retorno que es 30% inferior a la que se debe lograr con un pro-yecto realizado con aportes de capital propio (10,83% vs. 15,42%).28 Esto in-troduce una distorsión importante que se atenúa para algunas deudas con-traídas en el extranjero que pagan un impuesto (menor) sobre el giro deintereses al exterior.

Como fuera mencionado anteriormente, los nuevos proyectos agroindus-triales y de turismo que se localicen en Catamarca, La Rioja y San Juan yotras localidades del interior y los nuevos proyectos mineros pueden gozar debeneficios impositivos. En el primer caso, los accionistas pueden diferir im-puestos por el equivalente al 75% de su aporte de capital al proyecto. Al pa-gar esos impuestos en el futuro sin intereses o actualización monetaria (encinco cuotas iguales desde el año 6 de la puesta en marcha) existe un benefi-cio fiscal implícito equivalente a la diferencia entre el valor de los impuestosque hubieran pagado en el presente, y el valor actual de las cuotas diferidas.Para una tasa nominal del 12% anual el beneficio equivale a 44% o 58% dela inversión total.29 Esto permite que el rendimiento bruto de impuestos deestos proyectos se reduzca al 10,33% o al 7% respectivamente, resultando entasas impositivas efectivas del 3,4% o del -42,9%.30

En el caso de los proyectos mineros, la posibilidad de deducir como de-preciación más que el valor de la inversión resulta en una menor tasa impo-sitiva. Existen algunas restricciones para esta deducción especial, pero elproyecto puede financiarse con deuda y mantener el beneficio. Estimandouna estructura de financiamiento del 75% con deuda y 25% con capital pro-pio, el retorno bruto de impuestos necesario para que un proyecto minero al-cance una utilidad neta del 10% anual será del 10,28% o del 7,60% depen-diendo de la posibilidad de utilizar plenamente el beneficio tributario. Deesta forma, los proyectos mineros enfrentan una tasa de impuesto a las ga-nancias que oscila entre el 2,7% y el -31,6%.31

El cuadro 3 resume las diferentes tasas impositivas efectivas en el im-puesto a las ganancias para diferentes proyectos de inversión. Como esusual en la literatura sobre el tema se realizaron las estimaciones de modotal de asegurar que los accionistas de cada proyecto perciban un retorno ne-to de impuestos del 10%.32 Puede observarse que un proyecto que se finan-cie con capital propio debe generar un retorno del 15,42% anual para queluego del pago de los impuestos correspondientes, los accionistas logren el10%. En el caso de los proyectos financiados con deuda sólo es necesario ob-tener un retorno bruto del 10,83% y en las actividades promocionadas es to-


deuda, con relación a la que recibe aportes de capital propio;34 si la tasa dela tercera columna supera a la de la primera, el sistema induce a retener di-videndos en la sociedad, en especial si la tasa sobre las ganancias de capitalque se muestra en la cuarta columna es baja o nula.

Sobre la base de la información contenida en el cuadro 4 se pueden obte-ner las siguientes conclusiones:

• La Argentina favorece el financiamiento de proyectos con deuda con rela-ción a los que se financian con aportes nuevos de capital. Esta discrimi-nación no está presente en todos los países. Por ejemplo, Australia, Fin-landa, Nueva Zelanda, Noruega y Dinamarca tienen la misma tasa paraambos tipos de financiamiento, y Alemania, el Reino Unido y Luxembur-go tienen muy poca diferencia.35 Es interesante mencionar que en el otropaís latinoamericano del cuadro, México, existe un sesgo pero atenuado,ya que los intereses se gravan en forma cedular con una alícuota del20%, más baja que el 34% que se aplica al capital propio.

• La Argentina, junto con Hungría e Islandia son los únicos países del cua-dro que no gravan a los intereses percibidos por las familias. Esto permi-te que el ahorro financiero no tribute impuestos y reduce la dependenciadel ahorro externo en una economía abierta.

• Varios países gravan a los intereses en forma cedular,36 y no siempreaquellos que utilizan el sistema de imputación para evitar la doble impo-sición de los dividendos eliminan el sesgo a favor de la deuda (ver porejemplo, los casos de Francia e Italia, que mantienen un fuerte sesgo afavor de este tipo de financiamiento).37

• Varios países favorecen la retención de dividendos al gravarlos a tasamás baja que los dividendos distribuidos porque se difiere el momentodel pago del impuesto personal (sobre las ganancias ordinarias o porquela tasa de imposición sobre las ganancias de capital es menor). La Argen-tina no tiene esta distorsión que discrimina en contra de los proyectosnuevos de inversión. La discriminación a favor de la retención de dividen-dos es notoria en Holanda, Suiza, Turquía y Estados Unidos (los cuatropaíses del cuadro que tienen el sistema “clásico” de doble imposición delos dividendos distribuidos), pero también está presente en otros casoscomo en Francia, España, Austria, Bélgica y Hungría.

• Sólo en unos pocos casos el diseño del sistema es neutral para todas lasvariantes posibles. En una economía cerrada esto se logra cuando la tasaes la misma para todas las alternativas, ya que ello permite tratar igual alos activos que se financian con capital propio, endeudamiento y dividen-dos retenidos, y además, no discrimina en contra o a favor de los quebrindan el retorno por medio de apreciaciones en su valor. Finlandia yNoruega son los únicos dos casos del cuadro que cumplen esta condicióny lo hacen por medio de impuestos cedulares, al menos en teoría. En lapráctica, existen problemas para gravar adecuadamente las ganancias decapital.38 Para una economía abierta, la neutralidad entre las diferentesopciones de financiamiento de la inversión exige que se graven en cabezade la sociedad, a igual tasa, las utilidades y los intereses pagados por ladeuda.

LOS IMPUESTOS AL CAPITAL 125124 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

CUADRO 4TASAS EFECTIVAS DE IMPOSICIÓN EN FUNCIÓN DEL FINANCIAMIENTO

País Dividendos Intereses a Dividendos Ganancias de distribuidos nivel del retenidos capital del

Tasa conjunta individuo individuo

Alemania 64,4 57,0 56,0 0,0

Argentina 33,0 0,0 33,0 0,0

Australia 48,5 48,5 36,0 48,5

Austria 48,5 22,0 34,0 0,0

Bélgica 55,1 15,0 40,2 0,0

Canadá 67,4 53,2 44,3 53,2

Dinamarca 60 ,4 61,0 34,0 40,0

España 60,6 56,0 36,0 Tasa reducida

Estados Unidos 66,3 44,6 39,2 28,0

Finlandia 28,0 28,0 28,0 28,0

Francia 61,5 19,4 36,7 19,4

Grecia 35,0 15,0 35,0 0,0

Holanda 74,0 60,0 35,0 0,0

Hungría 40,0 0,0 18,0 10,0

Irlanda 58,1 42,0 38,0 40,0

Islandia Varía 0,0 33,0 46,8

Italia 58,7 12,5 53,2 15,0

Japón 68,2 20,0 51,4 20,0

Luxemburgo 55,6 51,3 40,3 0,0

México 34,0 20,0 34,0 0,0

Noruega 28,0 28,0 28,0 28,0

Nueva Zelanda 33,0 33,0 33,0 0,0

Polonia 52,0 20,0 40,0 0,0

Portugal 42,2 20,0 39,6 0,0

Reino Unido 49,8 40,0 33,0 40,0

República Checa 46,6 25,0 39,0 0,0

Suecia 49,6 30,0 28,0 30,0

Suiza 60,8 43,8 30,3 0,0

Turquía 69,9 25,0 26,8 0,0

Fuentes: Cnossen (1997) y elaboración propia para la Argentina. Incluye los impuestosde los gobiernos subnacionales. Las tasas impositivas para la Argentina no incluyen elimpuesto a los Bienes Personales y los que gravan la intermediación financiera. Si seincluyeran, las tasas de las columnas 1 y 3 serían del 35,1% y la de la columna 2 del8%. En los otros países, Cnossen tampoco incluye los impuestos sobre el stock o sobrela intermediación financiera, pero señala que las empresas deben pagar impuestos alos activos o al patrimonio neto en Canadá (0,2%), Alemania (0,6%), Islandia (1,45%),Italia (0,75%), Luxemburgo (0,5%) y Suiza (0,44%).

La alternativa utilizada en algunos países desarrollados de gravar los in-tereses ganados por las familias y evitar la doble imposición de los dividen-dos distribuidos41 enfrenta obvios problemas de control y pone en desventajaal mercado de capitales local con relación a los paraísos fiscales.

Por lo tanto, es mejor actuar en el ámbito de las empresas. Así fue suge-rido por el Tesoro de Estados Unidos en 1992 con su propuesta de Compre-hensive Business Income Tax (CBIT) que no permite la deducción de los in-tereses y dividendos pagados de la base imponible de las empresas y losexime a nivel del individuo,42 introduciendo la neutralidad entre la deuda yel capital propio.43 Sin embargo, esta alternativa tiene algunos inconvenien-tes:

• Es un apartamiento importante de las normas internacionales y, por lotanto, es difícil que otros países lo acepten como crédito fiscal del im-puesto a las ganancias pagado en el extranjero.44

• Arregla la distorsión entre capital propio y deuda y en el caso americanoentre corporaciones y otro tipo de sociedades, pero no resuelve algunosproblemas de control que aparecen porque la legislación permite deducirotras formas de remuneración del capital (regalías, por ejemplo), o se ge-neran otras distorsiones.45

• Aumenta el costo del endeudamiento para las empresas radicadas en elpaís con relación a sus competidores del resto del mundo.46

Por ello, la alternativa de gravar los intereses de los préstamos en cabezade la firma (los que deduce por la deuda) es preferible al CBIT. Por ejemplo,se ha sostenido que en la medida en que el impuesto alcance también a losintereses pagados por los préstamos locales no habría problemas con los cré-ditos fiscales que conceden los países de origen de la inversión por el im-puesto a las ganancias pagado en el país de radicación del proyecto.47 Debeseñalarse que este impuesto debería regir para las operaciones pactadas apartir de la fecha de aprobación de la nueva legislación,48 porque en casocontrario altera ex post las condiciones bajo las cuales se emitió la deuda. Sibien es cierto que las reformas tributarias alteran la situación de cada em-presa, gravar los intereses es un cambio de envergadura que es aconsejableque se haga en forma gradual.49

El impuesto a los intereses elimina el sesgo sobre el financiamiento de lainversión para las empresas de capital nacional, pero puede gravar al finan-ciamiento con deuda en forma excesiva para las empresas extranjeras en lamedida en que no sea acreditable como pago a cuenta del impuesto en supaís de origen. Este problema no es tan grave porque la mayoría de los paí-ses tiene algún sesgo a favor de la deuda, que el impuesto argentino corregi-ría sin dar lugar a una doble tributación (al menos plena), y porque, comofuera mencionado nte riormente, no es claro que no pueda ser acreditable.

Finalmente, debe precisarse cómo se calcula el impuesto porque una par-te del costo del crédito refleja el riesgo de incumplimiento que estima el in-termediario financiero. Este monto es adicional al riesgo propio de la inver-sión, que es alcanzado por el impuesto cuando la misma se financia concapital propio. Una alternativa es calcular el impuesto sobre una tasa de in-


En resumen, existen varias distorsiones en la forma en que los paísestratan el financiamiento de las inversiones. El diseño del sistema tributarioargentino mnteiene un sesgo a favor de los proyectos que se financian condeuda, y de los que proporcionan su retorno por medio de cambios en su va-lor, aunque este último problema se limita a las ganancias de capital que seobeienen sobre otros activos diferentes que las acciones y cuyos titularessean personas, ya que las ganancias de capital que puedan tener las empre-sas están gravadas (aunque a una tasa efectiva menor).

El sesgo a favor de los proyectos que se financian con endeudamiento ge-nera varios problemas conocidos:39

a) Puede discriminar en función de la forma en que se constituyen las socie-dades. Este es el caso de Estados Unidos donde el problema aparece porla doble tributación sobre los dividendos de las corporaciones, pero noestá presente para el resto de las empresas. En la Argentina, el sesgo esgeneral, ya que para todas las empresas, independientemente de su for-ma societaria, existe un incentivo impositivo a utilizar deuda y no capitalpropio.

b) Discrimina en contra de las pequeñas y medianas empresas porque éstaseienen menor acceso al financiamiento de terceros, que es la alternativamenos gravada. Este problema es más agudo en la Argentina que en Es-tados Unidos por los comentarios mencionados en el punto nte rior yporque la estructura de tasas del gravamen sobre las ganancias de lassociedades es uniforme en la Argentina, mientras que es progresiva enEstados Unidos.40

c) Discrimina en contra de las empresas cuya actividad demntda el uso decapital específico (es decir, aquel que está “hundido” porque no eieneusos alternativos) ya que éste eiene más dificultades para ser utilizado co-mo garnteía de los préstamos.

d) Todos los problemas nte riores impactan en forma diferente sobre cadasector económico, ya que éstos difieren en su organización (por ejemplo,algunos se carace rizan por una mayor presencia de empresa Pymes y,por lo tanto, utilizan menos el beneficio impositivo que los que se carac-e rizan por una organización diferente).

5. SUGERENCIAS PARA LA ARGENTINA

Sobre la base de las recomendaciones que surgen de la teoría y de la ex-periencia internacional comparada puede mejorarse el sistema de imposiciónal capital que rige actualmente en la Argentina. Los puntos principales sonlos siguientes:

Eliminar el sesgo a favor del endeudamiento. No existen argumentos eco-nómicos que avalen el sesgo que eiene el sistema impositivo argentino a favorde financiar los proyectos de inversión con deuda. Resolver este problema noes fácil en un país con problemas en su administración tributaria y con altamovilidad de capitales.


las entidades financieras, pero en el ámbito provincial. Encarece el spread deintermediación y pierde todo sentido al gravarse los intereses pagados porlas empresas.

Imposición cedular. Existe una tendencia creciente a utilizar impuestoscedulares (que gravan las diferentes fuentes de ingreso por separado). Estoafecta las posibilidades de diseñar un sistema progresivo, que se logra máseficazmente con impuestos que computen todos los ingresos del individuo,pero se ha justificado ante las dificultades de gravar los retornos financierosy para facilitar el control.

Un impuesto a los intereses de las empresas, que mantenga la exenciónactualmente vigente en el ámbito individual es un típico ejemplo de imposi-ción cedular. La progresividad se limita, entonces, a los ingresos provenien-tes del trabajo.

NOTAS

1. En la literatura especializada se dice que un impuesto tradicional sobre los in-gresos grava dos veces al ahorro porque percute primero sobre el ingreso del individuo(que se consume o se ahorra) y luego alcanza también al retorno sobre el ahorro. Enverdad, la tasa impositiva sobre el ahorro no es el doble de la que recae sobre el con-sumo, sino que la diferencia depende del nivel de la tasa de interés.

2. Éste es el resultado del tradicional artículo de Samuelson (1964) que pruebaque si se permite la depreciación económica de los activos a los fines impositivos, elimpuesto a las ganancias es un impuesto al capital a la tasa legal, para los proyectosfinanciados con fondos propios.

3. La deducción automática de la inversión (“expensing”) del balance impositivoconvierte al impuesto a las ganancias en uno sobre el consumo porque deja de gravaral capital financiado con fondos propios precisamente porque resulta en una deduc-ción plena del precio del activo. Sin embargo, para los proyectos financiados con deu-da, el “expensing”, sumado a la deducción de intereses, resulta en un subsidio al ca-pital porque se deduce “más de una vez” el precio del activo. Ver Harberger (1980),Atkinson y Stiglitz (1980) y Artana (1994).

4. Podría argumentarse que los cambios en el ahorro externo influyen en el nivelde riesgo país y ello modifica los resultados de equilibrio parcial que se discuten en eltexto. Sin embargo, debe contemplarse que la evaluación del riesgo de un país depen-de, fundamentalmente, de otros factores ajenos al sistema tributario. Por ello, se con-sidera que el análisis del texto brinda una aproximación razonable al impacto de losimpuestos sobre el nivel de ahorro e inversión.

5. En la medida en que los ahorristas o accionistas nacionales estén gravadossólo con los impuestos argentinos por el rendimiento de sus inversiones en el exte-rior el arbitraje se dará tanto a nivel de las tasas brutas como de las netas de im-puestos. Éste es el caso de los ahorros del sector formal de la economía. Por su par-te, las inversiones realizadas en el país por empresas extranjeras pueden verseinfluidas por los impuestos en su país de origen. Ver más adelante la discusión so-bre este punto.

6. En los países como los Estados Unidos en los cuales se ha optado por sobreim-poner a los dividendos, no existe este problema para las empresas que no son corpo-raciones precisamente porque sus utilidades se gravan en cabeza del dueño.

7. Ver Head (1997) y Gammie (1997).


terés nocional igual para todas las inversiones, pero tendría el problema deno contemplar adecuadamente el riesgo por sector que debería ser gravado.50

Además, los intereses pagados por las entidades financieras deberían eximir-se para evitar la doble imposición de los mismos.

Introducir reglas que protejan la recaudación. Aun los países con adminis-traciones tributarias consideradas eficaces tienen reglas que permiten prote-ger la recaudación de los efectos de la alta movilidad de capitales y de la elu-sión. Como se mencionara anteriormente Canadá, Alemania, Islandia, Italia,Luxemburgo y Suiza gravan, además de las ganancias de las empresas, susactivos o su patrimonio neto. Este tipo de impuestos tiene algunos problemasya que puede dar lugar a alguna cascada en la tributación porque las empre-sas pueden ser dueñas de activos de otras empresas,51 pero las críticas queen general se hacen sobre este tipo de impuesto son algo exageradas.52

Una alternativa es introducir un impuesto mínimo a las ganancias comorige en Estados Unidos desde 1986. El impuesto a pagar en un año determi-nado no puede ser inferior al que surge de aplicar la tasa normal del 36% so-bre las utilidades definidas sobre la base de la ley tributaria, o del 20% sobreuna definición más amplia de la ganancia. De esta forma se procuró limitarel impacto de las deducciones y tratamientos promocionales.

Otra posibilidad es restringir la deducción de intereses del balance impo-sitivo en función de la relación deuda/patrimonio (las llamadas “thin capita-lization rules”),53 o establecer criterios para las deducciones de gastos incu-rridos con empresas vinculadas (por ejemplo, precios similares a los deoperaciones con terceros), o para fusionar a los fines impositivos las pérdi-das de las empresas adquiridas con las ganancias de la compradora.

La Argentina tiene pocas de estas restricciones. Permite la deducción ple-na de los intereses nominales pagados por las empresas sin que exista nin-guna regla de “thin capitalization”, y permite deducir los quebrantos acumu-lados de la empresa adquirida (si está quebrada) con las ganancias de laadquirente con pocas limitaciones. Existen algunas restricciones sobre inte-reses pagados en las Obligaciones Negociables si el interés pactado es consi-derado “excesivo” por la Comisión Nacional de Valores,54 y existen límitesimpuestos por la ley de transferencia de tecnología para los montos a dedu-cir por regalías, asesoramiento técnico y uso de marcas (que pagan una me-nor tasa de impuesto a las ganancias), pero se desconoce si la DGI audita alas empresas respecto del cumplimiento de estas restricciones.

Una parte de estos problemas se resolvería con la introducción de un gra-vamen sobre los intereses pagados por las empresas.

Eliminar los tratamientos promocionales vigentes. A pesar de los intentospor racionalizar la promoción subsisten en la Argentina sectores que recibenun tratamiento preferencial en el impuesto al capital. Estas desgravacionesson fuente de distorsiones y dificultan el contralor fiscal y deberían eliminar-se respetando los derechos adquiridos de los proyectos en marcha.55

Eliminar el impuesto a los ingresos brutos sobre la actividad financiera.Este gravamen actúa, en los hechos, como un impuesto a las ganancias de


18. Ver Gammie (1997).19. Ver Slemrod y Bakija (1996).20. Las ganancias de capital de las empresas pagan la tasa general del 33%, pero

al momento de realizarse (lo que reduce la tasa efectiva). Debe notarse que no puedeevitarse este diferimiento en el pago del tributo. Ver el capítulo 5.

21. Esa sobretasa en general se paga cuando se remiten los dividendos porque só-lo a partir de ese momento se genera la obligación tributaria en el país de origen de lainversión. Los países desarrollados usualmente conceden a sus empresas un créditofiscal por los impuestos a la renta pagados en el país en el cual obtuvieron las ganan-cias. De esa forma se trata de evitar la doble imposición.

22. Debe recordarse que un impuesto a las ganancias que permite la depreciacióneconómica de las inversiones es un impuesto al capital a la tasa legal. Si, en cambio,se permite la deducción automática de las inversiones en lugar de la depreciaciónanual, se elimina el impuesto a las ganancias en el margen. Ver Harberger (1980).

23. Para un análisis detallado de los mecanismos promocionales que están vigen-tes en la Argentina ver FIEL (1997). Durante 1998 se extendió el régimen para proyec-tos agroindustriales y de turismo a otras doce provincias.

24. Para poder calcular la tasa del impuesto a las ganancias incluyendo el impactodel impuesto a los bienes personales del accionista se parte de un retorno neto de im-puestos equivalente al 10% anual (similar al de los bonos públicos de largo plazo delgobierno argentino, que también pagan el gravamen sobre los bienes personales). Porel efecto del impuesto a las ganancias de la empresa y a los bienes personales, en elsector privado una inversión debe obtener una tasa bruta del orden del 15,42% anualpara recibir el mismo retorno neto. La tasa conjunta del impuesto es, entonces, del35,1 % del retorno bruto (0,351=0,0542/0,1542). El impuesto a los bienes personaleses 0,335 pesos del valor del activo (0,5 neto del 33% de impuesto a las ganancias yaque en el caso de las acciones se puede descontar en el ejercicio siguiente) que deberendir 15,42% para lograr el retorno neto de impuestos del 10%; por lo tanto, su tasaequivalente es de 2,1% (0,021 = 0,335/15,42).

25. La definición de la base imponible del impuesto a los ingresos brutos de lasentidades financieras lo asemeja a un gravamen provincial sobre las ganancias.

26. Éste es el caso de los préstamos para la industria y el sector agropecuario; enel resto la tasa es algo mayor (15%) porque se realiza un “grossing up”).

27. En base a las estimaciones sobre ingresos y egresos financieros que realizaEvaluadora Latinoamericana SA se puede aproximar el margen de intermediación fi-nanciera. Los balances de los bancos muestran el total de gastos de administraciónque se asignó entre los ingresos netos por servicios y el margen de intermediación enfunción de la participación de cada uno en el margen total. Esto permite estimar unautilidad por las actividades de intermediación y un impuesto teórico a las ganancias.Un procedimiento similar se utilizó para estimar la base del gravamen sobre los ingre-sos brutos que resta de los ingresos financieros sólo los egresos financieros. La sumade ambos impuestos teóricos representa el 0,33% del valor de la cartera (equivalenteal 2,75% de la tasa activa implícita que es del 12% de la cartera). Para calcular las alí-cuotas se consideró la tasa activa implícita promedio, neta de los cargos por incobra-bilidad, que resulta del 9,8% o alrededor del 10% anual mencionado en el texto. En-tonces, el impuesto del 7,7% surge de computar $ 0,5 para un ahorro de $ 100 y losimpuestos a los ingresos brutos y a las ganancias de la entidad financiera que suman$ 0,33 según las cifras del promedio del sistema financieron citadas más arriba (0,077= 0,83/10,83).

28. Esta comparación no contempla un segundo factor que favorece a los proyec-tos que se financian con deuda. Cuando existe inflación se puede demostrar que la de-ducción de los intereses nominales brinda un beneficio mayor para la empresa que elcosto que le genera la deducción a valores históricos de la depreciación (ver, por ejem-


8. O se considere acertada la nueva teoría de los dividendos que se analiza másadelante.

9. Para una discusión sobre ambas visiones de los dividendos ver entre otros aSlemrod y Bakija (1996), Auerbach y Slemrod (1997), Head (1997), Cnossen (1997),Nadeau y Strauss (1997) y Zodrow (1997).

10. En otras palabras, se supone que dada la desventaja impositiva para las nue-vas emisiones de acciones, las empresas no recurren a este tipo de financiamiento desus inversiones. Entonces, la doble imposición no afecta las decisiones financieras yde inversión de la empresa, y los dividendos son un residuo que se distribuye sólo des-pués que la compañía llevó a cabo todas las inversiones rentables a su alcance.

11. Ver, por ejemplo, Gropp (1997).12. Ver Easson (1997). Además, el país extranjero no debe tener tasas superiores

a las domésticas porque en ese caso se afecta la exportación de capitales ya que lasutilidades logradas en el resto del mundo están gravadas a una tasa mayor que la querige para las que se obtienen en el país.

13. Por ejemplo, los Estados Unidos tienen un criterio más restrictivo para permi-tir a los individuos el cómputo de los créditos por impuestos pagados en el exterior; nose pueden acreditar otros impuestos al capital que no respeten la estructura de suimpuesto a las ganancias y restringen el uso de los créditos mediante la asignación encanastas diferentes que no permiten sumar todos los ingresos y los créditos. De estaforma, discrimina en contra de las inversiones de las personas y de los países que uti-lizan impuestos a los activos o al patrimonio neto. Ver Artana (1990). Por otra parte,los países que utilizan el criterio de imputación del impuesto pagado por la empresaen la declaración del accionista para moderar la doble imposición de los dividendos,en general no lo extienden a los accionistas extranjeros. Ver Cnossen (1997) y King(1995).

14. Además, los países desarrollados tienden a restringir el uso de créditos fisca-les por impuestos pagados en el exterior a las inversiones físicas y no a las financieras(ver Head [1997]).

15. En algunos casos esto exige firmar un tratado de doble imposición; en otroscasos, como el americano, se permite el crédito independientemente de la existenciade un acuerdo formal entre los dos países. La firma de tratados puede resultar en unmenor impuesto sobre algunas formas de remunerar el capital. Recientes acuerdos fir-mados por la Argentina prevén menores tasas para los pagos de regalías, cuando setrata de una forma de remunerar el capital. Esto genera un problema de eficiencia yde control, aunque moderado ya que existen límites a los montos que pueden girarsepor este concepto pagando una tasa impositiva menor.

16. Dado que las empresas pueden diferir el pago de los impuestos en su país deresidencia manteniendo las ganancias en paraísos fiscales para financiar otras inver-siones en el extranjero, hasta que se decide su remisión, es posible que los impuestosque no se pagan en el país de radicación de la inversión no se paguen a otros fiscos.Igualmente, algunos países europeos, pero no Estados Unidos, prevén un sistema de“tax sparing” por el cual se reconoce el impuesto que se habría pagado en el país fuen-te si no hubiera existido la desgravación. De todas maneras, ya se han puntualizadolas distorsiones que se generan por la presencia de desgravaciones en el país fuenteque las vuelven desaconsejables. Debe recordarse que las inversiones ineficientes noson necesariamente mejores que la no inversión, y que los factores impositivos no sonmuy relevantes a la hora de definir el país hacia el cual se destinarán los capitales (vercapítulo 1).

17. Las ganancias de capital son el rendimiento que recibe un activo como conse-cuencia del incremento de su valor. No deben confundirse con las ganancias (o ingre-sos) del capital, que es el retorno sobre el activo, que puede concretarse de diferentesformas (interés, dividendo o ganancia de capital).


42. En otras palabras, trata los intereses y los dividendos de la misma forma quela Argentina trata hoy los dividendos.

43. Ver US Treasury (1992). Un análisis detallado de la propuesta del CBIT se pue-de encontrar en el capítulo 5.

44. Ver Head (1997), Sunley (1992) y Gammie (1997).45. Por ejemplo, Head (1997) y Sunley (1992) mencionan que las operaciones de

leasing sobre activos físicos podrían continuar deduciendo los pagos de alquiler, mien-tras que no se permitiría la deducción de los intereses en las operaciones puramentefinancieras.

46. Ver Gammie (1997). Este problema es relevante sólo en el corto plazo ya quecon el tiempo ajustan los precios de los factores inmóviles. Además, la evidencia empí-rica sugiere que los impuestos al capital no son muy relevantes para la asignación delcapital entre países.

47. Ver Easson (1997).48. En verdad, para evitar que exista un período durante el cual se pueda vaciar la

base imponible, el impuesto debería excluir de la base imponible del nuevo gravamensolamente a los intereses correspondientes a la deuda declarada en el último ejerciciofiscal previo a la aprobación de la ley.

49. La tasa de este impuesto debería ser algo inferior a la general, porque parte delgravamen es captado a nivel del intermediario financiero cuyo margen de intermedia-ción está alcanzado por el impuesto a las ganancias y también con ingresos brutos,que en este trabajo se sugiere eliminar para la intermediación financiera.

50. La tasa nocional podría calcularse en base al rendimiento de los bonos de lasempresas de primera línea o la de los títulos públicos más una estimación del retornodiferencial de las acciones en relación a los títulos públicos.

51. Ver Krelove y Stotsky (1995). En la Argentina este problema se había resueltoal excluir de la base imponible el valor de las acciones de otras compañías que pudieratener la empresa.

52. En el mediano plazo es indiferente gravar un stock o las utilidades que generaese stock, siempre que se utilice uno a cuenta de otro o en reemplazo del otro impues-to. Para los sectores con ingresos muy volátiles el impuesto a los activos puede gene-rar un mayor costo financiero, pero tiene la ventaja de tratar igual a la deuda y al ca-pital propio. Esta ventaja se pierde si se gravan los intereses de los préstamos encabeza de las empresas. En el caso argentino, los activos de los residentes nacionalesya están gravados por el impuesto a los Bienes Personales (que alcanza tanto a las ac-ciones como a los instrumentos financieros que permiten prestar fondos a las empre-sas. Por lo tanto, un impuesto a los activos del 0,5% que reemplace al de Bienes Per-sonales no cambia las reglas de juego para los inversores nacionales; sí lo hace paralos extranjeros cuyos bienes no están alcanzados por el impuesto actualmente vigen-te.

53. Algunos países europeos sólo permiten la deducción de los intereses si la deu-da es como máximo 1,5 veces el patrimonio, y los Estados Unidos tienen una regla si-milar para los intereses de préstamos recibidos del exterior. Ver el capítulo 6.

54. Esto procura limitar los autopréstamos. La CNV no ha aplicado esta restric-ción hasta el momento.

55. En actividades de larga gestación como la minería es razonable garantizar laestabilidad tributaria, pero ello no significa que en el balance impositivo deba reducir-se el impuesto a pagar en relación a otros sectores por medio de deducciones especia-les de las inversiones.


plo, Atkinson y Stiglitz [1980]). Aun a pesar de que desde 1992 el balance impositivoen la Argentina se calcula a valores nominales, se ha ignorado este factor porque la ta-sa de inflación se ubica actualmente en niveles anuales cercanos a cero. Para una es-timación del efecto de diferentes tasas de inflación sobre el sesgo a favor de los proyec-tos financiados con deuda en el caso argentino ver Artana [1994].

29. La diferencia depende del momento de puesta en marcha del proyecto. El 44%corresponde a un proyecto que comenzó a producir al año siguiente de realizada la in-versión; el 58% al caso en que la producción comienza en el sexto ejercicio luego determinada la inversión (se trata de un proyecto de larga maduración). Por las caracte-rísticas de los proyectos agroindustriales radicados en las tres provincias la segundaalternativa es la más probable.

30. En ambos casos la estimación supone que todo el proyecto se financia con fon-dos propios (que es lo que permite maximizar el beneficio tributario) y que el accionis-ta paga el impuesto a los bienes personales sobre el valor de las acciones.

31. Se supone que el valor actual de la deducción especial de la inversión en mine-ría equivale a entre el 40% y el 100% de la inversión, según el caso.

32. La movilidad interna de capitales asegura que en el mediano plazo se tiendana igualar los retornos netos de impuestos y de riesgo diferencial. Las estimaciones deltexto suponen un riesgo igual a cero para todas las alternativas de inversión.

33. El análisis de este capítulo tiene algunas diferencias con el del capítulo 5 porlas siguientes razones: a) sólo se incluye una muestra reducida de países y de alterna-tivas de ahorro e inversión; b) se analiza el proceso de ahorro-inversión procurandoestimar la tasa total (formal) de impuestos, mientras que en el siguiente capítulo seanaliza por componentes.

34. El cuadro no incluye los impuestos a las ganancias que paga el intermediariofinanciero y, por lo tanto, subestima la tasa efectiva sobre el financiamiento con deu-da, en la medida en que el margen de intermediación financiera sea mayor que el mar-gen que obtiene el comisionista que coloca las ampliaciones de capital.

35. Los países gravan el financiamiento con deuda en cabeza del ahorrista. Estono asegura la neutralidad en una economía abierta (por ejemplo, si los fondos provie-nen de paraísos fiscales vía préstamos el retorno normal del proyecto elude el grava-men, disfrazado en la forma de intereses).

36. Ver Cnossen (1997) para el detalle de los mismos.37. El sistema de imputación permite al accionista tomar a cuenta, una parte o to-

do, el impuesto a las ganancias que pagó la sociedad. Esto permite atenuar o eliminarla doble imposición de los dividendos y los pone en un pie de igualdad con el endeuda-miento si los intereses se gravan en cabeza de la persona a la misma tasa que los di-videndos. Esto no ocurre en todos los países, como se menciona en el texto.

38. Para no discriminar a favor o en contra de los activos cuyo retorno principal seconcreta en la forma de ganancias de capital, la tasa sobre esta utilidad debe ser lamisma que la de las otras tres columnas, pero exceptuando a las que correspondenpor la tenencia de acciones, ya gravadas en cabeza de la sociedad.

39. Ver por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996) y Head (1997).40. La progresividad de las alícuotas en Estados Unidos es una política equivoca-

da porque cualquier tratamiento preferencial, incluidos los que políticamente se deci-dan para las pequeñas empresas, es preferible explicitarlo en el presupuesto, en lugarde mantenerlo escondido dentro de la estructura impositiva.

41. Con alguno de los mecanismos posibles (imputación, exclusión o deducción delos dividendos). La discusión sobre estas alternativas se incluye en el capítulo 5. LaArgentina actualmente tiene un sistema de exclusión de los dividendos distribuidos dela declaración jurada de la persona y, por lo tanto, grava una sola vez los dividendos.El sesgo a favor de la deuda aparece porque los intereses recibidos por las familias es-tán exentos, y se permite su deducción a nivel de la empresa.



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1. INTRODUCCIÓN

El sistema tributario puede afectar el comportamiento del ahorro privadomodificando tanto el nivel del mismo, como su destino entre las distintas po-sibilidades de colocación.

Comprender el por qué y el cómo de este efecto ha sido materia de análi-sis por parte de aquellos que han buscado poder determinar qué medidastributarias deberán ser aplicadas a fin de afectar en la menor medida posiblela formación de ahorros privados, así como evitar las alteraciones en su com-posición, que surgen al darle un distinto tratamiento a las mismas.

Ciertamente que la respuesta no se encuentra fácilmente, toda vez quelas circunstancias que rodean, por una parte a los determinantes del ahorrode las familias, y por la otra a los efectos de la tributación sobre los mismos,resultan ser a todas luces un fenómeno económico complejo y que puede noarrojar iguales resultados en todas las circunstancias posibles.

En razón de ello, este informe pondrá énfasis especialmente en analizarla imposición sobre las distintas formas de ahorro, buscando realizar unanálisis comparativo de la experiencia de distintos países a fin de detectarlas posibles alteraciones que pueden surgir con vistas a lograr una imposi-ción neutral.

Para ello es necesario analizar, no sólo los efectos impositivos sobre lasposibles modalidades de colocación del ahorro, que están creciendo y diver-sificándose permanentemente, sino también su tratamiento tributario tantodurante el período de su tenencia como sus efectos en el momento en que elahorrista decide liquidar o disponer de su colocación. Sólo el conjunto de to-das estas etapas brinda un panorama completo del fenómeno tributario, yaque es de suponer que el ahorrista enfrentado ante distintas alternativas de-cide en base a su tasa de retorno “neto”, es decir después del pago de todoslos impuestos.

Una derivación de este problema es que su análisis no puede evitar laconsideración del tratamiento tributario que tienen las sociedades o empre-sas, ya que si por ejemplo a nivel de las mismas se presenta un incentivo pa-ra financiarse a través de la toma de deuda en el sistema financiero en lugar

CAPÍTULO 5

La tributación sobre el ahorro y la inversión1

Juan Carlos Gómez Sabaini

período de realización, como un seguro de vida o fondo de pensión, debe ofre-cer un retorno esperado mayor que una colocación a la vista o a corto plazo.

La neutralidad tributaria es difícil de lograr en forma completa, no sólopor las múltiples y variadas alternativas de inversión posibles, sino tambiénporque el retorno del ahorro es gravado no sólo una vez, sino en muchas cir-cunstancias dos y tres veces, y a través de distintos instrumentos, que comose dijo afectan tanto a la tasa de retorno bruta, como a la propia tenencia delactivo y asimismo afectan el momento en que ésta se liquida, como podríaser cuando se aplican impuestos a las ganancias de capital. Asimismo, la tri-butación afecta no sólo al inversor en forma directa, sino también a aquellosintermediarios financieros o empresas que han optado por tomar fondos delmercado, ya sea a través de la colocación de deuda o a través de la emisiónde acciones. Dado que estos sujetos se encuentran también gravados, elcómputo pleno de cuál será la tasa de retorno neta de las distintas colocacio-nes resulta difícil de ser computada.

Más aún, después de todo los procesos de reasignación de los fondos ydel arbitraje que eventualmente tendrá lugar en función del distinto peso tri-butario sobre cada una de las posibles colocaciones, debería esperarse quela tasa de retorno “neta” tienda a ser igual, mientras que por el contrario ladivergencia debería encontrarse en la tasa de retorno bruta (antes de im-puestos), que es donde el mercado estaría haciendo sus ofrecimientos dife-renciados según las distintas variables indicadas.

Lo señalado precedentemente sugiere que para efectuar el análisis se re-queriría tener un conjunto de matrices que tomen en consideración los si-guientes aspectos: 1) el tipo de instrumento financiero, ya sea éste una colo-cación a plazo, la compra de títulos de deuda públicos o privados, la compradirecta de acciones o la colocación en fondos de inversión; 2) el carácter delsujeto, según sea éste un inversor doméstico o un no residente; 3) el mo-mento del proceso sobre el cual se aplica el tributo, según corresponda a lacompra, la tenencia o su liquidación, y por último, 4) el tipo de impuesto co-rrespondiente a cada instancia del proceso de inversión según corresponda ala renta obtenida por la sociedad, la entidad financiera intermedia, o el in-versor, así como los impuestos al patrimonio, a las ganancias de capital, o latransferencia de activos.

Este conjunto de alternativas resulta a todas luces complejo de ser estu-diado en detalle, razón por la cual se ha optado por analizar en los acápitessiguientes sólo algunas de las posibles interacciones que resultan más rele-vantes para el trabajo.

Al sólo efecto de presentar una visión global de los niveles de la imposi-ción a la renta,1 el cuadro 1 indica las alícuotas legales aplicadas al año1996 tanto a las sociedades de capital como a las personas físicas, para dis-tintos países de la OECD y de América Latina.

En primer lugar, se observa que el promedio simple de los 25 países indi-cados en el cuadro 1, la tasa básica de imposición oscila en torno al 33% pa-ra sociedades, de los cuales más de la mitad oscilan en el 35%. Esta concen-tración tiende a disminuir en relación con el caso de países federales, enrazón de que en éstos se aplican sobretasas y tasas locales, por lo que eluniverso comparado tiende a perder uniformidad.

LA TRIBUTACIÓN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIÓN 137

de procurar una colocación de acciones en el mercado bursátil, la neutrali-dad tributaria plena sobre los ahorros de las familias sólo se logrará si la im-posición sobre las colocaciones financieras son más elevadas que la que seimpone sobre los dividendos de las sociedades, ya que de esa forma se recu-peraría la falta de neutralidad existente a nivel societario.

Por ello, será necesario también analizar las distintas formas de trata-miento de las utilidades de las sociedades y, en particular, los distintos sis-temas a través de los cuales estas utilidades se relacionan con los percepto-res de los dividendos o dueños del capital accionario de las mismas.

Si bien se reconoce que un análisis de este tipo, que busca determinar elposible impacto diferencial que puede originar el sistema tributario sobre latasa neta de ahorros (después de impuestos) requeriría de un marco metodo-lógico apropiado y complejo a fin de cuantificar sus resultados, en este capí-tulo se efectuará una primera aproximación al problema de tipo esencialmen-te cualitativo, con el sólo fin de mostrar conceptualmente aquellos aspectosdel sistema tributario que estarían alterando la neutralidad en cuanto a laasignación de los ahorros de las familias.

Es sabido que un tratamiento desigual afecta el comportamiento de losindividuos en la medida en que existan sustitutos cercanos. Es por ello queen todas aquellas circunstancias en que se encuentra presente esta posibili-dad se deberán extremar las precauciones, a fin de evitar que el sistema tri-butario altere el comportamiento de los individuos, a menos que ello sea ex-plícitamente el objetivo propuesto.

En general es aceptable suponer que las distintas modalidades de coloca-ción de ahorros tienen las características señaladas, aunque no puede dejarde reconocerse que existen factores tales como el monto del ahorro, la pro-pensión al riesgo, el carácter institucional del ahorrista, el grado de liquidezdeseado y otras variables que afectan la elasticidad de sustitución entre lasalternativas posibles.

Asimismo se presentan diferencias en razón del carácter del ahorrista, yasea éste un sujeto residente del país o uno de origen extranjero, ya que losmismos pueden recibir, en función del carácter subjetivo, un tratamiento tri-butario diferenciado.

En síntesis, se observa que las distintas variables indicadas a ser combi-nadas entre sí brindan un abanico extenso de posibilidades, algunas de lascuales serán analizadas en este capítulo, tanto para el caso de la Argentina,así como para otros países latinoamericanos y países desarrollados.

Es sabido que existen distintas posibilidades de colocación del ahorroprivado: éste puede destinarse a distintas formas de colocación financiera, ala compra de títulos públicos o privados, a la compra de acciones de empre-sas en forma directa o a través de fondos de inversión, o bien a ser invertidoen el exterior, dentro de las alternativas más comunes.

Como se ha señalado, diferentes formas de ahorro son frecuentementesustitutos cercanos, que difieren difiriendo en tres aspectos: riesgo, tasa deretorno y liquidez. Esos tres atributos de las diferentes formas de ahorro es-tán estrechamente relacionados entre sí: un instrumento con un alto gradode riesgo debe necesariamente ofrecer una tasa de retorno mayor que otroque ofrece mayor garantía de seguridad; un instrumento que tiene un largo


En segundo lugar, en materia de imposición a las personas físicas, la alí-cuota básica promedio oscila alrededor del 50% con una escala compuestapor cerca de 6 tramos, presentándose las mismas complicaciones en los paí-ses federales que las observadas respecto a las sociedades. En ese sentido seobserva que mientras que en los Estados Unidos se menciona que la tasamarginal máxima es del 39,6%, en realidad la misma asciende a casi el 45%,cuando se incorpora la imposición estadual y local, hecho que muchas vecesno es mencionado. En ese sentido, el caso posiblemente más extremo es elde Dinamarca, en el cual la tasa básica del 32% se eleva al 61% cuando seincorpora la imposición personal a la renta aplicada a nivel municipal, cuyastasas varían entre el 23% y el 32%.

En tercer lugar, se observa que de los 25 países indicados en el cuadro 1,en 19 casos la tasa básica de imposición a la renta personal supera en cincopuntos porcentuales la tasa correspondiente a las sociedades, mientras quesólo en 6 casos la imposición a las personas físicas no supera la imposicióna las sociedades. De estos 6 casos, 3 de ellos corresponden a América Latina(Argentina, Brasil y México), mientras que los otros se refieren a Nueva Ze-landa, Canadá y Dinamarca (si bien en estos dos últimos es por efecto de laimposición adicional que aplican los gobiernos locales), la imposición perso-nal resulta ser más elevada que la relacionada con la renta societaria.

Esta apreciación global sobre los niveles de imposición a la renta de laspersonas y societaria muestra, que si bien dentro de niveles globales de im-posición a la renta, existen grandes discrepancias en el tratamiento que losdistintos países brindan a la misma, la Argentina ocupa una posición en re-lación con la tasa aplicable a las sociedades acorde con la experiencia inter-nacional, pero que por el contrario en materia de imposición a la renta depersonas físicas, el nivel de imposición es inferior. Asimismo la estructuraactual de la alícuota, que grava tanto a las sociedades de capital y SRL conla tasa proporcional del 33% y que resulta ser igual a la tasa marginal máxi-ma de las personas físicas, no es el patrón más usual de comportamiento enel contexto analizado.

2. LA TRIBUTACIÓN AL AHORRO EN LA ARGENTINA

Tal como se indicó en el punto anterior, la amplitud de posibilidades exis-tentes obligó a circunscribir el análisis a un conjunto acotado de posibilida-des de colocación de los ahorros, así como a aquellos tributos más importan-tes.

Respecto a los primeros se analizará, según la legislación argentina, la si-tuación sobre: a) las colocaciones en depósitos a plazo fijo o caja de ahorroefectuados en bancos privados por personas físicas, b) las inversiones enobligaciones negociables, distinguiendo según las mismas tengan o no ofertapública, c) la colocación en papeles comerciales de empresas privadas, d) lacompra de títulos públicos, e) la compra o suscripción de acciones ordinariasen la bolsa de valores, y por último f) la suscripción con oferta pública decuotas partes en fondos comunes de inversión.

Este conjunto de siete posibilidades brinda un panorama suficientemente

LA TRIBUTACIÓN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIÓN 139138 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

CUADRO 1TASAS DE IMPOSICIÓN SOBRE SOCIEDADES Y PERSONAS FÍSICAS - 1996

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1. Las empresas están también obligadas a pagar un impuesto al patrimonio neto en Cana-dá del 0,2%, Italia 0,75%, Luxemburgo 0,7% y Suiza 0,4%. 2. Tasas menores o graduadastambién se aplican a montos reducidos de beneficios a pequeñas empresas en Bélgica, Ca-nadá, Japón, Luxemburgo, Reino Unido y Estados Unidos. 3. Las tasas locales pueden dife-rir según el país, por ejemplo, Italia tiene una tasa uniforme local; en Alemania es del 17%,en Japón 12,6% y en Luxemburgo, 10%. 4. En Bélgica, las empresas no residentes estángravadas al 43%. 5. Un adicional del 1% para Seguridad Social se aplica al ingreso de capi-tal, además del ingreso de intereses y dividendos. 6. En Alemania/Hungría, la tasa más ba-ja/alta a las sociedades se aplica a los dividendos distribuidos. 7. La tasa de sociedades esdel 40% en Grecia, a las sociedades con acciones al portador y que no cotizan en la Bolsa deValores de Atenas y a las sociedades no residentes. 8. La tasa local es aplicable solamente alos ingresos de las empresas. 9. Las tasas locales son para Tokio. 10. Las tasas locales sonpara Zurich.Fuente: European Taxation and Taxes and Investment in Asia and the Pacific, InternationalBureau of Fiscal Documentation, Amsterdam y fuentes adicionales para los Países de Améri-ca Latina.


amplio en materia del tratamiento del ahorro, analizando para ello el tributoa las ganancias, el tributo a los bienes personales, el impuesto sobre los in-gresos brutos aplicado por la Capital Federal, al igual que el tributo de se-llos, que si bien no se aplica en esta jurisdicción podría eventualmente seraplicado en otra provincia y, por último, el impuesto al valor agregado.

De esta forma se estaría cubriendo todo el proceso de colocación de losahorros antes señalado como adquisición, tenencia y liquidación, ya que loscinco tributos analizados cubren las distintas etapas del mismo.

Un aspecto que debe también tomarse en consideración es el carácter delsujeto involucrado en la transacción, ya que los efectos tributarios diferiránsegún sean éstos efectuados por personas físicas, sociedades locales o bene-ficiarios del exterior.

A fin de poder efectuar una comparación entre las distintas posibilidadesde colocación se analizará en qué medida éstas son afectadas por los im-puestos indicados, comenzando por las colocaciones a plazo fijo.

a. Colocaciones a plazo fijo en bancos locales

Tal como surge del cuadro 2, las colocaciones a plazo fijo se encuentranexentas del impuesto a las ganancias, en la medida en que los colocadoressean personas físicas residentes del país. En caso de que los intereses de lacolocación correspondan a sociedades de origen local las mismas estarán su-jetas a la tasa societaria del 33%, aunque en forma simétrica las mismas po-drán deducir como gastos los intereses pagados.

En caso de tratarse de un beneficiario del exterior, las retenciones corres-pondientes a intereses provenientes de depósitos a plazo fijo o cuentas deahorros en bancos de la Argentina quedan sujetas a una alícuota que varíaentre el 0% al 29,7%, dependiendo de las normas tributarias existentes en elpaís de origen. Si éste presenta una certificación profesional o de autoridadde su país que establezca que la exención no produce transferencia de ingre-sos a fiscos extranjeros, la alícuota se reduce al mínimo. En caso contrario,la retención por el pago de intereses al exterior podría llegar al 29,7%.

Adicionalmente al impuesto a las ganancias se aplica en el país el im-puesto a los bienes personales, que grava con la alícuota del 0,5% la tenen-cia de depósitos a plazo, mientras que, tratándose de sociedades, la deroga-ción del impuesto a los activos a partir del mes de septiembre de 1993eliminó la imposición sobre los mismos a nivel societario.

Por otra parte, este tipo de ahorros no se encuentra alcanzado por tribu-tos locales o municipales, así como tampoco por el impuesto al valor agrega-do a nivel nacional.

b. Colocación en acciones ordinarias de empresas locales

En materia de inversiones de riesgo mediante la compra de acciones ordi-narias de empresas locales, los dividendos pagados por las sociedades no seencuentran gravados en ninguna circunstancia, aun considerando el carác-


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En cuanto a la tenencia accionaria, el impuesto a los bienes personalesincorpora a las acciones como uno de sus hechos imponibles y lo grava conla alícuota del 0,5% en el caso de las personas naturales. Tratándose de be-neficiarios del exterior, la tenencia de acciones por parte de los mismos seencuentra exenta del gravamen, en razón del principio jurisdiccional aplica-do en este tributo. Por el contrario, se encuentra alcanzada con el impuestola tenencia de acciones cuyos titulares correspondan a empresas radicadasen países en que no se apliquen regímenes de nominatividad, tributándoseen este caso a la alícuota del 1%.

La derogación del impuesto a las ganancias de capital en el caso de aque-llos sujetos que son personas físicas, ha determinado que la posible utilidadpor la venta de acciones, se encuentre exenta de imposición, al igual que siel sujeto es un beneficiario del exterior. Por el contrario en el caso de socie-dades, por la propia definición del concepto de renta incluido en la legisla-ción, las ganancias de capital quedan sujetas a la tasa del 33% que se apli-ca sobre las rentas ordinarias de ésta.

c. Situación en materia de títulos públicos

La colocación en títulos públicos tiene una gran similitud con el trata-miento otorgado a la inversión en acciones ordinarias, ya que los interesespagados por los títulos públicos se encuentran exentos del impuesto a lasganancias, ya sean percibidos por una persona física residente o por un be-neficiario del exterior. Existe sí un tratamiento distinto en el caso de que losintereses sean percibidos por sociedades locales, ya que en ese caso, y aligual que cuando la sociedad percibe intereses de colocaciones bancarias,quedan alcanzados por la tasa societaria del 33%, a fin de guardar simetríacon los intereses percibidos por este sujeto.

Respecto a la utilidad proveniente de la utilidad por la venta de títulospúblicos, éstos guardan un tratamiento igual a la venta de acciones, ya quepor la derogación del impuesto a las ganancias de capital, la diferencia deprecio resultante se encuentra exenta de imposición en el caso de tratarse depersonas físicas, mientras que en el caso de sociedades tributan a la tasa del33%.

Por otra parte, se señala que al igual que en las colocaciones anterior-mente indicadas, la tenencia de cualquier forma de inversión financiera que-da gravada con el 0,5% de su valor en base al impuesto a los bienes perso-nales, con lo cual de hecho –pero de manera totalmente imperfecta– estetributo está sustituyendo, parcialmente, a la imposición a la renta sobre es-tas colocaciones en la Argentina.

Dado que la tasa de retorno de los distintos tipos de colocaciones es fun-ción del coeficiente de riesgo, y su grado de disponibilidad o liquidez, el im-puesto resultante es inversamente proporcional a su utilidad, en caso de co-locaciones de riesgo, y directamente proporcional en el caso de inversionescon menor grado de liquidez.


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f. El tratamiento de los fondos comunes de inversión

En principio, cabe señalar que el tratamiento tributario a los fondos co-munes de inversión guarda semejanza con el correspondiente a los títulospúblicos y a las obligaciones negociables colocadas bajo el régimen de laoferta pública.

En ese sentido los resultados provenientes de su compraventa, cambio,permuta y disposición, así como también sus rentas quedan exentas del im-puesto a las ganancias, excepto en el caso de las sociedades, ya que en esacircunstancia tributan a la tasa general del 33%.

En caso de tratarse de beneficiarios del exterior regirá asimismo la exen-ción antes indicada del impuesto a las ganancias, aun cuando pueda even-tualmente producirse una transferencia a fiscos del exterior.

Debe señalarse que el tratamiento impositivo indicado será de aplicacióncuando los títulos de los fondos comunes de inversión sean colocados poroferta pública, ya que en el caso contrario no regirá la exención contempladaen impuesto a las ganancias.

Cabe reiterar que la exención a las personas físicas y los beneficiarios delexterior se refiere tanto a la renta producida por la colocación de ahorros enlos fondos de inversión, como a la utilidad producida por la venta de las cuo-tas partes. Respecto a la tenencia de las mismas, el impuesto a los bienespersonales grava con la alícuota del 0,5% el valor de las cuotas partes en lamedida que los sujetos sean residentes locales o sujetos radicados en el ex-terior, excepto que la titularidad de las cuotas partes corresponda a socieda-des radicadas en países donde no rijan las normas en materia de nominati-vidad, en cuyo caso quedarán sujetas a la alícuota del 1%.

Por último, respecto al impuesto al valor agregado, las incorporaciones decréditos a un fondo común de inversión no constituirán prestaciones o colo-caciones financieras gravadas, es decir que también aquí queda consagradala exención del impuesto.

3. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL COMPARADA

El propósito de esta sección es proveer una visión global del tratamientode las distintas formas de inversión en los países de la OECD. Para ello sehan limitado las posibilidades de inversión a sólo tres de las colocacionesmás significativas, como son los depósitos bancarios, la compra de accionesde empresas y la adquisición de títulos públicos, si bien se reconoce queexisten otras posibles manifestaciones de inversión que por motivos de sen-cillez del análisis no son consideradas.

Para ello se ha efectuado una serie de cuadros comparativos que analizanpara cada una de estas alternativas de inversión cuál era la situación tribu-taria existente a enero de 1993, mirando especialmente el efecto de la impo-sición a la renta, a los impuestos que gravan la tenencia de estos activos y alos impuestos a las ganancias de capital, así como a los tributos adicionalesque pueden incidir en las mismas.

A esos efectos se han identificado distintas etapas del proceso de inver-


d. Análisis de las obligaciones negociables

El tratamiento tributario de las obligaciones negociables requiere distin-guir si las mismas se realizan por entidades autorizadas a efectuar ofertapública, de aquellas que se efectúan bajo la instancia de la oferta privada.

Sin entrar a analizar las condiciones requeridas para la oferta pública, sepuede afirmar que en general, éstas guardan una similitud en materia tribu-taria tanto con los títulos públicos como con la colocación en acciones ordi-narias, mientras que en la colocación bajo la oferta privada está asimilada alas inversiones en documentos comerciales.

Tal como surge del cuadro 2, el tratamiento impositivo a las obligacionesnegociables con oferta pública es igual al que actualmente tienen los títulospúblicos, con la única excepción bajo ciertas circunstancias del impuesto alos sellos, que puede gravar con el 1%, según la jurisdicción provincial res-pectiva, la colocación de los mismos.

Por el contrario, los intereses provenientes de colocaciones en obligacio-nes negociables sin oferta pública se encuentran sujetos a la imposición alas ganancias, tanto a nivel de personas físicas con alícuota del 6% al 33%,como en el caso de sociedades locales a la tasa proporcional del 33%. En elcaso de beneficiarios del exterior la remisión de intereses queda sujeta a laretención del 13,2%, respecto a países con quienes no existe un tratado dedoble imposición, y de existir un tratado ésta variará de acuerdo con los tér-minos del mismo. Por ejemplo, para la remisión de intereses a Chile y Brasil,se aplica la tasa del 13,2% por reconocerse en el tratado el principio de lafuente, mientras que en el caso de España, esta alícuota se reduce al 12%, aligual que para el caso de Austria y Canadá.

e. Colocación en documentos comerciales “commercial papers”

Esta forma de inversión resulta ser la más gravada por los distintos im-puestos, ya que sus intereses quedan alcanzados por el impuesto a las ga-nancias de las personas físicas, con tasas progresivas del 6% al 33%, comotambién cuando los mismos son percibidos por las sociedades. Asimismo laremisión de intereses al exterior para el caso de que no exista un tratado dedoble imposición queda sujeta a la alícuota del 13,2%.

Por otra parte, estas colocaciones quedan gravadas con el impuesto a losbienes personales, ya sea tanto en el caso de personas físicas residentes co-mo en el caso de ser el perceptor un beneficiario del exterior.

Sin embargo, la principal diferenciación respecto a otras colocaciones fi-nancieras es en relación con el impuesto al valor agregado y el impuesto so-bre los ingresos brutos, ya que las mismas son materia imponible del prime-ro a la tasa del 21% y del segundo, en el caso de la Capital Federal, a laalícuota del 4,9% sobre el monto de los interesases pagados.



sión que pueden estar sujetas o afectadas por el sistema tributario. Las co-lumnas de los cuadros siguientes dividen el tratamiento tributario de un de-terminado activo en tres fases: i) los efectos tributarios sobre la adquisiciónde los activos, ii) mientras éstos son mantenidos en el activo del inversor eiii) posteriormente en el momento en que éste procede a su liquidación.

En relación con la primera etapa del cuadro 3 se indica el tratamiento tri-butario a los intereses pagados en préstamos contratados para ser destina-dos a la adquisición de estos activos, que puede o no ser considerado comoun gasto deducible en el impuesto a la renta personal. Esta primera fasecontempla también la posible deducción del monto de la inversión a los efec-tos de la determinación del impuesto a la renta y, finalmente, en la columnasiguiente se incluye el posible alcance de algún otro tributo que grave la ad-quisición de ese activo, como podría ser el impuesto a los sellos, el impuestoa las ventas o tasas que puedan afectar a los mismos.

Respecto a la fase siguiente del proceso de inversión, que resulta ser el demayor importancia, y que grava la posesión o tenencia del activo, se ha divi-dido en dos partes por un lado la imposición sobre el flujo de renta que elmismo puede producir, según esté gravado por el impuesto a la renta o no, ypor la otra la imposición sobre el valor del stock a través de la imposición detipo patrimonial, como podría ser un impuesto a los bienes o a los patrimo-nios personales.

Por último, la tercera fase del proceso se refiere a la imposición sobre laventa o separación del activo del patrimonio del inversor. En este aspecto ca-ben efectuar varias precisiones. Por un lado si la disposición del activo esconsecuencia de una venta o de una transferencia con motivo de una dona-ción o por un acto de transmisión hereditaria. Por la otra, si la venta está al-canzada por la imposición general a la renta o por un impuesto separadoque grave la ganancia de capital o la diferencia entre el precio de compra y elde venta, y por último si esa venta queda alcanzada o no por una imposiciónde tipo patrimonial que alcance el valor total de la misma.

Como puede observarse en los cuadros 3, 4 y 5, existen muchas similitu-des pero también gran cantidad de discrepancias entre los países indicados.Por ejemplo, en materia de deducción de los intereses pagados para la adqui-sición de los activos, cinco países de los siete considerados no los admitensin considerar el tipo de inversión efectuada, mientras que Australia y losEstadosUnidos permiten la deducción como gastos de esos intereses.

Existe unanimidad entre todos los países respecto a los activos conside-rados en no permitir la deducción de los montos invertidos en la imposiciónpersonal a la renta, mientras que se presenta una gran variedad de alternati-vas cuando se trata de aplicar otro tipo de tributo a la adquisición de estosactivos. En ese sentido la columna tercera de los cuadros respectivos indicaque en el caso de Australia las colocaciones bancarias están alcanzadas porotro tipo de imposición, al igual que la compra de acciones que también apli-can varios países, mientras que la inversión en bonos tributa en el momentode su adquisición con un impuesto separado sólo en el caso de Japón.

En lo referente a la renta proveniente de la tenencia de activos el trata-miento tributario es bastante homogéneo en los países indicados, ya que sal-vo en el caso de Italia y Japón, la renta en el impuesto a la renta personal en


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todos los otros casos, e inclusive cuando se trata de dividendos de accionesItalia también los grava.

Donde se observa una completa falta de uniformidad en el tratamientotributario es en la aplicación de impuestos que graven el valor de los activos,es decir a la imposición de tipo patrimonial. En ese caso sólo en Alemania yFrancia la misma es aplicada en forma amplia sobre las distintas colocacio-nes analizadas, siendo estos dos países los únicos que utilizan esta forma deimposición.

Por último se analizan los impuestos que alcanzan esencialmente a la li-quidación o disposición de los distintos tipos de colocación financiera. Enese sentido, se observa en forma total y unánime que en el caso de colocacio-nes bancarias la disposición de este tipo de activos no está alcanzada bajoninguna de las formas de tributación analizadas, aunque sí quedan sujetasa los impuestos con motivo de la transferencia de los mismos, ya sea por do-naciones o herencias, con la única excepción del caso de Australia.

En cuanto a las otras colocaciones financieras, las ganancias de capitalprovenientes de la venta de acciones está sujeta en casi todos los países auna imposición separada, es decir no incluida en el impuesto normal a larenta, con la excepción del caso de Alemania que no está alcanzada por elimpuesto. Igualmente la transferencia de este tipo de activos por los motivosantes indicados está generalmente sujeta a imposición.

Por último, el tratamiento se torna más variado en caso de tratarse de co-locaciones en títulos públicos, ya que algunos países (Australia, Francia, Ja-pón y Reino Unido) gravan las ganancias de capital proveniente de los mis-mos en el impuesto a la renta, mientras que Estados Unidos lo grava con unimpuesto por separado.

En conclusión, de la información precedente surge claramente el trata-miento tributario heterogéneo que aplican los distintos países sobre algunasde las formas más comunes de asignación de los ahorros. Es por ello que ex-traer un patrón único de comportamiento sobre la experiencia que surge delanálisis de los distintos países resulta poco adecuada.

No obstante esta consideración general si algo pudiera decirse al respectoserá lo siguiente:

En primer lugar, el proceso que lleva a la adquisición de activos no es-tá alcanzado por la tributación, con excepción de algunos países en los quese considera que los intereses pagados por la toma de préstamos destina-dos a ser invertidos en los activos analizados, son deducibles del impuestoa la renta personal. Es decir que se podría decir que en esos casos existealgún grado de estímulo a la colocación de recursos en ciertas formas deahorro.

En segundo lugar, casi todos los países gravan con el impuesto a la rentalos dividendos –tema que será tratado en la próxima sección– y con menorénfasis la renta proveniente de colocaciones bancarias.

En tercer lugar, la tenencia de estas formas de ahorro se encuentra al-canzada por alguna forma de imposición a los patrimonios, si bien en unmenor número de casos, pero ciertamente en un mayor número de lo queera razonable encontrar a priori.

Por último, casi sin excepción los países analizados gravan la transferen-


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cia de estos activos, ya sea con motivo de donaciones entre vivos o por cau-sa de muerte.

El tratamiento relacionado con la tributación a las ganancias de capitalproveniente de la disposición de estos activos será analizado en particular enlas secciones siguientes, motivo por el cual los comentarios respectivos seefectúan en esa sección.

4. LA TRIBUTACIÓN Y EL FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN CON CAPI-TAL PROPIO

Como se ha mencionado, la tasa aplicable al ingreso gravable de las so-ciedades de capital en la Argentina es del 33%. Esta misma alícuota se apli-ca actualmente a las sociedades de responsabilidad limitada y a la parte ac-cionaria de las sociedades en comandita por acciones.

Respecto a sucursales y establecimientos permanentes pertenecientes aempresas extranjeras o no residentes, la misma alícuota del 33% se aplicasobre los ingresos imponibles de las mismas, sin que exista diferenciaciónentre el tratamiento tributario de las sucursales y el correspondiente a socie-dades.

Por otra parte, la distribución de dividendos en efectivo o en acciones noes actualmente gravada, como así tampoco está sujeta a retención en lafuente a partir de abril de 1992. Previamente a esta norma los mismos que-daban sujetos a la tasa del 20%.

Con relación a la remisión de utilidades correspondientes a sucursales deempresas extranjeras, tampoco corresponde aplicar ninguna tasa de reten-ción del impuesto a las ganancias.

No obstante esta disposición general, la distribución de dividendos co-rrespondientes a acciones al portador quedan sujetos a retención cuando lasmismas no se hayan presentado para su conversión en acciones nominativasno endosables, existiendo un plazo para su conversión que finalizó en mayode 1996. Con posterioridad al mismo, cualquier pago de dividendos de accio-nes no registrables queda sujeto a la tasa de retención del 33%.

Al igual que en el caso de dividendos de acciones, la remisión de benefi-cios correspondientes a sociedades de responsabilidad limitada se encuentraliberada de cualquier tasa de retención, con lo cual podría señalarse que elnivel promedio de imposición corresponde al 33%.

Es decir que a través del sistema de excluir a los dividendos de la baseimponible del impuesto a la renta de las personas físicas, la Argentina ha eli-minado totalmente la doble imposición sobre los dividendos de acciones, tan-to sean éstos percibidos por accionistas locales como por los no residentes.

Esta situación en materia de tratamiento de las utilidades de sociedades ysu integración en cabeza de sus accionistas plantea una serie de aspectos in-teresantes, tanto respecto a la experiencia internacional en esta materia, co-mo respecto a la discusión existente sobre el dispar tratamiento que se pro-duce entre la financiación con fondos externos frente a la financiación propia.

Ambos problemas serán encarados seguidamente comenzando por el úl-timo de los mencionados, y buscando analizarlo tanto desde la óptica del


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En la medida en que los accionistas individuales incluyan como parte desu ingreso la parte proporcional de los beneficios de la sociedad a fin de de-terminar su propio tributo, y consideren como crédito el impuesto pagadopor la sociedad, en los hechos el tributo sobre estas últimas habrá dejado deexistir, y se lograría la neutralidad buscada entre formas alternativas de fi-nanciamiento de la inversión.

Pero, en el caso argentino, esta afirmación de Harberger no resultaríaaplicable, ya que si bien ello eliminaría la discriminación existente contra eltratamiento del capital accionario, subsistiría el tratamiento favorable al fi-nanciamiento con capital ajeno en la medida en que los ingresos por intere-ses no se encuentran alcanzados con el impuesto a la renta personal.

5. ANÁLISIS DE LAS DISTINTAS FORMAS DE INTEGRACIÓN ENTRE SOCIEDADES Y PERSONAS

En forma concordante con lo expresado por Harberger respecto a los be-neficios que brinda la integración entre la renta de las sociedades y de susaccionistas, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos se expresó en suinforme, señalando que:

La integración podría reducir las tres distorsiones propias del sistemaclásico (doble imposición económica) a saber:4

a. El incentivo a invertir en sociedades de personas respecto a las socieda-des de capital.

b. El incentivo a financiar la inversión de las sociedades de capital con deu-da más que con emisión de nuevas acciones, y

c. El incentivo a retener utilidades en lugar de distribuir dividendos a fin deevitar la doble imposición.

¿Cuál de todas las formas posibles de integración resultaría más aconse-jable para lograr estos propósitos? Para ello resulta conveniente estableceruna tipología de posibles formas de vinculación entre la renta de las socieda-des y sus accionistas, tal como se indica:


ahorrista o colocador de fondos como desde la óptica de la sociedad que seenfrenta con las posibilidades de optar por distintas fuentes de financia-miento para llevar cabo un programa de inversión.

Respecto a la postura de aquel que tiene la posibilidad de colocar fondos,ya sea a través del otorgamiento de préstamos o mediante la adquisición deacciones, resulta claro que toda vez que en los países donde no existe un sis-tema de integración plena de dividendos que evite la doble imposición econó-mica, habrá un incentivo a conceder préstamos en lugar de adquirir títulosrepresentativos de la sociedad.

En general en la medida en que los intereses pagados por la sociedadsean deducibles de la base imponible como un costo deducible, el ahorristasolo deberá pagar el impuesto a la renta sobre los intereses percibidos, mien-tras que en el caso de la compra de acciones los dividendos ganados estaránsujetos a una tasa de imposición a nivel de la sociedad y posteriormente encabeza de la persona física (accionista).

Por el contrario, con un sistema de integración total que elimine la dobleimposición se eliminan asimismo los problemas de discriminación entre lasdistintas posibilidades de colocación antes mencionadas.

En el caso de la Argentina se eliminó la doble imposición económica alconsiderarse que la percepción de dividendos no se encuentra gravada con elimpuesto a la renta personal, lo cual haría pensar que se ha logrado evitar ladiscriminación indicada entre colocación de préstamos y compra de accio-nes, pero como los intereses percibidos tampoco se encuentran gravados conel impuesto a la renta personal y simultáneamente se permite la deducción anivel societaria de los mismos como un costo de la operación, se restableceel desbalance que aparentemente se había logrado.

Se analizará seguidamente el mismo problema pero desde la óptica deaquel que toma la decisión de optar entre distintas fuentes de financiamien-to, es decir desde la óptica de la empresa inversora.

En este caso, los intereses pagados podrán ser deducidos de los benefi-cios imponibles, mientras que, por el contrario, no se permite deducción al-guna de los beneficios correspondientes a la colocación de acciones.

Según señala Musgrave,2 la neutralidad puede restablecerse, ya sea eli-minando la posibilidad de deducir los intereses pagados o bien permitiendola deducción de intereses “imputados” sobre el capital propio, reduciendo asíel impacto de la doble imposición, ya que en ese caso se nivela el tratamientotanto a nivel de la sociedad como del colocador de los fondos.

Como argumenta Harberger,3 el impuesto a las utilidades de las socieda-des de capital en los Estados Unidos resulta ser, en los hechos, un tributoque sólo grava el ingreso proveniente del “capital accionario” de las empre-sas, ya que no es un tributo que grave la totalidad de los ingresos del capitalobtenidos por la sociedad, ni siquiera de los ingresos provenientes de los ac-tivos de la sociedad.

Ello plantea, como señala Harberger, la necesidad de aprender la lecciónde cómo eliminar el impuesto a las sociedades de capital sin realmente ha-cerlo, y con ese propósito indica que la solución al problema radica en la ple-na o total integración del impuesto pagado por la sociedad con el impuestopersonal a la renta.


Relación entre las sociedades de capitaly el impuesto a la renta personal

Sin integración: Integración de los Integración total:sistema clásico beneficios distribuidos transparencia fiscal

A nivel de las A nivel de lossociedades accionistas

Sistema de Sistema de Sistema de Sistema dedoble tasa deducción exclusión del imputación

del dividendo dividendo del crédito


Como se observa, son varias las alternativas posibles, que van desde laintegración plena hasta la total doble imposición económica. La experienciade los países en este aspecto es también compleja, como surge del cuadro 6,que sintetiza esta situación.

a. Sistema clásico o doble imposición

En la primera columna del cuadro 6 se observan aquellos países queaplican un sistema clásico o de doble imposición económica, en el cual la so-ciedad queda sujeta al impuesto a la renta, en función de los ingresos obte-nidos por la misma, y posteriormente los dividendos distribuidos son nueva-mente gravados a nivel del accionista perceptor sin ningún tipo de crédito oreducción, razón que da nacimiento al hecho de la doble imposición econó-mica sobre los mismos. En algunas circunstancias puede llegar a establecer-se un monto mínimo deducible por debajo del cual no se tributa a nivel de larenta personal. Asimismo, en forma complementaria a la renta normal debe-mos señalar que las ganancias de capital provenientes de la venta de accio-nes quedan alcanzadas por este tributo, ya que de esa forma se captura elmayor valor que las mismas reflejan en razón de las utilidades retenidas porla sociedad.

Como se ha indicado, Estados Unidos es quizás uno de los países que haaplicado este sistema durante mayor tiempo y el informe elaborado por elDepartamento del Tesoro refleja la disconformidad respecto al mismo. En es-te caso la tasa del impuesto federal a la que tributan las corporaciones, sibien es progresiva para niveles bajos de ingreso gravable, se puede señalarque la tasa general es del 34% y, a su vez, los dividendos quedan sujetos a laimposición personal con alícuotas que varían entre el 15% al 39,6% según elnivel de renta del contribuyente.

b. Sistemas de integración parcial

Un camino intermedio que tiende a reducir la doble imposición pero sinllegar a eliminarla totalmente se refleja en las columnas siguientes del cua-dro 6. Esta atenuación o reducción puede lograse ya sea a través de medidasque se aplican en cabeza de la sociedad o bien a nivel del accionista.

Respecto a la primera alternativa, el sistema de doble tasa o de tasas di-ferenciadas según que la utilidad sea retenida por la sociedad o distribuida asus accionistas, tiene en el caso de Alemania a su mejor exponente. En esepaís, el impuesto personal y a las sociedades de capital está totalmente inte-grado, pero mientras que la tasa sobre dividendos distribuidos es del 36%pudiendo el contribuyente acreditar totalmente la misma a fin de determinarsu impuesto personal, las utilidades que han sido retenidas por la sociedadtributan al nivel del 50%.

Mediante el arbitrio de gravar con una tasa reducida (o tasa cero en el ca-so extremo) a la parte de la utilidad societaria que es distribuida a sus accio-nistas se atenúa o elimina la doble imposición, ya que la utilidad distribuida


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(1994).

Por su parte, las sociedades tributan a la tasa proporcional del 34%, conexcepción de las empresas pequeñas, que tributan a la alícuota del 25%.

En el caso de España, los dividendos recibidos son gravados como partedel ingreso global de las personas, pero en la medida en que los mismos ha-yan estado sujetos al impuesto a las sociedades españolas se otorgará uncrédito del 10% del monto del dividendo percibido computable contra el im-puesto personal a la renta.

En ese país, las corporaciones quedan sujetas a la tasa proporcional del35%, mientras que la tasa marginal máxima correspondiente al impuesto alas personas físicas alcanza el 56%.

De hecho podríamos señalar que las diferencias entre el sistema del Rei-no Unido y de España, para poner sólo dos ejemplos, no difieren mayormen-te, ya que en ambos casos, el objetivo de atenuar la doble imposición econó-mica es logrado a través del otorgamiento de un crédito respecto al dividendopercibido por el accionista.

El sistema seguido por España es el de mayor aplicación en los países dela OECD, ya sea por su simplicidad, por su menor costo fiscal o por lograratenuar el impacto de la imposición a nivel societario, en un contexto dondeexiste incertidumbre sobre la traslación del tributo. Es así que Austria, Ca-nadá, Dinamarca, Japón, entre otros, siguen actualmente este criterio de in-tegración.

En este último país, por ejemplo, el accionista puede deducir el 10% desus dividendos del impuesto a la renta personal, que tiene una tasa marginalmáxima que llega al 50%, mientras que las corporaciones tributan a la alí-cuota del 37,5%.

c. Sistemas de integración plena

Por último, se analizarán aquellos métodos que eliminan la doble imposi-ción, ya sea porque representan un caso extremo del sistema de la doble ta-sa, por el cual los dividendos distribuidos no quedan sujetos a imposición anivel societario, o bien se evita la doble imposición a nivel del accionista, ba-sándose en un sistema de imputación completa.

En relación con esta materia, resulta interesante señalar el caso de Gre-cia, por los cambios técnicos aplicados en él. Hasta el año 1993 el objetivode evitar la doble imposición se lograba a nivel societario gravando exclusi-vamente las utilidades retenidas o no distribuidas a la tasa del 46%. Por suparte, el accionista tenía la opción de incorporar los dividendos percibidos ensu declaración global y tributar de acuerdo con su propia escala, en cuyo ca-so podría tomar totalmente como crédito la retención en la fuente del 42%efectuada a nivel societario, cuando correspondía a empresas que cotizabanen la bolsa de valores y que estaban integradas por acciones nominativas.Esta tasa de retención se elevaba hasta el 50% en el caso de acciones al por-tador de sociedades que no tenían cotización bursátil, la cual coincidía conla tasa marginal máxima del impuesto a la renta personal.

Con posterioridad a 1994, la tributación sobre los dividendos distribuidosen Grecia ha sido derogada, es decir que los dividendos se consideran no


estará sujeta a un nivel de imposición menor, en cabeza de la sociedad, pa-ra ser gravada íntegramente en cabeza de los accionistas.

Un resultado semejante podría lograrse también reduciendo la doble im-posición a nivel de la sociedad, como por ejemplo se efectúa en Islandia,donde no existe una integración total. Sin embargo los dividendos distribui-dos tienen una deducción tanto a nivel de la sociedad como de la persona fí-sica. A nivel de la sociedad, el 15% de los dividendos distribuidos es deduci-ble contra la base del impuesto societario, y respecto al accionista losdividendos se encuentran exentos del impuesto personal, en la medida enque los mismos representen menos del 15% del total de acciones poseídaspor el contribuyente. En la práctica ambas medidas conjuntamente implicanque pagos de dividendos de hasta el 15% del total del valor de las accionesse encuentran exentos de tributación.

El tratamiento de los dividendos en Suecia tiene algunas característicasinteresantes de señalar, ya que si bien por una parte no existe integracióntotal, por la otra, ciertas formas de distribución de beneficios son gravadas auna tasa reducida. Esto ocurre en el caso de dividendos correspondientes anuevas emisiones de acciones, porque los mismos tienen derecho a una de-ducción del 10% del monto del capital aportado, durante un lapso de veinteaños.

De todas maneras, la doble imposición subsiste parcialmente ya que lascorporaciones quedan sujetas a la tasa del 30%, y los dividendos distribui-dos –que no estén comprendidos en las circunstancias antes indicadas– tri-butarán a la tasa proporcional del 30% adicional.

Un aspecto que es interesante señalar en el caso de Suecia es que la es-tructura del impuesto a la renta de las personas físicas trata en forma cedu-lar a las rentas del capital, incluyendo en ésta dividendos, intereses, ganan-cias de capital (excepto las provenientes de acciones que tributan al 25%) yotras a la alícuota del 30%, mientras que el resto de las otras rentas que sepodrían denominar como ganadas quedan sujetas a la tasa del 20%.

Una forma alternativa de atenuar la doble imposición, pero ahora adop-tando medidas a nivel del accionista y no a nivel de la sociedad como las in-dicadas precedentemente, son los métodos conocidos como de imputaciónparcial de créditos y de exención parcial para el accionista.

En general, estos sistemas atenúan la doble imposición a nivel de la per-sona física, en la medida en que la sociedad tributa a una tasa única sobreel total de sus utilidades cualquiera fuere el destino de las mismas, y por suparte respecto a las utilidades distribuidas a las personas físicas se concedeun crédito por parte del impuesto pagado por la sociedad. De esta forma sereduce la tasa media del impuesto personal a la renta y por lo tanto la tasacombinada sobre las utilidades distribuidas.

Tal resulta ser el caso del Reino Unido, en el cual las utilidades distribui-das son sujetas al sistema de imputación de crédito, que permite computaral accionista un crédito parcial por el impuesto soportado por la sociedad co-rrespondiente, que se ha establecido en el 33% del dividendo recibido y queserá computable contra su impuesto personal, que quedan a su vez total-mente gravados una vez producido el acrecentamiento parcial “grossing-up”de éstos con el impuesto pagado por la empresa.


6. LA PROPUESTA DEL DEPARTAMENTO DEL TESORO EN MATERIA DE INTEGRACIÓN DE SOCIEDADES Y PERSONAS

Es interesante comentar esta propuesta, no sólo por la profundidad delestudio efectuado durante un extenso tiempo y con interesantes aportes deun gran número de profesionales, sino porque las conclusiones al que elmismo arriba son particularmente relevantes para el caso argentino.

Se ha mencionado que el sistema clásico o de la doble imposición, el cualha sido utilizado por los Estados Unidos a lo largo de muchas décadas, pro-duce una serie de distorsiones económicas significativas que la propuestatrata de superar, ya que el mismo afecta el grado de desarrollo de las corpo-raciones, afecta la neutralidad entre fuentes alternativas de financiamiento eincentiva a la retención de utilidades o podríamos decir incentiva a distribuirutilidades de una manera subrepticia a los efectos de evitar la doble tributa-ción.

Para ello, el informe investigó distintos modelos alternativos, que de unau otra forma ya han sido ilustrados a través de los casos de países antesmencionados y que en términos sintéticos serían los siguientes:

a. Asignar la totalidad de la utilidad al accionista, liberando de impuesto ala sociedad (sistema de imputación de la utilidad a los accionistas), es de-cir, siguiendo los mismos principios que se utilizan para tratar las utili-dades de las sociedades de personas. A este método, también se lo cono-ce como de transparencia fiscal, ya que en él la sociedad sólo determinala utilidad impositiva y asigna la totalidad de ésta –distribuida o reteni-da– a sus accionistas.

b. Exclusión de los dividendos del impuesto a la renta personal (sistema deexclusión del dividendo), mediante el cual la sociedad continuará pagan-do el impuesto a la tasa normal sobre la utilidad total, ya sea ésta reteni-da o distribuida, y el accionista no incluirá los dividendos recibidos den-tro de su ingreso total. Todas las otras distribuciones o pagos efectuadospor la corporación, como intereses u otras rentas, quedarían gravadas.

c. Sistema de imputación del crédito a nivel del accionista, mediante el cualla sociedad determinará y pagará el impuesto sobre el total de la utilidaddel período y el accionista incluirá los dividendos recibidos en su declara-ción personal de rentas, acrecentados con la parte del impuesto pagadopor la sociedad y simultáneamente tomará un crédito por este impuesto,a fin de compensar el incremento en su obligación tributaria (sistema deimputación completa).

d. Impuesto comprensivo a la renta de las empresas (“comprehensive busi-ness income tax o CBIT”) y que posiblemente resulte ser el modelo máscompleto de las varias alternativas tratadas en ese informe. La caracterís-tica principal del mismo consiste en que las utilidades imponibles de lasempresas, ya sean éstas corporaciones o personas, son gravadas con unatasa única sobre una base imponible que difiere de la actual, en la medi-da en que no se permite la deducción de intereses por los préstamos reci-bidos y, por otra, al nivel del accionista, los dividendos e intereses recibi-dos de las sociedades están excluidos del impuesto a la renta personal.


gravables a nivel de la persona física y por otra parte las corporaciones tri-butan actualmente a la alícuota del 35% sobre el total de la utilidad del ejer-cicio sin consideración respecto a si las mismas son distribuidas o retenidas.

Es decir que hasta 1993 Grecia eliminó la doble imposición a través deljuego de tasas a nivel societario, según el destino de la utilidad y desde 1994también eliminó el mismo fenómeno, pero ahora desgravando a los dividen-dos en la imposición personal, y gravando la renta exclusivamente a nivel so-cietario, tal como ocurre en el caso argentino.

Por último, y antes de cerrar esta sección, se analizará el sistema posible-mente considerado más perfecto en su estructura técnica, tal como es el sis-tema de imputación de crédito con acrecentamiento.

En ese aspecto conviene señalar el caso de Australia, donde los dividen-dos recibidos por los accionistas provenientes de corporaciones australianasson acrecentados por el impuesto pagado por las mismas, que actualmentees del 39%, y la sumatoria de ambos se constituye en materia imponible delimpuesto a la renta de la persona, quien puede tomar como crédito pleno elimpuesto correspondiente a la sociedad. No obstante lo señalado, se observaque el crédito de impuesto imputado no puede ser trasladado hacia adelan-te, como tampoco solicitar su devolución, por lo cual la situación de aquelloscontribuyentes personales cuya tasa marginal de los dividendos resulta serinferior al 39% no resultaría ser totalmente neutralizada.

En el caso de Francia, los dividendos pagados por sociedades francesasdan lugar a considerar un crédito fiscal “avoir fiscal” del 50% del monto delos mismos en beneficio de los accionistas residentes. El crédito es deducibledel impuesto determinado o bien puede ser devuelto en efectivo si excede almonto del impuesto.

Finalmente, se analiza el caso de Nueva Zelanda donde el impuesto per-sonal y a las corporaciones está totalmente integrado, a través del sistema deimputación total del impuesto societario a los dividendos distribuidos.

El gobierno introdujo este sistema en 1988 por el cual resulta que la tasaefectiva sobre los dividendos distribuidos por la sociedad es igual, en la ma-yor parte de los casos, a la tasa marginal de accionista. En ese sentido debeseñalarse que tanto la tasa de imposición sobre las empresas, como la tasamarginal máxima de las personas físicas resultan ser del 33% en ambos ca-sos.

En relación con los países de América Latina, tanto la Argentina comoBrasil han adoptado en estos últimos años el sistema de exclusión del divi-dendo, otorgando la exención de los mismos en el impuesto a la renta perso-nal, mientras que Chile, por el contrario, ha adoptado desde hace ya muchosaños el sistema de integración total con acrecentamiento, que resulta ser elmás frecuentemente utilizado por los países de la OECD.

Un caso extremo que vale la pena señalar se refiere a la experiencia deUruguay, país en el cual la doble imposición económica no puede producirsedesde el momento en que ha eliminado en su totalidad el impuesto a la rentade las personas físicas.


Del análisis anterior resulta interesante observar que las diferencias en-tre el sistema propuesto para el largo plazo en los Estados Unidos guardauna cercanía muy estrecha con la situación actualmente prevaleciente en es-ta materia en nuestro país.

En realidad la diferencia fundamental reside en el tratamiento de los in-tereses pagados por las sociedades, que son deducibles en nuestra legisla-ción, pero que tendría un tratamiento opuesto en el sistema CBIT. Una dife-rencia adicional es la que se refiere al tratamiento a las ganancias de capitalproveniente del efecto de la retención de utilidades, que en la Argentina que-dan excluidas de imposición al haberse derogado este tributo, mientras queen la propuesta del Tesoro podrían o no quedar alcanzadas por el tributo, talcomo se ha mencionado.

Asimismo si se considera que en la Argentina la legislación trata por iguallas utilidades provenientes de las sociedades de capital como las sociedadesde responsabilidad limitada, la propuesta del informe se acerca aún más a lasituación actual argentina, ya que en dicho informe la reforma busca gravarcon la tasa del 31% tanto a las corporaciones como a las sociedades no in-corporadas.

A modo de conclusión en esta materia, se puede formular la siguientepregunta ¿el sistema de exclusión del dividendo (imposición cedular) pro-puesto para los Estados Unidos satisface los objetivos que uno esperaría verlogrados por el impuesto a la renta en nuestro país?

Al respecto consideramos que la respuesta es obviamente negativa, todavez que, en primer lugar, Argentina no experimenta las mismas alteracioneseconómicas causadas por el sistema de doble imposición o clásico y cuyosefectos negativos se procura corregir en ese país, y en segundo lugar los ob-jetivos que pudieran perseguirse en la Argentina con el tributo no necesaria-mente deberían ser los mismos que los propuestos para los Estados Unidos.

Por último, y para reafirmar este aspecto, el sistema de eliminar la dobleimposición a través de la imputación plena, ampliamente utilizado por mu-chos de los países de la OECD y Chile, logran conciliar tanto los beneficiosde la neutralidad como evitar las alteraciones en la equidad distributiva.

Para concluir, y tal como se señala en el informe6 el sistema de imputa-ción de crédito se asemeja al sistema actual de retención en la fuente a lossueldos y salarios pagados, en el cual el empleado incluye sus ingresos jun-tos con las otras rentas y toma como crédito la retención efectuada por la so-ciedad. Siendo ello totalmente aceptado ¿por qué debería darse un trata-miento diferente cuando los ingresos no provenienen del trabajo personalsino de la renta del capital?

7. COMPARACIÓN INTERNACIONAL SOBRE LA CORRECCIÓN DE LA DOBLE IMPOSICIÓN ECONÓMICA

De los varios sistemas de integración entre la renta de las sociedades ysus accionistas surgen claramente tres circunstancias bien diferenciadas. Laprimera es aquella donde no existe ningún sistema que atenúe el peso de ladoble imposición económica, es decir en la que tanto tributa la sociedad co-


De las cuatro alternativas técnicas analizadas en el informe se cree con-veniente considerar con mayor detalle la indicada como sistema de exclusióndel dividendo, y la correspondiente al impuesto comprensivo a las empresas(CBIT). La primera porque guarda una semejanza con la situación actual ar-gentina en esta materia y la segunda por su carácter innovador que implicaun cambio profundo en la estructura del tributo.

Como se ha mencionado, las semejanzas más importantes entre ambossistemas consisten en eliminar la tributación a los dividendos percibidos dela imposición al nivel de la persona física, quedando éstos sujetos a tributa-ción exclusivamente en cabeza de la sociedad. Por otra parte, la principal di-ferencia entre los dos esquemas es el tratamiento de los intereses, ya seanéstos los pagados por la sociedad, que no podrán ser deducibles para el cóm-puto de su ingreso imponible, ni tampoco computado a nivel del perceptor,que no deberá incluirlos en su renta global.

Como se puede observar, ambos esquemas propician un sistema cedularde imposición a la renta, siendo ésta su principal diferencia con el método deimputación de crédito que, por el contrario, busca la globalización de la im-posición en cabeza de la persona física.

¿Cuáles han sido las principales razones que han llevado al Departamen-to del Tesoro a propiciar, primero en el corto plazo, la adopción del sistemade exclusión del dividendo y, en un lapso mayor, su conversión al método delimpuesto comprensivo a la renta de las empresas?

La respuesta a esta pregunta se encuentra reiterada en distintas partesdel informe, al señalar que la preocupación por “lograr la mayor simplifica-ción posible”5 ha sido el principal argumento en preferir el sistema de exclu-sión de dividendos a cualquier otra forma de imputación de crédito a niveldel accionista.

En forma complementaria con ese propósito general, la opción por el siste-ma de exclusión de dividendos se vio también motivada por la necesidad deatender aspectos propios de la estructura del impuesto a la renta en ese país,tales como es el caso de los accionistas no residentes y exentos, y el tratamien-to de las preferencias tributarias actualmente existente, entre otros aspectos.

Cabe señalar también que en cualquiera de los sistemas analizados en elinforme surgen problemas adicionales en relación con el tratamiento a lasganancias de capital relacionado con el valor de las acciones. Moverse delsistema clásico a algunos de las posibles alternativas de integración reduceel sesgo negativo en contra del financiamiento accionario; las distintas alter-nativas existentes para tratar el mayor valor de las acciones como conse-cuencia de la retención de utilidades a nivel de la sociedad, pueden alterarlos objetivos de neutralidad perseguidos.

Por una parte, si las ganancias de capital que obtienen los accionistas noson consideradas para la determinación de su impuesto personal puede pro-ducirse un diferimiento o una eliminación del impuesto atribuible a la apre-ciación de los activos no realizados de las sociedades.

Por la otra, si se sigue el sistema de exclusión de dividendos propuestoen el informe, gravar las ganancias de capital a nivel de los accionistas per-petuaría el sesgo contra el financiamiento accionario al continuarse con losefectos de la doble imposición por las utilidades no distribuidas.


Como resultado de ambos elementos y de la multiplicidad de sistemas deintegración entre renta de sociedades y de las personas físicas, se observauna gran disparidad en los niveles de tasas combinadas que van desde unmáximo del 70% hasta un nivel mínimo del 47% para los países de la OECD.

Respecto a los países analizados de América Latina (Chile, Brasil y Méxi-co), diremos que mientras que Chile ha optado por un sistema de integracióntotal con acrecentamiento por el impuesto pagado por la sociedad y con cré-dito total a nivel del accionista, México emplea una forma de evitar la doble


mo el accionista en forma independiente. El caso opuesto a ella es cuando seevita totalmente este fenómeno y sólo se tributa en cabeza de la empresa odel accionista en forma exclusiva, lo cual puede dar lugar a dos niveles dis-tintos de imposición en función del nivel de las alícuotas. La tercera situa-ción, y por cierto la más compleja, es cuando se produce una atenuación oalivio parcial de la doble imposición. Resulta entonces en este caso intere-sante poder apreciar en qué grado los países se acercan más a alguna de lassituaciones extremas mencionadas, es decir, en qué medida se afecta más laneutralidad en un caso que en el otro.

Para ello esta sección presenta un análisis efectuado para el caso de lospaíses de la OECD y complementado con el análisis referido a algunos paísesde América Latina, que busca expresar el coeficiente de atenuación de la do-ble imposición económica.

Este coeficiente es calculado como el porcentaje de reducción que puedelograrse con algunos de los sistemas analizados, respecto a la diferenciaexistente entre la tasa total de imposición (tasa combinada) cuando existeatenuación total y la tasa combinada que se produciría sin ningún tipo deatenuación.

En otras palabras este coeficiente presentará tres resultados posibles,que va de un coeficiente extremo de 0%, cuando se produce la doble imposi-ción económica sin ningún grado de atenuación, a un resultado del 100%cuando se logra evitar totalmente este efecto. Entre ambos valores se presen-tarán todas aquellas circunstancias de países que sólo logran atenuar la do-ble imposición económica.

Previo al análisis de los resultados obtenidos es conveniente señalar algu-nos supuestos sobre los cuales éstos están basados, y que buscan esencial-mente facilitar la obtención de los mismos. Para ello se considera que el im-puesto a las sociedades es soportado totalmente por las mismas, es decirque se descarta la traslación del impuesto a la renta de las sociedades pormotivos fácilmente entendibles, y además que luego del pago del impuesto alas sociedades éstas distribuyen el total de las utilidades remanentes. Por úl-timo, que los perceptores de los dividendos son accionistas residentes delpaís y que éstos quedan gravados a su tasa marginal máxima.

Con esos propósitos se ha elaborado el cuadro 7, que recoge la informa-ción, para el año 1991, correspondiente a los países desarrollados y para elaño 1996 para los países de América Latina, que incluye la alícuota legalaplicable a las sociedades (columna 1), la tasa marginal máxima del impues-to a la renta personal (columna 2), y la tasa a la que quedan gravados los di-videndos luego de la aplicación del sistema de integración existente en cadapaís (columna 3) y, por último, la tasa total de tributación o la tasa combina-da (columna 4), ya que la misma refleja el efecto conjunto de la imposición ala sociedad y a sus accionistas.

En primer lugar se observa que el nivel de imposición sobre las corpora-ciones ronda en torno al 35% para el año 1991, y que por otra parte en lacasi totalidad de los países las tasas marginales máximas de las personas fí-sicas superan a las tasas societarias por más de 10 puntos porcentuales,aun en el caso de los Estados Unidos, que si bien en 1991 eran del 31% apartir de 1993 han sido elevadaa al 39,6%.


CUADRO 7IMPOSICIÓN SOBRE DIVIDENDOS DISTRIBUIDOS

País Tasa Tasa Tributación Imposición a Coeficiente sociedades marginal impuesto a la renta de

(ts) I.R. P.F. la renta sobre (Tasa atenuación(tmp) dividendos combinada) u

(Tp) Tt = ts + Tp %

Alemania 0,36 0,53 0,17 0,53 100Italia 0,36 0,50 0,14 0,50 100Grecia 0,00 0,50 0,50 0,50 100Francia 0,42 0,57 0,21 0,63 67Reino Unido 0,34 0,40 0,13 0,47 65Irlanda 0,40 0,53 0,22 0,62 53España 0,35 0,56 0,29 0,64 47Dinamarca 0,38 0,57 0,28 0,66 44Portugal 0,36 0,40 0,21 0,57 23Bélgica 0,39 0,25 0,15 0,54 0Holanda 0,35 0,60 0,39 0,74 0Luxemburgo 0,33 0,50 0,33 0,66 0Estados Unidos 0,34 0,311 0,20 0,54 0

Argentina 0,33 0,33 0,0 0,33 100Brasil 2 0,31 0,25 0,0 0,31 100Chile 0,15 0,45 0,38 0,45 100México 0,34 0,35 0,0 0,34 100

Nota: u = cociente entre el exceso (brecha) de la tasa de tributación máxima (doble im-posición) menos la tasa de tributación actual dividida por el exceso entre la tributa-ción máxima menos la tasa de tributación mínima (integración total).

w EM - ELu = — = ————— * 100

m EM - Em

1. Hasta 1991, desde 1993 la tmp es 39,6%.2. Desde 1996.Fuente: ídem OECD (1991) y elaboración propia para los países de América Latina. In-cluye sólo impuestos de los gobiernos nacionales.


imposición semejante a la de Argentina, ya que de acuerdo con su legislaciónlos dividendos que las empresas pagan a sus accionistas residentes en Méxi-co o no residentes son considerados libre de imposición.

En cuanto a los niveles de imposición Chile aplica una alícuota del 15%sobre la renta imponible de las sociedades, y por la parte de los dividendosdistribuidos o girados al exterior (primera categoría) el accionista local quedasujeto a la tasa del impuesto global complementario, cuya alícuota marginalmáxima es del 45%. El accionista doméstico podrá tomar como crédito el im-puesto pagado por la sociedad, resultando la tasa combinada máxima del45%.

En el caso de accionista no residente, la norma general indica que la dis-tribución de dividendos está sujeta al impuesto adicional del 35%, sin com-putar como crédito al impuesto de la primera categoría.

En el caso de Brasil desde el año 1996 las sociedades quedan gravadas auna tasa promedio del 31%, como resultado de adicionar a la tasa básica del15% sobre las utilidades de la sociedad otras tasas adicionales y comple-mentarias. Los dividendos distribuidos a accionistas residentes o del exteriorse encuentran exentos, por lo cual no se presentan problemas de doble im-posición económica.

8. TRATAMIENTO DE LAS GANANCIAS DE CAPITAL A NIVEL DE PERSONAS Y DE SOCIEDADES

En materia de imposición a las ganancias de capital, el tratamiento otor-gado a las mismas en el caso de que el sujeto sea una corporación o socie-dad de capital resulta ser bastante uniforme en los países de la OECD. Enese sentido diremos que con excepción de Bélgica, Canadá, Dinamarca yNueva Zelanda, las mismas quedan sujetas a la tasa general del impuestosocietario. Es decir que sobre 25 países, 20 adoptan un tratamiento tributa-rio en el cual no se distingue entre rentas normales y ganancias de capital,como lo establece también la legislación Argentina, tal como se indica en elcuadro 8.

Los casos de excepción indicados difieren en cuanto a su tratamiento.Así, por ejemplo, Bélgica grava a las ganancias de capital a la tasa del 19,5%en la medida en que las mismas sean consideradas de largo plazo (más decinco años). Las de corto plazo se imponen a la tasa general del impuesto ala renta.

Dinamarca y Nueva Zelanda prácticamente consideran exentas a las mis-mas, razón por la que tampoco existe ningún impuesto separado que alcancea este concepto.

Por último, Canadá las grava a la tasa general del impuesto a la renta pe-ro considerando como base imponible a esos efectos el 75% del monto de laganancia de capital.

Si son obtenidas por sujetos del impuesto personal a la renta, el trata-miento a las ganancias de capital difiere en mayor grado, tal como surge delcuadro 9.

En el mismo se han volcado las distintas circunstancias tributarias sólo


CUADRO 8TRATAMIENTO DE LAS GANANCIAS DE CAPITAL (SOCIEDADES)

País Tipo general Tipo Corrección de Exención por de imposición especial la inflación reinversión

Argentina Sí – No (se encuentran Nosuspendidos los ajustes)

Australia Sí – Si (con un período de Notenencia mínimo de

12 meses)Austria Sí – No Sí1

Bélgica Sí (con un Período de 19,5% No Sítenencia de al menos (más de 5 años)

5 años)Canadá 75% del valor – No NoDinamarca Generalmente exentas – No NoFinlandia Sí2,3 – No SíFrancia – Menos de 2 años: 34% No No

Más de 2 años: 19% o 25%4

Alemania Sí – No SíGrecia Sí 20% en caso de cesión de empresa No No

30% en caso de cesión de marca o clientela

Islandia Sí – Sí SíIrlanda – De 1 a 3 años: 50% Sí Sí

De 3 a 6 años: 35%Más de 6 años: 30%

Italia Sí – No No5

Japón Sí3 – No NoLuxemburgo Sí – No6 SíHolanda Sí – No Sí7

Nueva Zelanda Exentas – – SíNoruega Sí8 – No SíPortugal Sí – Sí9 Sí10

España Sí – No SíSuecia Sí – No NoSuiza Sí3 – No NoTurquía Sí – No SíReino Unido Sí – Sí SíEstados Unidos Sí – No No

1. Bajo ciertas condiciones (período mínimo de 7 años, reinversión en activos inmate-riales). 2. Tipos diferentes para los valores mobiliarios. 3. Tipo diferente para bienesinmuebles. 4. Bajo reserva de reinversión, si no el tipo es del 34%. 5. En ciertos casos.6. Las ganancias de capital realizadas sobre los edificios en caso de liquidación de unasociedad son ajustados en función de la inflación. 7. Retraso máximo de 4 años. 8. Encaso de activos amortizables. Otras normas para el resto. 9. Para los activos amortiza-bles y los terrenos. 10. Sujeto a un límite temporal de 2 años.Fuente: OECD, Taxing Profits in a Global Economy (1991).


para algunos países seleccionados. Se observa, en primer lugar, que muchosdistinguen entre ganancias de corto y de largo plazo, las que pueden quedarsujetas a un impuesto separado o bien las normas generales del impuesto ala renta, pero que salvo excepciones como las de Bélgica, Grecia y los PaísesBajos, en los que se consideran exentas, en el resto de los casos están alcan-zadas por algún tipo de imposición.

En general el tratamiento a las ganancias de capital diferirá según quelas mismas provengan de la realización de inmuebles o de valores mobilia-rios (la imposición tiende a ser mayor sobre las primeras).

Por último, la diversidad de tratamientos en cada uno de los países indi-cados no permite sacar una conclusión general sobre este tema, dada la can-tidad de matices existentes.

9. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES

El análisis precedente en cuanto al tratamiento tributario de las distintasoperaciones financieras ha sido encarado desde dos puntos de vista. Por unaparte se buscó identificar el problema desde la óptica del ahorrista o coloca-dor de fondos, según el mismo se oriente por colocar sus ahorros en depósi-tos en el sistema financiero, en la compra de títulos públicos, en documen-tos comerciales, obligaciones negociables tengan o no oferta pública, enacciones de sociedades anónimas, o bien en la compra de cuotas partes defondos de inversión.

En todos estos casos se partió del supuesto de que el ahorrista no se en-cuentra exento en razón de su carácter subjetivo al pago de tributos y por

otra parte según el sujeto que lo realiza, ya sea en función de ser una perso-na física residente en el país, una sociedad de capital o un beneficiario del

exterior.Asimismo, se han contemplado distintos tipos de tributos, según se apli-

quen sobre el flujo de rentas obtenidos en el período, sobre la utilidad pro-ducida en el momento de la liquidación o venta del activo, o sobre su tenen-cia a lo largo del año, como asimismo en el proceso de transferencia oadquisición del activo respectivo.

Este análisis efectuado para el caso de la Argentina muestra el nivel de laalícuota a la cual queda gravada cada operación y su complemento con unmenor nivel de detalle para un conjunto de países desarrollados que formanparte en su mayoría de la OECD, si bien en este caso no ha sido factibl, enrazón de la cobertura del trabajo, poder indicar los niveles respectivos de lasalícuotas a la que queda gravada cada operación.

Por otra parte, el informe incursionó en el complejo tema de analizar laimposición conjunta entre las utilidades que obtienen las sociedades de ca-pital con la que sufren sus accionistas cuando perciben dividendos. Si bienla situación argentina resulta ser sencilla al encontrarse fuera del ámbito dela imposición personal a la renta los dividendos en efectivo o en acciones queperciben los accionistas, no puede expresarse lo mismo cuando se trata deanalizar la experiencia internacional en este campo. Como el informe mues-tra puede encontrase en esta materia todo tipo de experiencias, desde países


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168 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS LA TRIBUTACIÓN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIÓN 169

efecto pueden tener las variaciones tributarias sobre el nivel del ahorro do-méstico del sector privado.

Si alguna experiencia puede sacarse en la Argentina sobre el impacto delas medidas tributarias en el nivel de la inversión, los regímenes de promo-ción muestran bastante claramente que el nivel del mismo no se vio afecta-do, mientras que en cambio los sistemas promocionales constituyeron unafuerte incentivo para reasignar las inversiones en su localización geográfica,por tipo de bienes producidos o según los mercados a los cuales éstas se di-rigieron.7

Lo indicado precedentemente plantea entonces una segunda cuestión queel análisis ha tratado de enfocar. ¿En qué medida la estructura tributariatrata de manera diferente a las distintas posibilidades de asignación de losahorros? Dada la amplia gama de posibles colocaciones del ahorro, ¿se venestas decisiones afectadas por el distinto impacto que puede producir el sis-tema tributario sobre la tasa de retorno?

Esta y otras preguntas relacionadas con el mismo problema, han sido en-focadas desde la óptica del ahorrista o colocador de fondos, y desde el puntode vista del tomador de recursos tanto para el caso argentino en particularcomo la experiencia de algunos países desarrollados.

Efectuar una breve síntesis de los distintos aspectos cubiertos no resultasencillo, ya que existen distintas alternativas y sutilezas que son complejasde resumir en un sólo coeficiente. Las complejidades emergen desde el mo-mento en que debe tomarse en cuenta el tipo de activo financiero, el procesode su adquisición, tenencia y liquidación, el carácter del ahorrista o inversorsegún sea una persona física residente del país, un inversor externo, una so-ciedad o un sujeto exento, y por último la forma en que los distintos tributosafectan cada una de estos posibles cruces de circunstancias.

Sintetizando algunos de las observaciones más fácilmente detectadas, seseñala que, en primer lugar, en la Argentina las colocaciones financieras engeneral se encuentran raramente gravadas. El cuadro 2 muestra claramenteque el impuesto a la renta sólo por excepción incide sobre algunas de las po-sibles alternativas de colocación de los fondos, mientras que la situaciónmás frecuente es la exención de las rentas obtenidas.

No obstante se observa que el impuesto al patrimonio de las personas fí-sicas ha ocupado el lugar de la imposición a las ganancias al gravar casi sinningún tipo de excepciones a la totalidad de las tenencias financieras, con laalícuota del 0,5% sobre el valor de estos activos.

Ciertamente que esta característica propia del sistema tributario argenti-no, que no parece adecuada, no se ve reflejada en la legislación de los paísesanalizados en los cuadros 3, 4 y 5 en los que por motivos de simplicidad selimitó el análisis al tratamiento fiscal de los intereses en depósitos bancarios,acciones y títulos. De los mismos se observa que con la excepción de Japóny de Italia en algunos casos, el resto de los países indicados grava a la rentaanual con la imposición a la renta, y por excepción en los casos de Alemaniay Francia el valor de los activos con la imposición patrimonial.

Dos aspectos adicionales resultan ser recurrentes. Por un lado, en casitodos los países se grava la transferencia de los activos en caso de donacio-nes entre vivos o por causas de muerte, y por el otro, en materia de imposi-


en que tributa tanto la sociedad como el accionista, hasta casos donde sóloel accionista paga por la utilidad distribuida, pasando por situaciones inter-medias en las que se trata de aliviar o atenuar el fenómeno de la doble impo-sición económica. En qué medida ello se logra, ha sido también materia deobservación, ya que en algunos casos el alivio viene dado por el tratamientootorgado a la utilidad producida por la sociedad y en otros casos se ha bus-cado atenuar el impacto a través de normas que tienen relación con el per-ceptor del dividendo.

Se ha observado asimismo que varios países han cambiado de posición alo largo de los años, mientras que en otros casos se han efectuado análisis ypropuestas con vistas a modificar la situación presente, como en los EE.UU.,lo cual refleja una clara disconformidad respecto al sistema vigente. En esesentido la mención respecto al tipo de objetivo o de efecto económico perse-guido con un determinado sistema no puede encontrarse ausente de la ob-servación, ya que ninguno de los sistemas de integración analizados permitelograr en forma simultánea varios objetivos, sin al mismo tiempo producirconsecuencias no deseadas.

Por último, un tema de observación adicional ha sido el de tomar en con-sideración la forma en que las ganancias de capital, es decir aquellas prove-nientes de la diferencia producida entre los valores de venta y de compra,son tratadas impositivamente en términos comparativos, según sean éstasobtenidas por sociedades o por las personas individuales, que permite com-pletar los análisis anteriores.

¿Qué propósitos animan a este tipo de análisis?En primer lugar, conocer cuál es el impacto que tiene el sistema tributa-

rio sobre el nivel del ahorro privado es sin lugar a dudas un propósito des-tacado de este tipo de análisis. Sin embargo poco puede ser señalado comoconclusión en este respecto, ya que como es sabido el efecto de una dismi-nución de los impuestos aumentará el nivel de los ahorros sólo en la medi-da en que el efecto-sustitución sea mayor que el efecto-ingreso. Mientrasque el primero dice que la reducción impositiva estimulará a los individuosa reducir su consumo presente a fin de poder aumentar el día de mañanasu consumo futuro, es decir a aumentar hoy su nivel de ahorro, el segundoindica que la reducción impositiva sobre el ahorro permitirá obtener hoy elmismo nivel de ingreso neto (después de impuestos) con un menor nivel decapital.

¿Cuál de estos dos efectos resulta ser el dominante? Los estudios efec-tuados para los países de la OECD no arrojan resultados concluyentes enesta materia, ya sea por la gran cantidad de variables que participan en ladecisión, por la interacción de los mercados domésticos con los internaciona-les, por la falta de estadísticas relevantes, etc. En síntesis el resultado empí-rico no es claro. Para el caso argentino la situación resulta ser aún peor so-bre todo por la ausencia de estudios orientados a evaluar este análisis, cuyarealización no resulta fácil en un país que se caracteriza por el escaso nivelde información estadística, especialmente de tipo tributario, y por los pro-fundos cambios macroeconómicos ocurridos a lo largo de los últimos años.En conclusión más allá de la mera expresión de voluntad sobre este aspectoel análisis no puede aportar elementos concluyentes que determinen qué


que se presentan casi todas las alternativas posibles y qué tendencias se ob-servan en esta materia?

Analizando el cuadro 7 se observa claramente que el nivel medio de la ta-sa sobre sociedades oscila en torno al 35% en los países desarrollados, mien-tras que la tasa marginal sobre la renta de las personas físicas gira alrededordel 50%. Como resultado de ambos niveles de alícuotas y en función del sis-tema de integración entre sociedades y accionistas –que como se ha visto va-ría entre amplias posiciones– los niveles de las tasas combinadas entre lospaíses indicados presentan en consecuencia diferencias mucho más amplias,pero que en promedio rondan entre el 55% al 60% considerando en formaconjunta la imposición a sociedades y sus accionistas.

Por otra parte, se observa que el grupo de países indicados se dividen enforma casi homogénea entre aquellos que eliminan totalmente la doble impo-sición, los que atenúan o alivian este fenómeno y los que aceptan la dobleimposición económica, si bien en este último grupo las últimas reformas oestudios de reformas están más orientados a plantear distintas alternativasde solución.

En ese sentido los estudios recientes efectuados por el Departamento delTesoro de los Estados Unidos están especialmente orientados a dar respues-ta a tres alteraciones en la neutralidad que resultan del sistema clásico o dedoble imposición: el desestímulo a constituir sociedades de capital incorpo-radas versus sociedades de personas, el estímulo a la retención de utilidadesa fin de reducir la doble imposición, y por último la falta de neutralidad en-tre el financiamiento de las inversiones en base a deudas en lugar de recu-rrir a nuevas emisiones de acciones.8

Como señala el estudio indicado, el sistema clásico es ineficiente ya queestablece diferencias en los niveles de tributación según las fuentes de finan-ciamiento utilizadas. Bajo este sistema el contribuyente organizado como unasociedad de capital tendrá una carga tributaria distinta en caso de que se fi-nancie en base a nuevas acciones, que aquel contribuyente que está organi-zado como una sociedad de personas. Asimismo, una sociedad de capitalproducirá resultados distintos según haya utilizado financiamiento acciona-rio o financiamiento bancario para sus mismas inversiones, circunstanciasque también se repiten si la sociedad recurrió para su financiamiento a la re-tención de utilidades o bien a la colocación de nuevas acciones, ya que existeuna disparidad entre la imposición a la renta normal y a las ganancias de ca-pital.

En síntesis, como se ha indicado en el análisis, los países han utilizadodistintos sistemas para lograr atenuar estas alteraciones en la neutralidad,que ciertamente no son beneficiosos.

Tal como es el caso actual de Grecia, la propuesta del Departamento delTesoro y en cierta medida el caso argentino, se optó por excluir a los dividen-dos de la tributación personal a la renta, buscando la nivelación entre lasalícuotas que pagan las sociedades y la tasa marginal máxima de las perso-nas. Aun así la situación argentina resulta muy especial porque no sólo notributan los dividendos en el impuesto a las ganancias, sino tampoco la re-tención de utilidades o dividendos en acciones al haberse derogado el im-puesto a las ganancias de capital, ni las rentas provenientes de colocaciones


ción a las ganancias de capital la aplicación del tributo resulta muy generali-zada en el caso de las tenencias accionarias y prácticamente no aplicable,salvo en los Estados Unidos, cuando éstas se refieren a la venta de títulospúblicos.

Un análisis de este tipo tiene evidentes limitaciones para obtener conclu-siones respecto a cuán significativas son las diferencias entre países y defi-nitivamente, como se ha señalado, es necesario realizar una tarea de deter-minación cuantitativa de las mismas a través del cómputo de la tasamarginal efectiva, posibilidad que escapa a este informe. No obstante, comouna observación de tipo general se señala que no puede decirse que existaun tratamiento fiscal uniforme para todas las posibilidades de colocación delos ahorros en ninguno de los países observados, para lo cual se ha incluidoen el Anexo 1 el tratamiento fiscal de las diferentes formas de ahorro en al-gunos países determinados.

Si algo pudiera reiterarse respecto a este análisis es que, con excepcióndel caso de Japón, la renta de las distintas colocaciones financieras está al-canzada por la imposición a la renta y donde existe una mayor divergenciaes en lo relacionado con la imposición a las ganancias de capital. Asimismo,la imposición patrimonial sobre la posición o tenencia de activos es de am-plia difusión en Alemania e inexistente en los Estados Unidos, mientras quela imposición a la transferencia de activos por causa de donación o muertees de amplia utilización en todos los países.

Seguidamente el informe analiza cuál es la situación fiscal sobre el toma-dor de fondos y en qué medida éste puede estar introduciendo distorsionessobre el origen de los mismos, al gravar en forma diferencial el financiamien-to de la inversión con capital propio, respecto a otras formas de obtención defondos.

Para ello se han analizado, por una parte, los distintos sistemas de inte-gración entre las rentas obtenidas por las sociedades y sus accionistas, asícomo las alternativas posibles a ser implementadas para atenuar o eliminarla doble imposición económica, para la cual se ha cuantificado el nivel de latasa combinada, así como también el porcentaje de atenuación de la dobleimposición económica resultante en cada caso para los accionistas domésti-cos.

Respecto al primer punto, se observa que existe una amplia gama de si-tuaciones que van desde el país en que no se concede ninguna atenuación ala doble imposición económica, como ocurre en los Estados Unidos, Holan-da, Bélgica y Luxemburgo, hasta los extremos donde se busca eliminar total-mente este efecto, tal como ocurre en Alemania, Italia, Francia y Nueva Ze-landa.

Este mismo resultado se logra siguiendo distintos caminos, ya que mien-tras que en Australia esto se obtiene a través de un sistema de otorgamientode crédito al accionista con acrecentamiento total por el impuesto pagadopor la sociedad, en el caso de Grecia se lo logra eximiendo, tal como se haceen la Argentina, a los dividendos de acciones del impuesto personal a la ren-ta, y gravando sólo a los beneficios societarios, sin considerar si los mismosson distribuidos o retenidos.

¿Qué conclusiones podrían emerger de un panorama tan amplio en el



financieras, que se encuentran exentas en el caso de las personas físicas,por lo cual la falta de neutralidad a nivel societario entre el financiamientovía capital de riesgo y el financiamiento vía deuda no es nivelado en cabezade la persona física.

Por último, cabe mencionar una vez más las conclusiones del citado in-forme donde se señala que el sistema de imputación de crédito resulta sermás flexible para responder a distintos objetivos de política,9 pese a lo cualel documento prefirió orientar sus conclusiones utilizando el sistema de ex-clusión de dividendo, ya que éste permite acomodarse mejor a las circuns-tancias propias de la situación tributaria de los Estados Unidos, por lo quesus conclusiones no son aplicables ante otras circunstancias.


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NOTAS

1. En este capítulo el impuesto a la renta de las personas físicas sólo se refiere alimpuesto global sobre la renta. El efecto de otros impuestos al ingreso, como seríanlos aportes y contribuciones para el financiamiento de los sistemas de seguridad so-cial, no están incluidos ni en la información contenida en los cuadros incorporados nien las consideraciones y análisis efectuados. Las razones para ello pueden ser encon-tradas en los documentos de la OECD (1996) pág. 31 y FMI (1986) pág. 131. Evidente-mente, agregar las contribuciones a la seguridad social a la imposición global a la ren-ta, para la totalidad de los países analizados, modificaría los propósitos perseguidos ylos resultados obtenidos en este capítulo.

2. Musgrave (1990) y Musgrave (1992), pág. 466.3. Harberger (1990), pág. 35.4. US Department of the Treasury (1992), pág. Vii.5. US Department of The Treasury (1992), pág. viii. 6. US Department of the Treasury (1992), pag. 93.7. Al respecto puede consultarse acerca de sus efectos sobre la tasa marginal efec-

tiva, Cetrángolo y Gómez Sabaini (1996).8. En relación con este último aspecto, estudios realizados por el Departamento de

Estudios del Congreso indican que, bajo supuestos muy realistas, el financiamiento enbase a deudas tributa a una tasa promedio del 20%, mientras que cuando se utiliza fi-nanciamiento accionario (acciones nuevas o reinversión de utilidades) el mismo se ele-va al 48%, utilizando al efecto las alícuotas vigentes para 1991.

9. US Department of the Treasury (1992), pág. 93.


Balbi, R.: La imposición a la renta de las empresas, CITAF-OEA, Buenos Aires.Clarke, L.: Investing in Chile, 1995-1996, Santiago de Chile, 1996.Cetrángolo, O. y Gómez Sabaini, J.C.: Efectos del sistema tributario sobre las alternati-

vas de inversión, VIII Seminario Regional sobre Política Fiscal CEPAL, Santiago deChile, enero de 1996.

Coopers & Lybrand/Harteneck, López y Cia: Summary of Business Conditions in Argen-tina, Buenos Aires, 1997.

Coopers & Lybrand: Brazil Overview, 1997.Coopers & Lybrand: México: a Guide for Businessmen and Investors, México, 1994.FIEL: El Sistema Impositivo Argentino, Buenos Aires, Manantial, 1991.FMI: Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas, Washington DC, 1986.Gómez Sabaini, J.C. y Gaggero, J.: “Lineamientos para una Reforma del Sistema Tri-

butario Argentino”, Doc. T-37 (Proyecto PNUD Arg 93/009 y CITAF-OEA), agostode 1997.

Harberger, R.: World Tax Reform. Case Studies of Developed and Developing Countries,International Center for Economic Growth, 1990.

Head, J. y Krever, R.: Company Tax Systems, Australian Tax Research Federation, Nº9, 1997.

King, M. y Fullerton, D.: The Taxation of Income from Capital. A Comparative Study ofthe United States, the United Kingdom, Sweden and West Germany, Universidad deChicago, 1984.

Musgrave, R. y Musgrave, P.: Hacienda Pública, Mc Graw Hill, 1992.OECD: Taxing Profits in a Global Economy, París, 1991.OECD: Taxation and Household Saving: Country Surveys, París, 1994.


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ANEXO AL CAPÍTULO 5Casos especiales

PARTE 1REGLAS DE CAPITALIZACIÓN EXIGUAS1

El objeto de este capítulo es comentar ciertos aspectos relativos a lasThin Capitalization Rules (reglas de capitalización exigua) en la Argentina,Brasil, Chile, México, Estados Unidos y Francia.

1. DEFINICIÓN

Las Thin Capitalization Rules son la normativa regulatoria de la estructu-ra de capital de una empresa o inversión. En esta categoría entran las nor-mas atinentes a los medios por los cuales la empresa obtendrá y administra-rá los recursos financieros necesarios para financiar sus operaciones.

Se trata primariamente de determinar la relación entre deuda y capitalcomo componentes de la estructura financiera de una empresa.

2. SITUACIÓN EN LA ARGENTINA

Si bien no hay normas de Thin Capitalization en la Argentina, es aconse-jable mantener una relación deuda/capital razonable.

3. SITUACIÓN EN OTROS PAÍSES LATINOAMERICANOS

3.1. Brasil

No hay limitaciones en la relación deuda/capital.

3.2. Chile

Toda inversión extranjera en Chile, sea en capital o en deuda, debe intro-ducirse a través de uno de los siguientes vehículos legales (DL600 o Capítulo14) a elección del inversor, pudiendo combinarse ambos sistemas.

a) El Capítulo 14 sólo comprende inversiones en efectivo, debiendo ser re-gistrados en el Banco Central de acuerdo con las reglas de intercambiode divisas. Esta clase de inversiones no posee limitaciones relativas aThin Capitalization.

b) Las inversiones DL600 pueden ser hechas en equipos o en tecnología; en


OECD: Taxation and Household Saving, París, 1994.OECD: Revenue Statistics 1965-1995, París, 1996.Shome, P. y Stotsky, J.: Financial Transactions Taxes, International Monetary Fund,

agosto de 1995.Tanzi, V. y King, J.: The Taxation of Financial Assets: a Survey of Issues and Country

Experiences, International Monetary Fund, Washington, 1995.U.S. Department of the Treasury: Integration of the Individual and Corporate Tax Sys-

tems: Taxing Business Income Once, Washington, 1992.


mo dividendos. Esta limitación no es aplicable en relación a préstamosotorgados a la subsidiarias por compañías francesas que califiquen comosociedades madres. Esto significa que esta limitación no se aplica cuandola sociedad madre posee al menos el 10% del capital accionario de la sub-sidiaria.

– El interés no es deducible si no ha sido efectivamente pagado en su tota-lidad.

– La tasa máxima para que los intereses sean deducibles es igual al prome-dio anual del rendimiento bruto de bonos emitidos por empresas priva-das.


este último caso con la aprobación del Comité de Inversiones Extranjeras.Esta clase de inversión debe poseer un 30% de capital, y debe ser forma-lizada a través de la firma de un contrato de inversión extranjera con elgobierno.

3.3. México

No existen reglas relativas a Thin Capitalization que permitan a la autori-dades mexicanas reclasificar deuda como capital.

4. SITUACIÓN EN LOS ESTADOS UNIDOS

En relación a la existencia de Thin Capitalization Rules cabe mencionarque cuando un deudor tenga una relación deuda/capital mayor a 1,5 contra1, la deducción de intereses no puede realizarse si:

a) el pago de intereses es hecho a un accionista del exterior o una parte vin-culada que no esté sujeta al impuesto norteamericano por el interés reci-bido;

b) la deuda es garantizada por un accionista del exterior o una parte vincu-lada y el interés no está sujeto a una retención en los Estados Unidos.

Cabe mencionar que en relación a la determinación de si un instrumentoes deuda o capital, la realidad económica del trato prevalece sobre las for-mas. En este sentido, si la deuda es recalificada como capital, la sociedad nopodrá deducir los intereses. Los elementos tenidos en cuenta para determi-nar si desde un punto de vista fiscal un instrumento es deuda o capital son:

– la existencia de una fecha de vencimiento,– el derecho de poder reclamar el pago del capital y los intereses,– la participación en la dirección de la empresa,– la posesión de un status igual o inferior al de los deudores ordinarios de

la empresa,– la relación deuda/capital,– si la deuda es tenida por los accionistas en proporción a su participación

en la sociedad.

5. SITUACIÓN EN FRANCIA

En relación a préstamos de (i) accionistas del exterior que se considereque manejan una compañía francesa, o (ii) de un accionista del exterior conuna participación en la compañía mayor del 50%, se debe mencionar que seencuentran sujetos a las siguientes reglas:– El préstamo no puede exceder del 150% del capital de la compañía.

Cuando esta regla no se cumpla, el exceso de intereses serán tratados co-


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– PUTLa prima percibida por el vendedor reducirá el costo del activo a ser en-

tregado al comprador de la prima.

Cash Settlement

En este caso si la opción expira “In the Money” el vendedor tendrá un re-sultado negativo que reducirá la base imponible de su impuesto a las ganan-cias.

Compra de una opción por un sujeto local

El comprador de una opción tiene las siguientes alternativas:

Ejercer la opción

Si la opción comprada expira “In the Money” el comprador tendrá un re-sultado positivo que estará gravado para los sujetos que realizan ajuste porinflación.

Vender una opción

El resultado por la compra/venta de la prima estaría alcanzada por el im-puesto a las ganancias para los sujetos comprendidos en ajuste por infla-ción.

No hacer nada

Si la opción expira “Out of the Money” el comprador registraría una pér-dida que sería deducible (como gasto) para el impuesto a las ganancias, si deacuerdo a los supuestos del impuesto dicho costo fue incurrido para mante-ner la ganancia gravada (por ejemplo compra de un hedge sobre la tasa deinterés).

Venta de una opción por un beneficio del exterior

La interpretación más representativa de la realidad económica indica queno debería efectuarse retención alguna al vendedor ya que el ingreso del mis-mo pertenece a la fuente donde dicho vendedor desarrolla su actividad. Eneste caso la actividad es realizada en el exterior por un sujeto no residenteen el país. Asimismo no existiría actividad alguna y/o prestación en el terri-torio argentino, ni colocación de capital en el mismo. Por otro lado de acuer-do a lo expresado anteriormente, el resultado de las operaciones de opcionesse verifican al vencimiento, por lo tanto en el momento de la venta del deri-vado es imposible determinar si existe un resultado o no. Ocasionalmente al-gunos bancos de inversión del exterior reconocen al momento de la venta unresultado por el “spread” entre “bid and offer volatility”, sin embargo, en lapráctica, dicho “spread” no supera el 5% del precio de la prima. Finalmente,


PARTE 3ANÁLISIS IMPOSITIVO DE

LOS PRODUCTOS DERIVADOS

1. INTRODUCCIÓN

A pesar de que no existen normas específicas sobre instrumentos deriva-dos en la legislación tributaria argentina se intentará realizar un análisis deacuerdo a los principios que regulan cada impuesto en particular. Asimismo,se incluyen recomendaciones a la luz de la normativa vigente en los princi-pales países desarrollados. Finalmente, se ha considerado la estructura im-positiva para instrumentos financieros.

2. EXPERIENCIA INTERNACIONAL

La experiencia internacional indica que la mayoría de los países desarro-llados como Alemania, Estados Unidos, Japón, Reino Unido, etc., aplica co-mo criterio la gravabilidad de la renta proveniente de transacciones con ins-trumentos financieros derivados en función de la residencia del beneficiario.En la legislación argentina aplicar este criterio significaría que se identifiquela fuente de la ganancia de acuerdo a la residencia de las partes involucra-das pero no aplicando las retenciones (“Whitholding Tax”) a beneficiarios delexterior (para las operaciones con derivados).

3. OPCIONES

a) Impuesto a las ganancias

Venta de una opción por un sujeto local

La prima pagada por el comprador representa la compensación del ven-dedor por el riesgo asumido de vender o comprar un activo, financiero o no,donde el derecho de vender o comprar el activo pertenece al comprador. Elvendedor obtendrá una ganancia por la prima únicamente cuando el com-prador no ejercite su derecho. De acuerdo a la realidad económica (y princi-pios contables también) dicho resultado se produce a la expiración del con-trato. En el caso de sujetos obligados a realizar ajuste por inflación dichoresultado estaría alcanzado.

Phisical Delivery

– CALLEn caso de entrega del activo al momento del ejercicio la prima represen-

tará un ingreso adicional del vendedor por sobre el precio de ejercicio a pa-gar por el comprador.


operaciones realizadas con contrapartes extranjeras debería considerarse di-chas operaciones como de fuente argentina.

Beneficiarios del exterior

Los pagos por ajuste en el precio del futuro no estarían alcanzados portratarse de una actividad en el exterior por un sujeto residente (domicilio deadministración y donde toma sus decisiones), sin embargo si se interpretaque esta operación se encuentra sujeta a retención, la misma ascendería al29,70%.

Impuesto al valor agregado

Las liquidaciones por compensación no constituyen un ingreso gravado,ya que representa el flujo de fondos de la finalización del contrato.

NOTAS

1. El presente material ha sido confeccionado por Eduardo Meloni y Nicolás Malu-mián, de Coopers & Lybrand /Harteneck, López y Cía.

2. El presente material ha sido confeccionado por Eduardo Meloni y Nicolás Malu-mián de Coopers & Lybrand/Harteneck, López y Cía.


si se interpreta que esta operación está alcanzada, la prima estaría gravadacon una retención (en carácter de pago único y definitivo) del 29,70%.

Compra de una opción por un beneficiario del exterior

Ejercicio de la opción

Éste es un punto discutido por la doctrina ya que existen elementos quesostienen que la fuente se encuentra en la jurisdicción donde el compradortiene su administración, sin embargo es también sostenible que el compra-dor obtuvo un derecho de una entidad domiciliada en la Argentina. En casode que se considere gravada la operación, la retención ascendería al29,70%.

Compra/venta de la opción

Si la compra/venta se realiza entre extranjeros no estaría alcanzada porel impuesto. En el caso de una compra/venta a un sujeto argentino apareceotro punto en discusión de la doctrina.

b) Impuesto al valor agregado

Bajo el esquema de “cash settlement” el comprador paga un precio por elderecho de recibir, si hubiere, una compensación del vendedor. De acuerdoa la legislación y normativa vigente este evento estaría al margen del Impues-to al Valor Agregado.

Futuros

4. PHYSICAL DELIVERY

La entrega de un activo como consecuencia de la liquidación de una ope-ración de futuro estará regida por las normas que regulen la tradición de di-cho activo (ver cuadro sobre tratamiento impositivo de inversiones financie-ras en este mismo capítulo).

Cash Settlement

Impuesto a las ganancias

Sujetos obligados a realizar ajuste por inflación

Todas las ganancias obtenidas por los obligados a realizar el ajuste porinflación se encuentran gravadas por el impuesto, incluyendo las operacio-nes de futuro. Asimismo, a fin de computar los quebrantos originados por


TERCERA PARTE

IMPOSICIÓN AL CONSUMO

1. INTRODUCCIÓN

En la Argentina, a comienzos de la década del 90, se inició un proceso derevalorización y fortalecimiento de la imposición general al consumo. Esteproceso tuvo dos hitos, por una parte los cambios introducidos en el diseñodel impuesto al valor agregado en el período 1989-1990 dirigidos a estructu-rar un impuesto de base generalizada sobre bienes y servicios, con tasa úni-ca, con plena deducción de la inversión y basado en el principio de destino(tasa cero a exportaciones, tasa general sobre importaciones). Con estoscambios el IVA argentino pasó a formar parte del grupo de IVA-consumo demejor diseño entre los existentes en el mundo.

El segundo hecho significativo estuvo referido a la imposición indirectaprovincial, más específicamente al Impuesto a los Ingresos Brutos, y consis-tió en la declaración de voluntad de sustituir esta mecánica distorsiva y anti-cuada de imposición a las ventas por un impuesto a las “ventas finales”, ex-presada por las provincias que adhirieron a los Pactos Fiscales de 1992 y1993.

Revalorizar la imposición al consumo es sinónimo de preocupación porlos efectos económicos de los tributos y de una búsqueda de formas de tri-butación que disminuyan o atemperen los costos de eficiencia asociados a laextracción de impuestos.

Específicamente la imposición general al consumo es un medio para re-mover los efectos negativos de otras alternativas de imposición sobre los in-centivos a ahorrar; de eliminar los tratamientos impositivos no igualitariossobre distintos tipos de inversión y producir una mejor asignación del stockde capital disponible y por supuesto de gravar uniformemente el consumo detodos los bienes y servicios, evitando alteraciones artificiales en la estructurade precios relativos de unos y otros, motivadas por la incidencia de impues-tos no neutrales.

El camino transitado hasta el presente es demostrativo de la progresivapérdida de impulso del afán reformista de la imposición indirecta.

En el caso de los tributos indirectos federales y específicamente del im-puesto al valor agregado, cabe mencionar entre los aspectos que permanecen

CAPÍTULO 6

Los impuestos al consumo. Aspectos conceptuales

Oscar Libonatti

El informe sobre imposición indirecta se ha estructurado en torno deltratamiento de los problemas identificados en los párrafos anteriores.

Previo a ello se plantea la discusión sobre la deseabilidad de la imposi-ción al consumo respecto a su principal alternativa, la imposición al ingreso,analizándose las razones de eficiencia y neutralidad en favor de tal tipo deimposición y sus repercusiones en términos de equidad; así como la inciden-cia de la tributación al consumo desde el punto de vista de los costos admi-nistrativos del sistema tributario y de los costos de cumplimiento que impo-ne sobre el contribuyente.

Posteriormente, en los capítulos 8, 9 y 10 se pasa revista, sobre la basede tres documentos independientes, a los principales problemas de diseño yadministración que plantea el IVA argentino, sugiriéndose alternativas de so-lución. Son analizados los temas referidos al tratamiento impositivo de lasexportaciones, la inversión, el pequeño contribuyente, el uso de exenciones yotros tratamientos especiales y la imposición sobre entidades financieras,entre los principales.

En el capítulo 11 se estudia la evolución reciente de la imposición indi-recta provincial y municipal, haciéndose el inventario de los principales pro-blemas existentes.

Finalmente en el capítulo 12 se analiza el problema tal vez más acucianteque presenta en la actualidad la imposición indirecta en el país, el de cómolograr en un país federal como la Argentina un uso más extendido de la im-posición al consumo correctamente diseñada y crecientemente armonizada ycompartida entre niveles de gobierno nacional, provincial y municipal.

2. VENTAJAS ECONÓMICAS DE LA IMPOSICIÓN DE CONSUMO E IMPLICACIONES DISTRIBUTIVAS

2.1. Eficiencia

El rasgo central de la imposición al consumo es que no altera los incenti-vos a ahorrar, en el sentido de que trata de igual manera al consumo actualy al consumo futuro, contrariamente a lo que ocurre con la imposición al in-greso.

Esta característica de neutralidad puede ilustrarse siguiendo a Slemrod yBakija (1996) mediante el siguiente ejemplo:

Supóngase el “caso I” donde el ingreso del contribuyente es $ 100, la ta-sa de interés es 10% y el fisco cobra un impuesto al ingreso a una tasa del20%. Si el individuo en cuestión decide consumir en el período 1 el ingresodisponible una vez pagado el impuesto a las ganancias, su situación es laque muestra el cuadro 1.

Si optara por ahorrar en el período 1 el ingreso disponible, obtendría enel período 2 un ingreso adicional de $ 8 (10% de 80). Dado que el impuestoal ingreso grava a aquellos que se obtienen en concepto de interés, su situa-ción queda reflejada en el cuadro 2.

En resumen, en presencia del impuesto a las ganancias la alternativaabierta al contribuyente es la de consumir enteramente en el período 1 su

LOS IMPUESTOS AL CONSUMO 197

pendientes de una solución superior a la arbitrada en la ley nacional de IVA,los referidos al tratamiento del sector financiero y asegurador; a la no auto-maticidad del descuento de los créditos fiscales por compras de bienes de ca-pital; al tratamiento del pequeño contribuyente a través del régimen de acre-centamiento de tasa para responsables no inscriptos y al uso de exencionescomo supuesto mecanismo de alivio de la carga impositiva en sectores talescomo salud, educación, cultura y entidades sin fines de lucro.

Asimismo en lo que hace al diseño básico del IVA, se ha ido abandonan-do el principio de tasa única, coexistiendo en la actualidad tres tasas dife-renciadas (la general, la reducida para el sector construcción y la diferencialsobre el consumo de ciertos bienes y servicios) además de la tasa cero paraexportaciones, con la aparente intención oficial de ampliar la cantidad debienes gravados a alícuota reducida.

A estos problemas se suman los derivados de los procedimientos arbitra-dos por el organismo fiscal para recaudar el impuesto, básicamente los rela-cionados con la proliferación de sistemas generales y específicos de percep-ción y retención, así como las trabas existentes para una aplicación rápida yeficaz del tratamiento de tasa cero a las exportaciones.

En cuanto a la imposición indirecta provincial la realidad actual es su-mamente frustrante, no solamente en términos del paradigma planteado ainicio de los 90 (sustitución de la imposición indirecta provincial en cascadapor un tributo neutro que recayera exclusivamente sobre ventas finales) sinoincluso con relación a la estructura interjurisdiccionalmente armonizada deIngresos Brutos existente con anterioridad al Pacto Fiscal de 1992.

En efecto, al muy desigual cumplimiento provincial de los compromisosde desgravación de sectores en Ingresos Brutos se ha sumado, últimamente,el abandono de la propia filosofía del Pacto Fiscal en cuanto a estructuraruna forma de imposición “pura” sobre el consumo, como queda demostradocon la interpretación dada a la desgravación de la industria (sólo se la ex-tiende a industrias con establecimiento propio en la jurisdicción concedente).Ambos hechos conforman un panorama de grave pérdida de transparencia yhomogeneidad en cuanto al tratamiento de las actividades en Ingresos Bru-tos en las diferentes jurisdicciones, y de creciente conflictividad en materiade atribución interjurisdiccional de bases imponibles, exacerbada esta últi-ma con la aparición de regímenes provinciales de retención/percepción queimitan los desarrollos realizados al respecto por la Nación en el caso de IVA.Por otra parte, estos regímenes provinciales de retención/percepción, ante ladiversidad de los Impuestos a los Ingresos Brutos provinciales, potencian losproblemas de “costo de cumplimiento” de los contribuyentes obligados a ac-tuar en calidad de agentes de retención y percepción.

Un motivo no menos importante de preocupación en cuanto a las carac-terísticas que está tomando la imposición indirecta a nivel de los gobiernoslocales lo brinda la creciente transformación de las tasas municipales de se-guridad e higiene en gravámenes municipales sobre los Ingresos Brutos, ylas consecuencias negativas que de ello se derivan en términos de asignaciónde recursos, de equidad y de riesgo de guerras tributarias entre gobiernos lo-cales a que puede dar lugar, ante la inexistencia de mecanismos concertadosentre municipios para atribución de base.


tasa de interés (10% en el ejemplo). La decisión de consumir o ahorrar quedatotalmente independizada de factores impositivos y se toma en función de latasa de interés y la preferencia del individuo por consumir hoy versus la alter-nativa, más azarosa, de posponer el gasto habida cuenta del consumo incre-mental asociado a la tasa de interés que gana sobre su ahorro.

El impuesto al consumo no altera en consecuencia el retorno neto que seobtiene del ahorro respecto al que hubiera prevalecido en ausencia de impo-sición. Si en vez de un individuo el sujeto imponible fuera una empresa, laneutralidad de la imposición sobre el consumo respecto de la imposición so-bre el ingreso queda reflejada en el hecho de que mientras estA última per-mite, en la determinación de la ganancia gravable, la deducción de la depre-ciación de la inversión (depreciación que es además una aproximaciónimperfecta a la real depreciación económica de los bienes de capital), la im-posición sobre el consumo sencillamente excluye a la inversión de la basegravable.

Así por ejemplo supóngase que en presencia de un impuesto a las ganan-cias del 20% una empresa, que obtiene una ganancia bruta de $ 100, puedeoptar entre distribuirla enteramente o comprar un bien de capital que porsimplicidad, se supone con sólo un período de vida útil y con un rendimientode 10% sobre su precio de compra.

Las alternativas de este caso I son las siguientes (cuadros 5 y 6).El retorno económico de la inversión en la máquina (10%) se reduce por

el efecto del impuesto a las ganancias al 8%. Es decir, con distribución in-


ingreso disponible ($ 80) o bien ahorrarlo y consumirlo en el período siguien-te, en cuyo caso puede gastar $ 86,4. Si decide ahorrar el retorno neto queobtiene es equivalente al 8% y resulta inferior a la tasa de interés del 10%por la incidencia de la tasa impositiva (20%) sobre los intereses ganados.

En el caso II los datos son similares a los del caso I excepto que la impo-sición sobre el ingreso es sustituida por la imposición sobre el consumo, a lamisma tasa de 20%.

Si el contribuyente decide consumir todo su ingreso en el período inicialsu situación es la que se observa en el cuadro 3.

Si decidiera ahorrar la totalidad de su ingreso disponible en el período 1,sus posibilidades de consumo en el período 2 serían las que vemos en elcuadro 4.

Con un impuesto al consumo el retorno neto del ahorro es equivalente a la


CUADRO 1

$

Ingreso bruto 100

Impuesto a las ganancias 20

Ingreso disponible 80

Consumo 80

CUADRO 2

Período 1 Período 2$ $

Ingreso bruto 100 8

Impuesto a las ganancias 20 1,6

Ingreso disponible 80 86,4

Consumo 0 86,4

Ahorro 80 0

CUADRO 4


Ingreso disponible 100 110

Ahorro 100 0

Impuesto al consumo 0 22

Consumo neto 0 88

CUADRO 3

Período 1$

Ingreso disponible 100

Impuesto al consumo 20

Consumo neto 80

CUADRO 5

Período 1$

Distribución de dividendos

Ganancia bruta 100

Impuesto a las ganancias 20

Dividendos distribuidos 80

Con un impuesto al gasto a nivel de la empresa, la elección es entre $80 de dividendos distribuidos en el período 1 o bien $ 88 en el período 2.El retorno bruto y neto de la inversión es 10%, exactamente el que hubie-ra existido en un contexto sin impuestos. Al igual que en el ejemplo del in-dividuo se corrobora la neutralidad del impuesto al gasto en las decisionesde inversión, en contraposición a los gravámenes sobre el ingreso empresa-rio que, al imponer la inversión en sí misma (neta de depreciación) y el re-torno de tal inversión, provocan un desincentivo directo sobre esa activi-dad.

Es conveniente reparar en que, desde el punto de vista económico, laneutralidad sobre las decisiones de ahorro e inversión de un impuesto alconsumo es equivalente a la que se lograría de aplicarse un impuesto unifor-me exclusivamente sobre los ingresos derivados del trabajo personal (sea ba-jo relación de dependencia o en forma independiente), que excluyera en con-secuencia a todos los ingresos derivados de cualquier forma de ahorro opropiedad de capital (intereses, dividendos, etc.). Si éste fuera el caso y utili-zando siempre los datos de los ejemplos anteriores, un individuo que obtienede su trabajo personal ingresos por $ 100 y tributa un impuesto sobre losmismos del 20%, tiene la alternativa de ahorrar los $ 80 restantes a la tasadel 10%, de manera de obtener en el período siguiente ingresos “de capital”(capital más interés) por valor de $ 88 que no resultan gravables. Nuevamen-te la alternativa se plantea entre consumir hoy $ 80 o bien consumir maña-na $ 88, el incentivo para optar por esta última es la tasa de retorno del 10%que resulta igual a la tasa de interés y a la que hubiera existido ante la au-sencia total de imposición.

Esta equivalencia entre impuesto al consumo e impuesto al ingreso deltrabajo sirve también para poner de manifiesto que ambos distorsionan el in-centivo a trabajar. En la medida en que reducen el retorno neto del ingresosalarial (la cantidad de bienes y servicios que pueden adquirirse con el ingre-so derivado de una hora de trabajo adicional) sea directamente en el caso delimpuesto sobre los salarios, o indirectamente a través del aumento equipor-porcional del precio de todos los bienes y servicios en el caso del impuesto alconsumo, ambos producen un efecto sustitución en contra de la cantidad detrabajo ofrecida y a favor de asignar más tiempo a actividades fuera de mer-cado (actividades que no producen ingreso salarial imponible). El efecto netono necesariamente será una disminución de la oferta de trabajo, toda vezque los propietarios de este factor son más pobres, con lo que se verán im-pulsados a trabajar más horas para recuperar al menos parte del ingresoperdido. El efecto neto de la imposición al trabajo directa o indirecta (a tra-vés de un impuesto al consumo) dependerá en consecuencia del peso relativode estas dos fuerzas contrapuestas (efecto sustitución y efecto ingreso). Entérminos de las decisiones ocio/trabajo ni el impuesto al consumo ni el im-puesto al ingreso del trabajo personal son gravámenes neutrales, como tam-poco lo es el impuesto a las ganancias.

Relacionado con este punto se aduce que el sesgo “en contra” de la ofertade trabajo es más intenso con un impuesto al salario (o con su equivalenteimpuesto al consumo) que bajo un impuesto al ingreso, puesto que para pro-ducir una misma recaudación requieren una tasa impositiva más alta (el in-


mediata de los dividendos el accionista/propietario recibe $ 80, si opta porinvertir en la maquinaria, en el período 2 obtiene $ 86,4, esto implica un re-torno neto de impuesto del 8%.

Si en el caso II el impuesto a las ganancias empresarias es reemplazadocon un impuesto al “gasto empresario”, la situación resultante es la quemuestran los cuadros 7 y 8.


CUADRO 6


Compra del bien de capital

Ganancia bruta 100 88

Depreciación 0 80

Impuesto a las Ganancias 20 1,6

Compra maquinaria 80 0

Dividendos distribuidos 0 86,4

CUADRO 7

Período 1$

Distribución de dividendos

Ganancia bruta 100

Inversión 0

Gasto gravable 100

Impuesto al gasto 20

Dividendos distribuidos 80

CUADRO 8

Período 1 Período 2

$ $

Compra del bien de capital

Ganancia bruta 100 110

Inversión 100 0

Gasto gravable 0 110

Impuesto al gasto 0 22

Dividendos distribuidos 0 88

fuente que la financia o la región en que se localiza, pues todo tipo de inver-sión es sencillamente “gravada” a una sola tasa uniforme e igual a cero.

2.2. Neutralidad

Otro rasgo positivo de la imposición al consumo, cuando es generalizaday a tasa uniforme, es que no altera la estructura de precios relativos de losbienes y servicios de la economía.

Cuando ella se instrumenta a través de alguna forma de imposición a lasventas cabe tener en cuenta que, dependiendo de la variante que se adopte,tales impuestos podrían resultar distorsivos desde el punto de vista de laproducción, si provocan un encarecimiento del costo de producción de losbienes de consumo por encima del que hubiera prevalecido en ausencia deimpuestos; o desde el punto de vista del consumo, si afectan al precio relati-vo entre los diversos bienes de consumo y consecuentemente la elección delos consumidores.

La neutralidad en términos de producción se logra si los impuestos no in-ducen a las firmas a cambiar los métodos y técnicas de fabricación y en ge-neral la forma con que ellas organizan la producción.

La neutralidad en términos de consumo se logra si los impuestos a lasventas no inducen a los consumidores a variar sus elecciones previas a laaparición de tales gravámenes.

a) Neutralidad en producción

Para que los impuestos a las ventas no provoquen distorsiones en pro-ducción el componente impositivo, como porcentaje del precio o valor, debeser el mismo, no importa la forma o técnica empleada para producirlo. Si es-te porcentaje dependiera positivamente del “largo” de la cadena productivaprevia a que el bien llegue al consumidor (número de veces en que el bienpasa de una etapa de producción y/o distribución a otra), entonces el im-puesto a las ventas alentaría una integración vertical de las etapas de pro-ducción y distribución que permitiría minimizar el componente impositivo.

Por las mismas razones estos impuestos podrían inducir a alterar la se-cuencia natural de etapas de producción y/o distribución “corriendo” haciaatrás o adelante alguna de ellas para, nuevamente, disminuir la incidenciaimpositiva.

Éste es el denominado efecto “cascada” de los impuestos a las ventas, ypara aminorarlo en general se ha recurrido al procedimiento de eliminar odisminuir la carga impositiva sobre los bienes que típicamente son insumosde otros bienes gravados.

Para ello existen dos procedimientos básicos:

1. Métodos de crédito fiscal: la firma registrada puede descontar del impues-to que grava sus ventas los impuestos pagados sobre sus compras aotra/s firma/s registrada/s. De hecho esta es la mecánica empleada porel IVA-crédito.


greso es una base imponible mayor que la dada por el consumo o el ingresodel trabajo).

La equivalencia entre el impuesto al consumo y el impuesto al ingreso deltrabajo personal deja de ser tal cuando se considera el stock de riqueza acu-mulada. En presencia de tal stock la introducción de una u otra clase de im-puesto genera efectos distintos. El impuesto al salario no afecta a los tenedo-res de la riqueza preexistente, es más, ellos podrían desahorrar (consumir)esa riqueza sin ser alcanzados por el gravamen que sólo incide sobre el flujode ingresos del factor trabajo. Por el contrario si se introdujera un impuestoal consumo, automáticamente los tenedores de riqueza verían disminuir elvalor actual de dichas tenencias exactamente en la proporción de la tasa delimpuesto al consumo, porque éste pasa a gravar el flujo de servicios de con-sumo que es producido por ese stock de riqueza (no importa qué tipo de in-greso financia el consumo, éste es gravado sea que haya sido financiado poringresos del trabajo u otros derivados de la riqueza acumulada con anterio-ridad a la introducción del impuesto en cuestión). Por lo tanto un impuestoal consumo requiere, para lograr un mismo nivel de recaudación, una tasaimpositiva inferior a la de un impuesto al ingreso del trabajo personal, por-que su base imponible es más amplia. Paralelamente los efectos distributivosde uno y otro tipo de impuesto no son equivalentes.

Estructurar el sistema impositivo en torno a la imposición del consumotiene pues la ventaja de eliminar todo tipo de discriminación, de raíz imposi-tiva, sobre el ahorro y la inversión. Si ello redunda en más ahorro e inversiónprevisiblemente existirá mejora de la productividad y de la performance decrecimiento de la economía.

Sin embargo eliminar una cuña impositiva que grava el ahorro no es si-nónimo de que el ahorro aumente. Así lo hará vía el “efecto sustitución” alaumentar el retorno que percibe quien decide ahorrar pero, como en el casode la oferta de trabajo, también aquí existe un efecto ingreso que opera ensentido contrario (dado el mayor retorno, sacrificando menos consumo pre-sente se obtiene igual nivel de ahorro y por lo tanto de consumo futuro).

Más evidentes son las ventajas que reporta la imposición basada en elconsumo en términos de eliminar los tratos desiguales a distintas formas deinversión, que inevitablemente se dan con el impuesto a las ganancias. Enefecto, diferentes esquemas de amortización que sólo muy imperfectamentereflejan la real depreciación económica, diferentes tratamientos a la inver-sión según la fuente de financiamiento de la misma (deuda versus fondospropios), tratamientos diferenciales según la forma jurídica que adopte laempresa, reducciones o liberación deliberada del impuesto para cierto tipode inversiones o para las realizadas en determinadas localizaciones, tratosdiferentes según que el retorno de la inversión adopte la forma de un flujo ode variaciones en el valor de un activo (ganancias y pérdida de capital), etc.,son ejemplos de las diferentes clases de distorsiones a que da lugar el trata-miento de la inversión bajo el impuesto a las ganancias, y que automática-mente dejan de existir en el contexto de la imposición al consumo, indepen-dientemente de la forma que esta última adopte. La imposición al consumoimplica pues una forma directa y fácil de otorgar un trato igualitario para lainversión sin importar su naturaleza, ni la del sujeto que la realiza ni la de la


vamen general a las ventas) puede señalarse que lesionaría menos la neutra-lidad (desde el punto de vista de la producción) porque admite el uso de pro-cedimientos para eliminar o compensar la carga impositiva sobre los insu-mos gravados utilizados en la etapa manufacturera. No obstante subsistenlos problemas de incentivo a la integración (típicamente de procesos tales co-mo el envasado, el acopio, el transporte, etc.) y se plantean graves dificulta-des desde el punto de vista del diseño y administración del gravamen, bási-camente la determinación de qué etapas o actividades estarán gravadas ycuáles quedan desgravadas, la determinación del precio gravable o trata-miento de las ventas entre compañías relacionadas, etc.

Los impuestos a las ventas mayoristas inciden sobre las ventas de los co-merciantes mayoristas a los distribuidores minoristas y eventualmente aconsumidores finales. Afectan el criterio de neutralidad en el consumo en elmismo sentido que un impuesto a las ventas a nivel de manufactura, ejer-ciendo un menor incentivo a la “integración hacia atrás” pero, como contra-partida, ofreciendo una oportunidad de integración “hacia adelante” entre elnivel mayorista y minorista. Desde el punto de vista administrativo presen-tan la dificultad de definir el tratamiento de aquellas firmas comerciales quese dedican tanto a la venta mayorista como minorista.

El impuesto a las ventas minoristas recae indirectamente sobre los con-sumidores finales (incluye las ventas ocasionales tanto de industriales comode distribuidores mayoristas directamente al público) y resulta neutral todavez que la alícuota impositiva nominal (o legal) y la real coincidan por noexistir “efecto cascada”, es decir no se graven compras intermedias ni las debienes de capital. Por naturaleza es un gravamen basado en el principio dedestino.

Los impuestos a las ventas minoristas existentes (Estados Unidos y Ca-nadá son los principales ejemplos) no satisfacen sin embargo los criterios deneutralidad, en principio porque no gravan los servicios, con lo cual generanuna tendencia a consumir relativamente más servicios que bienes y dan lu-gar a problemas de administración tributaria relacionados con la manera dedistinguir el componente de servicios incorporado al valor de un bien final,cuando ambos conceptos están incorporados en una venta final.

Adicionalmente, la exención de “bienes básicos” (alimentos, medicinas,etc.) es otra fuente de no neutralidad y complejidad administrativa. Por últi-mo, si bien las materias primas y bienes intermedios quedan fuera del im-puesto puede no ocurrir lo mismo con los bienes de capital, que de quedargravados generan las distorsiones a nivel de la producción que han sido co-mentadas.1

El impuesto al valor agregado variante crédito es recaudado en todas (ocasi todas) las etapas del proceso de producción y distribución, recibiéndoseen cada una de ellas un crédito fiscal por el impuesto contenido en las com-pras, incluidas las de bienes de capital. Consecuentemente, la base imponi-ble (la sumatoria de los valores añadidos a lo largo del proceso de produc-ción y distribución) es el precio de venta final del bien (excluido el impuesto),y resulta idéntica a la base sobre la que incide un impuesto a las ventas mi-noristas.

El IVA es superior a otras alternativas de imposición a las ventas, pero en


2. Métodos de suspensión del impuesto: cuando se trata de transaccionesentre firmas registradas, de manera que el impuesto tiene lugar sólocuando se produce la venta a una firma “no registrada” por parte de una“firma registrada” (éste suele ser el procedimiento empleado por los im-puestos a las ventas minoristas).

b) Neutralidad en el consumo

La neutralidad desde el punto de vista de la producción es una condiciónnecesaria pero no suficiente para que el gravamen también lo sea con res-pecto a las elecciones de los consumidores. Para esto último el componenteimpositivo, expresado como porcentaje del precio de venta final, debería seruniforme para todos los bienes y servicios. Ese objetivo de eliminar totalmen-te el “efecto cascada” sólo podría lograrse con un impuesto general de tasaúnica sobre todas las ventas finales (impuesto a las ventas a nivel minorista)o bien con un IVA consumo general y a tasa única. De no ser así se afectaríala elección óptima por parte de los consumidores, e indirectamente, tambiénal patrón de producción.

Estas distorsiones en producción y consumo varían, en cuanto a su in-tensidad, según sea el tipo específico de impuesto a las ventas que se ana-lice.

Puede afirmarse que las distorsiones alcanzan la mayor dimensión en elcaso de impuestos generales a las ventas que abarcan a todas (o casi todas)las etapas de producción y distribución y no admiten créditos fiscales (uotros mecanismos de devolución) por los impuestos pagados en etapas pre-vias. Los efectos distorsionantes de esta clase de gravámenes se manifiestancomo:

1) Desincentivo para el desarrollo de actividades de distribución así como deetapas industriales más altamente especializadas, y aliento a la integra-ción de las etapas industriales y comerciales.

2) Tiende a sesgar la elección de técnicas de producción hacia aquellas másintensivas en trabajo respecto de las usadoras de bienes de capital.

3) Alteran la relación impuesto-precio final de manera no uniforme, aun pa-ra productos altamente sustitutivos entre sí, y difícilmente determinable,con lo cual a priori no pueden preveerse sus efectos sobre las decisionesde los consumidores. Por esto perjudican proporcionalmente más a aque-llos bienes que por sus características tienden a incorporar valor agrega-do en las primeras etapas de producción.

Los impuestos a las ventas en la etapa manufacturera, que son cobradospor los productores industriales a los distribuidores mayoristas, minoristasu ocasionalmente a consumidores finales, violan asimismo las condicionesde neutralidad en el consumo de manera similar a un impuesto general encascada sobre las ventas, ejerciendo una intensa discriminación en contrade aquellos bienes con alta incorporación de valor agregado en la etapa ma-nufacturera o, en general, en etapas previas a la de venta mayorista y mino-rista. Sin embargo, a favor de esta imposición (versus la alternativa del gra-


bienes y servicios provistos por la sociedad. Qué criterio es “más justo” de-pende de juicios de valor a los que eventualmente el análisis económico pue-de concurrir explicando las implicancias económicas de optar por uno uotro.

No obstante reconocerse que la imposición al consumo, frente a otras al-ternativas de tributación (principalmente en relación a aquellas que recaensobre los ingresos) presenta la ventaja de ser económicamente más neutral osi se prefiere, menos distorsiva; normalmente se cuestionan sus implicacio-nes distributivas, dada su supuesta regresividad. Sin embargo a lo largo delciclo de vida y considerando que las herencias y regalos que la generaciónactual realice a la siguiente son asimiladas y tratadas a los efectos impositi-vos como actos de consumo del donante, no existen diferencias en términosde progresividad entre un impuesto al consumo y un impuesto al ingreso,por cuanto con esta perspectiva consumo e ingreso resultan iguales (todo in-greso inevitablemente financia consumo o un traspaso de riqueza a la si-guiente generación que debería ser tratado, según se dijo, como consumo deldonante). En consecuencia la progresividad o regresividad de ambos impues-tos dependerá exclusivamente de la estructura de las tasas y no de conside-raciones sobre la naturaleza de las bases imponibles.

Puede argumentarse en favor de la imposición al consumo que ella pro-ducirá un flujo de recaudación relativamente más uniforme que la imposi-ción al ingreso, precisamente porque el ahorro y el desahorro a lo largo delciclo de vida son los procedimientos que utilizan los individuos para morige-rar las fluctuaciones de su corriente de ingresos.

Además un impuesto al consumo (o al ingreso del trabajo) es horizontal-mente más equitativo (siempre a lo largo del ciclo de vida) que un impuestoglobal sobre los ingresos, en el siguiente sentido: dos individuos iguales (en-tendiendo por tales que tienen el mismo ingreso durante su vida) serán tra-tados igual con un impuesto al consumo (en valor actual pagarán el mismoimpuesto), mientras que un impuesto al ingreso afectará más al individuocon mayor propensión a ahorrar, puesto que gravará dos veces su ahorro(una vez cuando lo genera y la siguiente al gravar el interés generado por eseahorro), de manera que el individuo más frugal sufre (siempre en valor ac-tual) una carga impositiva superior.

Por otra parte ciertas variantes de imposición al consumo (flat-tax, impo-sición al gasto personal) permiten que la misma se estructure mediante ta-sas progresivas, de manera similar a los impuestos sobre el ingreso, pudien-do fijarse la carga tributaria personal de modo tal de tener en cuenta la“capacidad de pago” del contribuyente.

La discusión con estas variantes es si ellas no están en mejores condicio-nes que el impuesto a las ganancias para satisfacer objetivos redistributi-vos,2 precisamente porque pueden lograrlos con un menor costo de eficienciaal no gravar dos veces el ahorro y sin mayores diferencias respecto a los cos-tos administrativos y de cumplimiento.


los hechos suele incorporar disposiciones que generan efectos distorsivos.En primera instancia aun con bases generalizadas, ciertos servicios suelenquedar exentos (transporte, salud, actividad financiera, etc.). Las exencionesprovocan una carga impositiva no descargable que se incorpora al valor delos bienes, que los emplean como un ítem adicional de los costos. En defini-tiva da lugar a una estructura de precios relativos de los bienes finales dis-tinta de la que hubiera prevalecido con un IVA completamente generalizadoy, presumiblemente, más favorable a los sectores usadores de servicios tra-bajo-intensivos que a los demandantes de servicios capital intensivos.

Adicionalmente estos sectores exentos tienen un incentivo a realizar porsí mismos ciertos servicios que si fueran contratados externamente le gene-rarían un crédito fiscal que no podrían descontar (piénsese por ejemplo enun hospital que encuentra favorable, en el caso de estar exenta la salud deIVA, implementar su propio sistema de lavandería, comida y en general ser-vicios administrativos).

Estos problemas han intentado resolverse otorgando un crédito fiscalpresunto a los compradores de sectores exentos o bien imponiendo estos úl-timos con tasa cero.

También surgen dificultades serias con la presencia de tasas diferencia-les, con las tasas menores incidiendo generalmente sobre “bienes básicos”como medicinas, alimentos, transporte público, etc. Nuevamente algunospaíses optan por evitarlas otorgando tratamientos de tasa cero.

Puede concluirse que las únicas variantes de imposición a las ventas que,a priori, cuentan con la potencialidad de satisfacer criterios de neutralidaden términos de producción y consumo son los impuestos a las ventas mino-ristas y el IVA Consumo. Pero aun estos dos gravámenes en la práctica norecaen, uniformemente, sobre todo el consumo. Ambos pueden gravar enparte a la inversión y diferencialmente a distintos bienes y servicios. El efec-to es similar a impuestos especiales sobre esos productos que alteran la es-tructura de precios relativos. Estos cambios a su vez alteran la demanda di-rigida a esos bienes y el patrón de producción con las consecuentesvariaciones en la asignación sectorial y en los precios relativos de los facto-res productivos.

2.3. Implicancias distributivas

La cuestión básica que se discute, en materia distributiva, al comparar elimpuesto al ingreso con un impuesto al consumo es si resulta más justo quela carga impositiva se distribuya entre los miembros de la sociedad de acuer-do con una medida de su capacidad de pago o en función del “uso” que ellosrealizan del producto social. Si las remuneraciones de los factores reflejansus productividades marginales la capacidad de pago que exterioriza el in-greso es, al mismo tiempo, la medida del valor económico de los recursos conlos que cada individuo contribuye al producto social. Desde este punto devista mayor ingreso es indicativo de una contribución de mayor valor econó-mico. Por su parte, el consumo refleja cuánto extrae cada individuo en suprovecho del producto social; más consumo revela un uso más intenso de los


puesto. Así por ejemplo, si estos indicadores tienen para un mismo tipo degravamen mayor valor en la administración A que en la B, ello puede revelarque A es menos eficiente que B o contrariamente que A invierte más en ad-ministrar pero obtiene mejores resultados, es decir que su nivel absoluto derecaudación esta más cercano al nivel potencial que el del país B. Por lo tan-to es difícil emitir juicios sobre la eficiencia en la función administración tri-butaria sin analizar simultáneamente los aspectos referidos a niveles de eva-sión y de recaudación lograda versus recaudación potencial, además de losmás obvios relacionados con las diferencias en la estructura de tasas y/o ba-ses imponibles que puede presentar un mismo tipo de impuesto según el fis-co que lo administre.

En lo referido a la administración de impuestos de distinta naturalezapor una misma autoridad fiscal, surge el problema de cómo asignar el costode tareas administrativas comunes a cada gravamen en particular, así comoel de identificar aquellas diferencias en los costos de administración por im-puesto que no reflejan distintos grados de eficiencia entre los departamentoso áreas encargados de gestionarlos en cada caso, sino diferencias originadasen la estructura más sencilla o más fácilmente auditable de un tipo de im-puesto respecto del otro.

Tomando en cuenta las salvedades antes realizadas, la tabla siguiente re-sume alguna evidencia internacional sobre el costo de administración de laprincipal alternativa vigente de imposición del consumo, el impuesto del va-lor agregado. Los datos que corresponden a estudios y observaciones realiza-das en el período 1985-1987 muestran tres rangos diferenciados para el cos-to administrativo del IVA (cuadro 9).


2.4. Costos administrativos y costos de cumplimiento para el contribuyente

Aun un sistema impositivo relativamente neutral en sus efectos sobre laasignación de recursos, demanda para su desenvolvimiento el uso de recur-sos y genera costos de dos tipos: por una parte aquellos en que debe recurrirla autoridad fiscal encargada de la gestión del sistema impositivo, normal-mente identificados como “costos administrativos” y por otra los costos enque deben incurrir los contribuyentes para cumplir satisfactoriamente conlos deberes impositivos formales y sustantivos que sobre ellos recaen; estosúltimos son llamados “costos de cumplimiento”.

Los aspectos relacionados con el nivel de los costos administrativos y decumplimiento que generan los sistemas tributarios y los distintos tipos deimpuestos que los componen han ganado creciente consideración en la dis-cusión académica y política en torno al funcionamiento de los sistemas im-positivos.

2.4.1. Los costos administrativos

El nivel de los costos administrativos depende al menos de tres factores:

a) El diseño y naturaleza de los impuestos. Los diversos tipos de impuestosdan lugar a diferentes tamaños del universo de contribuyentes a admi-nistrar, a hechos y bases imponibles que pueden ser más o menos fácilesde identificar, medir y auditar; a diseños impositivos relativamente uni-formes o bien a otros que incorporan tratamientos especiales, alícuotasimpositivas uniformes o estructuras diferenciadas de tasas, etc. Son puesvariados los factores a tener en cuenta a la hora de evaluar la relativa“simplicidad” sea de un impuesto en particular o de un sistema impositi-vo globalmente considerado y el efecto de la misma sobre el costo admi-nistrativo en que debe incurrir el fisco.

b) De la propia “cultura organizativa” del organismo fiscal encargado de ad-ministrar el sistema impositivo, es decir de la cantidad y calidad de losrecursos físicos y humanos con los que cuenta y del esquema de incenti-vos bajo el cual se organizan y actúan estos recursos para lograr los ob-jetivos del organismo recaudador

c) De la propia actitud de los contribuyentes respecto al cumplimiento vo-luntario de las obligaciones impositivas. Cuanto más reacios se muestrenal pago de impuestos y probablemente cuanto más sofisticados sean pa-ra aprovechar inconsistencias y posibilidades de elusión del sistema, tan-to más difícil y costosa resultará la administración tributaria.

Las medidas convencionales del “nivel” de los costos administrativos, ta-les como: a) costo administrativo por contribuyente, b) costo administrativopor empleado del ente recaudador y c) costos administrativos como porcen-taje de la recaudación, deben ser interpretadas con cautela, sobre todo en lacomparación de los valores que asumen esos indicadores para distintos ad-ministraciones tributarias, encargadas de administrar un mismo tipo de im-


CUADRO 9

Costos administrativos del IVA Recaudación IVAcomo % de la recaudación como % PBI

Bélgica 1,09 6,7

Irlanda 1,08 8,0

Portugal 1,00 s/d

Luxemburgo 0,99 5,7

Reino Unido 0,95 6

Dinamarca 0,69 10

Italia 0,49 4,7

Nueva Zelanda 0,49 s/d

Francia 0,40 8,8

Finlandia 0,40 s/d

Suecia 0,35 7,1

Noruega 0,32 9,5

Fuente: OECD.

2.4.2. Los costos de cumplimiento

Los costos de cumplimiento son aquellos en que forzosamente incurrenlos contribuyentes para poder satisfacer los requerimientos formales y sus-tantivos que les imponen la legislación y los procedimientos impositivos vi-gentes. Se componen con el valor de los recursos, incluido el tiempo, que de-ben destinarse a cumplir tales requisitos.

Estudios realizados en el Reino Unido, Canadá y Australia muestran quelos costos de cumplimiento afrontado por los contribuyentes en el caso delimpuesto a las ganancias son entre 1,5 veces (caso de Reino Unido) y hastacasi 10 veces (caso australiano) superiores a los costos de administraciónproducidos por tales impuestos. No se han encontrado estudios recientesrespecto de la relación costos de administración/costos de cumplimiento pa-ra el caso de la imposición al consumo. El efectuado por Sandford en 1981para el IVA del Reino Unido proporciona el mismo tipo de evidencia halladapara la imposición sobre el ingreso: el costo de cumplimiento para los contri-buyentes es por lo menos 2,5 veces superior al costo administrativo del IVAen Reino Unido.

Al respecto hay puntos adicionales a destacar:

1. Muy probablemente los costos de cumplimiento son regresivos, en el sen-tido de que su incidencia aumenta cuando disminuye el tamaño econó-mico de la unidad contribuyente.3 Al haber un cierto costo de cumpli-miento mínimo o fijo, independiente del monto de la obligación tributariafinal del contribuyente, cuanto mayor sea el tamaño económico de esteúltimo, mejores son las posibilidades que le asisten de “difundir” estecosto fijo y viceversa. La presencia de costos de cumplimiento “fijos” exce-sivamente elevados es pues un grave desincentivo para los pequeños ymedianos contribuyentes.

2. El efecto distorsivo de los costos de cumplimiento elevados no depende dela incidencia final de los impuestos, sino de su incidencia legal. Así porejemplo si el diseño que se da a un IVA consumo tipo crédito genera cos-tos de cumplimiento excesivos para las empresas pequeñas en relación alas grandes, ello puede originar una desventaja competitiva y un menordesarrollado de este tipo de formas; de manera que, aunque la incidenciafinal del gravamen recae sobre los consumidores, la forma de instrumen-tar su pago provoca un perjuicio a esta clase de firmas obligadas a inter-venir en la cadena de recaudación del impuesto.

3. Es muy común que las administraciones tributarias desplacen ciertas ta-reas que les son propias hacia el contribuyente, invocando razones de fa-cilitamiento del control fiscal u otras por el estilo. En realidad lo que pro-duce es una sustitución de costos de administración directos por mayorescostos de cumplimiento menos visibles. Un ejemplo típico de este accionares la introducción en el IVA de esquemas de retención/percepción (“with-holding”) por los cuales se obliga a ciertos contribuyentes a retener el im-puesto que correspondería ingresar a otros contribuyentes a los cualescompran bienes o servicios y/o a percibir el gravamen que corresponderíaingresar a contribuyentes a los cuales venden bienes o servicios. El obje-


En un primer rango dicho costo ronda el 1% de la recaudación, mientrasque los menores costos administrativos están en el orden de 0,35% a 0,40%de la recaudación de IVA. El nivel intermedio entre los casos del ejemploarroja un costo administrativo que oscila en 0,5% a 0,7% de la recaudación.

En relación al costo administrativo del impuesto al ingreso, la poca infor-mación existente (Suecia, Reino Unido, Portugal) lo sitúa en niveles que pue-den oscilar entre un máximo de 7 veces y un mínimo de 2 veces del costo ad-ministrativo del IVA.

Esta evidencia parcial coincide con la “intuición” respecto a que es másfácil gravar el consumo a través de un impuesto general a las ventas que de-terminar y gravar el ingreso. Esta mayor simplicidad y su correlato de menorcosto administrativo está directamente ligada a la mecánica de la imposi-ción: el impuesto al consumo instrumentado en forma de IVA o ventas mino-ristas genera automáticamente recaudación cuando se produce el hecho im-ponible (la transacción), mientras que no existe un hecho imponible objetivocomparable en el caso del impuesto al ingreso. Este último es un impuestopersonal en el cual la obligación surge de un cálculo específico efectuado porel contribuyente, y cuya realización es posible sólo si se llevan registros con-tables e impositivos minuciosos, que suponen una fuerte carga administrati-va para la autoridad encargada de auditar el correcto cumplimiento imposi-tivo. La mayor simplicidad (y el menor costo administrativo) de gravar alconsumo respecto a la imposición al ingreso, depende entonces de dos con-sideraciones:

a) Que la imposición al consumo se instrumente, según se dijo, a través delas transacciones (IVA, ventas minoristas). Otras alternativas de impues-to al consumo (“flat-tax”, impuesto al gasto personal) que requieren auto-declaración y determinación de la base imponible por aplicación de pro-cedimientos y normas específicas por parte de los responsables (personasfísicas y jurídicas) son más asimilables, por la complejidad administrati-va que suponen, a los impuestos a los ingresos;

b) Organizada la imposición al consumo vía transacciones, el objetivo de lasimplicidad requiere restringir a un mínimo las exenciones, tratamientosespeciales y deducciones impositivas, por ser todos ellos elementos quecomplican extraordinariamente la administración fiscal y crean vías deelusión y evasión que dificultan muy particularmente la actividad fiscali-zadora. Es esta una buena razón adicional para favorecer la generaliza-ción de la base imponible y la uniformidad de tasas de imposición, acep-tándose apartamientos de este criterio solamente si se fundan en dosrazones: 1) Exenciones que hacen a una más apropiada definición de labase (por ejemplo si el gasto en formación de capital humano es conside-rado inversión entonces sería apropiado excluir de la base del impuestoal consumo a los servicios educativos) y 2) Exenciones o tratamientos es-peciales orientados a actividades productoras de externalidades, es decircreadoras de beneficios o costos significativos para terceros que no se re-flejan en los incentivos que percibe el contribuyente, sea a través de suscostos y/o de sus ingresos.


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tivo es disminuir el costo administrativo (el fisco deja de auditar al contri-buyente retenido /o percibido) a expensas de aumentar el costo de cum-plimiento (el agente de retención/percepción suma a sus deberes formalesy sustanciales la obligación de actuar en calidad de tal, asignando los re-cursos reales necesarios para cumplir con las nuevas tareas).

Este procedimiento no sólo quita transparencia al sistema impositivo (elcosto administrativo es un costo visible mientras que el de cumplimiento esun costo oculto) sino que probablemente el ahorro de un peso de costo admi-nistrativo aumente el de cumplimiento en algo más que esa cifra y, adicio-nalmente, quita equidad al sistema impositivo.

NOTAS

1. Slemrod y Bakija (1996) mencionan algunas estimaciones que sugieren que lasventas entre empresas explican más del 50% de la recaudación de los estados ameri-canos en concepto de impuesto a las ventas minoristas.

2. Un impuesto progresivo sobre el consumo personal anual podría alterar el pa-trón intertemporal de consumo, en el sentido de incentivar una distribución más pa-reja del consumo a lo largo de los años para evitar pasar a niveles de alícuotas másprogresivas (si aumenta el consumo anual se le aplica una alícuota más alta). Este ca-so no se daría si la base, en vez del consumo anual es el consumo a lo largo del ciclode vida o, en otros términos, el valor actual de la corriente de consumo. Idéntico razo-namiento se aplica al impuesto personal a las ganancias definido sobre la base del in-greso anual.

3. El citado estudio de Sandford calculó que el costo de cumplimiento en IVA delas pequeñas firmas, medido en proporción a sus ventas totales era 30 veces mayorque el de las firmas grandes. Esto puede justificar esquemas especiales de imposicióna las Pymes.


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1. INTRODUCCIÓN

En este trabajo se hará un análisis de algunos aspectos fundamentalesdel IVA en la Argentina, tal como el nivel de las alícuotas, la extensión de lasbases imponibles, el tratamiento de las exportaciones, de las inversiones debienes de capital y la devolución de los saldos a favor de los contribuyentes.

Para una mejor evaluación de esos aspectos del IVA de la Argentina, selos comparará con el tratamiento que se brinda en los IVA de otros países deAmérica Latina (Brasil, Chile, México, Uruguay, etc.) y de la Unión Europea(España, Francia, etc.).

Para comenzar conviene comentar algunos aspectos generales del IVA. ElIVA es hoy la forma de impuesto general a las ventas más usada, ya que seaplica en más de cien países en todo el mundo, y particularmente en todaAmérica Latina. Por supuesto que los IVAs difiere de un país a otro en la re-gión o aun en la Unión Europea. Pero en todos los casos se utiliza la formaplurifásica no acumulativa en que a los débitos del período fiscal (general-mente un mes), se deducen los créditos por las compras del mismo lapso.Sin embargo, como generalmente se privilegia el aspecto recaudatorio en laslegislaciones vigentes en países de la región, existen múltiples distorsionesque provocan efectos acumulativos y se incorporan en los costos de produc-ción.

Sin embargo, desde que el IVA comenzó a aplicarse a fines de los años se-senta en Brasil y Uruguay y después en la Argentina, Ecuador, Chile, etc, yespecialmente en los últimos años en que se está privilegiando la eficienciadel tributo para ganar competitividad, se nota una clara tendencia hacia sugeneralización y perfeccionamiento, aunque en muchos países ese procesotodavía no se inició o es incipiente. En términos generales, puede afirmarseque los IVAs que avanzaron más hacia la neutralidad son los aplicados enChile, Uruguay, Argentina y México, casos en donde se grava la generalidadde bienes y servicios, se cubren todos los sectores productivos (aunque se

CAPÍTULO 7

Algunos problemas en la aplicacióndel IVA en la Argentina y comparación

con normas similares vigentes enpaíses de la Unión Europea y América

Hugo González Cano*

* Profesor CITAF-OEA.

2. NIVEL Y TIPOS DE TASAS

En cuanto a la estructura de tasas del IVA se observa en los últimos añosuna tendencia hacia la uniformidad o por lo menos hacia la reducción en ladispersión de alícuotas. Esta tendencia se ve más clara en cuanto se refierea las tasas más elevadas aplicadas sobre bienes y servicios que denotan ma-yor capacidad contributiva o considerados suntuarios. Este tipo de tributa-ción diferenciada al consumo se ha retirado de los impuestos generales tipoIVA y ha tendido a establecerse en impuestos selectivos al consumo aplica-dos de manera monofásica al nivel del productor o importador de los bienesgravados. Esta tendencia a retirar del IVA la tributación progresiva al consu-mo responde claramente a razones administrativas, ya que el control y elmejor cumplimiento del IVA se facilita para la administración tributaria, conla aplicación de menor cantidad de alícuotas diferenciadas. En este sentidohay claro consenso entre los especialistas y administradores tributarios, quedesde hace tiempo recomiendan reducir la dispersión de alícuotas del IVA,especialmente en el caso de países en vías de desarrollo, donde la adminis-tración tributaria es más débil. De la misma manera, la aplicación de un IVAgeneralizado a todos los bienes y servicios y la separación de imposición másprogresiva al consumo en un impuesto separado de tipo selectivo, tambiénreduce los costos de administración para las empresas contribuyentes, queya no deben separar tanto los inventarios por tipos de bienes de acuerdo aldiferente nivel de alícuotas. Recuérdese que –en general– la tributación dife-renciada o selectiva al consumo en vez de aplicarse de manera plurifásica atodas las etapas de la producción y comercialización, se aplica en forma mo-nofásica en la etapa de producción final e importación de los bienes grava-dos.

Tal como se indicó arriba, esta tendencia también se nota en los paísesdesarrollados, ya que el sistema de IVA aplicado en la Unión Europea (UE)desde 1993 ha eliminado de este impuesto las tasas más elevadas que seaplicaban antes. En los quince países de la UE ahora se aplican únicamentela tasa general (que no puede ser inferior al 15%) y alícuotas reducidas queno deben ser inferiores al 5%, aunque este esquema se aplica totalmente pa-ra la alícuota general, en tanto que para las inferiores se dio un mayor tiem-po de aplicación. El promedio sin ponderar de la alícuota general de la UE esahora del 19,3%, aunque el nivel máximo es del 25% (Dinamarca y Suecia).Además ahora siete países tienen tasa general superior al promedio (20% omás) y ocho países aplican una tasa general inferior al promedio. Sólo unpaís (Luxemburgo) aplica la tasa general mínima del 15%. Debe recordarseque la tendencia hacia la aplicación de alícuotas uniformes en toda la UE esel requisito necesario para poder reemplazar el actual principio de destino enel IVA por el principio de origen. Este nuevo esquema, que debía aplicarsedesde el 1º de enero de 1997, no se pudo aplicar precisamente por la resis-tencia de varios países miembros a unificar el nivel de la tasa general, re-nunciando a este importante aspecto de soberanía impositiva. Recientes in-formes del Comisario del Mercado Interno, Prof. Mario Monti, señalan que launiformación de la alícuota general y la aplicación del principio de origen, re-cién se realizaría en el año 2001 o más adelante.

ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIÓN DEL IVA 217

apliquen mecanismos especiales para pequeños contribuyentes), las exencio-nes son reducidas o se están reduciendo, no existen o son reducidas las li-mitaciones a la deducción de los créditos, etc. Por lo general los IVAs se apli-can en la forma consumo (se deducen los créditos por compras de bienes decapital en el ejercicio corriente) y en base al principio de destino, para ganarcompetitividad. Sin embargo, en términos más estrictos se puede afirmarque el IVA más neutral es el aplicado en Chile, ya que en los otros casosexisten mecanismos e imperfecciones que producen efectos acumulativos yse demora la recuperación de los saldos a favor del contribuyente por expor-taciones o inversiones en bienes de capital, o se aplican mecanismos de re-tención o percepción que afectan la neutralidad del impuesto, como ocurreparticularmente en la Argentina.

Precisamente porque se ha privilegiado el aspecto recaudatorio, aun acosta de sacrificar su neutralidad, es que hoy el IVA es la principal fuente re-caudatoria de la mayoría de los países de la región. Salvo en el caso de Chile,recién en los últimos años se comenzaron a aplicar reformas para mejorar laneutralidad del tributo, especialmente desde que comenzó la tendencia a laaplicación de políticas de apertura y mayor eficiencia, tal como ocurrió, porejemplo, con la reforma del Impuesto sobre Circulación de Bienes y Servicios(ICMS o forma de IVA aplicado por los estados de Brasil), realizada en se-tiembre de 1996 y, aunque es todavía un IVA bastante imperfecto, adoptó laforma consumo (desgravando los bienes de capital) y ahora se desgravan lasexportaciones (principio de destino).

Al incremento de la importancia recaudatoria del IVA en América Latinahan colaborado varios factores, tales como: l) la ampliación de la base grava-da, 2) el aumento de las alícuotas, 3) mejoras en el control aplicado por lasadministraciones tributarias, etc. En algunos casos, como en la Argentina,además de las causas citadas, esa mayor recaudación proviene de mecanis-mos legales y administrativos que afectaron la neutralidad del impuesto, talcomo la no devolución de los saldos a favor de contribuyentes, ya fuera porinversiones, la demora de la devolución por exportaciones o la aplicación demecanismos extraños al IVA para adelantar recaudación, tal como las per-cepciones y retenciones.

Estos aspectos se desarrollan en los puntos siguientes para los paísesseleccionados y con particular referencia al caso argentino, pero ya convie-ne adelantar que ahora en casi todos los casos se gravan los servicios, aun-que con diferente extensión. También se observa en los países de la regiónuna tendencia a incorporar en el gravamen a todos los sectores económi-cos, lo mismo que a la reducción de las exenciones, así como a la aplica-ción de menor número de alícuotas (generalmente una tasa reducida y unatasa general). En las secciones siguientes se analizan esos aspectos, así co-mo lo referente al tratamiento de las exportaciones y los sistemas de devo-lución de saldos a favor por la compra de bienes de uso, para los casosChile, Brasil y México en la región, España, Francia y Reino Unido en laUnión Europea.


como fletes marítimos, aéreos o terrestres al exterior, tarifas portuarios o dealmacenaje, de muelles y atención de naves, etc.

Chile es, en toda la región, el país que aplica más extensivamente el prin-cipio de destino a los servicios en el IVA, en el sentido de gravar serviciosprestados desde el exterior a favor de empresas o residentes en el país y des-gravar los servicios prestados por empresas domiciliadas en Chile a favor debeneficiarios del exterior, aunque existen algunas excepciones a este princi-pio. Pero el IVA de Chile es prácticamente el único que grava la importaciónde servicios, al establecer que será sujeto del impuesto el beneficiario delservicio, si la persona que efectúa la prestación residiera en el extranjero(art. 11 de la ley de IVA).

ii) Brasil

En Brasil, el IVA se aplica a nivel estadual bajo el nombre de “Impuesto ala circulación de mercancías y servicios” (ICMS) y se halla bastante armoni-zado internamente por normas del Congreso Federal. Dado que hay 26 esta-dos y 1 Distrito Federal (Brasilia), existen 27 legislaciones de ICMS que, aun-que semejantes, presentan diferencias. Por ello el análisis está basado en elICMS de Rio Grande do Sul, sin perjuicio de señalar las principales diferen-cias de tratamiento detectadas. En realidad el ICMS es un IVA bastante im-perfecto en comparación con los vigentes en Chile y la Argentina, ya que te-nía múltiples efectos de acumulación por restricciones en la deducción delos créditos, que en buena parte fueron corregidas en 1996 (Ley Complemen-taria 87/96). Esta reforma convirtió al ICMS en un impuesto tipo consumo,ya que ahora se deducen inmediatamente los créditos por compras de bienesde uso y además se aplica al principio de destino, puesto que no se gravanmás las exportaciones de productos primarios y semielaborados y en princi-pio se devuelven mejor los saldos a favor de exportadores, que antes en lamayoría de los estados sólo se podían compensar por débitos originados enventas del mercado interno. Es decir, en la mayoría de los estados práctica-mente no se devolvían ni tampoco se devuelven ahora los saldos a favor deexportadores. Esta reforma del ICMS propiciada por el Gobierno Federal pa-ra no castigar las exportaciones y favorecer la eficiencia, comenzó a aplicar-se el 1º de octubre de 1996. El Gobierno Federal se comprometió a compen-sar la pérdida de recaudación que esta reforma significará para los estados,aunque se estaría haciendo sólo parcialmente, lo que genera problemas fi-nancieros en los estados, que pueden llegar a comprometer los próximos pa-sos de la reforma propiciada por el Gobierno Federal para mejorar la neutra-lidad del ICMS.

En cuanto a la extensión de su base, es bastante amplia respecto de losbienes o mercancías, pero sólo grava dos servicios: comunicaciones y trans-portes interestaduales e intermunicipales. El resto de los servicios está fue-ra del ICMS, ya que se gravan por el “Impuesto sobre servicios” (ISS), que seaplica a nivel municipal (más de 5.000 municipios), aunque también susnormas son bastante similares en todo el país. Se trata de un impuesto mo-nofásico, que grava prácticamente la mayoría de los servicios, excluidos losdos que se gravan por el ICMS y que en general aplica una tasa media del


En cambio, para las alícuotas menores, todavía se observa mayor disper-sión, ya que la mayoría de los países de la UE aplican dos o tres tasas infe-riores a la general y sólo dos aplican una tasa inferior única: Holanda 6% yAlemania 7%.

Pasando ahora a los países de América Latina, se observa también la ten-dencia a la reducción en la dispersión de alícuotas y la casi total eliminaciónde tasas más altas en el IVA, que ahora por lo general se aplican medianteimpuestos selectivos. La tasa general media sin ponderar para los 21 paísesde América Latina y el Caribe incluidos en el cuadro 1 es del 13,90%, varian-do entre el 5% de Panamá y el 23% de Uruguay (la más alta). Por otra partese nota que del total de países incluidos en el mismo cuadro, la mayoría apli-ca en el IVA una tasa general única, ya que en sólo seis casos se aplican ta-sas diferenciales por tipos de bienes y servicios. En la Argentina la tasa del27% sólo se aplica a los servicios de provisión de agua, electricidad y teléfo-no que se suministran a contribuyentes que se definen como responsablesno inscriptos en el IVA (con ventas inferiores a $ 144.000 y a los que el IVApor sus ventas o prestaciones de servicios les es retenido por sus proveedo-res). En el caso de México en cambio, la tasa menor del 10% se aplica a lasventas realizadas en zonas fronterizas. En sentido estricto los únicos casosde tasas más elevadas aplicadas en el IVA son los de Colombia, Honduras,Panamá y Venezuela (tasa general y alícuota más alta para ciertos bienes).

Las alícuotas aplicadas por los miembros del Mercosur son: 21,95% enBrasil, 10% en Paraguay y 23% en Uruguay, frente al 21% de la Argentina.En los países asociados la alícuota general del IVA es del 18% en Chile y13% en Bolivia.

3. EXTENSIÓN DE LAS BASES IMPONIBLES

Para analizar la amplitud de la base del IVA se considerarán básicamentetres factores: a) etapas de aplicación del impuesto, b) bienes y servicios gra-vados, y c) exenciones. Naturalmente los puntos b) y c) tienen un efecto simi-lar en cuanto al sentido o signo con que afectan la amplitud de la base, peropor razones de metodología parece mejor tratarlos por separado.

i) Chile

Comenzando por los países de América Latina, el país que tiene una ba-se imponible más extendida en el IVA es Chile, donde por un lado se inclu-yen todas las etapas del proceso de producción y comercialización, desde lossectores primarios hasta el comercio minorista, y por el otro es el país dondeprácticamente no existen exenciones, por ejemplo para bienes de primera ne-cesidad o rubros básicos de la canasta familiar. Además es el caso dondeprácticamente se gravan todos los servicios, salvo algunas exenciones subje-tivas a favor del Fondo Nacional de Salud, otras para espectáculos de carác-ter deportivo, espectáculos artísticos y entradas a reuniones científicas o cul-turales que cuenten con el auspicio del Ministerio de Educación Pública yfinalmente exenciones de servicios relativos al comercio internacional, tales


minaron algunos estados (San Pablo, Río Grande do Sul, etc.) y municipiosclaves, por lo que puede haber diferencias en otras jurisdicciones no tantoen cuanto al nivel de alícuotas del ICMS más armonizadas al nivel nacional,sino más bien en lo que se refiere a las exenciones en los dos impuestos y alnivel de alícuotas del ISS, aunque se repite que la tasa más común del ISStiende a estar alrededor del 5%. Acá se tratan las exenciones generales, quebenefician tanto a bienes producidos en el propio estado como a bienes im-portados, y no las exenciones discriminatorias que sólo benefician a la pro-ducción interna.

Entre las exenciones generales del ICMS se pueden señalar bienes de lacanasta familiar, tales como alimentos (pan, leche, frutas y verduras, etc.),medicamentos, ventas a la Zona Franca de Manaos, etc. De todas maneras,dada la fragmentación de la base en los dos tributos generales, así como lasexenciones que se conceden en el ICMS, puede tal vez concluirse que la am-plitud de su base es intermedia, como era antes de la reforma el IVA de laArgentina.

En el caso del ISS hay mayor dispersión en las exenciones concedidaspor los diferentes municipios, pero por ejemplo en el Municipio de Porto Ale-gre están exentos los profesionales autónomos, excepto los profesionales denivel universitario, los propietarios de dos o más taxis, corredores y despa-chantes, etc., las entidades deportivas, culturales, espectáculos teatrales,danza y ópera en locales de hasta 700 localidades, circos y parques de diver-siones, servicios de construcción civil prestados para órganos públicos, etc.Además de estas exenciones automáticas del ISS, existen otras que se conce-den mediante requerimiento y comprobación periódica cada cinco años, quecomprenden profesionales universitarios en los primeros tres años de profe-sión, entes educacionales a condición que pongan a disposición del munici-pio el 5% de sus matrículas para la concesión de becas a estudiantes de me-nores recursos, entes hospitalarios sin fines de lucro, empresas de radio yTV que publiquen gratuitamente edictos u otros actos administrativos delmunicipio mediante convenio, etc.

En síntesis, y en primera aproximación, parece que en el ISS aplicado ala mayoría de los servicios las exenciones son más restringidas que en elICMS. Como además existe una especie de acuerdo informal entre los muni-cipios para compatibilizar sus legislaciones del ISS que consideraría normasanteriores a la nueva Constitución de 1988, es posible, aunque no se puedeafirmar de manera categórica, que en los demás municipios también lasexenciones se mantengan restringidas.

iii) México

Finalmente, para analizar las bases imponibles de países de la región sehará una breve referencia al IVA de México. En cuanto a la definición de labase la misma es amplia, ya que se incluye la generalidad de ventas de bie-nes y prestación de servicios. En este caso no sólo existen exenciones, lo queen el IVA implica sólo una exención parcial, sino que a ciertos bienes y ser-vicios de primera necesidad se les otorga el tratamiento de tasa cero similara las exportaciones, por lo que al recuperar los créditos utilizados en la pro-


5%, aunque existen múltiples tasas diferenciadas. Aquí también se repite elhecho de que el impuesto se aplica sobre el precio incluido el propio im-puesto (cálculo por dentro del impuesto), por lo que la tasa efectiva generalsería del 5,26%. Las tasas superiores del 10% nominal, equivalen al 11,11%efectiva.

En consecuencia, la imposición general al consumo en Brasil se halla di-vidida en dos grandes tributos que no aplica el Gobierno Federal: el ICMS es-tadual y el ISS municipal. Esta estructura separada para bienes y serviciosgenera efectos de acumulación, ya que no se conceden créditos en el ICMSpor el ISS pagado por las empresas. A su vez el ISS grava servicios finales eintermedios y al no concederse créditos por los servicios gravados utilizados,también genera efectos internos de acumulación. La corrección de esta sepa-ración de la tributación sobre servicios, tampoco se halla programada toda-vía en la reforma de la imposición general al consumo propiciada por el Go-bierno Federal, que en la próxima etapa buscará una mejor coordinación delICMS estadual y el impuesto selectivo al consumo que se aplica a nivel fede-ral “Impuesto sobre productos industrializados” (IPI).1

Desde el punto de vista del Mercosur falta resolver la gran cantidad dedistorsiones que afectan las importaciones en el ICMS, ya que en la mayoríade los estados existe una multiplicidad de incentivos a la producción local decada estado, mediante exenciones, bases reducidas y tasas menores a la ge-neral, que discriminan a las importaciones y que naturalmente afectan tam-bién las procedentes de los socios del Pacto de Asunción. Además el esque-ma de alícuotas del ICMS armonizadas a nivel nacional al 17% o 18% paraoperaciones internas del estado (tasa general), pero que en las operacionesinterestaduales se reduce al 12% o 13%, también afectan a las importacio-nes que pagan la tasa general. Como internamente el ICMS se aplica mayor-mente en base al criterio de origen, es cierto que el impuesto pagado en elestado de origen luego se descuenta cuando se produce la venta en el estadode destino. Es decir, que lo que se dejó de pagar en el primero (tasa reduci-da), luego se paga al vender en el estado de destino (tasa general), por lo queen definitiva la menor tasa pagada por las operaciones interestaduales enrealidad termina siendo sólo una ventaja financiera respecto de los bienesimportados. Este esquema de tasas menores para operaciones interestadua-les, se acentúa cuando las mercancías se dirigen a estados de menor desa-rrollo, como los del Norte, Nordeste y Centro-Oeste, caso en que la tasa desalida de los estados del Sur y Sudeste se reduce al 7%, como un mecanis-mo de transferencia de recaudación para los estados más pobres. Una últi-ma aclaración importante es que las alícuotas nominales del ICMS se apli-can sobre el precio incluido el propio impuesto, por lo que las tasas efectivascomparables a las de la Argentina resultan del 21,95% y 20,48% para opera-ciones internas (18% o 17%) y del 14,94% para operaciones interestadualesque salen hacia estados más desarrollados (12%) y del 7,53% hacia estadosmás pobres (7%). En general los estados más grandes aplican la tasa generaldel 18% y los relativamente más pequeños económicamente el 17%.

Volviendo al tema de las bases imponibles, además de la fragmentaciónentre bienes (ICMS) y mayoría de servicios (ISS), en ambos casos existen am-plias exenciones. Aquí corresponde aclarar que en los dos casos sólo se exa-


El programa de la UE era aplicar totalmente el principio de origen desdeel 1º de enero de 1997, para lo que se requería uniformar totalmente las alí-cuotas del IVA, cuya dispersión se redujo también en 1993 tal como se co-mentó arriba. Pero como los gobiernos de los países miembros no aceptaronuniformar las alícuotas del IVA, se sigue aplicando el sistema “de pago dife-rido” hasta que se logre ese acuerdo. Además los países tampoco aceptaronel cambio en la distribución de la recaudación del IVA que implicaría la apli-cación plena del principio de origen, por lo que decidieron mantener la ac-tual distribución de la recaudación del IVA aplicado en base al principio dedestino. Al mismo tiempo se acordó que el actual sistema transitorio, debíacambiarse para reducir o eliminar la evasión que se produce en las operacio-nes intracomunitarias. Por ello, según informes del Comisario del MercadoInterior Prof. Mario Monti, a partir de 2001 o 2002 se iniciaría la transiciónhacia un sistema por el cual i) el impuesto se cobraría en el país de origen,ii) pero la recaudación se transferiría al país de destino utilizando estadísti-cas macro del consumo de cada país miembro, e iii) se igualarían las alícuo-tas, principalmente para evitar distorsiones en el intercambio de bienes yservicios y especialmente en el comercio fronterizo. Es decir, que el sistemaseguiría siendo en el fondo de destino, pero el impuesto se cobraría en origenpara reducir la evasión que hoy se estima considerable.

Para las operaciones con terceros países, tal como ocurre hoy, se seguiríaaplicando el principio de destino con controles aduaneros.

i) Sexta Directiva sobre el IVA

Pasando ahora a analizar la aplicación concreta por el IVA de los paísesde la Unión Europea, en lo que se refiere al tratamiento de las exportacionesy en especial los mecanismos de compensación o devolución a los exportado-res, las normas comunitarias (Sexta Directiva actualizada y Directiva 91/680sobre IVA para operaciones intramercado) dejan librado a la decisión de ca-da país la forma de compensar o devolver los saldos a favor de los contribu-yentes. “Los estados miembros pueden realizar una devolución o pasar lossaldos a favor para el siguiente período fiscal, de acuerdo con las condicio-nes que ellos mismos determinaran”.3 Es decir, que las normas nacionalesde aplicación del IVA de cada país tratan el tema de las devoluciones a losexportadores. Pero ya conviene adelantar, que aunque en varios países de laUE se escuchan quejas de los exportadores por la demora en la devolucióndel IVA, los mecanismos de compensación y/o los plazos de devolución sonmenores que los que existen en la Argentina y otros países de América Lati-na, salvo casos especiales como el de Chile. “En la práctica en la UE las nor-mas varían de país a país, pero la mayoría reintegra los saldos a favor en unplazo de un mes”.4

Es que en general los IVA en la UE se aplican respetando más la neutrali-dad y de manera más simétrica en cuanto al tratamiento de los saldos a fa-vor de los contribuyentes, que tienden a devolverse en menor tiempo que enla Argentina y otros países de la región.

Pero por otra parte conviene señalar que la administración de las devolu-ciones de IVA ha presentando problemas en muchos países en vías de desa-


ducción de los bienes favorecidos, se termina generando la exención total delIVA. Este tratamiento de tasa cero se concede a las ventas de animales y ve-getales en estado natural, las medicinas, los productos destinados a la ali-mentación (salvo algunas exclusiones como bebidas diferentes a la leche, ja-rabes o concentrados para refrescos, caviar, salmón ahumado), tractores yotras maquinarias e implementos agrícolas, fertilizantes y otros insumosagrícolas (plaguicidas, herbicidas, etc), servicios a favor de los agricultores,servicios independientes de molienda, o trituración de maíz o trigo, de pas-teurización de leche, etc. Por otra parte, se otorga la exención a favor de laventa de construcciones, bienes culturales como libros, periódicos y revistas,bienes muebles usados, y los servicios de créditos hipotecarios, servicios deenseñanza que presten los gobiernos nacional, estadual o municipal y susorganismos descentralizados, el transporte público terrestre de personas (ex-cepto por ferrocarril), los seguros contra riesgos agropecuarios y los segurosde vida, intereses que deriven de cajas de ahorro y de títulos públicos, etc.Como se aprecia, si bien las exclusiones y exenciones en México no son nu-merosas y extendidas, se puede concluir que la base imponible tiene una ex-tensión intermedia e inferior a la actual del IVA de la Argentina.

4. TRATAMIENTO DE LAS EXPORTACIONES

En materia de bienes, los IVAs que se utilizan en el mundo aplican en sutotalidad el principio de destino, por el que se gravan importaciones y se des-gravan las exportaciones. Esta forma de IVA que requiere la realización deajustes en frontera (mantenimiento de los controles aduaneros), se ha acen-tuado en los últimos años no solamente para favorecer la armonización tri-butaria en procesos de integración económica, sino principalmente para evi-tar exportar impuestos y castigar las exportaciones.

4.1. Países de la Unión Europea

Así por ejemplo en la Unión Europea, se aplicó este esquema de IVA conajustes en frontera hasta 1993 para las operaciones intracomunitarias, enque se reemplazó por un sistema denominado “de pago diferido” que mantie-ne el principio de destino, pero sin controles fronterizos o aduaneros. En elnuevo esquema de IVA vigente desde el 1º de enero de 1993 cuando unamercancía sale de un país comunitario a otro país miembro, se sigue libe-rando la exportación del IVA (exención de la venta y derecho a recuperar loscréditos por insumos gravados) y el IVA debe pagarse por el comprador delotro país miembro a su propia administración tributaria. Y para facilitar elcontrol impositivo, habiéndose levantado para ese tráfico los controles adua-neros, se implementó un importante sistema de intercambio de informaciónentre las administraciones tributarias (sistema VIES),2 además de otros re-quisitos legales para facilitar el control, tal como que i) las ventas se realicena otro sujeto pasivo registrado ante la DGI del país comprador, e ii) tener ladocumentación del transporte de la mercancía al otro país miembro.


la mitad del mes, serían 15 días más dos meses, lo que daría un rezago totalde dos meses y medio desde que se produjo la exportación. Sin embargo, pu-blicaciones periodísticas señalan que “Hacienda se duerme a la hora de de-volver el IVA al exportador, ya que la demora del mecanismo de devoluciónrápida actualmente se traduce en tres o cuatro meses de demora desde la fe-cha de la presentación con saldo a favor. Además si concurren circunstan-cias especiales, tales como el incumplimiento de aspectos formales en la pre-sentación (hecha fuera de plazo, deudas pendientes con la Administración,multas de tráfico, etc.), se detiene la devolución y el plazo se amplía sustan-cialmente. Un ejemplo: el saldo impago de una multa de tráfico de 15.000pesetas (un dólar equivale a 150 pesetas) detiene y demora una devoluciónde IVA de 70 u 80 millones de pesetas. Hoy se podría estimar que la cifrapendiente de devolución a los exportadores podría fácilmente alcanzar al me-dio billón de pesetas (US$ 3.571 millones)”.6

Si bien la ley española del IVA de 1992 autoriza al Poder Ejecutivo a apli-car un sistema de suspensión del IVA cargado en las compras de bienes yservicios relacionados directamente con la entrega de bienes destinados a laexportación u operaciones intracomunitarias, este sistema todavía no se haimplementado. Este mecanismo de suspensión del IVA en las adquisicionesvinculadas directamente con exportaciones y operaciones intramercado, seaplica en otros países de la UE para reducir el impacto financiero, tal comosucede por ejemplo en Italia desde la década del setenta.

Asimismo en los casos de Alemania, Austria, Dinamarca, Holanda, Bélgi-ca, Francia y Suecia la devolución de los saldos a favor de los exportadores,en general se realiza en un plazo más breve que el indicado en España.

4.2. Argentina

Para analizar el tratamiento a los exportadores en los IVA en algunos paí-ses de América Latina, se comienza con el caso de Argentina, donde en gene-ral se han observado atrasos considerables en la devolución a los exportado-res de los saldos a su favor del IVA. Pero por otro lado, tal como ha pasadoen otros países, también se han presentado casos de fraudes y evasionesconsiderables, por la utilización de facturas falsas y otros arbitrios. Se con-firman así, una vez más, las dificultades de las administraciones tributariasseñaladas por M. Casanegra para aplicar adecuada, oportuna y correcta-mente las normas sobre devolución del IVA y otros reembolsos a los exporta-dores.

Un caso vastamente conocido de atrasos de reintegros del IVA a los ex-portadores, es el de las empresas automotrices que reclaman saldos de IVA asu favor por exportaciones que superaría los US$ 500 millones. Pero este ca-so, lo mismo que se plantea con las empresas contribuyentes del IVA que re-claman de la AFIP (ex DGI) saldos a su favor por retenciones y percepcionesdel IVA y que representaría un total adeudado a los contribuyentes de másde US$ 3.000 millones, constituye por su envergadura un problema financie-ro y fiscal que excede el marco de un simple atraso burocrático.7

En la Argentina, debe indicarse que además de la forma clásica de com-


rrollo y aun en los más avanzados, por la gran cantidad de fraudes y evasio-nes detectadas. Tal como señala M. Casanegra de Jantscher, “En lo que serefiere a devoluciones del IVA a los exportadores, los países en desarrollo tie-nen problemas parecidos a los más avanzados. Evidencias de abusos y frau-des son generalizadas. Las administraciones tributarias deben elegir entrealternativas poco atractivas. Por un lado, realizar una investigación intensaantes de otorgar el reembolso debilitará la posición competitiva del exporta-dor. Pero por otro lado, si los reintegros de IVA no se controlan se produceuna generalizada evasión y fraudes. Posiblemente la mejor solución es un rá-pido control de todas los reintegros del IVA, junto con inspecciones más pro-fundas realizadas al azar”.5

ii) España

Pasando ahora a comentar con más detalle la práctica de algunos paísesde la UE en cuanto a las devoluciones de IVA a los exportadores, se puedecomenzar con el caso de España. En este caso existen dos métodos genera-les de devolución de los saldos favor de los contribuyentes: l) un sistema ge-neral para todos los contribuyentes y 2) el sistema de devolución para los ex-portadores.

El sistema general de devolución de los saldos a favor por cualquier motivo(art. 115 de la ley de IVA) sólo concede el derecho a devolución a partir de laliquidación general que todos los contribuyentes deben presentar al 31 de di-ciembre de cada año y que vence el 31 de enero. La Administración debepracticar la liquidación provisional dentro de los seis meses siguientes y tie-ne 30 días más para proceder a la liquidación de oficio. De tal forma que porun saldo a favor generado en enero de un año determinado, la devolución re-cién se concreta el 31 de agosto del año siguiente. Transcurridos pues losseis meses, más los treinta días del cierre del año, el contribuyente puedesolicitar que se le abonen los intereses por mora. Como se aprecia, el siste-ma ordinario de devolución de saldos a favor del IVA es lento, pero tales sal-dos pueden ser recuperados por los contribuyentes. Si se estima que en pro-medio del año un saldo a favor se asigna a fines de junio y se recupera el 31de agosto del año siguiente, ello implica una demora de 14 meses para recu-perar ese saldo a favor.

El sistema de devolución rápida para exportadores es un sistema especialque se aplica únicamente a exportadores e implica un mecanismo financie-ramente más ventajoso, ya que les autoriza a obtener la devolución del saldoa su favor al término de cada período fiscal mensual, sin necesidad de espe-rar a la presentación de la liquidación estadística anual del 31 de diciembre.Se establece como requisito que se trate de exportadores con un monto deventas al exterior superior a pesetas 20.000.000 (alrededor de US$ 143.000anuales) y que además deben inscribirse en un Registro Especial que lleva laadministración tributaria. En estos casos, aunque las normas no fijan plazoa las devoluciones, el plazo medio de devolución oscila entre dos y tres me-ses de la presentación de la liquidación del IVA con saldo a favor del expor-tador según expresa la Agencia Estatal de Administración Tributaria de Es-paña. Es decir, que si se supone en promedio que el saldo a favor se ubica a


tadores que superaban un determinado monto de exportación y las PYMEencuadradas en la Res. 401/89 tenían derecho a pedir la devolución antici-pada del IVA. Ahora puede pedirlo cualquier empresa exportadora.

Visto que el anterior plazo de 15 días hábiles no se cumplía en la reali-dad, el nuevo plazo de 45 días desde el pedido que otorga el nuevo régimenen los hechos no significa una ampliación o demora respecto del anterior, yaque se estima que las devoluciones anticipadas deberán concederse en alre-dor de 50 días hábiles posteriores al embarque; o sea alrededor de dos mesesy medio corridos posteriores al embarque.

También debe aclararse que las normas para “devolución” rápida a losexportadores permiten transferir sus saldos a favor de IVA a otros contribu-yentes, lo que en el pasado originó grandes fraudes, debido a que la juris-prudencia amparaba a los cesionarios en su calidad de adquirentes de “bue-na fe” de dichos créditos. Por ello la Resolución 2785 de la DGI dispuso quelos créditos transferidos sólo surtirán efectos cancelatorios para el adquie-rente, recién desde el momento en que la DGI se expidiera sobre su verosimi-litud y monto.

En síntesis, en la Argentina no existe un sistema general de devoluciónde saldos a favor de los contribuyentes, ya que sólo se reintegran los saldosprovenientes de exportaciones y los saldos de IVA que prevé el sistema espe-cial aplicado a la minería.

4.3. Chile

Pasando ahora al tratamiento de los exportadores en el IVA de otros paí-ses de América Latina, conviene comenzar con el caso de Chile, donde desdehace mucho tiempo hay gran preocupación para devolver las saldos a favorde los exportadores lo más rápido posible y al mismo tiempo tratar de evitarlos fraudes y evasiones. Con esa finalidad desde 1975 se aplica un sistemade devolución anticipada del IVA a los exportadores que fue refundido y ac-tualizado por el decreto 79 de 1991. El monto de la recuperación del IVA sedetermina aplicando al total del crédito fiscal del período correspondiente, elporcentaje que representa el valor de las exportaciones con derecho a recu-perar el IVA, con respecto a las ventas totales de bienes y servicios del mis-mo período fiscal. Este mecanismo de devolución anticipada a los exportado-res se extiende a otras empresas o personas a las cuales también se concedeel derecho a recuperar el IVA, tal como los prestadores de servicios que efec-túen transporte internacional de carga y pasajeros, los que presten serviciosa beneficiarios del exterior, las empresas o sus representantes en el país porel aprovisionamiento de plataformas petroleras, las entidades hoteleras re-gistradas ante el Servicio de Impuestos Internos (SII) por los servicios presta-dos a turistas extranjeros sin domicilio ni residencia en Chile, etc.

La recuperación anticipada del IVA, que se concreta mediante cheque no-minativo girado a favor del exportador o similar, debe solicitarse dentro delmes subsiguiente de efectuado el embarque para los bienes o de la aceptacióndel trámite de la Declaración de Exportación en el caso de los servicios, me-diante una declaración jurada que contenga los datos requeridos por la misma


pensación de los créditos por insumos gravados de exportaciones con débi-tos por ventas en el mercado interno, se han aplicado mecanismos de devo-lución anticipada cuyo régimen acaba de ser modificado por nuevas normasdel Ministerio de Economía (Resolución 1135 del 8/10/97). Precisamente pa-ra tratar de evitar los fraudes y evasiones y no perjudicar a los exportadores,ya hace varios años que se estableció un mecanismo de devolución anticipa-da y provisoria con una serie de garantías (aval bancario y seguro de cau-ción), debido a que el control impositivo sólo podía realizarse luego de conce-der la devolución anticipada (Resoluciones l/90 del Min. Economía y 3417de la DGI).

Estas normas establecían que el pago anticipado y provisorio a los expor-tadores debía realizarse dentro de los 15 días hábiles de la formalización delpedido, aunque en los hechos tal plazo no se cumplía. Según informacionesobtenidas de la DGI, estas devoluciones anticipadas a los exportadores gene-ralmente se estaban concediendo a los 30 o 45 días hábiles posteriores al pe-dido, que a su vez podían realizarse al mes calendario siguiente al que seefectúe el embarque, con lo que en promedio las devoluciones recién se con-cedían en alrededor de 45 o 50 días hábiles después del embarque, lo queequivale a cerca de dos meses y medio corridos. Como se ve el plazo de devo-lución anticipada es parecido al vigente en España para este tipo de reinte-gros del IVA a los exportadores. En cambio, el plazo de las devoluciones or-dinarias o definitivas a los exportadores en la Argentina en general tiende aser más prolongado que el existente en España y otros países de la UniónEuropea.

Además existe un sistema de devolución ordinaria a los exportadores, pa-ra el cual hasta ahora la DGI no tenía plazo máximo de otorgamiento. Ahorapara este método de devoluciones ordinarias se fijó un plazo máximo a laAFIP de 180 días. También antes existía un Registro especial en el que de-bían inscribirse los exportadores para tener derecho a la devolución antici-pada, pero hace tiempo que dejó de utilizarse. Lo mismo que sucede en Es-paña, para poder beneficiarse de la devolución anticipada los exportadoresdeben hallarse al día en el pago de otros impuestos y contribuciones de se-guridad social y no tener deudas atrasadas con la AFIP.

El nuevo régimen establecido por la Res. 1135/97 del Ministerio de Eco-nomía dispuso algunos cambios en el sistema de reintegro anticipado del IVAa los exportadores, entre los que pueden citarse: 1) el pago provisional debe-rá ser hecho por la AFIP dentro de un plazo máximo de 45 días hábiles. Serecuerda que el anterior de 15 días no se cumplía en los hechos; 2) ademásdel aval bancario la AFIP podrá exigir otras garantías como prenda, hipoteca,etc. Pero si la empresa tiene solvencia suficiente, el ente administrador podráno solicitar garantía alguna. Vista la experiencia negativa con los seguros decaución, que en varios casos fueron otorgados por compañías de seguros in-solventes, no se aceptará más este tipo de garantía; 3) si se pide garantía lamisma tendrá una duración máxima de 180 días para que la AFIP realice laverificación. Antes las garantías podían ser solicitadas por plazos mayores;4) para las devoluciones ordinarias del IVA se establece un plazo máximo ala AFIP de 180 días, mientras que antes no existía plazo; 5) las devolucionesanticipadas de IVA se siguen realizando en efectivo y 6) antes sólo los expor-


mente los saldos a favor que tengan por créditos vinculados con exportacio-nes. Se ha verificado la situación en los estados de San Pablo y Río Grandedo Sul, confirmándose que esos créditos sólo pueden compensarse por débi-tos por ventas internas gravadas y que no existen mecanismos de devolucióndel ICMS a los exportadores. Además ahora los saldos a favor por exportacio-nes pueden transferirse a otros contribuyentes del mismo estado. Y esta si-tuación es similar en los demás estados de Brasil.

Si bien el Gobierno Federal trató que los estados devolvieran los créditosde ICMS a los exportadores, hasta ahora no logró que ello se implementaraen ningún estado.8 Esta propuesta del Gobierno Federal fue realizada alaprobarse la Ley Complementaria 87 de 1996 que modificó el ICMS paradesgravar las exportaciones y aplicar el principio de destino.

Sin embargo, mejoró algo la situación de los exportadores, ya que se eli-minaron las restricciones que antes existían para compensar los créditos porexportaciones de productos industrializados y además se permitió transferirlos saldos a favor por exportaciones a otros contribuyentes del mismo im-puesto. Así por ejemplo en Río Grande do Sul, antes esos créditos por expor-taciones estaban limitados al 60% del total de los débitos por ventas internasde cada período fiscal. El resto de créditos a favor pasaba al período fiscal si-guiente sin ninguna corrección monetaria, por lo que el valor real de esoscréditos pendientes disminuía. Es decir, existía una masa importante de cré-ditos pendientes de ICMS cuyo valor descendía perjudicando a los exporta-dores. Además a partir de la Ley Complementaria 87/96 (también conocidacomo “Ley Kandir”), se permitió transferir el saldo a favor de cualquier con-tribuyente a otros contribuyentes del ICMS del propio estado, pero no sepuede transferir a otros contribuyentes de otros estados. Pero esa transfe-rencia del saldo a favor de los sujetos pasivos del ICMS a otros contribuyen-tes, tiene como limitación la proporción que representan sus exportacionesrespecto del total de sus ventas gravadas. Es decir, que todo el saldo a favororiginado por la actividad exportadora se puede transferir a otros contribu-yentes del mismo estado. Como esta norma recién se aplica desde principiosde 1997, todavía no hay evaluación de su resultado.

Como se nota desde 1997 en Río Grande do Sul y otros estados se elimina-ron las restricciones para compensar los créditos por exportaciones, por lo quela masa pendiente de los mismos disminuyó. De todas maneras, tal como semenciona arriba, se siguen sin aplicar mecanismos de devolución de los crédi-tos de ICMS por exportaciones. Finalmente interesa agregar que debido a lacaída de la recaudación del ICMS que produjo la reforma de 1996, que convir-tió al ICMS en un IVA tipo consumo y en base al principio de destino, y quesólo fue compensada parcialmente por transferencias del gobierno central, al-gunos estados aumentaron la tasa general del ICMS. Así por ejemplo, RíoGrande do Sul aumentó su tasa general del 17 al 18% a partir del 1º de enerode 1998, colocándose al mismo nivel de alícuota general de los estados econó-micamente más grandes (San Pablo, Minas Gerais, Río de Janeiro, etc.).

Esta caída de la recaudación del ICMS que originó la ley Kandir y que nofue compensada totalmente por el Gobierno Federal, hizo que varios estadostodavía no permitan la libre transferencia de los saldos a favor del ICMS dis-puesta por la misma ley Complementaria 87/96, tal como sí lo hizo Río


norma (monto de exportaciones, monto total de las ventas del mes anterior,monto total del crédito que tengan derecho a deducir, monto del crédito fiscalcuya recuperación se solicita, copia del conocimiento de embarque, etc.).

Dentro de los cinco días hábiles de la presentación de la declaración ju-rada, el Servicio de Tesorería deberá girar el cheque correspondiente, siem-pre que el exportador i) se halle al día en sus obligaciones impositivas y 2)haya cumplido con las normas de cambio dentro de los plazos fijados por elBanco Central. El SII podrá disponer una fiscalización especial previa sobreel origen al crédito, caso en que no se aplica el plazo de cinco días hábilespara el pago del recupero de IVA, y se fija un procedimiento expeditivo paraque el SII se expida en quince días hábiles autorizando o negado el recursosolicitado. Si el SII negara el pago anticipado del IVA, deberá dentro de unplazo adicional de 25 días concretar actuaciones de carácter administrativoo judicial encaminadas a subsanar o sancionar las irregularidades o defi-ciencias que hubiere detectado. En este caso el SII debe informar al Serviciode Tesorería el inicio de estas actuaciones y este último Servicio procederá alpago del cheque al exportador si vence el plazo sin que se le haya efectuadola comunicación referida. Esta fiscalización especial previa que puede reali-zar el SII, es sin perjuicio de las fiscalizaciones y acciones que conforme consus atribuciones legales, pueda realizar el Servicio de Impuesto Internosdentro de los plazos de prescripción.

Este sistema de reintegro anticipado de los créditos del IVA a los exporta-dores, se aplica hace muchos años. Como a mediados de los años ochenta seprodujo a través de exportaciones falsas, el fraude fiscal más grande de losúltimos años (alrededor de US$ 200 millones) mediante el recupero indebidodel IVA, se dispuso agregar a la solicitud una garantía suficiente previa alreembolso de los créditos fiscales solicitados. Esta garantía consiste en unpagaré a la orden de la Tesorería con vencimiento al término de los plazosarriba citados o una garantía bancaria por el monto de los créditos de IVAcuya devolución se solicita.

Como se ve, el caso de la devolución del IVA de Chile se comentó concierto detalle, porque muestra claramente los problemas que señala MilkaCasanegra. Si se desea acelerar los plazos de devolución para evitar que losexportadores tengan un perjuicio financiero, se corre el riesgo de que se pro-duzcan fraudes y evasiones.

4.4. Brasil

En cuanto se refiere al caso de Brasil, ya se indicó que el ICMS que apli-can los estados, recién desde setiembre de 1996 se aplica en base al princi-pio de destino y que antes incluso se gravaba la exportación de productosprimarios y semielaborados. La información recibida respecto de este tema,indica que los exportadores pueden compensar sin problema sus créditos deICMS por exportaciones con débitos por ventas realizadas en el mercado in-terno pero que, en general, los estados no aplican mecanismos de devoluciónanticipada ni ordinaria parecidos a los de la Argentina y Chile. Es decir, quelas empresas mayoritariamente exportadoras no pueden recuperar oportuna-


Únicamente existe en la Argentina un régimen especial de devolución delIVA para la minería por el que se corrige este problema al otorgar i) finan-ciamiento bancario preferencial para el pago del IVA por inversiones enconstrucciones, equipos y maquinarias, y ii) la devolución anticipada delIVA por las inversiones en bienes de capital. Pero son únicamente beneficia-rios de este régimen las empresas mineras cuyas ventas se dirigen a la ex-portación.

El sistema de financiamiento del IVA para bienes de capital dirigidos a laproducción de bienes para exportación beneficia a todas las actividades (in-cluida la minería) y se implementa a través de un línea especial de créditosque otorgarán los bancos y en la que el Estado Nacional compensará a lasentidades financieras con una retribución que no podrá exceder el 12% detasa efectiva anual aplicable sobre tales créditos. Esta retribución se efectivi-zará permitiendo que las entidades financieras que adhieran a este régimen,computen como pago a cuenta en sus liquidaciones del IVA, el importe de laretribución que mensualmente corresponda por los créditos otorgados (Ley24.402/94). Las entidades financieras exigirán a los beneficiarios de estoscréditos, la constitución de las garantías que estimen procedentes para ase-gurar su cobrabilidad.

Cuando las inversiones realizadas por este régimen den lugar al reintegrodel IVA, el mismo será afectado al crédito otorgado mediante su imputaciónal saldo pendiente de cancelación. “Asimismo la DGI concederá la devoluciónanticipada del IVA por inversiones, en un plazo no mayor a sesenta días pos-teriores a la realización de la inversión, compra o importación de los bienesde capital nuevos , una vez presentada la solicitud de devolución, siempre ycuando se trate de nuevos proyectos mineros incluidos en el régimen de la ley24.196”.9

Como se aprecia, se trata de un sistema de promoción de actividades di-rigidas a la exportación, que por un lado 1) concede un financiamiento pre-ferencial para las inversiones en bienes de capital y por el otro 2) estableceun régimen de devolución anticipada del IVA para la minería por la inver-sión, compra o importación de bienes de capital nuevos. Éste es práctica-mente el único sistema de devolución del IVA por inversiones existente en laArgentina, por lo que obviamente se genera un costo financiero para lasotras empresas inversoras que afecta la neutralidad del impuesto.

En consecuencia el sistema general del IVA en la Argentina, que no per-mite recuperar los saldos a favor por compra o construcción de inversionesque se generan en las primeras etapas de puesta en marcha de esos equipos,tiene un tratamiento más favorable cuando en vez de realizar directamente lainversión, la empresa alquila los equipos mediante un contrato de arriendo oleasing. En estos casos, la empresa no realiza la abultada inversión inicial yva pagando (y deduciendo) el IVA mensualmente en cada factura que le en-vía el prestador del servicio. Es decir, este tratamiento diferenciado del IVA alas inversiones directas y al leasing introduce una clara distorsión en favorde esta última opción. Naturalmente el arriendo o leasing de maquinarias yequipos puede utilizarse para ciertos bienes de capital y en cambio no sepuede usar o es de más difícil utilización en el caso de otros equipos, cons-trucciones, instalaciones, ciertos equipos, etc.


Grande do Sul. Así los estados de Paraná y Mato Grosso do Sul todavía nopermiten la libre transferencia de los saldos a favor de los exportadores. Enesos dos estados, alrededor del 60% de su recaudación del ICMS provenía dela exportación de mercaderías no industrializadas, especialmente maderas yminerales, por lo que su recaudación se vio más afectada que en otros esta-dos. Por ello estos estados buscan mantener su recaudación y la aplicaciónde las normas para aplicar totalmente el principio de destino y permitirtransferir los saldos a favor de los exportadores, se halla demorada.

5. TRATAMIENTO DE LAS INVERSIONES EN EL IVA. SISTEMAS DE DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR DE LAS EMPRESAS INVERSORAS

5.1. Régimen general de IVA para inversiones

a) Argentina

Éste es otro aspecto de la administración del IVA que en la Argentina hagenerado un monto significativo de saldos a favor de los contribuyentes, es-pecialmente en el caso de nuevas plantas que requieren elevadas inversionesen construcciones, maquinarias y equipos que generan un alto volumen decréditos de IVA que no pueden compensarse por los débitos por ventas en elperíodo de construcción y generalmente por un largo período una vez que elproyecto comienza a producir y generar débitos fiscales. El perjuicio finan-ciero es particularmente serio en proyectos que requieren una gran inversióninicial y que destinan sus ventas mayormente a las exportaciones, como hapasado con las plantas automotrices y hubiera pasado con los nuevos pro-yectos de la minería, de no existir el régimen especial de devolución anticipa-da del IVA por exportaciones para la minería.

Estos problemas se plantean en el IVA de la Argentina porque no existeun régimen general de devolución de los saldos a favor del IVA a los contri-buyentes, ni algún mecanismo especial para la devolución anticipada del IVApor inversiones. Como se vio antes, sólo se aplica la devolución anticipadapor los saldos a favor de los exportadores. Además existe un régimen espe-cial para la minería que se comenta luego. Por ello interesa conocer cómo setrata este tema en otros países que aplican el IVA.

En primer lugar, en el IVA de los países de la Unión Europea, este proble-ma no se plantea o es de menor entidad, debido a que en todos ellos existenmecanismos por los que después de un lapso no muy prolongado (general-mente seis meses) se pueden recuperar los saldos de IVA a favor de los con-tribuyentes, cualquiera fuera la causa de los mismos.

Régimen especial de devolución anticipada de IVA por inversiones para laminería

En la Argentina, no existen normas para devolver los saldos a favor origi-nados en la compra o construcción de bienes de capital, por lo que en losprimeros años de puesta en marcha de esas plantas, se originan elevadosperjuicios financieros para esas empresas, quebrándose la simetría y neutra-lidad que debería tener el IVA.


Dentro de los seis meses siguientes la administración debe practicar la li-quidación provisional, la que debe efectivizarse en los próximos treinta días.Si en ese plazo no se devuelve el contribuyente puede pedir que se le abonenintereses por mora.

En el caso de inicio de actividades, en el mes de octubre puede pedirse ladevolución del saldo existente al 31 de diciembre, a los efectos de agilizar eltrámite de la devolución. Como se observa, en todos estos casos hay un cos-to financiero para las empresas que sólo pueden recuperar el IVA por las in-versiones iniciales u otra causa, luego de varios meses de haberlo pagado.

También en estos casos, la Administración puede exigir de los sujetos pa-sivos beneficiarios de la devolución, la prestación de garantías suficientes.

En otros países de la Unión Europea, por los general no existen normasespeciales para recuperar el IVA por inversiones, pero en varios de ellos seaplican mecanismos generales de devolución de los saldos a favor (diferentesde los aplicados para exportadores) más breves que los vigentes en España,por ejemplo en Francia y Alemania.

c) Francia

En el caso del IVA de Francia, además del sistema especial de 1) reembol-so a los exportadores que permite recuperar los saldos a su favor al final decada mes, existe 2) un sistema general de reembolso de los saldos a favorque permite solicitar el reembolso al final de cada trimestre siempre que secumplan determinados requisitos. El pedido debe formalizarse en el mes si-guiente al trimestre, acompañando copia de las facturas que originaron loscréditos. La administración tiene dos meses adicionales para procesar el pe-dido y aprobarlo o denegarlo, pero si la negación es posteriormente corregidaen la instancia superior, el contribuyente tiene derecho a recibir los interesespor mora. De tal manera que por ejemplo un saldo a favor generado en ene-ro, debe ser reembolsado en junio (dos meses para cerrar el trimestre, más elmes para solicitarlo y los dos meses que tiene la administración para expe-dirse). En otros países de la UE existen períodos de reembolsos generalesmás próximos al vigente en Francia, Alemania, Bélgica, Suecia, Dinamarca,Luxemburgo, Holanda, etc., que al más demorado vigente en España.

d) Chile

En el caso del IVA de Chile, si el crédito por compras de bienes de capitalse acumula por más de seis meses, puede ser compensado por otros tribu-tos, inclusive impuestos de importación. Es decir, que además del sistemaarriba descripto de devolución a los exportadores, existe un sistema especialde compensación de saldos originados en la compra de bienes de capital conotros impuestos y además pueden optar por pedir su reembolso siempre quese cumplan determinadas condiciones. La primera es que los saldos a favordeben existir por seis períodos fiscales seguidos como mínimo. Además se re-quiere que tales saldos a favor se originen en la compra de bienes corporalesmuebles o inmuebles destinados a formar parte del activo fijo o en la utiliza-ción de servicios que deban integrar el valor de costo del activo fijo. Si du-


En síntesis, el sistema general del IVA aplicado en la Argentina sobre lasinversiones y la falta de una devolución oportuna de los saldos a favor, talcomo existe en la mayoría de los países, genera una carga financiera para lasempresas que quiebra la neutralidad del impuesto y tiende a castigar las in-versiones en bienes de capital.

Para corregir este problema se pueden utilizar varias alternativas, siendola más sencilla la devolución de los saldos a favor por inversiones en un pla-zo razonable, por ejemplo luego de cuatro o seis meses como ocurre en Chi-le. Y de la misma manera que ocurre en ese país y España, que a partir deese momento los saldos no devueltos devenguen un interés normal hasta elmomento del pago efectivo.

También de manera similar al caso de Chile, se podría brindar la opciónde compensar esos saldos a favor con cualquier otro impuesto que deba elcontribuyente. Lo que no se sugiere es que esos saldos de IVA puedan trans-ferirse a otros contribuyentes, para tratar de evitar por lo menos parte de losfraudes que se produjeron en el pasado. Debe señalarse que la transferenciade los saldos a favor del IVA por éste u otro motivo a otros contribuyentes,prácticamente no se acepta en ningún país donde el IVA se administra razo-nablemente bien (países de la Unión Europea, Chile, etc.). En Brasil esastransferencias de saldos del IVA entre contribuyentes recién se aplican des-de 1977 y todavía no hay evaluaciones sobre su resultado. Y en la Argentinala transferencia de los saldos del IVA a favor de los exportadores a otros con-tribuyentes originó fraudes, que luego se intentaron limitar condicionandosu validez a la aceptación por la DGI.

Tampoco parece una buena alternativa la propuesta de que las empresasque compran bienes de capital entreguen documentos a las empresas vende-doras o proveedoras de equipos para que éstas cancelen a la DGI con esosdocumentos el IVA que corresponde a las ventas de esas maquinarias y equi-pos. Es decir, la empresa inversora no pagaría el IVA por esas compras demaquinarias y equipos, sino que en su lugar entregaría documentos o paga-rés con los que las empresas proveedoras cancelarían el IVA por esas ventas.Esta operatoria es complicada administrativamente y otra vez puede generarfraudes y evasiones.

Si el problema se plantea porque hay saldos a favor del IVA por inversio-nes, la mejor solución es la simple devolución oportuna de esos saldos a fa-vor por parte de la DGI, tal como ocurre en España, Francia y Chile, o lacompensación con otros impuestos del mismo contribuyente. Por supuestoque en el caso de devolución deberán solicitarse las garantías suficientes pa-ra cubrir esas devoluciones por un plazo razonable. Asimismo si se concedela devolución rápida se deberían liquidar intereses compensatorios por losatrasos que se produzcan en la efectiva devolución.

b) España

En el caso particular de España, se recuerda que existe un régimen gene-ral que permite recuperar los saldos a favor del contribuyente que existan al31 de diciembre de cada año, según pedido que debe formalizarse durante elmes de enero siguiente.



rante los meses considerados para invocar el derecho, se generan créditosfiscales que tienen su origen en la compra de bienes o utilización de serviciosdiversos de los vinculados a bienes de capital, el monto de la compensacióno la devolución se calcula en forma proporcional. Es decir, aplicando al totalde remanente acumulado el porcentaje que los créditos por compra de acti-vos fijos representan dentro del total del crédito fiscal de los meses conside-rados.

Para hacer efectiva la compensación con otros impuestos, el contribuyen-te debe solicitar al Servicio de Tesorería la emisión de un Certificado de Pagopor el monto de los créditos acumulados, expresado en unidades tributarias.Dicho certificado es nominativo, intransferible y a la vista y puede fraccio-narse para realizar diversas imputaciones.

Por su parte, si se desea obtener la devolución de este saldo a favor, elcontribuyente no debe adeudar suma alguna al Fisco en concepto de cual-quier impuesto, retenciones, derechos, tasas u otros gravámenes internos oaduaneros.


CUADRO 1TASAS DEL IVA


I. Unión Europea (para junio de 1996)

a. Países con tasa general mayor al promedio

Dinamarca 25,0 –Suecia 25,0 6 y 12Finlandia 22,0 12 y 17Bélgica 21,0 1, 6 y 12Irlanda 21,0 0; 2,8 y 12,5Francia 20,6 2,1 y 5,5Austria 20,0 10 y 12

b. Países con tasa general menor al promedio

Italia 19,0 4, 10 y 16Grecia 18,0 4 y 8Holanda 17,5 6Reino Unido 17,5 0 y 8Portugal 17,0 5 y 12España 16,0 4 y 7Alemania 16,0 7Luxemburgo 15,0 3; 6 y 12

c. Promedio general sin ponderar 19,3

Tasa general Tasas diferenciales

II. Países de América Latina y Caribe(para marzo de 1997)Argentina 21 27 para serv. Agua, gas y elect.Bolivia 13 –Brasil 21,95 y 20,48 –Chile 18Colombia 16 20 al 60% (automóviles s/tipo)Costa Rica 13Ecuador 10Honduras 7 10 bebidas alcohólicasGuatemala 10Haití 10México 15 10 (zonas fronterizas)Nicaragua 15 5 y 6Panamá 5 10 (bebidas alcohólicas y cigarrillos)

NOTAS

1. Para ello se ha propiciado la aplicación de un IVA complementario federal delICMS, que reemplazaría al IPI. Esta reforma presentada al Congreso en septiembre de1995, se halla pendiente de tratamiento y habiendo corregido buena parte de las dis-torsiones que afectaban a las exportaciones, se considera –según opiniones de la eco-nomistas y la prensa– que su tratamiento se postergará por buen tiempo. Afines de1997 el Ministerio de Hacienda Federal presentó otra alternativa de reforma por la queel ICMS estadual, el ISS municipal y el IPI federal serían reemplazados por un IVA fe-deral sobre mercancías y servicios similar al vigente en Argentina, que sería copartici-pado a los estados y municipios. Por el gran cambio y restricción que significa para losestados y municipios no parece fácil que esta última propuesta se apruebe a corto pla-zo.

2. “Value Added Information Exchange System”, Reglamento 218/92 sobre Coope-ración administrativa para el control del IVA.

3. Sexta Directiva actualizada.4. Tait (1988).5. M. Casanegra de Jantscher (1990).6. Ambos ( 1997). 7. Aunque el tema de las retenciones y percepciones del IVA tiene poca vincula-

ción con el tratamiento de los exportadores en el IVA, interesa señalar que las actua-les autoridades de la AFIP han tratado de evitar que este mecanismo extraño a la téc-nica pura del IVA siga creciendo y distorsione aún más un tributo que debería ser másneutral. Para ello se dispuso que unas larga lista de empresas contribuyentes del IVAqueden excluidas de sufrir retenciones.

8. Debe recordarse que esta reforma del ICMS al desgravar las exportaciones redu-jo su recaudación. Además como en operaciones entre estados el ICMS se aplica enbase a origen, el estado donde se efectúa la exportación puede tener que devolver cré-ditos de impuesto que fueron recaudados por otro estado. Por estas dos razones toda-vía ningún estado está devolviendo los saldos a favor de los exportadores.

9. Ley 24.402, art. 10.


Ambos, J.: Sección Economía y Negocios. “La Vanguardia”, Barcelona, noviembre1997.

Casanegra de Jantscher, M.: “Administrating the VAT” en Gillis, M. et al. Ceds. ValueeAdded Taxation in Developing Countries, Banco Mundial, Washington, junio de1990.

Tait, A.: VAT International practice and Problems, FMI, Washington, 1988.

ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIÓN DEL IVA 237236 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

CUADRO 1 (Cont.)

Tasa general Tasas diferenciales

Paraguay 10Perú 16 (+ 2 municipal)R. Dominicana 8Uruguay 23 14Venezuela 16,5 10 y 20Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago 15

III. Otro países (para 1996)Canadá 7Japón 3 (5 desde el 1/9/97)Turquía 15Suiza 6,5 1 y 8Rusia 23 6 y 12Ucrania 28 13Bielorrusia 25Georgia 14

Fuente: Comisión de la Unión Europea y CIAT (Centro Interamericano de Administra-dores Tributario.

1. INTRODUCCIÓN

En un artículo reciente1 S. Cnossen ha calificado a la introducción y ge-neralización del impuesto al valor agregado producida desde la década del 60en adelante como el hecho más significativo en materia de política tributariade la segunda mitad de este siglo.

Bajo ciertas restricciones en cuanto a su diseño el IVA reúne la deseablecaracterística de ser un gran generador de ingresos fiscales con relativamen-te bajos costos de administración y cumplimiento (este último desde la ópti-ca del contribuyente) y fundamentalmente con menores costos de eficienciaque el resto de las alternativas impositivas disponibles (principalmente losimpuestos sobre los ingresos). En cuanto a la productividad del IVA, la expe-riencia internacional muestra (cuadro 1) que en promedio cada punto por-centual de tasa de IVA genera el equivalente a 0,4 puntos porcentuales delPBI de ingreso fiscal, situándose su producido recaudatorio entre 5 y 10puntos del PBI según los países considerados (cuadro 2).

Las características de diseño que potencian la neutralidad del IVA abar-can principalmente a la definición del tipo de IVA (IVA producto, IVA ingresoo IVA consumo) que se emplee; al principio de imposición utilizado (principiode origen o principio de destino); a la cobertura del impuesto (todas las eta-pas de producción y distribución de bienes y servicios o sólo algunas); a laestructura de tasas (tasa única o tasas diferenciadas) y al método de cálculodel IVA (método de crédito, cálculo por sustracción o cálculo por adición).

El IVA producto grava todos los componentes del gasto (excepto el gastosalarial gubernamental) si se aplica principio de origen, por lo tanto es equi-valente a un impuesto sobre el PBI. Si se aplica principio de destino el IVAgrava el gasto doméstico exclusivamente:

Base del IVA producto-( principio origen)PBI - Gw.= C + I + Gc +X – M.

Base del IVA producto (principio destino)PBI – Gw –X + M = C + I + Gc

CAPÍTULO 8

Tratamientos especiales en elimpuesto al valor agregado

Oscar Libonatti

trictamente igual al valor agregado (suma de los ingresos de los factores) ycon principio de destino es la anterior ajustada por el resultado del balancecomercial.

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 241

Donde:PBI = producto bruto internoGw = consumo salarial del sector públicoC = consumo privadoI = inversión brutaGc = consumo no salarial del sector públicoX – M = saldo comercial externo

El IVA ingreso a diferencia del anterior no grava el gasto de inversión rea-lizado para reponer bienes de capital consumidos (depreciados), solamente lainversión neta queda incluida en la base que, con principio de origen, es es-


CUADRO 1

PRODUCTIVIDAD DEL IVA

País Año Productividad del IVA1

Portugal 1991 0,71

Nueva Zelanda 1992-1993 0,67

Israel 1992 0,54

Sudáfrica 1992-1993 0,52

España 1989 0,52

Chile 1991 0,49

Hungría 1991 0,44

Honduras 1992 0,42

Guatemala 1992 0,36

Panamá 1991 0,36

Suecia 1992 0,35

Uruguay 1991 0,34

Argentina 1992 0,33

Canadá 1991 0,32

Ecuador 1991 0,31

México 1992 0,30

Bolivia 1990 0,28

Filipinas 1992 0,24

Colombia 1991 0,19

Perú 1992 0,17

PROMEDIO 0,40

1. Puntos porcentuales de recaudación en términos del PBI por punto porcentual detasa.Fuente: Silvani y Brondolo, El cumplimiento en el IVA. Un análisis comparativo, FMI,Departamento de Finanzas Públicas.

CUADRO 2EL IVA EN EL MUNDO. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS

1997

Áreas y Año de intro- Características Tasas (%) Recaudaciónpaíses ducción Cobertura Base Estándar Más baja Más alta % del total % del PBI

Unión Europea (15 países)Austria 1973 R G + S 20 10; 12 – 20,9 9,0Bélgica 1971 R G + S 21 12 – 15,6 7,3Dinamarca 1967 R G + S 25 – 19,4 10,0Finlandia 1976 R G + S 22 6; 12; 17 – 18,0 8,5Francia 1968 R G + S 20,6 5,5 – 17,2 7,6Alemania 1968 R G + S 15 7 – 18,1 7,1Grecia 1987 R G + S 18 8 – 22,1 9,4Irlanda 1972 R G + S 21 0; 10; 12,5 – 20,0 7,5Italia 1973 R G + S 19 4; 10; 16 – 15,4 6,4Luxemburgo 1970 R G + S 15 3; 6; 12 – 13,5 6,1Holanda 1969 R G + S 17,5 6 – 14,7 6,7Portugal 1986 R G + S 17 5; 12 – 22,8 7,5España 1986 R G + S 16 7 – 15,5 5,6Suecia 1969 R G + S 25 6; 12 – 17,2 8,6Reino Unido 1973 R G + S 17,5 0 – 19,8 6,7

Otros países europeos (16 países)Albania 1996 R G + S 12,5 X –Bulgaria 1994 R G + S 18 X – 13,4Croacia 1997 R G + S 22 10 – 19,1Chipre 1992 R G + S 8 – 10,3 4,7República Checa 1993 R G + S 22 5 – 17,4 6,9Estonia 1992 R G + S 18 – 29,3 11,0Hungría 1988 R G + S 12 – 20,4Islandia 1990 R G + S 24,5 14 – 31,6 9,8Letonia 1992 R G + S 18 – 30,1 5,0Lituania 1994 R G + S 18 X – 36,4 9,1Malta 1995 R G + S 15 – 1,2 0,7Noruega 1970 R G + ST 23 – 22,2 8,5Polonia 1993 R G + S 22 X; 7; 12 – 15,1 7,3Rumania 1993 R G + S 18 X – 15,1Rep. Eslovaca 1993 R G + S 23 6 –Suiza 1995 R G + S 6,5 2 – 12,2 2,7

Donde:IN = ingreso nacional.V = valor agregado.D = Depreciación.

El IVA consumo excluye de la base del impuesto a la inversión bruta. Sise instrumenta con principio de destino su base está dada por las ventas mi-noristas.


Base del IVA ingreso (principio origen)PBI – Gw – D = C + (I – D) + Gc + X – MY siendo PBI = V + D = IN surgeV – Gw = C + (I – D) + Gc + X – M

Base del IVA ingreso (principio destino)PBI – Gw – D – X + M = C + (I – D) + GcV – Gw – X + M = C + (I – D) + Gc


CUADRO 2 (Cont.)


Asia y Pacífico (16 países)Bangladesh 1991 M G + ST 15 X – – –China 1994 R G + ST +CG 17 13 – 54,3 6,1Fiji 1992 R G + S 10 – – 23,9 6,0Indonesia 1985 R G + ST 10 X; 5 – 26,4 4,5Israel 1976 R G + S – – – – –Japón 1989 R G + S 3 – – 5,3 1,5Corea 1977 R G + S 10 X – 19,6 4,0Mongolia 1993 R G + ST+ CG 10 X – – –Nueva Zelanda 1986 R G + S 12,5 – – 22,8 8,4Pakistán 1990 M G + ST+ CG 18 X; 5 23 11,0 2,0Filipinas 1988 R G + S 10 X – 10,8 1,9Singapur 1994 R G + S 3 – – 4,2 1,5Sri Lanka 1997 M G + ST 20 – – – –Taiwan 1986 R G + S 5 X – – –Tailandia 1992 R G + S 7 – – 18,3 3,5Samoa Occidental 1994 R G + S 10 – – – –

Comunidad de los estados independientes (11 países)Armenia 1993 R G + S 20 X – – –Azerbaiján 1992 R G + S 20 X – – –Bielorrusia 1992 R G + S 20 – – 23,0 –Georgia 1993 R G + S 20 10 – – –Kazakistán 1992 R G + S 20 10 – – –Kirguisia 1992 W G + S 20 – – – –Moldavia 1992 R G + S 20 – – – –Fededración Rusa 1992 R G + S 20 10 – 23,1 –Tajikistán 1992 W G + S+ CG 20 X – – –Turkemenistán 1992 R G + S 20 X – – –Ucrania 1992 R G + S 20 X – – –

CUADRO 2 (Cont.)


América del Sur (10 países)Argentina 1975 R G + S 21 X 27 21,4 –Bolivia 1973 R G + S 14,9 – 29,5 4,6Brasil 1967 R G + S 22 – 33,3 4,5 8,1Chile 1975 R G + CG” 18 – 37,0 8,0Colombia 1975 R G + S 16 X 35 36,4 5,4Ecuador 1970 R G + ST+CG 10 X – 21,0 3,3Paraguay 1993 R G + ST 10 X – 14,3 3,4Perú 1976 R G + ST 16 X – 35,6 5,3Uruguay 1968 R G + S 23 X; 14 – 47,7 5,9Venezuela 1993 W G + S 12,5 X 22,5; 32,5 16,0 3,0

América Central, Caribe y Canadá (14 países)Belice 1996 R G + ST 15 – – 2,9 0,7Canadá 1991 R G + S 7 0 – 15,5 5,6Costa Rica 1975 R G + ST 13 – – 20,2 3,1Rep. Dominicana 1983 R G + ST+ CG 8 X – – –El Salvador 1992 R G + ST 13 X – 40,0 5,4Grenada 1987 R G + S 27,5 5 – 35,0 –Guatemala 1983 R G + S 10 – – 33,1 2,5Haití 1982 R G + S+ CG 10 X – – –Honduras 1976 R G + S+ CG 7 X – – –Jamaica 1991 R G + ST 15 X – – –México 1980 R G + S 15 0; 10 – 16,1 3,0Nicaragua 1975 R G + ST 15 X; 5; 6; 10 – 12,1 2,4Panamá 1977 R G + S 5 X – 7,1 1,9Trinidad y Tobago 1990 R G + S 15 0 – – –

Si bien el IVA consumo tiene menor base que las otras dos variantes, esla única que libera a la inversión. Con principio de origen se grava (en cual-quiera de las variantes) el valor agregado de la producción doméstica (inclu-yendo la de bienes de capital en el caso del IVA producto y excluyéndola conel IVA consumo) mientras que con el IVA destino se impone (en cualquiera delas variantes) el valor agregado incorporado en los bienes y servicios consu-midos domésticamente (incluyendo al efectuado en bienes de capital con elIVA producto y exceptuándolo con el IVA consumo). Estrictamente los bienesde capital (la inversión) son liberados de imposición plenamente sólo median-te un diseño de IVA que combine IVA tipo consumo y principio de destino.

Si adicionalmente se desea que este IVA consumo basado en destino (gra-va importaciones y desgrava exportaciones) no altere la estructura de preciosrelativos de los bienes y servicios, debe ser instrumentado con cobertura ge-neral y con una sola tasa de imposición.

Existen en la actualidad 110 países que han adoptado el IVA, de los cua-les 42 lo introdujeron durante la presente década (mayoritariamente paísesafricanos, del este de Europa y las ex repúblicas soviéticas) en lo que consti-tuyó un fuerte resurgimiento del interés en esta forma de tributación, luegoque el relativo estancamiento de los años 80 (solamente 14 países lo adopta-ron en este período) interpusiera un paréntesis en la expansión del IVA (en-tre 1967 y 1979 lo habían adoptado 47 gobiernos).

El cuadro 2 detalla la estructura del IVA de 103 países. Del mismo surgeque 87 han optado por un IVA generalizado a todas las etapas (producción ydistribución mayorista y minorista) y a su vez 70 de estos países, entre losque se encuentra la Argentina, emplean la variante de IVA consumo gravan-do los bienes y los servicios en forma muy amplia, mientras que otros 11países, empleando el mismo enfoque, imponen a una gama más estrecha deservicios. Es éste en sí mismo un hecho destacable, que pone de manifiestola capacidad del IVA para transformarse en la primer forma de imposiciónque incorpora masivamente en su base imponible a los servicios.

Resulta clara la tendencia hacia la utilización del IVA como técnica deimposición del gasto, que libera de carga tributaria a la inversión. Esta ven-taja del IVA coexiste, en estos mismos países, con la concesión de tratamien-tos de exención y/o tasas diferenciadas a distintos tipos de bienes y serviciosque conspiran contra el logro de una más plena neutralidad del impuesto(solamente 25 países en el cuadro 2 emplean una única tasa general, siendo73 los que utilizan una o más tasas diferenciadas y diversas exenciones asectores específicos).

Prácticamente la totalidad de países que han introducido el IVA en susestructuras impositivas utilizan la modalidad indirecta de cálculo del mismo,es decir como diferencia entre débito y crédito fiscales. Este procedimientoque “ata” el impuesto a las transacciones (tanto por el lado de las ventas co-mo de las compras) evita que el contribuyente tenga que determinar en mo-mento alguno su valor agregado a efectos impositivos, surgiendo su obliga-ción como mera diferencia entre el impuesto cargado sobre sus ventas(débito fiscal) y el pagado sobre sus compras (crédito fiscal). El procedimien-to indirecto de sustracción (o método de crédito) permite la existencia de ta-sas múltiples de IVA, que no podrían admitirse si se utilizaran los métodos


Base IVA consumo (principio origen)PBI – Gw – I = C + Gc + X – M

Base IVA consumo (principio destino)PBI – Gw – I – X + M = C + Gc


CUADRO 2 (Cont.)


Este Medio y África del Norte (6 países)Argelia 1992 W G+ ST 21 X; 7; 13 40 – –Egipto 1991 M G + ST+ CG 5 0 10; 25 – –Israel 1976 R G + S 17 – – 29,3 –Marruecos 1986 W G + S 19 X; 7; 14 – 21,3 6,1Túnez 1988 R G + S 17 X; 6; 10 29 10,3 3,0Turquía 1985 R G + S 15 8 23 19,4 6,8

África (15 países)Benín 1991 W G + CG 18 X – – –Burkina Faso 1993 W G + ST 15 – – – –Costa de Marfil 1960 M G + CG 20 10 – – –Gabón 1995 R G + S 18 X – 7,2 –Guinea 1996 M G + ST 18 X – 13,0 –Kenia 1990 M G + ST 18 X; 0; 5 30 31,4 7,2Mali 1991 R G + ST 17 X; 10 – – –Mauritania 1994 R G + S 14 X; 5 – – –Nigeria 1986 R G + S 17 X – – –Senegal 1990 W G + S 14 10 – – –Sudafrica 1991 R G + S 17 O – 24,9 6,6Tanzania 1997 M G + ST – – – – –Togo 1995 R G + S 18 X; 7 – – –Uganda 1996 R G + S 17 X – – –Zambia 1995 R G + S 20 X – 33,7 –

1. Las letras tienen el siguiente significado:R = El IVA se extiende hasta la etapa minorista.W = El IVA se extiende hasta la etapa mayorista.M = El IVA se extiende hasta la etapa industrial.2. Las letras tienen el siguiente significado:G = Bienes.S = Servicios en general.St= Servicios selectivos.CG= Bienes de capital.Fuente: S. Cnbossen “Global Trends and Issues in Value Added Taxation”, Internatio-nal Institue of Public Finance, 53rd Congress, Kyoto, Japan, agosto de 1997.

mente la carga tributaria?) y de eficiencia (¿generan costos colaterales signi-ficativos fundamentalmente en términos de administración tributaria y/omayores costos privados relacionados con el cumplimiento tributario?).

Los instrumentos en cuestión son:

a) Diferenciación/reducción de tasasb) Exencionesc) Tratamiento de tasa cero.

Los efectos de estos instrumentos dependen a su vez de cuál sea el méto-do de cálculo que se emplee para determinar el IVA.

Con el método IVA crédito es el consumidor final quien soporta la cargaimpositiva y cada productor/distribuidor ubicado a lo largo de la cadena deproducción/distribución del bien o servicio actúa como un agente de recau-dación. El siguiente ejemplo tomado de Zee (1996) muestra cómo se desarro-lla el cobro del impuesto con un IVA del 10% en todas las etapas.

IVA DEL 10% EN TODAS LAS ETAPAS

Productor Mayorista Minorista Recaudación Precio con IVA

Ventas (sin IVA) 100 200 300Compras (sin IVA) 0 100 200IVA ventas 10 20 30IVA compras 0 10 20IVA neto 10 10 10 30 330

Si se concede tratamiento de “tasa cero” en la etapa final el minorista de-ja de cargar IVA sobre sus ventas pero el fisco le reembolsa el crédito fiscalpor el IVA incorporado en sus compras. Este crédito es necesariamente igualal IVA recaudado en las etapas previas (productor, mayorista) y por lo tantoel tratamiento de “tasa cero” a una etapa final equivale a liberar totalmentede carga impositiva al bien o servicio de que se trate, según se aprecia en elsiguiente ejemplo:

TASA CERO A MINORISTA. RESTO ETAPAS IVA AL 10%


Ventas (sin IVA) 100 200 300Compras (sin IVA) 0 100 200IVA ventas 10 20 0IVA compras 0 10 20IVA neto 10 10 -20 0 300


aditivos de cálculo del impuesto (es decir aquellos que parten de identificarlos componentes del valor agregado –salarios, ganancias– para posteriormen-te aplicarles la tasa del impuesto y determinar la obligación impositiva) ni elmétodo sustractivo “directo”, es decir aquel que determina la base imponiblecomo diferencia entre ventas y compras y luego aplica la alícuota. Por el con-trario, y según fuera antes expresado, el método sustractivo indirecto permi-te que en cada transacción individual se determine un débito (si se trata deuna venta) o un crédito (si fuera una compra), de manera que no existen im-pedimentos para diferenciar la tasa de IVA para ciertos productos o servi-cios, pues el impuesto surge de la diferencia entre los débitos y créditos in-dividuales (es decir por transacción) acumulados sobre el período de tiempoque fije la ley (y que puede ser cualquiera).

2. TRATAMIENTOS ESPECIALES EN IVA

El gran atractivo económico del IVA, en particular del instrumentado porel método sustractivo indirecto, es el de brindar un procedimiento apto paragravar el consumo sin introducir distorsiones en los precios relativos de losbienes y servicios,2 suponiendo que todos ellos fueran alcanzados por el gra-vamen y se aplicara una sola alícuota.

Como muestra el cuadro 2 esta ventaja no es totalmente aprovechada porel diseño concreto que adquiere la imposición al valor agregado en la casi to-talidad de los países que lo utilizan, aun entre aquellos que liberan a la in-versión de toda carga de IVA. Ello obedece a tres tipos de consideraciones:

1. razones de simplificación tributaria en aras de reducir el costo de admi-nistración y fiscalización del impuesto. Bajo ciertas circunstancias esteargumento deriva en la conveniencia de “dejar fuera” del impuesto o biende “disminuir la carga” que recae sobre determinados productos y servi-cios o bien sobre determinados tipos de contribuyentes, con independen-cia del producto o servicio que produzcan o comercialicen.

2. razones de naturaleza distributiva que motivan la reducción o eliminaciónde la carga del IVA para ciertos bienes y servicios por la connotación re-gresiva que se asigna a la imposición de los mismos, por tener gran pesoen la canasta de consumo de los sectores de menores ingresos. Por razo-nes inversas, pero también de índole distributiva, a veces se propicia laimposición diferencial y más elevada en IVA de algunos bienes y servicios.

3. la tercer consideración que da lugar al apartamiento de la cobertura am-plia del impuesto y la uniformidad de su tasa tiene que ver con la presen-cia de bienes y servicios meritorios o preferentes, cuyo consumo se deseaalentar.

Siendo éstos los argumentos que se emplean para justificar la eliminacióno atenuación de la imposición, cabe hacer referencia a los instrumentos quepueden utilizarse para viabilizarlas y, en particular, a la aptitud diferencialque ellos evidencien en cuanto al logro de sus cometidos. El grado de aptituddebe ser evaluado en términos de efectividad (¿reducen y/o eliminan efectiva-


exento es asimilado a valor agregado en la etapa siguiente e impuesto comotal. En consecuencia la exención a un sector intermedio, cuando se usa unIVA crédito, provoca un exceso de tributación por doble imposición de valoragregado (efecto cascada) y de cobro de impuesto sobre impuesto (efecto pi-ramidación) como hubiera ocurrido con un impuesto a las ventas del tipo In-gresos Brutos.

Cabe analizar qué ocurre con estos tratamientos especiales cuando seemplea el método de sustracción directa para el cálculo del IVA. En este casoel IVA no se discrimina en las facturas, sino que la base imponible es la dife-rencia entre las ventas totales (con IVA incluido) y las compras totales (conIVA incluido).

Si todos los sectores están gravados a igual tasa el método de sustraccióndirecta produce el mismo resultado que el método crédito, tanto en términosde recaudación total e incidencia plena del impuesto en el consumidor final,como en relación a la actuación de cada etapa como “agente de recaudación”del gravamen, según muestra el ejemplo siguiente:

TODAS LAS ETAPAS GRAVADAS CON IVA AL 9,1%, EQUIVALENTE 10% SOBRE VALOR AGREGADO NETO

SISTEMA SUSTRACCIÓN DIRECTA



Si el minorista es gravado a tasa cero y el IVA compras le es reembolsadopor el fisco, el resultado coincide con el que se obtendría con IVA crédito, esdecir hay liberación plena del impuesto.

TASA CERO AL MINORISTARESTO ETAPAS GRAVADAS CON IVA AL 9,1%,

EQUIVALENTE AL 10% SOBRE VALOR AGREGADO NETOSISTEMA SUSTRACCIÓN DIRECTA


Ventas (sin IVA) 100 210 300Compras (sin IVA) 0 110 220IVA ventas 110 220 300IVA compras 110 110 -220IVA neto 10 10 -20 0 300


Se concluye además que con el método de IVA crédito la tasa de imposi-ción efectiva sobre un producto es la tasa que corresponde a la última etapagravada.

Si se hubiera optado por conceder al sector minorista el tratamiento de“exención” de IVA, como en el caso anterior éste no hubiera podido cargarimpuesto sobre sus ventas, pero tampoco contaría con el derecho a recupe-rar el crédito sobre sus compras gravadas. Como el exento en este caso esun sector final, el efecto es provocar una pérdida de recaudación equivalen-te a la tasa de IVA sobre el valor agregado de la etapa exenta exclusivamen-te, como se aprecia en este ejemplo:

EXENCIÓN A MINORISTA. RESTO ETAPAS IVA AL 10%



Si la exención hubiera sido concedida a una etapa intermedia, por ejem-plo la mayorista, el efecto recaudatorio ya no es equivalente a una pérdidarespecto a la recaudación alcanzable con todas las etapas gravadas, sino unaumento de la misma respecto de este nivel, es decir que la exención en estecaso provoca un exceso de imposición que, continuando con el ejemplo, se-ría de $ 11:

EXENCIÓN A MAYORISTA. RESTO ETAPAS IVA AL 10%


Ventas (sin IVA) 100 200 300Compras (sin IVA) 0 100 210IVA ventas 10 31IVA compras 0IVA neto 10 31 41 341

La ruptura de la cadena de créditos y débitos en una etapa intermediaprovoca que: 1) el valor agregado del sector exento (el mayorista del ejemplo)es de todas formas gravado en la etapa siguiente (la minorista del ejemplo);2) el valor agregado de la etapa previa a la exenta (el productor del ejemplo)es gravado dos veces (la segunda en la etapa minorista que no está exenta);3) existe un efecto piramidación o de cobro de impuesto sobre impuesto, to-da vez que el IVA incorporado en los insumos gravados del sector intermedio


Sin embargo este último no puede aplicarse si la tasa de IVA deja de serúnica.

2.1. Estructura de tasas del IVA-Diferenciación de tasas

El diseño más sencillo de IVA (seguramente preferido por quien tenga laresponsabilidad de administrarlo), involucra dos alícuotas: una tasa general(distinta de cero) que recae sobre los bienes y servicios gravados y una “tasacero” que se aplica a las exportaciones, para posibilitar que las mismas seanefectivamente liberadas de toda carga de IVA.

En la práctica (alegándose razones redistributivas) usualmente se agregauna tercer alícuota, identificada como “tasa reducida”, que recae sobre cier-tos bienes de consumo (alimentos frescos, medicamentos para uso humano,etc.), y también es común que por iguales razones se graven con tasas mayo-res que la general ciertos consumos “suntuarios”.

La multiplicación de tasas de IVA incide negativamente sobre los costosdel cumplimiento tributario, tanto desde el punto de vista del Estado (la ta-rea de administrar y fiscalizar se complica cuando se agregan tasas y porconsiguiente hay que asignar más recursos para estas finalidades) como des-de el punto de vista privado y por idénticas razones. Por ejemplo la adminis-tración de un IVA relativamente sencillo (uno con pocas exenciones, con unatasa general y una tasa reducida) requiere que cada contribuyente provea (yel fisco controle) 9 piezas de información: ventas a tasa general; ventas a ta-sa reducida; ventas exentas; compras a tasa general, compras a tasa reduci-da; débito fiscal por ventas a tasa general; débito fiscal por ventas a tasa re-ducida; crédito fiscal por compras a tasa general y crédito fiscal por comprasa tasa reducida. Mayor número de tasas implica formularios más complica-dos, mayor trabajo administrativo del contribuyente y del funcionario impo-sitivo, mayores probabilidades de errores y multiplicación de canales paraevadir y/o eludir el tributo.

Normalmente el sacrificio fiscal (menor recaudación) es el costo visible dela diferenciación y multiplicación de tasas de IVA y el que se contrapone alos beneficios (cualesquiera sean) de tal diferenciación de alícuotas. Sin em-bargo raramente se cuantifican, para incorporar a los costos generados porla medida, los mayores costos para el sector público y para el privado quedemanda el mantenimiento de un mismo estándar de cumplimiento tributa-rio y calidad de administración cuando se pasó de un escenario de IVA con“dos tasas” (general y tasa cero) a uno de IVA con tres tasas (general, reduci-da y tasa cero) o más.

La multiplicación de tasas es pasible de críticas no sólo desde el ángulode los costos de administración y cumplimiento del sistema impositivo, pues-to que además:

1) distorsiona los precios relativos generando costos de eficiencia;2) la incidencia real de la baja de tasa sobre ciertos productos o servicios,

en términos de las remuneraciones de los factores productivos, es difícilde establecer y en todo caso resulta factible que ella discrepe abierta-


También se produce igual resultado que con el método IVA crédito cuan-do se declara exenta a la etapa final (minorista del ejemplo), es decir la pér-dida de recaudación es sobre el valor agregado de la etapa final exenta exclu-sivamente, como lo refleja el siguiente ejemplo:

EXENCIÓN AL MINORISTARESTO ETAPAS GRAVADAS CON IVA AL 9,1%,



Ventas (sin IVA) 100 210 320Compras (sin IVA) 0 110 220IVA ventas 110 220 320IVA compras 110 110IVA neto 10 10 0 20 320

Cuando la exención es a una etapa intermedia el método de sustraccióndirecta reproduce el resultado anterior, provocando pérdida de recaudaciónsolamente sobre el valor agregado de la etapa exenta. Se aparta en esto delmétodo IVA crédito en el cual la exención intermedia genera efecto cascada(sobre imposición).

EXENCIÓN AL MAYORISTARESTO ETAPAS GRAVADAS CON IVA AL 9,1%,



Ventas (sin IVA) 100 210 310Compras (sin IVA) 0 110 210IVA ventas 110 210 320IVA compras 110 110IVA neto 10 0 10 20 320

Puede concluirse que si el IVA se aplicara a tasa única y sin exencionestanto el método de crédito como el de sustracción directa arrojarían los mis-mos resultados. La elección entre uno u otro dependería exclusivamente deconsideraciones de administración tributaria (el método crédito genera opo-sición de intereses entre los contribuyentes que favorece al fisco) y de costosde cumplimiento para el contribuyente.

Si se exime a un sector intermedio el método crédito genera cascada, co-sa que no ocurre con el método de sustracción directo.


Por su parte los sectores (contribuyentes) que gozan del tratamiento de“tasa cero” son aquellos cuyas ventas reciben el tratamiento de exentas, peroque al mismo tiempo están habilitados para descargar plenamente el IVAque hubieran tributado sobre sus compras, en la medida en que el mismo esconsiderado “crédito fiscal” y en calidad de tal pasible de ser utilizado por es-tos contribuyentes contra otras obligaciones tributarias que pudieran tenery/o transferido a terceros y/o dar lugar al reembolso en efectivo por la pro-pia autoridad tributaria.

En otros términos, el contribuyente exento a los efectos prácticos no for-ma parte de la cadena del IVA, siendo plenamente asimilable a un compra-dor final. Por el contrario el contribuyente de “tasa cero” se encuentra total-mente incorporado en la cadena del gravamen, pero no sufre la incidenciadel mismo, de manera que sus ventas llegan absolutamente libres de IVA alcomprador final.

Por lo tanto la exención en IVA no es equivalente a la liberación del gra-vamen. En realidad su efecto es liberar del IVA al valor agregado del contri-buyente exento, pero todas sus compras, incluyendo las de bienes de capital,quedan incididas por el impuesto en cuestión.

Por cierto que, en la medida en que el contribuyente exento no necesitacumplir con las formalidades que impone el gravamen (llevar libro de IVA,presentar declaración jurada o lo que fuere), el tratamiento de exento da lu-gar a cierta simplificación en la administración del impuesto, y a una apa-rente disminución del costo de cumplimiento tributario para el contribuyen-te, pero estas ventajas pueden estar ligadas a la introducción de inequidadesy distorsiones, en particular, si el contribuyente exento vende bienes o servi-cios intermedios.

De lo expuesto se sigue que, si por alguna razón las autoridades desea-ran disminuir la incidencia del IVA en el precio final de determinados bieneso servicios, si utilizan a este efecto la reducción de la tasa del IVA para talesbienes (o servicios), deberían fijar la reducción hasta el límite aquel en que eldébito fiscal, resultante de aplicar la alícuota reducida a las ventas, permitie-ra absorber plenamente el IVA pagado en la compra de insumos.

Por el contrario, si el objetivo fuera el de liberar completamente de la in-cidencia del IVA a determinados bienes o servicios, el único tratamiento quegarantiza este cometido es el de tasa cero. Utilizar la vía de la exención im-plica que el sobrecosto creado por el IVA de los insumos o bien es pasadopor el productor a los consumidores, o bien se traduce en una menor remu-neración a los factores de producción que emplea.

No obstante lo mencionado, se verifica que cuando se busca reducir la in-cidencia del IVA en los precios de ciertos bienes, la mayoría de los países re-curren a la utilización del tratamiento de exención o a la reducción de alí-cuota, pero raramente al tratamiento de tasa cero.

Los dos países que han hecho un uso sistemático del método de “tasa ce-ro” son Irlanda y Reino Unido, que dispensan este tratamiento a sectores ta-les como: alimentos frescos, alimentos elaborados, productos farmacéuticos,compra de vivienda, diario, libros y revistas, principales insumos agrícolas,publicidad, combustibles y energía, agua y cloacas, servicios de salud, etc.

Evidentemente la tasa cero requiere instrumentar un sistema amplio de


mente respecto al impacto distributivo “aparente” de la medida en cues-tión;

3) incluso el impacto distributivo “aparente” va asociado a “filtraciones” dela rebaja impositiva hacia sectores que pueden no formar parte del obje-tivo redistributivo inicial, por ejemplo la rebaja de la alícuota sobre el panbeneficia tanto a contribuyentes de bajos ingresos como a aquellos de al-tos ingresos. Es decir que si el objetivo de la rebaja es redistributivo hayinstrumentos más efectivos (transferencia de ingreso, transferencia en es-pecie, etc., dirigidos a la población objetivo) que las rebajas impositivasgenerales.

4) Las rebajas impositivas para ciertos bienes inevitablemente generan elpedido de extensión del tratamiento para aquellos otros económicamenterelacionados con los que reciben el tratamiento preferencial. Este poten-cial reclamo provoca un costo administrativo adicional, dado por los re-cursos que el organismo recaudador asigna para cumplir tareas tales co-mo definir las características que deben reunir los bienes para acceder ala tasa reducida, estudiar y establecer los criterios de delimitación entrelos bienes que acceden al tratamiento especial y los que no y otras mu-chas cuestiones que por sus características sutiles (más que por su im-portancia intrínseca) insumen el tiempo de trabajo de funcionarios califi-cados.

En resumen, la diferenciación de tasas es un procedimiento contradicto-rio con los objetivos de simplificación de la administración del impuesto y dereducción de los costos de cumplimiento para el contribuyente. Asimismo esun instrumento ineficiente cuando el objetivo es beneficiar a contribuyentesde menores ingresos, existiendo mejores procedimientos para ser usados coneste propósito, tanto en el campo tributario (el impuesto a los ingresos) comodesde el ángulo del gasto público (transferencias focalizadas en especie o enefectivo).

De las tres consideraciones que se presentaron como “justificativas” delapartamiento de un diseño más neutral de la estructura del IVA, tan sólo lade bienes meritorios podría en principio citarse como consistente con el usode la diferenciación de tasas, donde la alícuota reducida recaería sobre elbien o servicio cuyo consumo la sociedad desea incentivar, con independen-cia de las características socioeconómicas de los consumidores del mismo.

2.2. Exención y tasa cero

Los sectores (o contribuyentes) “exentos” a los efectos del impuesto al va-lor agregado (IVA) son aquellos cuyas ventas no son gravadas por este im-puesto, pero que simultáneamente se encuentran imposibilitados para des-contar el IVA incorporado en los insumos gravados que adquieren, porcuanto no están legalmente habilitados para asignar a tales pagos la natura-leza de “créditos fiscales”. En consecuencia el IVA sobre las compras (inclu-yendo la de bienes de uso) se transforma en estos casos en un componentemás de la estructura sectorial de costos.


mo los realizados directamente o por terceros sobre inmueble propio destina-do a vivienda. Este tratamiento preferencial vía tasa reducida es en principiomás consistente que la mera exención, al permitir descargar el IVA de losmateriales empleados en la construcción que, de otra forma, se adicionaríanal costo de la vivienda.

Transporte público

En general el transporte de bienes ha sido y es objeto de imposición en lamayoría de los IVA nacionales, ligándose la cuestión distributiva al trata-miento del transporte de pasajeros. La experiencia de los IVA europeosmuestra que, en la generalidad de los casos, se grava el transporte de pasa-jeros, constituyendo excepciones a esta regla Dinamarca, Irlanda y ReinoUnido. Los dos primeros tratan a este servicio como “exento”, mientras queel Reino Unido aplica “tasa cero”.

Entre los países europeos que gravan el transporte de pasajeros con IVA,un número considerable (Alemania, Italia, España y Francia, entre ellos) lohacen con tasas reducidas. Fuera de la experiencia europea, Chile y NuevaZelanda brindan ejemplos de imposición del transporte de pasajeros, siendola solución más común la exención del servicio (éste es el caso argentino).

Alimentos

El sector alimentos en general recibe, por razones distributivas, algún ti-po de beneficio impositivo en IVA, siendo numerosos los países que empleanla exención o la tasa cero en el caso de los alimentos (al menos en los deno-minados alimentos básicos no sujetos a procesos de transformación). De he-cho es éste uno de los rubros en que más se usa la tasa cero (ver cuadro 3)


reembolsos de créditos fiscales a los sectores beneficiados, lo que provoca unaumento del costo de administración tributaria y un factor adicional de ries-go de evasión que, para ser controlado, demanda un mayor gasto en la fun-ción control y fiscalización.

Asimismo puede observarse que gran parte de los tratamientos diferen-ciales de IVA que son justificados a partir de la necesidad de simplificar laadministración y control tributarios (servicios bancarios y financieros, segu-ros, profesiones liberales, productores primarios, etc.) recurren con mayorasiduidad al tratamiento de “exento” que al de “tasa cero” y otro tanto ocurrecon otros bienes y servicios asimilados a bienes meritorios.

Realizada esta breve descripción de los instrumentos existentes para con-ferir tratos especiales en IVA, en lo que sigue se pasa revista a los principa-les casos.

3. TRATAMIENTOS ESPECIALES POR RAZONES DISTRIBUTIVAS

Típicamente los bienes y servicios propensos a recibir algún tratamientoespecial en IVA por motivos distributivos están conformados por: vivienda,alimentos, y servicios de transporte público.

Vivienda

Los gastos de vivienda constituyen una parte sustancial del presupuestofamiliar, de allí que exista predisposición a otorgar algún tratamiento prefe-rencial al sector en IVA.

Idealmente el IVA consumo debe impactar sobre los flujos, y no sobre lascompras de bienes intermedios y en general de cualquier stock, más allá dela capacidad de este último de producir una corriente de servicios (consumo)en el tiempo. En realidad, si bien los bienes y servicios se gravan “cuando secompran” para muchos de ellos ambos momentos (la compra y el uso) estánsuficientemente cercanos en el tiempo. No es éste el caso de los bienes dura-bles y en particular de la vivienda.

Si toda la propiedad se alquilara se podría aplicar IVA a los servicios quegenera la vivienda gravando el alquiler. Sin embargo una fracción significati-va del stock es de viviendas ocupadas por los propietarios y, dadas las difi-cultades administrativas que generaría imputar alquileres en este caso, seopta por no gravar con IVA estos servicios. Consiguientemente, y por razonesde equidad, también se dejan fuera del impuesto los alquileres de las vivien-das destinadas a casa habitación.

La imposibilidad de actuar a través de los flujos ha conducido a gravarlos stocks en el caso de los inmuebles. En este sentido la cuestión que seplantea es si debe gravarse sólo la vivienda nueva o la “primer venta” decualquier tipo de vivienda nueva o usada. En la generalidad de los casos elobjeto de imposición de IVA es la vivienda nueva y coexiste con impuestosespeciales a la transferencia del inmueble (del tipo del impuesto de sellosaplicado en la Argentina). La mayoría de los países gravan a tasa reducidalos trabajos realizados sobre inmuebles ajenos destinados a vivienda, así co-


CUADRO 3TRATAMIENTO DE LOS ALIMENTOS EN EL IVA

Sector Exencion Tasa cero Tasa reducida

Alimentos frescos Argentina1 Irlanda De uso generalizado Chile Italia en los países que no Colombia Turquía conceden exención Costa Rica Reino Unido o tasa ceroFilipinas MéxicoTaiwan

Alimentos procesados México Irlanda Idem anteriorReino UnidoColombia

1. Este fue el tratamiento que ha tendido a prevalecer en la Argentina, aunque en laactualidad prácticamente la totalidad de los alimentos son gravados.

caso argentino, acotado. De hecho para los tres tipos de bienes y serviciossobre los que es común otorgar tratos preferenciales (alimentos, transportepúblico y vivienda) se observa:

• el conjunto de alimentos a los que se exime (en el caso de venta o consu-midores finales o al Estado) es limitado (leche, pan común y agua).

• el mismo tratamiento se otorga al transporte de pasajeros, y en este casose ha optado por abarcar con el tratamiento exentivo a algunos bienes decapital e insumos utilizados en la prestación del servicio, así como otor-gar una reducción del IVA que grava a los intereses de los créditos em-pleados para la adquisición de bienes de uso por parte de las empresasde transporte automotor. Este procedimiento de extender la exención“hacia atrás” denota un interés por parte del legislador orientado a garan-tizar que el trato preferencial efectivamente redunde en una reduccióndel costo del servicio de transporte.

No obstante lo señalado, y dada la posibilidad de identificar con relativafacilidad los atributos socioeconómicos de aquella fracción de la población ala cual el Estado desea subsidiar el consumo de ciertos alimentos, transpor-te y vivienda, se entiende que una vía más eficaz que la impositiva para lo-grar estos objetivos es el subsidio presupuestario directo de tales consumosa la población objetivo que se identifique. Por lo tanto y coexistiendo con es-tos subsidios focalizados explícitos, estos bienes y servicios pasarían a estargravados a la tasa general del IVA.

4. TRATAMIENTOS ESPECIALES A LOS BIENES MERITORIOS

En el rubro “bienes meritorios”, cuyo consumo el Estado promociona me-diante desgravaciones, suelen incluirse los siguientes:

• salud pública y servicios médicos • servicios educativos• actividades culturales• actividades y servicios brindados por asociaciones sin fines de lucro.

Para ser considerados meritorios y sujetos a desgravación, estos bienes yservicios no necesariamente tienen que ser provistos por el sector público.

Algunos casos típicos:

• Servicios médicos. Las directivas sobre IVA de la Unión Europea estable-cieron que la provisión de servicios de cuidados médicos en el ejercicio delas profesiones médica y paramédica sean considerados exentos.El primer problema que se plantea es qué servicios quedan comprendidosentre los sujetos a desgravación. Por ejemplo, un centro de servicios deyoga o acupuntura ¿queda incluido? o ciertos servicios más cercanos talvez al área de bienestar social como el de cuidado de ancianos ¿deben in-cluirse?


De todas maneras el procedimiento más usual para aliviar la carga tributa-ria sobre alimentos es la aplicación de alícuotas reducidas.

La situación en la Argentina

En la ley de IVA argentina pueden identificarse los siguientes tratamien-tos especiales originados en motivos distributivos.

El artículo 6º al enumerar las ventas, locaciones e importaciones definiti-vas de cosas muebles, locaciones y prestaciones que se declaran exentas delimpuesto, menciona entre otras a las siguientes:

inciso g): agua ordinaria natural, pan común, leche fluida o en polvo (en-tera o descremada) cuando el comprador sea un consumidor final, el EstadoNacional, las Provincias o Municipalidades (u organismos dependientes), loscomedores escolares o universitarios y obras sociales.

El apartado 12 inciso j) declara exentos a los servicios de taxímetros, re-mises con chofer y todos los demás servicios de transporte de pasajeros, te-rrestres, acuáticos o aéreos realizados en el país (la exención se extiende alos servicios de carga del equipaje conducido por el propio viajero y cuyotransporte se encuentre incluido en el precio del pasaje).3

El trato diferencial otorgado al transporte de pasajeros interno ha genera-do la extensión del mismo (siempre vía exención) a ciertos bienes de uso em-pleados en la prestación del servicio así como a los insumos. En este sentidoel inciso h) del artículo 6° declara exentas a las aeronaves concebidas para eltransporte de pasajeros y/o cargas destinadas a esa actividad; y el punto 27del inciso j) del artículo 6 declara exentos a los trabajos de transformación,modificación, reparación, mantenimiento y conservación de aeronaves, suspartes y componentes y de embarcaciones contempladas en el antes mencio-nado inciso h).

El apartado 23 del inciso j del artículo 6° exime de IVA a las locaciones deinmuebles.4

En relación al uso en la ley de IVA argentina de tasas reducidas con mo-tivos distributivos sólo existen tres casos contemplados en el artículo 24 dela Ley de IVA:

1. reducción del 50% en la tasa aplicable a las construcciones de inmueblesdestinados a vivienda (en consecuencia es en la actualidad del 10,5%).

2. reducción del 50% en la tasa aplicable sobre los intereses y comisionesde los préstamos otorgados por entidades financieras de la ley 21516 y enlos cuales los tomadores son personas físicas que revistan el carácter deconsumidores finales (en consecuencia la tasa es del 10,5%)

3. reducción al 50% de la tasa aplicable a los intereses y comisiones depréstamos otorgados por entidades financieras de la ley 21526 en que lostomadores son empresas (incluidas explotaciones unipersonales) queprestan el servicio público de transporte automotor terrestre de pasajerosde corta, media y larga distancia.

Puede concluirse que el uso de reducciones de IVA (sea a través de exen-ciones, reducciones de tasa o tasa cero) con motivos distributivos es, en el


• Organizaciones sin fines de lucro. Generalmente las actividades desarro-lladas por organizaciones sin fines de lucro y caracterizadas como de in-terés público (muchas veces ligadas al ejercicio de la caridad y a la prác-tica de la donación por parte del sector privado) son consideradasmeritorias y obtienen tratos diferenciales en el IVA.Existe amplia diferencia entre países respecto a las características quedebe reunir una actividad para ser considerada sin fines de lucro y mere-cedora de algún tipo de rebaja impositiva (en este caso particular en elIVA).

Los códigos más estrictos exigen que se satisfagan entre otras las si-guientes condiciones:

1) ausencia de motivación de lucro.2) toda eventual ganancia debe reinvertirse en el mejoramiento de la activi-

dad misma y en ningún caso distribuirse.3) el cuerpo gerencial no debe tener interés ni incentivos especiales en gene-

rar ganancia. En muchos casos se exige una alta participación de formasde voluntariado entre el personal (de cualquier nivel) que se desempeñaen la organización.

4) la liberación o reducción de la carga de IVA, en el caso de los bienes yservicios provistos por la organización sin fines de lucro, no debe despla-zar ni perjudicar en forma alguna a eventuales proveedores privados detales bienes y servicios. Este tipo de competencia sólo se admite si ella estotalmente esporádica y muy limitada.

5) eventualmente pueden imponerse topes máximos al volumen de operacio-nes (ventas) que la organización puede desarrollar para conservar su ca-racterística de “sin fines de lucro” y por consiguiente el trato impositivofavorable.

5. TRATAMIENTO DE LOS BIENES Y SERVICIOS MERITORIOS EN LA LEGISLACIÓN DE IVA ARGENTINA

Bienes y servicios culturales

El artículo 6° inc. a) declara exentos a los “libros, folletos e impresos si-milares, incluso hojas sueltas; diarios y publicaciones periódicas impresos,incluso ilustrados”.

El artículo 6 inciso j)• punto 10, declara exentos a los “espectáculos y reuniones de carácter ar-

tístico, científico, cultural, teatral, musical, de canto, de danza, circenses,deportivos y cinematográficos, por los ingresos que constituyen la contra-prestación exigida para el acceso a dichos espectáculos.5

• punto 11, exención para la producción y distribución de películas y gra-baciones en cinta u otro soporte destinadas a ser exhibidas en salas cine-matográficas o emisoras de televisión.

• punto 22, otorga exención a todas las prestaciones personales en los es-


La línea de separación entre servicios médicos y otros servicios puede tor-narse difusa y seguramente difiere según el país que se considere.Es esperable que las medicinas, como una necesaria extensión de los ser-vicios médicos, queden desgravadas si aquellos lo fueron, con lo cual eltratamiento idóneo a efectos de la desgravación efectiva sería el de “tasacero” antes que la mera exención.La experiencia en este respecto es variada: Francia, Italia, Luxemburgo yHolanda se han inclinado en general por el tratamiento a “tasa reducida”;el Reino Unido (extrañamente para su tradición de uso de “tasa cero”) haoptado por la vía de la exención, mientras que Irlanda sí emplea “tasa ce-ro” en el tratamiento de las especialidades medicinales.

• El caso de las actividades culturales. Que la “cultura” es un “bien merito-rio” merecedor de un trato impositivo más benévolo es en general un jui-cio de valor compartido por muchos y diferentes países. El problema sur-ge al intentar categorizar qué bienes y servicios quedan incluidos en lalista de culturales.Los espectáculos deportivos ¿son eventos culturales a los fines del trata-miento impositivo diferencial?, ¿todos los espectáculos de teatro o todoslos libros lo son o depende de su temática? y así pueden sumarse interro-gantes de similar naturaleza.El cuadro 4 muestra, para el caso de los IVA europeos, distintos trata-mientos otorgados a los bienes y servicios culturales. Sólo en el caso delos libros y diarios y revistas los tratamientos especiales, principalmentea través de tasas reducidas de imposición y en mucho menor medida víaexención, son la regla general. Los restantes bienes y servicios culturalestienden a ser gravados a la tasa general de IVA:


CUADRO 4TRATAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES CULTURALES EN EL IVA

Libros Espec- Espec- Musica Diarios Obras Obrastaculos taculos y de de

entreteni- exhibi revistas teatro artemientos ciones

Bélgica TR G G TR E TR TRDinamarca G G G G E G GFrancia TR TR TR G TR TR EAlemania TR E G G G E TRIrlanda TR E G G TR G GItalia TR G G G G G TSLuxemburgo TR G G G G G GHolanda TR G G G TR G TRReino Unido TC G G TC TC G G

E: Exento. G: Gravado a tasa general. Tc: Tasa cero. Tr: Tasa reducida. Ts: Tasa supe-rior a la general.

Salud

Son exentos: las especialidades medicinales para uso humano cuando seefectúe su reventa por droguerías y farmacias y estos bienes hayan tributa-do en la etapa de importación o fabricación y distribución mayorista; los ser-vicios prestados por las obras sociales de la ley 23660; los servicios de asis-tencia sanitaria, médica y paramédica de:

• hospitalización en clínicas, sanatorios y establecimientos similares.• prestaciones accesorias a la hospitalización.• servicios prestados por los médicos en todas sus especialidades.• servicios prestados por los bioquímicos, odontólogos, kinesiólogos, fo-

noaudiólogos, psicólogos, etc.• servicios prestados por los técnicos auxiliares de la medicina.• todos los demás servicios relacionados con la asistencia, incluyendo el

transporte de heridos y enfermos en ambulancias o vehículos especiales.

Las exenciones mencionadas se limitan a los importes que abonen a losprestadores las obras sociales6 creadas o reconocidas por normas legales na-cionales o provinciales y todo pago directo que a título de coseguro o en casode falta de servicios deban efectuar los beneficiarios.

Los servicios prestados por establecimientos geriátricos (sólo por los im-portes que abonen a los prestadores las obras sociales creadas o reconocidaspor normas legales nacionales o provinciales).

Tratamiento de las organizaciones sin fines de lucro

Son exentos de IVA los servicios prestados por las asociaciones, funda-ciones y entidades civiles de asistencia social, salud pública, caridad, bene-ficencia, educación e instrucción, científicas, literarias, artísticas, gremia-les y las de cultura física e intelectual. Es interesante notar que la exenciónno está sujeta a ninguna condición que asegure que las organizaciones be-neficiarias no persiguen objetivos de lucro, siendo notoria la diferencia conel tratamiento que este tipo de instituciones reciben en el impuesto a lasganancias argentino, que exime del gravamen a sus réditos siempre queellos, y el patrimonio social, se destinen exclusivamente a los fines de sucreación y en ningún caso se distribuyan, directa ni indirectamente, entrelos socios.

También son exentos de IVA los servicios prestados por entidades mutua-listas, por las entidades deportivas y de cultura física;7 por instituciones po-líticas sin fines de lucro (y legalmente reconocidas) y por los colegios y con-sejos profesionales.

Nuevamente parece conveniente que la ayuda y promoción estatal se ca-nalice a través del presupuesto público, a través de asignaciones explícitasde fondos en algún caso a los prestadores de servicios especiales, por ejem-plo las asociaciones sin fines de lucro, o bien preferentemente a cierto tipode usuarios de los mismos. Los tratamientos de desgravación/exención de-berían reservarse solamente a aquellas instituciones que cumplan condicio-


pectáculos teatrales musicales, de canto, de danza y circenses de los lo-cutores y libretistas de radio, televisión y teatro y de los artistas y con-ductores de informativos y misceláneas contratados.

La legislación argentina de IVA aplica un concepto muy abarcativo de bie-nes y servicios culturales, sin establecer condicionamientos al acceso decualquier variante de los mismos al tratamiento de exención.

El tratamiento favorable que reciben es el citado de exención. No se em-plea tasa reducida ni tasa cero, aunque es visible un intento por extender lacadena de exención “hacia atrás” a algunas de las prestaciones que constitu-yen insumos para la propia producción y/o prestación de bienes y serviciosculturales.

Puesto que la exención genera incremento de costos por créditos fiscalesde IVA sobre insumos no recuperables, es de destacar que existen a su vezarreglos específicos para algunos de los rubros “culturales”.

Así por ejemplo la industria gráfica puede beneficiarse con el descuentode tales créditos de sus obligaciones impositivas en ganancias. En la prácti-ca este tratamiento se asemeja a un intento de aplicación del criterio de “ta-sa cero” es decir, de liberación plena del IVA.

Puede acotarse que una reducción drástica de la amplitud de estos trata-mientos favorables, restringiéndolos prácticamente a los del artículo 6 incisoa) (libros y folletos) y sustituyendo la exención por tasa reducida, no resulta-ría contradictoria con la práctica de los países europeos en esta área.

Servicios educativos

El inciso j) punto 3 del artículo 6 otorga la exención de IVA a los serviciosprestados por establecimientos educacionales privados incorporados a la en-señanza oficial y reconocidos como tales por las respectivas jurisdicciones,referidos a la enseñanza en todos los niveles y grados así como los serviciosde alojamiento y transporte que resulten accesorios a aquellos, prestados di-rectamente por dichos establecimientos con medios propios o ajenos.

La exención también abarca a las clases dadas a título particular sobrematerias incluidas en los referidos planes de estudio oficiales; impartidasfuera de los establecimientos educacionales y con independencia de éstos;como así también a las guarderías y jardines materno infantiles.

Son exentos los servicios de enseñanza prestados a discapacitados porestablecimientos privados reconocidos (así como los servicios conexos de alo-jamiento y transporte prestados por tales establecimientos con medios pro-pios o ajenos).

En el caso de los servicios educativos si se visualiza a la actividad comouna de inversión en capital humano antes que de consumo, cabría evaluar laconveniencia de sustituir el actual tratamiento exentivo por uno de tasa ce-ro acorde con la calidad de inversión del gasto en educación, y con la cir-cunstancia de que típicamente ésta es una clase de inversión que realizanresponsables no inscriptos en IVA (las familias en general) que sólo por la víade la “tasa cero” pueden acceder a la desgravación plena.


Argentina durante un período breve) procedieron a gravar el valor agregadodel sector financiero “por fuera” de la mecánica del IVA (débito menos crédi-to) empleando un procedimiento ad-hoc “aditivo”, es decir calculando tal va-lor agregado por la suma directa de los salarios, remuneraciones y gananciasy aplicando a esta base la tasa del IVA.

El principal inconveniente de este procedimiento es que el IVA no quedaregistrado y discriminado en factura alguna, de manera tal que se rompe lacadena de créditos y débitos, y los usuarios de servicios financieros que sonresponsables inscriptos del gravamen no pueden descontar como crédito elIVA pagado sobre los servicios financieros que utilizan (presumiblemente losbancos trasladan el impuesto directo sobre su valor agregado al costo de losservicios que venden).

Además debe notarse que el cálculo del valor agregado por este procedi-miento aditivo, pasa a ser conceptualmente distinto al que surge del procedi-miento indirecto (sea en su variante de sustracción o en la de crédito), pues-to que el primero es básicamente un IVA “tipo ingreso” que grava la inversiónneta, mientras que los segundos tienden a ser IVA “consumo”.

Estas formas imperfectas de aplicar IVA al sector financiero tienen reper-cusiones serias por la gran sustitución entre activos financieros, por la posi-bilidad que los servicios financieros sean provistos por firmas no financierasy por el tratamiento inequitativo que pueden generar hacia los intermedia-rios financieros domésticos respecto de los extranjeros, sobre todo cuandoaumenta el grado de apertura de la economía y la movilidad del capital.

El tratamiento vigente en la Argentina para el sector financiero redundaen una sobreimposición del valor agregado real del sector bancario y su con-secuencia es el encarecimiento del crédito para todo demandante de créditoque no tenga acceso a financiamiento bancario internacional o del mercadode capitales. Los contribuyentes responsables de IVA que están en esta si-tuación y todo el sector familias deben acceder, en consecuencia, al créditobancario en condiciones más onerosas que las que prevalecerían con una co-rrecta aplicación del IVA al sector bancario.8

Esta última debería estructurarse en base al reconocimiento a las entida-des financieras de un crédito fiscal “nocional”, descontable de sus débitosfiscales y de un monto equivalente al que surja de la aplicación de la tasa deIVA sobre los intereses pasivos.

Alternativamente podría otorgarse exención de IVA para los intereses delos préstamos a responsables no inscriptos, pero en este caso la regla del to-pe existente para el descuento de los créditos fiscales obligaría a los bancosa prorratear su actual IVA compras, quedando un remanente que no podríaaplicarse (por la presencia de la fracción de intereses activos exentos) y seobtendría un menor abaratamiento del crédito dirigido al sector familias.

Servicios prestados en el exterior

En el tratamiento de los servicios internacionalmente comerciados surgendos problemas significativos: 1) deben emitirse reglas que tipifiquen clara-mente qué se entiende por exportación de servicios y por importación de ser-vicios, y en ello juega un papel central la localización del servicio; 2) como se


nes más rigurosas demostrativas de su real carácter de organizaciones sin fi-nes de lucro.

6. TRATAMIENTOS ESPECIALES Y SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA

Además de los tratamientos diferenciales (tasa reducida, tasa cero oexención) motivados por la presencia de bienes meritorios o por considera-ciones distributivas, existe un conjunto heterogéneo de bienes y servicios eincluso de sujetos del impuesto (tipos particulares de contribuyentes) a losque se hace extensiva la aplicación de tratamientos especiales en razón deser sectores o contribuyentes difíciles de ser incididos directamente a travésde la mecánica general de determinación y cobro del gravamen.

Es entonces una razón de orden práctica, orientada a disminuir el costode la administración tributaria, la que da lugar al trato diferencial en estoscasos.

Entre los bienes y servicios que típicamente se encuadran entre los “difí-ciles de gravar” y sujetos a tratamientos especiales cabe citar a los serviciosfinancieros y los servicios relacionados con las exportaciones y en generalcon operaciones fuera del país.

Entre los sujetos “difíciles de gravar” típicamente se encuentran los agri-cultores y los comerciantes minoristas, ejemplos ambos de lo que usualmen-te se denomina “pequeños contribuyentes”.

6.1. Bienes y servicios “difíciles de gravar”

Servicios financieros y de seguro

La exclusión de los servicios financieros y de seguro del IVA se ha justifi-cado en la dificultad de establecer la base gravable, particularmente en el ca-so de los servicios financieros, en que se aduce que la tasa de interés no res-ponde al concepto tradicional de precio, sino que incorpora tres elementos(dejando incluso de lado el problema de la cobertura de la inflación esperadaque pudiera incluir): 1) el costo de los fondos prestados, 2) el componente decobertura de la incobrabilidad esperada y 3) el costo de la intermediación fi-nanciera en sí misma. Sólo este último componente es valor agregado.

La Argentina es uno de los pocos países que con un IVA crédito grava latasa de interés activa con IVA, sin reconocer simultáneamente créditos fisca-les sobre los componentes 1 y 2 de esta tasa, que no constituyen valor agre-gado.

La experiencia internacional en la materia también muestra solucionesmuy imperfectas, siendo el rumbo mayoritariamente seguido (básicamentepor los países de la UE) el de declarar exento al sector financiero. Obviamen-te ello redunda en la no recuperación del IVA sobre los insumos gravados yen la generación de efecto cascada en el caso de los servicios financieros ven-didos a otros responsables inscriptos en el impuesto.

Otros países (Israel fue pionero en esta materia y posteriormente lo fue la


En resumen, en los tratamientos específicos en IVA para los pequeñoscontribuyentes existe un potencial compromiso entre lo que es convenientepara el fisco (disminución de los costos administrativos de la recaudación yfiscalización) y los costos privados asociados al cumplimiento de las solucio-nes simplificadoras que se instrumentan.

Una primer pregunta que surge en relación a este tópico es si vale la pe-na incorporar en el IVA al sector minorista y en general a los “pequeños con-tribuyentes”. De hecho, ciertos diseños del IVA extienden el gravamen al sec-tor manufacturero y a la distribución mayorista solamente.

Este enfoque plantea entre otros, inconvenientes respecto a dónde y có-mo se fija la separación entre mayorista y minorista, cómo tratar los casosen que la industria y los mayoristas realizan a su vez ventas minoristas, có-mo se evitan los incentivos para la “reorganización” de la estructura de lasfirmas tendiente a que la función de distribución se sitúe fuera del alcancedel impuesto y pueda atribuirse mayor valor agregado a esta etapa minoris-ta no gravada.

Además el hecho de no extender el IVA al sector minorista, implica dejarde gravar una porción sustantiva del valor agregado con lo cual, para conse-guir un cierto nivel de recaudación, debería utilizarse una tasa más elevadaque la que regiría en caso de ensanchar la base mediante la incorporación deeste sector.

Desde el punto de vista del control del gravamen, tampoco es una solu-ción deseable, dado que corta la cadena de oposición de interés aun antes dellegar al consumidor final, por cuanto otorga las características de este últi-mo al comercio minorista.

Un correcto diseño del IVA debe pues procurar incorporar a la base delmismo al sector minorista, para evitar o minimizar la clase de inconvenien-tes antes resumidos. Sin embargo ello implica la asimilación dentro del im-puesto de gran cantidad de contribuyentes, con montos de ventas relativa-mente pequeños e intrínsecamente difíciles de auditar, por la carencia oprecariedad de registros contables y en general del sistema de informaciónde estos negocios y por características tales como la alta tasa de rotación(nacimiento y muerte de negocios) que presenta el sector.

Estas características dan lugar a que el costo de fiscalización por contri-buyente se torne exagerado en términos de la contribución impositiva quecada uno de ellos aporta. De allí que la administración tributaria tradicional-mente intente instrumentar sistemas especiales y de naturaleza simplificadapara la percepción del IVA en el caso de esta clase de contribuyentes.

Cabe consignar que los problemas que presenta el tratamiento impositivoen el IVA del comerciante minorista, en realidad son propios del “pequeñocontribuyente” en general, independientemente del sector en el que actúa(primario, industria o comercio). De allí que los “tratamientos especiales” quearbitran las distintas legislaciones impositivas nacionales están dirigidosmuy a menudo a tales “pequeños contribuyentes” y no solamente al comer-cio minorista.

Antes de tipificar el tipo de tratamiento impositivo especial pasible de seraplicado a la administración de los “pequeños contribuyentes”, surge el pro-blema de establecer los criterios o parámetros a partir de los cuales un con-


trata de bienes intangibles resulta difícil detectar las incorporaciones (com-pras) de servicios por medio de controles físicos en frontera.

Las dificultades consignadas tornan difícil la aplicación del principio dedestino a los servicios que participan del comercio internacional. La prácticaindica que el tratamiento de tasa cero se brinda solamente a la exportaciónde bienes, mientras que se asume que los servicios son provistos en la direc-ción (localización) del oferente. Solamente algunos servicios contratados porempresas, por ejemplo servicios de consultoría, son proporcionados en el lu-gar de residencia del comprador, de forma que si éste es extranjero el pro-veedor local se hace acreedor al tratamiento de tasa cero. El resultado es quevirtualmente todos los servicios se pagan en el país de origen.

Normalmente la legislación de IVA otorga tasa cero a los siguientes servi-cios, por considerarlos exportaciones:

• servicios prestados en el país para obras realizadas en el exterior.• arrendamiento de medios de transporte (barcos, aviones) para la presta-

ción de servicios de transporte al exterior.• en general provisión de bienes y servicios para actividades que se locali-

zan en el exterior.• trabajos realizados sobre bienes que están en situación de admisión tem-

poraria para ser posteriormente exportados.• servicios prestados con las exportaciones.

6.2. El caso de los pequeños contribuyentes

A nivel de la venta final la cadena de oposición de intereses que genera lamecánica de liquidación del IVA en base a la diferencia “débito fiscal-créditofiscal” se interrumpe. La relación del último vendedor (o vendedor minorista)es con un consumidor final no habilitado para reclamar crédito fiscal algunopor el IVA incorporado en sus compras.

En consecuencia es a nivel del vendedor minorista donde, a priori, puedesituarse la mayor vulnerabilidad del IVA a las prácticas de evasión y dondese revela de gran importancia contar con algún tipo de mecanismo de controlque disminuya este riesgo.

Sin embargo cualquier sistema de control ad-hoc que se aparte de la me-cánica tradicional de liquidación del impuesto como diferencia entre débitosy créditos debería tener presente dos premisas.

a) que necesariamente impone costos sobre quienes deben operar sujetos aeste mecanismo. Estos costos privados deben balancearse con las venta-jas que el mecanismo de control genera desde el punto de vista de la ad-ministración tributaria.

b) todo mecanismo de control debería reconocer y adaptarse, en la mayormedida posible, a los usos y prácticas normales de la operatoria comer-cial sobre la que está llamado a incidir. En la medida de que se respeteesta premisa se minimizan los costos privados a que se hiciera menciónen el punto a).


“difundirse” en un mayor volumen de ventas, descolocan a las pequeñas em-presas en relación a las de mayor envergadura.

Desde esta óptica un “sistema simplificado” puede asumir la forma dedistintos y menores requerimientos formales para el contribuyente pequeño,por ejemplo menor periodicidad en la determinación del impuesto; evitar lanecesidad de presentar declaraciones juradas anuales; uso para la determi-nación de la obligación impositiva de los registros contables propios del ne-gocio sin necesidad de realizar contabilidad o registros al solo efecto fiscal,etc.

Métodos para la simplificación del tratamiento en IVA de los pequeños contribuyentes

A. Exención de los contribuyentes con ventas inferiores a un determinadoestándar. Es la práctica corriente entre los países de la UE. La ventajadel sistema es tan sólo para la administración tributaria, que puede poresta vía reducir drásticamente al número de contribuyentes a controlar.La desventaja radica en que el IVA cargado sobre los insumos y bienes deuso del pequeño contribuyente deja de ser descontable y en consecuenciase transforma en un componente del costo.

B. Alícuota reducida para el pequeño contribuyente. Ésta es la soluciónaplicada por ejemplo en Corea.

C. Acrecentamiento de la tasa del IVA cuando se realizan ventas a pequeñoscontribuyentes. Ésta es la solución adoptada por la Ley de IVA argentinaa través de la figura del “Responsable no Inscripto”. Similares esquemasrigieron en Turquía y Bélgica. En esencia a través de la tasa acrecentada(en la Argentina la sobretasa es del 10,5%) se pretende adelantar, vía laretención que practica el proveedor del pequeño contribuyente, el im-puesto que de otra forma debiera ingresar este último.El único requisito del “responsable no inscripto” (es decir del pequeñocontribuyente) es el mantenimiento de las respectivas facturas.El sistema no ha funcionado satisfactoriamente. Turquía lo abandonó an-tes de 1990, la Argentina lo hizo transitoriamente cuando en los 80 ins-trumentó el “Régimen simplificado” y en la actualidad está considerandodesistir nuevamente de su uso con la introducción del “monotributo”.Las principales debilidades de este tipo de tratamiento son las siguientes:a) el desplazamiento del costo administrativo desde el fisco al contribu-

yente obligado a practicar la retención (o efectuar el acrecentamientodel impuesto) al responsable no inscripto. De hecho el contribuyenteinscripto que se convierte en agente de retención con este sistema tie-ne que tratar con tres tipos distintos de compradores: otros responsa-bles inscriptos, responsables no inscriptos y consumidores finales.Cada uno de estos compradores requiere distinto tratamiento lo quecomplica la operatoria del agente de retención.

b) Esta transferencia de responsabilidad no es neutra entre agentes deretención, pues no todo “agente de retención” tratará con igual “mix”


tribuyente puede considerarse como perteneciente a la categoría de “peque-ño contribuyente”.

Los usualmente empleados abarcan:

• monto de ventas• capital• número de empleados• número de establecimientos• número de propietarios• monto de ganancia• estatus jurídico (por ejemplo las personas jurídicas pueden ser excluidas

del alcance del régimen especial).

Cuanto más numerosos sean los criterios que se empleen más engorrosase torna la administración del régimen especial (o simplificado), en particu-lar, si se utilizan como criterios el capital o las ganancias, necesariamentemás difíciles de determinar.

Incluso el uso de criterios singulares (por ejemplo, monto de ventas) plan-tea problemas, tales como ¿cuál es el límite por debajo del cual el contribu-yente es asimilable a un “pequeño contribuyente”? o, si se emplea como úni-co indicador el número de empleados ¿cómo se computa el trabajo familiaren el negocio? ¿no se desincentiva la contratación de trabajo, al fijarse unnúmero de empleados por encima del cual se pierde la categoría de pequeñocontribuyente y el acceso al régimen impositivo simplificado?

El uso de más de un criterio implica la necesidad de combinar los crite-rios para “identificar” al pequeño contribuyente y ello, por una parte, sumadiscrecionalidad a la definición de pequeño contribuyente y, por otra, com-plica la administración del propio sistema especial, porque se multiplican loscasos o variedades de pequeños contribuyentes. Un ejemplo de lo que debeevitarse en el diseño de regímenes especiales es el tipo de identificación quecaracterizó al “régimen simplificado” de IVA que rigió en la Argentina duranteparte de los 80, sistema en el cual tablas de “doble entrada” (capital netoaplicado al negocio y número de empleados), distintas según se tratara deempresas industriales, comerciales o de servicio, permitían establecer “mon-tos supuestos” de débito fiscal de los cuales se podían deducir distintos por-centajes (según el sector) en calidad de “crédito fiscal”, para arribar al im-puesto de naturaleza presuntiva que debía pagar la firma (si optaba poracogerse al régimen simplificado).

La recomendación es que en caso de emplearse regímenes simplificados,es “mejor” utilizar un sólo criterio de identificación de pequeños contribuyen-tes, preferentemente el monto de ventas.

Diseño de sistemas simplificados de IVA pequeños contribuyentes

Los pequeños negocios aducen que enfrentan costos de cumplimiento im-positivo, como porcentaje del impuesto pagado, muy superiores a los de lasfirmas o negocios grandes. En otros términos, existen ciertos costos fijos enque deben incurrir para el correcto cumplimiento impositivo que, al no poder


Suecia dan a los pequeños contribuyentes de IVA el tratamiento de exentos,siendo el monto anual de ventas el criterio que emplean para determinarcuándo se es “pequeño contribuyente”.

Francia, Bélgica y Holanda utilizan el mismo procedimiento pero estable-cen la obligación de anotarse en un “registro de pequeños contribuyentes”.

La ley de IVA argentina admite que los responsables del impuesto solici-ten la cancelación de su inscripción en calidad de tales cuando sus ventas(gravadas, exentas y no gravadas) no superen los siguientes límites:

a) $ 144.000 cuando su operación consista en la venta habitual de cosasmuebles que no sometan –directamente o por intermedio de terceros– oprocesos de elaboración, fabricación, etc., salvo el simple fraccionamien-to o embalaje a efectos de la venta.

b) $ 96.000 cuando se trate de venta de servicios y locaciones.

Cuando responsables inscriptos en IVA efectúan ventas, locaciones oprestaciones a responsables no inscriptos deben liquidar el impuesto a la ta-sa vigente (21%) acrecentada en el 10,5%, de manera tal que el responsableinscripto percibe en forma anticipada un impuesto al valor agregado “pre-sunto” del responsable no inscripto, que liquida e ingresa en forma directa ala DGI.

Por otra parte, los responsables no inscriptos son considerados comoconsumidores finales respecto a la adquisición de bienes de uso que desti-nen a su actividad gravada. Adicionalmente las erogaciones que efectuara unresponsable no inscripto y que no estuvieren respaldadas por las respectivasfacturas de compra lo obligan –teóricamente– a ingresar el gravamen que re-sulte de aplicar sobre el monto de tales ventas la tasa de IVA, sin derecho acómputo de crédito fiscal alguno.

La solución de la legislación argentina para el tratamiento del pequeñocontribuyente reconoce escasos antecedentes en otros países y de hecho es apriori poco recomendable, por el desplazamiento no equitativo de responsa-bilidades fiscales hacia algunos contribuyentes (los responsables del acre-centamiento de tasa imponible en caso de ventas a responsables no inscrip-tos) que les acarrea costos adicionales (necesidad de distinguir entre ventasa responsables inscriptos y no inscriptos) e incertidumbre jurídica por cuan-to la Ley Fiscal Tributaria hace recaer sobre el vendedor mayorista una pre-sunción de incumplimiento de la ley si realiza ventas a minoristas que no seidentifican como responsables no inscriptos.

Por otra parte, la tasa de acrecentamiento (10,5%) que fija la legislaciónes elevada y, equivale a presumir que los responsables no inscriptos generanun valor agregado no inferior al 50% del costo de sus compras intermedias ybienes de uso (pues no tienen derecho a crédito fiscal por la compra de estosúltimos), lo que puede dar lugar a la sobrestimación del valor agregado ver-dadero de ciertos responsables no inscriptos.

En los hechos el empleo de sistemas presuntivos de recaudación (en estecaso de acrecentamiento de impuesto para responsables no inscriptos) diri-gidos a los pequeños contribuyentes generalmente provoca algún grado detensión entre el objetivo principal del sistema, que es el de simplificar y dis-


de responsables inscriptos/responsables no inscriptos/consumidoresfinales. Por otra parte puede provocar “desvíos de demanda” de res-ponsables no inscriptos hacia otros proveedores ante los cuales tienenmayor facilidad para ocultar su estatus tributario, adoptando la figu-ra de consumidores finales.

c) Si la figura del responsable no inscripto es de uso generalizado para eltratamiento de la pequeña firma (cualquiera sea el sector de actividaden la que ésta actúe) inevitablemente la utilización de una única alí-cuota de retención conducirá a tasas efectivas de imposición marca-damente diferentes entre las pequeñas firmas de distintos sectores (yaun hacia el interior de un mismo sector de actividad) dado que nopuede presumirse que todas ellas se desenvuelven con iguales porcen-tajes de valor agregado. Establecer diferentes tasas de acrecentamien-to según el sector de actividad al que pertenezca el responsable noinscripto incrementaría exponencialmente los costos de las firmasobligadas a actuar como agentes de retención.

D. Patentes. Por último existen los sistemas de “patente” los cuales recurrena la “determinación administrativa” de la base imponible y por consi-guiente de la obligación impositiva del pequeño contribuyente. Para ellopueden emplear dos clases básicas de procedimientos:a) una variante de “determinación administrativa” que surge del contac-

to directo entre el pequeño contribuyente y la autoridad impositiva yde la estimación por esta última de las ventas del primero (por ejem-plo en base a las ventas históricas ajustadas por algún índice generaly eventualmente por otros factores de relevancia para el sector en quese desempeña el contribuyente). Este procedimiento es costoso desdeel ángulo de la autoridad impositiva y parece más apto para adminis-trar al pequeño contribuyente de impuestos directos como gananciasque para el IVA. Por otra parte, implica un contacto directo entre elfuncionario y el contribuyente que puede dar lugar o facilitar la co-rrupción y evasión.

b) en la segunda variante la “determinación administrativa” se basa enparámetros fijados en forma externa a la firma y a partir de los cualesse procede a determinar presuntivamente, la base imponible atribui-ble al pequeño contribuyente, usualmente el “débito fiscal presunto”contra el cual podrán descargar los créditos fiscales por la compra deinsumos gravados, hasta el límite máximo dado por el propio débitofiscal presunto. Este procedimiento tiende a conservar el incentivo pa-ra que el pequeño contribuyente continúe reclamando a sus proveedo-res la entrega de facturas.

Cabe mencionar que todo sistema de “patente” de este tipo se torna másdifícil y oneroso de administrar bajo condiciones de inestabilidad de precios,dado que en tal caso debe procederse a la actualización continua de aquellosparámetros de naturaleza nominal (por ejemplo, monto de ventas) utilizadosa los efectos de la determinación presunta.

Dinamarca, Alemania, Irlanda, Luxemburgo, Reino Unido, Noruega y


fondos comunes de inversión; la locación de inmuebles y el otorgamientode concesiones.

Debe efectuarse una consideración especial respecto al tratamiento querecibe el sector financiero, puesto que el IVA argentino (a diferencia de lo quees común en el resto de los países que emplean este impuesto), lo grava se-gún el procedimiento general de determinación del impuesto (diferencia en-tre débitos y créditos), declarando exentos por razones de simplificación so-lamente a los depósitos en efectivo en moneda nacional o extranjera,efectuados en instituciones regidas por la ley 21526,10 y las operaciones depases de títulos valores, acciones, divisas o moneda extranjera.

Siempre en el rubro financiero quedan exentos los intereses de las obliga-ciones negociables colocadas por oferta pública que cuenten con la aproba-ción de la CNV, así como los intereses de acciones preferidas y de títulos, bo-nos y demás títulos valores emitidos o que se emitan por la nación, provinciasy municipalidades, en lo que constituye una ventaja impositiva destinada apromover al mercado de capitales y tornar más atractiva a los inversionistasla compra de deuda pública, que escapa a las causas “justificativas” de tratosimpositivos diferenciales aquí comentados (motivos distributivos, bienes me-ritorios y simplificación administrativa).

La exención de IVA para los intereses de préstamos para vivienda conce-didos por el FONAVI y los correspondientes a préstamos para compra, cons-trucción o mejoras de viviendas destinadas a casa-habitación se inscribe enel trato más favorable que recibe la vivienda por motivos distributivos.

Por último y siempre dentro de las variantes de tratamientos especialesorientados a “simplificar” la tarea de la administración tributaria, cabe men-cionar a los regímenes de retención y percepción de los que se hace usoabundante en el IVA argentino.

Se puede racionalizar la utilización de este tipo de instrumentos como for-mas de inducir al cumplimiento tributario y asegurar parte de la recaudaciónde aquellos impuestos que cuentan con un número muy grande de contribu-yentes o responsables, disponiendo a tales efectos que otros contribuyentes oresponsables, en oportunidad que realicen determinados actos económicosseñalados por la norma, retengan o perciban lo que la misma indica.

La facultad para el nombramiento de estos agentes de retención o percep-ción, le es otorgada a la DGI por la Ley 11683 de Procedimientos y por auto-rizaciones puntuales en el caso de cada impuesto.

La diferencia entre retener y percibir no tiene importancia frente al obje-tivo perseguido por el legislador. Retiene el que paga, imputando parte delpago para ser ingresado al fisco y percibe el que cobra un adicional que tam-bién deberá ser ingresado al fisco.

A partir de 1990 existió en la Argentina un uso intenso de este instituto,en el IVA especialmente.

Si bien ello mismo sirvió a los fines recaudatorios, el hecho de que sóloen el IVA haya generado grandes saldos a favor de los contribuyentes (esti-mados en más de $ 2.000 millones) pone de manifiesto distintos problemasligados a su uso:

a) En primer lugar, el del nivel de las tasas de retención/percepción que, en


minuir el costo de administrar este tipo de contribuyentes, con el objetivo demaximizar la recaudación a obtener de esta franja de contribuyentes.

Cuando el objetivo “recaudación” prima sobre el genuino de simplifica-ción, el sistema “presuntivo” de cobro de impuesto tiene alta probabilidad dedevenir inequitativo e incentivar por sí mismo la evasión tributaria.9

La posición de este informe es favorable a la eliminación del régimen deacrecentamiento de tasa para el responsable no inscripto.

El tratamiento del pequeño contribuyente de IVA podría asimismo reque-rir ciertos ajustes en el proyectado régimen de monotributo. En este sentidono parece aconsejable que los límites actuales de montos de ventas utiliza-dos en el régimen de acrecentamiento ($ 144.000 o $ 96.000 según el tipo deactividad) sean empleados a los efectos de caracterizar al contribuyente quepodría optar por incorporarse al monotributo y dejar de tributar en IVA. Elloimportaría una interrupción innecesaria y peligrosa de la cadena de crédito-débito de IVA.

La alternativa que se propone pretende conciliar las ventajas de simplifi-cación que el monotributo podría generar a la administración y fundamen-talmente al pequeño contribuyente, con el mantenimiento de la integralidadde la cadena de crédito-débito en IVA.

Para ello se propone:a) La posibilidad de optar por el monotributo y tratamiento de exento en IVA

quedaría abierta exclusivamente para contribuyentes con montos de ven-tas de hasta $ 40.000.

b) Quienes realizaran ventas anuales mayores de $ 40.000 y hasta $144.000 y tuvieran personal a cargo bajo relación de dependencia po-drían incorporarse como contribuyentes del monotributo, pero permane-cerían como responsables inscriptos del IVA.

c) Los pagos que efectuaran por el régimen de monotributo serían conside-rados como pagos a cuenta en el impuesto al valor agregado.

d) El período de pago y de presentación de declaración jurada en el IVA paraestos contribuyentes pasaría a ser semestral.

e) El costo de cumplimiento en IVA para estos contribuyentes virtualmentepasaría a ser cero pues, a su elección, podrían requerir que la liquidacióny cálculo semestral de su obligación tributaria en concepto de IVA fueraefectuada, a título gratuito, por personal de la AFIP especialmente asig-nado a esta tarea. Se considera que la AFIP ya cuenta con los recursoshumanos necesario para realizar esta tarea (se estima que se deberánasignar a la misma entre 600 y 800 funcionarios).

La situación de la legislación de IVA argentina

Las exenciones consagradas por el IVA que pueden fundamentarse enrazones de simplificación del tratamiento de materias imponibles difícilesde caracterizar comprenden: sellos y pólizas de cotización o de capitaliza-ción; operaciones de seguros de retiro privado, de seguros de vida de cual-quier tipo y, en su caso, sus reaseguros y retrocesiones; los servicios pres-tados por las bolsas de comercio, así como los prestados por los agentes debolsa, los agentes de mercado abierto y las sociedades administradoras de



caso de resultar demasiado elevadas, implican el cobro adelantado e in-cluso en exceso del gravamen, y sobre bases exclusivamente presuntivas.Si no existe un mecanismo ágil de devolución de los saldos en exceso, seconfigura una situación de sobreimposición, o si se quiere la acumula-ción de deuda pública no instrumentada que no devenga interés (de allíel elemento de confiscatoriedad).

b) El exceso de saldos a favor en un contexto de debilidad de la administra-ción tributaria, sencillamente puede estar reflejando una situación degrave fraude fiscal, ante la imposibilidad de aquella de verificar la perti-nencia y validez de los saldos reclamados.

c) En definitiva, tal acumulación de saldos reclamados no hace más que po-ner de manifiesto el fracaso –al menos parcial– del instituto en cuantoinstrumento de simplificación tributaria, porque ha generado la necesi-dad ya no de controlar el pago de gran cantidad de “contribuyentes me-dianos y pequeños” sino la mucho más difícil tarea de auditar la veraci-dad de los saldos reclamados por tales contribuyentes.

Estos inconvenientes son demostrativos de la incapacidad del fisco pararecaudar en forma genuina los tributos, así como las carencias graves de fis-calización de los agentes recaudadores y perceptores quienes, además, acce-dieron a las constantes moratorias que se fueron sancionando. En funciónde lo hasta aquí expresado se propicia la reducción gradual de los porcenta-jes de retención de la resolución general 3125 que en un plazo de 4 años po-drían reducirse por ejemplo al 10% en el caso de compra-venta de bienes y al16% para las locaciones y prestaciones de servicios, así como de la tasa depercepción de la resolución general 3337 que en igual lapso podría dismi-nuirse, por ejemplo, al 1%.

7. ASPECTOS CUANTITATIVOS

En esta sección, y a partir de la categorización de tratamientos especialesen el IVA presentada (por razones distributivas, de bienes meritorios y desimplificación administrativa) se intenta una cuantificación de los mismos enel caso argentino. Cabe consignar que, en el grupo de tratamientos especia-les por causas de simplificación administrativa se adicionan a los que ya hansido mencionados el caso de los créditos fiscales por compra de bienes deuso, cuya no acreditación instantánea obedece a carencias y debilidades deíndole administrativa del organismo recaudador. También se mencionan, atítulo meramente referencial, los inconvenientes que existen para el correctocumplimiento de las normas sobre devolución de créditos fiscales a las ex-portaciones.

Motivos distributivos

Los tratamientos especiales en IVA por motivos distributivos se concen-tran en dos rubros principales: a) el transporte de pasajeros, declarado exen-


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to y b) la construcción de viviendas donde se aplica tasa reducida y adicio-nalmente no se grava con IVA a los intereses de los préstamos hipotecariospara el financiamiento de las casa-habitación propia.

En el cuadro 5 se estima que el costo fiscal teórico de estos regímenes es-peciales asciende a $ 1.209 millones anuales, cifra que debería ser reducidaen el orden del 40%, es decir a $ 725 millones anuales, para tomar en cuen-ta la evasión existente en el impuesto al valor agregado. Sin embargo los ins-trumentos empleados (exenciones y tasa reducida), al impedir el descuentode créditos fiscales sobre insumos gravados en estos sectores, dan origen aun sobrecosto teórico para el sector exento de $ 1.015 millones (o de $ 609millones si se ajusta la cifra anterior por evasión). En otros términos, éstesería el costo fiscal adicional a que debería hacer frente el Estado si tomarala decisión de liberar en forma plena a estos sectores de toda carga relacio-nada con IVA.

El importante subsidio distributivo canalizado a través del IVA está fuer-temente concentrado en el transporte automotor de pasajeros, aun cuandoen las estimaciones del cuadro 5 no se consideren ciertas ventajas adiciona-les que recibe el sector respecto al financiamiento de la compra de bienes decapital.

En general, si se deseara liberar totalmente de IVA al transporte de pasa-jeros a través del tratamiento de “tasa cero” debería incrementarse en un45% el subsidio impositivo neto hoy vigente, equivaliendo ello a $ 353 millo-nes (o $ 212 millones ajustados por evasión).

Por el contrario, en razón de que en el sector construcción se aplica tasareducida, y el subsidio impositivo ($ 423 millones o $ 254 ajustado por eva-sión) equivale solamente al 50% del valor agregado sectorial, la aplicación detasa cero en este sector daría lugar a un incremento del 150% del costo fis-cal actual.

En este caso la combinación de subsidios directos focalizados sobre cier-tos demandantes de vivienda y la aplicación de la tasa general del IVA en elsector, redundaría en un cumplimiento más eficaz del objetivo distributivo.

Bienes meritorios

Los cuatro principales sectores que reciben el tratamiento de exentos enbase a consideraciones de bienes meritorios dan lugar a que se configure unsubsidio impositivo de $ 2.144 millones anuales o de $ 1.286 millones si seajusta la cifra anterior por evasión. El instrumento elegido (exención) originacréditos no descontables por valor de $ 1.737 millones (o $ 1.042 millonesajustados por evasión) y un acrecentamiento indebido de base imponible yde recaudación en los sectores gravados a los que el sector de radio y televi-sión realiza ventas. Este sobrecosto se ha estimado en el orden de $ 28 mi-llones anuales (o $ 17 millones si se aplica la corrección por evasión).

Se concluye en consecuencia que el costo fiscal de liberar en forma plenaa los bienes meritorios de la incidencia de IVA supondría un incremento del82% del subsidio actual (equivalente a un aumento del orden de $ 1.760 mi-llones anuales o $ 1.060 corregidos por evasión). (Ver cuadro 6.)


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ejemplo referido al sector Comercio Minorista con ventas anuales de has-ta $ 96.000.

a. Cantidad locales 359.676b. Ventas (millones) 19.632c. Consumos intermedios (millones) 1.123d. Costo mercadería vendida (millones) 14.668e. IVA teórico[0,21 x (b-c-d)] (millones) 787,7f. Recaudación según régimen

Responsables No Inscripto [0,105 x (c+d)] 1.667,5g. Exceso (f/e) 2,12h. Exceso absoluto (millones) 879,8*

* Estimado en base a datos suministrados por la Subsecretaría de Comercio Interior.

Este exceso de imposición es el reflejo de que la presunción de valor agre-gado sobre el costo (consumos intermedios más costo de la mercadería ven-dida) del régimen de Responsable No Inscripto asciende al 50% y no se com-padece con la relación promedio efectiva vigente en este sector del comerciominorista, que es del orden del 24% en promedio. Obviamente el exceso deimposición es tan sólo virtual, puesto que en la práctica el mismo se trans-forma en un incentivo a la evasión.

8. TRATAMIENTO DE LA INVERSIÓN

La Argentina aplica un IVA tipo consumo, que libera a la inversión de laincidencia del gravamen, al admitir el cómputo de los créditos por compra debienes de uso contra los débitos originados por las ventas gravadas. Sin em-bargo esta liberación de la inversión no es plena, puesto que está condicio-nada a la disponibilidad de débito fiscal por parte del responsable inscriptopara poder efectivizarse. Todo saldo a favor del contribuyente (incluyendo eloriginado en compra de bienes de uso) sólo puede aplicarse a los débitos fis-cales correspondientes a ejercicios fiscales futuros.12

La inexistencia de procedimientos para la compensación, transferencia aterceros y/o devolución de saldos a favor por compra de bienes de uso, impi-de asimilar plenamente al IVA argentino a la variante IVA-consumo, particu-larmente en el caso de inversiones nuevas en proyectos de larga maduración,en los que el inversor inevitablemente deberá aguardar a la puesta en mar-cha del proyecto y la realización de las primeras ventas para comenzar adescontar, sin actualización alguna, el IVA acumulado por las compra debienes de uso. El sobrecosto anual que por este motivo recae sobre este tipode inversión puede estimarse en el orden del 2,5%13 del monto de la inver-sión, acumulable anualmente hasta que el proyecto entre en régimen de pro-ducción. Este sobrecosto puede ascender hasta el 3,6% anual si la inversiónimplica la adquisición de bienes de capital importados, en cuyo caso en vir-


Cabe señalar que en el sector de educación privada la liberación total delIVA, por ejemplo mediante la aplicación de “tasa cero” a estos servicios, su-pondría un incremento del 32% respecto a la exención hoy vigente. Incluso el“costo fiscal” asociado a la medida, estimado en $ 134 millones ($ 80 millo-nes corregido por evasión) no haría sino reconocer la categoría de gastos deinversión en capital humano de los servicios educativos, y corregir una dis-criminación contra este tipo de inversión (respecto a la inversión física) quepresenta la actual estructura del IVA argentino.

En el caso de algunos bienes y servicios culturales el hecho a destacar esque el subsidio identificado puede constituir una subestimación del real, talel caso de los diarios y revistas, así como de la industria gráfica, dado que enestos sectores y según la ley de IVA, se les permite que los sobrecostos quesurjan por la adquisición de papel puedan ser eliminados a través de sucómputo como pagos a cuenta contra el impuesto a las ganancias y/o a losactivos, garantizando así que el tratamiento exentivo no genere incrementode costos privados.

Simplificación administrativa

Se cuantifican los efectos de los siguientes tratamientos especiales porrazones de efectos de simplificación:

a) Exención para la locación de inmuebles destinados a casa-habitación. Enla medida en que los destinatarios de esta medida son responsables noinscriptos en IVA, y que la misma no se extiende a los alquileres comer-ciales, puede afirmarse que constituye un subsidio a todas las familias(propietarias y no propietarias de casa-habitación) originado en argumen-tos de simplificación administrativa, puesto que si se gravara a los inqui-linos, por razones de equidad debería imputarse un alquiler en el caso delos propietarios de casa-habitación y cobrarse IVA sobre tal “alquiler im-putado”.

El trato preferencial otorgado a los servicios de vivienda, calculado ex-clusivamente en base a los alquileres y estimando el monto de los mismosen el orden de $ 4.700 millones anuales,11 equivale a $ 1.000 millonesanuales.

• El tratamiento en IVA del sector bancario al tratar como componente delvalor agregado del sector al costo de los fondos prestables provoca un ex-ceso de imposición del orden de $ 800 millones anuales que se traduceen encarecimiento del crédito y afecta particularmente a los responsablesno inscriptos (sector familias).

• Tratamiento de Responsables No Inscriptos. La elevada presunción de va-lor agregado implícita en la tasa de retención que se practica a los res-ponsables no inscriptos da lugar a que sobre esta clase de pequeños con-tribuyentes se ejerza, en promedio, una presión impositiva superior a lalegislada en la ley de IVA (21%), según lo pone de manifiesto el siguiente


NOTAS

1. Cnossen (1997).2. La imposibilidad de gravar el ocio determina que la neutralidad del IVA no se

extienda al tratamiento de las decisiones renta/ocio.3. Obviamente se encuentra exento el transporte internacional de pasajeros y car-

gas, por tratarse en rigor de una exportación de servicios.4. Excepto de aquellos destinados para conferencias, reuniones, fiestas y simila-

res.5. A su vez el inciso d) del propio artículo 6 otorga tratamiento exentivo a los bille-

tes de acceso a dichos espectáculos.6. Igual exención se aplica a las prestaciones que brindan o contraten las coopera-

tivas, mutuales y sistemas de medicina prepaga.7. Nuevamente en el caso de las entidades deportivas la ley no fija condiciona-

miento alguno para acceder al tratamiento exentivo8. En el caso de las empresas que están gravadas, el tratamiento del IVA que utili-

za la Argentina resulta, en los hechos, en una sobretasa importante, pero en principio,puede ser recuperado. Éste no es el caso de los responsables no inscriptos y de las fa-milias.

9. Si bien la ley argentina dispone que el responsable no inscripto que compra encalidad de consumidor final y revende los bienes debe ingresar el impuesto del 10,5%a la DGI, con lo que en el plano formal no existe distorsión, en la práctica las defi-ciencias de fiscalización del organismo recaudador tornan inoperante esta disposicióny en consecuencia habilita la evasión más o menos abierta de la tasa de acrecenta-miento.

10. Quedan asimismo exentos los préstamos que se realicen entre sí las institucio-nes financieras de la ley 21.526.

11. Se supone que el valor del stock de viviendas asciende a $ 236.000 millones yque el 16% del mismo constituye el mercado de viviendas destinadas a alquiler.

12. La única excepción está dada por los saldos a favor que pudieran surgir delsistema de ingresos directos (retenciones/percepciones) que sí pueden ser objeto deotro tipo de acreditaciones, transferencia a terceros o devoluciones.

13. Se supone una tasa nominal de interés del 12% anual.14. Surge de considerar que la inversión equivale al 22% del PBI.15. Esta estimación debería ajustarse a la baja por la presencia de bienes de ca-

pital exentos de IVA y por la existencia de evasión impositiva.








tud de la Resolución 3431 de la DGI, la tasa general del IVA sufre un acre-centamiento de 9 puntos porcentuales.

En términos de la economía en su conjunto, el sobrecosto que genera so-bre las decisiones de inversión la no acreditación instantánea del IVA paga-do sobre los bienes de uso está en parte compensado por el rezago existenteentre el período de devengamiento de la obligación impositiva en IVA y el mo-mento del ingreso efectivo de la misma en DGI. Durante este lapso, que esdel orden de 35 días, el organismo recaudador está otorgando un “financia-miento a tasa cero” para el ingreso de la obligación impositiva, con lo cual alo largo de los 2,6 meses que, en promedio, tardan en descontarse los crédi-tos fiscales de la inversión,14 existirá perjuicio financiero para el inversor du-rante 43 días. A una tasa nominal de interés del 12% anual, ello implica unsobrecosto del orden de $ 180 millones anuales15 equivalentes a algo menosdel 0,3% del flujo anual de inversión.

La existencia de un fuerte proceso de inversión en actividades nuevas co-mo el que se registra en el país, en muchos casos liderados por firmas sindesarrollo previo de actividades en el medio local, ha dado lugar al reclamo yconcesión en algunos casos de tratamientos especiales para evitar el sobre-costo del IVA-inversión durante los períodos de puesta en marcha de los pro-yectos. El régimen de la minería y las propuestas de ley sobre forestaciónson ejemplos de este tipo de soluciones particulares que, no obstante remo-ver un obstáculo genuino a la inversión, crean simultáneamente un marcode inequidad en relación al resto de las actividades y firmas que no puedenacceder a sistemas similares.

Existen disposiciones recientes de la AFIP (Resolución 65/97) que, en elámbito del reintegro anticipado del IVA sobre las exportaciones, han imple-mentado modalidades que podrían trasladarse al tratamiento del reintegrode créditos por inversión. Básicamente se permite que aquellos responsablesdel impuesto incursos en operaciones de exportación superiores a determi-nado monto anual y acreditando solvencia económica y financiera sea a tra-vés de indicadores surgidos de sus estados contables, debidamente certifica-dos y sin observaciones, o bien por la vía del régimen de calificación deriesgo regulado por la Comisión Nacional de Valores, pueden acceder al rein-tegro del IVA de las exportaciones sin necesidad de constituir garantías.

Similarmente en el caso de proyectos de inversión de determinado montoy plazo de maduración, requisitos ambos que debería fijar el organismo re-caudador, podrían acordarse entre este último y el responsable inscripto pla-nes de devolución del IVA-inversión, previo dictamen de las sociedades cali-ficadoras de riesgo y de firmas especializadas en auditoría respecto a laviabilidad económico-financiera de los planes de inversión que dan lugar a laacumulación de tales créditos fiscales. Acordado el plan de devolución de di-chos créditos las firmas antes mencionadas deberían periódicamente emitiropinión sobre el desenvolvimiento del proyecto y la pertinencia (o no) de quela AFIP efectúe el pago de cada una de las cuotas que hubiere pactado con elcontribuyente. El sistema podría y debería completarse con auditorías pro-pias de la AFIP.


asistencia técnica para la gestión del sector público argentino, Préstamo BancoMundial 2712 AR, Buenos Aires, 1989




Chisari, O. y Romero, C.: “Distribución del ingreso, asignación de recursos y shocksmacroeconómicos. Un modelo de equilibrio general computado para la Argentinaen 1993”, CEPAL, Serie Financiamiento del Desarrollo 36, Santiago de Chile,1996.

Cowell, F.: “Measuring inequality”, LSE Handbooks in Economic Series, Prentice Hall-/Harvester Wheatsheaf, 1995





Fullerton, D. y Rogers, D.: Who bears the lifetime tax burden?, The Brookings Institu-tion, Washington D.C., 1993









Menchik, P. y David, M.: “The incidence of a lifetime consumption tax”, National TaxJournal 35, págs. 189-203, 1982







Santiere, J.: Distribución de la carga tributaria por niveles de ingreso, Programa de


1. INTRODUCCIÓN

El objetivo de este capítulo es analizar la estructura impositiva vigentedel sector asegurador en la Argentina. Las recomendaciones de política tri-butaria comúnmente aceptadas por la profesión y la experiencia internacio-nal indican claramente que el diseño impositivo argentino es deficiente, almenos en tres aspectos básicos:

1. El sector recibe una carga impositiva superior a otras actividades produc-toras de servicios.

2. La legislación vigente trata al sector como un productor de servicios des-tinados al consumo, sin reconocer los componentes de ahorro que existenen la casi generalidad de los diferentes tipos de seguros.

3. El sector es alcanzado por un IVA pobremente diseñado, que sobrestimagroseramente el verdadero valor agregado de la actividad.

En función de estos puntos es fácil concluir que el desarrollo del sectorse encuentra limitado por la estructura impositiva vigente, tanto nacional co-mo provincial. El desempeño de un sistema económico moderno requiere deun sector asegurador que pueda ofrecer competitivamente una amplia gamade coberturas de riesgo. El sistema impositivo argentino dificulta este desa-rrollo.

Las razones de necesidad de recaudación y superávit fiscal no justificanel tratamiento impositivo del sector. La política fiscal no puede generar des-ventajas competitivas tan importantes.

La organización de este capítulo es la siguiente: en la sección 2 se pre-senta el tratamiento impositivo del sector asegurador en la experiencia inter-nacional; en la sección 3 se describe el sistema impositivo argentino y seanalizan los problemas derivados de la estructura impositiva; en la sección 4se presentan las asimetrías tributarias en relación al resto del mundo, y fi-nalmente en la sección 5 se presentan las conclusiones y sugerencias de po-lítica tributaria.

CAPÍTULO 9

Los seguros y el sistema impositivo argentino

Carlos Rivas

fícil separar estos dos componentes, en particular en el caso de los segu-ros de vida con ahorro.

Impuestos al consumo. El IVA

El principal problema en el tratamiento de las compañías de seguros bajoel IVA está relacionado con la dificultad práctica de medir el valor agregadogenerado por esta actividad. En el caso de las compañías de seguros genera-les, el valor agregado está determinado por los ingresos del asegurador netosde los siniestros pagados.

La mayoría de los países que utilizan un IVA basado en el sistema débito-crédito han decidido exceptuar a las compañías de seguros de este impuesto(así como también a las instituciones financieras en general).

Todos los países de la OECD excluyen a las compañías de seguros delIVA, a la vez que, en general, se observan impuestos específicos, por ejemplo,sobre primas.

El Comité de Aspectos Fiscales de la Comunidad Económica Europea(CEE) en oportunidad de analizar la aplicación del IVA sugirió a los paísesmiembros, y éstos así lo receptaron, que “las exenciones del IVA deben sertan poco numerosas como sea posible para respetar el carácter del impuestogeneral sobre el consumo”. No obstante ello, dentro del limitado número deexenciones que ha establecido la CEE, ha incluido “las operaciones de segu-ro y reaseguro, así como las prestaciones de servicios correspondientes a es-tas operaciones, efectuadas por los corredores y por los intermediarios de se-guros” (6ta Directiva, CEE, art. 14 B).

A pesar de que en el desarrollo de la actividad aseguradora se genera unvalor agregado, ello no implica que sea sencillo aplicar impuestos al valoragregado, o más aún que todos los servicios financieros, seguros en particu-lar, sean alcanzados con el IVA.

La naturaleza del IVA es gravar el consumo personal de bienes y servi-cios. La exclusión de algún rubro genera una ventaja relativa respecto de losbienes y servicios gravados. No obstante, la actividad aseguradora, al igualque otros servicios financieros, puede resultar razonablemente excluida delIVA, tanto debido a razones administrativas, como por no tratarse exclusiva-mente de actividades de consumo.

Condiciones para la neutralidad del IVA aplicado a la actividadaseguradora

Un impuesto neutral es aquel que no genera cambios en la estructura deincentivos del sector privado, respecto de los que hubieran prevalecido ante laausencia de este impuesto. Desde esta perspectiva la neutralidad entre secto-res de un IVA tipo consumo, como el que rige en la Argentina, requiere que seaplique una tasa uniforme a toda clase de gasto de consumo. La neutralidaden la aplicación del IVA requiere tomar en consideración cuatro aspectos:

1. Tratamiento neutral de la actividad aseguradora respecto de otras activi-dades.

LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO 285

2. EL TRATAMIENTO IMPOSITIVO DEL SECTOR ASEGURADOR EN LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

El funcionamiento del sistema financiero es crucial para el desarrollo delsistema económico. Las instituciones que componen un sistema financierocomprenden bancos, compañías de seguros, fondos de pensión, casas debolsas, etc. La imposición al sistema financiero genera problemas específicosque requieren consideraciones especiales. Una de las funciones esenciales deun sistema financiero moderno es ofrecer coberturas respecto de una ampliagama de riesgos, rol que cubren las compañías de seguros.

El seguro tiende a cubrir y recomponer un patrimonio, lo que implica quetiende a generar una corriente temporal de consumo con menos fluctuacio-nes, lo que también podría lograrse con un stock de riqueza equivalente. Laseconomías modernas tratan de no gravar al ahorro, que es justamente laadición a la riqueza. En consecuencia, no existe razón para tratar a la cober-tura de riesgos como un servicio de consumo, ya que claramente es asimila-ble al ahorro. En la Argentina el ahorro financiero está virtualmente exentode impuestos, lo cual contrasta con el tratamiento dispensado al sector ase-gurador que es gravado (directamente) como si fuese un sector productor deservicios de consumo.

Ésta es la razón por la que muchas ramas de seguros están exentas enlos países desarrollados, lo que genera importantes problemas prácticos re-lacionados con el impuesto al valor agregado. En el marco de un IVA genera-lizado aplicado sobre la base débito-crédito resulta difícil lograr un trata-miento impositivo correcto sobre el sector asegurador.

La experiencia europea indica que la selección inapropiada de un diseñoimpositivo (en relación a los distintas alternativas de aplicación del IVA) pue-de impedir el desarrollo de determinadas actividades, lo que a su vez puedeafectar el proceso de acumulación y crecimiento, no sólo vía el escaso desa-rrollo de servicios financieros eficientes, sino también imposibilitando las ac-tividades que implican un adecuado manejo del riesgo.

Si bien el ingreso de las compañías de seguros debe ser medido de lamisma manera que el de cualquier otra empresa (financiera o no financiera),en general recibe un tratamiento especial por diversas razones.

1. Generación de obligaciones futuras. Las compañías de seguros proveenservicios que tienen una dimensión temporal específica, que pueden du-rar por períodos prolongados. Esto requiere de sistemas de registros con-tables que tomen en consideración los pagos futuros de estas institucio-nes, lo que se realiza vía la política de reservas para siniestros queacontecerán en el futuro. En general la política de reservas es establecidapor las autoridades regulatorias, pudiendo coincidir o no con los “verda-deros” resultados de una compañía en particular.

2. Dificultades en distinguir entre los componentes del ingreso (financiero yservicios). El ingreso de las compañías de seguros deriva de las primas yde las inversiones financieras. Claramente, la base imponible deben serlas primas netas exclusivamente, ya que los ingresos financieros serándevueltos a los clientes en algún período futuro. En la práctica resulta di-


ampliamente reconocido en la legislación internacional, razón por la cual losseguros de vida están exentos de impuestos al consumo.

Seguros contra accidentes

En principio se puede pensar que las pérdidas ocasionadas por acciden-tes reducen el patrimonio de los individuos y no el consumo, por lo que estetipo de seguros debería estar gravado con IVA. (En todos los casos se entien-de que la imposición del IVA recae sobre las primas netas del pago de los si-niestros).

Sin embargo, en el caso de accidentes que afectan bienes de consumodurable, por ejemplo automotores, la reposición del bien será impuesta conel IVA, por lo que también en este caso se trata de una doble imposición so-bre el asegurado.

Ya se comentó que el rol de la contratación de una cobertura de riesgo sepuede lograr alternativamente con la generación de un stock de riqueza quepermita mantener el consumo ante eventos adversos. Esto significa que lacontratación de seguros es equivalente al ahorro.

Sustituibilidad y competitividad en los mercados de seguros

Cuando el grado de apertura de la economía es alto y existen sustitutoscercanos de una determinada actividad aseguradora, entonces una mínimadesventaja impositiva puede originar un daño importante al sector. Un casomuy común es la competencia entre los seguros de vida (que enfrentan al-gún tipo de imposición) y los fondos de pensión (que están exentos o tienentratamientos impositivos más favorables).

Adicionalmente debe tenerse presente que no resulta fácil gravar con IVAlas importaciones de este tipo de servicios, las que en general pueden o bieneludir o bien evadir los impuestos, a través de operaciones off-shore.

En los países desarrollados la exención del IVA casi generalizada devienede razones históricas y prácticas, en particular de la dificultad de definir elvalor agregado de los servicios financieros.

Las razones de las exenciones, en países que aplican el IVA en forma ge-neralizada, se deben a que, a diferencia de otras actividades productoras debienes o servicios, el valor agregado de los seguros es groseramente sobresti-mado cuando se impone un impuesto sobre las primas brutas. Para enten-der esto debe tenerse presente que las primas tienen tres componentes:

1. Una transferencia de ingresos entre los que contratan el seguro y los be-neficiarios.

2. Un componente de ahorro al asegurado (en los seguros de vida).3. Un componente de servicios por administración y asunción del riesgo por

parte de la compañía de seguro.

Sólo este último componente constituye valor agregado. Aun si estos dis-tintos componentes se pudieran discriminar, los costos individuales podríanno medir correctamente el valor agregado de los servicios ya que se vende un


2. Tratamiento neutral entre todos los tipos de actividades de seguros.3. Neutralidad respecto de otras empresas que puedan ofrecer servicios si-

milares (ART, Fondos de Pensión, etc.).4. Neutralidad entre empresas locales e internacionales.

Existen también cuatro factores que hacen extremadamente difícil alcan-zar una estructura impositiva neutral:

i) Problemas en la definición de valor agregado.ii) Sustituibilidad entre servicios financieros.iii) Apertura de la economía y movilidad de capitales.iv) Capacidad administrativa.

Problemas en la definición del valor agregado en seguros

A efectos de analizar este aspecto considérese un caso muy sencillo: 10individuos pagan una prima de $ 100 para constituir un “fondo” común quecubra los riesgos de accidentes. La administración del “fondo” cuesta $ 50(neta de intereses ganados). En consecuencia quedan $ 950 para el indivi-duo que sufra un accidente. Claramente, ni el valor de las primas ($ 1.000),ni el pago del siniestro ($ 950) representan el valor agregado de los servicios,éstos son simplemente transferencias de dinero. El valor agregado, en esteejemplo, está determinado por los costos de administración: $ 50, lo quetambién puede verse como la diferencia entre las primas y el pago de sinies-tros (lo que podría denominarse primas netas). Si el “fondo” se hubiera com-prometido a pagar $ 900 en lugar de $ 950, el valor agregado sería de $ 100,incluyendo los costos de administración y el beneficio al fondo.

En el caso de seguros de vida existe una complicación adicional debido aque una parte de las primas representan un ahorro del cliente. Al igual queen el ejemplo anterior, el valor agregado es igual a las primas netas. Sin em-bargo, la existencia de valor agregado en una determinada actividad no sig-nifica que éste sea fácilmente imponible.

Identificación del componente de consumo en la actividad aseguradora

La clasificación de los servicios relacionados con los seguros en consumoe inversión presenta numerosas dificultades. Existen algunos tipos de segu-ros que son ampliamente tratados como gastos de inversión.

Seguros de vida

Los seguros de vida deben entenderse como una transferencia de ahorrosdel tenedor de la póliza al beneficiario. El pago de la prima reduce las posibi-lidades de consumo del individuo que contrató el seguro en tanto incrementalas posibilidades de consumo del beneficiario. Este incremento de consumodel beneficiario será gravado con el IVA en su momento, por lo que la inclu-sión de este tipo de seguro bajo el IVA implica una doble imposición. Esto es


24.764 (B.O. 2/1/97) se dispuso cambiar el destino del Impuesto Interno so-bre las primas de seguros, cuyo producido pasó nuevamente a ingresar alTesoro Nacional.

Habiéndose cambiado el destino específico de lo recaudado por Impues-tos Internos a las primas de seguros, resulta difícil entender por qué subsis-ten simultáneamente dos tributos específicos a los consumos, tales comoIVA e Internos.

La imposición de seguros por parte de un tributo de consumo, como sonlos Impuestos Internos, no responde a ninguna de las razones que podríanjustificar un impuesto de esta naturaleza, tales como: gravar consumos queexterioricen determinada capacidad contributiva (consumos de lujo), impo-ner a artículos cuyo consumo se quiere restringir, utilizarlos como políticaredistributiva, y/o gravar actividades que generan externalidades negativas(combustibles, cigarrillos, bebidas alcohólicas, etc.).

Impuestos de sellos, de carácter nacional y/o provincial.

Este impuesto grava la instrumentación o el perfeccionamiento de loscontratos, tributándose en el momento de la emisión de la póliza. Las tasasfluctúan entre el 0,2% y 3% de las primas, según las respectivas jurisdiccio-nes provinciales, tributándose en las distintas jurisdicciones sobre la base


bien compuesto pudiendo existir subsidios cruzados entre los distintos com-ponentes.

El valor agregado de los servicios provistos por la actividad aseguradorano puede ser determinado sobre la base de un IVA débito-crédito. El valoragregado atribuible a cada transacción no es identificable y es extremada-mente complejo, a la vez de arbitrario, discriminar ese valor agregado.

3. LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO

3.1. Imposición nacional y provincial

El sistema impositivo argentino afecta al sector seguros a través de la im-posición sobre:

a) las operaciones, yb) las empresas.

3.2. Impuestos que gravan las operaciones

Impuestos internos

CUADRO 1IMPUESTOS INTERNOS SOBRE SEGUROS

Tasa general 8,5%

Accidentes de trabajo Exentos

Vida Exentos

Accidentes personales Exentos

Agrícolas Exentos

Los impuestos internos se aplican sobre consumos, alcanzando a las si-guientes actividades (aparte de seguros) (caudro 2).

Considerando las tasas que gravan a determinados consumos se puedeconcluir que los seguros generales reciben el mismo tratamiento impositivoque el coñac, o alternativamente el de un trago compuesto por 56% dewhisky y 44% de cola.1

Cabe destacar que la actividad aseguradora es la única prestación de ser-vicios alcanzada por impuestos internos.

El producido de Impuestos Internos a las primas de seguros fue destina-do por Decreto 171/92 al Instituto Nacional de Reaseguros con el objeto decancelar la deuda que mantenía este organismo con el mercado asegurador.Simultáneamente, con el cambio de destino de la recaudación, se extendió elIVA a las operaciones de seguros hasta ese momento exentas del gravamen.Con posterioridad y de acuerdo con lo establecido por el Artículo 26 de la Ley


CUADRO 2IMPUESTOS INTERNOS SOBRE BIENES DE CONSUMO

Tasa Nominal

Bebidas alcohólicasWhisky 12%Coñac más de 30º 8%Cerveza 4%Vino ExentoChampaña ExentoVino común y sidra Exento

GaseosasCola 4%Con jugos Exento

Artículos de tocador Exento

Lubricantes Exento

Neumáticos Exento

Objetos suntuarios Exento

Cigarrillos 60%

La contribución para servicios sociales

Esta contribución es del 0,5% sobre las primas, y está destinada a laobra social sectorial. El ramo vida está exceptuado. La contribución se pue-de pagar (mensualmente) sobre las pólizas emitidas (en cuyo caso la baseimponible excluye el adicional financiero) o en la medida en que se cobrenlos premios (sin exclusión del adicional financiero).

El Impuesto al Valor Agregado

Este tributo se aplica sobre la actividad desde el 1º de abril de 1992, que-dando exceptuados los seguros de vida (individual y colectivo), los de retiro yseguros de riesgo del trabajo.

La base imponible la constituyen las primas y recargos administrativos,sin deducción del pago de siniestros (salvo cuando los mismos tributan IVA,lo que normalmente acontece en los casos de restitución de bienes). El im-puesto también alcanza: los intereses que puedan percibir las compañías,honorarios por servicios brindados a terceros y venta de restos o rezagos debienes siniestrados. Se tributa sobre la base de las primas emitidas y no so-bre los premios cobrados.

3.3. Efecto de los impuestos, tasas y contribuciones sobre los costos del seguro

El siguiente cuadro resume los efectos impositivos de estos impuestos,tasas y contribuciones sobre el costo total (premio) del seguro.

La incidencia impositiva es cercana al 34% de las primas técnicas.En el cuadro siguiente se presenta una estimación de la tasa implícita de

IVA considerando que los siniestros pagados constituyen el principal costode las compañías. Se supuso que los siniestros son equivalentes al 65% delas primas técnicas, lo que corresponde a la media siniestral estimada por laSuperintendencia de Seguros de la Nación para 1997. Esto permite concluirque la tasa efectiva implícita de IVA para la actividad es cercana al 70% res-


de la ubicación del bien o riesgo asegurado. En algunas jurisdicciones segrava en función del lugar de emisión de la póliza, implicando una doble im-posición del tributo. Existen algunas jurisdicciones donde se exime de esteimpuesto a la actividad, el caso más relevante puede constituirlo la CapitalFederal, donde a partir del 1º de febrero de 1993 se derogó este impuesto(Decreto Nº 114/93).

Desde el punto de vista de la eficiencia de la recaudación debe marcarseque la misma resulta muy poco significativa, a la vez que implica un recargoadministrativo considerable para las compañías.

CUADRO 3ALÍCUOTAS DEL IMPUESTO DE SELLOS SOBRE PÓLIZAS

DE SEGUROS ELEMENTALES(En porcentajes)

Buenos Aires 1,005Capital FederalCatamarca 0,2Córdoba 1,0Corrientes 1,5Chaco 1,0Chubut 1,0Entre Ríos 1,0Formosa 0,5Jujuy 1,2La Pampa 1,5La RiojaMendoza 1,5Misiones 1,5NeuquénRío Negro 1,2Salta 1,2San Juan 1,5San Luis 0,5Santa CruzSanta Fe 1,4Santiago del Estero 3,0Tierra del FuegoTucumán 2,0

La tasa de la Superintendencia de Seguros de la Nación

Esta tasa grava el 0,6% del monto de las primas emitidas netas de anula-ciones. La tasa se paga en forma trimestral y en la medida en que se emitenlas pólizas, independientemente de cuando se abonan los premios.


CUADRO 4

Costos del seguro Alícuota Costo en $

1 Prima técnica 1002 Derecho de emisión 33 Recargo administrativo 104 1+2+3 Costo del seguro 1135 Adicional financiero 76 4+5 Subtotal

(Costo más financiamiento) 120

Ingresos brutos

En lo referente a ingresos brutos el sector enfrenta un tratamiento discri-minatorio respecto de otras actividades, por ejemplo, en la Capital Federal latasa es del 4,9%, al igual que para la actividad financiera, frente a una tasadel 2,5% para la mayoría de las restantes actividades. Esta situación se repi-te en la mayoría de las jurisdicciones provinciales.

La base imponible del impuesto está constituida por las primas más losrecargos devengados netos de reaseguros y siniestros (con excepción de Men-doza donde no se deducen estos dos últimos conceptos). Las tasas fluctúanentre un mínimo de 2,2% y un máximo de 6%.

Si se considera el efecto de los ingresos brutos (en base a la tasa de laCapital Federal) la incidencia impositiva supera el 36%, lo que surge de la


pecto del verdadero valor agregado de la actividad, representando claramenteuna muy grave sobreimposición al sector, en el caso de los seguros que sevenden al público, y una sobretasa inusualmente alta (lo cual dificulta su re-cupero) cuando se trata de seguros adquiridos por responsables no inscrip-tos en el IVA.

3.4. Impuestos que gravan a las empresas

Ganancias

En lo referente al impuesto a las ganancias no existe un tratamiento dis-criminatorio a favor o en contra de las compañías de seguros. En lo referenteal tratamiento fiscal de la política de reservas de las compañías de seguros,no existen incentivos fiscales para que las compañías complementen el mon-to de sus reservas en atención al criterio restrictivo vigente para su deduci-bilidad.


CUADRO 4 (Cont.)

7 1,5%*6 Sellos 1,5% 1,88 0,6%*6 Tasa superintendencia 0,6% 0,729 8,5%*6/0,915 Impuestos internos 8,5% 11,210 0,5%*6 Servicios sociales 0,5% 0,611 21%*4 IVA bruto 21,0% 23,7312 21%*'20%*1 IVA compras -21,0% -4,213 11+12 IVA neto 19,5314 7+8+9+10+11 Incidencia impositiva 33,75

15 6+14 Costo total (premio) 153,75

CUADRO 5

Tasa implícita del IVA

Ventas 113Insumos 20Siniestros 65

Valor Agregado 28

IVA Ventas 23,73IVA Compras -4,2IVA Neto 19,53

Tasa Implícita 69,75

CUADRO 6IMPUESTO A LOS INGRESOS BRUTOS

Jurisdicción Alícuota Adicionales% %

Buenos Aires 2,5Capital Federal 4,9Catamarca 4,1Córdoba 5,0Corrientes 4,1Chaco 2,0 0,2 Ley 3565Chubut 4,1Entre Ríos 4,0Formosa 4,1Jujuy 5,0La Pampa 4,1La Rioja 4,1Mendoza 3,0Misiones 4,1Neuquén 4,1Río Negro 5,0Salta 5,0San Juan 5,0 1 Ley 5287San Luis 4,1Santa Cruz 4,1Santa Fe 3,5Santiago del Estero 5,0Tierra del Fuego 4,5Tucumán 5,0

encuentra gravada, genera a la entidad aseguradora la pérdida de créditosfiscales de sus adquisiciones y/o gastos al no poder ser computados, perosimplifica la aplicación del gravamen obviando las dificultades conceptualesy administrativas actuales.

La opción tasa cero resulta la más apropiada, excepto para el fisco, quepierde recaudación impositiva. No obstante, desde el punto de vista del bie-nestar la reducción de la recaudación a cuenta de un impuesto distorsivo seconsidera beneficiosa para el conjunto de la sociedad. Esta opción puede ge-nerar una carga administrativa adicional a los organismos destinados a lapercepción y control de impuestos. En cualquier caso, las exportaciones deestos servicios deben estar alcanzadas con tasa cero, esto implica que el fis-co debe devolver los créditos de IVA.

La pérdida de recaudación debe evaluarse en el contexto de un incremen-to de la eficiencia del sector debido a que se está removiendo una distorsióngenerada artificialmente por el fisco.

El caso de Nueva Zelanda

Resulta muy interesante el tratamiento impositivo de los seguros genera-les en Nueva Zelanda, donde el sector es alcanzado por el IVA y las autorida-des han diseñado un sistema que permite imponer al verdadero valor agrega-do de la actividad.

Los clientes “empresas” pueden claramente deducir el IVA cargado a lasprimas. Adicionalmente, cuando las empresas reciben el pago de un sinies-tro se incluyen tales pagos como ingresos imponibles, pero también generanun crédito fiscal por el IVA derivado de la reparación o sustitución de los bie-nes dañados.

Como la aplicación del impuesto sobre las primas brutas sobrestima elvalor agregado, dado que las primas cubren en su mayor parte pérdidas es-peradas, la legislación neocelandesa permite que se genere un crédito fiscal(presunto) por los siniestros pagados a los clientes “individuos” y “empresas”,al igual que los créditos fiscales generados normalmente en el giro de los ne-gocios.

De esta forma, se elimina la sobreimposición del sector al reconocer cré-ditos fiscales por los siniestros pagados.

4. LA IMPOSICIÓN EN EL RESTO DEL MUNDO Y OTRAS ASIMETRÍAS TRIBUTARIAS

Como se comentó, en los países desarrollados el sector asegurador recibeun tratamiento especial, dada la dificultad en gravar a la actividad en el con-texto de un IVA tipo consumo que se recauda bajo el sistema débito-crédito.Por esta razón muy pocos países aplican el IVA sobre el sector. De la mues-tra relevada sólo se encontraron los casos de Finlandia y Polonia, no obstan-te no se pudo determinar si los siniestros pagados o el incremento de reser-vas, por ejemplo, pueden dar lugar a generar un crédito fiscal. En realidad,ésta es la forma apropiada para imponer al valor agregado de la actividad.


incidencia impositiva de 34% determinada en el apartado 6 más una tasa de4,9% sobre los ingresos brutos netos de siniestros pagados (65% de las pri-mas técnicas).

3.5. Problemas de la imposición de seguros. Aspectos teóricos yprácticos

La imposición del sector en la Argentina requiere de un tratamiento quetienda a reconocer que la actividad no es asimilable a la de un productor deservicios de consumo. Esta es la primera definición necesaria para un co-rrecto tratamiento impositivo. En ese sentido se debería o bien eximir a laactividad de los impuestos al consumo2 o bien (por razones que escapan alsector relacionadas con necesidades del fisco) definir un nuevo tratamientoimpositivo consistente en la eliminación de los Impuestos Internos, la igua-lación de las alícuotas de ingresos brutos con las restantes actividades y unaredefinición del IVA, o su sustitución por una tasa especial a la actividad a lamanera de la mayoría de los países europeos.

Opciones para la aplicación del IVA a seguros

El caso especial de un IVA tipo consumo requiere de un cuidadoso trata-miento para que el sector no reciba una sobreimposición, no concordantecon el verdadero valor agregado generado por la actividad.

Existen tres opciones principales para la imposición del IVA sobre los se-guros:

1. Imposición total, con crédito fiscal sobre las compras.2. Exención, sin reconocer el crédito fiscal sobre las compras.3. Tasa cero que permite recuperar el crédito fiscal pagado en las compras.

Las dificultades en lograr un tratamiento neutral al sector seguros (ytambién al sistema financiero) ha llevado a que la mayoría de los países seincline por la segunda opción. A la vez, la mayoría de los países aplican tasacero para las exportaciones de estos servicios.

La primera opción, imposición total, presenta dificultades conceptualesy administrativas. Para las ramas de seguros elementales que se destinan aempresas, esta opción es recomendable ya que genera un crédito fiscal alas empresas adquirentes del seguro. No ocurre lo mismo para los consu-midores finales, donde el IVA representa un incremento del costo del segu-ro. Esta alternativa es la menos recomendable en consideración a la defini-ción del concepto de valor agregado, dado que los costos indemnizatoriosno suelen originar un crédito para la entidad aseguradora, a menos que sedetermine el derecho a computar un “crédito fiscal presunto” en ocasión delpago de siniestros (tal el caso de Nueva Zelanda). Una vez más se enfatizaque el valor agregado está dado por las primas netas de los reaseguros y si-niestros.

La segunda opción, en consideración a que la cobertura de riesgos no se


5. LOS SEGUROS DE VIDA Y EL RETIRO

La legislación argentina no grava con impuestos a los consumos a este ti-po de coberturas. Dadas las características específicas de estos seguros quepropenden fundamentalmente al ahorro, los seguros de vida y retiro no es-tán alcanzados por el IVA ni por los impuestos internos. Este tratamiento essimilar al aplicado en los demás países, no obstante lo cual cabe señalar quela legislación argentina no acepta como otras un sistema de incentivos parapromover este tipo de coberturas.

En Argentina sólo se permite deducir en el Impuesto a las Ganancias lasprimas con un tope de $ 1.260 para los seguros de retiro y de $ 996,23 paralos seguros de vida, frente a otros países que poseen sistemas que autorizanla deducción de los mismos sin límites de monto, o con límites sustancial-mente mayores (Estados Unidos: $ 9.500, Francia: $ 41.000, España: $6.850). En realidad, no existen razones de peso que avalen la promoción deun tipo de ahorro sobre otro, lo cual sucede en la Argentina. Ello porque lamayor parte de los ahorros financieros no tributan impuestos a las ganan-cias sobre su retorno. Los aportes para los seguros de retiro y los que sonadministrados por los fondos de pensión (sin tope) tienen un beneficio adi-cional al permitirse la deducción del monto ahorrado del balance impositivodel impuesto a las ganancias, lo cual resulta un aporte “del Estado” propor-cional a la alícuota marginal del individuo.

Un comentario especial merecen los seguros de vida con ahorro. Este ti-po de coberturas acumulan un ahorro que el asegurando va capitalizando ydan origen al reconocimiento de un interés en su póliza. Este ahorro deberíarecibir el mismo tratamiento impositivo (en relación al impuesto a las ganan-cias) que los intereses pasivos de los depósitos bancarios, ya que en esenciaambos tipos de ahorros son sustitutos perfectos. En consecuencia, cabríaaplicar a los seguros de vida con ahorro el mismo tratamiento exentivo queel existente sobre intereses pasivos.

6. CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS DE POLÍTICA TRIBUTARIA

Tal como se comentó en la Introducción, el sector asegurador recibe unacarga impositiva superior respecto a otras actividades productoras de servi-cios. En efecto, el sector se encuentra gravado con:

a) Una tasa implícita de IVA cercana al 70%, debido a que los siniestros pa-gados no se deducen de la base imponible.

b) Es la única prestación de servicios gravada con Impuestos Internos.c) La tasa de ingresos brutos casi duplica la de las restantes actividades.

Estos impuestos, principalmente, configuran un sector con una carga im-positiva directa (considerando ingresos brutos) del orden del 36% de las pri-mas técnicas.

Dado este tratamiento impositivo se podría inferir que las autoridadeseconómicas pretenden desalentar el desarrollo de la actividad, como si se


En el caso de Estados Unidos se imponen tasas sobre los ingresos quevarían entre 0,75% y 3% dependiendo de los estados. Existen también trata-mientos diferenciales en función de los tipos de seguros.

De la experiencia internacional se concluye que existen pocos casos deimposición del sector con el IVA y que las tasas que se aplican sobre los in-gresos son muy inferiores a las aplicadas en la Argentina, y ello consideran-do solamente impuestos internos y el IVA que se aplica sin deducir los prin-cipales costos de la actividad (pago de siniestros), lo cual distorsiona elconcepto de valor agregado. Resulta en consecuencia directo concluir que lalegislación argentina genera una desventaja competitiva del sector respectode la situación a nivel internacional.


CUADRO 7

País Tipo de Seguro Tipo de Impuesto

Vida Automotor Incendio Otros

Alemania Exentos 15 10 15 Insurance Tax/Fire BrigadeAustria 4 11 11 11 Insurance TaxBélgica Exentos 9,25 9,25 9,25 –España Exentos 6 6 6 Impuesto específicoFinlandia Exentos 22 22 22 IVAFrancia Exentos 18/15 7 9 Seguridad SocialGran Bretaña Exentos 4 4 4Grecia Nota al pie 10 15 10Holanda Exentos 7 7 7Italia 2,5 12,5 21,25 21,25 Insurance TaxLuxemburgo Exentos 4 4 4Noruega Exentos Exentos Exentos ExentosPolonia Exentos 22 22 22 IVAPortugal Exentos 9 9 9 Derechos de TimbreSuiza Exentos Exentos Exentos 5 Insurance TaxUSA Las tasas van del 0,75% al 3%Brasil 4,65 6,65 6,65 6,65 IOS/SUSEP/PISArgentina – 32 32 32 IVA/Internos/Sellos

En Bélgica los seguros de vida colectivos tributan el 4,4%.En Grecia los seguros de vida de más de 10 años están exentos, en tanto que los se-guros de menor plazo tributan el 4% sólo el primer año.En Alemania el impuesto de seguros de incendio se recauda para bomberos.En España el 5% del impuesto de seguros de incendio se recauda para bomberos.Fuente: UNESPA, Comité Européan des Assurances y elaboración propia (Argentina).

NOTAS

1. Debe recordarse que los impuestos internos se calculan “por dentro”, es decirque la tasa efectiva es la nominal aumentada al dividirla por una menor.

2. Estrictamente en el caso de IVA para liberar al sector de carga impositiva debe-ría otorgársele el tratamiento de “tasa cero”.


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Europe, 1996.


tratase de la producción de servicios de consumo suntuario que producenexternalidades negativas. Esto significa que no se reconoce el rol del segurocomo alternativa al ahorro. En el punto 2 se explicó, a partir de la experien-cia internacional, cómo los seguros son sustitutos de la acumulación de ri-queza, y en tal sentido se debe remarcar que el ahorro financiero en la Ar-gentina está, o bien exento, o favorecido en el gravamen a las ganancias(aportes a las AFJP).

La recaudación fiscal anual generada por el sector asegurador es de apro-ximadamente $ 1.000 millones (excluido el impuesto a las ganancias), sien-do originada por 170 compañías de seguros generales. Esto indica que el ar-gumento de capacidad administrativa se debilita notoriamente al aplicarlo alsector, dado el reducido número de contribuyentes a fiscalizar. Adicional-mente, la necesidad del fisco de equilibrar el presupuesto no justifica el tra-tamiento impositivo del sector.

En consecuencia cabría analizar profundamente la modificación de la es-tructura impositiva del sector, la que al menos debería basarse en los si-guientes puntos:

1. Eliminación de Impuestos Internos, por no tratarse de una actividad pro-ductora de servicios de consumo.

2. Redefinición del tratamiento del IVA. Al respecto podría adoptarse un es-quema que considere un crédito fiscal presunto (como en el caso de Nue-va Zelanda) generado por los siniestros pagados, o adoptar un impuestoúnico como la mayoría de los países de la Comunidad Económica Euro-pea o Estados Unidos. En cualquier caso las exportaciones de estos ser-vicios deben ser gravadas con tasa cero (lo que implica que los créditosfiscales generados deben ser devueltos al contribuyente).

3. Equiparación de las tasas de ingresos brutos provinciales a la de las res-tantes actividades (2,5%).

4. En el caso de los seguros de vida se sugiere otorgar el tratamiento impo-sitivo especial en el impuesto a las ganancias que reciben los aportes vo-luntarios a las AFJP. Esta excepción a la regla impositiva general deberíaeliminarse en el mediano plazo, en la medida en que se haya recuperadoel ahorro doméstico.

5. En el caso de los seguros de vida con ahorro debería considerarse laequiparación del tratamiento impositivo al que reciben los intereses pasi-vos.

La modificación de la estructura impositiva del sector, y su estabilidad enel tiempo, son requisitos fundamentales para su desarrollo. La estructuraactual constituye un fuerte desincentivo al crecimiento de la actividad. En elcontexto de modernización de la economía argentina resulta clave que lascompañías de seguros puedan ofrecer coberturas respecto de una amplia ga-ma de riesgos; para ello es necesario que su estructura impositiva sea redefi-nida en concordancia con la experiencia internacional.


1. INTRODUCCIÓN

El principal recurso que recaudan los gobiernos provinciales es el im-puesto sobre los ingresos brutos, un tributo de naturaleza multifásica quegrava “el ejercicio de actividad económica con propósitos de lucro” que serealiza en cada jurisdicción. El tributo se complementa con un conveniomultilateral que intenta asegurar que cada jurisdicción grave exclusivamentela actividad que se realiza en ella de manera de darle operatividad al princi-pio de territorialidad.

La naturaleza multifásica del tributo provoca los característicos efectos “cas-cada”: el impuesto se aplica en una determinada etapa del proceso de produc-ción-distribución al valor agregado de esa etapa y al de una etapa anterior queya fue objeto del impuesto provocando la piramidación de éste. El tributo seaplica a todas las actividades y ventas sin que exista crédito disponible por elimpuesto pagado en etapas anteriores. En consecuencia, el precio sin impues-tos de la actividad de una etapa de producción será igual a la suma del valoragregado de esta etapa más el valor agregado y los impuestos pagados sobre losinsumos utilizados provenientes de etapas anteriores de la actividad económica.

Este es un aspecto característico del impuesto y ampliamente conocido,cuyos efectos más significativos son:

• Distorsiones en precios relativos que favorecen a los sectores más inte-grados y que en consecuencia puede inducir a una integración “artificial”de las actividades.

• El efecto anterior puede afectar especialmente la competitividad de losbienes comerciados producidos localmente, sea porque en la exportaciónno pueden recuperar plenamente los impuestos tributados localmente oporque en la importación enfrentan a bienes que provienen de países conesquemas impositivos neutrales que liberan de carga impositiva indirectaa productos exportables.

• Del mismo modo, la cascada puede incrementar el costo de capital cuan-do los impuestos recaen sobre insumos de capital, afectando la eficienciaproductiva.

CAPÍTULO 10

La imposición sobre los ingresos brutos

Oscar Libonatti

dustria, excepto por las ventas a consumidores finales; las prestaciones fi-nancieras realizadas por entidades comprendidas en la ley 21.526; las desa-rrolladas por compañías de capitalización y ahorro y emisión de valores hipo-tecarios, fondos comunes de inversión, administradoras de fondos de pensióny compañías de seguros; la compraventa de divisas; la prestación de serviciosde electricidad, gas y agua, salvo las que se efectúen en domicilios destinadosa vivienda o casa de recreo o veraneo y la construcción de inmuebles.

Estas exenciones deberían haberse implementado antes del 30 de juniode 1995, fecha que fue sucesivamente prorrogada y que hoy está fijada en el31 de diciembre de 1998.

El impuesto sustitutivo sería un impuesto general al consumo monoetá-pico (sobre el consumo final) que garantizaría la neutralidad tributaria y lacompetitividad de la economía. Dados los problemas que plantea la adminis-tración de este tipo de tributos se propendía a la generalización de un siste-ma de retención y percepción que los gobiernos provinciales debían imple-mentar coordinadamente.

Mirado desde el presente el principal efecto del pacto ha sido la desarmo-nización interjurisdiccional fundamentalmente en materia de alícuotas peroen algunos casos también de base imponible. Conviene repasar cómo se fueimplementando este pacto, cuál es el estado actual y cuáles han sido susefectos más notorios.

1. Los gobiernos locales respondieron a los compromisos asumidos en elPacto1 en una primera etapa de manera dísimil pero siempre dentro de uncriterio tendiente a restringir el alcance de la exención. Los avances en cuan-to al cumplimiento del pacto se circunscribieron principalmente al sectorprimario y con más restricciones, a la etapa industrial. Más escasos fueronlos verificados en relación a las desgravaciones en el sector terciario. En ge-neral lo que se observa es que si la desgravación planteaba problemas fisca-les (pérdida de recaudación) se establecía un cronograma de exenciones –porejemplo las provincias de Buenos Aires y Santa Fe con la industria– o direc-tamente se posponía la desgravación del sector –caso de la ciudad de BuenosAires con el sector financiero.

Las desgravaciones para diversos sectores y actividades debían estar con-cluidas antes del 30 de junio de 1995 pero dicho plazo fue primero prorroga-do al 1º de abril de 1996, luego al 31 de diciembre de 1997 y hoy a fines de1998. La realidad indica que los primeros progresos han sido seguidos en losúltimos tiempos por un abandono paulatino de la filosofía del pacto, funda-mentalmente en la interpretación de la desgravación de la industria.

2. En la etapa de la actividad primaria es donde más generalizada se en-cuentra la desgravación, aun cuando existe alguna limitación en el sentidode que las ventas sean las realizadas por el propio productor. En ciertas pro-vincias aún continúa gravada parcialmente la actividad de esta etapa, comoocurre con el sector minero o la exención no tiene carácter generalizado alconjunto de la actividad, como en Río Negro. Más general es la limitación dela exención si se trata de ventas realizadas a consumidores finales, comoocurre en Chaco y Entre Ríos.

LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS 303

2. EL IMPUESTO A LOS INGRESOS BRUTOS DE LA ARGENTINA. ASPECTOS GENERALES

En la Argentina los efectos negativos de la cascada impositiva se poten-cian en razón de que el gravamen es aplicado por las provincias, lo cual re-produce el mismo tipo de efectos entre la producción local y la que provienede otras provincias, aspecto que merecerá un tratamiento especial en la sec-ción siguiente.

Para aliviar estos inconvenientes del impuesto hubo un primer intento dereforma a fines de la década del 70 y principios del 80 mediante el cual: 1) sehomogeneizó la definición del impuesto en términos de hechos y bases impo-nibles para los distintos supuestos gravados en esa época, 2) se articuló unapolítica en materia de alícuotas tendiente a asegurar uniformidad entre ju-risdicciones y 3) se procuró aliviar el efecto de piramidación atemperando lagravabilidad sobre las etapas primarias (que al cabo de algunos años se des-gravaban plenamente), industrial (llevándola gradualmente a una alícuotacercana al 0,2%) para concentrar la tribulación sobre las etapas de comer-cialización mayorista y minorista, con lo cual el tributo tendía a evolucionarhacia un impuesto a las ventas básicamente bietápico en las etapas mayoris-ta y minorista.

La reforma tuvo éxito en generar uniformidad en materia de definición delgravamen (hechos imponibles, bases y alícuotas sobre las distintas activida-des gravadas) lo que contribuyó favorablemente en la aplicación del arreglointerjurisdiccional del Convenio Multilateral. En efecto hasta recientemente,el impuesto provincial sobre los ingresos brutos tuvo una notable uniformi-dad en cuanto a bases imponibles (que en gran medida aún se mantienen) yalícuotas (que hoy han desaparecido).

Sin embargo no hubo progreso en cuanto a la profundización del procesode modelar la política impositiva desgravando insumos y concentrando lacarga tributaria sobre las últimas etapas del proceso económico. Luego deuna primera fase de readecuación de alícuotas la producción primaria conti-nuó gravada con una alícuota del 1%, la industrial con el 1,5% y la comer-cialización (mayorista y minorista) entre el 2,5 y el 3%.

En la década del 90 se asiste al segundo intento de reforma del impuestomediante el Pacto Federal de agosto de 1993 que profundiza acuerdos alcan-zados en el primer pacto fiscal de 1992. En el proceso de las transformacio-nes de la economía, el Gobierno Nacional acordó con los gobiernos provincia-les un conjunto de puntos para la reformulación de sus sistemas tributariosy la reorganización de actividades a cargo de los mismos.

Dichos acuerdos contemplaban modificaciones en la política tributaría lo-cal, la desregulación de actividades y la privatización de empresas públicas,incluidos los bancos provinciales. En ese marco, se establecieron pautas parala reformulación del impuesto sobre los ingresos brutos que preveían una pri-mera etapa de transición que debería ir configurando un impuesto sobre lasventas finales al que se llegaría al cabo de tres años. En ese proceso, los go-biernos locales desgravarían en materia del impuesto sobre los ingresos bru-tos en una primera etapa a las siguientes actividades: la producción primaria,en forma plena, con la sola excepción de la extracción de hidrocarburos; la in-


ción, donde lógicamente tiene su establecimiento, estará desgravado mien-tras que el contribuyente de Convenio que actúa en varias jurisdicciones es-tará exento por las ventas en la provincia donde posea el mismo, pero que-dará gravado en todos los demás casos.

La exención no siempre alcanzó a todos los sectores productivos sinoque en varias jurisdicciones existían listas de sectores a los que gradual-mente alcanzaba la exención, pero como el calendario ha quedado trunco,hoy los mismos continúan gravados. En la provincia de Buenos Aires conti-núan alcanzados por el impuesto, entre los principales, el sector automo-triz, la fabricación de pinturas, la construcción de aparatos eléctricos deuso doméstico y los laboratorios de especialidades farmacéuticas. En SantaFe permanecen gravados la fabricación de pinturas, los productos farma-céuticos, las vacunas, la fabricación de piezas y repuestos para la industriaautomovilística, la industria de bebidas y la construcción de material detransporte. En Córdoba sólo fue desgravado el sector de la industria ali-menticia, del calzado, de las sustancias químicas, de la maquinaria y equi-po para la agricultura, de los tractores, de los equipos ferroviarios y otrospero no la industria del automóvil. Un lugar aparte merece la industrializa-ción del petróleo (refinerías) que está alcanzada regularmente por el im-puesto.

Otro origen del problema se refiere al alcance del concepto “ventas a con-sumidores finales” que fuera introducido en el Pacto y que ha dado lugar auna interpretación que frecuentemente ha violado el espíritu de dicho acuer-do. Es éste el concepto en el que probablemente se ha amparado una inter-pretación que grava las ventas de la industria cuando los bienes objeto de laoperación provengan de establecimientos radicados en otras jurisdicciones.

Las provincias han interpretado muy arbitrariamente este concepto has-ta incluir las propias ventas de una industria a otra industria y hasta en al-gunos casos se ha gravado tales operaciones a la alícuota del comercio (porejemplo en la provincia de Salta). Es decir no sólo se ha negado una exen-ción sino que se ha terminado subiendo la alícuota.

Más grave aún es que la interpretación del alcance del concepto “ventas aconsumidor final” se ha dejado a cargo de las propias Direcciones de Rentas.Los inconvenientes y arbitrariedades que de ello puedan derivarse podríanpotenciarse ante la tendencia a la privatización del servicio de fiscalizaciónque se verifica en algunas provincias.

4. Los problemas con las exenciones de la industria han originado al me-nos tres tipos de consecuencias:

• un tratamiento desigual entre contribuyentes de la etapa industrial de lapropia jurisdicción respecto de los industriales de otras jurisdiccionescuando operaban en dicha jurisdicción, lo cual distorsiona la competen-cia, viola el artículo 32 del Convenio Multilateral que establece la igual-dad de tratamiento entre los contribuyentes de la propia jurisdicción ylos radicados en otras3 y hasta la propia Constitución Nacional;

• afectó el objetivo perseguido con la desgravación de la etapa industrial delicuar la piramidación del gravamen, puesto que no necesariamente las


Pero la excepción más significativa es el tratamiento de la actividad hi-drocarburífera. El propio Pacto permitía que esta actividad continuase alcan-zada por el impuesto, seguramente con el objeto de no debilitar la situaciónde algunas provincias muy dependientes de este recurso. Pero el efecto ha si-do que las provincias que ya reciben el producido de las regalías han podidoincrementar la carga impositiva sobre el sector –la alícuota trepó al 2%– au-mentando su dependencia de este recurso agotable y en consecuencia suvulnerabilidad ante shocks externos por movimientos en el precio del petró-leo.

3. El tratamiento de la industria como consecuencia de las disposicionesdel Pacto ha planteado las mayores controversias, sobre todo en cuanto alalcance de la exención, a los sectores comprendidos y al significado del con-cepto de “venta a consumidor final”.

En cuanto a lo primero, en su origen la ciudad de Buenos Aires estable-ció en materia del sector industrial desgravaciones amplias sin ningún tipode requisito, salvo que la misma se efectivizara a petición de la parte intere-sada. En consecuencia todas las ventas de la industria, sea la radicada en lamisma jurisdicción como la ventas en su territorio de las industrias de otrasprovincias, estaban exentas del impuesto. Este tratamiento ha sido removidorecientemente y hoy la cCiudad de Buenos Aires ha adherido al tratamientoque otorga al sector industrial el resto de las provincias.

El resto de las jurisdicciones estableció desgravaciones con más restric-ciones. En general las desgravaciones por ejemplo en la etapa industrial es-tuvieron condicionadas al cumplimiento de ciertos requisitos. En la provin-cia de Buenos Aires si bien la exención teóricamente se hacía efectiva apetición de la parte interesada, la misma no operaba de pleno derecho. Lanorma que las implementó exigía la inexistencia de deuda referida a todo tri-buto provincial y lo más importante, se restringía su alcance a los supuestosen los que el contribuyente de esta etapa tuviese establecimiento radicado enla misma provincia (incluso se prescribe que para el caso de industrias conestablecimiento en la provincia y sede en la ciudad de Buenos Aires,2 laexención operaba en el supuesto de que se haya consagrado igual beneficioen ésta) y que las empresas estuviesen alcanzadas por los beneficios del De-creto 2609/93 que establecía las desgravaciones provisionales (este requisi-to fue finalmente suprimido a partir de marzo de 1995).

Los dos primeros requisitos se repiten como una constante en práctica-mente todas las legislaciones locales (las únicas excepciones al primero sonlas provincias de San Juan, Santa Cruz, Santiago del Estero y Santa Fe)mientras que al segundo la única excepción, y sólo en su origen (hoy tam-bién ha adherido), fue la ciudad de Buenos Aires.

La restricción de la exención a aquellas industrias con establecimientoradicado en la jurisdicción ha llevado a que las provincias limitaran arbitra-riamente la desgravación de la etapa industrial. Es decir, si la industria con-taba con establecimiento en la propia jurisdicción estaba exenta, si realizabaventas en otras jurisdicciones tales operaciones eran asimiladas a ventas aconsumidores finales y en consecuencia estaban gravadas, consagrando untratamiento desigual ya que el contribuyente que actúa en una sola jurisdic-


tradora neta del seguro de vida pero en otros casos –Santa Fe– la base impo-nible incluye a este último).

7. El mayor efecto del pacto ha sido aumentar la dispersión de alícuotas.Ello surge de la distinta respuesta a las exenciones particulares a que com-prometía el acuerdo, como ya se ha expresado en los puntos anteriores, perotambién por la actitud adoptada por las provincias respecto a las alícuotasgenerales del impuesto. En este sentido se observa que:

• una sola jurisdicción las redujo (La Pampa).• otras las mantuvieron iguales, tal el caso de la ciudad de Buenos Aires,

Catamarca, Corrientes, Chubut, Jujuy, La Rioja, Misiones, Mendoza,Neuquén, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumán (aunque lasprovincias con hidrocarburos pudieron incrementar la presión sobre elsector hidrocarburífero).

• otras las incrementaron como ocurrió con Santiago del Estero, Santa Fe,San Juan, Salta, Río Negro, Entre Ríos, Formosa, Chaco, Córdoba y Bue-nos Aires.

La dispersión de alícuotas –y en algunos casos hasta de base imponible–induce movimientos de los contribuyentes para aprovecharse del diferencialexistente y reducir el nivel de exposición al impuesto. Resulta difícil pensarque el diferencial existente en las alícuotas sobre diversas actividades de in-termediación de Entre Ríos –que aplica el 9%– y la ciudad de Buenos Aires–la mitad– no motive movimientos del contribuyente.

Tal posibilidad se ve potenciada por la existencia del Convenio Multilateralen la medida en que este mecanismo permite que el contribuyente autodecla-re el impuesto que corresponde ingresar a cada provincia y pueda aprovecharel diferencial. De esta manera el Convenio se ve sometido a una presión másintensa por parte de los contribuyentes y aparecen así con más claridad losproblemas de este instrumento, fundamentalmente centrado en la ambigüe-dad sustancial que aún subsiste en la definición de algunos parámetros clavepara la distribución de recursos, aspecto que a continuación se tratará.

Estos problemas incluso traspasan el propio impuesto para instalarse enla Tasa de Seguridad e Higiene que perciben los municipios y cuya estructu-ra en general reproduce la del impuesto sobre los ingresos brutos. En el mis-mo orden de ideas, y en presencia de este tipo de inconvenientes, la generali-zación de esquemas de percepción que se viene registrando plantea unadificultad esencial para quienes operan en varias provincias.

3. CONVENIO MULTILATERAL

El impuesto sobre los ingresos brutos se sustenta en el principio de terri-torialidad en el sentido de que recae sobre las actividades ejercidas con pro-pósito de lucro en el ámbito de cada jurisdicción. Pero al adoptar como baseimponible los ingresos brutos, devengados o percibidos por el sujeto, resul-tantes de una actividad ejercida en un proceso único, económicamente inse-


ventas de la industria son destinadas al consumo final sino que muchasde ellas son insumos de otros procesos productivos (a modo de ejemploobsérvese que sólo la provincia del Chubut ha desgravado la producciónde bienes de capital);

• dio lugar en algunos casos al incremento de la alícuota ya en que ciertasjurisdicciones (Salta por ejemplo, aunque el ejemplo parece que será rá-pidamente seguido por otras) las ventas de las industrias radicadas enotras jurisdicciones pasaron a estar gravadas a la tasa general del 3,5%(en lugar de la anterior del 1,5%).

5. Una actividad especialmente comprendida en las disposiciones delPacto era la construcción. Pocas provincias han implementado la exención aesta actividad la que mayoritariamente está gravada con una tasa de 2,5%.La ciudad de Buenos Aires que la desgravó muy tempranamente, ha vuelto agravarla en el presente ejercicio.

En las provincias donde ha prosperado la exención, la misma no ha teni-do carácter general sino que habitualmente han continuado alcanzados porel impuesto los servicios complementarios relacionados con el sector (Jujuy,Chaco y Salta). Corrientes exime únicamente la primera venta. La Pampa cu-riosamente no contempla exención si la actividad es prestada por una em-presa con menos de tres empleados. Neuquén ha eximido la actividad salvola relacionada con prestación de servicios al sector petrolero.

6. El otro gran sector donde se habían acordado exenciones comprende alos servicios financieros, seguros, y actividades de intermediación vinculadascon el mercado de capitales como las compañías de capitalización, AFJP yotras.

En el cuadro 1 (al final del capítulo) se muestra el panorama de la políti-ca impositiva en materia de Ingresos Brutos de las provincias. Sólo Chubut,Corrientes, Jujuy, Misiones, Tierra del Fuego (en este caso para estableci-mientos radicados en la propia provincia) y Tucumán implementaron laexención a la actividad desarrollada por entidades financieras, cualquierafuere quien la presta; en otros casos la exención se ha limitado a la actividaddesarrollada por entidades financieras reguladas por la ley 21.526.

Para las provincias que aún continúan gravando la actividad, las alícuo-tas oscilan entre el 2 y el 5%; lo más notable es que la ciudad de Buenos Ai-res que adhirió amplia e irrestrictamente a las disposiciones del pacto (su re-presentación en el acuerdo fue de hecho ejercida por el Poder EjecutivoNacional), a pesar de ello, mantuvo la imposición al sector a su alícuota tra-dicional. Se destaca que la provincia de Buenos Aires, si bien no eximió to-talmente al sector, sí redujo a la mitad la alícuota (del 5% al 2,5%).

Nuevamente la ciudad de Buenos Aires mantuvo la imposición sobre sec-tores clave de su recaudación como los servicios de seguros y gravó a la mis-ma alícuota la incipiente actividad de las AFJP. Muy pocas jurisdicciones im-plementaron la desgravación a estos sectores. Debe observarse además queen el caso de la AFJP se planteó el problema de la definición de la base im-ponible, que da lugar a otro importante tratamiento diferencial (algunas pro-vincias, las más, definen la base imponible como la comisión de la adminis-


dotar de más autonomía a los gobiernos locales implican desde luego unamayor carga para los contribuyentes que actúan en más de una jurisdicción.

La solución adoptada en el Convenio es un procedimiento original queacota y distribuye, según determinados parámetros, el poder tributario queejerce cada jurisdicción y a partir del cual éstas aplican su política tributariacon autonomía.

El Convenio reparte los ingresos brutos –la base imponible– originadospor el ejercicio de una actividad económica interjurisdiccional, según el volu-men de actividad cumplida en cada jurisdicción. Para establecer el monto deactividad desarrollada en cada jurisdicción, el Convenio emplea dos meca-nismos que se presumen reveladores del ejercicio de actividad: los gastos ylos ingresos realizados u originados en cada jurisdicción. A partir de tal dis-tribución de materia imponible cada jurisdicción aplica la política que estimeadecuada –sea eximirlos o gravarlos, y en este último caso le permite decidirla alícuota aplicable–. Es decir que se trata de atribuir materia imponibleprevio al ejercicio del poder tributario por cada jurisdicción.

El Convenio Multilateral distribuye los ingresos brutos objeto del impues-to en función de un régimen general y de diversos regímenes para algunasactividades especiales6 que se han establecido con propósitos de simplicidaden algún caso y de equidad cuando se ha intentado resguardar el interés dejurisdicciones a las que la aplicación del régimen general podría ocasionarlesuna sensible pérdida de recursos. Interesa repasar el régimen general de dis-tribución de ingresos brutos para caracterizar el espíritu del Convenio yplantear las dificultades interpretativas que hoy se están presentando fre-cuentemente.

El régimen general

El régimen general traduce los propósitos del Convenio en cuanto a distri-buir materia imponible entre las jurisdicciones en función de la actividad de-sarrollada en cada una de ellas. Su estructura en buena medida permaneceintacta desde hace más de treinta años luego de que en 1960 fueron incorpo-rados los ingresos como parámetro de atribución, ya que el primitivo conveniosólo contemplaba en tal carácter a los gastos. Actualmente ese régimen gene-ral distribuye los ingresos brutos alcanzados por el impuesto –en partes igua-les– en función a los gastos realizados en cada jurisdicción y a los ingresosoriginados en ellas –una cuestión que como se verá, es de difícil dilucidación–.

Los gastos como parámetro distribuidorEl Convenio Bilateral de 1952 y el primer Convenio Multilateral del año

siguiente tenían como único parámetro distribuidor a los gastos –en el Con-venio de 1960 se incorporan los ingresos con una participación de 20%, quese amplía a 30% en 1964 para finalmente llegar al 50% en 1977. Se entendióque en un impuesto que grava el ejercicio de actividad, los gastos constituíanel parámetro más acertado para mensurar la actividad jurisdiccional7 y ex-plícitamente se desechó la posibilidad de incluir a los ingresos como indica-dor de atribución probablemente entreviendo las dificultades que encierra laaplicación de este criterio.


parable, de hecho ocurre que cada una de las jurisdicciones en las que elcontribuyente ejerce actividad puede gravar el mismo ingreso o materia im-ponible.

Aparece así la superposición impositiva sobre una misma operación. Elcontribuyente debe pagar el tributo en cada jurisdicción en la que ejerce ac-tividades y en proporción al mismo total de ingresos brutos.

El propósito principal del Convenio Multilateral –un acuerdo interjuris-diccional entre los fiscos que aplican el impuesto sobre los ingresos brutos–es precisamente evitar esta superposición impositiva. Si bien es opinable laestricta necesidad de un convenio con este propósito –de hecho es probableque en una suerte de mecanismo similar al del mercado, exista una discipli-na que forzará a las jurisdicciones a limitar el ejercicio de su poder tributa-rio y a atemperar los efectos de la superposición de impuestos–4 lo cierto esque el Convenio fue establecido por una decisión política con el propósito ex-plícito de evitar la superposición impositiva.

Sin embargo el método elegido para conseguir dicho objetivo indica unasegunda finalidad. La distribución de materia imponible entre las jurisdiccio-nes (que es el mecanismo seleccionado para evitar la doble imposición), im-plica necesariamente un objetivo si se quiere instrumental y complementa-rio, que es el de coordinar y armonizar el ejercicio de esos poderestributarios. Es que resulta difícil evitar la múltiple imposición distribuyendobase imponible si los impuestos de que se trata son absolutamente heterogé-neos en la definición de esa base imponible.

Los mecanismos de atribución de materia imponible

Existen varias posibilidades para evitar la superposición impositiva. Ellopuede alcanzarse mediante la centralización de facultades tributarias en elgobierno central y la posterior coparticipación de los recursos a los nivelesmenores de gobierno –propia de la unificación en el gobierno nacional de larecaudación de impuestos internos en 1935 del que resultó un régimen es-pecífico de coparticipación– y también podría señalarse el esquema de sepa-ración de fuentes tributarios propio de la Constitución de 1853 (siempre quela asignación de los tributos por nivel de gobierno evite la doble imposición).Tratándose de un impuesto con las características del que nos ocupa existela posibilidad de neutralizar el problema mediante una decisión de las juris-dicciones de restringir su poder impositivo a determinados ingresos tal comoocurre en la relación entre naciones con el impuesto a las ganancias5 y final-mente el adoptado por el convenio que trata de distribuir la materia imponi-ble alcanzada por el impuesto según la actividad desarrollada por el contri-buyente en el ámbito de cada jurisdicción.

Ninguna de las soluciones está exenta de problemas. La aparentementedirecta de concentrar poder tributario en el gobierno nacional para unificarla recaudación y coparticipar su producido –lo que desde luego representauna sensible ventaja para el contribuyente–, tiene el inconveniente de minarla autonomía de las jurisdicciones inferiores e introducir un poderoso desin-centivo al gobierno eficiente en cuanto separa la decisión de gastar de la dehacerse de los recursos para financiar el gasto. Las soluciones tendientes a


el del lugar de concertación de las operaciones o de entrega de los bienes queseñalan inequívocamente una localización determinada para una operaciónbien especificada. Ése fue el criterio predominante en la jurisprudencia delos organismos del Convenio, pero la más reciente está indicando un cambiode criterio.

En contraposición, el último de los criterios indicados promueve un siste-ma obligado a actuar generalmente en base a presunciones y no sobre infor-mación objetiva. Ello es así porque es muy difícil seguir el recorrido de laoperación hasta identificar el lugar de utilización económica de los bienespero también por la modalidad imperante en muchos sectores donde la acti-vidad del vendedor se restringe a poner a disposición del comprador el biencomercializado, corriendo por cuenta de éste su traslado y en donde el cono-cimiento del destino final del bien es una circunstancia ajena a la responsa-bilidad del vendedor. Obsérvese para apreciar en toda su dimensión el pun-to, que a estar por este criterio el vendedor podría llegar a desgravar unaventa si el comprador le indicara que el destino final es la exportación.

Se habla de conflicto de objetivos porque la aplicación del criterio o cri-terios más emparentados con la estabilidad o seguridad jurídica puedenacarrear un tratamiento inequitativo. Ello ocurre en razón de que los luga-res de concertación y de entrega no están uniformemente repartidos geográ-ficamente.

Pero además la raíz fundamental de que no se avance en la definición deun criterio es que la elección de uno determinado afecta la participación delas jurisdicciones. A ello precisamente se debe que aún no rija la modifica-ción de Córdoba, donde las jurisdicciones del interior pretendieron imponerun esquema que se acercaba al c) antes citado. El tema pues está abiertocon la salvedad indicada de las operaciones por correspondencia, a la juris-prudencia de la Comisión la que en un último caso (Siderca c/Neuquén yotras) ha convalidado el criterio de la utilización económica (criterio c).

Las cuestiones de atribución de ingresos

El primer conflicto en materia de atribución de ingresos8 se planteó conla denominadas ventas por correspondencia, es decir aquellas operacionesque se producen sin que se verifique desplazamiento del comprador al domi-cilio del vendedor sino que la venta se produce por una comunicación telefó-nica, postal o similar.

Sobre el tema la Comisión Arbitral dictó en 1968 la Resolución 3 por laque declaró que las ventas realizadas de esta manera no estaban alcanzadaspor el Convenio por cuanto no se verifica la presencia del sujeto pasivo en lajurisdicción del vendedor, de forma tal que los ingresos debían atribuirse en-teramente a la jurisdicción del vendedor. La Comisión sostuvo en este casoque faltaba el requisito del sustento territorial que viene dado por el ejerciciode actividad en una jurisdicción para hacer procedente la obligación tributariaque ella pretende imponer (es un tema que reaparece en las discusiones delConvenio de Córdoba).

Sin embargo el fallo fue revocado en apelación bajo la tesis –siempre pre-sente en las discusiones en materia de atribución de ingresos– que la riqueza


Los gastos constituyen una adecuada aproximación para medir el nivelde actividad en una determinada jurisdicción, de allí que la aplicación de es-te criterio no haya sido criticada a lo largo de la historia del Convenio. Sinembargo no todos los gastos son índices adecuados de actividad, por lo queel Convenio excluye por ejemplo a los gastos de adquisición de materia primaque no tienen relación con la actividad desarrollada o a otros que como lapublicidad, son de difícil localización. Se trata pues de computar sólo aque-llos gastos que como los sueldos, alquileres, etc., indican o exteriorizan al-gún tipo de actividad interjurisdiccional.

Los ingresos como parámetro distribuidorSe ha señalado que este parámetro fue incorporado por el Convenio en

1960 y a partir de allí adquirió progresiva importancia, en la inteligencia queello contribuía a dotar de mayor equidad al arreglo interjurisdiccional. A pe-sar de su creciente importancia (y en contraposición al capítulo de gastos), elConvenio ha sido escueto para establecer definiciones respecto a cómo usareste criterio.

Lo concreto es que de las varias formas que existen para efectuar opera-ciones de venta (operaciones de mostrador, por correspondencia, viajantes oconsignatarios, grandes contrataciones) el Convenio sólo se ha referido a lasventas efectuadas por correspondencia que, con la modificación del año1977 se atribuyen a la jurisdicción del domicilio del comprador, y tambiénha asignado las ventas efectuadas en las jurisdicciones por medio de sucur-sales, agentes u otros intermediarios. Como se ve, un espectro de operacio-nes que no representa la generalidad de la operatoria de comercialización si-no una franja más bien reducida.

La dificultad central se observa en la asignación o localización de los in-gresos, esto es cuando se trata de responder a la pregunta sobre el lugar deorigen o la fuente de los ingresos. Mientras que en el gasto existe una clararegla asignativa –el gasto es de aquella jurisdicción donde se realiza la acti-vidad–, en los ingresos existen varios criterios posibles de aplicar en cuantoa su asignación:

a) al lugar donde se concertan las operaciones, asignando éstas a la juris-dicción que origina el derecho a la percepción del ingreso. Éste es un cri-terio que ha conformado buena parte de la jurisprudencia más tradicio-nal de la Comisión Arbitral.

b) al lugar de entrega de los bienes, que puede coincidir con el domicilio delvendedor o el domicilio del comprador. Existe algún fallo de la Comisiónque ha atribuido ingresos al lugar de entrega de los bienes entendido enel primer sentido;

c) el domicilio del comprador que se selecciona con el ánimo de identificaral lugar de utilización económica de los bienes o de destino final, criteriosostenido por las jurisdicciones del interior del pais.

La elección de uno u otro criterio plantea un conflicto de objetivos entrela necesaria estabilidad jurídica y la equidad.

La seguridad jurídica aparece claramente asociada a criterios tales como


1. Con la tesis sustentada debería concluirse que aunque el vendedor de-sarrolle actividad dentro de un solo ámbito territorial (por ejemplo, fabri-cación, venta, entrega y cobranza en la ciudad de Buenos Aires) ese su-jeto estaría comprendido dentro de las regulaciones del ConvenioMultilateral, cuando estrictamente interpretado se trata de un contribu-yente puro de dicha jurisdicción. Se trata de una tesis que en rigor, im-plica la aplicación del Convenio aún cuando no se den los presupuestosde sustento territorial dados por la actuación del contribuyente en la ju-risdicción que pretende gravarlo, y que ya fue planteada por las provin-cias del interior en la discusión de los ingresos por correspondencia y enlas discusiones de Córdoba sobre el ámbito de aplicación de los regíme-nes especiales.

2. Se ha dicho en otra sección, que el criterio obliga al vendedor a atribuiringresos por meras presunciones o hipótesis sobre el lugar de destino,lo cual afecta la transparencia y estabilidad de la aplicación de las nor-mas.

3. Finalmente, desnaturaliza la desgravación que la ciudad de Buenos Aireshabía otorgado en el caso especial considerado, a la industria conforme alas pautas del Pacto Fiscal por la particular modalidad con la que hanaplicado esta exención las provincias.

No es sin embargo el tema de este caso en particular y de la industria engeneral el que debe ser objeto de preocupación, ya que se trata de una acti-vidad destinada a desaparecer de la esfera de imposición del impuesto o delque lo reemplace. El problema radica en los criterios de atribución de ingre-sos y el ámbito de aplicación del Convenio, que crecientemente invade el po-der tributario propio de la jurisdicción.

El proyecto de Convenio del Gobierno Nacional

El gobierno nacional ha elaborado junto con un proyecto de un nuevo im-puesto a las ventas minoristas que presenta como alternativa al actual im-puesto sobre los ingresos brutos, una propuesta de Convenio. Dicha pro-puesta encuentra su necesidad –en rigor un impuesto a las ventas minoristasminimiza los problemas de superposición de impuestos por lo cual no se re-queriría de ningún arreglo en la materia– por el régimen de percepciones quese proyecta aplicar para asegurar la recaudación14.

Lo que interesa destacar es que el régimen de Convenio que se ha pro-puesto atribuye los Ingresos al domicilio del comprador de los bienes o servi-cios, lo cual inocultablemente afecta los recursos de la ciudad de Buenos Ai-res y de la provincia de Buenos Aires. Lo más probable sin embargo,teniendo en cuenta las reales dificultades para que el agente de recaudaciónpueda discriminar ventas minoristas por jurisdicción, es que se terminaráestableciendo un arreglo arbitrario con coeficientes de distribución que comoocurre en otros mecanismos de reparto, discriminen contra las jurisdiccionesmayores.


emana de la jurisdicción del adquirente. Esto supuso que aun cuando noexiste ningún tipo de actividad en la jurisdicción del vendedor ya que en estecaso sólo mediaba una comunicación telefónica o cablegráfica, cabe aplicarel Convenio y atribuir ingresos a la jurisdicción del domicilio del comprador9.Finalmente la modificación del Convenio en 1977 terminó convalidando latesis de las jurisdicciones del domicilio del comprador, adjudicándoles el to-tal de los ingresos incluso bajo una redacción10 que abrió la puerta para unadiscusión posterior más vasta vinculada a la atribución de ingresos en gene-ral.

El intento de modificación del Convenio en Córdoba (1988)

Aquí se planteó con toda intensidad la polémica sobre los criterios para laatribución en el régimen general de los ingresos. El Acuerdo no ha sido aúnratificado sobre todo por las jurisdicciones más importantes con la excepciónde Córdoba.

El Convenio de Córdoba resolvió en la materia que el ingreso proviene dela jurisdicción de la utilización económica del bien, donde se efectuó la entre-ga o en el domicilio del adquirente, siempre que el vendedor haya ejercido acti-vidad en ella.11 Esto es, un criterio claramente opuesto al lugar de concerta-ción que se entendía, había prevalecido hasta entonces.

La jurisprudencia de los organismos del Convenio

El criterio más tradicional de atribución de ingresos de la Comisión ha si-do el de adjudicar los mismos al lugar de concertación de las operacionesaun cuando hay algún caso donde por la modalidad operativa tal atribuciónse hizo al lugar de entrega de la mercadería (IKA Renault en ventas a conce-sionarios).

Una jurisprudencia relativamente reciente de la Comisión Arbitral modi-fica los criterios de atribución de ingresos en la línea de lo establecido en elConvenio de Córdoba.

En el caso Siderca c/Neuquén y otras, la Comisión Arbitral resolvió atri-buir los ingresos en una operación de venta de tubos con destino a la activi-dad petrolera –específicamente YPF– concertada en Capital Federal y conpuesta a disposición del producto en la planta de la empresa en la localidadde Campana, provincia de Buenos Aires,12 a las jurisdicciones donde pre-suntamente se verificará la utilización económica. Para justificar esta posi-ción se sostuvo que el cliente dejaba indicado en las autorizaciones de entre-ga el lugar o dependencia que había solicitado el producto, un aspectoirrelevante para la empresa vendedora, cuya actuación se limitaba a poner adisposición del adquirente, en su planta, los materiales adquiridos. Por lodemás, claramente las dependencias internas solicitantes de los pedidos quefiguran en los documentos no necesariamente identifican el lugar de utiliza-ción económica puesto que se trata de dependencias administrativas inter-nas de la petrolera que atienden yacimientos localizados en más de una pro-vincia.13

El caso tiene varias connotaciones:


Comisión Arbitral estableció que sólo podrían aplicar percepciones las juris-dicciones del lugar de entrega (criterio que aplica la Capital Federal y que aveces dependiendo de la modalidad del sector, coincide con el lugar de origeny en otras con el domicilio del comprador), pero la falta de acuerdo entre lasjurisdicciones terminó abortando esa norma.

La territorialidad en la designación de los agentes de recaudación

Existe una marcada diversidad a la hora de la designación de los agentesde recaudación. Buenos Aires designa a quienes poseen sucursales, agen-cias, etc. o realizan algún tipo de actividad a través de corredores, comisio-nistas y otros pero La Pampa puede designar como tal a quien, aun a pesarde no reunir esos requisitos, efectúa alguna venta en esa provincia.

A este respecto, una cuestión de importancia se produce cuando se de-signan agentes de recaudación a empresas que no tienen establecimiento enla jurisdicción que pretende imponer esa carga tributaria. Existen fundadasdudas de la obligatoriedad de tal designación si la empresa no tiene sucursalu otro tipo de establecimiento en la provincia. Pero más importante es pun-tualizar las dificultades que tendrá esa jurisdicción en cuanto al control dela actuación de los agentes que no cuentan con esos establecimientos en lamisma. Sea porque las provincias encuentren dificultades para exigir que seactúe como agente de recaudación o porque cuando no existe esa dificultadresulte materialmente difícil de realizar el control, lo cierto es que ésta pare-ce ser una dificultad de orden mayor.

Gran heterogeneidad en la instrumentación de los regímenes

Si uno de los propósitos y tal vez principales méritos del Convenio habíasido el de coordinar y armonizar la legislación aplicable en el impuesto parabeneficio del contribuyente, la variedad de la legislación sobre los agentes derecaudación complica notoriamente la actuación de quienes son designadoscomo tales. Valgan algunos ejemplos sobre el tema:

a) Diferencias en la definición de la base imponible sobre la cual aplicar laspercepciones o retenciones. Algunas jurisdicciones excluían a los impues-tos nacionales discriminados (Mendoza), otras los impuestos nacionales,otras sólo el IVA y otras agregan a esto último las devoluciones y des-cuentos.

b) Diferencias en las alícuotas aplicablesc) Ingreso. Aquí también existen criterios divergentes. Algunas jurisdiccio-

nes (Buenos Aires y Capital) han previsto la posibilidad de que el agenteopte por el criterio de lo percibido (cobranzas efectuadas) o de lo devenga-do (facturación), pero otras han regulado uno u otro criterio para practi-car e ingresar las percepciones (Mendoza, Corrientes y La Pampa han op-tado por el criterio de lo devengado).17 Las divergencias también sepresentan en cuanto a las fechas de depósito de los importes retenidos opercibidos.


4. LOS AGENTES DE RECAUDACIÓN

Ha cobrado creciente importancia en los últimos tiempos la figura de losagentes de recaudación. Primero, el gobierno nacional ha comenzado a utili-zar con amplitud estos sistemas, muy en particular la figura de los agentesde percepción, que ahora están comenzando a extenderse en las administra-ciones tributarias provinciales.

La aparición de estos mecanismos a nivel de las jurisdicciones provincia-les agrega nuevos problemas a los que de por sí tienen estos sistemas cuandofuncionan centralizadamente. En este último caso se reconocen las dificulta-des administrativas para que el estado se garantice el ingreso de los montosretenidos o percibidos15 sin que se acumule una enorme masa de saldos a fa-vor del contribuyente retenido o percibido. Pero el tema es que cuando se in-tenta implementar esos sistemas a nivel de las jurisdicciones, principalmenteen el impuesto sobre los ingresos brutos para contribuyentes con actividaden varias jurisdicciones, aparecen nuevas dificultades, y en especial se reavi-va la posibilidad de una superposición impositiva que de algún modo se ha-bía resuelto con el Convenio. Por ello se hace más perentoria la necesidad deestablecer algún tipo de coordinación para evitar una abusiva carga adminis-trativa a quienes se exige que actúen como agentes de recaudación.

Los principales problemas que existen se refieren a la heterogeneidad delas normas aplicables y a la diversidad de los criterios de atribución, quepueden dar lugar a la superposición de percepciones sobre una misma ope-ración gravada.

El ámbito de aplicación de los sistemas de percepción

No existe homogeneidad de pautas para definir qué criterios de atribu-ción se utilizan para asignar las recaudaciones ingresadas por percepciones;algunas jurisdicciones como Capital Federal circunscriben la percepción a lajurisdicción de entrega, pero otras provincias como Buenos Aires extiendenla percepción a todas las operaciones de las empresas que cuenten con esta-blecimientos permanentes en la provincia (lo cual implica aplicar percepcio-nes con base en el principio de origen). Finalmente otras no fijan demasiadaslimitaciones y sólo exigen que se trate de contribuyentes de la jurisdicciónaun cuando no se tenga establecimiento ni domicilio en la misma.

Esto provoca una acumulación de percepciones para un mismo sujeto ypara una misma operación, muy en particular cuando se aplica un criteriocomo el de la provincia de Buenos Aires. Siempre que un determinado régi-men siga el principio de origen como es el caso de esa jurisdicción, existirásuperposición salvo que la otras jurisdicciones se inhiban de efectuar per-cepciones sobre esas operaciones. El resultado es la acumulación de saldosa favor del contribuyente, probablemente difíciles de hacer efectivos y enotros casos la apropiación lisa y llana de impuestos que debieran ingresar aotras jurisdícciones.16

Si se quisiera dotar de una cierta racionalidad al régimen debiera preva-lecer el principio de aplicar una sola percepción por cada transacción, lo quesupondría la adopción de un único criterio por parte de cada provincia. La


5. LA TASA MUNICIPAL SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

El tributo de inspección, seguridad e higiene es aplicado a nivel munici-pal por los servicios de inspección, seguridad y salubridad efectuados en co-mercios, industrias y entes prestadores de servicios, incluidos los públicos.Es el segundo tributo en orden de importancia entre los recursos propios delos municipios –el primero son las contribuciones sobre la propiedad inmobi-liaria–.

El tributo está definido como una tasa, destinada presuntamente a retri-buir los servicios prestados por la municipalidades; sin embargo, está es-tructurado y establecido a niveles que guardan poca relación con los servi-cios en cuestión por lo que asumen todas las características de verdaderosimpuestos. Más aún una característica esencial para la configuración de la“prestación de servicio”, como lo es la existencia de local habilitado por lossujetos alcanzados por el tributo, no siempre aparece incorporada en lasnormas locales que definen el hecho imponible.

Vale la pena señalar que en el Pacto Federal no hubo mención expresa ala Tasa de Seguridad e Higiene. Sorprende esta omisión teniendo en cuentaque en no pocos casos, los gobiernos municipales practican una verdaderapersecución sobre la actividad productiva ya que encuentran allí un mediofácil para viabilizar una menor presión impositiva sobre otros sectores.

La situación en cuanto a las características del tributo es variada auncuando en los últimos años las municipalidades han tendido a seleccionaruna base imponible que replica a la del impuesto sobre los ingresos brutos.La tasa en cuestión puede adoptar como base imponible los “ingresos bru-tos” que es la más usual, en otros casos el “personal empleado” y finalmentela “superficie del local o establecimiento habilitado”. Los efectos en términosde asignación dependen de la base seleccionada: se trata de un impuesto so-bre la producción como puede ocurrir en algunos casos cuando la base ele-gida son los ingresos brutos y sobre la mano de obra si es la segunda o el ca-pital si es la última.

Las ordenanzas fiscales que plantean como base imponible a los ingresosbrutos son las más objetadas. En estos casos la tasa reproduce casi íntegra-mente el impuesto y los contribuyentes cuentan con la posibilidad de recu-rrir a los organismos del Convenio Multilateral, cuyo texto se aplica en lamateria si en la provincia de que se trate no existe acuerdo intermunicipalpara la distribución de la tasa.

En la provincia de Buenos Aires, los partidos de Avellaneda, Bahía Blan-ca, Berazategui, Berisso, Florencio Varela, General Pueyrredón, San Martín,General Sarmiento, La Matanza, Lanús, Quilmes y Vicente López aplican es-ta base. Rosario, la ciudad de Córdoba, por citar otros importantes centros,también lo hacen. Sólo Tigre, San Isidro y Almirante Brown, entre los muni-cipios grandes, gravan según el personal ocupado.

Analizando el caso más habitual –base imponible dada por los ingresosbrutos– puede puntualizarse:

1. El hecho imponible copia literalmente al del impuesto provincial sobre In-gresos Brutos estando en la mayoría de los casos configurado por “el ejer-


d) Los pagos a cuenta. Falta de homogeneidad en cuanto al cómputo de lapercepción como pago a cuenta. Algunas jurisdicciones permiten el cóm-puto con el exclusivo requisito que la percepción se encuentre facturada(Mendoza, Santiago del Estero) pero otras la condicionan al momento enque la misma se encuentre abonada.

No son éstas todas las diferencias que se encuentran entre los regímenes.Pero las expuestas permiten vislumbrar la carga administrativa que los ac-tuales sistemas imponen al contribuyente. La generación de saldos a favor,la posibilidad de apropiarse de fondos que corresponden a otras jurisdiccio-nes, las dificultades administrativas de quienes deben actuar como agentesde recaudación, entre otras, están indicando problemas que plantean la ne-cesidad de regular la aplicación de estos institutos.

Como siempre ocurre en este impuesto, es central la definición del ámbi-to de aplicación de los sistemas de percepción que delimitará las jurisdiccio-nes que podrán aplicar tales mecanismos.

Si existiera algún instrumento que administrativamente permitiera alagente de recaudación percibir los importes de impuestos que correspondena cada jurisdicción y no más de esos importes no existiría la posibilidad deque se generaran saldos a favor. Éste es un problema de importancia tenien-do en cuenta que la devolución de los importes retenidos o percibidos en ex-ceso no es directa. El agente de recaudación percibiría exclusivamente lo quecorresponde –en este caso según los coeficientes de atribución que surgenpor aplicación del Convenio– a cada jurisdicción, con lo cual no habría pro-blemas de superposición.

Esto no es fácil de implementar ya que quien actúa como agente de re-caudación debería conocer por anticipado la situación en materia de Conve-nio de cada uno de sus clientes. El problema se agrava cuando se agreganotras jurisdicciones con una pretensión similar sobre la misma transacción,se potencia entonces la posibilidad de existencia de saldos a favor del contri-buyente y se incrementa la carga administrativa si los sistemas no son uni-formes. La solución es limitar la aplicación de percepciones o retenciones de-finiendo un ámbito de aplicación de tales sistemas.

Y aquí surge la posibilidad de permitir percepciones según el lugar de en-trega (que es la opción elegida por la ciudad de Buenos Aires), el lugar de ori-gen (propia del régimen de Buenos Aires), y el del domicilio del adquirente(que caracteriza a la pretensión de las jurisdicciones del interior). Como se venuevamente una reaparición de los temas ya señalados en materia de Con-venio.

La posibilidad de que exista ese tipo de regulación será directamente pro-porcional a las dificultades para uniformar los regímenes de percepción y pa-ra establecer mecanismos aceitados de devolución de los eventuales saldos afavor de los contribuyentes. En la medida que exista progreso en ambos sen-tidos, será menor la presión para establecer una regulación que acote laspercepciones a una sola jurisdicción que permite de algún modo, atender ob-jetivos similares.


teniendo en cuenta que varias constituciones provinciales le han recono-cido tal carácter. Ha habido aquí incluso una jurisprudencia cambiantede la Corte Suprema de la Nación, en un primer momento más predis-puesta a aceptar la autonomía municipal aun cuando en sus últimospronunciamientos se han manifestado de modo más restrictivo. Cual-quiera sea el caso es una cuestión abierta que limita la aplicabilidad deuna herramienta cuyo propósito es acotar el poder tributario municipal ahechos económicos que se realicen en su ámbito.En segundo lugar existe una imposibilidad de aplicar el Convenio cuandolas municipalidades utilizan una diferente definición de la base imponiblepara la aplicación de sus tributos. Literalmente el convenio está concebi-do para distribuir ingresos brutos pero no para actuar cuando un muni-cipio ha optado por tal definición y otro por el personal empleado. Enconsecuencia estos entes tendrían así un fácil mecanismo para eludir laaplicación de tal arreglo ser así lo desearan. Incluso ha ocurrido en unreciente caso ante la Comisión Arbitral (Mosconi contra la Municipalidadde Salta) en que la prematura presentación del contribuyente según el re-glamento procesal de la Comisión, permitió al fisco local modificar la baseimponible e inhabilitar el recurso ante el organismo.Si bien se trata de un problema que ha sido mencionado para evitar laaplicabilidad del Convenio, una posible vía de solución es recurrir a laResolución General Nº 21 de la Comisión Arbitral que tiene establecidopara las provincias que, cuando la base imponible se determine de diver-sas formas “deberá tomarse siempre como base de distribución los ingre-sos brutos totales del contribuyente”. Tal interpretación podría extender-se al caso municipal y salvar así el problema comentado.En tercer término la presencia de una jurisprudencia que no siempre haido en un solo sentido. Al respecto, el artículo 35 que está destinado amunicipios establece que cuando se verifica actividad en más de una ju-risdicción municipal, cada uno de estos municipios no podrá tomar comobase imponible más que el conjunto de los ingresos atribuidos a dichaprovincia ni más que el monto máximo que le resulte atribuible al muni-cipio por aplicación de las disposiciones del Convenio o del convenio in-termunicipal específico si lo hubiere. Pero también habilita a gravar la to-talidad de los ingresos brutos de la provincia al municipio donde elcontribuyente tenga el único establecimiento habilitado en la provincia.Los mayores problemas se plantean cuando no se exige el requisito del lo-cal habilitado a los efectos de la configuración de hecho gravado. En algu-nos casos (Gillete contra Municipalidad de la ciudad de Córdoba) la Comi-sión Arbitral habilitó a la Municipalidad de la ciudad de Córdoba a gravarla totalidad de los ingresos brutos atribuibles a la provincia de Córdobaen razón de que el contribuyente no había acreeditado realizar actividadesgravadas en otros municipios de la provincia ni estar inscripto como con-tribuyente de gravamen análogo en ellas. Pero ese fallo fue posteriormenterevocado en la apelación, bajo el concepto de que como la firma sosteníadesarrollar actividades en otros municipios de la provincia, el de la ciudadCapital no podía pretender el 100% de los ingresos atribuibles a la provin-cia, sino la porción que le corresponde por aplicación del Convenio.


cicio de actividad realizada a título oneroso”. En la provincia de BuenosAires se exige la existencia de local habilitado para estar alcanzado por latasa de Seguridad e Higiene lo que por ejemplo, no ocurre en el caso de laprovincia de Córdoba. Resulta difícil concebir la realización de servicios de salubridad e higienesi no se dispone de establecimiento habilitado que los municipios contro-len y habiliten por lo que tal requisito parece esencial para la configura-ción del gravamen.

2. El tributo tiene pues todos los vicios del impuesto sobre los ingresos bru-tos, que en muchos casos opera como un auténtico impuesto a la pro-ducción.En verdad la jurisdicciones municipales han encontrado en el mismo, so-bre todo cuando hay actividades productivas o una cadena de distribu-ción mayorista allí localizada, un fácil medio para hacerse de recursosgravando consumos o actividad de otras jurisdicciones municipales. In-cluso ocurre que hasta se vaya más allá del propio impuesto del que co-pia su estructura, en el sentido que no respeta el “principio de territoria-lidad” según el cual las facultades tributarias de los gobiernos localesdeben ser ejercidas sobre hecho económicos que no trasciendan los lími-tes de la propia jurisdicción.Así por ejemplo, varias municipalidades donde las empresas de combus-tibles tienen radicadas plantas de despacho, pretenden gravar con la ta-sa de Seguridad e Higiene el total de despachos cuando la venta atribui-ble al propio municipio es una proporción mínima de los despachos. Algosimilar ocurre con los distribuidores. Incluso ha ocurrido un caso dondeun municipio pretendió gravar la renta financiera con origen en el extran-jero de una entidad bancaria.

3. Hay casos donde se gravan las exportaciones –un aspecto en el cual nose ha copiado la estructura del impuesto sobre los ingresos brutos–. Tra-tándose de una tasa retributiva de servicios tal excepción no tendría lu-gar pero el carácter de verdadero impuesto que tiene la tasa de Seguridade Higiene, sin relación con el servicio prestado, afecta la competitividad.De esta manera se amplifican los problemas de piramidación de la cargaimpositiva que provoca el impuesto sobre los ingresos brutos.

4. Para el tratamiento de los contribuyentes que operan en más de una ju-risdicción municipal está previsto en ausencia de un acuerdo intermuni-cipal que regule específicamente el tema –circunstancia que se da en to-das la provincias– la aplicación de las disposiciones del ConvenioMultilateral. El objeto de esta previsión es precisamente atender los pro-blemas planteados en el punto 2, es decir intentar acotar el ejercicio delpoder tributario municipal a los hechos económicos que se realicen ensus límites geográficos, sin que a un contribuyente le resulte más gravosoactuar interjurisdiccionalmente que hacerlo en un solo municipio.En la aplicación supletoria del Convenio han surgido varios problemas.El primero es que los municipios han objetado la aplicabilidad del Conve-nio aun cuando la provincia haya adherido al mismo. La discusión estávinculada al carácter de autónomo que tales entes se arrogan, sobre todo



Sin embargo en los últimos fallos de la Comisión ha tendido a predomi-nar la primera interpretación, bajo el argumento de que el contribuyentees quien debe probar la realización de actividad. La cuestión central serefiere a quién carga con el peso de la prueba: si es el contribuyente elque debe probar que realiza actividad en otras jurisdicciones municipales–interpretación que predomina en los últimos fallos y que está en líneacon el primero de los comentados– o si por el contrario debe restringirsela potestad tributaria local a hechos desarrollados en el ámbito municipal–como ocurrió en la interpretación que revisó el caso Gillette–.

5. Las alícuotas con las que se aplican estos tributos son elevadas, con laalícuota general que frecuentemente se sitúa cerca del 1% de los ingresosbrutos gravados. Se trata pues de alícuotas que son un tercio de la queaplican las provincias, lo que potencia la piramidación de estos tributosque para los efectos de asignación deben observarse conjuntamente.En general la estructura de alícuotas en la tasa de Seguridad e Higiene esparecida a la del impuesto sobre los ingresos brutos, con niveles menorespara la actividad industrial, algo superiores para el comercio mayorista yminorista y crecientes para la actividad de los servicios. Es interesantemencionar en este último sentido que en algunos casos se ha producidoun fenómeno similar al verificado con las provincias en cuanto a la inter-pretación del concepto de “ventas al consumidor final”, que ha llevado aalgunos municipios a interpretar como tales a las ventas de la industria,que se ven en consecuencia, obligadas a tributar a alícuotas superiores alas tradicionales.


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NOTAS

1. Cuando se dice adhesión al pacto debe entenderse la filosofía reformista de és-te. Dentro de la misma sin duda se ubica la provincia de Córdoba que no adhirió ex-presamente pero introdujo modificaciones impositivas en línea con los acuerdos delpacto.

2. El cambio en el tratamiento de la industria por parte de la ciudad de Buenos Ai-res plantea, en este sentido, una nueva cuestión, ya que bajo el nuevo planteo las ven-tas de la industria en dicho ámbito estarán gravadas, con lo cual también puede caerel beneficio de la provincia de Buenos Aires respecto a los establecimientos industria-les de su jurisdicción que realicen ventas en la ciudad de Buenos Aires.

3. El propósito del Convenio Multilateral es precisamente evitar que le resulte másgravoso a un contribuyente actuar interjurisdiccionalmente que hacerlo en una solajurisdicción.

4. En la Argentina es posible que se le haya dado demasiada importancia a estosargumentos de superposición de impuestos, que han propiciado la centralización defacultades tributarias en la Nación, y han vaciado de fuentes tributarias a los gobier-nos provinciales –y a partir de ellos los municipales–. Esto ha tenido efectos en el fun-cionamiento de los gobiernos locales que se han acostumbrado a los recursos que pro-vienen desde afuera con una acentuada separación entre las decisiones de gasto y deimpuestos. En Estados Unidos existe a nivel estadual un impuesto a las ventas mino-ristas que no está exento de los problemas de superposición impositiva. Algo similarocurre en Canadá con una estructura del impuesto estadual con un peso predominan-te de la etapa de comercialización mayorista. Sin embargo no preocupan los proble-mas de superposición impositiva, al menos con la intensidad que se observa en la Ar-gentina –nótese que aun con la estructura del impuesto al consumo final que hapresentado el gobierno nacional como alternativa a ingresos brutos aparece un proyec-to de convenio.

5. Por ejemplo, que las jurisdicciones graven según el lugar de destino de los bie-nes o servicios o inversamente que apliquen sus impuestos por el principio de origenpero en tanto los contribuyentes tengan establecimiento permanente en las mismas.Éste es el método elegido en la relación entre países en el impuesto a la renta o ganan-cias donde se dispone la exención de los ingresos originados en otro país a condiciónde reciprocidad.

6. Por ejemplo, el Convenio tiene regímenes especiales para la actividad de la cons-trucción, financiera y de seguros, profesionales liberales y producción primaria regio-nal.

7. En rigor los creadores del Convenio hablaban de los costos como el verdaderocriterio de atribución, porque se decía que no presentaba grandes dificultades de de-terminación en la mayoría de las empresas que ejercen actividad en las jurisdicciones,siendo relativamente fácil de obtener de los asientos contables.

8. Nunca hubo conflicto para atribuir ingresos a la jurisdicción del domicilio delcomprador cuando las operaciones son producto de la actividad de sucursales, agen-cias o de viajantes del vendedor de las mismas, un componente que hace a la configu-ración del sustento territorial.

9. En rigor, las jurisdicciones del interior sostienen que el sustento territorialcuando la operación se cierra por estas vías viene dado por determinados gastos querealiza el vendedor y que atraen al comprador como por ejemplo publicidad en diariosde circulación nacional. Nuevamente aparecen, dada la vaguedad de esta interpreta-ción, los aspectos vinculados a la seguridad jurídica en la interpretación del Convenio:un gasto de publicidad hasta realizado circunstancialmente, podría generar un con-flicto interpretativo en cuanto a la asignación de ingresos.

10. La modificación señalada implicó la siguiente incorporación como párrafo final

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del artículo 1: Cuando se hayan realizado gastos de cualquier naturaleza, aunque nosean computables a los efectos del artículo 3, pero vinculados con las actividades querealice el contribuyente, tales actividades estarán comprendidas en las disposicionesde este convenio, cualquiera sea el medio utilizado para formalizar la operación queorigina el ingreso (correspondencia, telégrafo, teletipo, teléfono, etc.). La vaguedad delpárrafo resulta de la generalidad con la que se identifican los medios admisibles deformalización de la operación aun cuando inocultablemente el sentido es abarcar lasoperaciones por correspondencia.

11. Debe señalarse que la modificación del Convenio aún no sancionada sólo inno-vó en este aspecto, manteniendo los criterios de atribución ya vigentes para las ventaspor correspondencia, y las realizadas por medio de corredores u otros intemediarios ysucursales.

12. Según el contrato de suministro, la empresa pone a disposición de YPF los tu-bos en la planta de Campana quedando a cargo de esta empresa el traslado posterior.

13. En realidad lo que ocurrirá es que aquellas jurisdicciones donde se encuentrenesas dependencias internas se apropiarán de ingresos que con el sentido que quieredársele al fallo, pertenecen a las jurisdicciones de radicación de los yacimientos (porejemplo, la administración Plaza Huincul que figura como lugar de destino es una de-pendencia interna que nuclea yacimientos de las provincias de Mendoza, Neuquén, LaPampa y Río Negro).

14. Ver al respecto una discusión mas detallada en el capítulo 6.15. Se ha hablado en este sentido de la utilización de cheques fiscales librados ex-

clusivamente a los fines de abonar las retenciones o percepciones y cuya única finali-dad sería precisamente cancelar las obligaciones emergentes de los impuestos reteni-dos o percibidos. Sin embargo hasta ahora ello no ha sido posible de implementar.

16. El régimen actual de Buenos Aires permite las percepciones a un contribuyen-te de Convenio con alguna actividad en la jurisdicción. Como no hay relación entre elmonto percibido y la obligación tributarla del comprador para con esa jurisdicción(cuestión administrativamente imposible de conocer para el vendedor) aparecen saldosa favor. La provincia de Buenos Aires aún no cuenta con un sistema aceitado de devo-lución inmediata de estos saldos a favor y lo más grave es que tal sistema no parecefácil de implementar. De hecho en el Convenio no funcionan los mecanismos de remi-sión de impuestos.

17. Sea porque está específicamente así regulado o porque el percibido es difícil deimplementar, el hecho es que el criterio prevaleciente de lo devengado debería al me-nos permitir descontar las facturas incobrables.


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1. CONSIDERACIONES GENERALES

Existen básicamente cuatro alternativas para estructurar un impuesto alconsumo. Ellas son:

a) Impuesto a las ventas finalesb) Impuesto al valor agregado tipo consumoc) Flat-tax o propuesta “Hall-Rabushka”d) Impuesto al consumo personal

Las primeras dos variantes actúan como impuestos sobre las transaccio-nes, mientras que las dos últimas son impuestos sobre las personas físicas yjurídicas en el caso del flat-tax y exclusivamente sobre personas físicas en laalternativa d). Todas ellas comparten el rasgo esencial de la imposición alconsumo que es la eliminación del sesgo contra la inversión. La elección en-tre alguna de estas alternativas dependerá, en consecuencia, de aspectosprácticos referidos a cómo se diseñan e implementan los gravámenes encuestión y las dificultades que estos pasos plantean:

1. Por un lado al propio fisco que enfrentará distintos costos para recaudary fiscalizar las distintas variantes de imposición al consumo, y distintosniveles de riesgo de evasión y elusión impositivos.

2. Por otro lado al contribuyente, para quien las alternativas no necesaria-mente serán equivalentes en términos de los recursos (tiempo y dinero)que le demande el cumplir correcta y voluntariamente con las obligacio-nes formales y reales emergentes de las distintas mecánicas de liquida-ción y pago que plantea cada alternativa.

Asimismo las alternativas reseñadas tampoco son homogéneas en cuan-to a reflejar de igual modo la “capacidad de pago” del contribuyente, de ma-nera que en términos de la equidad, no es indistinto optar por una u otraentre estas cuatro formas de organizar la imposición al consumo.

Un último aspecto de especial relevancia en un país federal está dado por

CAPÍTULO 11

Alternativas para estructurar ycoordinar la imposición al consumo

entre distintos niveles de gobierno

Oscar Libonatti

venta final del bien o servicio, el IVA logra este objetivo “por pasos sucesi-vos”, al gravar el valor agregado de cada una de las etapas de producción ycomercialización por la que transita el bien o servicio en cuestión hasta lle-gar a la etapa última de venta al consumidor final. En definitiva el precio deventa final (la base del impuesto a las ventas minoristas) no es otra cosa quela suma de los valores agregados (base del IVA) en cada una de tales etapasincluyendo la del vendedor final (etapa minorista).

En el IVA consumo el “valor agregado” a ser gravado en cada etapa estáclaramente definido, puesto que tiene que ser exactamente igual al montoque resulta de la diferencia entre el valor de las ventas y el costo de todas lascompras de insumos y bienes de capital, el único insumo que “no se resta”es el costo salarial. Sin embargo la forma en que este valor agregado se cal-cula puede variar, y en teoría ello puede ser realizado en base a tres procedi-mientos:

a) El procedimiento de “sustracción”, en el que cada responsable inscriptoperiódicamente, en base a sus registros contables, calcula el valor deventas y el de las compras a ser deducidas, y obtiene la base imponiblesobre la que aplica la tasa del gravamen. Con este procedimiento el IVAdeja de ser un impuesto al valor agregado generado por cada transacciónefectuada por el responsable inscripto, transformándose en un gravamensobre el valor agregado total generado por cada responsable en el ejerci-cio de su actividad. Desde el punto de vista de la administración y controltributario ésta no es una diferencia trivial, como se mencionará al hacer-se referencia al procedimiento alternativo de “crédito fiscal” para la deter-minación del IVA.

b) El procedimiento “aditivo”, que como el anterior transforma el IVA en unimpuesto autodeclarado en base a la contabilidad del contribuyente, im-pidiendo que sea estrictamente un gravamen discriminable por cadatransacción, es decir por cada compra-venta efectuada por un contribu-yente registrado. En este caso la “adición” consiste en computar, con laperiodicidad que se establezca, el valor agregado imponible como sumade los pagos salariales, la ganancia empresaria e intereses pagados, du-rante tal lapso, aplicando la tasa del IVA al monto resultante.

c) El procedimiento de “crédito fiscal” es el único que permite asimilar alIVA a un impuesto sobre las transacciones individuales puesto que elgravamen puede discriminarse por cada compra venta que se realiza. Ca-da contribuyente inscripto debe cargar y discriminar en la factura el IVAsobre el precio de venta, que constituye el “débito fiscal” y por lo tanto enprincipio una obligación del contribuyente hacia el fisco. A su vez cadacompra que realiza a sus proveedores trae discriminada en la factura elIVA correspondiente, que constituye para el adquirente un “crédito fis-cal” a su favor. Periódicamente (normalmente en forma mensual) el con-tribuyente calcula la diferencia entre la suma de sus débitos fiscales y lade sus créditos fiscales, e ingresa al fisco el monto resultante en calidadde impuesto al valor agregado. Nótese que el valor resultante no es sinola diferencia entre ventas y compras multiplicada por la tasa de IVA, esdecir idéntica a la que se hubiera obtenido de aplicar directamente el

ALTERNATIVAS PARA ESTRUCTURAR Y COORDINAR 329

la distinta flexibilidad y aptitud que presentan estas alternativas para permi-tir compartir y armonizar la imposición al consumo entre distintos niveles degobierno, sin que ello implique incurrir en costos de coordinación desmedi-dos y/o en restricciones excesivas sobre el grado de autonomía tributaria decada jurisdicción.

El objetivo de este capítulo es precisamente el de evaluar las ventajas ydesventajas de cada una de las formas de imposición al consumo menciona-das como alternativas de sustitución de la imposición provincial a los Ingre-sos Brutos que, según ha sido analizado en el capítulo 5, ha quedado incon-clusa respecto del objetivo original (instrumentar una imposición provincialsobre el consumo) y con un grado de hibridez tal que incluso hace menos de-seable la situación actualmente vigente que la existente con anterioridad alas modificaciones desatadas por los sucesivos Pactos Fiscales Nación-Pro-vincias. Conviene pues efectuar un breve repaso de las características bási-cas de las alternativas consideradas.

Impuesto a las ventas minoristas

Se trata de un gravamen sobre las ventas finales, entendiendo por taleslas que efectúa un responsable inscripto en el impuesto a un no inscripto(idealmente un consumidor final). Este procedimiento persigue liberar de im-puesto a todas las ventas intermedias, puesto que si una firma comprara in-sumos gravados carecería de la posibilidad de descontar o recuperar el com-ponente impositivo de su precio de compra, consecuentemente éste seincorporaría como costo en su precio de venta y el impuesto terminaría gene-rando un exceso de imposición (efecto cascada).

En su versión pura es un impuesto sobre las transacciones, aplicado enuna sola etapa (monofásico), que no puede en consecuencia tomar en cuen-ta o ajustarse a ninguna característica particular del comprador, excepciónhecha de su condición de responsable inscripto. Esencialmente escapa alámbito de esta imposición cualquier consideración acerca de la “capacidadde pago” del comprador, de manera tal que como instrumento redistributivosu campo de acción se extiende a la eventual liberación total o parcial de lacarga impositiva en el caso de determinados bienes y/o servicios.

Si el diseño del impuesto garantiza la plena eliminación de la base de to-das las compras intermedias, y el impuesto recae sobre todos los bienes yservicios importados y excluye a las exportaciones, se está en presencia deun impuesto puro sobre el gasto doméstico en bienes y servicios.

Impuesto al valor agregado

Un impuesto al valor agregado, tipo consumo1 y definido en base al prin-cipio de destino (grava las importaciones y libera totalmente a las exportacio-nes) incide exactamente sobre la misma base imponible que el anterior, esdecir sobre el gasto doméstico.

La diferencia entre ambos impuestos radica exclusivamente en la técnicaque emplean para captar la recaudación que genera la base antes aludida.Mientras el impuesto a las ventas finales lo hace en una sola etapa, la de la


apariencia, como un impuesto a las ganancias. Sin embargo su naturalezaes enteramente diferente.

El impuesto correspondiente a las empresas sin distinción de formas ju-rídicas, tiene como base las ventas menos las compras intermedias y de bie-nes de capital, igual que en un IVA consumo (deducción automática de lainversión) calculado por sustracción, pero además las empresas en la alter-nativa H-R deducen enteramente los pagos salariales, y en esto el flat-tax“empresario” se diferencia de un IVA consumo calculado por sustracción.

Las personas físicas también están obligadas a autodeclarar su “flat-tax”personal, que resulta de aplicar la tasa sobre una base conformada exclusi-vamente por los ingresos salariales (los obtenidos bajo relación de dependen-cia como los resultantes del trabajo autónomo así como las transferencias enel caso de los jubilados y pensionados).

En esencia el flat-tax o alternativa H-R es entonces un IVA consumo queno se calcula a partir de las transacciones sino de los contribuyentes, yplantea la particularidad de que los salarios no quedan imputados como va-lor agregado en las empresas, si no que son declarados y gravados a nivel delos individuos. ¿Cuál es el propósito de este procedimiento, que en principioparece más costoso porque aumenta el número de contribuyentes a adminis-trar, en relación a un impuesto al consumo estructurado sobre las transac-ciones? Fundamentalmente el de brindar la posibilidad de introducir un im-puesto al consumo “redistributivo” por medio de la utilización de “mínimosno imponibles” y/o tasas con algún grado de progresividad en el tratamientodel “flat-tax” personal.

Impuesto al consumo personal

La cuarta variante de imposición al consumo es aquella que se focaliza enel cálculo del consumo o gasto de cada persona. En el impuesto personal algasto, se mide el consumo personal como diferencia entre el ingreso y el aho-rro neto. Para ello es necesario por un lado agregar todos los “flujos de en-trada” tales como salarios, transferencias recibidas, ingresos por desahorro(ventas de propiedad por ejemplo) y por otro deducir los egresos relacionadoscon la adquisición de determinados activos (financieros y físicos) que impli-can ahorro.

Desde un punto de vista práctico su mejor administración requeriría queexistieran cuentas personales, relacionadas con las formas de ahorro e in-versión que se pretende excluir de la imposición al consumo. De esta mane-ra todo depósito en estas cuentas personales (en bancos, agentes de bolsa,fondos de pensión, etc.) es deducible del impuesto personal al gasto y todaextracción (sinónimo del desahorro) es gravable. El mismo principio se apli-ca para el tratamiento de los créditos recibidos por las personas: el présta-mo es gravable mientras que el repago (del principal y del interés) es dedu-cible.

Administrativamente el impuesto al gasto personal presenta la ventaja,respecto del impuesto a las ganancias personales, de evitar los problemascontables e impositivos que genera el tratamiento, sobre bases “devengadas”,de los intereses, dividendos, ganancias de capital, etc. En realidad estos con-


método de sustracción. Sin embargo hay al menos tres grandes diferen-cias asociadas al método del crédito fiscal: 1) la primera es que al actuarsobre cada transacción individual permite la existencia de tasas diferen-ciales de IVA por tipo de producto, sin que ello entorpezca en forma algu-na el cálculo de la obligación impositiva. En efecto, cada compra genera“un” crédito fiscal, perfectamente identificable cualquiera fuere la tasa deIVA aplicable a esa transacción particular (por ejemplo una distinta de latasa general de IVA), lo mismo ocurre con el IVA cargado en cada venta.Por el contrario el método de sustracción no permite trabajar directa-mente con tasas diferenciadas de IVA; para poder hacerlo el contribuyen-te debe incurrir en trabajos administrativos especiales adicionales (iden-tificar y clasificar ventas y compras “con IVA incluido” según laestructura de tasas diferenciales que exista y calcular la diferencia “pro-medio” resultante) que además no resultan fáciles de auditar para la ad-ministración tributaria. En lo que concierne el método aditivo el mismoes inaplicable con tasas diferenciadas de IVA; 2) la factura con IVA dis-criminado requerida en cada transacción sirve como documento probato-rio de la legitimidad del crédito fiscal del comprador, pero simultánea-mente demuestra la existencia de una obligación fiscal por parte delvendedor. Es decir que el sistema de crédito genera un incentivo a com-prar a contribuyentes inscriptos y produce una oposición de interesesentre comprador y vendedor en directo beneficio del fisco, tanto en térmi-nos de facilitar el cumplimiento voluntario de los contribuyentes comolas tareas de auditoría fiscal; 3) el tercer aspecto en favor del IVA admi-nistrado a través del método de crédito es una derivación directa de suaptitud para trabajar con tasas diferenciadas. En efecto, la posibilidad deliberar plenamente de IVA a las exportaciones (ello implica no tan sóloeximir de impuesto al valor agregado del exportador sino reintegrarle elIVA que hubiera pagado sobre sus compras) es un resultado automáticocon este mecanismo, que se obtiene al aplicar tasa cero a las exportacio-nes (ello implica que el exportador tiene un débito fiscal igual a cero yderecho a un reembolso equivalente al crédito fiscal emergente de suscompras gravadas).

Flax-Tax o alternativa Hall-Rabushka

La propuesta original de esta variante de imposición sobre el consumofue desarrollada en 1981 por Robert Hall y Alvin Rabushka, y ha ganado enlos Estados Unidos creciente consideración en el contexto de las discusionesy propuestas de sustitución del Impuesto a las Ganancias.

Es una propuesta vertebrada en torno a una tasa impositiva única apli-cable sobre una base dada por el consumo y sin exenciones. Sin embargo,como se verá luego, al percutir el impuesto sobre las empresas por una partey sobre las personas por otra, admite en este último caso la introducción detasas progresivas.

A diferencia del impuesto a las ventas minoristas o del IVA variante cré-dito, el flat tax no se basa en las transacciones, sino en los sujetos grava-bles, sean ellos personas físicas o empresas. En este sentido funciona, en


go el principal problema, en términos de pérdida de recaudación con estavariante de IVA consumo radica en la imposibilidad de gravar plenamenteel “consumo salarial” del sector público.

• Por su parte el flat tax tiene, en teoría, menos inconvenientes que el salestax y el IVA crédito para gravar sectores o actividades “difíciles de impo-ner” cuando se pretende hacerlo incidiendo sobre las transacciones. Pre-cisamente el flat tax no opera a través de las transacciones, sino que esun impuesto a la firma o a la persona (según el caso) que deben autode-clarar al base gravable. En particular el flat tax aplicado a las personaspermite, respecto al IVA crédito, incorporar plena y directamente en labase el ingreso salarial de los empleados gubernamentales y lo mismoocurre con el “impuesto al gasto personal”, con lo cual ambos inciden so-bre una mayor base imponible. En principio la presunción es favorableentonces a que un igual nivel de recaudación pueda lograrse con una me-nor tasa impositiva en el caso del impuesto H-R o del impuesto al gastopersonal, que si se recurriera a ventas minoristas o a un IVA-crédito. Unaconclusión de esta naturaleza no podría sostenerse sin embargo sin unanálisis que incorpore la cuestión de cuán simples o complicadas resul-tan estas alternativas desde el ángulo del costo administrativo (costo degestión del sistema impositivo) y del costo de cumplimiento (para el con-tribuyente).

Desde este punto de vista el impuesto a las ventas minoristas (IVM) gene-ra dos problemas de orden administrativo de gran importancia. Uno es cómogarantizar que el gravamen no incida sobre compras intermedias, evitandogenerar problemas de “cascada”. El procedimiento administrativo usual paraevitar el problema es otorgar calidad de “inscriptos” en el impuesto a todoslos sujetos imponibles que no sean consumidores finales y eximir de impues-to a las transacciones realizadas entre inscriptos.

En la práctica es una solución imperfecta, porque no elimina el riesgo deimponer transacciones intermedias y además es un procedimiento vulnera-ble a conductas evasoras (consumidores finales que presentan identificacióncomo “inscriptos” y evitan que se les cargue sales tax). Un arreglo alternati-vo al anterior es el de establecer exenciones “por destino o uso”, según lascuales un bien será gravado de acuerdo al uso que el comprador declare queva a realizar del mismo, eximiéndolo de impuesto cuando cae en una catego-ría tipificada como “uso intermedio”. Estas exenciones por uso son virtual-mente imposibles de controlar y administrar (por ejemplo, una exención paraalimentos “consumidos en el hogar” versus “alimentos servidos en restau-rantes”, ¿cómo resuelve el problema de la comida comprada en un restau-rante para ser consumida en el hogar?).

El segundo gran inconveniente surge de la naturaleza monofásica delIVM, y de que la etapa que concentra la totalidad de la recaudación (venta fi-nal al público) es precisamente la más difícil de controlar tanto por su vaste-dad numérica y de localización, como por la presencia de incentivos para queel vendedor final y el consumidor oculten la transacción al fisco y evadan elpago del impuesto.

El IVA variante crédito resuelve ambos problemas. Garantiza que ningu-


ceptos carecen de significado impositivo bajo un impuesto al gasto sobre “ba-se caja”.

Sin embargo esta alternativa tiene problemas importantes en relación acómo tratar el consumo de bienes durables. Idealmente debería admitirse ladeducción del gasto efectuado en la adquisición del bien y posteriormentedebería incluirse en la base imponible el valor imputado a la corriente deconsumo derivada del bien durable. Tal vez desde el punto de vista adminis-trativo resulta más fácil implementar el criterio opuesto: gravar el gasto enbienes durables (como si fuera consumo corriente) y permitir la deduccióndel flujo de consumo futuro imputado, teniendo cuidado a su vez de no gra-var los ingresos obtenidos por la eventual reventa del bien durable usado.

La dificultad analizada se traslada también al tratamiento de la financia-ción de los bienes durables, por ejemplo en la adquisición de vivienda. Eneste caso la proporción financiada con ahorro propio generaría una fuerteimposición bajo el impuesto al consumo personal, sobre todo si éste se ins-trumenta con tasas progresivas. Para evitar o morigerar este efecto podríanarbitrarse métodos de trasladar a períodos futuros el pago de la mayor obli-gación impositiva, o bien de permitir la no gravabilidad de ciertos tipos decréditos (por ejemplo, inmobiliarios) y la correlativa gravabilidad del pago desus servicios (con lo que se contempla la compra financiada de ciertos bienesdurables) así como establecer tipos o categorías de ahorro (por ejemplo paracompra de vivienda) que dejarían de ser deducibles del impuesto al gasto,pero cuyo “uso” para efectivizar la compra del durable, también dejaría deser considerada base gravable.

Puede apreciarse que más allá del atractivo teórico que pueda tener lapropuesta, la misma no es de fácil implementación ni control para la admi-nistración e implica importantes costos de cumplimiento para el contribu-yente (como de hecho también los genera el impuesto personal a las ganan-cias).

Habiendo presentado los rasgos más destacables de las cuatro alternati-vas de imposición al consumo, resulta conveniente efectuar un repaso de lasprincipales exenciones y tratamientos preferenciales que incorporan cadauna de ellas.

En el caso del impuesto sobre ventas minoristas, la referencia más valio-sa es la del “sales tax” de los estados norteamericanos que, en un marco deacentuada diversidad, coinciden en general en los siguientes aspectos:

• Eximen los gastos médicos (incluidos los seguros médicos), los alimentosconsumidos en el hogar, los gastos en vestimenta, la renta imputada alos servicios de la vivienda propia, las ventas efectuadas por entidades decaridad y organizaciones religiosas y en general a la mayoría de los servi-cios. También es común que aquellos bienes sujetos a imposición especí-fica (usualmente tabaco, alcohol y combustibles) no sean alcanzados porel “sales tax”.

• En el caso del IVA consumo, seguramente será muy difícil sino imposibleincluir en la base el valor imputado a los servicios del stock de viviendasy genera problemas importantes, en la modalidad de IVA crédito, gravarel verdadero valor agregado del sector financiero y de seguros. Sin embar-


la devolución de créditos fiscales por insumos gravados, típica del IVA, re-quiere de un control riguroso para evitar fraudes fiscales.

Cuando se analiza, desde la óptica de la simplicidad y los costos de admi-nistración y cumplimiento a las variantes de imposición al consumo “a tra-vés de las personas”, surgen con claridad las ventajas de la variante “H-R”sobre el impuesto al gasto personal. Este último desde el punto de vista desu “grado de complejidad” administrativa se sitúa más cerca del impuesto alas ganancias que de los gravámenes sobre las transacciones y decididamen-te es un impuesto “caro” para administrar y para ser cumplido por el contri-buyente.

Por el contrario la variante H-R se revela como muy sencilla tanto paralas empresas como, muy principalmente, para las personas. En este últimocaso no es otra cosa que un impuesto sobre los salarios que admite sistemasimportantes de retención cuando se trata de trabajadores bajo relación dedependencia o beneficiarios de transferencias, con lo cual no existe costo decumplimiento. Incluso a nivel de empresa un impuesto H-R podría ser me-nos oneroso, en términos de los recursos que deben aplicarse para su co-rrecto cumplimiento, que un IVA porque no existirán exenciones ni tasas di-ferenciales.

Esta misma razón es la que convierte al H-R en una alternativa intere-sante para el fisco, dado que siendo su base por definición absolutamenteuniforme, la administración tributaria no tendría que lidiar con exencionesy/o tratamientos especiales. Permanece sin embargo el problema para el ad-ministrador del aumento en la cantidad de contribuyentes asociada a estavariante.

Como ya se manifestó el IVA es superior al IVM evaluado desde la ópticade su menor vulnerabilidad a la conducta de evasión, principalmente porquela recaudación que el IVM concentra en una sola etapa, el IVA la diseminaen distintos contribuyentes ubicados a lo largo de la cadena de producción ydistribución de un determinado bien o servicio.

También el IVA consumo aparece como menos vulnerable a la evasiónque el H-R, si aquel se recauda con el método crédito-débito por el cual lacorrecta liquidación del gravamen sobre la venta maximiza el crédito descon-table del comprador. Sin embargo esta deseable oposición de intereses entrecontribuyentes tiende a existir, aunque asumiendo otras formas, también enel impuesto H-R. En esta variante y al menos para el trabajo bajo relación dedependencia hay un fuerte incentivo para que las empresas declaren correc-tamente el salario pagado, pues ello disminuye su obligación tributaria. Pa-ralelamente esta masa salarial es gravada a nivel de los individuos pudiendoincluso las empresas actuar como agentes de retención.

El inconveniente de la variante “H-R” respecto al IVA crédito se relacionacon la desgravación efectiva de las exportaciones, que se torna dificultosa enun doble sentido: en primera instancia dado que “exteriormente” el H-R seasemeja más a un impuesto a las ganancias con “full expensing” de la inver-sión que a un impuesto al valor agregado tipo de consumo, todo reembolsoque se efectivice en el caso de las exportaciones de esta carga impositiva po-dría interpretarse como un subsidio que viola normas del GATT; mientrasque este problema no se da con un IVA crédito cuyo tratamiento a tasa cero


na compra intermedia de insumos y bienes de capital quede gravada (excep-to en los casos en que la autoridad decide por alguna razón declarar exentosa determinados bienes o servicios) y, por ser un impuesto plurifásico, sólopone en riesgo de evasión, en el supuesto de que no existan etapas interme-dias exentas, a la fracción del impuesto generada por el valor agregado de laúltima etapa de comercialización (venta minorista), por ser ésta la única enque no existe oposición de intereses entre vendedor y comprador (la facturacon IVA no genera crédito fiscal para el consumidor final).

Otro aspecto que en teoría favorecería al IVM es el supuesto de menornúmero de contribuyentes involucrados en el mismo, versus la alternativadel IVA. Ésta es una ventaja más ilusoria que real por dos motivos: i) el IVMrecae sobre las ventas a consumidores finales que pueden o no ser efectua-das por comerciantes minoristas. En otros términos el IVM no es un impues-to que se aplica exclusivamente al sector distribuidor minorista. Por lo tantoserán contribuyentes inscriptos del IVM tanto los comerciantes minoristascomo mayoristas y aun sectores manufactureros o productores primarios enla medida en que vendan directamente o consumidores finales y ii) auncuando la reducción en el número de contribuyentes fuera más importante,adquirirían un peso relativo mayor en IVM (en comparación con IVA) aque-llos contribuyentes de menor envergadura económica, con más deficientesregistros contables y más caros de fiscalizar. Desde la óptica del contribu-yente el IVM parecería ser un gravamen más sencillo que IVA, en cuanto a lacomprensión de su mecánica de funcionamiento. Por ello sería más fácilmen-te aceptable por los contribuyentes. Este argumento de simplicidad no esirrelevante cuando se carece de experiencia previa en el manejo del IVA y lasautoridades comienzan a evaluar la factibilidad de su implementación. En elcaso de la Argentina el punto no es aplicable en razón de la gran familiaridadde los contribuyentes con la mecánica del IVA y, adicionalmente, del diseñorelativamente sencillo del IVA argentino (sumamente generalizado y a tasaúnica).

En lo relacionado con el volumen y naturaleza de la información que elcontribuyente debe obligatoriamente producir y suministrar a las autorida-des tributarias, el IVM impone menores cargas que el IVA. Sin embargo, es-ta ventaja del IVM es fundamentalmente en términos de menores costos ad-ministrativos para el contribuyente y no necesariamente para el fisco, paraquien el mayor volumen de información de IVA tiene como correlato un me-jor control del cumplimiento tributario, a raíz de la proporcionalidad que de-be existir entre compras y ventas y de la posibilidad que brinda la informa-ción de verificar si la misma se manifiesta realmente.

Puede sostenerse que, en términos de facilidad de administración (y me-nor riesgo de fraude), el IVM presenta la ventaja respecto al IVA, de no recu-rrir a la devolución en efectivo o a través de compensaciones contra otros im-puestos de la carga impositiva incorporada en los insumos empleados en laproducción de bienes exportables. Ello es producto de su naturaleza de im-puesto monofásico que actúa en la etapa final y directamente exime a lasventas externas (por cierto que si el precio del bien exportado incorpora cos-tos impositivos ocasionados por bienes intermedios o de capital que pagaronIVM, este componente no es identificable ni reembolsable). Por el contrario,


tar la estructura de precios relativos de los bienes y servicios en forma direc-ta, como ocurriría con impuestos sobre las transacciones.

2. ASPECTOS DE COORDINACIÓN INTERJURISDICCIONAL DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

La elección entre algunas de estas alternativas de imposición al consumopara reemplazar al impuesto provincial sobre los Ingresos Brutos plantea lanecesidad de evaluar las dificultades de coordinación entre fiscos que surgi-rán con distinta intensidad, según sean las características de la alternativapor la que se optara.

La necesidad de coordinación se origina por lo menos en tres razones: 1)La existencia de flujos comerciales interjurisdiccionales. El tratamiento delcomercio interprovincial es un tópico de primer importancia si el impuesto alconsumo se basa en las transacciones, como es el caso de un IVA provincialo de un impuesto a las ventas minoristas (IVM) provincial. Pierde relevanciasi se opta por las variantes de impuestos personales (el caso de impuesto H-R o del impuesto al gasto personal). En el primer caso (impuestos sobre elconsumo que actúan a través de transacciones) el comercio interprovincialtiene implicancias diferentes sobre la atribución de la recaudación entre pro-vincias según se opte por aplicar principio de destino o principio de origen,así como sobre la administración tributaria, porque los arreglos instituciona-les y la intensidad de la coordinación entre las autoridades fiscales provin-ciales pueden variar en gran medida en función del diseño concreto que asu-ma la imposición al consumo vía transacciones. 2) Efectos sobre decisionesde localización. Elegida una alternativa de imposición, si en la instrumenta-ción de la misma cada provincia produce alteraciones de variada naturaleza,sea en la tasa o en la extensión de la base imponible, es decir si existe pocao ninguna coordinación interjurisdiccional en la aplicación del gravamen, po-drían surgir efectos de relocalización de actividades y/o personas entre juris-dicciones, que serán de mayor o menor importancia según la alternativa detributación elegida. Cabe señalar que cierto grado de heterogeneidad sea enla tasa y/o base imponible puede ser necesaria para permitir un mayor gra-do de autonomía tributaria y financiera de los niveles provinciales; pero silas diferencias son marcadas y sobre todo si se producen con impuestos alconsumo que gravan las transacciones, la posibilidad de disputas y guerrastributarias interjurisdiccionales es mayor (por la ilusión de cada jurisdicciónde poder exportar o hacer recaer la mayor carga en operaciones que efectúanresidentes de otra provincia) que si se emplean impuestos personales, querecaen directamente sobre los residentes en la jurisdicción responsable delgravamen. 3) Por último, la coordinación de la actividad de las administra-ciones tributarias provinciales en los aspectos que hacen a la recaudación yfiscalización es siempre un objetivo deseable, tanto en términos de aprove-chamiento de eventuales economías de escala para la realización de estas ac-tividades a través de acuerdos de complementación y/o especialización entrelos entes recaudadores de distintas provincias, como para una más eficazacción fiscal contra las maniobras de elusión y/o evasión impositivas. Si la


de las exportaciones está internacionalmente aceptado. Por otra parte, en ca-so de compensarse el impuesto “H-R” para las exportaciones, surge la cues-tión de cómo calcular la incidencia de este gravamen en el precio del bien ex-portado. En realidad el cálculo no puede efectuarse en forma directa ynecesariamente debería implementarse una mecánica con algún grado de ar-bitrariedad, que seguramente actuaría a modo de un reembolso generalizadocomo porcentaje del valor de las exportaciones.

Si bien todas las alternativas analizadas inciden sobre el consumo y, porlo tanto, deben producir la misma recaudación, en la práctica la capacidadrecaudatoria de cada una de ellas está en relación directa con su aptitud pa-ra alcanzar en forma efectiva a toda la base que teóricamente está a su dis-posición. Así, por ejemplo, la capacidad recaudatoria del IVA es mayor en loshechos que la del IVM por cuanto tiene más facilidad para incorporar a unamayor cantidad de servicios a la base imponible. Nótese además que si elIVM cuenta (por el motivo que sea) con una menor base imponible efectiva yla administración tributaria recurre a un aumento de tasa para lograr unacierta recaudación, automáticamente aumenta el premio a la evasión, activi-dad que es objetivamente más fácil de implementar en el IVM y respecto a lacual hay una coincidencia de intereses entre el vendedor y el comprador queestá ausente en el IVA.

Tanto el impuesto H-R como el impuesto al consumo personal tienenventajas en cuanto a su potencial recaudador (para una misma tasa) puestoque al no actuar vía transacciones evitan el riesgo de perder recaudación porla necesidad de brindar tratamientos especiales (exenciones, menores tasas,etc.) a sectores intrínsecamente difíciles de gravar, sea por la índole de la ac-tividad que realizan (caso del sector financiero o los seguros en IVA; caso delos servicios en IVM por citar sólo algunos) o por la característica de los con-tribuyentes (agricultores en IVA por ejemplo). La afirmación anterior debe sinembargo relativizarse toda vez que presupone una administración capaz deidentificar a todas las personas que deben pagar “H-R” o impuesto al gastopersonal y de auditar la razonabililidad de las autodeclaraciones que efec-túen los contribuyentes.

Cabe una acotación adicional sobre el costo administrativo y de cumpli-miento de un impuesto al consumo personal. Si bien su cálculo presentamenos problemas y evita el riesgo de las deducciones itemizadas del impues-to a las ganancias personales (en consecuencia se evita una gran vía de elu-sión por sobreuso de tales deducciones), el cálculo del “ahorro neto” sobrebase caja para deducirlo, no es de rápida o fácil comprensión para el contri-buyente. Probablemente exigiría que éste contara con asesoramiento externopara liquidar sus obligaciones con lo cual el costo de cumplimiento rápida-mente se incrementaría.

Por último, debe efectuarse una mención al papel “redistribuidor” de laimposición al consumo. Tanto el impuesto “H-R” (en menor medida) como elimpuesto al gasto personal admiten la posibilidad de tasas progresivas, quetengan en cuenta la “capacidad de pago” exteriorizada en el nivel de los in-gresos salariales en el caso del gravamen “H-R” o en el nivel del consumoefectuado en el caso del impuesto sobre el gasto personal.2 Estos impuestospermiten en consecuencia efectuar redistribución entre individuos sin afec-


brutos también podría haber sido abordada a través del impuesto al gasto yaexistente a nivel federal (el IVA nacional), mediante el incremento de la alí-cuota del mismo y la coparticipación del 100% del producido adicional entrelas jurisdicciones provinciales, según los coeficientes que reflejen las partici-paciones relativas actuales de cada provincia en la recaudación total de In-gresos Brutos o bien por aquellos que aproximen de mejor manera el princi-pio de destino.

Este tipo de solución presenta, en apariencia, ventajas en cuanto a sen-cillez y administrabilidad, por cuanto se trataría de un impuesto legislado yadministrado por el gobierno central, con base imponible y alícuota unifor-mes en todo el territorio, y con procedimientos de liquidación y pago central-mente establecidos.3

Esta solución no es considerada en el presente trabajo por entender quela misma lesiona una distribución de facultades tributarias entre Nación yProvincias con profundo arraigo en la historia del federalismo fiscal argenti-no, e importaría además reducir en un grado extremo la autonomía fiscalprovincial.

3. COMPARACIÓN DE ALTERNATIVAS DE COORDINACIÓN INTERJURISDICCIONAL

En el caso de la comparación IVM e IVA destino, en ambas alternativaslos ingresos generados por la imposición de los bienes y servicios gravadosfluyen a la jurisdicción en la que se realiza el consumo final de los mismos.Esto se ve con claridad en un impuesto monofásico con IVM, pero tambiénes el caso con un impuesto plurifásico como el IVA, en el cual aun cuandoen las etapas intermedias se apliquen tasas distintas, el impacto final sobrelos consumidores depende exclusivamente del precio final de venta y de latasa de IVA aplicable en dicha etapa final. Si se piensa en distintas tasas en-tre jurisdicciones (en vez de entre etapas), surge que en el IVA-destino cual-quier variación interjurisdiccional en la tasa de imposición no afecta el pa-trón de producción ni de comercio interjurisdiccional, que depende delimpacto de la imposición sobre el consumo final allí donde éste se realiza.Para ello es necesario que a causa de la aplicación del principio de destino,las ventas a terceras jurisdicciones reciban un crédito por el IVA que hubie-ran tributado al fisco de origen o bien sean tratadas por este último directa-mente con la técnica de “tasa cero”. Si se opta por el primer camino existe lanecesidad de una “compensación de dinero entre fiscos”. Nótese entoncesque la aplicación del principio de destino en el caso del IVA permite aunar laautonomía fiscal de las provincias (dueñas de establecer alícuotas impositi-vas compatibles con sus necesidades fiscales) con la neutralidad de la impo-sición sobre las decisiones de localización de las actividades económicas.

Por cierto que la diferencia de tasas de imposición entre jurisdiccionessiempre constituye un incentivo para que los consumidores finales se trasla-den y efectúen compras en las jurisdicciones que aplican menores tasas, pe-ro esta circunstancia es inevitable tanto con un IVA como con un IVM e in-cluso es independiente de la aplicación del principio de destino, puesto que


imposición al consumo a nivel provincial se instrumenta utilizando algunaalternativa de tributación a las ventas, las posibilidades abiertas para lacoordinación interjurisdiccional son las siguientes:

a) Impuestos provinciales al consumo cobrados a través de las transaccionesy basados en principio de origen. En este caso sólo puede recurrirse a unIVA-consumo provincial que debería gravar con la tasa de la jurisdicciónde origen a los flujos comerciales hacia terceras provincias y desgravar alos flujos comerciales (de bienes y servicios) desde terceras provincias. Co-mo se verá posteriormente, implementar esta solución no admite posibili-dad alguna de diferenciación de tasas y/o bases imponibles entre los IVAprovinciales, con lo que ella brinda bajo nivel de autonomía tributaria alas provincias (tal vez incluso menor al que tienen con el actual IngresosBrutos) y además requiere un grado de cooperación entre fiscos difícil dealcanzar en materia impositiva, sobre todo porque deberían instrumentar-se devoluciones de impuestos entre fiscos provinciales.

b) Impuestos provinciales al consumo cobrados a través de las transaccio-nes y basados en el principio de destino. Aquí las alternativas compren-den tanto un impuesto provincial sobre las ventas minoristas (IVM) comoun IVA-consumo provincial basado en el principio de destino. En amboscasos se podrían diferenciar las tasas entre provincias pero, en el su-puesto de utilización de un IVA consumo, la necesidad de desgravar a losflujos hacia terceras provincias y gravar los bienes y servicios provenien-tes de terceras provincias hace preciso contar con la misma definición debase gravable en todas las jurisdicciones. La necesidad de coordinaciónentre fiscos resultaría no obstante inferior a la requerida por un IVA-con-sumo con principio de origen e incluso –dependiendo ello de cuestionesde instrumentación del impuesto que luego se discuten– el sistema po-dría funcionar sin compensaciones de dinero entre fiscos.

c) Si la imposición provincial al consumo se instrumenta con impuestos so-bre las personas (físicas y jurídicas), que podrían adquirir las formas queya han sido mencionadas (variante H-R o bien impuesto personal al gas-to) cabe señalar que ambas alternativas son menos demandantes decoordinación entre fiscos provinciales que las mencionadas en a) y b). Sinembargo la variante H-R requiere de uniformidad en la parte del grava-men que recae sobre las empresas para evitar relocalizaciones de firmasen función de rebajas en la tasa impositiva del flat-tax empresario, y parareducir los costos de cumplimiento para las empresas que actúen simul-táneamente en varias jurisdicciones. El impuesto al gasto personal no re-quiere de coordinación entre fiscos provinciales. Esta ventaja se diluye alanalizar los costos directos de administración que supone para cada ad-ministración tributaria provincial instrumentar un impuesto “base caja”para imponer el gasto personal. Las dificultades asociadas a la mecánicade cálculo y liquidación del impuesto lo transforman a priori en una al-ternativa poco deseable como potencial sustituto de Ingresos Brutos.

Previo a efectuar un análisis de las ventajas y dificultades de las varian-tes de tributación reseñadas cabe mencionar que la sustitución de ingresos


otra, que serían incompatibles con la abolición de las aduanas interioresque consagra la organización política federal.

b) Los procedimientos necesarios para efectuar tales ajustes requieren delintercambio de información entre los fiscos provinciales y del diseño denormas de fiscalización especiales para el desenvolvimiento del IVA pro-vincial, pero no necesariamente requieren de la existencia de compensa-ciones monetarias entre las jurisdicciones exportadoras netas y las im-portadoras netas. En consecuencia los costos administrativos y lacomplejidad de los procedimientos de coordinación pueden ser menoresque los que surgirían si la realización de los “ajustes tributarios” obliga-toriamente impusiera la necesidad de instrumentar cámaras compensa-doras de impuestos interjurisdiccionales.

c) Con un IVA-destino provincial cada jurisdicción puede fijar su propia ta-sa, preservándose así un grado elevado de autonomía fiscal provincial. Laarmonización se daría básicamente en torno a la definición de la base im-ponible que preferentemente debería ser la misma para todas las jurisdic-ciones, para evitar que la diferencia de tratamientos propiciara conductasevasivas o elusivas del tributo. Este requisito de armonización no se pre-senta con un IVM por su naturaleza monofásica.

En definitiva, los requerimientos de armonización y coordinación interju-risdiccional en el IVM son relativamente pocos. Giran principalmente en tor-no al intercambio de información entre fiscos y a eventuales compensacionesmonetarias entre jurisdicciones en relación con cierto tipo de compras (com-pras por correo, telemarketing, compras de bienes registrables), antes quesobre aspectos normativos.

Con un IVA destino aproximadamente diseñado (sobre este punto se vol-verá en la siguiente sección) los elementos de coordinación (y los costos aella asociados) no serían sustancialmente superiores, puesto que tal coordi-nación se circunscribiría principalmente a intercambio de información y a laarmonización normativa (base imponible) y de procedimientos para liquida-ción y pago de impuesto, y no necesitaría del funcionamiento de cámarascompensadoras de dinero interjurisdiccionales.4

Por su parte un impuesto de consumo del tipo Hall-Rabushka ¿es imple-mentable a nivel provincial? La respuesta a este interrogante es afirmativapor las siguientes razones:

1. El componente fundamental de impuesto H-R es un gravamen sobre losingresos del trabajo personal, en este caso de los residentes en cada pro-vincia. El impuesto es fácil de administrar a menos para la fracción for-mal de la economía, y de hecho son numerosas las provincias que hangravado, y continúan haciéndolo, al ingreso salarial. Evidentemente es unimpuesto políticamente más difícil de implementar que el que está llama-do a sustituir, Ingresos Brutos, pues es totalmente visible para el contri-buyente. Pero esta misma razón constituye un incentivo a la mejora de lagestión y los resultados del gasto público provincial. En efecto, financiargasto público con impuestos que percuten directamente en el bolsillo dela gente requiere que, a los ojos del contribuyente, exista una razonable


si se gravara en base al origen el consumidor final igual tendría incentivospara comprar en las jurisdicciones de origen con menores tasas impositivas(con el agravante en este caso que también el productor buscaría localizarseen dicha jurisdicción).

Cabe plantearse si resulta más sencilla la coordinación de un IVM pro-vincial o un IVA-destino provincial.

En el caso de IVA cuando los contribuyentes inscriptos cargan el impues-to sobre sus ventas a contribuyentes no inscriptos (se presume que son ven-tas finales) la mecánica del impuesto determina que la venta quede gravadaindependientemente del lugar de residencia del contribuyente no inscripto(de hecho si un consumidor de la jurisdicción A se traslada a B y compra enB, la venta queda gravada según la tasa de B).

Para ciertas ventas finales de gran valor unitario, o de bienes registra-bles (autos, etc.) o efectuadas a consumidores finales especiales (fundacio-nes, hospitales, etc.) y también en el caso de ventas por correo, es posibleimplementar mecanismos para que los vendedores identifiquen estas ventasextrajurisdiccionales y se pueda atribuir la recaudación a que dan lugar alfisco de destino. Sin embargo estos procedimientos son difíciles de imple-mentar, puesto que obligan al contribuyente a incurrir en costos adminis-trativos para generar recaudación a un fisco que no es el de su jurisdicciónde residencia. De hecho, incluso la jurisdicción de destino carece de atribu-ciones para obligar a este contribuyente a realizar dicha tarea si es que elmismo no actúa a su vez en esa jurisdicción de destino y, finalmente, el fis-co de origen no tiene incentivos para remitir el impuesto cobrado a la pro-vincia de destino.

Por su parte, en el IVA-destino la necesidad de coordinación interjurisdic-cional es impuesta por la propia naturaleza plurifásica del gravamen, quedetermina que tanto los flujos entre empresas como entre empresas y consu-midores finales sean objeto de imposición. Necesariamente la probabilidadde que estos flujos involucren a más de una jurisdicción es muy alta, y porlo tanto, la armonización normativa y la coordinación entre fiscos, abarcan-do no sólo el intercambio de información sino también la devolución de im-puestos cobrados por una de ellas pero asignables (en virtud de principio dedestino) a otra u otras, pasan a ser aspectos de mucha relevancia.

El principio de destino requiere, en el caso de los flujos interjurisdiccio-nales, de la implementación de los denominados “ajustes tributarios” quepermiten que las ventas a otras jurisdicciones no sean alcanzadas por el IVAde la jurisdicción de origen y, a su vez, que la de destino cargue sobre dichasventas su tasa propia de IVA.

Los mecanismos a partir de los cuales se pueden realizar estos ajustesserán tratados en la próxima sección, en el contexto de una discusión másgeneral sobre los principios de origen y destino en tanto criterios ordenado-res de la imposición indirecta. Para el propósito de esta sección basta con te-ner en cuenta los siguientes aspectos:

a) Los ajustes tributarios propios del principio de destino pueden efectuar-se en el caso de un IVA provincial (basado en destino) sin necesidad decontroles fronterizos de las mercaderías al pasar de una jurisdicción a


Para ello deben dejar el país de origen libres de toda carga impositiva y al pe-netrar en el país importador deben ser gravadas con un impuesto compensa-torio igual al que recae sobre las mercancías producidas y consumidas do-mésticamente. Tradicionalmente estos ajustes tributarios de frontera hansido realizados por las autoridades aduaneras.

Contrariamente, si la imposición se organizara según el principio de ori-gen, los ajustes de frontera serían innecesarios porque por definición las im-portaciones no serían gravadas y no se otorgaría devolución de carga impo-sitiva a las exportaciones.

Es importante notar que con el principio de destino la aplicación de“ajustes de frontera” (gravar importaciones, desgravar exportaciones) noplantea problemas de valuación de los bienes o servicios objeto del intercam-bio que puedan repercutir en la recaudaciones del IVA. En efecto, la valua-ción “en frontera” es irrelevante para el IVA porque: a) las exportaciones sen-cillamente no están gravadas con IVA y b) si las importaciones ingresaran alpaís con un valor subdeclarado, el IVA perdido “en frontera” por subvalua-ción de la base sería recuperado en las etapas posteriores de producción ydistribución doméstica. Solo existiría una pérdida neta de IVA si la importa-ción –y la subdeclaración– hubiera sido directamente realizada por un noinscripto –consumidor final– de IVA.

Por el contrario con principio de origen existen graves problemas de va-luación –aunque no exista necesidad de “ajuste de frontera”. Así por ejemploaunque en este caso las importaciones no se gravan, si ellas son usadas co-mo bienes intermedios en la producción de bienes domésticos gravados, de-bería descontarse del precio del bien el costo imputado del insumo importa-do lo que equivale –con un IVA crédito– a otorgar un crédito fiscal sobre elinsumo importado. Es necesario entonces valuar la importación y la valua-ción no es indiferente desde el punto de vista de la recaudación de IVA. Porotra parte, con principio de origen las exportaciones son gravadas y consi-guientemente su valuación es relevante para la recaudación de IVA. En defi-nitiva, con principio de origen hay un problema de valuación de los bienesobjeto de comercio con dos probables derivaciones negativas sobre el IVA: a)incentivo a sobrevaluar las importaciones y b) incentivo a subdeclarar el va-lor de las exportaciones.

En particular, cuando se trata de compartir entre niveles de gobierno unamisma base tributaria, en este caso del consumo, el principio de destinoofrece una regla de equidad interjurisdiccional atractiva, la regla de trata-miento igualitario según la cual el impuesto trata de la misma manera aquienes comparten la misma localización territorial, sean ellos productores oconsumidores. Esta regla no debe interpretarse en el sentido tradicional deequidad horizontal (los contribuyentes con igual capacidad de pago pagan elmismo impuesto) sino que se trata de equidad en términos de localización:con principio de destino todos los bienes consumidos domésticamente tienencargada la misma tasa impositiva (independientemente de que sean de pro-ducción local o provengan de una tercera jurisdicción).

Con principio de origen esta regla no se cumple, si la jurisdicción A apli-ca una tasa impositiva menor que B, en esta última un bien “importado” deA tendrá un componente impositivo menor que el mismo bien producido lo-


correspondencia entre el impuesto que se cobra y el valor de los bienes yservicios públicos que el mismo pasa a financiar. En algún sentido unimpuesto al salario de los residentes equivale a establecer una imposiciónprovincial más basada en el principio del beneficio de lo que ha sido tra-dicional en la Argentina.

2. Por su misma naturaleza el componente personal del impuesto H-R nogenera problemas de exportación de impuestos a terceras jurisdicciones yelimina el factor de incentivo a las guerras tributarias interjurisdicciona-les que existe cuando un fisco puede aliviar la presión tributaria domés-tica recargando la imposición sobre no residentes. La “base imponible” deH-R está dada por los residentes locales, de manera tal que toda rebaja oaumento tributario es plenamente internalizado en la jurisdicción que lodispone.

3. En el componente de impuesto salarial de la variante H-R no existe nece-sidad de coordinación alguna entre fiscos provinciales. Cada provinciapuede diseñar un nivel de imposición y un grado de progresividad dife-rente y si el mismo no se corresponde con la valuación que hacen los ciu-dadanos del gasto público provincial, habrá un mecanismo de ajuste na-tural dado por la migración de las personas hacia otras jurisdicciones.

4. En la variante H-R el componente impositivo que recae sobre las empre-sas necesita de coordinación interjurisdiccional de tasas impositivas, tan-to para evitar relocalizaciones ineficientes como para no dar lugar a cos-tos de cumplimiento excesivos a las empresas contribuyentes en variasjurisdicciones simultáneamente. Pero adicionalmente cabe observar queel impuesto se adapta a ser aplicado en base al criterio de establecimien-to propio en la jurisdicción que grava. Las firmas con establecimientospropios en más de una jurisdicción deberían atribuir base imponible porprovincia teniendo en cuenta los gastos (materia prima, inversiones y sa-larios) por planta y una imputación de las ventas. Este procedimiento re-quiere del funcionamiento de un acuerdo de naturaleza parecida al “Con-venio Mutilateral” de Ingresos Brutos y también de algún grado decoordinación entre fiscos en términos de intercambiar y compartir infor-mación para mejorar la fiscalización y reducir canales de evasión (porejemplo doble imputación de gastos –sobre todo de inversión– deducibles,en más de una jurisdicción por parte de firmas con establecimientos envarias provincias).

4. PRINCIPIO DE DESTINO Y PRINCIPIO DE ORIGEN

La imposición de las mercancías que intervienen en el comercio interna-cional puede realizarse según dos criterios: si son gravadas en el país en quese realiza su consumo la imposición se basa en el principio de destino y sison gravadas en el país en que son producidas se basa en el principio de ori-gen.

La aplicación del principio de destino requiere de la realización de “ajus-tes tributarios de frontera” para garantizar que las mercaderías serán grava-das exclusivamente en el país de llegada (allí donde se realiza el consumo).


yendo la aplicación del principio de destino por la aplicación del principio deorigen, lo que conceptualmente equivale a transformar la imposición generalal consumo en una imposición general a la producción.

Si los países miembros de un mercado común o las provincias constituti-vas de una federación decidieran organizar la imposición indirecta en base alIVA principio de destino (por cuanto ello garantiza la neutralidad de la impo-sición respecto a la localización de las actividades productivas), pero parale-lamente decidieran prescindir de los ajustes tributarios de frontera en el ca-so de los países miembros de mercado común o estuvieran imposibilitadosde utilizarlos tratándose de provincias de una federación, cabe preguntar porel tipo de procedimientos que deberían ponerse en práctica para permitir elfuncionamiento del IVA destino.

Existen básicamente tres procedimientos que se resumen a continuación:

(i) Esquema de pago diferido

Bajo este procedimiento el impuesto compensador sobre las importacio-nes no tiene lugar en la frontera ni los bienes importados son sujetos a revi-sión en frontera sino que, merced al mecanismo de crédito débito típico deIVA, será el primer sujeto responsable de la jurisdicción importadora el queimplícitamente pagará el impuesto compensador puesto que la compra delbien importado no le generará crédito fiscal alguno (en consecuencia la tota-lidad del valor del bien importado es asumido como valor agregado generadopor el primer sujeto responsable doméstico).

En lo relativo a las exportaciones (o más propiamente las ventas a otrosestados miembros del mercado común o de la federación) las mismas songravadas a tasa cero por la jurisdicción de origen y el vendedor (exportador)recibe por parte del fisco de su jurisdicción el reembolso de sus créditos fis-cales, contra la presentación de la documentación probatoria de la venta in-terjurisdiccional.

El tratamiento de tasa cero a las exportaciones en el país o jurisdicciónde origen y la desaparición del “impuesto compensador” sobre las importa-ciones “en frontera”, supone la interrupción de la cadena de créditos y débi-tos, lo que constituye una debilidad de este esquema desde el punto de vistadel control fiscal.

Por otra parte, el ingreso de la recaudación al fisco de destino se poster-ga hasta la primera venta interna en la jurisdicción de destino, lo que le oca-siona un perjuicio financiero.

(ii) Esquema de crédito fiscal

Bajo este sistema y a igual que en el caso anterior, el ajuste tributario sedesplaza a la contabilidad del comprador de uno de los estados miembros,pero no se produce interrupción de la cadena de crédito-débito del IVA ni elantes citado diferimiento en el momento de pago de impuesto.

En efecto, con este mecanismo quien vende a otras jurisdicciones no re-cibe el tratamiento de tasa cero, sino que debe tributar IVA sobre su venta ala tasa vigente en su jurisdicción (hasta aquí el esquema funciona como un


calmente, lo que será percibido como una discriminación o un trato injustopor el productor local. Si, en cambio, la tasa de A fuera superior a la de Bquien se sentiría discriminado sería el productor de A que aduciría que sucomponente impositivo local lo “saca de competencia” en B. Si bien estaspercepciones de injusticia toman como referencia la incidencia legal de losimpuestos y no su incidencia económica efectiva, lo cierto es que la acepta-ción política de un impuesto depende crucialmente de tal tipo de percepcióny en este caso ella es contraria a la aplicación del principio de origen.

Con principio de destino esta percepción de injusticia no existe, y aunqueen este contexto cuando dos jurisdicciones (A y B) tienen distinta tasa impo-sitiva el productor de la jurisdicción de tasa menor (por ejemplo A) puedeaducir que “paga” una tasa de equiparación para vender en la otra jurisdic-ción (B) (por tal se entiende a la tasa con lo que B grava a sus “importacio-nes” de A) mayor que la tasa de equiparación que su jurisdicción carga a losproductores de B, esta “discriminación” es menos “molesta”, en definitiva losbienes locales y de terceras jurisdicciones tienen una sola e idéntica cargaimpositiva, la de la jurisdicción de destino.

Se ha intentado también racionalizar la aplicación del criterio de origenpara el comercio interjurisdiccional sobre la base del principio de beneficio.Bajo este concepto –rival de la “capacidad de pago” como fundante de la tri-butación– los impuestos son visualizados como sustitutos del concepto eco-nómico de precio. El costo de los bienes y servicios públicos debería ser re-cuperado a través de los impuestos pagados por quienes se beneficiandirectamente por el consumo de tales bienes. No es evidente que en todas lasprestaciones públicas puedan recuperarse los costos vía el pago de “precios”,aunque sí es claro que gran parte de los bienes públicos provistos localmen-te serían pasibles de financiación por aplicación del principio del beneficio.

En esa perspectiva se sostiene que la imposición interjurisdiccional orga-nizada según el principio de origen permite que el gobierno de la provinciaexportadora recupere el costo de los servicios públicos locales que beneficia-ron a la firma exportadora y que, de haberse aplicado el principio de destino,sería apropiado por el fisco de la provincia importadora. En opinión de Cnos-sen el enfoque del beneficio como soporte de una variante general de imposi-ción (en este caso a las ventas) y de la aplicación del principio de origen nose revela robusto. Por una parte la provisión de un “buen clima de negocios”que favorezca la actividad de las empresas puede ser realizado virtualmentea costo cero y carece de sentido fundamentar un impuesto a las ventas o unIVA como instrumento de recuperación del costo de estos servicios; por otra,aquellas prestaciones públicas que benefician directamente a las empresas,y entre ellas a las exportadoras (infraestructura pública por ejemplo) podríanser cobradas directamente vía precio o cargas por uso, siendo nuevamenteinnecesario recurrir a impuestos generales a las ventas como mecanismossustitutos de dichas cargas por uso.

La necesidad de remover los controles aduaneros en el proceso de consti-tución de mercados comunes y la imposibilidad de existencia de los mismosen el caso de países de organización federal llevaron a sostener, erróneamen-te, que la única manera posible de organizar la imposición general al consu-mo en el interior de un mercado común y/o de una federación era sustitu-


puede ofrecer debilidades en el sentido que hace recaer sobre el contribuyen-te vendedor la obligación de responsabilizarse de la correcta identificaciónpor parte del comprador de su real jurisdicción de residencia. Adicionalmen-te, el fisco de destino pasa a depender de la liquidación impositiva que reali-za un contribuyente no residente en su jurisdicción y sobre el que no ejerceautoridad.

5. ALGUNAS PRECISIONES SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMADE COORDINACIÓN DE IVA VIGENTE EN LA UNIÓN EUROPEA

A partir del 1º de enero de 1993 la Comunidad Económica Europea elimi-nó los controles aduaneros entre sus países miembros, en un avance decisi-vo para la constitución de un único mercado europeo. Desde el punto de vis-ta impositivo, y en lo estrictamente referido a los tributos indirectos (IVA eimpuestos específicos sobre bebidas alcohólicas, tabaco y combustibles) quegravan los flujos comerciales intraeuropeos de bienes y servicios, el cambioimplicó la desaparición de los “ajustes tributarios de frontera” que garantiza-ban que los bienes y servicios quedaran gravados según las tasas vigentes enel país de destino.

Desde el 1º de enero de 1993 los ajustes tributarios de frontera fueronreemplazados por el sistema de “pago diferido”, manteniendo los países delmercado común sus respectivos IVA organizados en base al principio de“destino” (importaciones gravadas, exportaciones desgravadas). Esto surgiócomo una solución transitoria que estaría vigente hasta 1997, fecha en lacual los países de la UE deberían estructurar su sistema de IVA definitivo,que idealmente respondería al “principio de origen restringido” entendiendopor tal que los IVA nacionales continuarían basándose en destino para tratarlos flujos de intercambio con terceros países, mientras que los flujos intraco-munitarios serían tratados con arreglo al principio de origen. Sin embargo lanecesidad de total coordinación de los IVA (en términos de uniformidad detasas y bases imponibles) que plantea el funcionamiento de un IVA-origenintracomunitario determinó que, cumplida la fecha y ante el grado de hetero-geneidad subsistente entre los IVA nacionales, se optara por prorrogar la vi-gencia del “esquema transitorio”.

Como se dijo, el sistema de “pago diferido” es un mecanismo sustitutivode los ajustes tributarios de frontera que opera de la siguiente manera: lasventas de la firma A del país comunitario X a la firma B del país comunitarioY, no tributan IVA en el país X ni tampoco lo hacen al penetrar en el país Y(como ocurría hasta el 1-1-93). Con el sistema de “pago diferido” la imposi-ción es pospuesta hasta que se produce la primera venta interna efectuadapor el responsable del país de destino (en el ejemplo la firma B del país Y)que involucre a los bienes (y/o servicios) que compró a la firma A del país X.

Dado que el fisco del país de origen de los bienes (país X) otorgó a estasventas intracomunitarias el tratamiento “tasa cero” en IVA, las mismas que-dan finalmente gravadas a la tasa de IVA vigente en el país de destino (Y delejemplo) y la recaudación acrece a este último fisco.

Por su parte, el vendedor del país de origen (la firma A del país X) recla-


IVA origen pues grava en primera instancia a la exportación). Sin embargo elcomprador de la jurisdicción de destino recibe un crédito fiscal pleno por elIVA cargado por la jurisdicción de origen sobre la exportación. Este crédito lees abonado por la jurisdicción de destino.

Esta última deberá reclamar la devolución del reembolso que otorgó alfisco de la jurisdicción de origen. Para ello es menester que el comprador(importador) informe a su administración tributaria de tales créditos, discri-minándolos según el estado de origen que los cobró. La administración tri-butaria identificará y acumulará sus reclamos de devolución de créditos con-tra cada jurisdicción miembro del mercado común (o de la federación),generados por el tráfico comercial interjurisdiccional, y efectuará el reclamode devolución pertinente.

En consecuencia la operación de este sistema necesita de un mecanismode compensación interjurisdiccional por medio del cual los estados exporta-dores netos transferirán el débito de IVA cobrado sobre sus exportaciones alos estados importadores netos, que es a quienes pertenecen las recaudacio-nes en cuestión en virtud del principio de destino (lugar en que se efectúa elconsumo final).

(iii) Otra variante de mecanismo de crédito fiscal

Una variante del mecanismo de crédito fiscal consiste en que los sujetospasivos de impuesto en una jurisdicción pasen a ser responsables, cuandovenden a contribuyentes residentes en otras jurisdicciones, de gravar dichaventa interjurisdiccional según la tasa vigente en la jurisdicción de residen-cia del comprador.

Los débitos fiscales originados por ventas a otras jurisdicciones deberíanser identificados por el vendedor y aquí caben dos posibilidades:

• Que el propio contribuyente prorratee sus créditos fiscales a tasa única(la de la jurisdicción en que reside) proporcionalmente de sus distintasventas (las propias de su jurisdicción y las realizadas a otras jurisdiccio-nes) y pague el impuesto resultante a las administraciones tributarias decada una de las jurisdicciones.

• Que manteniendo la obligación de identificar los débitos fiscales origina-dos en ventas hacia otras jurisdicciones (débitos fiscales que resultan dela aplicación de las tasas de IVA vigentes en dichas jurisdicciones) el con-tribuyente depositara la totalidad del impuesto determinado que surgieraen la administración tributaria de su jurisdicción, debiendo a posteriorirealizarse una compensación de dinero directamente entre administracio-nes tributarias, de resultas de la cual los fiscos de las jurisdicciones ex-portadoras netas entregarán saldos netos a los fiscos de las jurisdiccio-nes importadoras netas.

Comparado con el mecanismo de crédito fiscal de la alternativa (ii), la va-riante (iii) evita la necesidad de instrumentar un mecanismo compensadorinterjurisdiccional si es que se opta por el procedimiento de autoliquidaciónpor parte del contribuyente. No se ignora sin embargo, que esta alternativa


de IVA) el criterio de pago diferido ha provocado tratamientos específicos pa-ra ciertos tipos de entidades y sectores que suelen ser declarados exentos deIVA, como por ejemplo compañías de seguros, entidades financieras, reparti-ciones estatales, organizaciones y fundaciones sin fines de lucro, etc. Estossujetos exentos, que por su calidad de tales no pueden descontar el créditofiscal de IVA sobre sus compras gravadas, en el nuevo esquema de pago di-ferido tienen un fuerte incentivo para desviar sus compras hacia aquellospaíses comunitarios que aplican tasas más bajas de IVA. Para impedir esteefecto de desvío de comercio se ha dispuesto que estos sujetos exentos pasena ser sujetos responsables de IVA (con obligación de inscribirse y con núme-ro de identificación tributario) si sus compras exceden determinado montoanual (10.000 ecus).

Por último, el caso 3 (ventas a consumidores residentes en otros Estadoscomunitarios), los individuos que se trasladan a otro país comunitario paraefectuar compras pagan la tasa de IVA vigente en este último, y, en conse-cuencia, la recaudación acrece al fisco de origen de los bienes. Es decir queen las ventas “across the border” el principio de destino no es operativo puesresulta virtualmente imposible forzar su cumplimiento, al haber desapareci-do las aduanas intracomunitarias.

Existen sin embargo algunas excepciones en las que es factible aplicar elprincipio de destino (y de hecho se lo hace). Es el caso de los “bienes regis-trables” como lo son los vehículos nuevos (automotores, naves, aviones) enque la compra puede gravarse en el lugar de destino, entendiendo por talaquel en el que el bien es registrado.

Ventas a distanciaDebe realizarse una mención especial sobre el tratamiento de las ventas

a distancia. Cuando un contribuyente responsable del impuesto realiza ven-tas a un sujeto exento o a un individuo residente en otro Estado miembro, yes el vendedor el responsable del transporte de la mercadería hasta el lugarde destino, las directivas comunitarias establecen que el vendedor debe:

a) aplicar la tasa de IVA que rige en su país y pagar el impuesto a su fiscode origen, cuando sus ventas en el país de destino no excedan los100.000 ecu anuales (algunos países fijan este limite en 35.000 ecus), obien

b) aplicar la tasa de país de destino y pagar el impuesto al fisco de este últi-mo a través de la designación en el mismo de un “representante impositi-vo”, cuando sus ventas en dicho país de destino excedan el monto antesmencionado.

Tratamiento del comercio con países no comunitariosEn lo relacionado con el comercio con terceros países (no comunitarios)

la situación sigue siendo básicamente la misma que la existente hasta el 1-1-93. Las importaciones de terceros países deben en consecuencia satisfacerlos requisitos y controles aduaneros y pagar “en aduana” el impuesto al va-lor agregado, a menos que las mercaderías sean colocadas bajo acuerdos de“suspensión aduaneros” en cuyo caso la importación se considera realizada


ma a su fisco la devolución de los créditos fiscales por los insumos gravados(es decir adquiridos a responsables de IVA del propio país X) que hubierautilizado para la elaboración de los bienes y/o servicios vendidos a la firmadel país Y. Para obtener tal devolución debe presentar la documentación co-mercial probatoria de la operación de venta y el número de identificación tri-butaria del comprador (firma B) emitido por el fisco de destino (el fisco delpaís Y del ejemplo).

5.1. Principales características del nuevo sistema

Cabe avanzar en la especificación del funcionamiento del mecanismo de“pago diferido” en los siguientes tipos de transacciones intracomunitarias.

Caso 1. Ventas de contribuyentes inscriptos (y responsables) de IVA acontribuyentes inscriptos (y responsables) de otro país comunitario. Usual-mente son las ventas intracomunitarias entre empresas.

Caso 2. Ventas de contribuyentes inscriptos (y responsables) de IVA a su-jetos exentos de otro país comunitario.

Caso 3. Ventas de contribuyentes inscriptos (y responsables) de IVA a in-dividuos (consumidores finales) residentes en otro país comunitario.

El funcionamiento del mecanismo del pago diferido en el caso 1 (ventasentre empresas responsables de distintos países comunitarios) ya fue rese-ñado en el ejemplo anterior. Se señala que para estas transacciones el otor-gamiento por parte del vendedor de tratamiento de tasa cero a su venta estásujeta al cumplimiento de dos requisitos: que los bienes sean efectivamentetransportados de un Estado miembro a otro, y que el comprador sea un con-tribuyente inscripto en IVA en el país de destino (para certificarlo debe sumi-nistrar al vendedor su número de identificación tributaria).

El vendedor completa su formulario de IVA (similar al que utiliza para re-gistrar el impuesto generado por sus operaciones domésticas) mostrando enél, en forma separada, las ventas intracomunitarias a tasa cero que hayarealizado durante el período que emplea para la determinación de sus ventasinternas. Adicionalmente debe presentar (cada cuatro meses) un formulariocon el detalle de las identificaciones tributarias de los clientes a los que efec-túa ventas intracomunitarias a tasa cero y el valor de las ventas efectuadasa cada uno de ellos durante ese lapso.

Por su parte, el comprador está obligado a discriminar en sus vencimien-tos periódicos de IVA por su actividad doméstica, las compras efectuadas enotros estados miembros (adquisiciones intracomunitarias).

El funcionamiento del sistema de pago diferido requiere que las adminis-traciones fiscales nacionales intercambien la información referida a las ven-tas intracomunitarias. Lo hacen por medio de una red computarizada (VATInformation Exchange System “VIES”) que comprende el registro de los códi-gos tributarios emitidos por cada Estado miembro y de los volúmenes deventas intracomunitarias. Los vendedores de cualquier Estado comunitariotienen acceso a esta red para pedir confirmación de la validez de la identifi-cación tributaria exhibida por un comprador extrajurisdiccional.

En el caso 2 (ventas a operadores de otros países comunitarios exentos


vel de diferenciación aún existente entre los IVA nacionales europeos no ad-mite aplicar el principio de origen en el tratamiento del comercio intracomu-nitario.

6. PROPUESTA PARA LA COORDINACIÓN INTERPROVINCIAL DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA

6.1. Aspectos generales sobre el Pacto Federal y la propuesta nacional para la sustitución del Impuesto a los Ingresos Brutos

El Pacto Fiscal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, a que ad-hirieron la mayor parte de las provincias argentinas, fijó un plazo de tresaños para la sustitución de los impuestos provinciales sobre los IngresosBrutos por un impuesto general al consumo.

Se argumentó que la sustitución en cuestión resultaba necesaria por lasdistorsiones que origina la actual forma de imposición a las ventas (acumu-lación y piramidación de la carga fiscal) que inducen a una integración verti-cal del proceso productivo que es ineficiente desde el punto de vista econó-mico y resta competitividad a los bienes comerciados. Otros objetivosdeclarados eran mantener e incluso mejorar la recaudación provincial, faci-litar la administración de los impuestos y el control de la evasión.

Originalmente el Gobierno Nacional pareció sustentar una posición favo-rable a que la sustitución se hiciera mediante la instauración de un Impues-to a las Ventas Minoristas de jurisdicción provincial.

Si bien esta postura se mantuvo en esencia, posteriormente propició quesu instrumentación mantuviera la actual definición de impuesto (hecho im-ponible) sobre los Ingresos Brutos. Básicamente se introducirían precisionesa tal definición en orden de excluir, en tanto hechos gravables, a todos aque-llos ingresos “derivados de ventas de bienes o servicios realizados a otros su-jetos de impuesto” con lo que se buscaría que quedaran sujetos a imposiciónúnicamente los ingresos derivados de ventas a consumidores finales de bie-nes y servicios.

En otros términos, se instrumentaría un Impuesto a los Ingresos Brutosen la etapa minorista exclusivamente, fijándose asimismo un sistema de re-tenciones en etapas anteriores (manufacturera y mayorista) que se reconoce-rían como créditos contra el impuesto generado por las ventas a consumido-res finales.

Los contribuyentes serían los mismos del actual impuesto a los IngresosBrutos, con la siguiente salvedad: los contribuyentes serán aquellos inscrip-tos que realizan ventas de bienes y servicios finales, los inscriptos que ven-dan a otros inscriptos actuarán como agentes de retención.

Desde el punto de vista de la residencia de los inscriptos se distinguiríaentre:

• Inscriptos con actividad en jurisdicción única (sus ventas son a consumi-dores finales o a otros inscriptos domiciliados en su misma jurisdicción).

• Inscriptos con actividad en múltiples jurisdicciones (sus ventas en forma


en el momento y en el Estado comunitario en el que las mercaderías dejande estar cubiertas por dichos acuerdos.

Las exportaciones a países extracomunitarios no son gravadas con IVA ylos exportadores recuperan los créditos fiscales por sus insumos gravados; eltratamiento de “tasa cero” evita inconvenientes respecto a las responsabili-dades de devolución de tales créditos cuando se trata de mercaderías expor-tadas a terceros países que tuvieron un ciclo de elaboración que abarcó a va-rios Estados comunitarios, originando “adquisiciones intracomunitarias” quemerced a la tasa cero no dieron lugar a carga impositiva alguna.

Servicios y otros tratamientos especialesLa supresión de las fronteras aduaneras no produjo cambios en el trata-

miento impositivo (en IVA) de los servicios, en especial de aquellos inmateria-les como los de consultoría, servicios legales, etc. La excepción se dio con losservicios de transporte. Para gravarlos, a instancia de las autoridades comu-nitarias, se adoptaron las siguientes convenciones.

• los servicios de transporte son gravados en el Estado miembro de salidadel transporte intracomunitario.

• los servicios auxiliares de transporte (carga, descarga, manipuleo, etc.)son gravados allí donde tienen lugar (donde se efectúan físicamente).

Sin embargo, si los servicios (sean de transporte y/o auxiliares) son rea-lizados en favor de un cliente que es responsable de IVA en otro país comu-nitario, los mismos son gravados “en destino”. En otras palabras, cuando esel proveedor el que responde por el impuesto, se aplica la tasa de lugar deorigen del transporte y, para los servicios auxiliares, la del lugar en que losmismos son prestados.

Cuando es el cliente el que responde por el impuesto, la tasa que se apli-ca es la de su Estado de residencia.

Armonización de alícuotasCon vistas a la eliminación de las fronteras impositivas entre los países

comunitarios, en 1991 se realizó un nuevo esfuerzo de armonización de lastasas de los distintos IVA nacionales europeos. Debe recordarse que los IVAeuropeos, en contraste con la situación vigente en la Argentina, se estructu-raban en base a tres tipos de alícuotas, la alícuota “reducida” (generalmenteaplicada por consideraciones distributivas a alimentos, medicamentos yotros bienes y servicios), la alícuota “general” y la alícuota “adicional” o “in-cremental” que recaía sobre bienes y servicios definidos como de consumosuntuario. Era común que cada una de estas categorías abarcara a más deuna tasa, en particular casi siempre se aplicaban dos o más niveles de tasasreducidas y era menos frecuente la presencia de más de una tasa general.También podían existir varias tasas incrementales. El esfuerzo armonizadora que se hizo referencia consistió en fijar tasas de referencia no inferiores a15% para la tasa general y de coordinar un máximo de dos tasas reducidasde no inferiores a 5%. Se convino la eliminación de las tasas incrementalessobre los bienes calificados como suntuarios. Según ya fue expresado, el ni-


cidad política” para resarcirse a través de negociar una mayor participaciónsobre los fondos comunes a todas las jurisdicciones.

Esta propuesta nacional de sustitución de Ingresos Brutos no ha prospe-rado, principalmente por la resistencia que ha generado en las provinciasmás grandes, que la visualizan como cercenadora de su capacidad de auto-determinación en materia tributaria.

Las provincias objetaron: a) la excesiva centralización normativa y admi-nistrativa de la propuesta nacional, que conduce a que un ente interprovin-cial concentre más del 50% de la recaudación y que esa masa pase a estarsujeta a una posterior asignación entre provincias según criterios no plena-mente devolutivos, b) la insuficiencia recaudatoria de la propuesta tanto porel nivel de la tasa sugerida (3,5%) como por la relativa estrechez de su base,c) la insuficiente definición y eventual complejidad del sistema de agentes deretención polietápico propuesto.

Desde la provincia de Buenos Aires surgieron propuestas alternativas ala del gobierno nacional. Una de ellas de un impuesto a las Ventas Mayoris-tas y Minorista y a los Servicios, que sería un tributo bietápico que recaeríasobre los ingresos brutos generados por las ventas de bienes del sector ma-yorista a minorista (y a una alícuota muy baja para minimizar los efectos deacumulación y piramidación), por todas las ventas minoristas y también delos resultantes de las locaciones de bienes, obras y servicios y de las presta-ciones de servicios (con una alícuota igual o levemente superior a la vigenteen Ingresos Brutos).

En palabras de los autores de esta iniciativa ella5 “[…] responde al inten-to de efectuar un aporte ‘para la transición’ entendida como el plazo necesa-rio, y difícilmente mensurable, para que maduren las condiciones económi-cas y políticas que hagan viables las alternativas eficaces y mutuamenteconvenientes de armonización de la imposición al consumo entre el gobiernonacional y las provincias. Esta transición puede llegar a extenderse muchomas allá del término del ‘período de transición’ definido en el Pacto Fiscal(agosto de 1996). Por definición se trata entonces de una alternativa subóp-tima, en varios aspectos, pero factible. Tampoco es novedosa, una vez dise-ñada resultó ser similar a un tributo vigente en los Países Bajos en el perío-do previo a la adopción del IVA”.

6.2. Propuestas de sustitución

En esta ultima sección se plantean dos alternativas para la sustituciónintegral del Impuesto a los Ingresos Brutos provinciales por variantes de im-posición general al consumo, una de ellas en base a la imposición de lastransacciones mediante un sistema de Impuestos Provinciales al Valor Agre-gado armonizados y coexistiendo con el IVA nacional.

La segunda mediante un impuesto a las empresas y a las personas denaturaleza similar al propuesto por Hall-Rabushka para sustituir al impues-to a las ganancias norteamericano. Pero en este caso instrumentado a nivelprovincial.


total o parcial se realizan a compradores, sean consumidores finales oinscriptos, residentes en otras jurisdicciones).

Los inscriptos con jurisdicción única figurarían en el padrón de su juris-dicción de residencia y a ella ingresarían tanto el impuesto determinado co-mo las retenciones que efectuaren.

Los inscriptos con jurisdicción múltiple pertenecerían a un padrón espe-cial administrado por la actual Comisión Arbitral o cualquier otro organismointerjurisdiccional que se decidiera crear a tal efecto.

Las retenciones o percepciones serían realizadas entre inscriptos median-te un sistema de débitos y créditos semejante al de IVA; que preferentementesería fijado por una normativa nacional a la que deberían adherir las provin-cias.

En lo relacionado con la asignación jurisdiccional de la recaudación noexistirían problemas con los inscriptos de jurisdicción única, pero en el casode los inscriptos de jurisdicción múltiple deberían instrumentarse mecanis-mos de compensación entre las provincias.

Básicamente con los contribuyentes de jurisdicción múltiple habría tresopciones:

1. Que ingresen toda la recaudación (sea la recibida por ventas a consumi-dores finales como las retenciones efectuadas a otros inscriptos) en unacuenta común de todas las provincias.

2. Que atribuyan la recaudación por ventas a consumidores finales a las ju-risdicciones de residencia de estos últimos, las percepciones efectuadas aotros inscriptos “de jurisdicción única” a la jurisdicción de residencia delos mismos y, por último las percepciones a otros inscriptos de “jurisdic-ción múltiple” a una cuenta común de todas las provincias.

3. Que la totalidad de la recaudación y de las retenciones se asignen segúnlugar de residencia del comprador.

En cada alternativa los montos que fluyeran a la cuenta común de todaslas provincias serían redistribuidos entre las mismas según tres criterios deprorrateo: a) un porcentaje con igual criterio que el actual Convenio Multila-teral (combina un criterio de destino con consideraciones de origen); b) unporcentaje según el consumo (real o estimado) de cada provincia, y c) unporcentaje para compensar a las jurisdicciones “perdedoras” en relación a laactual situación.

Asimismo la Cuenta Común Interprovincial permitiría financiar la devolu-ción de las retenciones efectuadas que afecten a las exportaciones.

Las alícuotas de retenciones serían uniformes en todo el país.Las posibilidades de autonomía provincial para fijar tratamientos propios

en materia de ventas finales exentas y diversidad de tasas (sobre ventas fina-les) tienen un obstáculo de gran importancia en el hecho de que los meca-nismos redistributivos entre jurisdicciones son en gran medida fijados admi-nistrativamente y no se corresponden con un criterio estricto de destino, porlo tanto siempre existe el incentivo a que las jurisdicciones opten por fijartratamientos más benévolos a sus contribuyentes especulando con su “capa-


ras netas y provincias importadoras netas, porque el tratamiento a tasacero del comercio interprovincial impide que las provincias de origen re-cauden impuestos que pertenecen a la jurisdicción de destino en que seproduce el consumo final.

Tomando como referencia estas conclusiones y el análisis previo efectua-do en este trabajo, se proponer, la sustitución del actual Impuesto a los In-gresos Brutos de jurisdicción provincial, en base a aplicar el Impuesto al Va-lor Agregado como única modalidad de imposición general al consumo.

A estos efectos deberán coexistir el actual IVA legislado y fiscalizado porel Gobierno Federal con Impuestos Provinciales al Valor Agregado que ten-drán idéntica base imponible que el IVA nacional y respecto a la cual las au-toridades provinciales no podrán otorgar exenciones de ninguna naturaleza(en la práctica la potestad en cuanto al tratamiento de la base imponible se-rá compartida por la Nación y las provincias).

La restricción anterior equivale a descartar la posibilidad de que las pro-vincias puedan per se fijar tasas diferenciales por sectores, actividades y/oproductos en lo que se refiere a los IVA provinciales. Por definición, el IVAcontinuará siendo un impuesto con una sola tasa general (tanto a nivel na-cional como en el caso de cada provincia) y el único apartamiento que se ad-mitirá será el tratamiento de “tasa cero” dispensado a las exportaciones aterceros países y a las ventas interjurisdiccionales entre contribuyentes ins-criptos, según la mecánica que luego se ilustrará (y que no es otra que laaplicación del esquema de “pago diferido” al que ya se hiciera referencia).

Sin embargo, las provincias tendrán plena potestad en lo que se refiere afijar el nivel de la alícuota única general de sus respectivos IVA provinciales,la cual podrán establecer en los valores que estimen pertinentes dadas susnecesidades fiscales.

Los IVA provinciales obedecerán al principio de destino en lo referido altratamiento de los flujos comerciales interjurisdiccionales de bienes y servi-cios. El problema de gravar las compras provenientes de otras provincias ydesgravar las ventas efectuadas a otras provincias (para garantizar que laimposición recaiga efectivamente sobre el consumo) se resolverá con el me-canismo de “pago diferido” que transfiere dichos ajustes impositivos compen-sadores a la contabilidad del contribuyente.

Según este mecanismo el responsable inscripto de una jurisdicción querealiza ventas a un responsable inscripto de otra jurisdicción podrá, en lamedida en que este último se identifique como tal y exhiba su número deidentificación tributaria jurisdiccional, extender el tratamiento de tasa cero ala venta interjurisdiccional en cuestión, y reclamar y obtener de su propiofisco la devolución de los créditos fiscales por el IVA pagado sobre los insu-mos gravados que hubiera utilizado en la producción del bien o servicio ob-jeto de la venta interjurisdiccional.

El comprador (contribuyente inscripto) de la jurisdicción de destino nocontará con crédito fiscal sobre su compra interjurisdiccional y deberá car-gar la tasa de IVA provincial propia de su provincia de residencia si efectúala reventa a contribuyentes inscriptos de su misma jurisdicción o a compra-dores finales no inscriptos. Si la reventa se efectuara a contribuyentes ins-


6.2.1. IVA provincial

De lo que fuera expuesto en este documento pueden extraerse una seriede conclusiones relevantes a la hora de intentar fijar las características prin-cipales de un sistema de IVA provinciales. Ellas son:

1. La imposición general al consumo organizada en base al IVA ofrece ven-tajas netas en relación a la variante “Ventas Minoristas” (IVM) en particu-lar por su menor vulnerabilidad a las conductas de evasión impositiva ya las eventuales debilidades de los organismos de recaudación para reali-zar una fiscalización eficiente del cumplimiento impositivo. Estas venta-jas más que compensan la mayor “simplicidad” del IVM que de por sí noresulta demasiado significativa, al menos en términos de número de con-tribuyentes a fiscalizar y costo por contribuyente de la fiscalización.

2. Las ventajas del IVA quedan en cierta medida reveladas en la circunstan-cia de que la propia propuesta de la Nación antes comentada, consistebásicamente en transformar una imposición “monofásica” como el IVM enun tipo de imposición “plurifásica” a la manera del IVA, mediante la in-troducción de mecanismos de retención en orden a concentrar la recau-dación en etapas anteriores a la propiamente minorista y así disminuirlos riesgos de evasión y los mayores costos de fiscalización inherentes aesta forma de imposición general al consumo.

3. Por definición, la imposición al consumo está basada en el principio dedestino. En contraposición al principio de origen el de destino permiteconjugar una mayor autonomía fiscal provincial (expresada en la posibi-lidad de que cada jurisdicción tenga libertad para fijar su alícuota impo-sitiva), con la neutralidad en términos de su efecto sobre las decisionesde localización de las actividades productivas.

4. Las tareas de coordinación interprovincial asociadas a la instrumentaciónde un IVA provincial basado en el principio de destino tienen que ver,fundamentalmente, con la necesidad de uniformar la base imponible deIVA entre todas las jurisdicciones y evitar que cada jurisdicción puedaunilateralmente establecer sus propias exenciones sobre bienes y/o ser-vicios o, eventualmente tratamientos distintos o preferenciales para de-terminados sectores productivos. Esta uniformidad es requerida parapreservar la neutralidad del gravamen sobre la estructura de precios re-lativos y sobre las decisiones de localización territorial de las actividades,y para minimizar las posibilidades de evasión.

5. La instrumentación de los IVA provinciales tipo destino no requiere de larealización de ajustes tributarios de frontera, imposibles de implementaren el contexto de una organización federal. El sistema de armonizaciónde los IVA nacionales de los países de la Unión Europea en base al meca-nismo de “pago diferido”, es una prueba al respecto y ofrece un ejemploválido para organizar la imposición general al consumo en el caso de unaorganización política federal como la argentina.

6. Adicionalmente la coordinación en base al mecanismo de “pago diferido”no requiere de la implementación de “cajas compensadoras interprovin-ciales” para la reasignación de la recaudación entre provincias exportado-


actualidad– por el fisco nacional y el segundo, por la mecánica aquí pro-puesta, sería devuelto por la provincia de origen de la exportación. En elcaso de las importaciones a la entrada al país sólo se cargará, como en laactualidad, el IVA nacional, y el primer IVA provincial se cargará una vezque se produzca la primera venta interna del bien en cuestión y según latasa vigente en la jurisdicción en que la misma tenga lugar. Así plantea-do el tratamiento de las exportaciones e importaciones en el componentede IVA provincial, cabe mencionar que en la medida que no exista déficito superávit sistemático en la balanza comercial, el esquema resulta neu-tro para el agregado de las provincias (el IVA provincial recaudado sobreimportaciones equivale al IVA provincial reembolsado a las exportacio-nes). Sin embargo el esquema no es neutral a nivel de cada provincia enparticular (existían provincias exportadoras netas y otras importadorasnetas). En consecuencia podría abordarse este problema previendo quetoda recaudación por IVA provincial sobre importaciones ingrese al fisconacional que a su vez se hace cargo del reembolso de todo componente deIVA provincial sobre las exportaciones, puesto que en el largo plazo estearreglo le resulta financieramente neutro a la Nación.

- Un ejemplo numérico sobre el funcionamiento del IVA conjunto Nación-provincias

El propósito de los cuadros 1, 2 y 3 adjuntos es ilustrar, a través de unejemplo numérico, el funcionamiento de esta alternativa de imposición.

El cuadro 1 toma como referencia a una federación integrada por tresprovincias: la provincia A que es exclusivamente productora de un bien cuyovalor es $ 100 y para cuya producción no emplea insumos intermedios. Elproductor de A vende la totalidad de su producción a un mayorista localiza-do en la provincia B.

La provincia B cuenta con un productor de características similares al lo-calizado en A, quien vende su producción ($ 100) al mayorista también loca-lizado en B. El mencionado mayorista que compra insumos intermedios porvalor de $ 200 ($ 100 al productor de A y $ 100 al productor B) agrega valorpor otros $ 200 y vende su producción ($ 400) mitad a un minorista de lapropia provincia B ($ 200) y mitad ($ 200) a un minorista radicado en la pro-vincia C.

El minorista de la provincia B agrega a sus compras $ 100 de valor agre-gado y vende la totalidad de su producción valuada en $ 300 a consumido-res finales de la provincia.

En la provincia C existe un único minorista que compra al mayorista deB por $ 200, agrega $ 100 de valor agregado y vende su producción ($ 300) aconsumidores finales de C.

La tasa del Impuesto al Valor Agregado de Jurisdicción Federal se supo-ne que es del 10% mientras que los Impuestos al Valor Agregado Provincia-les tienen las siguientes tasas:

IVA Provincia A 10%IVA Provincia B 15%IVA Provincia C 20%


criptos de una tercera jurisdicción nuevamente entraría en acción el trata-miento de tasa cero. En definitiva, este arbitrio determina que los flujos in-terjurisdiccionales terminen finalmente pagando la tasa de IVA provincial vi-gente en la provincia de destino en que se efectúa el consumo final.

Esta propuesta al ser aplicada en el contexto argentino, tiene ciertas ca-racterísticas ventajosas adicionales a las ya señaladas de neutralidad y au-tonomía fiscal provincial. Entre ellas cabe mencionar las siguientes:

(a) La coexistencia del IVA nacional y de los IVA provinciales con una mismabase imponible (generalizada) determina que la interrupción de las cade-nas de crédito-débito fiscal que se produce en el caso de los flujos comer-ciales interprovinciales se circunscriba exclusivamente al IVA provincial.Dicha suspensión nunca tiene lugar a los efectos del IVA nacional, con locual la cadena de oposición de intereses permanece intacta a los efectosde inducir el cumplimiento voluntario y facilitar el control fiscal por cru-ce de información de compras y ventas.

(b) Ambos impuestos recaen sobre los mismos contribuyentes poseedores dela misma clave de identificación tributaria (a la que sólo habrá que adi-cionarle la identificación de la jurisdicción de residencia). Se genera undoble mecanismo de control, que operará a través de:• Una coordinación horizontal entre las administraciones tributarias

provinciales que intercambiarían información sobre los contribuyen-tes inscriptos que realizan operaciones interjurisdiccionales.

• Una coordinación vertical entre la administración tributaria nacionaly cada una de las administraciones provinciales, en base a la estrictaproporcionalidad que deberá existir, entre la recaudación del fisco na-cional y la de los fiscos provinciales en el caso de los contribuyentesque no realizan operaciones interjurisdiccionales, y para complemen-tar la información sobre las operaciones de los contribuyentes querealizan operaciones interjurisdiccionales.

(c) La recaudación provincial fluye automáticamente a la jurisdicción de desti-no en virtud del funcionamiento del mecanismo de “pago diferido”, sin ne-cesidad de compensaciones pecuniarias entre provincias, lo que vuelve mássencillo y transparente el funcionamiento del sistema de IVA provinciales.

(d) El tratamiento de los flujos comerciales con terceros países (importacio-nes y exportaciones) no requiere de ningún tipo de solución especial enoposición a lo que ocurriría si se aplicaran otros sistemas de ajuste com-pensatorio (como el sistema de crédito fiscal) y aun con la variante impo-sitiva que propugna la Nación. En efecto, puesto que las ventas entreprovincias quedan gravadas a tasa cero, no existe necesidad de procedera realizar compensaciones o asignar responsabilidades de devolución decréditos fiscales sobre insumos gravados entre las diferentes provinciaspor las que pudo transitar, en sus distintas etapas de fabricación y distri-bución, aquel bien que en definitiva termina siendo exportado a un tercerpaís. De hecho la mercancía exportada podría reclamar devolución decréditos de IVA de dos clases: por una parte IVA nacional y por otra IVAprovincial correspondiente a insumos incorporados en la provincia “deorigen” del bien exportado. El primer crédito sería devuelto –como en la


sas etapas de producción y distribución por las que atraviesa el bien a lo lar-go de las diversas provincias.

b) IVA provinciales

La jurisdicción A con una tasa de 10% vende toda su producción a laprovincia B y por lo tanto otorga a estas ventas el tratamiento de “tasa cero”.Por consiguiente el productor de A tiene débito fiscal cero y, dado que en el


El sistema integrado de IVA nacional y provincial funcionará según el si-guiente esquema:

a) IVA nacional

A la tasa del 10% sobre un valor agregado total de $ 600 el IVA Nacionalproduce una recaudación de $ 60 que ingresa totalmente en el fisco nacio-nal. Como ilustra el cuadro 1 esta recaudación se va generando en las diver-


CUADRO 1

Provincia Provincia ProvinciaA B C

Productor Productor Mayorista Minorista Minorista

Insumos• Domésticos 0 0 100 200 0• Externos 0 0 100 0 200• Total 0 0 200 200 200

Valor agregado 100 100 200 100 100

Valor producción 100 100 400 300 300

Ventas• Domésticos 0 100 200 300 300• Externos 100 0 200 0 0• Total 100 100 400 300 300

IVA Federal (10%)• Crédito 0 0 20 20 20• Débito 10 10 40 30 30• Impuesto 10 10 20 10 10

IVA provincial• Crédito por compras domésticas 0 0 15 30 0• Crédito por compras externas 0 0 0 0 0• Débito por compras domésticas 0 15 30 45 60• Débito por ventas externas 0 0 0 0 0• IVA “doméstico” 0 15 15 15 60• IVA “externo” 0 0 0 0 0• Total 0 15 15 15 60

Impuesto ventas minoristas 0 0 0 45 60

TASA IVA PROV. A = 10%TASA IVA PROV. B = 15%TASA IVA PROV. C = 20%

CUADRO 2




Valor agregado 100 100 200 100 100



IVA federal (10%)• Crédito 0 0 20 20 20• Débito 10 10 40 30 30• Impuesto 10 10 20 10 10

IVA provincial• Crédito por compras domésticas 0 0 15 30 0• Crédito por compras externas 0 0 10 0 30• Débito por compras domésticas 0 15 30 45 60• Débito por ventas externas 10 0 30 0 0• IVA “doméstico” 0 15 15 15 60• IVA “externo” 10 0 20 0 -30• Total 10 15 35 15 30




ejemplo no realiza compras intermedias domésticas tampoco tiene créditofiscal que reclamar al fisco de la provincia A. Por lo dicho la recaudación queingresa al fisco de la provincia A en concepto de IVA provincial es cero.

En la provincia B con una tasa de IVA provincial del 15%, el productorgenera un débito fiscal de $ 15 por sus ventas al mayorista de la propia pro-vincia B. Contra este débito no posee créditos que descontar con lo cual suimpuesto determinado a nivel provincial es de $ 15 que ingresa al fisco de B.

El mayorista de B hace ventas internas en su provincia por $ 200 que le


CUADRO 3




Valor agregado 100 100 200 100 100



IVA federal (10%)• Crédito 0 0 20 20 20• Débito 10 10 40 30 30• Impuesto 10 10 20 10 10

IVA provincial• Crédito por compras domésticas 0 0 15 30 0• Crédito por compras externas 0 0 15 0 40• Débito por compras domésticas 0 15 30 45 60• Débito por ventas externas 15 0 40 0 0• IVA “doméstico” 0 15 15 15 60• IVA “externo” 15 0 25 0 -40• Total 15 15 40 15 20



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dicciones son gravadas con la tasa del IVA provincial vigentes en la provinciade origen, obteniendo el comprador el pleno reconocimiento del crédito porparte de la jurisdicción de destino (la de residencia del comprador).

En el cuadro 2 se observa que el resultado final en cuanto al monto totalrecaudado por los IVA provinciales es exactamente el obtenido en el cuadro1 ($ 105), sin embargo la distribución entre las provincias de esta recauda-ción es distinta a la registrada en el cuadro 1, y ya no coincide con la quesurgiría de un impuesto a las ventas minoristas provincial.

Recaudación RecaudaciónCuadro 1 Cuadro 2

Provincia A $ 0 $ 10Provincia B $ 45 $ 65Provincia C $ 60 $ 30Total $ 105 $ 105

Para respetar la asignación jurisdiccional propia del principio de destinoel fisco de A debería transferir al fisco de B $ 10 y el fisco de B $ 30 al fiscode C.

En el cuadro 3 se reitera el ejercicio con una variante consistente en quesea el vendedor el obligado a cargar sobre su venta extrajurisdiccional la ta-sa de IVA vigente en la jurisdicción de destino de la venta. Nuevamente eneste caso la recaudación total de los IVA provinciales suma $ 105, pero ladistribución entre provincias de estos recursos no es consistente con el prin-cipio de destino y requiere de compensaciones pecuniarias entre las provin-cias. En este ejemplo la provincia A debería transferir $ 15 a la provincia B yésta, $ 40 a la provincia C.

Recaudación RecaudaciónCuadro 1 Cuadro 3

Provincia A $ 0 $ 15Provincia B $ 45 $ 70Provincia C $ 60 $ 20Total $ 105 $ 105

Por último el cuadro 4 muestra el probable impacto de corto plazo de lasustitución propugnada. El ejercicio se ha realizado teniendo en cuenta larecaudación de Ingresos Brutos del año 1996, con lo que incorpora el efectode las desgravaciones sectoriales concedidas en forma no uniforme hasta di-cho año por las diferentes provincias argentinas. La asignación por provinciade la recaudación del IVA provincial fue realizada según la estructura deventas que surge del censo económico de 1985.

Para que la sustitución resulte financieramente neutral la tasa requeridapara el IVA provincial es del 6,16%. Si se procede así cinco jurisdicciones re-


producen un débito de $ 30, contra el que descarga el crédito de $ 15 por los$ 100 de insumos que adquirió al productor localizado en B. Los insumosque había comprado al productor de A no le ocasionaron pago de IVA porquesobre ellos gozó el tratamiento a “tasa cero”.

Adicionalmente el mayorista de B vende a un minorista radicado en C por$ 200 pero estas ventas sujetas a “tasa cero” no le producen débito fiscal (nicrédito al comprador de C).

Nótese que si bien el mayorista de B tiene débito sólo por sus ventas in-ternas, contra ese débito puede descargar la totalidad de los créditos porcompra de insumos gravados.

En definitiva el mayorista de B paga $ 15 de impuesto que ingresan en elfisco por compra de insumos gravados.

El minorista de B realiza ventas finales por $ 300 generando $ 45 de dé-bito fiscal contra los que imputa $ 30 de crédito por compras efectuadas almayorista de B. La diferencia ($ 15) la ingresa al fisco de su provincia.

En resumen, en la provincia B la recaudación en concepto de IVA provin-cial asciende a $ 4 5 ($ 15 a nivel de productor, $ 15 a nivel de mayorista y$ 15 a nivel de minorista). Debe señalarse que si la provincia B hubiera ins-trumentado un Impuesto a las Ventas Minoristas con tasa del 15% el resul-tado en términos de recaudación hubiera sido exactamente igual.

Por último, en la provincia C, donde la tasa de IVA es de 20%, el minoris-ta que compra en la provincia B no posee créditos fiscales para compensarcontra el débito de $ 60 por sus ventas finales por valor de $ 300, en conse-cuencia debe ingresar $ 60 en calidad de impuesto al fisco de su provinciade residencia.

Nuevamente, la recaudación de IVA de la provincia coincide con la quehubiera obtenido estableciendo un Impuesto a las Ventas Minoristas a tasadel 20%.

Por lo tanto, la utilización del IVA principio destino, al fijar que el hechoimponible se produce en el lugar de destino final del producto, redunda enuna asignación territorial de la recaudación exactamente coincidente con laque provocaría un impuesto provincial sobre ventas minoristas.

Provincia A $ 0Provincia B $ 45Provincia C $ 60

Además al complementarse el principio de destino con el mecanismo de“pago diferido” cada provincia recauda el IVA que estrictamente le correspon-de en función de su consumo final, sin “apropiarse” indebidamente de IVAgenerado por transacciones interjurisdiccionales cuya reasignación a las ju-risdicciones de destino obligaría a implementar cámaras compensadoras uotro tipo de arreglo institucional, que complicarían y eventualmente encare-cerían la administración y coordinación del tributo.

El cuadro 2 es útil para ilustrar el punto antes comentado. El cuadro encuestión plantea el mismo ejemplo contenido en el cuadro 1 con la única di-ferencia de que en el cuadro 2 los flujos interjurisdiccionales no son tratadoscon arreglo al mecanismo de “pago diferido” sino que las ventas a otras juris-


vincial o un IVM provincial porque su estructura es menos vulnerable a be-neficios impositivos sectoriales (exenciones y/o reducción de tasas para de-terminados bien es o servicios) y, principalmente, porque permite gravar latotalidad del valor agregado generado por el sector público (en definitiva el“consumo salarial” del sector público) así como los pagos a transferencias(jubilaciones y pensiones) que permanecen en buena medida libres de impo-sición bajo las variantes de imposición al consumo vía transacciones.

NOTAS

1. El IVA tipo consumo permite deducir de la base imponible a la inversión, el IVAIngreso sólo a la amortización de ésta y el IVA producto no permite ningún descuentorelacionado a la compra de bienes de capital. En el texto se discute el IVA Consumoque es el habitualmente utilizado en la Argentina y en la generalidad de los países.

2. El Impuesto al Consumo Personal tiene la ventaja en relación del impuesto “H-R” de que su grado de progresividad es superior porque toda la base del PCT puede es-tar sujeta a tasas progresivas, mientras que sólo una parte (los ingresos del trabajo)son afectados por tasas progresivas en el caso del impuesto “H-R”.

3. Incluso la reforma de la Constitución de 1994 que otorga rango constitucional ala coparticipación impositiva admite que pueda existir más de un sistema de coparti-cipación, a condición de que su diseño respete ciertas directivas constitucionales.

4. Incluso el eventual mayor costo de la coordinación de un IVA-destino provincialversus un IVM provincial podría ser más que compensado en el caso argentino por elhecho de que al instrumentar la imposición sustitutiva de ingresos brutos sobre el IVAdestino es posible tener una misma forma de imposición general al consumo tanto anivel federal (IVA nacional) como a nivel provincial (IVA provincial). Esta circunstanciase traducirá en menores costos para el contribuyente que debe tratar con un únicoimpuesto y con procedimientos uniformes de cálculo, liquidación y pago (impuesto conel que además ya está familiarizado en el caso argentino). Por otra parte, mejora la fis-calización del tributo, a raíz de la complementación entre el accionar de las adminis-traciones tributarias federal y provinciales a que da lugar el que ambos niveles de go-bierno actúen sobre la misma base e idéntico universo de contribuyentes.

5. Gaggero et al. (1994).6. El caso de Chubut debe ser considerado aparte, puesto que los contribuyentes

locales de Ingresos Brutos han sido cedidos por la provincia a los municipios, de allíque la recaudación actual provincial no sea un buen reflejo de su base imponible real.


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sultan fuertemente perdedoras, con mermas de recaudación superiores al20%; ellas son Tierra del Fuego, MCBA, Neuquén, San Luis y Santa Cruz.

En todos los casos la merma de recaudación puede estar asociada a quela actual estructura de Ingresos Brutos admite que estas jurisdicciones gra-ven actividades como la extracción de hidrocarburos en el caso de las pata-gónicas o la actividad financiera y de seguros en el caso de la MCBA que de-jarían de producir recaudación bajo un esquema de imposición al consumofinal. Si estas provincias quisieran recuperar la disminución de recaudaciónincrementando la tasa de sus respectivos IVA provinciales éstas deberían al-canzar niveles del 10,6% en Tierra del Fuego y del orden del 9% en MCBA yNeuquén por ejemplo.

Dos jurisdicciones grandes como Buenos Aires y Córdoba no verían alte-rada su recaudación con la sustitución de Ingresos Brutos por un IVA pro-vincial.

Serían quince las provincias que se beneficiarían con incrementos de re-caudación de más del 20%, estando conformado este grupo por provinciasrelativamente pobres como Formosa, Jujuy, Santiago del Estero, Misiones yLa Rioja pero también por provincias de desarrollo intermedio como Tucu-mán, La Pampa, San Juan, Chubut6 y una provincia rica como Santa Fe.

Por último Mendoza, Río Negro, Salta , Catamarca y Entre Ríos obtienenmejoras del orden del 20% o menos.

El hecho destacable es que en términos absolutos existe una sola granperdedora a raíz de la sustitución, y es la MCBA que enfrentaría una reduc-ción aparentemente superior a los $ 400 millones anuales.

6.2.2. Alternativa H-R provincial

La posibilidad de sustituir Ingresos Brutos por un impuesto H-R no ofre-ce inconvenientes desde el punto de vista administrativo.

Antes bien podría argumentarse que el componente del impuesto H-Rque recae sobre las empresas podría utilizar la propia estructura de coordi-nación interjurisdiccional creada para Ingresos Brutos (Convenio Multilate-ral) para la administración de aquellas firmas que por contar con estableci-mientos en más de una jurisdicción deberían atribuir recaudación a más deuna provincia. Debe recordarse que la recaudación a asignar por este com-ponente es la resultante de aplicar la tasa impositiva a una base dada por:ventas menos compras de insumos, menos compras de bienes de uso, menospagos salariales.

La masa más significativa de recaudación provendrá de la imposición quecada provincia realice a los ingresos del trabajo (más pagos de transferencia)que reciban sus residentes. La administración de este componente no requie-re coordinación interjurisdiccional, aunque obviamente se beneficiará con elintercambio de información entre cada provincia y la nación sobre los im-puestos al trabajo recaudados por esta última. Cada provincia podría graduardistintos montos exentos y/o estructuras progresivas de tasas de imposición,con lo cual se ganaría en términos de autonomía financiera provincial.

Si el grado de progresividad no erosiona en demasía la base gravable, es-ta altenrativa tiene el atractivo de generar igual recaudación que un IVA pro-


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1. INTRODUCCIÓN

La política fiscal es uno de los instrumentos más adecuados para mejorarla distribución personal del bienestar. Tanto los impuestos como los gastospúblicos modifican el nivel de vida de los individuos, y por ende la distribu-ción del bienestar entre ellos. Este trabajo se concentra en una de las ramasdel presupuesto, el sistema impositivo, sin desconocer que el objetivo finaldebe ser el de evaluar la incidencia distributiva de todo el presupuesto. Enese sentido, el presente es un trabajo de incidencia diferencial en el que seanalizan los efectos del sistema impositivo actual versus un esquema alter-nativo con la misma recaudación. La situación de referencia está dada, comoes usual, por un impuesto generalizado a los ingresos de tipo proporcional.

En varios países existe un permanente monitoreo de la incidencia distri-butiva del sistema impositivo.1 Cualquier propuesta de reforma tributaria esanalizada en términos de sus efectos distributivos a partir de estudios siste-máticos de incidencia impositiva. Ésta no ha sido una práctica usual en laArgentina. Las razones de este descuido son variadas, incluyendo la falta deinformación para realizar estudios con cierta profundidad y quizás un relati-vo desinterés por las cuestiones distributivas.2

Un estudio de incidencia requiere datos de gastos, ingresos e impuestosa nivel individual, o al menos, a nivel de estratos de ingresos. Los trabajos deincidencia sobre el sistema impositivo argentino realizados en la última dé-cada se basan en la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares de 1986.3

El presente trabajo se nutre de una fuente de información novedosa: la En-cuesta Nacional de Gastos de los Hogares (ENGH) realizada en todo el paísen 1996.4 Además se hace uso de información a nivel individual de la En-

CAPÍTULO 12

Incidencia distributiva del sistema impositivo argentino

Leonardo C. Gasparini*

* Investigador visitante en FIEL y profesor del Departamento de Economía de laUniversidad Nacional de La Plata.

El autor agradece la excelente colaboración de Luciano Di Gresia y los comentariosde Daniel Artana, Juan Luis Bour, Alberto Porto y participantes de seminarios inter-nos en FIEL. Los errores que pudieran persistir son de responsabilidad del autor.

ENGH fue realizada por el INDEC con el propósito principal de obtener losnuevos ponderadores para el índice de precios. Por esta razón el diseño de laencuesta no responde al objetivo con que se la usa en este trabajo, lo cualgenera varias dificultades. La base de datos a nivel de hogares o individuos,indispensable para hacer el análisis más rico y preciso, aún no está disponi-ble. Para este trabajo el INDEC brindó información en estratos de ingreso ygasto de consumo per cápita para la región Metropolitana del Gran BuenosAires (Capital Federal y Gran Buenos Aires).6

Encuesta Permanente de Hogares (EPH)

La EPH es una encuesta que se realiza dos veces al año en varios conglo-merados urbanos del país con el principal objetivo de medir las tasas de de-socupación. Al recolectar información sobre ingresos y características demo-gráficas y socioeconómicas de las familias, la EPH resulta de utilidad paraun estudio de incidencia. Sin embargo, al no incluir datos sobre gastos,constituye una fuente de información de calidad inferior a las encuestas degastos e ingresos. Además, resulta difícil discriminar los ingresos por tipo defuente, lo que reduce aún más su utilidad. Pese a estas desventajas la EPHsirve como fuente complementaria de información, por lo que se la usa ex-tensamente en este trabajo.

Declaraciones juradas del impuesto a las ganancias

Se cuenta con información de todas las declaraciones juradas (DDJJ) delimpuesto a las ganancias (tanto de personas físicas como de empresas). Losarchivos de la Dirección General Impositiva excluyen toda información quepudiera servir para identificar al contribuyente. La base de datos incluye pa-ra el caso de personas físicas las declaraciones de alrededor de 1.300.000contribuyentes. Estas declaraciones contienen información del ingreso de ca-da individuo (discriminado por fuentes), gastos y deducciones admitidos, de-ducciones especiales, exenciones y finalmente el impuesto determinado y elefectivamente pagado.

Recaudación total de impuestos

El cuadro 2.1. resume la estructura tributaria argentina.7

Los impuestos recaudados por la Nación constituyen el 82% de la recau-dación total. El impuesto al valor agregado es la principal fuente de recursos,con más de un tercio de la recaudación nacional y provincial agregada. Losimpuestos al trabajo (contribuciones patronales y aportes personales) consti-tuyen la segunda fuente en importancia con una participación de más del22%. El impuesto a las ganancias (a las empresas y a las personas físicas) re-presenta alrededor de un 12% de los fondos totales. El principal tributo pro-vincial, el impuesto a los ingresos brutos, recauda más del 50% de los fondosprovinciales, representando un 10% de la recaudación agregada nacional. Elresto de los tributos nacionales y provinciales son de menor importancia, noalcanzando en ningún caso a superar el 5% de la recaudación total.

INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DEL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO 369

cuesta Permanente de Hogares (EPH) y de las declaraciones juradas del im-puesto a las ganancias.

El presente estudio explora un aspecto recientemente enfatizado por la li-teratura de incidencia: el cálculo de la presión tributaria en relación al ingre-so intertemporal (en lugar del ingreso corriente). Adicionalmente, se indaganlos efectos que las variables demográficas, básicamente el tamaño y la com-posición de las familias, tienen sobre los resultados de incidencia.

El resto del trabajo se ordena de la siguiente manera. En la sección 2 sedescriben las fuentes de información. La sección 3 trata el ordenamiento dehogares e individuos según distintos indicadores de bienestar y analiza elgrado de desigualdad en la distribución. La sección 4 constituye el núcleodel trabajo: en ella se discuten las hipótesis de incidencia de cada impuesto,se explica la metodología de cálculo y se presentan los resultados. En la sec-ción 5 se agregan los resultados de cada tributo para determinar el efecto delsistema impositivo global sobre la distribución del bienestar. Se analiza laprogresividad del sistema tributario argentino y se la compara con la del gas-to público social. Se concluye en la sección 6 con los comentarios finales.

2. FUENTES DE INFORMACIÓN

Un estudio empírico de incidencia distributiva de los impuestos debe re-correr, al menos, cuatro etapas básicas: (i) ordenar a los individuos (o a loshogares) según algún indicador de bienestar; (ii) definir criterios de inciden-cia impositiva; (iii) obtener información sobre la recaudación de impuestos, ysobre las variables o parámetros necesarios para ordenar a los individuos yasignar los impuestos; y (iv) presentar los resultados mediante tablas de in-cidencia. Las primeras dos etapas dependen crucialmente de la informaciónque es posible obtener en la tercera. En la mayoría de los estudios empíricossobre el tema la elección de la variable indicadora del bienestar y de los cri-terios de asignación de los tributos están guiados en buena parte por la dis-ponibilidad de información. El resto de esta sección está destinada a presen-tar la información existente en el caso argentino, la cual condiciona elanálisis. Los aspectos conceptuales del ordenamiento de los individuos (eta-pa [i]) se discuten en la sección 3, mientras que los criterios de incidencia(etapa [ii]) son analizados para cada impuesto en la sección 4.

Las cuatro principales fuentes de datos utilizadas en este trabajo son laEncuesta Nacional de Gastos de los Hogares, la Encuesta Permanente deHogares, las declaraciones juradas del impuesto a las ganancias de la Direc-ción General Impositiva, y la información del Ministerio de Economía sobrerecaudación de impuestos nacionales y provinciales.

Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares (ENGH)

Esta encuesta constituye la principal fuente de información para determi-nar la formación de las familias, conocer sus características demográficas ysocioeconómicas, obtener sus ingresos y niveles de consumo y determinar ladistribución de las variables necesarias para asignar los impuestos.5 La


Indicador de bienestar

La definición del indicador de bienestar tiene una doble relevancia en unanálisis de incidencia ya que el mismo suele hacerse en términos de presióntributaria, la que se calcula como el impuesto soportado por el individuo so-bre el indicador de bienestar. Si se subestima el bienestar de un individuo,no sólo se lo asignará a un percentil más bajo que el correcto, sino que seexagerará su presión tributaria al reducirse el denominador de la misma.

La medida adecuada de bienestar es la utilidad (“felicidad”) del individuo.La imposibilidad de medir el nivel de utilidad da lugar a la búsqueda de in-dicadores de bienestar. En la literatura económica el indicador más usual esel ingreso. La práctica generalizada es agrupar a los individuos en estratosde ingresos y presentar la carga tributaria en términos relativos al ingresopromedio de cada estrato. Aun si existe acuerdo en usar al ingreso como me-dida de bienestar, varias cuestiones quedan por resolver: ¿qué conceptos in-cluir en el ingreso?, ¿debe considerarse el ingreso corriente o el permanen-te?, ¿debe incluirse el ingreso real o el potencial?, ¿debe ajustarse el ingresopor variables demográficas? El resto de esta sección discute estos puntos.

Concepto de ingreso

La teoría económica recomienda utilizar una definición amplia de ingreso.El criterio más usual es el de Haig-Simons: el ingreso es el valor monetariodel incremento neto de la capacidad de un individuo de consumir durante unperíodo. Además de incluir las fuentes tradicionales de ingresos (salarios, in-gresos del capital, rentas, jubilaciones, etc.) este criterio incluye algunos ítemno convencionales que constituyen adiciones a la capacidad de consumir:contribuciones patronales a la seguridad social,10 ganancias o pérdidas de ca-pital devengadas (no necesariamente realizadas), impuestos a las gananciaspagados por las firmas, producción de autoconsumo, transferencias en espe-cie de empresas y renta imputada por uso de bienes durables (típicamente,viviendas y vehículos). Al monto del ingreso calculado incluyendo estos ru-bros se le deben descontar los gastos incurridos para generar el ingreso.

Para llevar estos conceptos a la práctica se utiliza la información del for-mulario 4 de la ENGH. Este formulario incluye los ingresos por trabajo asa-lariado y por trabajo por cuenta propia, los ingresos del patrón, empleador oempresario, las jubilaciones y pensiones, las rentas, las transferencias reci-bidas en dinero y la valorización de la producción realizada para autoconsu-mo. Si bien la información de la ENGH no permite la inclusión directa de lascontribuciones patronales a la seguridad social ni de los impuestos a las ga-nancias de las empresas, en este trabajo se obtienen estimaciones de las dis-tribuciones de esas variables, por lo que el ingreso individual es ajustado pa-ra tenerlas en cuenta. La ENGH no incluye estimaciones de la renta implícitapor el uso de viviendas y automotores propios. Para corregir esta omisión loideal sería correr regresiones hedónicas que expliquen el precio de la vivien-da o el alquiler pagado en función de varias características de la viviendausando información de la ENGH o bases de datos del mercado inmobiliario.Lamentablemente, este análisis debe ser demorado hasta tanto la base de


3. ORDENAMIENTO DE LOS INDIVIDUOS

El primer paso en todo análisis distributivo es precisar la unidad de aná-lisis y definir el ordenamiento de acuerdo a algún indicador de bienestar. Es-te paso, lejos de ser trivial, implica una serie de decisiones que suelen deter-minar buena parte de los resultados.

Unidad de análisis

El objeto de estudio en un típico análisis de economía del bienestar es elindividuo. Un estudio de incidencia presupuestaria pretende medir el nivelde vida de cada persona y la forma en que las políticas públicas lo afectan.Sin embargo, se reconoce que las personas viven en hogares y que los recur-sos a disposición de un individuo son los que reúne el hogar, independiente-mente de quien sea el perceptor de ingresos.8 Las encuestas de gastos e in-gresos en Argentina (ENGH y EPH) permiten identificar el hogar al quepertenece cada persona.9 Sin embargo, éste no es el caso en las declaracio-nes juradas de impuestos o en la información de salarios proveniente del sis-tema de seguridad social, lo cual genera varios problemas prácticos.


CUADRO 2.1ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA, 1996

Impuestos millones $ %

Impuestos nacionales 44.055 82,0IVA 18081 33,6Contribuciones patronales 6378 11,9Aportres personales 5774 10,7Ganancias-empresas 3988 7,4Ganancias-personas físicas 2555 4,8Combustibles y gas 2338 4,3Derechos de importación 1897 3,5Internos 1691 3,1Bienes Personales 653 1,2Otros 700 1,3

Impuestos provinciales 9698 18,0Ingresos brutos 5442 10,1Inmobiliario 1766 3,3Automotores 894 1,7Sellos 843 1,6Otros 753 1,4Total Nación + provincias 53.753 100,0

Fuente: Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos

panel. Las estimaciones en base a datos de corte transversal son tambiénposibles, aunque menos confiables. La estimación del lado de los usos esmás sencilla si se acepta el supuesto de que los individuos buscan suavizarsu sendero de consumo en el tiempo. En el extremo, el consumo es constan-te e igual a una proporción del ingreso permanente, por lo que, ignorandolas herencias y regalos, el ordenamiento por consumo corriente coincide conel ordenamiento por ingreso permanente.13

En este estudio se realiza tanto un análisis corriente como intertempo-ral.14 Para el primer tipo de análisis se utiliza el ingreso promedio de los úl-timos 6 meses registrado en el formulario 4 de la ENGH, o el ingreso men-sual de la EPH. Para estimar el ingreso permanente por el lado de los usosse utiliza el consumo corriente en base a información de los formularios 3 y4 de la ENGH.15 Se ignoran por falta de información las rentas imputadasdel uso de viviendas y vehículos propios y los regalos y herencias dejados porlos individuos. Existen dos potenciales problemas de estimación. 1) El con-cepto relevante para aproximar el ingreso permanente es el de consumo co-rriente. Sin embargo, con la información disponible sólo es posible computarel gasto corriente en bienes de consumo. En períodos largos de tiempo la di-ferencia entre estos dos conceptos es mínima. Sin embargo, la encuesta re-porta los gastos en períodos relativamente cortos de tiempo. Cuando se dis-ponga de la información de la ENGH a nivel individual se analizará estepunto con más detalle. 2) La estimación del ingreso permanente por el ladode los usos requiere la inclusión de los regalos y herencias dejadas por losindividuos. Lamentablemente, si bien la ENGH incluye preguntas al respec-to, esa información aún no está disponible.16

El análisis intertemporal es el más correcto desde un punto de vista con-ceptual. Sin embargo, también se incluye un análisis de incidencia corrientepor las siguientes razones. (i) La literatura empírica sobre incidencia imposi-tiva y presupuestaria ha estado fuertemente concentrada en los estudios detipo corriente. En consecuencia, si se quiere comparar la incidencia tributa-ria argentina actual con la de años pasados, con la de otros países o con laincidencia del gasto es necesario utilizar al ingreso corriente como criterio deordenamiento. (ii) La única información desagregada disponible es la prove-niente de la EPH. Esta encuesta sólo brinda información del ingreso indivi-dual corriente. Por ende, cualquier análisis que requiera de información de-sagregada (por ejemplo, el ajuste del indicador de bienestar por variablesdemográficas) debe contentarse con el uso del ingreso corriente como criteriode ordenamiento.

Ingreso potencial

Si el individuo es libre de elegir la cantidad de horas de trabajo, el in-greso monetario no es una buena medida de su nivel de bienestar. Un in-greso monetario reducido no es necesariamente un signo de bajo nivel debienestar, si resulta esencialmente de la decisión libre del individuo de“consumir” más ocio. El concepto de bienestar relevante sería el de ingresopotencial, es decir, el ingreso obtenible por un individuo si destinara todosu tiempo a trabajar.17 A pesar de estas consideraciones, en este estudio se


datos desagregada de la ENGH esté disponible. Las ganancias de capital de-vengadas no se incluyen en el cálculo del ingreso ni existen perspectivas dehacerlo por falta de información.

La fuente alternativa de cómputo de los ingresos a nivel individual es laEPH. El ingreso registrado en esta encuesta no incluye aportes patronales, niimpuestos directos de las firmas, ni el valor imputado de durables, ni ganan-cias de capital devengadas. Como fue señalado, es posible corregir por losdos primeros conceptos. Con información de la EPH es difícil estimar el valorimputado de los bienes durables e imposible calcular las ganancias de capi-tal devengadas. La encuesta incluye un ítem para otros ingresos donde laproducción de autoconsumo y las transferencias deberían ser registradas,aunque es dudoso que esto ocurra.

Ingreso corriente o permanente

Los estudios tradicionales de incidencia ordenan a los individuos (o a lasfamilias) por el nivel de ingreso corriente, típicamente el ingreso anual. Sinembargo, si un individuo puede “trasladar” consumo entre períodos, su bie-nestar está más relacionado con el ingreso permanente que con el corriente.El ordenamiento por ingreso corriente puede llevar a resultados sesgados alconsiderar como “pobres” a individuos que simplemente sufren un shock ne-gativo transitorio (por ejemplo, individuos que están desocupados sólo en elmomento de la encuesta), o que se encuentran en un período del ciclo de vi-da donde sus ingresos son bajos (por ejemplo, juventud o ancianidad). Unindividuo en esas circunstancias puede mantener un nivel de vida alto pesea que su ingreso sea transitoriamente bajo. Clasificarlo como “pobre” e im-putar los impuestos que paga a un estrato bajo no sería conceptualmentecorrecto. Este problema se resuelve si los individuos son ordenados según suingreso permanente (o “intertemporal”). Para discutir los problemas de esti-mación es útil escribir la restricción presupuestaria intertemporal como11

donde T es el número de períodos que vive un individuo, N es el número debienes que consume, pit el precio del bien i, cit las cantidades consumidas, Rt

el valor de los regalos que el individuo hace o las herencias que deja, wt elsalario horario, Lt la cantidad de horas trabajadas, y Ht el valor de los rega-los o herencias que el individuo recibe. Todas estas variables correspondenal período de tiempo t. Finalmente, r es la tasa de interés que se suponeconstante. Esta restricción presupuestaria intertemporal sirve para ilustrarlas dos maneras alternativas de estimar el ingreso permanente. El lado dere-cho es el de las fuentes: el ingreso permanente se compone de los ingresosprovenientes del trabajo recibidos a lo largo de toda la vida, más los regalosy herencias.12 El lado izquierdo es el de los usos del ingreso: consumo debienes y regalos. La estimación del lado de las fuentes exige la predicción delos ingresos del individuo en el tiempo. Para ello es ideal contar con datos de

pit .cit

(1 + r )t+ Rt

(1 + r )ti =1

N

∑

t =0

T

∑ = wt .Lt

(1 + r )t+ Ht

(1 + r )t

t =0

T

∑


breza. Se tomó un valor de q=.8, ya que constituye un valor intermedio delos estimados en la literatura (ver Deaton [1997]).

Ordenamientos para la Argentina

En este trabajo los individuos son ordenados según cuatro indicadores debienestar: el ingreso per cápita familiar (ipcf), el consumo per cápita familiar(cpcf), el ingreso total familiar (itf), y el ingreso ajustado por adulto equivalen-te y economías de escala (iaee). El cuadro 3.1. presenta las características decada ordenamiento. Las dos primeras columnas indican la fuente y el perío-do que abarca la encuesta relevante. La tercera columna indica la variablecomputada. Al no contar con información desagregada de la ENGH, el itf y eliaee se construyen en base a la EPH. El INDEC incluye un número semejan-te de hogares (en lugar de individuos) en cada decil. En base a los datos de-sagregados de la EPH fue posible obtener distribuciones con estratos conigual número de individuos. La cuarta columna del cuadro 3.1. indica si losdeciles agrupan al 10% de los hogares o de los individuos.

Una característica típica de las encuestas de hogares es la subdeclara-ción de ingresos. Ni la ENGH ni la EPH escapan a este problema. El ingresoanual expandido a todo el aglomerado Gran Buenos Aires que surge de laEPH es apenas un 45,1% del ingreso disponible estimado para la región enbase a información de Cuentas Nacionales. Ese porcentaje sube al 54% en elcaso de la ENGH. Si la subdeclaración de ingresos fuera proporcional al in-greso real para todos los individuos, la distribución del bienestar y la evalua-ción de la incidencia tributaria no se vería alterada. Sin embargo, es usualconsiderar que la subdeclaración varía por fuentes de ingreso. Por ejemplo,se cree que las encuestas capturan relativamente bien los ingresos por jubi-lación o trabajo asalariado, pero fallan en registrar adecuadamente los ingre-sos del capital. Si esto fuera así, dado que la estructura de fuentes de ingre-sos varía entre individuos, los porcentajes de subdeclaración final seríandiferentes. En particular, los ingresos de las personas ricas (con una mayorparticipación de los ingresos del capital) tenderían a estar más subvaluadosque el resto. En este trabajo se practicó una corrección por subdeclaraciónproyectando la estructura del ingreso disponible de 1993 por factores (asala-riados, cuentapropistas, patrones, capitalistas, jubilados y otros) a los datosde las encuestas.19 La última columna del cuadro 3.1. indica si los datosfueron corregidos por subdeclaración y si el ingreso individual incluye losaportes patronales y los impuestos a las ganancias de las empresas. No seincluye un ajuste por subdeclaración para el caso del consumo por cuantono fue posible obtener estimaciones de la subdeclaración diferencial por de-ciles.20

El cuadro 3.2. presenta información sobre la distribución de las siete va-riables consideradas. En el primer panel se presentan las participaciones decada decil, mientras que en el segundo se calculan distintos índices de desi-gualdad.21

La distribución del bienestar varía substancialmente al cambiar de indi-cador. Estas diferencias tienen, como se verá más adelante, importantes im-plicancias a la hora de determinar la progresividad de cada impuesto y del


utiliza el ingreso monetario real en lugar del potencial. Esta decisión res-ponde a varias razones: (i) en la ENGH no existe información sobre el sala-rio horario de cada trabajador, (ii) en la realidad existen restricciones a lacantidad de horas que un individuo puede trabajar, y (iii) en un análisis co-rriente debería incorporarse el ingreso potencial derivado de otras fuentesdistintas al trabajo, lo que resulta difícil dada la información de las encues-tas disponibles.

Ajuste por variables demográficas

Una práctica usual en los trabajos de incidencia es ordenar a los indivi-duos por el ingreso (o consumo) total familiar. Sin embargo, esta prácticadesconoce que el nivel de bienestar individual depende no sólo del ingresofamiliar sino también del tamaño y composición del hogar. La otra prácticaextrema es computar el ingreso per cápita familiar, lo cual implica ignorarque las necesidades de una persona difieren por edad y que existen econo-mías de escala en el consumo del hogar. La estimación precisa de estos efec-tos es controversial por lo que en la gran mayoría de los trabajos empíricosse continúa usando el ingreso total o el per cápita. Sin embargo, se cree con-veniente evaluar la robustez de los resultados ante distintos ajustes por ta-maño y composición del hogar. Un mecanismo de ajuste posible consiste endividir al ingreso de la familia por la canasta básica de subsistencia corres-pondiente a un hogar con las características demográficas de la familia ana-lizada.18 Otra posibilidad es ajustar el ingreso familiar por el número deadultos equivalentes y por las economías de escala que surgen de vivir enhogares numerosos y compartir el consumo de bienes “públicos” familiares.Una fórmula usada comúnmente es la siguiente:

donde iaeeh es el ingreso por adulto equivalente ajustado por economías deescala internas al hogar (o ingreso ajustado) de un integrante del hogar h; itfh

es el ingreso total familiar del hogar h; ih (con i=1,...n) indexa a todos los in-tegrantes del hogar h; wih es el equivalente a un adulto (igual a 1 para un va-rón adulto y distinto de 1 para el resto, dependiendo su valor específico delas necesidades, usualmente de calorías, de la persona), y q mide el grado deeconomías de escala internas al hogar. En un extremo si no existen econo-mía de escala (q=1) y no hay necesidades diferenciales entre individuos(wih=1 "i), el ingreso ajustado coincide con el ingreso per cápita familiar. Enel otro extremo, si las economías de escala son plenas (q=0) el ingreso ajus-tado coincide con el ingreso total familiar: el nivel de bienestar de un indivi-duo se corresponde con el ingreso total de la familia, independientemente delnúmero de componentes. En este trabajo para ajustar el ingreso por adultoequivalente se usó la escala de necesidades de calorías por edad, sexo y ni-vel de actividad que se utiliza para obtener las estadísticas oficiales de po-

iaeeh = itf h

ωih1h

nh

∑

θ


partir de la EPH) es más igualitaria que la 3 pero menos que la 1. Las colum-nas 5 y 6 se construyen en base a deciles con igual número de individuos.Las distribuciones aparecen muy desiguales. Los deciles más pobres dismi-nuyen su participación respecto a la obtenida en los ordenamientos en estra-tos de hogares, dado que el número de individuos en esos deciles se reduce.


sistema tributario global. Dada esta relevancia, es importante indagar lascausas de las diferencias entre las distribuciones del cuadro anterior.

La columna 1 muestra la distribución del ingreso per cápita familiarajustado por subdeclaración que surge de la ENGH. El 10% más pobre delas familias del Aglomerado Gran Buenos Aires captura sólo el 2,1% del in-greso total, mientras que los ingresos del 10% más rico de los hogares repre-sentan más del 36% del total. La distribución del consumo per cápita fami-liar es naturalmente más igualitaria que la del ingreso. Todos los índices dedesigualdad de la columna 2 son inferiores a los de la 1.22 Una de las princi-pales razones de esta diferencia es que el consumo fluctúa menos que el in-greso. Dos personas con idéntico nivel de ingreso permanente (y por lo tantocon niveles de consumo semejantes) pueden encontrarse en períodos del ci-clo de vida o del ciclo económico distintos, y por ende tener ingresos corrien-tes muy diferentes.

La distribución del ingreso total familiar es sustancialmente más desigualque las dos distribuciones anteriores (ver columna 3). Un par de razones dancuenta de este hecho. En principio las fuentes de información son distintas.Mientras que la ENGH registra el ingreso promedio de los últimos 6 meses,la EPH computa el ingreso del último mes, el cual naturalmente resulta másvolátil. La segunda razón es que las familias más pobres en términos del ipcfson familias con muchos integrantes, mientras que las familias pobres entérminos del itf suelen ser familias con pocos integrantes.23 Al agrupar a losindividuos en deciles con igual número de hogares, los deciles más pobres enel ordenamiento por itf incluyen a relativamente pocos individuos, y por en-de la participación en el ingreso total de esos deciles es más baja que en unordenamiento por ingreso per cápita.24 La distribución de la columna 4 (in-greso ajustado por adulto equivalente y economías de escala construido a


CUADRO 3.1ORDENAMIENTOS

Distribución Fuente Fecha Variable Deciles Ajuste

1 ENGH 1996 ipcf hogares sí

2 ENGH 1996 cpcf hogares no

3 EPH abril 1996 itf hogares sí

4 EPH abril 1996 iaee hogares sí

5 EPH abril 1996 ipcf individuos sí

6 EPH abril 1996 iaee individuos sí

7 ENGH 1996 ipcf hogares no

Nota: ipcf=ingreso per cápita familiar, cpcf=consumo per cápita familiar, itf=ingreso total familiar, iaee=ingreso ajustado por adulto equivalente y economías de escala.

CUADRO 3.2DISTRIBUCIÓN DEL BIENESTAR

REGIÓN METROPOLITANA DEL GRAN BUENOS AIRES, 1996(En porcentajes)

Participación

Deciles ipcf ENGH cpcf ENGH itf EPH iaee EPH ipcf EPH iaee EPH ipcf ENGHhogares hogares hogares hogares individuos individuos hogares

(no aj.)(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)

1 2,1 3,0 0,8 1,4 1,0 1,0 3,0

2 3,0 4,7 1,6 2,3 1,8 2,0 4,3

3 3,6 5,3 2,4 3,1 2,4 2,6 5,4

4 5,5 6,1 3,3 3,9 3,0 3,3 6,4

5 6,1 7,7 4,2 4,7 3,8 4,0 7,3

6 7,6 9,4 5,2 5,6 4,9 5,1 8,9

7 8,2 10,2 6,7 7,1 6,3 6,3 9,7

8 10,8 13,1 8,9 8,7 8,7 8,7 12,1

9 16,7 15,5 13,3 12,3 13,7 13,3 15,7

10 36,3 25,1 53,6 50,8 54,5 53,6 27,0

Indices de desigualdad

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)

Gini 0,450 0,328 0,601 0,554 0,607 0,593 0,341Coef. Var. 0,968 0,623 1,496 1,395 1,525 1,495 0,670Schutz 0,339 0,238 0,469 0,431 0,482 0,470 0,248Theil 0,358 0,174 0,710 0,613 0,730 0,700 0,193Atkinsonα = 0.5 0,163 0,085 0,303 0,258 0,308 0,295 0,092α = -0.5 0,391 0,233 0,624 0,527 0,615 0,594 0,244α = -10 0,741 0,625 0,896 0,821 0,879 0,872 0,623

Nota: El número de cada distribución corresponde a la descripción del cuadro 3.1. Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ENGH y de la EPH, GBA, abril de1996.

En esta etapa del trabajo se seguirá el enfoque de los ST. Varias razonesjustifican esta elección. La sencillez y la posibilidad de trabajar a nivel de ob-servaciones son dos de ellas. Adicionalmente éste es el método más extendi-do, por lo que resulta aconsejable su uso para comparar los resultados conotros trabajos para la Argentina y el resto del mundo. Finalmente, se consi-dera que los estudios sectoriales y de demanda aún no están muy desarro-llados en la Argentina, por lo que no existe un conjunto de parámetros con-fiables que sirvan como insumos del modelo de EGC.27

Los impuestos afectan el bienestar de un individuo a través de dos vías:(i) el de las fuentes de ingresos, a través de la alteración del precio neto reci-bido por los factores de producción, y (ii) el de los usos, a partir del cambioen el precio de los bienes que compra con esos ingresos. Las hipótesis detranslación implican, implícita o explícitamente, supuestos sobre ambos ca-nales. Los supuestos de translación usados en este trabajo son en gran parteusuales en la literatura.28 Los mismos serán detallados al analizar cada gra-vamen.

El resto de la sección está destinado a analizar los tributos vigentes en laArgentina en 1996. Los impuestos son estudiados en orden según su impor-tancia como fuente de recaudación. En cada caso se comentan los supuestosde traslación usuales y los adoptados en este trabajo, se plantea la estrate-gia de cómputo de incidencia, se discuten los problemas de estimación, y sepresentan y explican los resultados.29, 30

1. Impuesto al valor agregado

El IVA es el impuesto de mayor recaudación en la Argentina. Se trata deun impuesto que grava el valor agregado de producción. Sin bienes exentosy con una alícuota uniforme, su efecto es equivalente al de un impuesto alas ventas finales sobre todos los bienes. En ese caso el IVA no genera ningu-na sustitución, los precios relativos no cambian y el impuesto recae sobre losconsumidores en proporción al gasto total. La presencia de bienes exentospuede generar sustituciones del lado de la demanda con las consiguientesreasignaciones de factores productivos, por lo que parte del impuesto puedeser trasladado hacia las fuentes. Para simplificar el análisis, estos efectosson ignorados en los estudios empíricos que utilizan supuestos de transla-ción, argumentando que los sectores exentos son pequeños, por lo que nogeneran cambios sustanciales en los precios de los factores.31

El mecanismo de imputación más sencillo es el de computar el impuestototal soportado por cada consumidor, en lugar de discriminarlo por bienes.Los impuestos asignados al individuo i (Ti) responden a la siguiente ecua-ción:

Ti = T .Gi −Gi

e

G −Ge


La distribución del ingreso ajustado (columna 6) es más igualitaria que la delingreso per cápita (columna 5) ya que el efecto del mayor número de niñosen los estratos pobres (que hace a la distribución per cápita más desigual) seve reducido por la consideración del adulto equivalente y de las economíasde escala. Finalmente, la columna 7 muestra la distribución del ipcf de laENGH sin ajustar por subdeclaración de ingresos ni incluir los aportes pa-tronales y los impuestos a las ganancias de las empresas. La distribución re-sultante es más igualitaria que la original (columna 1). La principal razón esque la subdeclaración de los ingresos del capital es mucho más importanteque en las demás fuentes. Este hecho en conjunción con la concentración delos ingresos del capital en los estratos más ricos reduce la participación deesos estratos en el ingreso total no ajustado por subdeclaración.

4. INCIDENCIA TRIBUTARIA

Existen dos enfoques alternativos para distribuir la carga tributaria entreindividuos: el enfoque de los supuestos de translación (ST) y los modelos deequilibrio general computado (EGC). En la primera alternativa el investigadorelige entre distintos supuestos de translación de un impuesto, calcula lascargas para cada estrato de bienestar y repite el procedimiento para todoslos impuestos, sumando las cargas de cada estrato.25 En el segundo enfoqueel analista postula un modelo de equilibrio general, lo calibra con datos de larealidad y simula la carga de un cambio en la política impositiva para cadagrupo de individuos.26

Es importante señalar que los supuestos de translación del primer enfo-que pueden estar basados en un modelo de equilibrio general implícito y queel segundo enfoque requiere numerosos supuestos para ser operativo. Lasformas funcionales escogidas, los mecanismos de agregación, los supuestossobre ciertos parámetros y las técnicas de estimación influyen sobre los re-sultados de manera similar a los supuestos de translación en el primer enfo-que. Una de las principales ventajas del método de EGC es que refleja la in-teracción simultánea entre las cargas de los impuestos, en lugar decomputar una carga por vez y sumarlas, como el enfoque ST. Otra ventajadel EGC es que computa el efecto total de un impuesto sobre el bienestar deun individuo, al medir los cambios en la variación equivalente o compensada(corriente o permanente). En un estudio de ST la suma de las cargas de to-dos los individuos es igual a la recaudación impositiva, mientras que en unestudio de EGC la suma de las cargas es típicamente superior a la recauda-ción. Si, por ejemplo, un impuesto desalienta completamente el consumo deun bien, la recaudación será cero. Para el enfoque ST la carga tributaria esnula para todos los individuos. Sin embargo, es claro que éstos sufren unapérdida de bienestar que sí es capturada en el enfoque de EGC.

A su favor, el método de los ST tiene la ventaja de ser de más sencillaaplicación y de trabajar con todas las observaciones individuales. Esta posi-bilidad aún no está abierta al enfoque de EGC ya que es excesivamente en-gorroso buscar el equilibrio para miles de individuos y firmas. Por ello, estosmodelos se limitan a trabajar a nivel de quintiles o deciles.


recer. Al ordenar a los individuos según el consumo per cápita familiar, elIVA se vuelve proporcional en el centro de la distribución y ligeramente pro-gresivo en las colas. Por la forma de cálculo, un IVA sin exenciones es estric-


donde T es la recaudación total, Gi el gasto total del individuo i, Gie el gasto

de ese individuo en bienes exentos, G el gasto total de todos los individuos yGe el gasto total en bienes exentos. Denotando con tj a la tasa impositiva so-bre el bien j, y con jij a la tasa de evasión del individuo i respecto del impues-to sobre el bien j se tiene que 32

donde Gij es el gasto del individuo i en el bien j. De las ecuaciones anteriores

surge que estimar Ti mediante T.(Gi-Gie/G-Ge) implica los siguientes supues-

tos: (i) tj=t ∀ j, y (ii) ϕij=ϕ ∀ i,j. El primer supuesto no es muy problemático yaque el IVA tiene, salvo algunas escasas excepciones, una tasa uniforme. Elsegundo es más cuestionable ya que implica que las tasas de evasión son si-milares entre individuos y entre bienes.33 Pese a este inconveniente, éste pa-rece ser el método más aplicable, dada la información existente.34

La fuente de información básica para asignar este impuesto es la ENGHde 1996, que registra el ingreso y los patrones de gasto de las familias. Paraeste estudio el INDEC brindó información sobre estas variables ordenando alos individuos según dos criterios: el ingreso y el consumo per cápita fami-liar.35 Los resultados para el ordenamiento por ipcf se presentan en el primerpanel del cuadro 4.1. La primera columna indica los montos asignados a ca-da decil, mientras que la segunda expresa esos valores en porcentajes sobreel total recaudado. Mientras que sobre los individuos del primer decil (i.e. elde menor ingreso) recae el 4% de la carga, aquellos situados en el decil supe-rior soportan más del 24% de la carga total. La progresividad o regresividadde un impuesto se evalúa comparando la distribución de la carga del tributocon la del bienestar. La distribución del ingreso per cápita familiar que sur-ge de la ENGH se reproduce en la tercera columna del cuadro 4.1. La pre-sión tributaria se calcula usualmente como el impuesto soportado por undecil sobre el ingreso de ese decil. Dado que las estadísticas del ingreso per-sonal disponible no son del todo confiables, se prefirió expresar la presióntributaria como el cociente entre la participación de un decil en la asignacióndel impuesto sobre su participación en el bienestar total.36 Un procedimientosimilar se siguió para confeccionar el segundo panel, donde se tomó al con-sumo per cápita del hogar como indicador de bienestar. La figura 4.1. resu-me los valores de la presión tributaria de acuerdo a los dos enfoques.37

En un enfoque tradicional de incidencia corriente el IVA resulta un im-puesto regresivo, ya que la presión tributaria decrece con el ingreso. La figu-ra 4.1. muestra, sin embargo, que la presión es relativamente uniforme enlos estratos medios. La regresividad del IVA proviene de una mayor presiónen los primeros tres deciles y una mayor presión en los últimos dos.

La razón de la regresividad del IVA en sentido corriente radica esencial-mente en la baja tasa de ahorro de los individuos pobres en sentido anual.Este grupo incluye a jóvenes, personas de la tercera edad, e individuos coningresos coyunturalmente bajos pero con ingresos permanentes más altos,los que tienen tasas de ahorro negativas en el momento en que son captadospor la encuesta. En un análisis intertemporal estos efectos tienden a desapa-

Ti = t j

j∑ . 1− ϕ ij( ).Gi

j


CUADRO 4.1INCIDENCIA DEL IVA

Ordenamiento por ingreso per cápita familiar

Deciles IVA IVA Ingreso Presiónmillones $ % (a) % (b) (a)/(b)

1 718,9 4,0 2,1 1,93

2 870,2 4,8 3,0 1,59

3 1.085,7 6,0 3,6 1,65

4 1.212,4 6,7 5,5 1,22

5 1.395,5 7,7 6,1 1,27

6 1.610,5 8,9 7,6 1,17

7 1.747,5 9,7 8,2 1,18

8 2.279,2 12,6 10,8 1,16

9 2.758,2 15,3 16,7 0,91

10 4.402,7 24,4 36,3 0,67

Total 18.080,7 100,0 100,0

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ENGH.

Ordenamiento por consumo per cápita familiar

Deciles IVA IVA Ingreso Presiónmillones $ % (a) % (b) (a)/(b)

1 477,4 2,6 3,0 0,88

2 809,4 4,5 4,7 0,96

3 937,6 5,2 5,3 0,97

4 1.086,7 6,0 6,1 0,99

5 1.384,3 7,7 7,7 0,99

6 1.680,5 9,3 9,4 0,99

7 1.834,7 10,1 10,2 1,00

8 2.313,2 12,8 13,1 0,98

9 2.846,7 15,7 15,5 1,01

10 4.710,1 26,1 25,1 1,04

Total 18.080,7 100,0 100,0


descripta al ordenamiento por ingreso total familiar e ingreso ajustado. Estoscálculos serán posibles cuando se cuente con los datos a nivel individual dela ENGH. A la espera de esa información y para contar con alguna estima-ción previa se realizó la siguiente aproximación: (i) se identificó a los indivi-duos pertenecientes al decil i de hogares según el ingreso per cápita familiarde la EPH y se les asignó el consumo de bienes no exentos promedio del decili de la ENGH, y (ii) se reordenó a los individuos de la EPH según el criteriodeseado. Naturalmente, este procedimiento constituye sólo una primeraaproximación. Los resultados obtenidos se muestran en la figura 4.2.

El ordenamiento por ingreso ajustado por adulto equivalente y economíasde escala no altera mayormente las conclusiones: el IVA es un gravamen re-gresivo, debido esencialmente a la mayor presión ejercida sobre la cola infe-rior de la distribución, y la menor presión sobre los más ricos.40 Cuando lasfamilias son ordenadas por ingreso total familiar la mayor presión sobre losmás pobres hace al IVA aún más regresivo. Una plausible explicación de estefenómeno es la siguiente: en un ordenamiento por ingreso total en los prime-ros deciles predominan las familias con pocos integrantes que no explotanlas economías de escala, lo cual implica propensiones a consumir altas y porlo tanto una presión del IVA mayor. Además, las personas de la tercera edad,con propensiones a consumir altas dado el período del ciclo de vida en el quese encuentran, suelen vivir en hogares con pocos miembros, y por ende seubican en los estratos bajos del ordenamiento por ingreso total.

En síntesis, aun existiendo acuerdo sobre el supuesto de incidencia delimpuesto al valor agregado, la evaluación de su progresividad implica ciertas


tamente proporcional. La progresividad o regresividad de este gravamen pro-viene en este esquema de análisis del patrón de consumo de los bienes exen-tos. El cuadro 4.2. resume la estructura decílica del consumo total, y delconsumo de bienes exentos y no exentos.38 Los individuos más pobres tien-den a consumir, en términos relativos, más bienes y servicios exentos quelos ricos, lo que determina la progresividad del IVA en sentido intertemporal.

Nótese que pese a que las exenciones a ciertos bienes y servicios convier-ten al IVA en un tributo más progresivo (o menos regresivo en un sentido co-rriente), el grado de filtraciones hacia los estratos más pudientes es alto. Deltotal del subsidio estatal implícito en las exenciones al IVA, más del 35% be-neficia al quintil más rico de la población y sólo un 10,1% al más pobre. Estaestructura de beneficios resulta progresiva sólo porque la distribución delbienestar inicial es aún más desigual. Sin embargo, comparada por ejemplocon la distribución del gasto social, la distribución del subsidio por exencio-nes al IVA es claramente más regresiva.39 Esto implica que una reducción delas exenciones que financie un aumento del gasto en los sectores socialesaumentaría la equidad distributiva. Obviamente, el efecto igualador de unpaquete fiscal que incluya la reducción de las exenciones al IVA depende deldestino de los fondos adicionales. Si estos recursos son asignados al finan-ciamiento de gastos con escasa repercusión en los estratos más humildes, ocompensan una reducción de la alícuota general del IVA sin afectar el gastopúblico, el paquete será claramente regresivo.

Debido a restricciones informativas no fue posible aplicar la metodología


FIGURA 4.1PRESIÓN TRIBUTARIA

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

Nota: ipcf = presión del IVA tomando al ingreso per cápita familiar como indicador debienestar; cpcf = presión del IVA tomando al consumo per cápita familiar como indica-dor de bienestar.

Deciles

Pres

ión

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

ipcf cpcf

CUADRO 4.2ESTRUCTURA DE CONSUMO POR DECILES

En porcentajes

Consumo Consumo Consumototal exentos no exentos

1 3,0 4,4 2,6

2 4,7 5,7 4,5

3 5,3 6,0 5,2

4 6,1 6,6 6,0

5 7,7 8,3 7,7

6 9,4 9,8 9,3

7 10,2 10,4 10,1

8 13,1 13,5 12,8

9 15,5 15,1 15,7

10 25,1 20,1 26,1

100,0 100,0 100,0


por el ingreso permanente. El gráfico 4.3. ilustra este punto.41 Si los gastosen alimentos, vivienda y salud se excluyen de la base del IVA, este gravamense vuelve casi proporcional en sentido corriente y claramente progresivo ensentido intertemporal. La inclusión de las herencias en el cálculo no modificamayormente las conclusiones.

2. Impuestos al trabajo

Los impuestos al trabajo constituyen la segunda fuente de recursos enimportancia para el Estado. Entre los aportes personales y las contribucio-nes patronales en el año 1996 se recaudaron $ 12.151 millones. De los $5.773,5 millones de aportes personales, alrededor del 50% se destina direc-tamente a las AFJP. Este importe es ignorado en el presente trabajo.

Tanto los aportes personales como patronales constituyen gravámenes aluso de un factor productivo específico: el trabajo.42 La posibilidad de los tra-bajadores de trasladar este tributo depende de la cobertura del impuesto y dela elasticidad de oferta de trabajo. La fijación de un impuesto al trabajo gene-ra un movimiento hacia los sectores no gravados (por ejemplo, sectores infor-males) y hacia el consumo de ocio. Si ambos fenómenos no son importantes,el impuesto recae esencialmente sobre los trabajadores. Esto es así para las


ambigüedades. En un sentido corriente el IVA es regresivo dada la menor (eincluso negativa) tasa de ahorro de las personas más pobres. La regresividadsurge de una presión alta en los primeros deciles, baja en los últimos y rela-tivamente uniforme en el centro de la distribución. Estas conclusiones no sealteran al ajustar el ingreso por adulto equivalente y por moderadas econo-mías de escala internas al hogar.

Si se trabaja a nivel de hogar la regresividad del IVA se intensifica: lapendiente de la función de presión tributaria se hace más empinada. Los re-sultados cambian totalmente si se utiliza al consumo corriente como indica-dor de bienestar. En este caso el IVA se torna ligeramente progresivo, debidoa la mayor propensión de los más pobres a consumir bienes exentos.

Otros estudios

El efecto de reducción de la regresividad de los impuestos al consumoque trae aparejado un análisis intertemporal está presente en estudios paraotros países. Metcalf (1994) estima la incidencia de la propuesta de fijar unIVA del 5% en Estados Unidos usando tanto el ingreso anual como el perma-nente, estimando a este último por el lado de los usos. Caspersen y Metcalf(1994) repiten el análisis pero estimando el ingreso permanente por el ladode las fuentes. En ambos casos se concluye que la regresividad del IVA seatenúa o desaparece completamente cuando los individuos son ordenados



IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

Nota: itf = presión del IVA tomando al ingreso total familiar como indicador de bienes-tar; iaee = presión del IVA tomando al ingreso ajustado por adulto equivalente y econo-mías de escala como indicador de bienestar.

Deciles

Pres

ión

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

itf iaee


IVA - ESTADOS UNIDOS

La presión tributaria se mide como el cociente entre la carga tributaria y el indicadorde bienestar. Cada línea muestra la presión tributaria para un ordenamiento diferen-te (por ingreso corriente, por consumo, o por consumo más herencias). Fuente: Elaboración propia en base a Metcalf (1994).

Deciles

Pres

ión

3

4

5

6

7

8

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ingreso corriente Consumo Consumo + herencias

propia.44 La ENGH también reporta los ingresos del trabajo del patrón o em-pleador.45

El cuadro 4.3. ilustra la distribución de la carga de los impuestos al tra-bajo. La primera (segunda) columna se obtiene del ordenamiento por ingreso(consumo) per cápita familiar de la ENGH. La tercera (cuarta) columna con-sidera al ingreso total (ajustado) computado a partir de la EPH. La última co-lumna incluye sólo a los trabajadores en relación de dependencia que paganaportes, según información de la ENGH. Del cuadro 4.3. surge que la cargade los impuestos al trabajo es creciente con el nivel de bienestar, cualquierasea el criterio de ordenamiento escogido.

El cuadro 4.4. presenta la presión tributaria de los impuestos al trabajopor deciles. La figura 4.4. replica la información de las dos primeras colum-nas del cuadro, reflejando el carácter levemente decreciente de la presión tri-butaria.46 Esta tendencia decreciente se manifiesta especialmente en el últi-mo decil, donde se concentran los ingresos del capital, y donde por endepesan proporcionalmente menos los impuestos al factor trabajo. El ordena-miento por consumo no genera resultados cualitativamente muy distintos alordenamiento por ingreso corriente. Al tomar al ingreso total familiar comomedida de bienestar la presión tributaria toma forma de U invertida, indi-cando una menor presión en las puntas de la distribución. Los deciles máspobres en este ordenamiento están compuestos por hogares con un menornúmero de integrantes. El caso típico es el de los jubilados, quienes en gene-ral derivan sus ingresos de fuentes distintas al trabajo. Este grupo deja deocupar los deciles más pobres en un ordenamiento por ingreso per cápita,


dos versiones del tributo: el aporte personal y la contribución patronal. Va-rias rigideces en los mercados laborales (contratos, salarios mínimos, etc.)pueden demorar el traslado de la contribución patronal a los salarios (elevan-do transitoriamente el desempleo), pero si se cumplen las dos condicionesanteriores, en el largo plazo éstos absorberán la totalidad de la carga. En unaeconomía totalmente abierta el mecanismo de traslación es más directo. Da-da la elasticidad de oferta infinita de los bienes transables y del capital, ni losprecios de los primeros ni la rentabilidad del segundo pueden cambiar antela imposición al trabajo. La única posibilidad para el sector de transables de“acomodar” el tributo y sobrevivir es que los salarios caigan. Dada la movili-dad del trabajo entre sectores el salario cae también en el sector de no tran-sables, por lo que son todos los trabajadores, independientemente del sectordonde trabajan, quienes terminan soportando la carga del impuesto.

La gran mayoría de los estudios sobre el tema imputa la totalidad de es-tos impuestos a los trabajadores. En este trabajo se sigue esa tradición. Sinembargo, para investigar la sensibilidad de los resultados también se consi-dera la posibilidad de que parte del impuesto sea trasladado al consumo debienes y servicios.43

Para imputar los aportes personales y las contribuciones patronales alfactor trabajo es necesario calcular la distribución decílica de los ingresospor trabajo. Tanto la ENGH como la EPH brindan información útil al respec-to al registrar los ingresos en concepto de trabajo asalariado y por cuenta


CUADRO 4.3DISTRIBUCIÓN DE LA CARGA DE LOS IMPUESTOS AL TRABAJO

INCIDENCIA SOBRE EL TRABAJOEn porcentajes

Deciles ipcf cpcf itf iaee ipcf blancoENGH ENGH EPH EPH ENGH

1 2,4 3,3 0,4 1,8 1,8

2 3,5 4,7 1,4 2,9 3,0

3 4,7 5,6 3,3 4,5 4,0

4 5,8 6,1 4,8 5,8 5,3

5 6,8 7,7 6,6 7,4 6,5

6 8,5 9,6 8,6 9,1 8,4

7 9,4 10,0 11,4 11,4 9,0

8 12,2 13,5 14,7 14,1 11,9

9 16,4 16,3 21,6 17,9 17,4

10 30,2 23,2 27,1 25,1 32,5

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ENGH y la EPH.

CUADRO 4.4PRESIÓN TRIBUTARIA DE LOS IMPUESTOS AL TRABAJO

INCIDENCIA SOBRE EL TRABAJO

Deciles ipcf cpcf itf iaee ipcf blancoENGH ENGH EPH EPH ENGH

1 1,15 1,11 0,44 1,26 0,87

2 1,17 1,00 0,92 1,25 0,99

3 1,31 1,06 1,37 1,48 1,11

4 1,05 1,01 1,48 1,48 0,96

5 1,12 0,99 1,59 1,58 1,07

6 1,12 1,02 1,65 1,60 1,10

7 1,15 0,99 1,69 1,61 1,10

8 1,13 1,03 1,65 1,63 1,10

9 0,98 1,05 1,63 1,45 1,04

10 0,83 0,93 0,51 0,49 0,90


del consumo total. El cuadro 4.5. muestra la presión tributaria resultante deasignar estos gravámenes en parte al trabajo (2/3) y en parte al consumo(1/3). Dada la distribución de esta última variable, la presión tributaria sevuelve más regresiva en el caso del ordenamiento por ipcf y más proporcionalen el ordenamiento por cpcf que cuando se asume que el impuesto recae sólosobre el trabajo.

En resumen, los impuestos al trabajo aparecen, en general, como tributosligeramente regresivos. Esta regresividad surge en gran parte de la escasapresión soportada por los deciles superiores, compuestos por individuos quegeneran ingresos de fuentes distintas al trabajo en proporción mayor al restode la población. La regresividad de los impuestos al trabajo se acentúa en elordenamiento por ingreso per cápita (respecto al consumo per cápita) y cuan-do se asume que parte de la carga es trasladada a los precios de los bienes yservicios. Al ordenar a las familias por ingreso total o ingreso ajustado, losdeciles más pobres concentran una mayor proporción de personas de la ter-cera edad, por lo que la presión del impuesto al trabajo en estos deciles cae.

3. Impuesto a las ganancias

El impuesto a las ganancias representa alrededor del 12% de la recauda-ción nacional y provincial agregada. Se trata en realidad de dos impuestoscon características diferenciadas: el impuesto a las ganancias de las perso-nas físicas y el impuesto a las ganancias de las empresas.


pero parte de ellos vuelve a hacerlo al computar el ingreso ajustado al noaprovechar las economías de escala de hogares más grandes. Por esta razónla cuarta columna continúa teniendo una forma de U invertida aunque másachatada que la anterior. Independientemente del ordenamiento, los ingresosde capital son proporcionalmente altos en el último decil, por lo que la cargade los impuestos al trabajo es, en términos relativos, baja.

Finalmente, la última columna adquiere relevancia si se estima que sonsólo los salarios de los trabajadores en blanco los que se ajustan ante un im-puesto al trabajo. Los salarios de los trabajadores en negro no se ajustaríansi los trabajadores en blanco no migran al sector informal ante la ausenciade beneficios sociales.47 La última columna del cuadro 4.4. indica una pre-sión más baja en los deciles inferiores, producto de que en esos estratos eltrabajo en negro es más común que en los deciles superiores.

Incidencia sobre el consumo

Para implementar la alternativa en que parte de los impuestos al trabajorecae sobre los consumidores de bienes finales es necesario estimar la inten-sidad de uso del trabajo de cada bien. Dado que ese factor participa en laproducción de bienes intermedios, es necesario el uso de una matriz insu-mo-producto para rastrear el destino final de esos bienes. Desafortunada-mente, en la Argentina no se cuenta con una matriz actualizada, por lo quese decidió imputar parte de los impuestos al trabajo según la distribución



IMPUESTOS AL TRABAJO

Nota: ipcf = presión de los impuestos al trabajo tomando al ingreso per cápita familiarcomo indicador de bienestar; cpcf = presión de los impuestos al trabajo tomando alconsumo per cápita familiar como indicador de bienestar.

Deciles

Pres

ión

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

ipcf cpcf

CUADRO 4.5PRESIÓN DE LOS IMPUESTOS AL TRABAJO

INCIDENCIA SOBRE EL TRABAJO (2/3)Y EL CONSUMO (1/3)

ipcf cpcfDeciles ENGH ENGH

1 1,47 1,08

2 1,35 1,00

3 1,44 1,04

4 1,12 1,01

5 1,18 1,00

6 1,14 1,01

7 1,17 0,99

8 1,14 1,02

9 0,95 1,04

10 0,77 0,95


lugar a los fenómenos de evasión y subdeclaración diferencial por deciles. Elprocedimiento descripto se aplica al ordenamiento por ingreso y consumoper cápita familiar. Los resultados se presentan en el cuadro 4.6. La cargadel impuesto a las ganancias de las personas físicas está claramente concen-trada en el decil superior cualquiera sea el ordenamiento escogido. En lasdos columnas del cuadro 4.6. la carga soportada por el decil más rico superael 94% de la recaudación total.50

(b) Impuesto potencial en base a información desagregada de la EPH

Este mecanismo consiste en calcular el impuesto potencial en base a losregistros individuales de la EPH, haciendo uso de información contenida enlas DDJJ del impuesto a las ganancias. Se toma a cada uno de los percep-tores de ingreso identificados en la EPH, y se calcula su base imponible res-tando del ingreso individual (ajustado por subdeclaración en la encuesta)las deducciones por cargas familiares, el mínimo no imponible, las deduc-ciones especiales que correspondan y un porcentaje de gastos admitidos yganancias exentas.51 A la base imponible se le aplica la escala de alícuotasvigente. La diferencia entre el número de DDJJ potenciales que surge de laEPH y el número real de presentaciones corresponde a los “evasores tota-les”. Para eliminarlos del cómputo del impuesto se utiliza un mecanismoaleatorio que asigna una mayor probabilidad de ser considerado “evasor to-tal” a los perceptores de menores ingresos. El ingreso de los “no evasorestotales” que surge de la EPH resulta ser, en promedio, 1,53 veces mayor alingreso reportado en las DDJJ. La diferencia corresponde a subdeclaraciónde ingresos a la DGI. El último paso de este mecanismo consiste en ajustarlos ingresos individuales por el coeficiente de subdeclaración, que se supo-ne constante entre deciles. Los resultados obtenidos son presentados en elcuadro 4.7. La primera columna refleja el ordenamiento por ingreso indivi-dual de aquellas personas que obtienen alguna entrada. Mientras que losindividuos de los seis primeros deciles no pagan impuestos, y la participa-ción de los tres siguientes es ínfima, las personas ubicadas en el decil supe-rior aportan más del 98% de la recaudación total. El resto de las columnasmuestra resultados semejantes, aunque lógicamente el grado de concentra-ción del impuesto es menor. Si se comparan estas distribuciones con las delbienestar (cuadro 3.2.) se concluye que este gravamen es fuertemente pro-gresivo.

En síntesis, cualquiera sea el método de cómputo utilizado o la variableque mide el bienestar, los resultados indican que el impuesto a las ganan-cias de las personas físicas, tal como está implementado hoy en la Argentina,es un impuesto altamente progresivo al estar casi exclusivamente concentra-do en el último decil de la distribución.

El resto de esta sección está destinado a revisar un par de procedimien-tos de imputación del impuesto a las ganancias que serán aplicados en unapróxima versión del trabajo. Si bien estos mecanismos implican mayor preci-sión en el cálculo, se considera que los resultados arriba señalados no sufri-rán alteraciones de importancia.


3.1. Impuesto a las ganancias de las personas físicas

Se trata de un gravamen a los ingresos que no discrimina entre fuentes.La traslación de este tributo depende de las elasticidades de la oferta de tra-bajo y del ahorro. En la práctica, todos los estudios sobre el tema imputan lacarga de este impuesto al responsable legal del mismo. Para realizar el cálcu-lo de incidencia lo ideal sería contar con información de una misma fuentedel ingreso de cada individuo, de sus características demográficas y socioe-conómicas, y del monto pagado en concepto de impuesto a las ganancias, yasea retenido en la fuente o pagado al organismo impositivo estatal. Desafor-tunadamente este tipo de información no está disponible en el caso argenti-no. La información del impuesto a las ganancias proviene de las declaracio-nes juradas a la DGI, que cuentan con muy pocos datos del contribuyente,más allá de su ingreso y del impuesto pagado. Además, el universo de indivi-duos que cubre es pequeño. Por estas razones tampoco es posible hacer unacorrespondencia individual entre las DDJJ y las respuestas a la encuesta degastos e ingresos.48 A continuación se describen y aplican dos mecanismosque permiten estimar la distribución decílica de los pagos del impuesto a lasganancias. Estos mecanismos se basan en el cálculo del impuesto que enteoría un contribuyente debe pagar (impuesto potencial).

(a) Impuesto potencial en base a información agregada de la ENGH

En esta alternativa se calcula el ingreso y la estructura familiar promediode cada decil en base a datos de la ENGH y se computa el impuesto a las ga-nancias potencial del contribuyente típico de cada decil.49 Este mecanismoimplica uniformar a los contribuyentes en cada estrato, lo cual puede intro-ducir sesgos en los resultados. Además, no se capturan adecuadamente lasdeducciones, exenciones y gastos admitidos que los individuos efectivamen-te aprovechan para determinar el monto de impuestos a pagar, y no se da


CUADRO 4.6IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE LAS PERSONAS FÍSICAS

CARGA TRIBUTARIA Simulación en base a la ENGH

(En porcentajes)

Deciles ipcf cpcf

1 al 7 0,0 0,0

8 0,2 1,6

9 5,7 4,2

10 94,1 94,2

Total 100,0 100,0

Fuente: Elaboración propia.

la recaudación nacional y provincial.55 La incidencia del impuesto a las ga-nancias de las empresas ha sido objeto de extenso debate en la teoría econó-mica. El peso de este tributo puede recaer sobre el capital en forma de unamenor tasa de ganancia después de impuesto, o puede ser trasladado enparte o totalmente al consumo de bienes producidos por las empresas grava-das, o a los factores complementarios en la producción; típicamente al traba-jo. La posibilidad del capital de escapar al impuesto depende de la elastici-dad de oferta de ese factor. Si existen alternativas sustitutas a invertir en lasempresas gravadas, el capital puede evitar el impuesto con relativa facilidad.Uno de los principales elementos que aumentan la elasticidad de oferta deeste factor es la movilidad internacional del mismo. En una economía total-mente abierta y sin costos de transacción la tasa de retorno después de im-puestos no puede ser inferior a la internacional.56 En consecuencia, un im-puesto genera un inmediato aumento de la tasa de retorno antes deimpuestos que compensan la alícuota del gravamen. De esta forma el capitalescapa completamente al peso del tributo. La economía argentina tiene unalto grado de apertura a los capitales internacionales. De cualquier manera,ni aun en los países más abiertos, la movilidad es perfecta. Por este motivoel capital absorbe, al menos en parte, la carga del impuesto.

Pese a que el impuesto a las ganancias de las empresas constituye un tri-buto sobre el capital en un sector particular (el de las empresas), el modelode equilibrio general competitivo predice que en el largo plazo este impuestoafecta a todo el capital por igual. Sólo si la posibilidad de mover este factorde un sector a otro es escasa, un impuesto sobre un sector afecta básica-mente a ese sector. El modelo predice también que sólo bajo especiales cir-cunstancias el impuesto incide únicamente sobre el capital (por ejemplo si laeconomía es cerrada, si la elasticidad de sustitución del sector gravado escero y si se trata de un sector intensivo en capital). Bajo supuestos másusuales el trabajo soporta parte de la carga del impuesto. Finalmente, el ca-pital puede trasladar parte del impuesto hacia el consumo de los bienes pro-ducidos en los sectores gravados, al menos si se trata de bienes no transa-bles.

Esta variedad de posibles efectos y la dificultad en obtener estimacionesconfiables de las elasticidades relevantes se ve reflejada en los estudios em-píricos sobre el tema, en los que se suele asignar el impuesto por una com-binación de criterios y evaluar la sensibilidad de los resultados ante cambiosde alternativas. Los cuatro criterios más usados en la literatura son los queasignan el impuesto según la distribución (i) de todo el capital, (ii) del capitalde los sectores gravados, (iii) del trabajo, y (iv) del consumo de los productosde las firmas gravadas.57

La distribución del capital se estimó a partir de información de la ENGHy de la EPH. La primera encuesta registra los ingresos del “rentista”, dondese incluyen los ingresos del capital.58, 59 La segunda fuente para estimar elcapital es la EPH. Lamentablemente, esta encuesta no discrimina correcta-mente entre distintas fuentes cuando un individuo percibe ingresos de va-rias. Se consideran como ingresos del capital los ingresos provenientes de“alquileres, rentas, intereses y dividendos” y de “utilidades y beneficios”. Lamanera tradicional de estimar la distribución del capital en los sectores gra-


(c) Otros mecanismos

Los procedimientos de imputación anteriores suponen una tasa de sub-declaración de ingresos uniforme. Engel, Galetovic y Raddatz (1997) propo-nen una alternativa para incorporar un ajuste por subdeclaración diferencialentre estratos. El procedimiento consiste en agrupar a los “no evasores tota-les” de la encuesta en estratos de ingreso, calcular el ingreso total de cadaestrato, y compararlo con el ingreso del estrato equivalente en la distribuciónde ingresos de las DDJJ de ganancias. La diferencia entre estos dos concep-tos es interpretada como el valor de la subdeclaración de cada estrato. Estevalor es asignado proporcionalmente al ingreso de cada individuo del estratorelevante.52

Pechman y Okner (1974) proponen un mecanismo de “correspondenciasimulada” que hace uso de información individual tanto de las DDJJ del im-puesto a las ganancias como de las encuestas de ingresos. El procedimientoconsiste en determinar el ingreso que cada individuo encuestado debió haberdeclarado a la oficina recaudadora. En base a esta información se le asignauna declaración de ganancias real (si es que le corresponde alguna). Esta de-claración contiene información sobre deducciones y exenciones reales que nofiguran en la encuesta de gastos e ingresos.53 En la Argentina, dado que nose cuenta con información desagregada de la ENGH, el procedimiento des-cripto sólo puede llevarse a cabo con la EPH.54

3.2. Impuesto a las ganancias de las empresas

El impuesto a las ganancias de las empresas contribuyó con alrededor de$ 4.000 millones a la recaudación de 1996, lo que constituyó más del 7% de


CUADRO 4.7IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE LAS PERSONAS FÍSICAS

CARGA TRIBUTARIASimulación en base a la EPH

(En porcentajes)

Deciles ii ipcf itf iaee

1 al 5 0,00 0,00 0,00 0,00

6 0,00 0,01 0,01 0,01

7 0,01 0,13 0,09 0,13

8 0,11 1,16 0,36 1,17

9 1,38 2,03 2,14 2,02

10 98,50 96,67 97,40 96,67

Total 100,0 100,0 100,0 100,0



vados es a través de la distribución de dividendos. En la Argentina la ENGHcontiene información útil al respecto. Sin embargo, la información relevanteaún no fue dada a conocer por el INDEC. El cálculo en base a la EPH no esposible ya que en esta encuesta se agrupan los dividendos con otras fuentesen el mismo ítem. En consecuencia, la estimación de la distribución del ca-pital en los sectores gravados se difiere hasta tanto se cuente con la informa-ción desagregada de la ENGH. Para obtener la distribución del trabajo se si-guen procedimientos similares a los descriptos en el caso del impuesto altrabajo. Finalmente, dadas las restricciones de información, se toma a la dis-tribución del consumo total como una aproximación al consumo de bienesproducidos en los sectores gravados.60

Estimaciones

La progresividad o regresividad del impuesto a las ganancias de las em-presas depende naturalmente de las distribuciones de las variables sobre lasque se supone que la carga del impuesto recae: consumo, trabajo y capital.La distribución del consumo resulta regresiva (es decir, más concentrada enlos estratos más pobres que el indicador de bienestar) en los ordenamientospor ingreso y proporcional, por definición, en el ordenamiento por consumo.Como fue señalado en la sección anterior, la distribución de los ingresos portrabajo resulta levemente regresiva en el ordenamiento por ingreso y consu-mo per cápita, y toma una forma de U invertida cuando las familias son or-denadas por ingreso total. Finalmente la distribución del capital está fuerte-mente sesgada hacia los deciles más ricos.61 Dada la fuerte concentración delos ingresos del capital en los deciles superiores, cualquier hipótesis de inci-dencia que asigne la mayor parte de la carga sobre el capital implicará que elimpuesto a las ganancias de las empresas sea evaluado como progresivo. Sien cambio se considera que la carga se traslada en mayor medida al trabajoy/o al consumo el impuesto perderá progresividad o será considerado regre-sivo. Los cuatro paneles del cuadro 4.8. presentan los valores de la presióntributaria para tres alternativas de asignación. En la primera el impuesto sedistribuye en partes iguales sobre el capital, el trabajo y el consumo. En laalternativa 2 sólo 1/5 del impuesto es absorbido por el capital, mientras quelos 4/5 restantes recaen sobre el trabajo y el consumo en partes iguales. Fi-nalmente, en la tercera opción el consumo sólo es afectado en 1/5 de la car-ga, repartiéndose el resto en partes iguales entre el capital y el trabajo.

Considerando el ordenamiento por ingreso per cápita familiar (panel 1) elimpuesto a las ganancias de las empresas resulta regresivo en las dos prime-ras alternativas. En la tercera hipótesis la menor importancia de la carga so-bre el consumo contribuye a que el impuesto gane en progresividad, espe-cialmente en el rango de los deciles superiores. En el ordenamiento porconsumo per cápita (panel 2) el impuesto resulta progresivo, cualquiera seala alternativa considerada. El grado de progresividad es naturalmente mayoren la alternativa 3. En el ordenamiento por ingreso total familiar (panel 3) ladistribución del consumo está sesgada hacia los pobres, la del capital hacialos ricos y la del trabajo presenta una forma de U invertida. Esta combina-ción genera un patrón de incidencia en forma de U invertida en las dos pri-


CUADRO 4.8PRESIÓN TRIBUTARIA

IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE LAS EMPRESAS

1. Ordenamiento por ingreso per cápita familiar de la ENGH

Deciles alternativa 1 alternativa 2 alternativa 3

1 1,19 1,36 0,992 1,07 1,21 0,933 1,05 1,23 0,914 1,02 1,07 0,975 1,02 1,10 0,966 1,00 1,06 0,967 0,99 1,07 0,948 1,00 1,06 0,979 0,99 0,97 1,0110 0,98 0,88 1,05

2. Ordenamiento por consumo per cápita familiar de la ENGH


1 0,88 0,95 0,852 0,73 0,84 0,673 0,89 0,95 0,874 0,77 0,86 0,725 0,86 0,92 0,836 0,96 0,98 0,957 0,92 0,95 0,908 1,16 1,10 1,209 0,95 0,98 0,9310 1,18 1,09 1,22

3. Ordenamiento por ingreso total familiar de la EPH


1 1,04 1,23 0,702 1,04 1,24 0,803 1,12 1,33 0,944 1,12 1,34 0,965 1,12 1,33 0,996 1,14 1,36 1,017 1,10 1,31 1,008 1,10 1,30 1,009 1,06 1,24 0,9910 0,92 0,74 1,02

en la ENGH. La asignación del impuesto al consumo de combustibles de sec-tores intermedios requiere de una matriz insumo-producto para determinarel impacto de los costos de energía en el precio de cada producto final. Antela falta de esta información se decidió imputar esa parte del impuesto (20%)al consumo total.

La figura 4.5. presenta la presión tributaria del impuesto a los combusti-bles por deciles. En el ordenamiento por ingreso per cápita el impuesto apa-rece claramente regresivo. La participación de los deciles más pobres en elconsumo total de combustibles es mayor que su participación en el ingreso.El ordenamiento por consumo per cápita modifica la conclusión: el impuestoaparece como aproximadamente proporcional. Una de las principales razonesde este resultado ya fue señalada en el caso el IVA: en un ordenamiento poringreso son calificadas como pobres personas que circunstancialmente tie-nen ingresos bajos, pero que mantienen niveles de consumo más elevados (decombustibles y de todos los bienes en general). Este fenómeno se diluye al or-denar a los individuos por consumo per cápita. De hecho, la presión en losprimeros deciles cae sustancialmente.63

El cuadro 4.9. presenta los resultados del cómputo de la presión imposi-tiva del impuesto a los combustibles, agregando a los valores de la figura4.5. los obtenidos de considerar al ingreso total y al ingreso ajustado comoindicadores de bienestar.64 La presión de este impuesto es decreciente en to-dos los ordenamientos por ingreso (columnas 1, 3 y 4) y permanece relativa-


meras alternativas. En ambas la presión más fuerte la sufre el decil 6, mien-tras que son las familias situadas en el decil 10 quienes soportan la menorpresión.62 Finalmente en la alternativa 3, la mayor carga sobre el capitalconvierte al impuesto en progresivo. En el ordenamiento por ingreso ajusta-do por adulto equivalente y economías de escala (panel 4) en las primerasdos alternativas de incidencia la presión es alta en el primer decil y baja enel último con un comportamiento errático en el centro de la distribución. Enla alternativa 3, donde la carga recae en mayor medida sobre los factoresproductivos, el impuesto se hace ligeramente progresivo.

En síntesis, el grado de progresividad o regresividad del impuesto a lasganancias de las empresas no es claro, variando por tipo de ordenamiento ypor supuesto de incidencia. En las alternativas 1 y 2 el impuesto resulta engeneral regresivo (levemente en la alternativa 1 y más marcadamente en la2), salvo al ordenar por consumo per cápita donde resulta levemente progre-sivo. En la alternativa 3, en que el impuesto es absorbido en mayor medidapor los factores productivos, el impuesto es progresivo, cualquiera sea el or-denamiento inicial.

4. Impuestos a los combustibles

Los impuestos a los combustibles aportaron más del 4% a la recaudaciónimpositiva de 1996. Al tratarse de gravámenes sobre sectores particulares seasume que la carga recae enteramente sobre los consumidores de esos pro-ductos. Para determinar su asignación por deciles se hace uso del gasto fa-miliar en combustibles para vehículos de uso del hogar y vivienda registrado



IMPUESTOS A LOS COMBUSTIBLES

Nota: ipcf = presión de los impuestos a los combustibles tomando al ingreso per cápitafamiliar como indicador de bienestar; cpcf = presión de los impuestos a los combusti-bles tomando al consumo per cápita familiar como indicador de bienestar.

Deciles

Pres

ión

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

ipcf cpcf

CUADRO 4.8. (Cont.)

4. Ordenamiento por ingreso ajustado de la EPH


1 1,14 1,36 0,932 1,02 1,21 0,863 1,07 1,28 0,934 1,06 1,27 0,935 1,09 1,30 0,976 1,08 1,29 0,977 1,09 1,30 0,988 1,10 1,30 0,999 1,06 1,20 0,9910 0,93 0,74 1,03

Nota: alternativa 1: 1/3 sobre C, 1/3 sobre L y 1/3 sobre K; alternativa 2: 2/5 sobreC, 2/5 sobre L y 1/5 sobre K; alternativa 3: 1/5 sobre C, 2/5 sobre L y 2/5 so-bre K; donde C=consumo, L=trabajo y K=capital. Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ENGH y la EPH.


mente constante en el ordenamiento por consumo (columna 2), con excep-ción del mayor valor en el primer decil.

En síntesis, el impuesto a los combustibles aparece como claramente re-gresivo en un análisis de incidencia corriente. En cambio, al ordenar porconsumo, este tributo se vuelve proporcional, salvo para el primer decil, don-de la presión se mantiene superior al resto.

5. Derechos de importación

Los aranceles a la importación recaen sobre aquellos individuos queconsumen los bienes importados gravados, ya sea directamente o a travésdel consumo de bienes y servicios que usan insumos importados gravados.En este trabajo la carga de los aranceles a la importación se asigna deacuerdo a la distribución del consumo total. Dado este mecanismo de impu-tación, es natural que los aranceles a la importación aparezcan como regre-sivos en un análisis corriente y estrictamente proporcionales en un análisisintertemporal.

6. Impuestos internos

Los impuestos internos gravan el consumo de bienes específicos. El su-puesto de incidencia usual indica que este tributo recae sobre aquellos indi-viduos que consumen los bienes gravados. Los precios de los factores no se


CUADRO 4.9PRESION TRIBUTARIA

IMPUESTO A LOS COMBUSTIBLES

Deciles ipcf cpcf itf iaeeENGH ENGH EPH EPH

1 2,28 1,19 3,99 2,23

2 1,48 0,93 2,38 1,65

3 1,53 0,87 2,08 1,50

4 1,03 0,88 1,71 1,48

5 1,19 1,10 1,69 1,52

6 1,19 1,00 1,75 1,58

7 1,22 1,07 1,69 1,64

8 1,16 1,01 1,57 1,59

9 0,89 1,04 1,35 1,45

10 0,71 0,96 0,43 0,46


CU

AD

RO

4.1

0

IMPU

ES

TO

S I

NTE

RN

OS

UN

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AD

OS

1.

Ord

enam

ien

to p

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641,

291,

581,

400,

910,

930,

760,

52al

coho

l1,

371,

391,

131,

171,

220,

931,

200,

910,

880,

81to

tal

1,52

1,52

1,53

1,26

1,50

1,30

0,97

0,92

0,78

0,58

Fu

ente

: E

labor

ació

n p

ropia

en

bas

e a

dat

os d

e la

EN

GH

.

7. Ingresos brutos

El impuesto a los ingresos brutos es la principal fuente de recursos a ni-vel provincial. En los sectores transables este gravamen incide en gran partesobre los factores de producción, ya que los mayores costos no pueden sertrasladados enteramente al precio final del bien. En los sectores no transa-bles el tributo puede ser trasladado en mayor medida a los precios. Las alí-cuotas finales que soporta cada bien o servicio están en función del númerode etapas productivas, ya que se trata de un impuesto “en cascada”.

Un análisis cuidadoso de este impuesto requiere un estudio detallado dela estructura de producción e intermediación que va más allá de las posibili-dades de este trabajo. Para obtener una estimación preliminar se decidió im-putar a los impuestos que gravan las ventas en sectores transables sobre elconsumo, y a aquellos que gravan a los sectores no transables en partesiguales sobre el trabajo y el capital.67 La asignación resultante es similar a laalternativa 1 del impuesto a las ganancias de las empresas. En consecuen-cia, según este mecanismo preliminar de imputación el impuesto a los ingre-sos brutos resulta levemente regresivo al tomar al ingreso corriente como in-dicador de bienestar y levemente progresivo cuando se utiliza el consumocorriente como criterio de ordenamiento.

8. Impuesto inmobiliario

Este gravamen constituye la segunda fuente de recursos propios de lasprovincias. Existen básicamente dos visiones acerca de la incidencia del im-puesto inmobiliario urbano. Según la primera el impuesto repercute sobre lademanda de viviendas al asumir una oferta elástica en el mediano y largoplazo. Los individuos que sufren la carga del impuesto son los que ocupan lapropiedad, sean propietarios o inquilinos. De acuerdo a la segunda hipótesisde incidencia el impuesto inmobiliario se asemeja a un impuesto al capital.En ese caso el cálculo práctico de la asignación del impuesto coincide con eldel impuesto a las ganancias de las empresas.68 Respecto del impuesto in-mobiliario rural, existe acuerdo en que se trata de un gravamen a la tenen-cia de la tierra. Se asume que la tierra es un factor fijo, por lo que es el pro-pietario al momento de hacerse público el impuesto quien soporta la cargadel mismo.

Dado que en la segunda hipótesis los resultados son similares a los delimpuesto a las ganancias de sociedades, se reportan sólo las conclusiones dela primera alternativa. La ENGH brinda información para asignar el inmobi-liario urbano al registrar los pagos de impuestos a la vivienda, cochera o te-rreno no destinados a la actividad económica. En el caso del impuesto a lapropiedad sobre locales comerciales e industriales se asume que son absor-bidos en parte por el capital y en parte son trasladados al precio de los pro-ductos. Para asignar el inmobiliario rural se utiliza la distribución de los in-gresos por rentas, a falta de información más desagregada.69

La figura 4.7. presenta los principales resultados. Al tomar al ingreso co-mo indicador de bienestar el impuesto inmobiliario es regresivo. Este resul-


modifican ya que los recursos liberados por sectores particulares suelen serescasos como para afectar los mercados de factores.

La ENGH contiene información para asignar estos gravámenes: tanto elconsumo familiar de cigarrillos, tabaco y sus accesorios como el de bebidasalcohólicas es registrado por la encuesta. El cuadro 4.10. resume los princi-pales resultados. En cada panel se presenta la distribución del indicador debienestar y de la carga tributaria de cada uno de los dos impuestos internosconsiderados. Con estos valores se calcula la presión impositiva resultantede cada tributo y la global.65 Si bien los estratos más ricos gastan más en ta-baco y alcohol que los más pobres, las diferencias no son tan marcadas co-mo las diferencias de ingreso o consumo total. Este hecho genera una pre-sión impositiva decreciente, cualquiera sea el indicador de bienestarutilizado.

La figura 4.6. grafica la presión de los impuestos a los cigarrillos y a lasbebidas alcohólicas, ordenando a los individuos por consumo corriente. Enambos casos la presión tributaria cae con el consumo total a medida que seconsideran deciles superiores, pero el fenómeno es más notable en el caso delos cigarrillos.66

En síntesis, los impuestos internos son claramente regresivos, indepen-dientemente del indicador de bienestar. La regresividad es más acentuada enel caso de los cigarrillos.


FIGURA 4.6PRESIÓN TRIBUTARIAIMPUESTOS INTERNOS

Ordenamiento por consumo per cápita

Deciles

Pres

ión

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

cigarrillos alcohol

10. Comparación de impuestos por grado de progresividad

En este apartado se compara el grado de progresividad de los principalesimpuestos nacionales, a partir del uso de curvas de Lorenz y de concentra-ción de impuestos. La curva de Lorenz mide la participación en el bienestartotal del p% más pobre de la población. La curva de concentración de un im-puesto muestra el porcentaje de la carga tributaria soportado por el p% máspobre de los individuos. La curva de concentración de un impuesto propor-cional coincide con la curva de Lorenz. Si la curva de concentración estásiempre sobre (bajo) la curva de Lorenz, el impuesto es regresivo (progresivo),cualquiera sea el índice con el que se lo mida.70 Los cuadros 4.12. y 4.13.muestran los valores de estas curvas en el ordenamiento por ingreso y porconsumo per cápita, respectivamente.71, 72 Las figuras 4.8. y 4.9. ilustran losresultados.

El cuadro 4.12. y la figura 4.8. confirman los resultados de las seccionesanteriores: los impuestos al valor agregado, al trabajo, a las ganancias de so-ciedades, a los combustibles, a los cigarrillos y a las bebidas alcohólicas sonregresivos en un análisis corriente de incidencia.73 El impuesto a las ganan-cias de las personas físicas resulta claramente progresivo. El cuadro y la fi-gura aportan también información comparativa. El orden de los impuestospor grado de progresividad (de mayor a menor) es: (i) ganancias físicas, (ii)ganancias de sociedades, (iii) trabajo, (iv) IVA y combustibles e (v) internos.74

Cuando se toma al consumo corriente como indicador de bienestar algu-nas conclusiones cambian. Como surge del cuadro 4.13. y de la figura 4.9. elIVA y ganancias de sociedades pasan a ser impuestos ligeramente progresi-vos, mientras que combustibles se hace aproximadamente proporcional.75

Los impuestos al trabajo son ligeramente regresivos, mientras que ganancias


tado es el esperado ya que el inmobiliario urbano es el principal componen-te de este impuesto, y se estima que la proporción del ingreso gastada en vi-vienda cae con el ingreso corriente. En cambio, en un ordenamiento por con-sumo la presión tributaria de este gravamen es aproximadamenteproporcional, indicando que la elasticidad de la demanda de viviendas conrespecto al ingreso permanente es cercana a 1.

9. Impuesto automotor

Se asume que el impuesto a los automotores repercute sobre los propie-tarios de automóviles de acuerdo a su valor. Para estimar su incidencia setomó la distribución del pago de patente registrado en la ENGH. El cuadrosiguiente presenta los resultados para los cuatro ordenamientos considera-dos.

La presión tributaria tiene en general una forma de U invertida: es bajapara los estratos pobres y ricos, y más alta para los de ingresos medios. Unaplausible explicación es la siguiente: los individuos de ingresos menores sue-len no poseer vehículos; en cambio, los individuos de estratos medios y altosson en general propietarios de rodados, pero el valor de los mismos no creceen proporción al ingreso.



IMPUESTO INMOBILIARIO

Nota: ipcf = presión del impuesto inmobiliario tomando al ingreso per cápita familiarcomo indicador de bienestar; cpcf = presión del impuesto inmobiliario tomando al con-sumo per cápita familiar como indicador de bienestar.

Deciles

Pres

ión

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

ipcf cpcf

CUADRO 4.11PRESIÓN TRIBUTARIA

IMPUESTO A LOS AUTOMOTORES

Deciles ipcf cpcf itf iaee

1 0,65 0,47 1,29 0,66

2 0,47 0,30 1,49 0,64

3 0,88 0,82 1,30 0,81

4 0,84 1,08 1,35 1,09

5 1,15 1,37 1,42 1,52

6 1,52 1,04 1,66 1,89

7 1,81 1,25 1,61 2,17

8 1,46 1,18 1,82 1,73

9 0,71 1,13 1,52 1,43

10 0,78 0,80 0,51 0,49


5. INCIDENCIA DEL SISTEMA IMPOSITIVO

En esta sección se agregan los resultados de cada impuesto con el objeti-vo de determinar la incidencia global del sistema tributario argentino.77,78 Elcuadro 5.1. muestra la distribución decílica del ingreso per cápita familiar dela ENGH, de la carga tributaria y de la presión impositiva global bajo dos al-


de personas físicas continúa siendo claramente progresivo, e internos clara-mente regresivo. El ordenamiento de los impuestos de mayor a menor gradode progresividad es: (i) ganancias físicas, (ii) ganancias de sociedades, (iii)IVA y combustibles, (iv) trabajo e (v) internos.76


CUADRO 4.12CURVAS DE CONCENTRACIÓN DE IMPUESTOS

Ordenamiento por ingreso per cápita familiar de la ENGH (En porcentajes)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ingreso p/c (Lorenz) 2,1 5,1 8,7 14,2 20,3 27,9 36,1 46,9 63,7 100,0

IVA 4,0 8,8 14,8 21,5 29,2 38,1 47,8 60,4 75,6 100,0

Trabajo 2,4 5,9 10,7 16,4 23,3 31,8 41,2 53,4 69,8 100,0

Ganancias físicas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 5,9 100,0

Ganancias sociedades 2,5 5,7 9,5 15,1 21,3 28,9 37,0 47,9 64,4 100,0

Combustibles 4,7 9,2 14,8 20,5 27,7 36,8 46,7 59,3 74,2 100,0

Internos 6,1 13,3 20,5 29,0 39,7 51,1 61,8 73,0 85,2 100,0


FIGURA 4.8CURVAS DE CONCENTRACIÓN DE IMPUESTOS

Ordenamiento por ingreso

Deciles

Pres

ión

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ingreso per cápita

IVA

Trabajo

Ganancias físicas

Ganancias sociedades

Internos

CUADRO 4.13CURVAS DE CONCENTRACIÓN DE IMPUESTOS

Ordenamiento por consumo per cápita familiar de la ENGH (En porcentajes)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Consumo p/c (Lorenz) 3,0 7,6 13,0 19,0 26,8 36,2 46,3 59,4 74,9 100,0

IVA 2,6 7,1 12,3 18,3 26,0 35,3 45,4 58,2 73,9 100,0

Trabajo 3,3 8,0 13,6 19,7 27,4 37,0 47,0 60,5 76,8 100,0

Ganancias-físicas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,6 5,8 100,0

Ganancias-sociedades 2,6 6,0 10,8 15,4 22,1 31,1 40,5 55,6 70,3 100,0

Combustibles 3,6 7,9 12,5 17,9 26,4 35,8 46,6 59,7 75,8 100,0

Internos 4,5 11,6 19,8 27,4 39,1 51,3 61,1 73,2 85,4 100,0


FIGURA 4.9CURVAS DE CONCENTRACIÓN DE IMPUESTOS

Ordenamiento por consumo

Deciles

% ac

umul

ado

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Consumo per cápita

IVA

Ganancias-físicas

Ganancias-sociedades

Internos

cápita para el caso argentino. Las dos últimas columnas del cuadro presen-tan las curvas de concentración de impuestos para las dos alternativas deincidencia consideradas. La curva de concentración está siempre sobre la


ternativas extremas. En la primera (Hp) los consumidores no son afectadospor el impuesto al trabajo y sólo marginalmente por el impuesto a las ganan-cias de sociedades, que impacta esencialmente sobre el capital y el trabajo(alternativa 3 de ese tributo). Dada la distribución decílica del consumo, es-ta alternativa tiende a considerar al sistema tributario más progresivo (o me-

nos regresivo) que el resto de las hipótesis. En la segunda alternativa (Hr) elimpuesto al trabajo recae en parte sobre el consumo, y el impuesto a las ga-nancias de las empresas es soportado esencialmente por los consumidores ylos trabajadores (alternativa 2 de ese gravamen). Se trata entonces de unahipótesis más regresiva. Tanto el cuadro 5.1. como la figura 5.1. muestranque las conclusiones varían muy poco ante cambios en las hipótesis de inci-dencia, al menos para el rango de alternativas considerado.

Del cuadro y figura 5.1. se desprende que la presión del sistema imposi-tivo argentino en su conjunto decrece a medida que se consideran decilescon niveles de ingreso per cápita familiar corriente mayores.

La figura 5.2., construida a partir de las primeras dos filas del cuadro5.1., muestra que la carga tributaria está muy concentrada en los estratosmás altos de la distribución. El 10% más rico de las familias argentinas so-porta más del 30% de la carga impositiva total. Sin embargo, pese a que lacarga se concentra en los estratos más pudientes, el sistema impositivo esconsiderado regresivo en el ordenamiento por ingreso corriente. La razón deesta evaluación está en la concentración del ingreso en los deciles superio-res, que resulta aún más marcada que la de la carga tributaria.

La primera fila del cuadro 5.2. muestra la curva de Lorenz del ingreso per


CUADRO 5.1INCIDENCIA IMPOSITIVA. ARGENTINA, 1996Ordenamiento por ingreso per cápita familiar

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

DistribucionesIngreso per cápita 2,1% 3,0% 3,6% 5,5% 6,1% 7,6% 8,2% 10,8% 16,7% 36,3% 100,0%Carga tributaria Hp 3,1% 3,9% 4,8% 5,8% 6,8% 8,1% 8,7% 11,3% 14,9% 32,5% 100,0%Hr 3,3% 4,1% 5,0% 6,0% 6,9% 8,2% 8,9% 11,4% 14,7% 31,5% 100,0%

Presión tributariaHp 1,52 1,29 1,33 1,06 1,11 1,06 1,07 1,04 0,89 0,89Hr 1,61 1,35 1,38 1,09 1,14 1,07 1,09 1,05 0,88 0,87

Nota: Hp=hipótesis progresiva, Hr=hipótesis regresiva (ver texto).Fuente: Elaboración propia.


Ordenamiento por ingreso per cápita

FIGURA 5.2PARTICIPACIÓN DE CADA DECIL

EN EL INGRESO Y EN LA CARGA TRIBUTARIA

Deciles

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ingreso per cápita Carga tributaria

Deciles

Pres

ión

0,00,20,40,60,81,01,21,41,61,82,0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Hipótesis progresiva Hipótesis regresiva

sividad de los impuestos en Argentina, al tomar al consumo per cápita comoindicador de bienestar.

El cuadro 5.5. resume la estructura tributaria argentina. Las dos últimascolumnas indican el grado de progresividad de cada gravamen. La regresivi-dad del sistema impositivo argentino en un análisis de incidencia corrienteproviene de la fuerte regresividad de los tributos al consumo (IVA, combusti-bles, aranceles e internos) y la leve regresividad de varios impuestos impor-tantes (trabajo, ganancias de empresas e ingresos brutos). Los impuestosclaramente progresivos son poco importantes (ganancias de personas físicasy bienes personales). La ligera progresividad del sistema tributario en un


curva de Lorenz, indicando que el sistema tributario argentino es regresivoen un análisis de incidencia corriente.

Los cuadros y figuras siguientes repiten el análisis anterior, consideran-do al consumo como indicador de bienestar. El uso del consumo implicauna aproximación a un análisis intertemporal de incidencia, por lo que seespera que el sistema impositivo pierda regresividad. Los resultados obteni-dos no sólo confirman esa presunción, sino que indican que el sistema tri-butario argentino es ligeramente progresivo. Esta progresividad resulta deuna presión aproximadamente uniforme a lo largo de casi toda la distribu-ción, combinada con una mayor presión en los deciles superiores, en espe-cial en el último.

Las curvas de concentración del cuadro 5.4. están siempre por debajo dela curva de Lorenz del consumo, ratificando la conclusión de la leve progre-


CUADRO 5.3INCIDENCIA IMPOSITIVA. ARGENTINA, 1996

Ordenamiento por consumo per cápita familiar

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

DistribucionesConsumo per cápita 3,0% 4,7% 5,3% 6,1% 7,7% 9,4% 10,2% 13,1% 15,5% 25,1% 100,0%Carga tributaria Hp 2,7% 4,1% 4,9% 5,4% 7,2% 8,8% 9,3% 12,8% 14,7% 30,2% 100,0%Hr 2,7% 4,1% 4,9% 5,5% 7,2% 8,8% 9,4% 12,6% 14,7% 30,0% 100,0%



CUADRO 5.2CURVAS DE LORENZ Y DE CONCENTRACIÓN. ARGENTINA, 1996

Ordenamiento por ingreso per cápita familiar(En porcentajes)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Lorenz 2,1 5,1 8,7 14,2 20,3 27,9 36,1 46,9 63,7 100,0

Concentración Hp 3,1 7,0 11,9 17,7 24,5 32,6 41,3 52,6 67,5 100,0

Concentración Hr 3,3 7,4 12,4 18,4 25,3 33,5 42,3 53,7 68,5 100,0



Ordenamiento por consumo per cápita

CUADRO 5.4CURVAS DE LORENZ Y DE CONCENTRACIÓN. ARGENTINA, 1996

Ordenamiento por consumo per cápita familiar (En porcentajes)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Lorenz 3,0 7,6 13,0 19,0 26,8 36,2 46,3 59,4 74,9 100,0

Concentración Hp 2,7 6,8 11,7 17,1 24,2 33,0 42,3 55,1 69,8 100,0

Concentración Hr 2,7 6,8 11,8 17,2 24,4 33,3 42,6 55,3 70,0 100,0


Deciles

Pres

ión

0,00,20,40,60,81,01,21,41,61,82,0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Hipótesis progresiva Hipótesis regresiva

análisis intertemporal surge esencialmente del carácter ligeramente progre-sivo del IVA, ganancias de sociedades e ingresos brutos.

Finalmente, los cuadros 5.6. y 5.7. presentan los principales resultadosde incidencia al tomar al ingreso total familiar y al ingreso ajustado como in-dicadores de bienestar. La carga tributaria está fuertemente concentrada enlos deciles superiores de la distribución. Sin embargo, el bienestar está toda-vía más concentrado, determinando un patrón de incidencia claramente re-gresivo. Esta regresividad es aún más notoria en el ordenamiento por ingre-so total familiar.

Progresividad impositiva y presupuestaria

Para conocer cuál es el efecto final del sistema impositivo sobre la distri-bución del bienestar, es esencial conocer el destino de los fondos recauda-dos. Si la distribución de los gastos públicos financiados con impuestos esestrictamente proporcional al nivel de bienestar del individuo, el grado deprogresividad de los impuestos determina la progresividad de la política fis-cal. Sin embargo, la distribución de los gastos públicos dista de ser propor-cional. En general, buena parte de los gastos son progresivos, es decir, larazón entre el beneficio del gasto y el nivel de bienestar decrece con este úl-timo. La primera parte del cuadro 5.8. muestra la distribución del gasto pú-blico social en la Argentina en el año 1992.79 El gasto público social es lige-ramente propobre gracias a la fuerte concentración de los sectores sociales(principalmente educación primaria, secundaria y salud) en los quintiles in-feriores de la distribución, y a pesar de la concentración de los seguros so-ciales (esencialmente seguridad social) en los estratos más ricos. La segun-da parte del cuadro 5.8. reproduce la distribución de la carga de losprincipales impuestos argentinos. Como fue señalado, la carga tributaria

INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DEL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO 411410 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

CUADRO 5.5ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA, 1996

GRADO DE PROGRESIVIDAD DE LOS IMPUESTOS

Impuestos % ipcf cpcf

Impuestos nacionales 82,0 R pIVA 33,6 R pImpuestos al trabajo 22,6 r rGanancias - empresas 7,4 r pGanancias - personas físicas 4,8 P PCombustibles y gas 4,3 R NDerechos de importación 3,5 R NInternos 3,1 R RBienes personales 1,2 P POtros 1,3 – –

Impuestos provinciales 18,0 r pIngresos brutos 10,1 r pInmobiliario 3,3 R NAutomotores 1,7 N NOtros 3,0 – –

Total Nación + Provincias 100,0 R p

Nota: R= regresivo, r=levemente regresivo, P=progresivo, p=levemente progresivo,N=neutro o proporcional.Fuente: Elaboración propia.


Ordenamiento por ingreso total familiar

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

DistribucionesIngreso total familiar 0,8% 1,6% 2,4% 3,3% 4,2% 5,2% 6,7% 8,9% 13,3% 53,6% 100,0%Carga tributaria Hp 1,4% 2,4% 3,6% 4,8% 6,0% 7,6% 9,3% 12,3% 16,9% 35,7% 100,0%Hr 1,5% 2,6% 3,8% 4,9% 6,1% 7,8% 9,5% 12,5% 17,0% 34,3% 100,0%




Ordenamiento por ingreso ajustado

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

DistribucionesIngreso ajustado 1,4% 2,3% 3,1% 3,9% 4,7% 5,6% 7,1% 8,7% 12,3% 50,8% 100,0%Carga tributaria Hp 2,2% 3,0% 4,2% 5,3% 6,6% 7,8% 10,0% 11,9% 15,3% 33,7% 100,0%Hr 2,3% 3,2% 4,3% 5,5% 6,7% 8,0% 10,2% 12,1% 15,5% 32,3% 100,0%


Nota: Hp=hipótesis progresiva, Hr=hipótesis regresiva (ver texto).

la equidad distributiva.80, 81 Obviamente, dado un nivel de gasto y a igualdadde otras condiciones (por ejemplo, iguales costos de eficiencia), un impuestoprogresivo es preferible a uno regresivo. Lo que se quiere enfatizar es que in-cluso un impuesto regresivo mejora la distribución del ingreso si es usadopara financiar aumentos efectivos en la gran mayoría de los gastos públicossociales.82

Comparación con otros países

Los aspectos metodológicos en que dos estudios de incidencia pueden di-ferir son tantos y tan variados (fuentes de información, diseño de encuestas,impuestos incluidos, indicadores de bienestar, supuestos de incidencia, etc.)que las comparaciones entre ellos deben ser consideradas con prudencia.Esta advertencia adquiere aún más relevancia en el caso de las comparacio-nes entre países. En esta sección se incluyen sólo con fines ilustrativos com-paraciones del sistema tributario argentino con el de Estados Unidos y el deChile.

El sistema americano se diferencia del argentino en la mayor importanciarelativa de los impuestos a los ingresos. Dada la progresividad de estos gra-vámenes, es natural que el sistema tributario de Estados Unidos sea másprogresivo que el argentino. La figura 5.4., que presenta la presión tributariade los impuestos federales en Estados Unidos confirma esta presunción.83

Mientras que en un sentido corriente los impuestos federales americanosson progresivos, el sistema impositivo argentino es regresivo. Sin embargo,es importante mencionar varios puntos que relativizan el resultado de lacomparación.

(1) Existen diferencias metodológicas entre los cálculos del CongressionalBudget Office reportados por Barthold, Nunnes y Toder (1995) y los deeste trabajo. Por ejemplo, el CBO imputa todo el impuesto a las ganan-cias de las empresas al capital, lo cual implica una estructura de inciden-cia más progresiva. Además, el CBO trabaja con quintiles con igual nú-mero de personas (en lugar de hogares) y utiliza como indicador debienestar al ingreso dividido por la canasta mínima de subsistencia.

(2) Los cálculos para Estados Unidos incluyen sólo los impuestos federales,que resultan ser los más progresivos. Buena parte de los impuestos esta-duales son gravámenes al consumo, y por lo tanto son más regresivos.

(3) El análisis del CBO es de incidencia anual. Un análisis intertemporal qui-zás implicaría resultados menos progresivos, dada la importancia del im-puesto a los ingresos en el esquema tributario de Estados Unidos.

En síntesis, es probable que pese a estos puntos, el sistema americanocontinúe siendo más progresivo que el argentino, pero que la diferencia seasignificativamente menor que la reflejada en la figura 5.4.

Engel et al. (1997) hacen un exhaustivo y riguroso análisis del sistematributario chileno tomando al ingreso como indicador de bienestar. La figura5.5. presenta los resultados comparativos con el sistema impositivo argenti-no. Si bien el sistema chileno aparece como menos regresivo, las diferencias


está concentrada en los quintiles superiores, aun en los impuestos más re-gresivos.

El cuadro 5.8 permite ilustrar el siguiente punto: la regresividad de unimpuesto no implica necesariamente un efecto desigualador sobre la distri-bución del bienestar. Si los fondos recaudados mediante ese impuesto sondestinados a financiar gastos cuya distribución está menos sesgada hacialos ricos que la carga del gravamen, la distribución del bienestar mejorará.Así, por ejemplo, según los resultados del cuadro 5.8. un aumento de cual-quier impuesto (incluso del más regresivo de los existentes) que financietransferencias efectivas en educación primaria, secundaria o salud mejoraría


CUADRO 5.8DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL Y DE LOS IMPUESTOS

Quintiles de ingreso per cápita familiar(En porcentajes)

Distribución del gasto público social - Argentina 1992

1 2 3 4 5 Total

Sectores sociales 32,1 18,0 22,4 15,8 11,8 100,0Seguros sociales 13,6 20,9 20,3 22,3 23,0 100,0Educación primaria 44,0 21,2 19,8 11,3 3,7 100,0Educación secundaria 29,8 19,3 26,3 14,9 9,8 100,0Educación universitaria 8,5 11,3 16,1 25,7 38,4 100,0Salud 37,2 16,4 26,2 15,4 4,7 100,0

Gasto público social 21,4 19,7 21,2 19,5 18,3 100,0

Distribución de la carga tributaria - Argentina 1996

1 2 3 4 5 Total

IVA 8,8 12,7 16,6 22,3 39,6 100,0Trabajo 5,9 10,5 15,3 21,6 46,6 100,0Ganancias - físicas 0,0 0,0 0,0 0,2 99,8 100,0Ganancias - sociedades 4,9 8,6 13,2 18,2 55,1 100,0Combustibles y gas 9,2 11,3 16,4 22,5 40,7 100,0Derechos de importación 9,5 13,2 16,9 22,4 38,0 100,0Internos 13,3 15,7 22,2 21,9 27,0 100,0Bienes personales 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 100,0Ingresos brutos 5,7 9,4 13,8 18,9 52,1 100,0Inmobiliario 7,5 11,6 15,6 19,0 46,2 100,0Automotores 2,8 7,8 18,6 30,6 40,2 100,0

Total impuestos (Hp) 7,0 10,7 14,9 20,0 47,4 100,0

Fuente: Flood et al. (1994) y elaboración propia.

no parecen ser muy significativas, especialmente al tener en cuenta las dife-rencias metodológicas.

6. CONCLUSIONES

La evaluación de la incidencia distributiva de los impuestos depende, en-tre otros elementos, de los supuestos de incidencia y del indicador de bienes-tar utilizados. En este trabajo se aplican criterios de incidencia estándar enla literatura y se analiza la sensibilidad de los resultados ante distintos indi-cadores de bienestar. Los principales resultados obtenidos para la estructuratributaria argentina de 1996 son los siguientes:84

1. Independientemente del indicador de bienestar utilizado, la carga del sis-tema tributario argentino está fuertemente concentrada en los estratosmás ricos. La carga del primer decil no supera en ningún caso el 3,5% dela recaudación total, mientras que la del decil más rico ronda el 30%.

2. La regresividad o progresividad de un impuesto depende de la relaciónentre la distribución de la carga tributaria y la del bienestar. El sistemaimpositivo argentino resulta regresivo si se ordena a los individuos por suingreso corriente, y ligeramente progresivo si se lo hace por su nivel deconsumo. La alternativa de medir el bienestar a partir del consumo co-rriente parece la más adecuada desde un punto de vista teórico. Sin em-bargo, los resultados que surgen de tomar al ingreso como indicador debienestar brindan información útil, y sirven de base de comparación conestudios tradicionales de incidencia impositiva y presupuestaria para laArgentina y el resto del mundo, en su gran mayoría basados en ordena-mientos por ingreso corriente.

3. La regresividad del sistema tributario argentino en un sentido corrienteproviene de la fuerte regresividad de los tributos al consumo (IVA, aran-celes, combustibles e internos) y la leve regresividad de varios impuestosimportantes (trabajo, ganancias de empresas e ingresos brutos). Los im-puestos claramente progresivos son poco importantes (ganancias de per-sonas físicas y bienes personales). La regresividad del sistema tributarioes mayor al tomar al ingreso total familiar como indicador de bienestar, yse atenúa al ordenar a los individuos por ingreso per cápita o por ingresoajustado por adulto equivalente y economías de escala internas al hogar.La regresividad surge en todos los casos de una distribución de la cargatributaria concentrada en los estratos más ricos, combinada con una dis-tribución inicial del ingreso aún más concentrada en esos estratos.

4. La leve progresividad del sistema impositivo argentino al ordenar por con-sumo per cápita surge esencialmente del carácter ligeramente progresivodel IVA (resultado de la estructura de consumo de los bienes exentos) yde ganancias de sociedades e ingresos brutos. Los gravámenes a los com-bustibles, los aranceles, el impuesto inmobiliario y el impuesto a los au-tomotores son aproximadamente neutrales, mientras que los impuestosal trabajo son sólo ligeramente regresivos. Los únicos impuestos clara-mente regresivos en un análisis intertemporal son los internos (especial-


FIGURA 5.4 PRESIÓN TRIBUTARIA

ARGENTINA Y ESTADOS UNIDOS

Fuente: Barthold, Nunnes y Toder (1995) y elaboración propia.

FIGURA 5.5 PRESIÓN TRIBUTARIAARGENTINA Y CHILE

Fuente: Engel, Galetovic y Raddatz (1997) y elaboración propia.

Deciles

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Chile Argentina

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30%

1 2 3 4 5

Estados Unidos Argentina ipcf Argentina cpcf

Apéndice A

CORRECCIÓN POR SUBDECLARACIÓN

Para ajustar los ingresos declarados en la ENGH por subdeclaración seaplicó el siguiente procedimiento: (i) Se estimó la estructura del ingreso dis-ponible (asalariados, cuentapropistas, patrones, capitalistas, jubilados yotros) en base a información de la Subsecretaría de Programación Macroeco-nómica para el año 1993 para el total del país. (ii) El ingreso disponible quele corresponde a la población relevada en el Aglomerado Gran Buenos Airesse obtuvo de multiplicar el ingreso disponible del país para 1996 por la parti-cipación de la población expandida de la encuesta en el total de la poblacióndel país.85 (iii) El ingreso ajustado por subdeclaración de cada factor se obtu-vo multiplicando el ingreso disponible obtenido en (ii) por la participación deese factor obtenida de los datos de 1993 en el paso (i). (iv) La subdeclaraciónse asume constante entre deciles. El cociente entre el ingreso ajustado porsubdeclaración de un factor dado y el que registra la encuesta se aplica a ca-da decil. El ajuste de los datos de la EPH se hizo con un procedimiento simi-lar. Cuando la encuesta registra una combinación de dos fuentes se divide elingreso en partes iguales entre las dos fuentes señaladas. Los factores de co-rrección por los que se multiplican los ingresos declarados en cada encuestatoman los siguientes valores:

COEFICIENTE DE AJUSTE

ENGH EPH

asalariados 1,28 1,49

cuentapropistas 2,02 1,24

patrones 1,24 5,52

capitalistas 31,42 19,05

jubilados 1,03 1,06

otros 0,83 4,95

ASIGNACIÓN DEL IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE PERSONAS FÍSICASEN BASE A LA ENGH

La información obtenida de la ENGH incluye el ingreso promedio de cadadecil y el número de hogares e individuos que componen cada estrato. El im-puesto asignado a cada decil se computó de la siguiente manera. En princi-pio se calculó el número de perceptores de ingreso de cada decil multiplican-do el número de hogares por 2. El ingreso de cada perceptor se calculó comoel ingreso total del decil sobre el número de perceptores. Se supuso que elingreso promedio de cada decil es el resultado de un promedio ponderado


mente el impuesto a los cigarrillos), mientras que los únicos marcada-mente progresivos son ganancias de personas físicas y bienes personales.

5. Dada la distribución de los gastos públicos y los impuestos en la Argenti-na, un aumento de cualquier tributo, incluso del más regresivo de losexistentes, que financie transferencias efectivas en educación primaria,secundaria o salud mejora la equidad distributiva.


Apéndice B

DISTRIBUCIÓN DEL BIENESTAR, TAMAÑO DE FAMILIA Y CICLO DE VIDA

1. Tamaño de las familias

En esta sección se pretende mostrar que en el ordenamiento por ingresoper cápita las familias más pobres suelen ser aquellas con un mayor núme-ro de integrantes. De la información de la EPH de abril de 1996 surge quemientras que el 17% de las familias de más de 4 miembros está en el decil 1,sólo el 4% pertenece al decil 10. En cambio, aquellas familias con 3 o menosintegrantes suelen estar en los deciles más ricos: sólo el 2,8% de las mismaspertenece al decil 1, mientras que el 19,3 % está en el decil más rico. El cua-dro B.1 presenta el número promedio de integrantes de las familias pertene-cientes a cada decil de la distribución del ingreso per cápita familiar (colum-na 5 del cuadro 3.2.). El cuadro confirma que las familias más pobres entérminos per cápita son las más numerosas. El número de integrantes de unhogar típico del primer decil es casi el doble del de una familia del decil su-perior.

CUADRO B.1NÚMERO DE INTEGRANTES POR DECIL

ORDENAMIENTO POR IPCF

Decil Media Desvío Std.

1 4,68 2,422 3,97 2,143 3,76 2,294 3,49 1,975 3,30 1,876 3,19 1,577 3,13 1,548 2,81 1,399 2,51 1,2410 2,53 1,41

Total 3,23 1,86

Fuente: Elaboración propia en base a la EPH, GBA, abril de 1996.

Al ordenar a los individuos por ingreso total familiar, la identidad de losindividuos caracterizados como pobres cambia. El cuadro B.2. muestra quelos hogares más pobres son aquellos con un menor número de integrantes.


entre el ingreso mínimo y el máximo del decil. El número de perceptores encada nivel de ingreso se calculó de modo que el promedio ponderado del mí-nimo y máximo ingreso de cada decil coincidiera con el promedio reportadopor el INDEC. Se supuso (en base a datos de la EPH) que el 10% de los per-ceptores no tienen derecho a reclamar deducciones por cargas familiares.Los perceptores fueron divididos en ocho grupos dependiendo de su fuentede ingresos (asalariados o resto), de su ingreso en el decil (mínimo o máximo)y de su estructura familiar (unipersonal o no). Seguidamente se computó elimpuesto que en teoría un integrante típico de cada grupo debería haber pa-gado considerando las deducciones por cargas de familia, mínimos no impo-nibles, y deducciones especiales vigentes en el año 1996. Finalmente, seaplicó la estructura decílica de la carga tributaria resultante a la recauda-ción real del impuesto en 1996.



CUADRO B.2NÚMERO DE INTEGRANTES POR DECIL

ORDENAMIENTO POR ITF

Decil Media Desvío Std.

1 2,05 1,582 2,88 1,753 3,16 1,744 3,42 1,785 3,58 1,896 3,72 1,987 3,54 1,828 3,70 1,879 3,65 2,0310 3,37 1,46

Total 3,23 1,86

Fuente: Elaboración propia en base a la EPH, GBA, abril de 1996.

2. Ciclo de vida

Como fue señalado, un individuo puede ser considerado pobre simple-mente porque se encuentra en un período de su ciclo de vida donde sus in-gresos son temporariamente bajos. Es importante investigar si en una deter-minada distribución los deciles inferiores están compuestos por este tipo depersonas, o por individuos “estructuralmente” pobres.

La figura B.1. agrupa a las personas encuestadas por la EPH en gruposde 5 años y computa el ingreso individual promedio de cada grupo (ponde-rando cada observación por el factor de expansión correspondiente).86 Elgráfico muestra un patrón no uniforme de ingresos. Las personas tienen in-gresos bajos hasta los 18 años. A partir de esa edad el ingreso crece hastaalcanzar un pico entre los 45 y 50 años, y luego decae.87

En la figura B.2. se ilustra el ingreso per cápita familiar para cada grupode edad. Esta distribución pierde la forma acampanada y se vuelve relativa-mente uniforme a partir de los 25 años. Una explicación plausible es la si-guiente: si bien los jóvenes y las personas de mayor edad tienen un ingresomás bajo que el resto, suelen vivir en familias más pequeñas. Estos dos efec-tos tienden a neutralizarse implicando una distribución relativamente uni-forme, como la de la figura B.2.


FIGURA B.1INGRESO INDIVIDUAL MENSUAL POR GRUPO DE EDADES

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la EPH, abril de 1996.

FIGURA B.2INGRESO INDIVIDUAL MENSUAL POR GRUPO DE EDADES

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la EPH, abril de 1996.

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20,1

100,

0

17. Siendo lt el consumo de ocio y Et la disponibilidad total de tiempo para asignaral trabajo o al ocio, la restricción individual de tiempo puede escribirse como Lt=Et-ltpor lo que la restricción presupuestaria intertemporal puede expresarse como

donde wt.Et es el “ingreso potencial” destinado a consumir bienes y ocio. Ignorando losregalos recibidos y considerando que Et es semejante para todos los individuos, el cál-culo del ingreso por el lado de las fuentes implica concentrarse en el salario horario,en lugar de hacerlo en los ingresos totales.

18. Ésta es la práctica de una de las oficinas encargadas del cálculo de incidenciaen Estados Unidos (el Congressional Budget Office).

19. En el apéndice A se presenta una explicación más detallada del procedimientode corrección usado.

20. Si la subdeclaración del consumo fuera mayor (en términos relativos) en losestratos más ricos, la desigualdad sería mayor a la computada. Sin embargo, en prin-cipio no existe evidencia de que ese sea el caso.

21. Para un detalle del cálculo e interpretación de los índices de desigualdad con-sultar Lambert (1993) y Cowell (1995). El valor α en el índice de Atkinson correspon-de al parámetro de aversión a la desigualdad de una función de bienestar socialW=(∑i yiα)(1/α).

22. De hecho la curva de Lorenz que surge de la columna 2 está siempre por arri-ba de la que se obtiene a partir de la columna 1.

23. En el apéndice B se brinda evidencia sobre estas afirmaciones.24. Para ilustrar este punto supóngase una sociedad compuesta por 20 hogares en

la que existen 2 familias de 4 integrantes con ingreso total familiar de $ 1000 cadauna, y 2 hogares unipersonales con ingreso de $ 500 cada una. El resto de las familiastiene ingresos per cápita y totales superiores a los considerados. En términos de ipcflas dos familias numerosas son las más pobres con un ingreso de $ 250 por integran-te. El ingreso acumulado en el primer decil es de $ 2000. Según el itf las dos familiasmás pobres son las unipersonales. El ingreso acumulado por ellas es de $ 1000, es de-cir menor al acumulado por el primer decil en el ordenamiento por ipcf.

25. Pechman y Okner (1974), Pechman (1985), Santiere (1989), JCT (1993), Bart-hold (1995), Kasten y Toder (1995), Nunns (1995) y Engel, Galetovic y Raddatz (1997)utilizan este enfoque para analizar la incidencia corriente de todo el sistema impositi-vo. Ahumada et al. (1993), Gruber (1995) y Hassan (1996) analizan la incidencia co-rriente de impuestos específicos mediante supuestos de traslación. Davies, St-Hilairey Whalley (1984) utilizan supuestos de incidencia para estudiar el sistema impositivoglobal en un sentido intertemporal. Este enfoque es utilizado por Poterba (1989), Cas-persen y Metcalf (1994) y Metcalf (1994) para analizar impuestos específicos.

26. Chisari y Romero (1996) utilizan un modelo de equilibrio general donde es po-sible investigar la incidencia anual del sistema impositivo en Argentina. Ballard et al.(1987) realizan un ejercicio similar para computar la incidencia del IVA. Fullerton yRogers (1993) constituye la cita obligada para un estudio de incidencia de equilibriogeneral en sentido intertemporal del sistema impositivo global.

27. Obviamente, hacer supuestos de traslación no soluciona el problema. El puntoes que al no tener estimaciones confiables de muchos parámetros una de las principa-les ventajas del modelo de EGC pierde relevancia.

28. Ver Pechman (1985), JCT (1993) y los trabajos incluidos en Bradford (1995).Shah y Whalley (1990) proponen modificar los supuestos usuales de incidencia paralos países en desarrollo. Sin embargo, ninguno de los factores que presentan como ar-

pit .cit

1 + r( )t+ wt .lt

1 + r( )t+ Rt

1 + r( )ti =1

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t =0

T

∑ = wt .Et

1 + r( )t+ Ht

1 + r( )t

t =0

T

∑


NOTAS

1. Ver Bradford (1995) para el caso de Estados Unidos, donde tres oficinas públi-cas calculan periódicamente la incidencia del sistema tributario o de alguna propuestade reforma.

2. La volatilidad macroeconómica de los 70 y 80 acaparó la atención de la mayoríade los economistas argentinos en esas décadas.

3. Santiere (1989) constituye el estudio más representativo. 4. La información de la ENGH aún no está disponible a nivel desagregado. Este

trabajo utiliza datos provisorios del INDEC agregados en tramos de ingreso y consu-mo, por lo que los resultados deben verse como preliminares. De cualquier manera sehace una extensa discusión de las alternativas metodológicas a implementar en un fu-turo trabajo, cuando la información desagregada de la ENGH esté disponible.

5. Consultar INDEC (1998) para un detalle de las características de la ENGH. 6. Los datos brindados por el INDEC son de carácter provisorio y se encuentran

sujetos a revisión. El INDEC no se responsabiliza por el uso que se hace en este traba-jo de la información suministrada.

7. Los valores presentados son en algunos casos estimaciones sujetas a modifica-ción. No se cuenta con información confiable de los impuestos municipales recauda-dos en todo el país. De cualquier manera, se estima que su importancia relativa esmenor.

8. Por disponibilidad de información, en algunos estudios la unidad de análisis noes el individuo. En Estados Unidos, donde el impuesto a los ingresos es la principalfuente de recursos, la unidad de análisis en la mayoría de los estudios coincide con ladeclaración jurada de este impuesto.

9. En la ENGH se considera que hogar es “.. todo grupo formado por una personao personas que comparten una misma vivienda particular y consumen algunos bienesy servicios colectivamente –principalmente alimentos y servicios de vivienda– con car-go al mismo presupuesto.” INDEC (1997).

10. El concepto que se pretende captar es el ingreso antes de impuestos. Dado quese asume que las contribuciones patronales recaen enteramente sobre el trabajadorreduciendo su salario de bolsillo (ver sección 4), estas contribuciones deben computar-se como parte del ingreso preimpuestos de los trabajadores.

11. La notación sigue a Fullerton y Rogers (1995).12. Nótese que los ingresos del capital no aparecen en esta ecuación. 13. Poterba (1989), entre otros, utiliza el consumo corriente como indicador del in-

greso intertemporal.14. El término “análisis intertemporal” se refiere a la consideración del ingreso

permanente, en lugar del corriente, como indicador de bienestar.15. El cálculo del ingreso permanente por el lado de las fuentes requiere la estima-

ción de un perfil de ingresos. Desafortunadamente no existen datos de panel en la Ar-gentina por lo que las estimaciones deben basarse en datos de corte transversal. Lainformación individual de la EPH puede servir como base para una estimación provi-soria del perfil de ingresos. Sin embargo, en este trabajo se prefirió no avanzar en eltema, a la espera de la información desagregada de la ENGH, cuya riqueza permitiráestimaciones más precisas.

16. Si la proporción de regalos y herencias en el ingreso permanente creciera conel ingreso, el uso del consumo como indicador de bienestar implicaría una subestima-ción de la desigualdad en la distribución. Sin embargo, no hay razones a priori parapensar que éste sea el caso. En un estudio clásico para Estados Unidos, Menchik yDavid (1982) estiman que el cociente herencias/ingreso permanente tiene forma de U.En la Argentina no se cuenta con este tipo de estudios, ni con buenas estimaciones dela magnitud del fenómeno de los regalos y herencias.


41. El gráfico no es estrictamente comparable con la figura 4.1. ya que Metcalf(1994) trabaja con el ingreso (o consumo) total familiar y computa la presión mediana(y no la media) de cada estrato.

42. Los impuestos al trabajo financian el sistema de seguridad social. Los aportesde los trabajadores generan, entre otros beneficios contingentes, el derecho a una ju-bilación futura. Un estudio que calcule el impacto de la existencia del sistema de se-guridad social sobre el bienestar individual debería contemplar ambos lados de laecuación. El presente, en cambio, es un trabajo de incidencia impositiva en el que seevalúan los efectos de los impuestos al trabajo y del resto del sistema impositivo ac-tual versus uno estrictamente proporcional que genere exactamente la misma canti-dad de recursos.

43. De los estudios relevados, sólo Pechman (1985) y Santiere (1989) imputan lascontribuciones patronales de acuerdo a la distribución del consumo. En este trabajose decidió evaluar esta alternativa pero aplicarla a los impuestos al trabajo en general,sin discriminar por responsable legal.

44. Los ingresos del trabajo por cuenta propia pueden incluir algo de remunera-ción al capital. En este trabajo se ignora este punto.

45. Esta información es de dudosa confiabilidad, ya que resulta difícil para un pa-trón separar correctamente la remuneración a su trabajo de los pagos al capital inver-tido.

46. Si bien la tendencia de las dos líneas de la figura 4.4. es decreciente, el patrónde incidencia no es monótonamente decreciente. Las oscilaciones de las series puedendeberse a fenómenos genuinos que en principio no tienen una explicación obvia, osimplemente a deficiencias en la información.

47. En este caso los salarios “netos” (incluyendo beneficios) permanecen iguales enlos dos grupos. Un análisis de incidencia tributaria como el presente captura la mayorcarga sobre los trabajadores en blanco, pero naturalmente debería ser complementa-do con un análisis de incidencia del gasto que mostraría que son sólo éstos los que ob-tienen beneficios sociales.

48. No existen datos en la DDJJ de ganancias que permitan identificar con preci-sión al contribuyente y rastrear su respuesta en la ENGH (si es que fue seleccionadopara contestarla).

49. El apéndice A incluye algunos detalles de este cálculo. Para generar mayor va-riabilidad de ingresos se consideró que (i) la población de cada decil se agrupa en loslímites inferior y superior de ese decil, que (ii) la mitad de los perceptores son asalaria-dos con una estructura de deducciones distinta al resto; y que (iii) dentro de cada de-cil el 10% de los perceptores no tiene deducciones por cargas de familia.

50. En general, es de esperar que en el ordenamiento por consumo el impuestosea menos progresivo que al ordenar por ingreso. La razón es que individuos ricos (po-bres) en términos de consumo pueden haber tenido un mal (buen) año y haber tribu-tado poco (mucho) en concepto de impuesto a las ganancias. Este fenómeno es apenasvisible en el cuadro 4.6., quizás debido al método de imputación, basado en el cálculodel impuesto teórico de individuos representativos.

51. Los gastos deducibles se fijan en 9,8% del ingreso anual, cifra que surge de lasDDJJ. La proporción de ganancias exentas declaradas en cada tramo de impuesto de-terminado que surge de las DDJJ es aplicada al tramo equivalente de la EPH.

52. Es posible aplicar un procedimiento semejante para imputar las exenciones ydeducciones permitidas por ley.

53. La correspondencia es más exacta cuanto más información exista en ambasfuentes. Lamentablemente, en la Argentina la DDJJ de ganancias contiene muy pocainformación sobre el contribuyente. Por ejemplo, no es posible saber el ingreso delcónyuge.

54. Uno de los inconvenientes a la hora de implementar este mecanismo es que los


gumentos para diferenciar el análisis en estos países parece hoy relevante en la Argen-tina (cuotas, control de precios, mercados negros, impuestos pagados sólo en las ciu-dades, etc.).

29. Se calcula la incidencia sólo de los principales impuestos nacionales y provin-ciales. Se ignoran también el resto de las fuentes de financiamiento del sector público.En particular, no se incluye un análisis de incidencia del impuesto inflacionario (verAhumada et al., 1993).

30. Los resultados obtenidos para cada impuesto son también presentados en doscuadros generales en el apéndice C.

31. Musgrave, Case y Leonard (1974), Pechman (1985), Santiere (1989), JCT(1993), Metcalf (1994) y Engel, Galetovic y Raddatz (1997) trasladan este impuesto (oun impuesto a las ventas equivalente) enteramente al lado de los usos.

32. Se considera la posibilidad de tasas de evasión individuales con el propósito defacilitar la modelización. En la realidad, la evasión es en general determinada en el ni-vel de las firmas.

33. El problema que la evasión introduce en el cómputo de la asignación del IVApuede no ser importante en algunos casos. Para tomar un ejemplo extremo, supónga-se que existen dos sectores, uno formal y uno informal, que venden bienes con altogrado de sustituibilidad. El sector formal es más eficiente y es el único que sobrevivi-ría si el IVA no existiera. Con el impuesto vigente el sector informal puede competir, fi-nanciando su ineficiencia relativa con evasión impositiva. En este caso son todos losconsumidores los que pagan el impuesto (en términos de precios más altos), indepen-dientemente del sector donde hagan sus compras. La utilización del mecanismo deasignación del IVA por gasto total daría una correcta visión de la incidencia de este tri-buto, pese a la presencia de tasas de evasión diferentes entre sectores.

34. Un mecanismo más preciso sería factible de aplicar si se contara con informa-ción de la recaudación del IVA discriminada por bienes finales. En este caso sería posi-ble computar el IVA sobre el bien j pagado por el individuo i como Tij=Tj.(Gij/Gj), lo cualimplica asumir ϕij=ϕj ∀ i; es decir coeficientes de evasión constantes entre personas, pe-ro no necesariamente entre bienes. En la Argentina la recaudación del IVA se clasificapor grandes divisiones económicas y no por bienes finales. Una buena parte de estossectores venden bienes intermedios, por lo que sería necesaria una matriz insumo-pro-ducto para identificar el efecto sobre los bienes finales. Lamentablemente, la últimamatriz disponible es de 1986, por lo que está muy desactualizada dadas las profundastransformaciones que ha experimentado la economía argentina desde ese año.

35. Los datos de la ENGH son del Aglomerado Gran Buenos Aires por lo que los re-sultados de presión tributaria son válidos para esa región y toda otra zona con distri-bución del ingreso y del consumo semejantes.

36. Un valor igual a 1 para todos los deciles indica un impuesto proporcional. Unimpuesto progresivo (regresivo) es aquel en el que la presión tributaria aumenta (cae)a medida que se consideran deciles con mayores ingresos.

37. Dado que se trabaja a nivel de deciles, se tienen 10 observaciones de la pre-sión tributaria. La figura 4.1. muestra líneas “suaves” que unen estos puntos.

38. Los principales bienes exentos del pago de IVA en 1996 fueron los siguientes:correo, productos de panadería, leche, productos medicinales y farmacéuticos, boletosde colectivo, libros, textos, diarios y revistas, educación formal, gastos médicos y ser-vicios de transporte.

39. Flood et al. (1994) estiman que la distribución por quintiles del gasto públicoen los sectores sociales (educación, salud, etc.) en 1992 fue la siguiente (del quintilmás pobre al más rico): 32,1%, 18%, 22,4%, 15,8% y 11,8%.

40. La mayor concentración de ingresos en el último decil que surge de la EPH (encomparación a la ENGH) se manifiesta en una sustancial menor presión tributaria enese decil.


del modelo de Tiebout, en el que los individuos eligen libremente entre un númerogrande de comunidades que ofrecen combinaciones distintas de servicios públicos eimpuestos inmobiliarios que los financian. En ese caso el impuesto pasa a ser verda-deramente un precio, por lo que la cuestión de su incidencia se vuelve irrelevante.

69. Este mecanismo implica la imputación del impuesto a los propietarios actua-les (y no a los propietarios en el momento del anuncio del impuesto), por lo que másque la carga actual se estaría computando el beneficio eventual si el impuesto a la tie-rra fuese eliminado.

70. Este resultado se conoce como el teorema de Jakobson-Fellman (ver Lambert,1993). Cuando las curvas de Lorenz y de concentración se cruzan, la evaluación de laprogresividad o regresividad del impuesto depende de juicios de valor sobre los “mere-cimientos” relativos de los distintos estratos.

71. Los valores para el resto de los impuestos pueden obtenerse a partir de loscuadros del apéndice C.

72. El impuesto al trabajo es asignado al factor trabajo, mientras que el impuestoa las ganancias de sociedades es asignado en partes iguales al consumo, al capital y altrabajo (alternativa 1).

73. El impuesto a los combustibles no se incluye en la figura 4.8. ya que su curvade concentración se superpone con la del IVA.

74. Las curvas de concentración del IVA y de combustibles se cruzan, por lo que elordenamiento por progresividad entre estos dos impuestos no es robusto a cambios dejuicios de valor.

75. La figura 4.9. no muestra las curvas de concentración de los impuestos al tra-bajo ni a los combustibles debido a que se superponen con la del IVA.

76. Sólo para un juicio de valor de tipo rawlsiano, el impuesto a los combustibleses considerado más regresivo que los impuestos al trabajo.

77. A los impuestos detallados en la sección anterior se agregó el impuesto a losbienes personales. Se presume, dada la distribución del ingreso en Argentina y la na-turaleza de este tributo, que sólo aportan aquellos individuos pertenecientes a los de-ciles más ricos. Se asignó, arbitrariamente, el 98% del impuesto al decil 10 del orde-namiento por ingreso per cápita y el 2% restante al decil 9 (se supone que ladistribución de la riqueza está más concentrada que la del ingreso). En una próximaetapa del trabajo se estimará la distribución de este impuesto usando información dela ENGH sobre el valor de la adquisición de viviendas, pago de seguros y patentes, ad-quisición de vehículos terrestres, náuticos y aéreos y la propiedad de vehículos.

78. Debe recordarse que los resultados son condicionales a la información dispo-nible, la cual es todavía en parte provisional.

79. La fuente es Flood et al. (1994). El gasto público social constituye el principalcomponente de las erogaciones del sector público. Se considera que el gasto social esmás propobre que el resto de las erogaciones del sector público.

80. La proposición no es enteramente válida ya que el cuadro 5.8. muestra valoresmedios, y el ejercicio propuesto demanda valores marginales. Sin embargo, se conside-ra que la diferencia entre éstos no es importante como para alterar las conclusiones.

81. El caso de la educación universitaria no es tan claro por cuanto el grado de“filtraciones” hacia los quintiles más ricos es muy alto. Un paquete que aumente cier-tos impuestos (por ejemplo, IVA, combustibles o internos) para financiar la educaciónuniversitaria sería regresivo.

82. Naturalmente, éstos deben ser gastos efectivos, en el sentido de incrementar elbienestar de los individuos hacia los que el gasto en teoría se destina.

83. La presión es medida en el gráfico como la razón entre los impuestos y el in-greso de cada quintil.

84. La principal restricción que enfrenta este trabajo es la escasez de informa-ción, por lo que los resultados deben interpretarse como preliminares. Se considera


ingresos declarados en la EPH no están bien discriminados por fuentes, por lo que lacorrespondencia con las DDJJ de ganancias es imperfecta.

55. El 57% de la recaudación corresponde a grandes contribuyentes, los que re-presentan apenas el 1,4% del total.

56. La tasa de retorno internacional debe ser calculada después de impuestos, sal-vo que la alternativa de invertir los fondos en el país sea hacerlo en algún “paraíso fis-cal”.

57. La opción que tiene más adeptos es la (ii): un impuesto a las ganancias de lasempresas afecta el rendimiento de todo el capital de la economía. Así, pese a tratarsede una economía abierta, en Estados Unidos la Congressional Budget Office asigna lamitad de este tributo a todos los propietarios de capital y la mitad a todo el trabajo(aunque también incluye cálculos en donde todo el impuesto es absorbido por el tra-bajo o por el capital), la Office of Tax Analysis del Departamento del Tesoro imputa es-te impuesto sólo al capital, mientras que el Joint Committee on Taxation lo hace sólosobre aquellos que obtienen ingresos de capital en el sector gravado (ver Barthold,Nunns, y Toder (1996) y JCT(1993)). Pechman (1985) utiliza varias combinaciones delas mencionadas incluyendo la posibilidad de que parte del tributo se traslade al con-sumo total. En el caso chileno Engel et al. (1997) asignan este impuesto al capital, pe-se a que Chile es una economía abierta a los capitales internacionales.

58. El caso de los ingresos del patrón, empleador o empresario es problemático. Sibien la encuesta le pide a cada individuo que separe sus ingresos de salarios u hono-rarios de los provenientes de la retribución al capital, es factible que éstos se confun-dan en las respuestas. En este trabajo se prefirió incluir como ingresos del capital sóloa los ingresos del “rentista”.

59. Los ingresos declarados en este ítem son apenas el 2% de los ingresos totales,valor que se estima demasiado bajo. La subdeclaración de ingresos provenientes delcapital no es un problema para asignar el impuesto a las ganancias de las empresas sise asume una estructura de subdeclaración proporcional al ingreso. Como fue señala-do, la subdeclaración de los ingresos del capital sí puede alterar la distribución inicialdel ingreso, y de ese modo alterar la evaluación de la progresividad de cualquier im-puesto.

60. Las estimaciones pueden hacerse más precisas calculando el porcentaje deconsumo de bienes no transables sobre el total. Sin embargo, la información necesa-ria discriminada por deciles aún no está disponible.

61. Este sesgo es mucho más marcado en las estimaciones realizadas con datos dela EPH.

62. Notar que en ambas alternativas si bien la presión tributaria del decil 1 es me-nor al resto (con excepción del decil 10), se mantiene por encima del valor 1.

63. Sólo en el primer decil la carga se mantiene significativamente más pesada queen el resto de la distribución.

64. Para imputar el consumo de combustibles a los distintos estratos de itf e iaeese utilizó un procedimiento de asignación similar al usado para el caso del IVA.

65. Para ello se ponderan a los dos impuestos por su recaudación. Los tributos alos cigarrillos son los más importantes (alrededor del 80% del total de la recaudaciónde impuestos internos).

66. La regresividad de los impuestos al tabaco y al alcohol es un resultado usualen la literatura. Poterba (1989) analiza estos impuestos ordenando a las familias porsu nivel de ingreso y consumo total. Cuando se usa la segunda variable la regresividadse atenúa para el alcohol, pero persiste para el tabaco.

67. La estimación de la facturación de cada sector se hizo en base a informaciónde ventas totales desagregadas por actividad de la Dirección Nacional de Investigacio-nes y Análisis Fiscal.

68. Existe una tercera visión de la incidencia de este impuesto. Esta visión surge








Menchik, P. y David, M.: “The incidence of a lifetime consumption tax”, National TaxJournal 35, págs. 189-203, 1982.







Santiere, J.: Distribución de la carga tributaria por niveles de ingreso, Programa deasistencia técnica para la gestión del sector público argentino, Préstamo BancoMundial 2712 AR, Buenos Aires, 1989.



sumamente importante destinar esfuerzos y recursos al mejoramiento de las bases dedatos sobre decisiones microeconómicas de individuos, hogares y firmas, ya queconstituyen insumos indispensables en todo estudio sistemático de las políticas pú-blicas.

85. Esta expansión implica una subestimación del ingreso del Aglomerado delGran Buenos Aires si el ingreso per cápita de esta región es superior al promedio delresto del país.

86. En el eje horizontal de la figura se indica el límite superior de cada grupo deedades.

87. Los patrones de ingreso varían según otras variables como el sexo, el estado ci-vil y el grado de educación del individuo. La figura B.1. esconde estas diferencias,aunque resulta útil para graficar el fenómeno general de la forma no uniforme del per-fil de ingresos.








Chisari, O. y Romero, C.: “Distribución del ingreso, asignación de recursos y shocksmacroeconómicos. Un modelo de equilibrio general computado para la Argentinaen 1993”, CEPAL, Serie Financiamiento del Desarrollo 36, Santiago de Chile, 1996.

Cowell, F.: “Measuring inequality”, LSE Handbooks in Economic Series, Prentice Hall-/Harvester Wheatsheaf, 1995.





Fullerton, D. y Rogers, D.: Who bears the lifetime tax burden?, The Brookings Institu-tion, Washington D.C., 1993.




QUINTA PARTE

LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA ARGENTINADIAGNÓSTICO DE LA DIRECCIÓN

GENERAL IMPOSITIVA

1. INTRODUCCIÓN

Objeto, creación y financiamiento de la DGI

La Dirección General Impositiva (DGI) es la institución encargada de ad-ministrar los impuestos internos a cargo del gobierno central. A partir de1994 también se hace cargo de la administración de los gravámenes sobre lanómina salarial destinados a financiar el sistema de seguridad social.

La Dirección General Impositiva fue creada por la ley 12.927 y desde en-tonces hasta el 14 de julio de 1997 se rigió de acuerdo a las disposiciones dela ley 11.683. En la fecha citada y debido a la sanción del decreto 618/97del Poder Ejecutivo Nacional, fue reemplazado el Capítulo I de la ley 11.683referido específicamente a la Competencia y Organización de la Dirección Ge-neral Impositiva. El decreto modificatorio conforma un cuerpo normativoconjunto con los decretos 1.156/96 y 1.598/96 por intermedio de los cualesse dio nacimiento y conformación jurídica a la Administración Federal de Im-puestos (AFIP), como fusión de las Direcciones Generales Impositiva (DGI) yAduana (DGA).

Por lo tanto y mediante el uso de un decreto de necesidad y urgencia(618/97) se ha conformado un ente autárquico en el orden administrativo enlo que respecta a su organización y funcionamiento.

Autarquía administrativa y control de legalidad

La AFIP-DGI es un ente autárquico en el orden administrativo en cuanto asu organización y funcionamiento pero se desenvuelve bajo la superintenden-cia del Ministerio de Economía, quien ejerce además el control de legalidad.

La autarquía administrativa es un concepto más cercano al de descentra-

CAPÍTULO 13

La administración tributariaargentina. Diagnóstico de la

Dirección General Impositiva*

* Este documento ha sido elaborado por el equipo de FIEL en base a documentosde apoyo preparados por Fernando Dubois y Hernán Montero Jaramillo.

rior existen además, 20 agencias sede, 19 agencias, 68 distritos y 2 recepto-rías y, en el ámbito metropolitano, 32 agencias y 1 receptoría.

Las funciones asignadas al Administrador Federal son las de organiza-ción interna, reglamentación, interpretación, dirección y juez administrativo.Tanto las de organización interna como las de dirección son aquellas inhe-rentes a cualquier funcionario que encabeza un organismo público, sin em-bargo, es necesario realizar algunos comentarios sobre las otras.

Facultades de reglamentación

El Administrador Federal está facultado para impartir normas generalesobligatorias para los responsables y terceros a efecto de reglamentar la situa-ción de aquellos frente a la Administración. Estos tienen posibilidades de re-currir a la justicia.

Facultades de interpretación

El Administrador Federal tendrá la función de interpretar con caráctergeneral las normas legales y reglamentarias de su esfera de influencia, cuan-do así lo estime conveniente o lo soliciten los contribuyentes, responsablespor deuda ajena y entidades en general, siempre que represente un interéscolectivo, es decir, siempre que el pronunciamiento a dictarse ofrezca interésgeneral. En este caso sí se ha previsto un recurso ante el Ministerio de Eco-nomía y Obras y Servicios Públicos, cuya presentación tendrá el efecto desuspender la aplicación de la interpretación hasta su ratificación o deroga-ción si el superior decide su rectificación. Las resoluciones interpretativasson herramientas muy útiles en la búsqueda del cumplimiento del principiode certeza ya que hacen más transparentes la relación fisco-contribuyente yes conveniente que sean utilizadas todas las veces que sea necesario. Es im-portante destacar que las apelaciones a las mismas deben ser presentadaspor aquellos que se vean directamente involucrados con el tema y no porcualquier persona que no esté de acuerdo con lo que la norma interpreta.

Como un capítulo incluido dentro de esta facultad del Administrador Fe-deral, se destaca el carácter vinculante de las respuestas surgidas para eva-cuar las consultas de los contribuyentes por medio de este procedimiento.

Recientemente ha sido dictada la Resolución General 49/97 publicada enel Boletín Oficial que ha receptado en su articulado las pautas recomenda-das por la doctrina (transparencia para evitar distorsiones que afecten nega-tivamente a los contribuyentes). A partir de ahora los contribuyentes y res-ponsables podrán efectuar en forma optativa consultas al organismo, cuyasrespuestas tendrán carácter vinculante entre las partes, es decir, creará de-rechos y obligaciones recíprocas. Por medio de la misma se solicitará que laAFIP-DGI determine e interprete con alcance individual, las normas legales yreglamentarias que deban aplicarse al caso consultado. Adecuadamente sedispone que los consultantes deben exponer detalladamente todos los he-chos, actos y relaciones jurídicas y económicas, como asimismo las personasinvolucradas y fundamentalmente que expresen la propia opinión acerca delencuadre técnico legal que consideren aplicable y los fundamentos de las du-

LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA ARGENTINA 439

lización –a través del cual el poder central transfiere parte del poder que lecorresponde– que al de autarquía propiamente dicha.

Los controles del poder central pueden ser de oportunidad o de legalidad.El primero de ellos se ejerce en carácter previo y permite arrogarse a causasen trámite en el organismo sobre el cual se ejerce dicho control. El segundo–aplicable en el caso de la AFIP-DGI– opera en relación al estricto cumpli-miento por parte del ente controlado de los reglamentos y procedimientos re-glados.

Dadas las circunstancias de la materia tratada y de las necesidades deeconomía y eficacia que deben contar los entes de estas características, re-sulta procedente el esquema elegido por el legislador en cuanto al tipo espe-cífico de autarquía otorgada como a la determinación de la superintendenciaespecial del Ministerio de Economía a través del control de legalidad.

Autoridades y facultades

Hasta la reforma de 1997, la Dirección General Impositiva estaba encabe-zada por un Director General, quien se encontraba limitado en su labor ge-rencial a la posibilidad de contar con una cantidad de cuatro subdirectoresde áreas específicas (cifra posteriormente incrementada a cinco por la incor-poración a la DGI de la recaudación de los tributos de la seguridad social).Con buen criterio, el Decreto 618/97 ratifica las facultades, deberes y atri-buciones oportunamente definidas por la ley 11.683 pero amplía la cantidadde subdirectores al número que en su oportunidad defina el Poder Ejecutivo,otorgando al responsable del organismo cierta flexibilidad en el desarrollo desus tareas ya que no sólo podrá elegir a sus colaboradores de acuerdo a suidoneidad y eficiencia sino también la cantidad que sean necesarios y en lasáreas que específicamente defina.

El Administrador Federal de Impuestos es secundado por dos DirectoresGenerales (Impositivo y Aduanero), pero han sido establecidas dos categoríasde subdirectores dentro del área impositiva:

a) Subdirectores dependientes directamente del Administrador Federal• de Administración• de de Recursos Humanos• de Contralor• de Planificación• de Recaudación• de Fiscalización

b) Subdirectores dependientes del Director General de la DGI• Legal y Técnica Impositiva• Operaciones Impositivas Metropolitanas• Operaciones Impositivas del Interior

La DGI está dividida en 23 regiones (15 en el interior y 8 en la Capital Fe-deral) más una Dirección de Grandes Contribuyentes Nacionales. En el inte-


Más allá de algunas ambigüedades en la interpretación de los cambiosinstitucionales y organizativos antes aludidos (ver capítulo siguiente), losmismos no siempre han significado el cumplimiento de los objetivos perse-guidos. La falta de continuidad, en algunos casos, en la aplicación de políti-cas y procedimientos establecidos, la reasignación de áreas responsables, laredefinición de funciones por área, la aplicación de moratorias periódicas yen general cambios profundos en períodos breves provoca desconcierto, im-provisación y dificultad para el cumplimiento de metas y para la realizaciónde un proceso de control de gestión eficiente.1

En lo que sigue de esta sección se describe con mayor precisión la situaciónde las distintas tareas llevadas a cabo en la DGI (diferenciando entre la fiscali-zación, la recaudación, la informática y el control de gestión interno, áreas decentral importancia dentro de la estrategia de desarrollo institucional).

2. FISCALIZACIÓN

El área de fiscalización es una de las que ha tenido mayores y reiteradoscambios en su estructura orgánico-funcional en el nivel directivo y en nive-les intermedios, como también de planificación, organización y asignación deresponsabilidades.

Sin embargo, existe cierto consenso sobre las deficiencias de este sectorde la organización derivadas de varias causas concurrentes que pueden sin-tetizarse en el atraso relativo en el nivel de conocimientos y disponibilidad yutilización de medios tecnológicamente modernos con relación a conductasevasivas cada vez más complejas. La actual administración ha hecho, en ge-neral, un diagnóstico correcto de la mayor parte de las dificultades y ha de-lineado un plan estratégico tendiente a superarlas.

No obstante, los resultados pueden en muchos casos no verificarse enplazos cortos ya que la entidad de los problemas requiere para su atenciónde cambios organizativos, culturales y, en ocasiones, de aplicación de ingen-tes recursos, que insumen tiempo y prolongan el proceso de maduración.

A continuación se efectúa una descripción de la organización del área ylos principales problemas que enfrenta así como algunas recomendacionespara su solución.

Estructura orgánico-funcional

Actualmente el área de fiscalización está reflejada formalmente en la es-tructura de la DGI de la siguiente manera:

Fiscalización a nivel central

A nivel central existe la Subdirección General de Fiscalización, con cuatrograndes áreas, con rango de Direcciones, dedicadas principalmente a la pla-nificación y estudio del cumplimiento y comportamiento tributario de loscontribuyentes. Estas áreas son:


das existentes. Las presentaciones no suspenden los plazos legales y llevanimplícito el compromiso de acatar el pronunciamiento oficial. Será necesarioque las expresiones surgidas de este procedimiento tengan suficiente divul-gación ya que, si bien no se aplican a otros casos que el planteado, son im-portantes para conocer la opinión del organismo.

Universo de contribuyentes y distribución geográfica

En abril de 1997 la DGI tenía registrados 4.785.294 contribuyentes, dis-tribuidos en 2.304 grandes contribuyentes nacionales, 2.703.508 contribu-yentes en el interior, y 2.079.482 en el ámbito metropolitano.

En el interior, las regiones con mayor cantidad de contribuyentes sonMendoza, Rosario y Córdoba, con 281.835, 277.094 y 272.659 contribuyen-tes respectivamente. En el ámbito metropolitano hay 6 regiones con aproxi-madamente 300.000 contribuyentes cada una y las otras dos con 143.000 y96.500 contribuyentes aproximadamente.

La DGI ha sufrido en los últimos años profundos y continuos cambiosque han afectado tanto positiva como negativamente su administración tri-butaria y el cumplimiento de sus objetivos.

Estos cambios se han realizado principalmente en la estructura orgánico-funcional, como se ha señalado, con la integración del área de seguridad so-cial a la DGI y recientemente la creación de la Administración Federal de In-gresos Públicos (AFIP); en la aplicación de herramientas informáticasincrementando sustantivamente el nivel tecnológico y el equipamiento com-putacional; en el desarrollo de sus bases de datos y uso de la información;en diversos cambios legales que la han dotado de mayores facultades sancio-natorias; en la planificación y organización de sus actividades; y en la aplica-ción de políticas de administración, variando en forma sucesiva de un enfo-que centralizado a descentralizado y viceversa.

Durante los primeros años de la década del 90 la presencia pública de laDGI ha aumentado porque se observó:

i) un incremento significativo de la recaudación impositiva;ii) un aumento del número de clausuras desde 751 en 1990 a 15.253 en

1993;i) un incremento constante hasta 1994 de la cantidad de fiscalizaciones in-

ternas, externas preventivas y externas ordinarias;ii) una reducción en la evasión del IVA desde un 66,1% en 1989 hasta un

40,1% en 1994;iii) un aumento de los juicios tributarios desde un total de 7.461 casos entre

los años 1977 y 1989 a 45.076 casos sólo en el año 1994, y de 2.581 jui-cios previsionales entre 1977 y 1989 a 25.443 durante el año 1994;

iv) un incremento de la automatización de los procesos administrativos dealgunas áreas, a través del desarrollo de sistemas de información y la im-plementación de tecnología informática en todas las áreas de la organiza-ción, incluyendo un aumento explosivo de la infraestructura computacio-nal para los procesos de recaudación y fiscalización.


general cinco por supervisor). Los equipos que forman parte de la pirámideno rotan de acuerdo a métodos predeterminados. Circunstancialmente y se-gún informaciones sobre eventuales casos de corrupción puede cambiarse oinclusive eliminarse la sección y distribuir a sus integrantes entre otras. Losaccesos a las bases de datos están vedados a los inspectores, estableciéndo-se en la escala superior (supervisor) la posibilidad de consulta, además de lafacultad obvia del Jefe del Departamento de Selección y Control.

Una vez asignados los casos, las tareas de los inspectores y del respecti-vo supervisor tienen cierta discrecionalidad en la metodología de las inspec-ciones de acuerdo a la realidad de cada caso. Esta situación se acota marca-damente cuando los procedimientos de fiscalización se realizan en funciónde instrucciones de la Dirección de Programas y Normas de Fiscalización.Existe la posibilidad de que exista una auditoría interna posterior que reviselas inspecciones finalizadas.

La inspección puede finalizar sin haber detectado problema alguno. Encaso contrario, si el contribuyente acepta el ajuste también se da por finali-zada la fiscalización, de cuyo expediente surge el monto cuestionado y elcomportamiento del contribuyente en el caso concreto.2

Cuando el contribuyente está en desacuerdo con el ajuste propuesto porla DGI se inicia el proceso de determinación de oficio (mediante el cual el fis-co establece el monto de pretensión) cuya duración dependerá de cada caso.El inicio del proceso (mediante un elemento formal denominado “vista”) esparalelo con el inicio del sumario (formal o sustancial). Las determinacionesde oficio pueden ser apeladas ante la propia Dirección General Impositiva oante el Tribunal Fiscal de la Nación. En determinados casos y previo pago,puede recurrirse a la Justicia Nacional.

Hasta que la deuda no quede firme (es decir, sin ninguna posibilidad derecurso por parte de los contribuyentes) el fisco no puede exigir judicialmen-te el monto del impuesto y sus respectivos accesorios (intereses y multas),para lo cual debe emitir una denominada “boleta de deuda” como inicio delproceso de ejecución fiscal (con la posibilidad de embargo preventivo o delremate de bienes en la finalización del proceso si el contribuyente no paga).

El recupero de los créditos fiscales (impuestos, intereses y multas) depen-derá de cada caso y de la suerte corrida en los tribunales administrativos ojudiciales.

En general las actividades principales de fiscalización a nivel regional sonlas siguientes:

i) Fiscalización interna. Esta área recibe de Selección y Control los cargos yrealiza una fiscalización de oficina.

ii) Fiscalización externa ordinaria. Realizan las fiscalizaciones de campo deaquellos cargos entregados por el área de Selección y Control.

iii) Fiscalización externa preventiva. Esta área se dedica principalmente a larealización de actas de clausura, a la verificación de la facturación deacuerdo a las normas de la Resolución 3419, al control previsional y veri-ficación de personal, y a la realización de COD - cargos requeridos porotras oficinas de la DGI.


• Programas y Normas de Fiscalización. Esta área se dedica a la evaluacióny generación de planes de fiscalización, a la investigación de procedimien-tos, al análisis y control de denuncias y al control de regímenes promo-cionales.

• Estudios. Sus actividades principales son el análisis de los resultados dela gestión de la administración tributaria, la generación de estadísticas yla realización de estudios económicos relacionados con la gestión tributa-ria.

• Auditoría de Fiscalización Especializada. Esta área, de reciente creación,inició sus actividades a principios de mayo de 1977. Actualmente tieneuna dotación de 60 personas, y tiene proyectado aumentarla a 100 y a150 personas en etapas posteriores. El personal es muy profesionalizadoy se está dotando con personal interno de la DGI, vía concurso, y perso-nas externas. Tiene como objetivo el estudio del comportamiento tributa-rio de sectores o actividades especiales, el cual a través de investigacio-nes y pruebas en el campo genere planes especiales aplicables a la masade contribuyentes. Esta área también realiza actividades de asistencia aáreas específicas de fiscalización de las Direcciones Regionales.

• Inteligencia Fiscal. Esta área, también de reciente creación, inició sus ac-tividades en enero de 1977. Actualmente tiene una dotación de 40 perso-nas, 20 de ellas estudiantes. Tiene como objetivo la investigación de ca-sos específicos, de difícil fiscalización y de baja ocurrencia, realizandodeterminaciones de oficio.

Fiscalización a nivel regional

En el ámbito metropolitano existen áreas de fiscalización en las ocho Di-recciones Regionales y en la Dirección de Grandes Contribuyentes Naciona-les. En Grandes Contribuyentes, fiscalización está a nivel de departamento,con divisiones de fiscalización externa e interna. En el interior del país cadauna de las 15 Direcciones Regionales tiene un área de fiscalización.

Previo al contacto con el contribuyente, la selección de los casos a fiscali-zar se centraliza a través del Departamento de Selección y Control cuya de-pendencia funcional es directa con el Jefe de Región. La jefatura de dicho de-partamento determina la secuencia de casos a fiscalizar de acuerdo adistintos parámetros (influenciado necesariamente por cierto grado de dis-crecionalidad en tanto no surjan prioridades establecidas por la superiori-dad), pero fundamentalmente basada en la información que surge de los dis-tintos sistemas de bases de datos (no presentación de declaraciones juradas,excesivos saldos a favor en el impuesto al valor agregado, etc.). La Direcciónde Programas y Normas de Fiscalización establece pautas generales de fisca-lización expresadas a través de instrucciones dirigidas a distintos sectores deacuerdo a parámetros propios del análisis de la realidad económica por sec-tor o por denuncias de terceros que, previo a un proceso de selección de sig-nificatividad, son trabajadas según los datos que proveen los mismos denun-ciantes.

La pirámide de fiscalización parte de un Jefe de División de Fiscalizacióndel cual dependen Supervisores que, a su vez, cuentan con inspectores (en


yor probabilidad de evasión y de mayor interés fiscal; el uso de esta metodo-logía permite un incremento sustancial de la productividad de los fiscaliza-dores, disminuir el tiempo de realización de una actuación y ampliar la can-tidad de fiscalizaciones a desarrollar por unidad de tiempo. Esta metodologíase contrapone con la Auditoría Integral, la cual consiste en la revisión de latotalidad de los antecedentes del contribuyente, lo que requiere de un mayortiempo en cada actuación.

La aplicación de metodologías de auditoría dirigida tiene las siguientesventajas:

– Mejora la calidad de las actuaciones– Incrementa la productividad de los inspectores – Facilita la retroalimentación de los sistemas informáticos de fiscalización– Mejora la documentación y respaldo de las actuaciones– Reduce el tiempo para la obtención de resultados– Facilita el seguimiento del comportamiento tributario de los contribuyen-

tes.

Para la explicación de este método de auditoría es importante contar conun sistema de información automatizado de selección de los casos a fiscali-zar, como el sistema ARCO chileno,3 que proporciona vasta información res-pecto del comportamiento y cumplimiento tributario de cada contribuyente,de tal forma que el fiscalizador puede evaluar y orientarse en las verificacio-nes que deben ser efectuadas antes de iniciar el proceso de determinación.

En la actualidad la DGI dispone de información y tecnología informáticaque permitiría que la gran mayoría de las fiscalizaciones se realice a travésde auditorías dirigidas y sólo las necesarias por medio de una Auditoría Inte-gral.

Una explotación parcial de esa información se efectúa a través del subsis-tema RECO, que calcula indicadores correspondientes al Impuesto al ValorAgregado (ventas-compras, relación débito/crédito), a los impuestos al traba-jo (remuneraciones-contribuciones, remuneración promedio), mixtos (ventas-compras-remuneraciones brutas) y al Impuesto a las Ganancias.

Análisis de la información del contribuyente

No es una práctica común en los fiscalizadores de la DGI el hacer, previoa la actuación, un análisis detallado y formal del cumplimiento y comporta-miento tributario del contribuyente a ser fiscalizado. Todavía subsisten algu-nas deficiencias en la capacitación de los inspectores que les impiden apro-vechar al máximo la información de la base de datos, que a su vez, tienealgunas deficiencias que no han podido ser superadas.

Con el objeto de facilitar el proceso de consultas sería conveniente avan-zar en la integración de las diferentes bases de datos a efectos de generar unlegajo de cada contribuyente (equivalente a la historia clínica de los pacien-tes médicos) que estarían disponibles en las dependencias en las que el con-tribuyente esté inscripto y que podría incluir:


Personal de fiscalización

Al presente las tareas de fiscalización tienen asignados algo más de 6.100funcionarios (34,4% del personal total de la DGI) de los cuales casi 3.500(19,6% del personal total de la DGI) son inspectores, distribuidos de la si-guiente forma: 1.500 en fiscalización externa ordinaria, 1.600 en fiscaliza-ción externa preventiva, y 400 en fiscalización interna.

Procedimientos e instrumentos de fiscalización

En esta área no se aplican procedimientos estándar para fiscalizar (apar-te de cumplir con algunos aspectos generales como el llenado de ciertos do-cumentos básicos con los resultados de la actuación). En la realización delas inspecciones cada fiscalizador se basa más en su experiencia y conoci-mientos que en un procedimiento que le indique los pasos a seguir (esto es,usando procedimientos tipificados según el tipo de inspección).

Metodologías de auditoría

En el área de fiscalización de la DGI no se aplican metodologías formalesde Auditoría Tributaria. Si en algún momento se aplicaron, éstas se desvir-tuaron por el uso y costumbres y la falta de capacitación permanente y sis-temática de técnicas de auditoría.

Una metodología de Auditoría Tributaria no es más que una forma orde-nada y planificada de realizar una auditoría, utilizando procedimientos es-tandarizados que guíen al fiscalizador en las distintas etapas de su actua-ción.

Las características de una metodología de auditoría tributaria depende-rán de la cantidad de personal disponible, de su nivel de preparación y capa-cidad, de la disponibilidad de información tributaria de los contribuyentes,de las facultades sancionatorias y de la decisión política de la administraciónpara su aplicación.

Las administraciones tributarias normalmente enfrentan el problema deuna gran masa de contribuyentes a controlar y fuertes limitaciones de recur-sos para desarrollar efectivamente las tareas de fiscalización que le son en-comendadas. A diferencia de las empresas de auditoría externa, en las cua-les su capacidad de oferta de servicios se regula por el precio, lasadministraciones fiscales deben organizarse de forma de satisfacer efectiva yeficientemente su función fiscalizadora para la totalidad de los contribuyen-tes a controlar. En este contexto de exceso de demanda y recursos limitadoses que las técnicas de Auditoría Dirigida cobran mucha importancia, ya quesu utilización reporta mayor cobertura, mayor efectividad y mayor eficiencia.

La Auditoría Dirigida es un procedimiento basado en índices de cumpli-miento y comportamiento tributario de los contribuyentes, los cuales orde-nados y clasificados permiten la selección de los contribuyentes potencial-mente más evasores, el análisis detallado de los antecedentes de los elegidosy la focalización de la actuación sólo en aquellos aspectos que indiquen ma-


tes acciones concurrentes y de carácter permanente que permitan su depu-ración paulatina al menor costo posible por lo que se descarta el reempadro-namiento general como alternativa de solución. Alguna de estas solucionesserían las siguientes:

• Actualización de la base de datos con la información que se recoja de lasdiferentes acciones de fiscalización (interna, externa preventiva y externaordinaria).

• Cruzamiento permanente del Padrón de la DGI con otros que tengan porobjeto el estudio de comportamientos sectoriales a efectos de detectar di-ferencias en el código de actividad.

• Obligatoriedad del código de actividad actualizado para integrar las listasde beneficiarios de pagos del Estado (proveedores y contratistas).

La responsabilidad primaria de la administración del Padrón de Contri-buyentes es el área de recaudación que, por otra parte, administra la princi-pal boca de entrada de información. Ello no significa que deba “ejecutar” esatarea con exclusividad, sino que debe definir la estrategia para su actualiza-ción permanente y, consecuentemente, dictar las normas específicas quesean necesarias para tal cometido.

La responsabilidad por la generación de los planes de fiscalización y elproceso de selección de contribuyentes ha sufrido varios cambios en los últi-mos años. Hasta el año 1996 la responsabilidad estaba compartida entre laDirección Nacional y las Direcciones Regionales, en aproximadamente 80% y20% respectivamente. A partir de 1997 se volvió a descentralizar totalmentey la generación de los planes de fiscalización y la selección de contribuyentesa fiscalizar se entregó a las áreas de Selección y Control de cada región.

A nivel centralizado solamente se realizan planes piloto, los que una vezprobados y demostrada su eficacia son propuestos a las regiones, donde seaplican como un complemento menor de los planes locales.

Los procesos de generación de planes de fiscalización y selección de con-tribuyentes son complejos y requieren de una gran capacidad analítica, ex-periencia fiscalizadora, sistemas informáticos expertos, uso de índices y va-riables tributarias, amplia disponibilidad de información del contribuyente(tanto de origen interno como externo a la DGI), e información que indiquediferencias o inconsistencias en las declaraciones producto de cruces de in-formación.

La generación descentralizada de planes de fiscalización donde el uso desistemas expertos de fiscalización y la realización de procesos objetivos yanalíticos de selección de contribuyentes son de reciente uso, tropieza conalgunas dificultades. Para superarlas se requiere un fuerte proceso de capa-citación, un eficiente sistema de control de gestión y una reforma integral enlos incentivos brindados a los Directores Regionales, tal como se discute enel capítulo siguiente.

En cualquier caso, ya sea con definición central o descentralizada de losplanes de fiscalización, las áreas centrales de apoyo deberán asegurar elmantenimiento actualizado de las bases de datos y de la información que deellas se derive. Así, a título de ejemplo, a partir de la información propia


• Datos básicos del padrón enriquecidos, por ejemplo, con domicilios alter-nativos.

• Evolución de la conducta contributiva: presentaciones de DDJJ fuera detérmino, morosidad en el pago, plazos medios de mora, presentaciones enmoratorias y/o planes especiales de pago, etc.

• Valores personalizados de indicadores básicos que se definan (por ejem-plo, los del subsistema RECO) comparados con los promedios de todo elpaís para el sector de actividad al que pertenece el contribuyente (los quese actualizarán permanentemente a través del proceso de consolidaciónde la información de las diferentes regionales).

• Información derivada de actos de fiscalización de los que haya sido obje-to el contribuyente:

• Datos patrimoniales y bancarios.• Identificación de los miembros de los directorios de las compañías.• Cambios de domicilio.

La información de estos legajos está incluida en buena medida en la basede datos de FISCO, la que debería enriquecerse con el aporte de datos quehagan las respectivas dependencias. Esta información debe ser de consultaobligatoria por parte de los inspectores con carácter previo a cualquier actode fiscalización.

Selección de contribuyentes

Se destaca reiteradamente la ventaja de la selección de casos a través dela utilización de indicadores objetivos que resultan del análisis de la informa-ción propia de la Administración Tributaria, así como del cruzamiento de és-ta con información exógena. Uno de los requisitos básicos para ello es que lainformación propia esté correctamente ordenada y clasificada; el insumo pri-mario para esta tarea de ordenamiento y clasificación es el Padrón de Contri-buyentes en el que se identifica a éstos por su nombre o razón social, Clavede Identificación Tributaria, domicilio fiscal y código de actividad.

Las deficiencias más importantes de este registro se relacionan con el Có-digo de actividad porque ha sido asignado incorrectamente y/o porque nofue actualizado en el transcurso del tiempo. A partir de ello la agregación poractividad de la información originada en las presentaciones de los contribu-yentes conducirá a resultados erróneos. Actualmente se está tratando de co-rregir este problema al nivel de los grandes contribuyentes nacionales.

La reiteración de esta deficiencia a través de los años revela por una par-te las dificultades que se deben afrontar para su solución y, también, porotra parte, la falta de convicción de las áreas responsables sobre la necesi-dad y conveniencia de su atención. Esta falta de convicción tiene que ver conuna concepción no integrada de la Administración Tributaria en la que lasdistintas áreas que tienen a cargo las funciones específicas (recaudación, fis-calización, etc.) operan como compartimentos estancos, sin advertir que eléxito de la gestión no podrá alcanzarse con mejorar el desempeño de algunafunción en particular.

Para la solución de las deficiencias del Padrón hay que recurrir a diferen-


Aplicación de sanciones con penas privativas de libertad

Ante la severa caída de la recaudación impositiva, a partir de 1990 seempieza a aplicar una serie de nuevas normas legales que determinan san-ciones con penas privativas de libertad. Además, existe la decisión política dela DGI de incrementar los controles correspondientes para la aplicación realde estas sanciones.

La Ley Penal Tributaria establece penas privativas de libertad para diver-sos delitos tributarios, que se agregan a las contravenciones administrativasprevistas en la Ley de Procedimiento. Esta Ley establece, entre otras, las si-guientes sanciones de prisión:

– De un mes a tres años a quien mediante cualquier ardid o engaño oculta-re, modificare o no revelare la real situación económica y patrimonial.

– De seis meses a seis años a quien evadiere total o parcialmente el pagode tributos.

– De dos a seis años a quien mediante alguna acción evadiere total o par-cialmente el pago de los aportes o contribuciones de la seguridad social.

– De quince días a un año a quien, estando obligado, no se inscribiera uomitiera presentar sus declaraciones juradas.

Estas penas se incrementan en un tercio para el funcionario público queen el ejercicio de sus funciones participe de los delitos mencionados.

Hasta 1995 se habían abierto 8.626 causas por infracciones a esta ley,que resultaron en alrededor de 150 condenas a prisión.

Régimen de facturación y registración

A partir de 1992 comenzó a regir una nueva normativa sobre emisión decomprobantes y registración de operaciones. Con la Resolución 3.419, quenorma la impresión de facturas, y con la aplicación masiva de clausuras porincumplimiento a estas normas, se logra empezar a controlar la emisión deeste documento, aumentando en forma significativa el cumplimiento de estaobligación formal.

Este nuevo régimen norma hasta el formato, tamaño y datos que debencontener los documentos o comprobantes de operaciones comerciales.

Observando el cuadro 1, el número de sanciones de clausura aumentóvertiginosamente entre 1990 y 1992 pero a partir de allí se nota una fuertereducción en las mismas (hasta la mitad del nivel de 1992). Considerandoque el PBI de la Argentina es aproximadamente 3 veces mayor al de Chile y10 veces mayor al de Uruguay, puede decirse que en 1990 la realidad de laArgentina en esta materia era similar a la situación actual en Uruguay,mientras que en 1992 se asemejaba mucho más a la realidad de Chile, en-contrándonos al presente en una situación intermedia (aunque más cercanaa la chilena). Durante 1997 el número de clausuras fue de alrededor de11.000 casos.

El IVA, respecto del total recaudado, es el principal impuesto administra-do por la DGI y el control del cumplimiento depende en gran medida del con-


agregada de todos los contribuyentes del país y de la información externadisponible, centralmente se pueden construir indicadores por actividad convalores promedio o modales y grados de dispersión considerados razonables,los que deberían ser puestos a disposición de las respectivas áreas de Selec-ción y Control regionales para su utilización como patrón de referencia en elproceso de selección de contribuyentes.

Retroalimentación de información y seguimiento del contribuyente

Gran parte del éxito de un proceso de auditoría tributaria se basa en el“feedback” de información del contribuyente producto de las fiscalizacionesrealizadas, lo que permite hacer un seguimiento continuo de su comporta-miento y cumplimiento tributario deseado y por lo tanto poder actuar opor-tunamente para inducirlo a continuar cumpliendo con sus obligaciones fis-cales. El contribuyente sabe que dada la capacidad y disponibilidad derecursos de la DGI, es muy difícil que en el futuro próximo vuelva a ser fis-calizado.

En la DGI no existen procedimientos sistemáticos y masivos de retroali-mentación de las bases de datos con la información y resultados de las ins-pecciones realizadas, que permitan tener actualizada y corregida la informa-ción de cada contribuyente fiscalizado.

Aun cuando en el proceso de selección de los casos a fiscalizar se consi-dera la reiteración de incumplimiento, no existen sistemas automatizados deseguimiento del comportamiento tributario de los contribuyentes que permi-ta a la administración actuar con mayor intensidad sobre el infractor.

El efecto demostración de este procedimiento sobre la gran masa de con-tribuyentes es de un gran alcance y de resultados inmediatos en la declara-ción y pago voluntario, y por lo tanto en la recaudación, ya que los contribu-yentes perciben la presencia permanente de la administración.

Aplicación equitativa de los recursos de fiscalización

Con frecuencia los contribuyentes se quejan por la ausencia de igual tra-to por parte de la Administración arguyendo el exceso de control sobre algu-nos (los que se quejan) en tanto que otros están expuestos a una frecuenciamucho menor o ninguna. Independientemente de las diferencias de frecuen-cia justificadas por diferencias en el tamaño relativo de los contribuyentes(se justifica un mayor control de los grandes por razones de eficiencia pro-ductiva de la función de fiscalización), es importante contar con un sistemaque registre cada acto de fiscalización (Tabla de Frecuencia de Actos de Fis-calización) y que permita identificar instantáneamente, por medio de herra-mientas estadísticas, los casos atípicos, según se los defina en cada caso.Contemplar alguno de estos elementos en el proceso de selección de casos esun sustituto altamente imperfecto de un sistema automático.

Éste es un instrumento muy útil para el control de gestión con el objetode procurar mayor eficiencia y transparencia.


estas prácticas debe implementarse un seguimiento particular de las nuevasaltas a través del área de Fiscalización externa preventiva o de Fiscalizacióninterna, transmitiendo al nuevo contribuyente la presencia activa de la DGIen el seguimiento de sus actividades.

Análisis de los resultados de fiscalización

En los cuadros 2 y 3 se presentan los resultados de la tarea de fiscaliza-ción del año 1997. Su análisis permite obtener algunas conclusiones sobre elnivel de actividad, rendimiento presunto total y por programa del Plan Anualde Fiscalización. Por ejemplo, el 57% de la diferencia determinada durante1997 ha sido conformada por los contribuyentes.

Sin embargo, esta información no permite conocer cabalmente el rendi-miento efectivo de la actividad ya que los montos de impuesto resultantes nocorresponden en su totalidad a la deuda conformada por el contribuyente, ymenos aún recaudada. Cabe señalar que la deuda no conformada puedetransformarse en deuda exigible en la medida en que pase las instancias derevisión, que tiene a su cargo la misma DGI, y/o del Tribunal Fiscal, con re-sultado favorable a la Administración. Al respecto, es menester destacar queexiste un sistema de seguimiento de las acciones de fiscalización que permiteanalizar la secuencia siguiente a los descargos producidos por los inspecto-res, incluyendo las revisiones de casos por mal desempeño técnico de aque-llos, las apelaciones al Tribunal Fiscal, etc.; se desconoce si la informaciónoriginada en dicho sistema, que no pudo ser consultada, es utilizada por laAdministración con fines de control y evaluación de gestión.

En el cuadro 2 se presenta el resultado del área de Fiscalización Externa


trol de la impresión, emisión, uso y declaración de las facturas, especialmen-te de las emitidas entre responsables del IVA ya que dan derecho a créditofiscal.

Dado que el volumen de facturas emitidas es muy grande, 4 millones dedeclaraciones del formulario 446 con información de uso de facturas, sucontrol detallado es inmanejable, por lo que su control principal debe hacer-se en la etapa de impresión y de autorización, lo que actualmente no se ha-ce en forma sistemática.

En algunos países como Uruguay, Perú y Bolivia se exige que el contribu-yente solicite previamente a la administración una autorización para impri-mir las facturas. En Chile se utiliza un sistema de timbraje con sellos, previoa su uso. Además, se limita la autorización de facturas, a unas pocas dece-nas, en aquellas actividades económicas de difícil fiscalización y uso pocofrecuente de estos comprobantes como el rubro agrícola y forestal. En el casouruguayo sólo las imprentas autorizadas pueden imprimir facturas, las quecon la aprobación previa de la administración y el control en el número co-rrelativo deben ser declaradas mensualmente, tal como se pretende replicaral presente en la Argentina. Esta información es almacenada en las bases dedatos y utilizada a través de cruces de información, lo que permite detectarfacturas duplicadas y contribuyentes que subdeclaran ventas pero que soli-citan facturas.

Uno de los principales problemas es la factura falsa o duplicada, por loque este último sistema de control es muy efectivo ya que se hace en el ori-gen. La infracción de esta norma hace acreedor a la imprenta a perder la au-torización de impresión de facturas.

Una práctica usual para la comisión de delitos tributarios es la creaciónde empresas que tienen por objeto la emisión de facturas generadoras decrédito fiscal en el IVA, actuando como verdaderos emisores de cheques con-tra la cuenta del Tesoro, y que desaparecen antes de ser sometidas a cual-quier procedimiento de fiscalización. Para evitar o atemperar los efectos de


CUADRO 1CANTIDAD DE CLAUSURAS TEMPORALES

Año Clausuras

Argentina Chile Uruguay

1989 s./d.

1990 751

1991 8.157

1992 17.739 11.246

1993 15.253 8.905 56

1994 10.965 9.110 118

1995 8.988 9.000 150

Fuente: DGI, Argentina; SII, Chile; DGR, Uruguay; elaborado por FIEL.

CUADRO 2FISCALIZACIÓN EXTERNA ORDINARIA:

AJUSTES REALIZADOS DURANTE 1996 Y 1997, POR IMPUESTO(En millones de pesos)

Año y concepto Ganancias IVA Otros Seg. social Total

Año 1996

Dif. ajustada 491 853 1.258 431 3.033Dif. a requerimiento 86 301 427 646 1.460Dif. a determinar 577 1.154 1.685 1.077 4.493

Año 1997

Dif. ajustada 882 932 247 560 2.621Dif. a requerimiento 133 299 177 455 1.064Dif. a determinar 1.015 1.231 424 1.015 3.685

Fuente: DGI. Dirección de Coordinación Regional.

tribuyentes y elevar la productividad media del fiscalizador que debe com-pensar la menor cantidad de cargos en proceso por una mayor rotación.

Esta estrategia es razonable durante un período de transición, pero no essostenible en el mediano plazo. Por ejemplo, el número de casos atendidospor cada inspector durante 1997 se redujo en más del 50% con relación a1996. En el futuro, una mejor calidad de los casos debe ser acompañada porun aumento en la productividad de cada agente. En definitiva, los defectosen la calidad de la gestión del pasado no pueden ser una excusa para enfati-zar sólo este aspecto en el futuro; también es importante mantener una pre-sencia visible para ayudar al cumplimiento voluntario del contribuyente quepercibe una mayor probabilidad de ser detectado si evade sus impuestos.

En este sentido, es conveniente que la DGI sistematice y circule interna-mente el resultado de los casos (diferencia conformada o no, revisión poste-rior) distinguiendo claramente el inspector a cargo.

En el cuadro 3 se presenta el detalle de los cargos formulados a Fiscali-zación externa ordinaria en el año 1997 a nivel de programas del PAF, losdescargos producidos, los que resultaron con interés fiscal y la Diferenciadeterminada desagregada en Diferencia ajustada y Diferencia a requerimien-to.5

Una primera observación es el importante peso relativo de los casos co-rrespondientes al PAF del año anterior (programa 99); aquí se revela el efectode las nuevas pautas en materia de fiscalización que obligan a descargar loscasos de mayor antigüedad (por ejemplo, el administrador general ordenó en1996 terminar la inspección de los casos de años anteriores, por lo cual laimportancia de éstos sobre el total es tan significativa durante el períodoanalizado).

Durante 1997 se redujo el número de descargos y también el de asuntospor inspector (más de 50% con relación al año 1996), pero también mejoró laselección de los casos (el porcentaje de casos sin interés fiscal se habría re-ducido sustancialmente en los nuevos casos ingresados durante el año).

La relación de la Diferencia ajustada con el total de descargos permiteuna primera aproximación al rendimiento promedio de los casos trabajados.Considerando el total de casos el rendimiento promedio es de $ 135.000 porcaso.

La asignación de recursos en el área de fiscalización a las diferentes ta-reas realizadas depende en gran medida de los medios tecnológicos disponi-bles y el grado de utilización que se haga de ellos. La mayor disponibilidadde tecnología informática e información procesada de los contribuyentes hahecho que la tendencia, en los países de mayor desarrollo de la administra-ción tributaria, sea la de incrementar los recursos humanos de la fiscaliza-ción interna o de oficina, porque al disponer de información básica de loscontribuyentes, bastará con notificarlo para que concurra a las dependen-cias de la DGI para realizarle una fiscalización de oficina. Por lo tanto, hayque poner a disposición de las áreas de fiscalización los sistemas informáti-cos y la información disponible de los contribuyentes.

En el cuadro 4 se muestran los casos trabajados en las tres áreas de fis-calización: Interna, Externa preventiva y Externa ordinaria. Puede verse allíque en 1996 se dio un gran impulso a la fiscalización externa preventiva, es-


Ordinaria por impuesto de 1997 comparado con el correspondiente a 1996,desagregando los siguientes conceptos:

• Diferencia Ajustada: corresponde al ajuste efectuado por el inspector so-bre las declaraciones del contribuyente; puede considerarse como detec-ción de evasión.

• Diferencia a requerimiento: son los montos que resultan de la no presen-tación de la declaración jurada.

• Diferencia determinada: es la sumatoria de los conceptos anteriores.

La comparación de los conceptos anteriores refleja una reducción de laDiferencia determinada en 1997 respecto al año anterior del 18%, que esconsecuencia de una disminución del 14% en la Diferencia ajustada y del27% en la Diferencia a requerimiento. Este resultado es consecuencia de uncambio reciente de la estrategia en la acción de fiscalización. Se procura con-centrar los esfuerzos en un menor número de casos que cumplan cuidadosa-mente todos los pasos del procedimiento para evitar que luego sean desesti-mados o impugnados. Al respecto, cabe señalar que se instruyó a lasdependencias para que los inspectores no tuvieran en proceso más de cuatrocargos cada uno fijándose, además, un límite temporal (120 días) para la re-solución de cada caso. Se pretende así mejorar la calidad técnica del trabajode fiscalización, evitar que se mantengan abiertos los procesos de fiscaliza-ción por largos períodos de tiempo con las consiguientes molestias a los con-


CUADRO 3FISCALIZACIÓN EXTERNA ORDINARIA:

AJUSTES REALIZADOS DURANTE 1997, POR PROGRAMA PAF

Programa Cargos Descargos C/interés Diferencia Diferencia Diferencia a fiscal Determinada Ajustada requerimiento

Número de casos En millones de $

Programa 3 5.170 3.097 2.991 323 227 96

Programa 4 3.785 2.220 2.067 157 113 44

Programa 8 1.941 1.527 1.295 199 146 53

Programa 12 1.432 827 725 91 70 21

Programa 20 1.728 1.026 812 1.097 875 222

Programa 30 381 302 287 57 48 9

Programa 99 10.400 10.320 6.592 1.679 1.145 534

Total 24.837 19.319 14.769 3.603 2.624 979

Nota aclaratoria: Programa 3: IVA rápida y Seguridad Social; Programa 4: Ganancias yAfines; Programa 8: Seguridad Social; Programa 12: Denuncias; Programa 20: Cargosdeterminados especialmente; Programa 30: Otras actividades ordinarias; Programa 99:PAF año aanterior.

do de concentración de la oferta (o de la demanda de ciertos insumos), iden-tificando a las principales empresas. Ello permitirá, por el procesamiento dela información de facturas, la identificación de sus principales clientes y pro-veedores, así como estimaciones del cumplimiento propio de esas principalesempresas dados los datos que pueden estar disponibles sobre transaccionesglobales correspondientes a los mercados de sus principales productos, in-cluidas las operaciones de exportación e importación (suele afirmarse que al-gunas grandes compañías tienen mejor comportamiento como contribuyen-tes que las pequeñas y medianas, debido, entre otros, al mayor grado deexposición de las primeras; sin embargo, cuando se habla de niveles de eva-


to es principalmente a la verificación de cumplimiento de obligaciones for-males, en desmedro de la fiscalización de oficina (interna) y de campo (exter-na ordinaria). La alta prioridad dada a los casos de fiscalización externa pre-ventiva debería equilibrarse hacia la fiscalización interna con el uso denotificaciones masivas y hacia la fiscalización externa ordinaria a través deauditorías dirigidas. Debe señalarse que la fiscalización interna fue “estruc-turalmente” disuelta en 1997 porque el 95% de las fiscalizaciones no teníainterés fiscal o se trata de morosidad en el pago.

Estimaciones de evasión

La dificultad principal que en la actualidad enfrenta la DGI para efectuarcálculos de evasión que resulten útiles para la selección de casos a fiscalizares la deficiencia de la información exógena que permita estimaciones fiablesde base imponible por sector o actividad (la información de Cuentas Nacio-nales, que debe ser la principal fuente de información exógena, está muyatrasada y los datos disponibles sujetos a revisión).

La información disponible permite cálculos de evasión global para losprincipales impuestos, los que en un análisis intertemporal, con metodolo-gías homogéneas, posibilitan obtener algunas conclusiones sobre la evolu-ción de la eficiencia global de la Administración Tributaria y, a lo sumo,orientar los recursos disponibles a la fiscalización de determinados tributos,pero es insuficiente para la selección de casos. Para suplir esta deficiencia esnecesario realizar o acceder a estudios sectoriales que permitan medir el gra-


CUADRO 4FISCALIZACIÓN, CASOS TRABAJADOS

1990/1996

Año Fiscalización Fiscalización Fiscalización interna externa preventiva externa ordinaria

1990 6.649 93.401 12.928

1991 32.135 199.285 7.979

1992 111.003 385.570 19.553

1993 76.544 173.521 45.087

1994 143.042 234.345 27.170

1995 134.486 273.304 32.326

1996 118.751 406.067 24.398

19971 39.257 194.774 10.707

1. En año 1997, datos hasta agosto, julio y julio, respectivamente.Fuente: DGI, Departamento Seguimiento de acciones de recaudación y fiscalización,Dirección de Coordinación Regional.

CUADRO 5EVASIÓN DEL IVA EN VARIOS PAÍSES

1992

País Tasa de evasión del IVA neto3

Nueva Zelanda 5,1

Suecia 5,4

Israel 7,8

Portugal 14,0

Sudáfrica 14,6

Canadá 23,0

Chile1 23,3

España 26,0

Uruguay 27,0

Honduras 35,4

Colombia 35,8

Hungría 36,3

México 37,1

Ecuador 38,2

Filipinas 40,8

Bolivia 43,9

Argentina2 46,5

Guatemala 52,5

Panamá 53,5

Perú 68,2

1. 1994. 2. 1996. 3. Monto de evasión en IVA como porcentaje de la recaudación teó-rica neta (IVA tasa general más IVA tasa Importaciones). Fuente: Elaborado en base “Medición del Cumplimiento Tributario en el IVA y Análisisde sus Determinantes”, Silvani, C. y J. Brondolo, IMF-CIAT (1993), actualizando losdatos para la Argentina y Chile.

que constituyó el año 1992), contrastando con el resto de los indicadores deesfuerzo en la recaudación tributaria. La razón de ello podría encontrarse enlos problemas que la DGI enfrentó con las determinaciones de oficio las queen más del 90% eran perdidas en el Tribunal Fiscal, debido a que en la ma-yoría de los casos los fundamentos técnicos utilizados en las imputacionesse consideraron basados en presunciones. Esto sugiere una ineficienciaapreciable en dicha tarea o en la actitud del Tribunal Fiscal.

Juicios tributarios

A mediados de 1994 se dispuso hacer un relevamiento integral de lascausas judiciales existentes ya que hasta ese momento nunca se había teni-do información fehaciente sobre el particular. En julio de ese año se resolvióla informatización del sistema de control y seguimiento de juicios.

Como consecuencia de esa decisión al 30-6-97 se pudo determinar laexistencia de 932.000 ejecuciones fiscales en el sistema, de las cuales547.000 fueron finalizadas o descargadas y 385.000 permanecen en trámite.

De los 547.000 casos con juicios finalizados, 119.000 terminaron con pa-go total y 68.000 fueron desistidos, la mayoría porque el contribuyente pagó,ingresando, desde abril de 1994 hasta julio de 1997, la suma de $ 3.300 mi-llones de capital más multas e intereses que figuran por separado. Cabe se-ñalar que para los juicios entre $ 1.001 y $ 5.000 se pide inhibición generalde bienes, pero se archivan directamente.

En general, la DGI ha incrementado el uso de las medidas precautoriasen los casos de ejecuciones fiscales (inhibición general de bienes) pero debi-do a las demoras en que incurre la Justicia el contribuyente tiene el tiemposuficiente para disponer de sus bienes de modo que, al momento de finali-zar la causa no existen recursos de donde percibir el crédito fiscal. En bue-na medida esto es consecuencia de la disparidad tecnológica existente entrela DGI y la Justicia que genera problemas en la velocidad de resolución delos casos; en tal sentido, es menester señalar que en diversas ocasiones laDGI tuvo la intención de suministrar a la Justicia elementos técnicos parafacilitar su tarea, pero, obviamente, la solución no debería provenir de la DGIsino del Presupuesto Nacional.

Dentro de las normas legales la DGI, está facultada a realizar embargospreventivos en cuentas bancarias pero debido a problemas en el suministrode la información de cuentas de los clientes bancarios, esta herramientatambién resulta inocua. En tal sentido, debería hacerse uso pleno de las fa-cultades conferidas por la Ley de Procedimientos fiscales (11.683) aplican-do efectivamente las multas por incumplimiento de los deberes de informa-ción.

La reducción en la cartera de ejecuciones fiscales se origina también enla gran cantidad de planes de pago (moratorias reglamentadas o planes ami-gables) que debido a constituir “espera documentada” finaliza el juicio ejecu-tivo. Al respecto, es menester que con el objeto de evitar prácticas dilatoriasque consagran un mayor nivel de injusticia en detrimento del buen contribu-yente se efectúe un seguimiento riguroso del correcto cumplimiento del plan


sión global superiores al 40% es difícilmente sostenible que algunas grandescompañías no tengan responsabilidad importante en ese resultado).

Por lo señalado, es conveniente que los estudios sectoriales que se estándesarrollando en la actualidad para diseñar metodologías de fiscalización es-pecíficas incluyan investigaciones de mercado que permitan cuantificar sutamaño real e identificar a sus principales operadores.

En la Argentina se ha verificado una reducción importante en la evasióndel IVA desde 1989: pasó de 60,1% en 1989 a 40,1% en 1994, volviendo aelevarse en los años 1995 y 1996 por sobre el 46% y las cifras preliminarespara 1997 sugerirían que se ha reducido nuevamente. Sin embargo, conside-rando la situación presente dentro de la experiencia internacional, el cuadro5 permite ver que la Argentina se ubica entre aquellos con mayor evasión en-tre sus similares y por debajo de los países desarrollados.

Sumarios

A efectos de aumentar la presencia de la DGI ante el contribuyente, enaspectos de control de obligaciones formales, de seguimiento y sanción deinfracciones y de cobranzas de deudas impositivas, la agencia recaudadorainició un proceso de incremento de sumarios por infracciones y emisión deboletas de deudas intimando al pago de la misma.

La cantidad de sumarios iniciados en los últimos años, como producto dela tarea fiscalizadora, es la siguiente:

Los sumarios formales y materiales se diferencian según la índole de lainfracción del contribuyente. Como se visualiza en el cuadro anterior, a par-tir del año 1991 se produce un crecimiento explosivo en la cantidad de su-marios formales iniciados, alcanzando un pico en 1994 (con 433.742 suma-rios iniciados). Esta cantidad de sumarios hace inmanejable su seguimientoy tramitación lo que lleva a una disminución importante de inicio de suma-rios en los años siguientes.

En lo que se refiere a los sumarios materiales, por otra parte, la evidenciademuestra una reducción importante en su magnitud (salvo la excepción


CUADRO 6EVOLUCIÓN DE SUMARIOS INICIADOS

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Sumarios formales 170.164 201.038 261.611 433.742 387.056Sumarios materiales 9.288 14.739 6.325 6.152 5.638

Totales 20.303 33.770 25.386 39.132 179.452 215.777 267.936 439.894 392.694

Fuente: DGI: 1984-1995 (1996).

pendencias descentralizadas con más personal que incremente los serviciosde atención al contribuyente o que amplíe la capacidad de fiscalización.

4. INFORMÁTICA

El área de informática ha tenido en los últimos años un gran avance ydesarrollo. A través de un explosivo incremento de hardware y un fuerte de-sarrollo de software y de aplicaciones específicas, se ha dotado a la DGI depoderosas herramientas de apoyo a su gestión administrativa.

A partir del año 1991 se ha adquirido, para las diversas áreas y zonas dela DGI, gran cantidad de equipos de distinto tipo, entre ellos de computado-ras personales, computadoras portátiles e impresoras.

En el desarrollo del software también ha existido un impulso equivalente.En los últimos años se han desarrollado diversos sistemas de apoyo a lasáreas de Recaudación y Fiscalización, tanto para la administración de losimpuestos internos como para los gravámenes sobre la nómina salarial de laseguridad social.

Este impulso se inició con el sistema DOSMIL, desarrollado en 1991 pa-ra el control de grandes contribuyentes. Se desarrollaron sistemas como elSIJP para seguridad social y el sistema RECO, como apoyo a la fiscalización.Últimamente se comenzó a implementar la Base FISCO, para la selección decontribuyentes a fiscalizar.

Sin embargo este proceso de modernización tecnológica, automatizaciónde procesos e incorporación masiva de datos, de fuente interna y externa a laDGI, ha enfrentado algunos problemas:

a) La limitada capacidad institucional para absorber las innovaciones almismo ritmo que estas ocurrían. Causa importante de los problemas en-contrados fueron las debilidades en la planificación del proyecto de mo-dernización tecnológica y/o en su aplicación. Entre las más importantesse pueden mencionar:– No realizar en paralelo una fuerte capacitación a nivel de usuario fi-

nal, tanto en la herramienta informática como en el uso y aplicaciónde los sistemas informáticos desarrollados.

– Falta de una readecuación orgánico/funcional, junto a la actualiza-ción de procedimientos administrativos, que naturalmente varían alincorporar el componente informático.

– No instrumentación de nuevas metodologías de fiscalización (de Audi-toría Integral a Auditoría Dirigida).

– No aplicación de un fuerte control de gestión. La disponibilidad de in-formación computarizada facilita la fijación de metas objetivas y cuan-tificables y por ende el seguimiento y control de éstas es más fácil y sepuede lograr en forma más oportuna, para su inmediata evaluación ycorrección ante posibles desviaciones. Recientemente se han realizadocambios para mejorar el control de gestión con seguimiento mensualde metas fijadas para cada región.

b) La natural resistencia al cambio en general, y al cambio tecnológico en


de pagos ya que el nuevo inicio de acciones judiciales depende de la detec-ción y determinación de la caducidad.

Cabe señalar que para los contribuyentes del Sistema Dosmil, la boletade deuda se emite cuando la deuda sobrepasa los $ 5.000. Sin embargo, elsistema no acumula las causas de un mismo contribuyente, lo que se tradu-ce en mayores costos de la DGI y la Justicia; ello se hace con el propósito denivelar la cantidad de causas judiciales que llevan los diferentes cobradoresaunque quizás resulte más ventajoso hacerlo por aplicación de medios infor-máticos para la asignación de causas.

La DGI cuenta actualmente con 320 cobradores judiciales, es decir quetienen aproximadamente 1.000 juicios cada uno (antes tenían 2.000) y elpropósito es reducirlo a 500 con la proyectada privatización de cartera quecomprendería a 100.000/120.000 casos. La propuesta es que en los 60 díassiguientes a la sentencia el cobrador judicial tiene que producir actividadprocesal (trabar embargo), de lo contrario el caso pasa a cobranza privada.

El régimen de remuneraciones a los cobradores judiciales reconoce unsueldo de alrededor de $1.000 más los honorarios; de éstos, los cobradoresperciben hasta $ 5.000 en forma directa y el resto se integra a un fondo co-mún que se reparte entre todos.

Con relación a las causas penales, debido a que la mayoría de los casosse tramitan con la ley penal tributaria anterior, la mayor parte de ellos se so-lucionan con el pago por parte del contribuyente. En la actualidad se iniciancausas penales a agentes de retención por montos cercanos al mínimo con elpropósito de evitar que el mencionado agente pueda eludir la pena de cárcelen procesos futuros.

3. RECAUDACIÓN

El área de recaudación es sin duda la que presenta mejor organización,mayor eficiencia y mejor rendimiento del control de gestión. La recepción dedeclaraciones juradas es eficiente, bastante automatizada y moderna. Losdatos de recaudación en general llegan en tiempos adecuados y con altos ni-veles de calidad y confiabilidad.

Sin embargo, tomando en cuenta el alto nivel de automatización de losprocesos de recaudación, la tercerización del procesamiento de declaracionesy comprobantes de pago realizado por la UTE IBM-BANELCO, y que la recep-ción y recaudación de impuestos se realiza a través del sistema bancario,hay una desproporción en el personal asignado a tareas de recaudación(29,5% del personal total de la DGI) en relación, por ejemplo, al asignado afiscalización. En el IRS de los Estados Unidos, por ejemplo, sólo el 17,25%del personal se asigna a tareas de recaudación, mientras que casi el 28,5%se asigna a fiscalización.

Esto sugiere que el enorme esfuerzo realizado en materia de dotación demedios tecnológicos no fue acompañado por un justificado rediseño adminis-trativo del área; esto es, definición de nuevos procedimientos, reasignaciónde personal para atender necesidades insatisfechas de la misma área (porejemplo, actualización del padrón de contribuyentes) o para nutrir a las de-


dicos sobre la gestión de la DGI. Pero este esfuerzo es realizado con escasosrecursos de personal, muy dependiente del área informática para la obten-ción de información y no dispone de un sistema gerencial de control de ges-tión.

Lo anterior hace que exista un riesgo importante de discontinuidad en latarea, lo que lleva a concluir sobre la importancia de fortalecer y consolidaresta área haciéndola extensiva a los niveles regionales de la DGI. Es necesa-rio continuar mejorando el sistema gerencial de control de gestión que inclu-ya el uso de indicadores de gestión como el de presupuesto/recaudación, ac-tuaciones/por fiscalizador, etc.

6. CONCLUSIONES

Las conclusiones que sintetizan el análisis anterior son las siguientes:

a) La DGI, actualmente integrada a la recientemente creada AFIP, está pa-sando por un período de profundos cambios estructurales, organizativosy funcionales, tendientes a mejorar los resultados de su gestión y a au-mentar la eficiencia en la administración tributaria. Ya en un pasado cer-cano, se han realizado intentos por mejorar la gestión de la administra-ción, a través de medidas que, muchas veces cortoplacistas, han derivadoen éxitos temporales en algunas áreas de la DGI.

b) En general la planificación y organización actual de las distintas áreas dela DGI se visualizan como correctas y bien desarrolladas. Las medidas es-pecíficas que se están tomando al interior de este organismo apuntan bá-sicamente en el camino correcto, en cuanto a las necesidades y requeri-mientos de la organización para incrementar su rendimiento, paradisminuir la evasión y para mejorar su productividad. Aun así, hay algu-nas áreas y aspectos que requieren ser fortalecidos, los cuales se comen-tan en los puntos siguientes.

c) En el área de Organización y Métodos se está haciendo un trabajo intere-sante y completo. La definición y documentación de funciones y respon-sabilidades está muy desarrollada. La estructura organizacional, aunqueestá sufriendo cambios profundos, está definida, documentada y contro-lada, existiendo información abundante, bien organizada y bien presenta-da. La información sobre la distribución de los recursos humanos en lasdistintas áreas y niveles de la organización es buena y bien documenta-da.

d) En Informática, incluyendo la tercerización de procesos, presenta distin-tos niveles de eficiencia en cada área, que reflejan las prioridades que lasautoridades han dado a los distintos objetivos de la organización y los re-cursos tecnológicos invertidos en cada una para el desarrollo de sus acti-vidades. Las áreas administrativas y de recaudación presentan buenosniveles de eficiencia en la automatización de procesos y apoyo informáti-co, y existe buena dotación y distribución de equipos, y software de apoyoa las actividades de cada área. Por otra parte, los datos sugieren que hayun exceso de personal relativo a otras áreas.


particular, por parte de los recursos humanos. No hay que olvidar queasí como existe temor a lo desconocido, también existe hacia lo conocido.Existen importantes sectores dentro de la DGI, especialmente dentro delos inspectores, que tradicionalmente han tenido bastantes grados de li-bertad y poco control para la toma de decisiones en la determinación deimpuestos. Con la aplicación de sistemas informáticos expertos y la im-plementación de controles por resultados, los grados de libertad de éstosdisminuyen drásticamente, lo cual provoca una fuerte resistencia.

c) Los objetivos de corto plazo con énfasis en la recaudación. Debido a queuna de las principales causas del déficit público argentino ha sido la eva-sión de impuestos y de contribuciones a la seguridad social y por otro la-do que los procesos de reformas del Estado e hiperinflación requerían deurgentes ingresos fiscales, la distribución de recursos en la DGI se cana-lizó principalmente hacia el área de recaudación y a la obtención de re-sultados inmediatos y cortoplacistas, en desmedro del área de fiscaliza-ción, la que vio disminuida su capacidad de crecimiento y modernización.La disminución permanente y sistemática de la evasión se logra princi-palmente con la aplicación de procesos de fiscalización que permitan uncontrol amplio y masivo de contribuyentes evasores.

d) La menor informatización de otras agencias públicas que aportan infor-mación a la DGI (por ejemplo, el Registro Nacional de las Personas, Direc-ciones Provinciales de Rentas, etc.). Esto demora los cruces de informa-ción, en particular con los registros provinciales que no siempre tienenordenados a sus contribuyentes en base al número de CUIT.

Por último, el área de informática utiliza el 11,79% de los recursos huma-nos de la DGI. Esta cifra es relativamente alta (en el IRS el porcentaje es de7,5%) e indica una gran dependencia del resto de las áreas usuarias con in-formática. Por ser un área de alta tecnificación deberían desarrollarse siste-mas del tipo cliente-servidor que permitan a los usuarios ser independientesde esta área para la obtención de la información requerida y puedan ellosmismos operar los sistemas.

5. CONTROL DE GESTIÓN

En cualquier organización en la que se realicen actividades industriales,agrícolas, comerciales, prestación de servicios o de cualquier tipo, ya seanpúblicas o privadas, existen tres macrofunciones que deben existir y reali-zarse para lograr optimizar su eficacia y eficiencia. Estas son la planifica-ción, la ejecución y el control.

El área de control de gestión es otra de las unidades de la DGI que no es-tá suficientemente desarrollada, especialmente a niveles regionales. Es unárea que se dedica más a la generación de estadísticas que a la evaluación ycontrol real de las metas y resultados de la organización.

Actualmente el Departamento de Control de Gestión, a nivel central, estádesarrollando una importante tarea de apoyo al Director General, proveyen-do información gerencial, analizando resultados y emitiendo informes perió-


resultado de la apelación, si fue al Tribunal Fiscal cuál fue la decisión deéste y con qué fundamentos, y finalmente, qué casos fueron revisadospor los organismos internos de control de gestión y con qué resultado.Esta información, que debería ser distribuida internamente entre los pro-pios fiscalizadores, permite comparar la actuación de cada uno de ellos (ode los equipos que integra), detectar la eficacia de su gestión mirando elobjetivo final que es recaudar sin recurrir a denuncias temerarias, y pue-de ser la base sobre la cual fundar el nuevo sistema de incentivos que sepropone en el capítulo siguiente.

• Actualizar permanentemente la base de datos de los contribuyentes coninformación externa y retroalimentarla con los resultados de las fiscaliza-ciones. Uniformar a nivel del gobierno nacional las bases de datos de mo-do tal de ordenarlas por el número de documento personal o el de CUITde las empresas, y acordar con las provincias para que hagan lo propiocon todas sus bases (registro de inmuebles, impuestos provinciales).

• Mejorar la información de cada contribuyente diseñando una “cuenta co-rriente” fiscal (que incluya todos sus tributos nacionales y provinciales) yeconómica (datos de balance e información sobre activos).

NOTAS

1. Con relación a las moratorias, además de generar inequidades de todo tipo,constituyen un aliciente a la evasión, puesto que el costo del reingreso al circuito for-mal disminuye fuertemente.

2. Este último punto representa el fundamento de las sanciones previstas en laley, para cuyo establecimiento resulta legalmente necesaria la existencia de un Suma-rio mediante el cual el contribuyente ve asegurada su posibilidad de defensa.

3. El sistema ARCO se utiliza en la Administración Tributaria Chilena desde hacevarios años, con resultados exitosos. También ha sido implementado en otros paísesde la región. Ver “Sistema de Información ARCOE”, AID/BID/CIAT, Hanisch, Molina,Montero (1993).

4. Los cargos representan los casos asignados a los inspectores para que éstosevalúen, los descargos son los informes que estos inspectores realizan durante el mis-mo período (la diferencia entonces son los casos asignados cuyo análisis no ha sidocompletado), y los descargos con interés fiscal son aquellos en los que el inspector de-termina que está pendiente el pago de obligaciones tributarias. Si bien existe la posi-bilidad de apelación administrativa y judicial frente a estas determinaciones, la rela-ción entre los descargos con interés fiscal y los descargos totales es un índice de laeficiencia en la selección de casos para la inspección.


e) El área de fiscalización es la que presenta los mayores problemas encuanto a su organización, eficiencia y eficacia. Cuenta con abundantesdatos e información procesada de los contribuyentes, pero ésta no estácorrectamente organizada ni presentada. Los procesos de planificación,selección de planes, ejecución de fiscalizaciones, metodologías de audito-ría, control de gestión y uso de sistemas informatizados han evoluciona-do muy lentamente en los últimos años. En algunas áreas específicas seestá trabajando en forma correcta, especialmente a nivel de la DirecciónGeneral, donde se están realizando planes pilotos adecuados y el enfoquesistémico de la fiscalización está bien desarrollado. Pero todo esto está le-jos aún de ser materializado e implementado masivamente en los distin-tos niveles del área de fiscalización, tanto en el área metropolitana comoen las regiones.

f) El área de control de gestión a nivel de la Dirección Nacional está en pro-ceso de desarrollo, bien planificado y aplicado, aunque demasiado perso-nalizado. Deberían asignarse mayores recursos humanos y materiales aesta tarea, así como también hacerla extensiva a los distintos niveles dela organización.

g) Por último, la creación de la AFIP genera un interrogante en cuanto aléxito de su gestión, por las dificultades presentadas en su génesis. Elgran tamaño del organismo, con más de 22.000 funcionarios provenien-tes de la DGI, Seguridad Social y Aduanas, con niveles educacionales dis-tintos, con cultura administrativa y formación profesional diferentes, ha-cen de su administración centralizada un problema complejo y un grandesafío para las actuales autoridades de la AFIP.

Es necesario tener en cuenta que una administración tributaria altamen-te descentralizada como la que pretenden las actuales autoridades, requierede un cuerpo altamente capacitado para hacer un control de gestión eficien-te, y una auditoría de gestión que, basándose en los informes que produzcael área de control, audite efectivamente las acciones de las diferentes áreascon el objeto de detectar ineficiencias, inadecuada dotación de recursos, ne-cesidad de capacitación o corrupción. Por otra parte, es fundamental repararen que la descentralización de tareas y de responsabilidades no puede estardivorciada de la asignación simétrica de incentivos adecuados, complemen-tarios con el control de gestión.

En el área de fiscalización, en particular, el pobre desempeño relativo de-be superarse a partir de una base que reconozca los siguientes aspectosprincipales: explotación de la base de datos, régimen de inventarios y controly auditoría de gestión con alto nivel de capacidad técnica.

A los efectos de mejorar la gestión se sugiere enfatizar la elaboración deestadísticas transparentes, sistemáticas y actualizadas que permitan medirel desempeño de las diferentes áreas. Por ejemplo:

• Se debería llevar una estadística para cada fiscalizador externo que inclu-ya el siguiente detalle: casos en los que ha actuado, tiempo utilizado pa-ra resolverlos, diferencia de impuestos estimada por el fiscalizador, cuán-to fue conformado por el contribuyente, si el caso fue apelado cuál fue el


1. INTRODUCCIÓN

La estructura tributaria de la Argentina se asemeja más a la de países envías de desarrollo que a la de los países desarrollados, fundamentalmente encuanto a su dependencia de impuestos al consumo, de más fácil recauda-ción, pero también en lo que se refiere a la elevada dicotomía entre un sectorformal, altamente gravado, y un sector informal cuya subsistencia se argu-menta es posible precisamente por dicha informalidad.1 Efectivamente, unade las características salientes de la economía argentina es el elevado gradode evasión impositiva. Por ejemplo, la evasión en el IVA, según estimacionesde la propia DGI, era del 46,5% en 1996, sólo superada por un puñado depaíses con niveles de desarrollo sensiblemente inferiores. En ese sentido, laequidad horizontal y vertical son insatisfactorias: una reforma tributaria quereduzca las alícuotas impositivas y generalice la cobertura amplia de los su-jetos alcanzados por las obligaciones tributarias, y que facilite la imposicióna manifestaciones de capacidades tributarias mejores que el consumo, estácontinuamente en la agenda pública.

Sin embargo, la posibilidad efectiva, y la propia deseabilidad de esta re-forma, están ineludiblemente vinculadas a una ecuación económica de cos-to-beneficio, por ejemplo, los beneficios antes expuestos de la reforma debensuperar los costos vinculados, que incluyen los mayores recursos destinadosa la administración tributaria. En ese sentido, una reforma global de la es-tructura tributaria de la Argentina requiere que la administración tributariaesté en condiciones de implementarla, para lo cual debe reducirse el costo derecaudar los impuestos de más fácil evasión, al mismo tiempo que debe evi-tarse la posibilidad de que existan filtraciones por acuerdos entre contribu-yentes e inspectores, materia particularmente importante en la Argentina se-gún surge de observaciones informales.

El punto en cuestión es que en las Administraciones Tributarias, y demanera generalizada a nivel mundial, se verifican comportamientos huma-nos reprochables con distinta frecuencia. Desde los propios contribuyentes,el incumplimiento voluntario de sus obligaciones (por ejemplo, la evasión).Desde los agentes públicos que pertenecen al organismo recaudador, la uti-

CAPÍTULO 14

Incentivos y administración tributaria:su aplicación a la Argentina

Santiago Urbiztondo

fiscalización y la cobranza de deuda morosa (ver Ramírez Acuña [1992]).Desde el punto de vista económico, la privatización es una forma extrema deintroducir incentivos, siendo en principio posible replicar los mismos dentrode la propia administración pública (con las limitaciones que impone la difu-sión de los derechos de propiedad y la dificultad de evaluar los resultados dela actividad del sector público; ver Urbiztondo [1997]). Así, no es necesariopensar en la privatización como única forma de reemplazar un esquema deincentivos existente, aun cuando debe considerarse a la misma como un pa-rámetro extremo de introducción de incentivos (que el diseño de dicha priva-tización debe velar sean compatibles con los objetivos sociales perseguidos).

En este capítulo del trabajo, la tarea que se realiza al respecto es la si-guiente. En primer lugar, en la sección 2 se revisan los argumentos teóricosen la literatura económica sobre las posibilidades y limitaciones de la intro-ducción de incentivos dentro de las Administraciones Tributarias. A conti-nuación, en la sección 3 se hace referencia a la experiencia internacional re-ciente al respecto en países en vías de desarrollo. En la sección 4 se exponenlos elementos principales de la organización actual de la Dirección GeneralImpositiva (DGI) en las dimensiones identificadas en base al análisis teóricoy aplicado previo, juzgando allí los incentivos que dicho esquema genera. Fi-nalmente, en la sección 5 se concluye con una propuesta para la confecciónde un Plan estratégico de mediano y largo plazo respecto de la estructura in-terna de la DGI que conduzca a alinear los incentivos de sus miembros conlos intereses de los contribuyentes y destinatarios del gasto público que losimpuestos financian.

Naturalmente, debe procederse con especial cuidado en cuanto a no le-sionar la defensa del contribuyente frente a la extorsión y mal uso de la in-formación por parte de los inspectores (informaciones recientes sobre ciertossucesos en el Internal Revenue Service –IRS– de los Estados Unidos son con-vincentes en este sentido).4 En el mismo sentido, aun cuando está fuera delalcance de un nuevo plan estratégico para la organización interna de la DGI,es sumamente importante simplificar la legislación impositiva con el fin depermitir a los contribuyentes que cumplen con sus obligaciones estar segu-ros de que lo han hecho, así como también lo es administrar más eficiente-mente el gasto público, brindando mayor tranquilidad y defensa al contribu-yente cumplidor y evitando obligar a los contribuyentes a realizar aportespara financiar programas que constituyen un mecanismo para que algunos“intermediarios” saquen provecho particular.

Más allá que la lucha contra la evasión requiere una reformulación de losincentivos dentro de la administración tributaria, otras medidas de políticapública también tienen impacto de primera magnitud: tanto la multiplicidadde alícuotas y desgravaciones como la proliferación de moratorias y perdonesno hacen más que incentivar la evasión al dificultar la administración tribu-taria por un lado y premiar, permitiendo el reingreso al sistema formal, aquienes hubieran incumplido sus obligaciones fiscales.

Por último, tres aclaraciones importantes están en orden. En primer lu-gar, aun cuando en el trabajo se hará referencia a los “premios” como formade transmitir “incentivos”, los “castigos” constituyen la medida simétrica conefecto (negativo) similar.5 Por ejemplo, tanto un porcentaje de la recaudación

INCENTIVOS Y ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA 467

lización de sus atribuciones para obtener fines propios (por ejemplo, corrup-ción).2 A la luz de estos problemas, las estrategias que deben adoptarse paraatacarlos dependen de las magnitudes de cada uno de ellos, de sus caracte-rísticas, del resto de instituciones disponibles, etc., pero todas ellas debenestar dirigidas a modificar los incentivos que guían el comportamiento de laspersonas tanto en su rol de contribuyentes como de agentes públicos.

Por ello, una revisión de los incentivos que guían las acciones de losmiembros de la agencia recaudadora es imprescindible: un sistema que uti-liza en buena medida el criterio de los inspectores para el cobro de los im-puestos no debe descuidar el incentivo que éstos tengan para realizar de lamejor manera la tarea de auditoría, obrar con ecuanimidad en sus juicios, eidentificarse con la Administración en lo que hace a incrementar los fondosrecaudados.

En la literatura sobre la organización y funcionamiento de entidades pú-blicas y privadas se han destacado, en distintas instancias, factores que con-tribuyen a la identificación entre los miembros de la organización y ésta.Desde el punto de vista sociológico se ha argumentado que el “sentido depertenencia” a una organización, producto de la permanencia dentro de lamisma como resultado de carreras administrativas, y la identificación con elgrupo de trabajo en forma repetida, son factores que ayudan a dotar de unaperspectiva de mayor plazo a los miembros de la organización y que los hacemenos permeables frente a objetivos que intentan ser transmitidos por agen-tes políticos o terceras partes. Dentro de esa perspectiva, los procesos de se-lección, capacitación y desarrollo de la “carrera pública” serían elementosdeseables con el fin de dotar de una mayor identificación entre agentes e ins-tituciones, y en particular ello sería aplicable también para las administra-ciones tributarias.

No obstante ello, y aun cuando esto se considere acertado y hasta indis-cutible, difícilmente este tipo de medidas abarque un cambio profundo al serimplementadas dentro de una organización deteriorada, donde dichas rela-ciones de largo plazo han generado compartimentos estancos, áreas de ex-clusividad repartidas y complicidades sobre ineficiencias y manejos impro-pios. Resulta importante indagar sobre la posibilidad de complementarmedidas de personal “clásicas” (por ejemplo, los procesos de selección, pro-moción, etc.) con otras medidas que, además, reaseguren el alineamiento deobjetivos e intereses aun en ausencia de un efecto nítido e inmediato de lamayor autonomía y estabilidad en el desarrollo institucional de la organiza-ción. Una de estas medidas complementarias ha recibido el nombre de “pri-vatización”, aun cuando el significado de este término admite distintas acep-ciones en este caso, en particular debido a la gran diversidad de alternativasy mecanismos existentes.3

Como ya ha sido señalado por otros autores, existen distintas dimensio-nes de la tarea de las administraciones tributarias que pueden ser suscepti-bles de privatización, aún cuando en todos los casos es el Estado quienmantiene el poder coercitivo de la recaudación y quien debe retener la facul-tad de determinar cuáles impuestos recaudar y qué procedimientos se acep-tan como válidos. Así, la participación del sector privado puede darse –y endistintos países ello ocurre con frecuencia creciente– en la recaudación, la


tareas en distintas organizaciones, el problema es uno donde la complejidadlleva a la especialización y división de tareas, esta última caracterizada poruna delegación en presencia de diferencias (asimetrías) informativas y de in-centivos. Aun cuando se acepte que el interés de la DGI es lograr maximizarla recaudación de los impuestos legislados respetando una restricción presu-puestaria asignada a dicha tarea (para lo cual también debe cuidarse que losincentivos del Director de la DGI sean coincidentes), la forma en que se orga-niza internamente el ente recaudador, por ejemplo, la delegación de tareasde recaudación, fiscalización, información, etc., puede favorecer o no la in-corporación de dicho objetivo por parte de los distintos miembros en la jerar-quía.6 En general, los individuos toman sus decisiones con el fin de optimi-zar su utilidad, función de varios argumentos, con distinta importancia encada caso: autoestima, prestigio, tranquilidad, ingreso (intertemporal), etc.,sujetos a las restricciones que se les presenten para ello (por ejemplo, la es-tructura de premios y castigos, sus convicciones morales, la visibilidad desus actos, su capacidad decisoria o racionalidad, etc.).

Típicamente, distintos esquemas de premios y castigos, variable decisoriapor excelencia dentro del diseño de incentivos a los agentes de una Adminis-tración Tributaria, generan distintas reacciones y conductas. Aun para losindividuos que sólo consideran su autoestima como argumento para guiarsus acciones se ven favorecidos por una reorganización de los mecanismosde interacción y delegación de tareas que minimice las conductas inapropia-das de otros agentes cuyos valores morales sean mucho menos fuertes.Igualmente, la conducta favorable a los objetivos de la institución, aun cuan-do espontánea, debe premiarse por sobre las conductas que no lo sean.

En la literatura existen distintos análisis donde se comparan los efectosde distintos esquemas de remuneración y de control de los inspectores impo-sitivos. Tradicionalmente se omitió distinguir entre evasión “detectada” yevasión “detectada y denunciada”, diferencia importante al reconocer que elobjetivo del organismo recaudador puede no ser respetado por quienes im-plementan la tarea de fiscalización (por ejemplo, los inspectores).7 Modeloscomo los presentados por Schenone (1992) y Urbiztondo (1993a) toman encuenta esta falencia reconociendo que los inspectores pueden no denunciarla evasión detectada a cambio de recibir una compensación monetaria (porejemplo, un soborno). 8 Como puede verse en esos trabajos, algunos resulta-dos previamente indiscutidos pierden validez, o bien merecen ser reexamina-dos más cuidadosamente. Estos modelos más recientes parten de considerarque tanto la evasión como la corrupción son endógenas, que la magnitud dela primera depende positivamente de la magnitud de la segunda, y que laautoridad recaudadora debe implementar medidas tendientes a alinear losobjetivos de los inspectores con los propios, en principio evitando que ser co-rrupto sea un “buen negocio” para el inspector. Obviamente, esto puede ha-cerse ofreciendo al inspector un “negocio” mejor,9 o haciendo menos atracti-vo el “negocio” existente introduciendo costos en su ejecución al incrementarlos costos de ocultamiento de la evasión detectada y no denunciada.10

Así, se concluye que vincular el pago (u otro tipo de premios) a la tarea dedetección y denuncia de evasión efectiva, cuando existe una proporción ele-vada de inspectores “intrínsecamente deshonestos”,11 produce un mayor es-


(premio) como el riesgo de perder el empleo por no cumplir con el objetivo derecaudación pautado (castigo) tienen efectos simétricos como mecanismos deincentivos (al menos mientras ambos estén basados alternativamente tantoen acciones como en resultados). En ese sentido, la interpretación prácticadel trabajo, con el fin de eventualmente implementar sus recomendaciones,debe contemplar la combinación de premios y castigos como mecanismoscomplementarios y compatibles entre sí. En segundo lugar, aun cuando elcentro del presente análisis es la Administración Tributaria, debe reconocer-se la altísima interrelación que existe entre ésta y el funcionamiento de laJusticia. Efectivamente, puesto que eventualmente las determinaciones ad-ministrativas requieren la intervención judicial, una falla en el último esla-bón repercute sobre el desempeño (y sus indicadores) de toda la labor pre-viamente desarrollada. En la experiencia argentina en particular, el conflictoexistente al presente entre las autoridades de la Administración Federal deIngresos Públicos (AFIP) y algunos juzgados federales, incluso con pedidos dejuicio político, demuestran elocuentemente la gravedad de esta cuestión yobligan a ser cautos en la asignación de responsabilidades primarias. Por úl-timo, el objetivo que guía todo el análisis y la posterior propuesta es lograr lamayor recaudación compatible con la legislación existente, respetando losderechos del contribuyente. En particular, la acción de la Administración se-rá más efectiva cuanto mayor cumplimiento espontáneo logre inducir.

2. LOS INCENTIVOS EN LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

2.1. La concepción teórica básica

El punto de partida que debe aceptarse para poder avanzar en la discu-sión de esta sección es que la administración tributaria está en manos dehombres y mujeres, seres humanos, cuyos objetivos no necesariamente coin-ciden con los que dan lugar a la existencia de la institución a la que pertene-cen. Esto, que es en gran medida obvio y de validez general en distintas ins-tituciones tanto públicas como privadas, ha sido a menudo rechazado,pretendiendo argumentar que, naturalmente, la compenetración de losmiembros de una institución y ésta es total por la calidad moral intachablede las personas que allí se desempeñan. A su vez, la insistencia en la argu-mentación inicial típicamente ha caído en el error de disputar la moralidadde los inspectores, desviando la discusión hacia agravios poco fructíferos.

Las generalizaciones son en general dolorosas, fundamentalmente por serfalsas cuando se pretenden fundamentar en los casos particulares. Por ello,la afirmación inicial en el párrafo anterior no habla de moralidad. La genera-lización es muy amplia: la posibilidad (pero no la ocurrencia necesariamenteinfalible) de que los objetivos de las personas sean distintos (aunque no ne-cesariamente inmorales) que los atribuidos a la institución, permite que den-tro de ella coexistan individuos de distinta naturaleza, por ejemplo, honestosy deshonestos, compenetrados con la institución e individualistas, haraga-nes y laboriosos.

En términos de la literatura económica (y política) sobre la asignación de


r = fracción que el inspector retiene para sí de la evasión detectada y re-portada según el esquema de incentivos vigente en la DGI

B = valor esperado del soborno (determinado más adelante en base a lasolución cooperativa de Nash)

U = utilidad de reserva del inspector (en un empleo alternativo)A = costos para el contribuyente de apelar judicialmente si d > ea = probabilidad de éxito en la apelaciónk = fracción de los costos de apelación que son devueltos al contribuyen-

te si tiene éxito en su demanda (además de recibir el pago de im-puestos y penalidades en exceso)

El modelo supone adicionalmente neutralidad frente al riesgo tanto delos contribuyentes como de los inspectores, e inicialmente que d ≤ e (luegolevantado), por ejemplo, que no es posible sobredenunciar la evasión obser-vada. Así, t(y-e) es el pago voluntario (espontáneo) de impuestos, (t+qf)d esel pago adicional esperado (o promedio) por evasión detectada y denuncia-da por el inspector, y (t+g)e es el pago adicional por evasión hallada pero nodenunciada (por ejemplo, cuando existió un soborno comprobado). Por otrolado, la utilidad esperada del inspector está dada por la siguiente expre-sión: UE

I = W + r(t+q.f)d + B - λ.c.e - E(p), es decir, el salario fijo W, más elporcentaje r de la recaudación impositiva por la evasión detectada y denun-ciada ((t+q.f)d), más el soborno que se espera recibir (B), menos la penali-dad esperada por recibir sobornos (λ.c.e) y el costo del esfuerzo en la ins-pección (E(p)). Nótese que cuando no existe ningún tipo de incentivos (porejemplo, premios o castigos), r = 0 y λ.c = 0, mientras que cuando se priva-tiza la recaudación r = 1 y W < 0 (toda la evasión denunciada es retenidapor el inspector, quien debe pagar un canon fijo a la DGI para tener ese de-recho).

Para evaluar cuál es el grado de incentivos óptimos en este contexto hacefalta, en primer lugar, determinar los efectos de r, λ, c, q, f, g, sobre la eva-sión y corrupción de equilibrio. Sólo es posible evaluar si es deseable utilizardichos instrumentos, sopesando sus costos y beneficios, en base a un crite-rio de bienestar social dado. El trabajo de Mookherjee y Png responde for-malmente sobre los efectos de las variables r (premios) y c (castigos) a losinspectores, ya que la utilización del resto supone costos cuyos niveles de-ben ser determinados (y ello no se hace en el trabajo).

En primer lugar, entonces, la corrupción aquí corresponde a d = 0 cuan-do e > 0 fue observado por I. El beneficio esperado para el contribuyente de“arreglar” con I es igual a (1) {(t+g.f).e - λ.(t+g).e}, es decir, el perdón del pagode la multa por evadir menos la penalidad esperada por sobornar, mientrasque el costo esperado para I de callar lo observado es igual a (2) {λ.c.e +r.(t+q.f).e}, esto es, la penalidad esperada por recibir un soborno, sumada alpremio por el incremento en la recaudación que deja de recibir. La primeramagnitud representa el máximo soborno que el contribuyente está dispuesto apagar, mientras que la segunda representa el mínimo soborno requerido porel inspector para no denunciar la evasión hallada. Naturalmente, sólo existecorrupción si la primera es mayor que la segunda, es decir, si {t+q.f}>{(λ.(c+t+g)/(1-r)}, algo imposible si r = 1 (por ejemplo, con privatización de la


fuerzo en la tarea y también –correctamente diseñado– una mayor recauda-ción, sin necesariamente requerir mayores asignaciones presupuestarias(Urbiztondo [1993a]), mientras que incrementar los costos de ocultamiento yconnivencia entre inspectores y evasores (evitando denunciar la evasión ha-llada al fisco) tiene como efecto incrementar la recaudación impositiva aun-que en este caso no se produciría un incremento en el esfuerzo recaudatorio,ya que encontrar un evasor no genera un beneficio para el inspector (Urbiz-tondo [1993b]).12 Asimismo, se concluye que el incremento en las penalida-des por evasión, en ausencia de incentivos de los inspectores para denunciarlos hallazgos a la DGI, puede generar un incremento en la evasión y una re-ducción en la recaudación impositiva, ya que pasa a ser más atractivo y fac-tible para un inspector recibir un soborno (ahora mayor) de los evasores pa-ra ocultar el hecho y evitar dicha penalidad, con lo cual es menos probableque la misma deba aplicarse, reduciendo el costo esperado de la evasión(Schenone [1992]).

Más recientemente, se ha considerado formalmente la importancia delgrado de cumplimiento de ciertas condiciones que se suponen resueltas o seobvian en los análisis anteriores, tales como la posibilidad de que los inspec-tores sobredeclaren la evasión observada, los costos de defensa de los contri-buyentes frente al acoso y extorsión de los fiscalizadores, la división de ta-reas dentro del proceso global del cobro de evasión, la corrupción en nivelesjerárquicos superiores de la Administración Tributaria, etc. A continuaciónse expone sintéticamente el contenido del modelo de Mookherjee y Png(1995), expuesto en Mookherjee (1997), del cual luego se extraen las conclu-siones que guiarán las recomendaciones de política de este trabajo.

2.2. Un modelo más completo: Mookherjee y Png (1995)13

Las variables consideradas en este modelo son las siguientes:

y = ingreso sujeto a imposicióne = ingreso imponible no declaradot = alícuota impositivap = probabilidad de detección del impuesto evadido (t.e),E(p) = esfuerzo (en unidades monetarias) del inspector (I) para detectar la

evasión (no observable por la DGI salvo auditoría)d = reporte de evasión del inspectorf = alícuota de penalidad por evasiónq = probabilidad de efectivización de la penalidad (o bien factor de des-

cuento temporal por retraso en su aplicación)W = componente fijo del salario del inspectorλ = probabilidad de que se detecte que el inspector recibió un soborno

del evasor (dado que el mismo existió)c = alícuota de penalidad sobre el inspector por recibir un soborno del

evasor (aplicada sobre la evasión no denunciada)g = alícuota de penalidad sobre el contribuyente por haber sobornado al

inspector (adicional al pago del impuesto evadido)


atractivo para el inspector, y por ende tiene menores incentivos para ha-llar un evasor; si lo halla, el soborno que recibe es mayor, y en conse-cuencia, ambos efectos (una menor probabilidad de detección, pero unmayor costo en caso de ser detectado), generan un efecto ambiguo sobreel costo esperado de (y por ende los incentivos a) evadir, razón por la cuale* puede aumentar o disminuir con una reforma de este tipo. Esto sugie-re que los incentivos positivos (premios, r) son más efectivos que los in-centivos negativos (castigos, c).

• cambios en las otras variables, es decir, el valor esperado de la penalidadal contribuyente por evasión (q.f) y la penalidad al contribuyente por so-bornar a un inspector (g), no se discuten en el trabajo, pero puede obser-varse que sus efectos son asimilables a los efectos de r y (λ.c), respectiva-mente: ambos afectan negativamente a p*, el efecto de (q.f) sobre e* esnegativo, y el efecto de g sobre e* es ambiguo. Naturalmente, las variablesq y λ, referidas respectivamente a la velocidad y efectividad en la ejecu-ción de las denuncias de evasión, y la probabilidad de detectar la existen-cia de coimas, conllevan un costo que no se presenta al decidir sobre lasotras variables referidas a penalidades (esto es, c, f y g), mientras que lospremios a los inspectores (r) pueden en principio –aunque no de hecho–ser realizados sin costo una vez que W se ajusta apropiadamente (y pues-to que se supuso que los inspectores son neutrales al riesgo).

No obstante estos resultados, la evaluación de estas modificaciones en laorganización de los premios y castigos debe realizarse en base a un objetivoperseguido. Hay dos objetivos fundamentales a considerar: el efecto sobre larecaudación neta de impuestos (NR), y el efecto sobre el bienestar (SW, defi-nido como la suma de utilidades de los contribuyentes, los inspectores y elfisco, ponderando la recaudación de impuestos por el “precio sombra de losfondos públicos”, δ, mayor que 1).15 Puesto que, de acuerdo con el modelo,considerando “soluciones interiores” donde la corrupción no se llega a elimi-nar (por ejemplo, donde continúa siendo mayor el soborno máximo ofrecidoque el soborno mínimo requerido para ocultar la evasión), los premios a losinspectores de hecho no se efectivizan (su efecto es modificar las posicionesde los evasores y los inspectores para negociar los sobornos, lo que generalos cambios en los comportamientos antes citados), NR viene dada por

NR = t.(y-e*) - W - p*.λ.(c+t+g).e*,

es decir, la recaudación espontánea, menos los costos de los inspectores,más el impuesto y las penalidades esperadas por el hallazgo de sobornos en-tre inspectores y evasores, mientras que

SW = y + (δ-1).(t.y-W) - (δ-1){t - p*.λ.(c+t+g)}.e* - E(p*).16

Luego de remplazar distintas expresiones en estas ecuaciones (por ejem-plo, la restricción de participación de los inspectores y el monto de los sobor-nos en el equilibrio), las mismas tienen la siguiente forma reducida:


recolección), pero de ocurrencia segura si r = c = λ = 0 (esto es, en ausenciade premios y castigos).

De acuerdo con la solución cooperativa de Nash, cabe esperar que el so-borno efectivo (b = B/p, por ejemplo, el soborno esperado antes de detectarla evasión dividido por la probabilidad de dicha detección) sea aquel que di-vide las ganancias del cohecho en partes iguales entre el evasor y el inspec-tor corrupto, es decir, la semisuma de los sobornos máximo y mínimo ante-riores ({(1)+(2)}/2), dada por la expresión: b = (e/2)[(1+r).(t+q.f) + λ.(c-t-g)]. Apartir de esta expresión se observa que, para un valor dado de evasión e, re-formas que incrementen r, f, c ó q, aumentan el monto del soborno recibido,reformas que incrementen g (penalidad al evasor sobornado) tienen el efectoopuesto, y reformas que incrementen λ ó t tienen un efecto ambiguo sobre elmonto del soborno negociado.

Sin embargo, debe considerarse que dichas reformas generan ajustes enlas decisiones de evasión y de esfuerzo recaudatorio por parte de los contri-buyentes y de los inspectores, por ejemplo, e y p son endógenas. Reempla-zando la expresión para b en las funciones objetivos del inspector y del con-tribuyente, cuando hay un acuerdo para ocultar la evasión (es decir, d = 0),se obtiene que:

UEI = W + p.(e/2).[(1+r).(t+q.f) - λ.(c + t + g)] - E(p), y

UEC = y - t(y-e) - p.(e/2).[(1+r).(t+q.f) + λ.(c + t + g)].

A su vez, las condiciones de primer orden de los problemas max UEI (eli-

giendo p) y max UEC (eligiendo e), constituyen el equilibrio de Nash (no coo-

perativo). Estas son:

e* = 2.E´(p*).[(1+r).(t+qf) - λ.(c+t+g)]-1 y p* = 2.t.[(1+r).(t+qf) + λ.(c+t+g)]-1.

Derivando estas expresiones con respecto a los parámetros de política(administrativa) r, λ, c, q, f y g, las conclusiones que surgen son las siguien-tes.

• al aumentar la fracción de lo recaudado por el hallazgo de evasores queretiene legalmente el inspector (r), disminuye la probabilidad de que sedetecte una evasión (p*), mientras que también disminuye el monto eva-dido (e*); la reducción de p proviene de una reducción en el esfuerzo re-caudatorio E(p*), que en principio es contraria a la intuición, pero que escomprensible por el hecho de que al ser menor la evasión, es menor el in-centivo para buscarla (es decir, los montos evadidos son menores y porende es menos atractivo encontrar evasores con quienes negociar el silen-cio). Efectivamente, al aumentar r disminuye B (es decir, el monto espe-rado del soborno al evasor).14

• al aumentar la penalidad sobre el inspector por no denunciar la evasiónhallada (c) (o, equivalentemente, al aumentar la probabilidad de detectardicha colusión, λ), disminuye la probabilidad de detectar la evasión (p*),mientras que el efecto sobre el nivel de evasión (e*) es ambiguo; esto ocu-rre porque, al ser mayor el costo potencial de un soborno, éste es menos


de que, en su construcción y su equilibrio, la corrupción y la extorsión porsobredenuncias existen, mientras que no existen denuncias de evasión ni seefectivizan los premios basados en la recaudación adicional generada por losinspectores (ya que los premios, en vez de cobrarse, sirven para mejorar lospuntos de negociación del soborno por parte del inspector). Estas caracterís-ticas extremas (y literalmente irreales) son producto de un modelo determi-nístico en cuanto a la existencia o no de corrupción (es decir, existe corrup-ción siempre que la oferta máxima de soborno supere a la demanda mínima).Ello no ocurriría si el modelo considerara que la probabilidad de corrupcióndepende positivamente de la diferencia entre estas ofertas de soborno (vgr.,del “botín de guerra” como en Schenone (1992) y Urbiztondo [1993b]), o biensi se considerara que una fracción de los inspectores no responde a incenti-vos económicos y siempre decide denunciar la evasión hallada (como en Ur-biztondo [1993a]). Así, el nuevo equilibrio de estos modelos presentaría tan-to evasión positiva, corrupción, denuncias de la evasión hallada, extorsionespor sobredenuncias, y la efectivización misma de dichas denuncias excesi-vas, y lo que los incentivos harían sería modificar la frecuencia y magnitudde dichas prácticas, afectando la recaudación percibida por el fisco de lamisma forma (cualitativa) que como se describe en el modelo de referencia.

Así, de todas formas (con o sin esta aleatoriedad), los resultados del mo-delo son útiles para guiar el diseño de una reforma en la administración tri-butaria: introducir premios a los inspectores por las denuncias de evasión,evitando el atractivo de realizar sobredenuncias estratégicas, es una tareadifícil, pero correctamente implementada puede generar aumentos en la re-caudación y reducciones en la corrupción, mejorando la equidad horizontaly vertical del sistema tributario. Por otro lado, si bien la penalización de lacorrupción es en varias dimensiones deseable, está abierta la posibilidad (ló-gica al menos) de que ésta podría conducir a un incremento en la evasión (encaso de que los inspectores no sean penalizados por no denunciar la evasiónpor simple desidia o escaso esfuerzo, ya que entonces disminuiría la proba-bilidad de que la evasión sea detectada) y en consecuencia a una reducciónen la recaudación impositiva.

En ese sentido, en lo que se refiere a la aplicación concreta de dichos in-centivos, se identifican las siguientes consideraciones prácticas (ver Mook-herjee [1997]):

• La medición de la recolección, sobre la cual aplicar los incentivos positi-vos (esto es, r), puede ser la recaudación adicional (entendida como laque es lograda por la acción directa del inspector, hallando y denuncian-do la evasión), tal como se contempla en el modelo, debido a que en casode ser sobre el conjunto de la recaudación podría remunerarse una vo-luntad innata de los contribuyentes a realizar los aportes tributarios. Sinembargo, esta elección también conlleva sus propios problemas: si laconducta espontánea de los contribuyentes es afectada por la tarea per-suasiva de los inspectores (tanto por su esfuerzo en la fiscalización, comopor otras actividades informativas que pudieran realizar), entonces se es-taría incentivando a los inspectores a que en primer lugar induzcan laevasión para luego poder negociar su ocultamiento. En ese sentido, es


NR = t.y - E(p*) - U, y SW = y + (δ-1).t.y - (δ-1)U - δ.E(p*),

que como se observa son dependientes de p* pero independientes de e*.Puesto que E´(p*) > 0, y dado que p* depende negativamente tanto de r comode c, la recaudación neta de impuestos y el bienestar aumentan al aumentartanto r como c, es decir, tanto las reformas en la administración tributariaconsistentes en incrementar los premios por denunciar evasión como las queintroducen mayores penalidades a los inspectores por actos de corrupcióntienen efectos positivos sobre la recaudación y el bienestar (en este últimocaso con mayor magnitud cuanto mayor sea el precio sombra de los fondospúblicos). Sin embargo, dado que el efecto de c sobre e* es ambiguo, y porende un valor de c suficientemente alto puede generar una solución de es-quina en la que p* → 0 y entonces e* → y (por ejemplo, se evade la totalidaddel impuesto), en cuyo caso NR y SW dependerían negativamente de e* (cosaque no ocurre en la solución interior contenida en las expresiones anterio-res), la “zanahoria” r es mejor que el “garrote” c.17

En lo que hace a la construcción teórica, finalmente, si se incorpora laposibilidad de que los inspectores denuncien una evasión mayor a la querealmente se observó (por ejemplo, d > e´), entonces los contribuyentes estánexpuestos a una amenaza extorsiva: aun cuando hubiesen cumplido con susobligaciones, recibirán pedidos de soborno para no ser denunciados comoevasores. Así, los inspectores pueden requerir sobornos para evitar la nece-sidad de reclamar la denuncia, ya que en caso de perseguir evitar la penali-dad por evasión apelando la misma sólo se recupera una fracción de los cos-tos de apelación, y sólo con cierta probabilidad (en caso de poder demostrarque la evasión fue inferior a la denunciada). Es interesante notar que estautilización estratégica de la amenaza de sobredenuncia, que mejora el puntode negociación (“threat point”) del inspector y por ende aumenta el soborno anegociar independientemente del grado de evasión detectado, únicamente to-ma lugar cuando r > 0: si r = 0, entonces sobredenunciar la evasión no gene-ra ningún tipo de ingreso extra para el inspector, mientras que con ciertaprobabilidad debe ser luego penalizado, razón por la cual su amenaza no escreíble. De esta manera, puede demostrarse que el soborno de equilibrio seincrementa (respecto del anterior) en (1+r).(a-1- k).A/2, es decir, al aumentarr aumenta la magnitud del soborno extorsivo.

Así, a pesar de ser una transferencia fija desde los contribuyentes hacialos inspectores (y por ende hacia el fisco al poder reducir W en la misma mag-nitud y aun respetar la restricción de participación del inspector), la (amena-za de) sobredenuncia genera desutilidades e iniquidades resistidas por la so-ciedad que llevan a reducir el valor óptimo de r. Naturalmente, una reducciónen el costo de apelación (A) o un aumento en la probabilidad de éxito en lasapelaciones (a), reducen el problema extorsivo, de la misma forma que lo haceun incremento en la fracción de los costos de apelación reembolsados (k), fac-tores a considerar en el diseño óptimo del sistema tributario.

2.3. Consideraciones prácticas resultantes

La relevancia práctica de este modelo no debe juzgarse en base al hecho


determine si ésta fue manifiestamente inapropiada o si la decisión judi-cial que impone las costas y honorarios al fisco es debatible).19

• Puesto que el desempeño debe evaluarse en distintas dimensiones (porejemplo, esfuerzos en mejorar el cumplimiento espontáneo, detectar laevasión en las inspecciones, evitar sobreestimaciones, iniciar accionespenales, perseguir delincuentes, asistir al reembolso para contribuyentesmal denunciados –cuando hubieren pagado en exceso precautoriamentepero luego reclamado dicha imposición como excesiva–, brindar informa-ción a superiores, etc.), es conveniente la especialización de cada agenteen la realización de las distintas tareas, ya que i) dicha especializaciónpermite obtener economías de escala en la tarea de cada uno de ellos, yfundamentalmente para ii) diseñar incentivos a cada uno de ellos en lasdimensiones relevantes. (Esta especialización por tareas no significa quedeban evitarse las rotaciones en otras dimensiones.)

• En el mismo sentido, si la tarea del cobro efectivo (hasta finalizar el pro-ceso de apelaciones de las denuncias) requiere la participación de distin-tos agentes, entonces los premios que éstos deben recibir son proporcio-nales a la contribución que realicen al respecto (por ejemplo, el 100% delpremio si el contribuyente admite su evasión en primera instancia, un40% para quien detecta y denuncia la evasión pero luego no participa enresponder la apelación del evasor denunciado, un 60% para quienes con-ducen el proceso hasta el segundo paso de la apelación, etc.).

• Los incentivos deben ser “creíbles” para que sean efectivos, es decir, siuna vez que un inspector es muy exitoso en detectar y denunciar la eva-sión, los premios no se efectivizan (se reducen), entonces es como si losmismos no existieran. Ello puede favorecerse haciendo explícita dichafórmula de premios, de forma tal que su incumplimiento permita al ins-pector accionar legalmente.20

• Hay que considerar la equidad y los incentivos del grupo de trabajo, yaque la especialización en cada tarea no evita que la efectividad de cadaagente dependa de la efectividad de los agentes en otras funciones distin-tas. Por ello, hay que contemplar incentivos a grupos, que por el proble-ma de “free riding” deberían ser pequeños. (No debe olvidarse por otraparte que las inequidades ya existen cuando hay corrupción, y que por lotanto la introducción de incentivos formales no crea inequidades antesinexistentes.)

• Una condición necesaria para encarar una reforma que incorpore incenti-vos para premiar resultados positivos es que no existan favoritismos den-tro de la organización, por ejemplo, que no sea el caso de que algunosagentes son premiados y otros castigados injustamente. Para ello es nece-sario corregir los incentivos en toda la jerarquía interna de la DGI, comen-zando desde la cima misma: el director de la DGI debería recibir premios(es decir, un mayor presupuesto para su uso discrecional) en base al in-cremento de recaudación total (por ejemplo, espontánea y por auditoríaspara capturar el resultado global de la gestión recaudadora) que se gene-rase durante su gestión, controlando por el crecimiento del PBI, modifica-ciones tributarias, etc. (por ejemplo, factores fuera de su control).

• Igualmente, debe evitarse la influencia política dentro de la institución.


posible que una combinación de ambas medidas de desempeño sea acon-sejable, o mejor aún, separar completamente los roles persuasivos e in-formativos (con agentes premiados en relación directa a la recaudaciónespontánea) de los de auditoría (premiados en relación directa a la recau-dación resultante de las denuncias de evasión realizadas).18

• Existen factores exógenos al esfuerzo recaudatorio (la legislación, calidadde la información generada por otros agentes o en otras áreas de la Admi-nistración Nacional), el ciclo económico, la capacidad del personal deapoyo, conductas de los contribuyentes, etc.), que en presencia de ins-pectores aversos (renuentes) al riesgo aconsejan atenuar el vínculo entrelos honorarios y el hallazgo de evasión puesto que éste significa un mayorriesgo que debe ser remunerado (con mayores honorarios esperados) pa-ra atraer a los inspectores a realizar la tarea.

• También deben cuidarse los incentivos intertemporales que dan lugar auna selección adversa: un inspector que es exitoso en su tarea y que porende recibe muchos premios (esto de hecho no ocurre en el modelo, yaque los hallazgos en el equilibrio no se denuncian, sino que posibilitannegociar mayores sobornos al aumentar r), puede reducir su efectividadpara que no le sean retirados dichos premios en exceso de los necesariospara inducirlo a trabajar (esto se conoce en la literatura como el “efectoRatchet”: los objetivos de recaudación se fijan en niveles poco ambiciosospara no tener dificultades en cumplirlos y entonces recibir premios,mientras que el incentivo a sobrecumplirlos es menor para que en el fu-turo no se revisen las metas hacia arriba). Una solución a este problemaconsiste en rotar a los inspectores: la evasión que no encuentren hoy se-rá encontrada por otro inspector mañana, y los objetivos de recaudaciónen su próxima tarea (en otra población de contribuyentes) no dependendel éxito que hubiese alcanzado en la tarea anterior. En la medida en quelos inspectores no puedan coordinar sus niveles de esfuerzo (es decir, co-lusionar), el problema tendería a aliviarse. Naturalmente, el costo de estarotación se vincula con la pérdida de “economías de escala” en la especia-lización de los inspectores.

• Existe el peligro de que haya manipulación de las cifras en el corto plazo:si el inspector sobredenuncia y en ese momento recibe el premio, unaposterior apelación exitosa del contribuyente generaría una reducción delos recursos tributarios pero no del premio del inspector, dando lugar aque exista un acuerdo entre inspector y contribuyente para realizar so-bredenuncias (con reembolsos para el contribuyente y premios para elinspector que en parte –según el acuerdo colusivo– se destinan a sobre-compensar al contribuyente). Por lo tanto, la efectivización del premio de-be esperar que se complete el proceso y que quede en firme la sentencia(lo que por otra parte reduce el valor presente del mismo, requiriendoaplicar intereses sobre las deudas –y premios– impositivas), y a su vez es-tablecer penalidades creíbles para los inspectores que realicen denunciasde evasión que luego se demuestren ser ficticias. En particular, al evaluarla labor de los inspectores y cobradores fiscales hay que incluir de algu-na manera las costas y honorarios en contra del fisco (donde una comi-sión interna, posiblemente “de pares”, revise la conducta del inspector y


para los oficiales directamente involucrados y de 125% para los indirecta-mente involucrados). Se redujo la discrecionalidad de los inspectores paradeterminar cuáles inspecciones realizar. Además, si una auditoría no detec-ta evasión el caso debe ser transferido a un oficial de otro departamento, deforma tal de evitar la colusión entre los inspectores y los contribuyentes,mientras que también debe someterse el resultado de la auditoría a un “sín-dico” –representante del sector económico del contribuyente declarado eva-sor– con el fin de detectar si existe una sobredenuncia y así evitar el “acoso”(“harassment”).

El resultado fue un incremento inmediato y significativo en el esfuerzo re-caudatorio y en la recaudación: la fracción de los contribuyentes auditadosaumentó de 3,17% en 1988 a 5,48% en 1990 y 8,86% en 1993; el porcentajede auditorías que generaron incrementos de ingreso a la Administración au-mentó de 38% en 1988 a 90% en 1990. La razón beneficio/costo de dichasauditorías pasó de 4 en 1988 a 27 en 1990 a 46 en 1993. Entre 1988 y 1996hubo 500 casos de juicios penales por evasión, mientras que ello sólo habíaocurrido 3 veces durante los 100 años previos. La evaluación completa de lareforma es difícil porque se requiere medir el efecto sobre el cumplimientoespontáneo y las sobredenuncias, además de aislar el efecto de otros cam-bios en la legislación que acompañaron dicha reforma. Adicionalmente, elefecto del cambio en la estructura de incentivos tiende a agotarse cuando larecaudación efectiva se aproxima al nivel potencial, ya que en ese caso la re-caudación adicional es mínima y por ende los premios también (en particu-lar si no existen castigos frente a la caída en la recaudación).

Brasil: También llevó adelante una reforma en el mismo período, con unprograma de premios establecido en 1989 que alcanzó el 68% de todas laspenalidades recolectadas, dividido en una proporción 70:30 entre premiosindividuales y premios grupales. Los premios individuales se basaron en eva-luaciones subjetivas del superior jerárquico y están acotados por el máximosalario de un agente público. Los premios grupales a su vez se dividieron en-tre distintas agencias sobre la base de la evaluación de rendimiento relativo(donde los criterios utilizados incluyen las penalidades recolectadas, alcancede objetivos de recaudación, medidas de esfuerzo de auditoría y una medidadel tamaño de la agencia).

Los resultados muestran una reasignación de recursos desde regiones debaja productividad hacia otras de mayor productividad (los premios grupalesincentivan a los superiores jerárquicos a que hagan esto), se incrementaronlas horas de auditoría por auditor (es decir, aumentó el esfuerzo de los ins-pectores), y aumentaron los ingresos por auditor (aunque los ingresos tota-les y la recaudación adicional por auditorías disminuyeron marcadamente).La evaluación es difícil porque existieron otros aspectos de la reforma que in-ciden en la evolución de la recaudación y desempeño de la administracióntributaria (por ejemplo, los cambios en la legislación probablemente reduje-ron los incentivos a la evasión y se disminuyeron sustancialmente el tamañodel plantel de personal de la administración tributaria).

Perú: Introdujo reformas de naturaleza distinta desde 1991, dirigidas a


Por ejemplo, si un evasor denunciado tiene la facultad de protestar fren-te al poder político para que éste luego castigue al inspector denunciante,entonces existirían incentivos contrarios a los que se intenta introducir (ydebe notarse que la posible penalización a los inspectores por medio delpoder político es más relevante cuánto mayor sea el “poder” del esquemade incentivos, es decir, r, ya que en ese caso el costo de oportunidad deser penalizado es mayor).

• Finalmente, tal como señalan Chand y Moene (1997), la efectividad de losincentivos a los inspectores depende del grado de corrupción que existaen los niveles jerárquicos superiores del organismo recaudador: si frentea una denuncia de evasión por parte de un inspector, el contribuyentedenunciado puede apelar ante un jerárquico superior posiblemente co-rrupto que niegue la misma, el inspector tendrá menores incentivos a es-forzarse por encontrar evasores (ya que el premio esperado disminuye).21

3. REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN PAÍSES EN VÍAS DE DESARROLLO

La necesidad de modificar el funcionamiento de las administraciones tri-butarias naturalmente es mayor en los países donde el desempeño de estasinstituciones ha sido históricamente deficiente, lo que tiende a ocurrir en lospaíses con menor grado de desarrollo. En ese sentido, la estructura de pre-mios y castigos que implícitamente funciona en los países desarrollados sebasa más en que el control de los actos de todos los agentes económicos (in-cluyendo a los miembros de la agencia recaudadora) es mayor, haciendo másdifícil la evasión y la corrupción, constituyéndose un círculo virtuoso al reali-mentarse con la fortificación de una escala de valores de la sociedad consis-tente. Así, por ejemplo, la implementación de premios por productividad (esdecir, recaudación adicional) en el IRS es muy limitada (consiste en premiosgrupales que no alcanzan al 1% de la recaudación). En estos países las refor-mas radicales de las administraciones tributarias son menos necesarias ypor ende no existen experiencias significativas al respecto.

En el caso de los países en vías de desarrollo, las experiencias de refor-mas en las administraciones tributarias han consistido generalmente en lareformulación de los sistemas de información y en la legislación impositiva,mientras que los intentos por introducir modificaciones en los incentivos delos miembros de la organización han sido las excepciones a la regla. No obs-tante ello, existen algunos ejemplos donde este tipo de reformas se han im-plementado, y que a pesar de haber sido introducidas en forma conjunta conotro tipo de políticas, admiten una descripción y evaluación. 22

México: Llevó adelante una reforma comprensiva en la administración tri-butaria entre 1988-1992. Se introdujo un fondo para premios que conteníaaproximadamente el 60% de la recaudación adicional de cada oficina, distri-buido entre los miembros en función de la “distancia” del oficial respecto delproceso de descubrimiento y cobro. Dichos premios representaron aproxima-damente el 130% de la masa salarial a inicios de 1990 (con límites de 250%


Indicadores de gestión utilizados por el administrador de la AFIP

Se utilizan varios indicadores que no son ponderados con el fin de cons-truir un índice único, y que al presente persiguen el fin de ordenar a los res-ponsables de cada unidad operativa sobre el desempeño relativo al resto, asícomo también brindar la posibilidad de evaluar de manera más amplia queel seguimiento de un único indicador cuantitativo –por ejemplo, la evoluciónde la recaudación– su gestión. Algunos de estos indicadores existían con an-terioridad a la presente administración (1996) sólo en forma dispersa, ha-biéndose sistematizado su confección recientemente, hecho altamente positi-vo. Concretamente, los indicadores de gestión más importantes son lossiguientes:

• Cumplimiento de metas de recaudación• Variación anual de la recaudación• Presentación y pago en el Sistema Dosmil• Asuntos descargados y diferencia conformada por inspector• Medidas precautorias sobre obligaciones tributarias• Recupero neto sobre los juicios iniciados• Reintegro del IVA tramitado dentro de los 40 días hábiles (en casos y

montos)• Otros

El único de estos indicadores que se utiliza explícitamente para brindarincentivos es el cumplimiento de las metas de recaudación, que recibe unaponderación del 7% en la Cuenta de Jerarquización luego comentada.24 Suaplicación consiste en computar el desvío de la recaudación de cada unidadoperativa (que en forma conjunta emplean a 7.000 agentes, es decir, algomás de un tercio de la dotación total de la DGI) respecto de las metas, y enfunción de la diferencia porcentual asignar las participaciones relativas: si secumplen las metas entre el 80% y el 90% se recibe el 75% de la participaciónque su dotación de personal indicaría; si se cumplen entre el 90% y el 100%se recibe el 100%; si se sobrepasan hasta un 10%, recibe el 125%, y si la di-ferencia es mayor, recibe el 150% (provisto que la suma total no agote el 7%citado). La determinación de las metas de recaudación por región geográfi-ca/agencias se desprende de los compromisos globales de recaudación acor-dados con el FMI, dividiendo en forma proporcional el incremento en la re-caudación que corresponde obtener a cada región, y corrigiendo estas cifrasiniciales por cambios en la base imponible (migraciones internas, discutidasentre los jefes regionales, de suma cero).

Actualmente, salvo 3 casos (donde reciben 75% y 125%) el resto de lasunidades operativas reciben el 100% según corresponde a su dotación depersonal (esto es, existe una variación mínima en los premios por cumpli-miento de metas). Por otra parte, la asignación de estos fondos al personalde cada unidad debe realizarse en función directa y proporcional a las remu-neraciones percibidas.


expulsar a los oficiales incompetentes y deshonestos, incrementando los es-tándares de entrenamiento y profesionalismo, reduciendo la cantidad de per-sonal (a un tercio), incrementando el alcance de las promociones basadas enel rendimiento y aumentando los salarios sustancialmente (hasta 1000% enun año), es decir, lo que actúa como un cambio desde “capitulation wages”hacia “efficiency wages” según el modelo de Besley y McLaren (1993), creán-dose rentas para los inspectores que mantuvieron sus empleos como formade generar un mecanismo disciplinante para inducir el esfuerzo.

El resultado fue un incremento de la recaudación impositiva desde un5,4% del PBI en 1990 hasta un 9% del PBI en 1991, si bien esta evoluciónpudo obedecer en gran parte al proceso de estabilización monetaria experi-mentado en Perú en dicha época.

Ghana: La experiencia de Ghana descripta en Chand y Moene (1997) esllamativa: como parte de una reforma impositiva profunda iniciada a princi-pios de la década de 1980, la recaudación pasó de representar el 5,6% delPBI en 1983 al 14,6% en 1988 y al 25,9% en 1994. Las partes centrales dedicha reforma fueron la simplificación de procedimientos de pago y cálculode obligaciones, la reducción de alícuotas, y también la implementación depremios (“bonus”) atados a la mayor recaudación dentro de una administra-ción tributaria dotada de mayor autonomía en la tarea de recaudación deimpuestos. También incluyó medidas mucho más drásticas y menos reco-mendables como la ejecución de oficiales corruptos en 1982 y una campañade intimidación a la población. En 1992 se suprimieron dichos premios, enparte por no existir un legislación que los avalase (ya que deberían habersehecho extensivos al resto de la administración pública según la legislaciónvigente), pero también por haberse logrado el objetivo perseguido, alcanzan-do un nuevo “equilibrio” más fácil de mantener que de alcanzar.

4. LOS INCENTIVOS Y EL DESEMPEÑO EN LA DGI

En esta sección se realiza un descripción sintética de los aspectos salien-tes de la organización interna de la DGI en lo que se refiere a los incentivosy se repasan algunos indicadores de la evolución de su desempeño durantelos últimos diez años.23 Dada la inexistencia de indicadores del desempeñofiscal (ver por ejemplo Silvani, dos Santos y Baer [1996]), la evaluación nece-sariamente es incompleta. Sin embargo, esta misma carencia de datos es ensí misma elocuente respecto de las deficiencias que luego se insinúan en eldesempeño de la DGI durante la última década.

Los incentivos en la DGI

Los rasgos centrales de las dimensiones y funcionamiento de la DGI fue-ron expuestos en el capítulo anterior del trabajo. En consecuencia, aquí so-lamente se hace referencia a la utilización de indicadores de desempeño paraevaluar, y eventualmente premiar, eficiencias distintas dentro de la organiza-ción.


nación más automática, en base a indicadores de gestión más objetivos,es en muchos casos difícil como se discute en la revisión teórica anterior,pero es sin dudas deseable y debe procurarse en aquellas tareas que ad-miten tal medición.25 Por otra parte, estas calificaciones históricamentehan sido asignadas frecuentemente en función de la antigüedad del per-sonal y evitando crear conflictos internos, muchas veces dependientes delas personalidades involucradas más que de las productividades relati-vas. Por último, dado que cada área tiene para asignar la misma cantidadde recursos en promedio (por agente), el mecanismo es rígido en cuanto ano permitir premiar a un conjunto de agentes eficientes dentro de unárea por sobre otro conjunto de agentes menos eficientes en otra área.

Desde un punto de vista más general, y tal como suele ocurrir en los or-ganismos públicos, todos los temas relacionados con el personal son rígidosya que dependen de una estructura presupuestaria inamovible (a pesar debajas naturales de agentes) y del Convenio Colectivo que, excepto lo dispues-to en su artículo 11 por medio del cual se establece el despido por justa cau-sa, no permite cambios y rotaciones discrecionales importantes. En este ca-so, sin embargo, el agente desplazado debe ser indemnizado (1 mes desueldo por año de antigüedad o fracción sin tope alguno, lo que en cargos je-rárquicos y con cierta antigüedad puede superar fácilmente los $ 100.000),lo que limita su aplicabilidad (en definitiva, el castigo que puede imponerseen forma inmediata y económica es la reasignación de funciones y destinos,etc., que también implica costos para su adopción) y potencia la importanciade los premios por desempeño. Debe destacarse también que al presente nohay posibilidad de incorporación de personal, razón por la cual se está veri-ficando una leve reducción (vegetativa) en la dotación total desde 1996.

Indicadores de desempeño

La inexistencia de incentivos remunerativos o de otro tipo dentro de laDGI no constituye un problema en sí mismo hasta tanto no se evidencie undesempeño inadecuado en la recaudación. A continuación se analizan distin-tos indicadores de gestión relevantes para evaluar la calidad de la adminis-tración tributaria en la Argentina. Naturalmente, el resultado en la tarea deadministración de impuestos depende no sólo de las decisiones que se adop-ten dentro de la DGI sino también de los instrumentos con que ésta es dota-da para hacer cumplir la legislación vigente así como también de las caracte-rísticas de dicha legislación en cuanto a la estructura impositiva, penalidadespor evasión, etc., aspectos fuera de su control estrictamente. En ese sentido,la responsabilidad final sobre el funcionamiento de la DGI depende sólo enparte de sus propias decisiones, debiendo buscarse la responsabilidad másamplia en niveles superiores de la administración pública nacional, y even-tualmente también en el acompañamiento que reciba desde el Poder Judicial(ver capítulo anterior).

En la Figura 1 se observa que la recaudación por empleado desde 1984hasta 1997 ha permanecido relativamente estable (con incrementos hasta1987, reducciones desde 1988 hasta 1991, y una nueva mejoría a partir de


La Cuenta de Jerarquización de la DGI

Los “incentivos” dentro de la DGI han sufrido distintas modificaciones. Laexistencia de remuneraciones vinculadas con distintas medidas de producti-vidad y desempeño demuestra el reconocimiento de la conveniencia de intro-ducir incentivos en la administración tributaria (esto es en particular eviden-te en la inminente incorporación de cobradores fiscales privados cuyoshonorarios estarán en función directa del resultado de su intervención). Alpresente, luego de la creación de la AFIP en 1997, está en vigencia un régi-men de transición hasta que se unifiquen las cuentas de la DGI y de laAduana, con operatorias distintas. La Cuenta de Jerarquización de la DGI sefinancia con el 0,52% de la recaudación tributaria y contribuye a financiaraproximadamente un 33% de la masa salarial (es decir, genera un incremen-to del 50% en los salarios percibidos por los agentes de la DGI). Si bien estamagnitud puede considerarse significativa, los mecanismos utilizados parasu asignación entre los distintos agentes de acuerdo a su desempeño y méri-to tienden a restringir fuertemente su importancia. En particular, la oscila-ción máxima no superaría el 30% entre el mejor y el peor agente; es decir,aquel agente de la DGI que reciba la mejor calificación obtiene como máximoun salario 30% mayor que lo que podría obtener siendo el peor agente de to-dos (magnitud en particular exigua en función de la estabilidad laboral quede hecho existe). La explicación de este fenómeno es la siguiente:

• El 35% de la cuenta se asigna a todos los agentes de la DGI en formaproporcional al último sueldo (definido en forma amplia, y descontandoun 5% por cada inasistencia, pero con un régimen de licencias bastantepermisivo, por ejemplo, admitiendo hasta 3 ausencias mensuales por“otras causales”). De esta forma, a los efectos prácticos esta fracciónconstituye un “sobresueldo” y no tiene características de incentivo.

• El 7% de la recaudación se destina a premiar el cumplimiento de las me-tas de recaudación de cada unidad operativa como se señaló antes. Pues-to que el desempeño de cada unidad es independiente en buena medidadel esfuerzo de algunos de sus agentes en particular (aunque natural-mente depende íntimamente del esfuerzo del conjunto), y que la asigna-ción de la participación correspondiente para la unidad entre sus agentesestá rígidamente determinada por los niveles salariales respectivos, des-de el punto de vista de cada agente individual tampoco se percibe un in-centivo fuerte al esfuerzo en esta dimensión.

• Finalmente, sólo el 58% de la Cuenta (el 0,3% de la recaudación tributa-ria) puede ser utilizado para premiar a los agentes seleccionados por sumejor desempeño. Sin embargo, aun aquí existen problemas. En primerlugar, cada empleado recibe una calificación anual por el responsable delárea en base a sus “habilidades gerenciales, personales e interpersonalesy sus actitudes” (dependiendo los ítem específicos de la categoría delagente y de si tiene o no personal a cargo). Aun cuando es posible decidirentre asignaciones del 100% para algunos y del 0% para otros, típica-mente las “curvas” tienden a ser más equilibradas y estos extremos sonpoco frecuentes, siendo más común calificaciones intermedias. Una asig-


porcentaje creciente (dejando de lado los años de mayor aceleración inflacio-naria –1975 y 1989–, donde la recaudación fue especialmente pobre) del to-tal de los recursos impositivos recaudados por el organismo (nuevamente sinincluir los aportes previsionales para hacer consistentes las cifras de recau-dación antes y después de 1993; a su vez, para hacer homogéneos el nume-rador y denominador, también se sustrae del costo administrativo total la es-timación del costo que significó la incorporación de las tareas derecaudación antes desarrolladas por la ANSeS, igual a 5,46% en función di-recta con la participación de los empleados transferidos desde la ANSeS en1993, suponiendo el mismo costo administrativo por empleado en la recau-dación de impuestos y de aportes previsionales).27,28

El incremento en el costo administrativo entre puntas es por demás sig-nificativo, pasando del 1,3% en 1960, al 1,7% en 1970, el 2% en 1980, al2,3% en 1990, y al 3,1% de la recaudación durante 1995. Durante los últi-mos 2 años, por otra parte, la tendencia creciente aparenta haberse reverti-do, en particular considerando el año 1997, ya que el costo administrativodescendió hasta el 2,6% de la recaudación (aun cuando representa una cifrasuperior a la de 1993).29

Identificar a la DGI como una agencia con “productividad estancada” o“decreciente”, al mismo tiempo que la recaudación impositiva durante losaños 1990s demostró una drástica mejoría respecto de años anteriores (porejemplo, entre 1990 y 1992 la recaudación aumentó casi el 100% en térmi-nos reales) parece contradictorio. Sin embargo, no lo es. En primer lugar, lo


allí).26 El incremento en la recaudación tributaria verificado en 1996 y 1997provocó una mejora en el indicador de ambos años, particularmente el últi-mo (por otra parte, si se contabilizara la recaudación total, incluyendo losaportes previsionales, la productividad por empleado en 1996 disminuyó res-pecto de 1995, y comparando 1997 con 1995 sólo habría aumentado margi-nalmente, debido a la caída en la recaudación previsional producto de la re-ducción selectiva de alícuotas implementada en 1996). En ese sentido, sibien la etapa posterior a la puesta en funcionamiento del Plan de Convertibi-lidad en 1991 demuestra una mejoría consistente de la “productividad labo-ral” en la DGI en relación al período 1989-1991, tal mejora no resulta signifi-cativa al compararse con las cifras del período 1986-1988. La explicaciónpara este resultado se encuentra en que, a pesar del incremento en la recau-dación –en moneda constante– generada por la fuerte caída de la tasa de in-flación desde 1991 y los aumentos de tasas y ampliaciones de las bases im-ponibles, también se evidenció a partir de esa fecha un fuerte incremento enel tamaño de la dotación de personal de la DGI (en parte debido a la absor-ción de empleados de la ex empresa Ferrocarriles Argentinos, que de todasformas no deja de indicar un deterioro en el grado de eficiencia de la admi-nistración).

Esta productividad estancada de la DGI resulta llamativa y por ende de-be ser contrastada para su verificación. Esto es lo que se hace en la Figura2, donde se observa que desde 1960 el presupuesto de la DGI representó un


FIGURA 1RECAUDACIÓN TRIBUTARIA POR EMPLEADO DE LA DGI

(NETO SEGURIDAD SOCIAL)(En $ de 1995)

Fuente: DGI (1996) y estimaciones propias para 1996 y 1997 en base al PresupuestoNacional e información suministrada por la AFIP.

Año

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

FIGURA 2GASTO ADMINISTRATIVO DE LA DGI(NETO DEL SISTEMA PREVISIONAL)

(Como % de la recaudación Tributaria, 1960-1997)

Fuente: DGI (1996) y estimaciones propias para 1996 y 1997 en base al PresupuestoNacional e información suministrada por la AFIP.

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

% Recaud. Imp. destinado a la DGI

se que han ocurrido cambios importantes en la estructura tributaria que di-ficultan la comparación entre los 90 y los 80. En particular, la recaudaciónproveniente de derechos de exportación, débitos bancarios y (una parte de)combustibles fue sustituida por el IVA y ganancias, impuestos más difíciles(y costosos) de recaudar. No obstante ello, debe notarse que estas modifica-ciones ocurrieron entre 1990 y 1992, razón por la cual –si bien es posibleque entre esos años se hubiese producido un incremento en la eficiencia dela DGI que los datos no permiten captar– no se modifican las conclusionesanteriores para la comparación de las cifras entre años anteriores y posterio-res a dicho período.

Vale decir, aun cuando en 1997 las cifras son compatibles con el comien-zo de una operación más eficiente de la DGI, la evidencia disponible sugiereque el margen para el mejoramiento en el desempeño de la administracióntributaria es todavía muy amplio ya que no se ha evidenciado una mejora endistintos indicadores clave (disponibles).31

Por otra parte, si se considera la experiencia internacional, la ineficienciarelativa de la DGI parece inequívoca, tal como el cuadro 1 a continuación lodemuestra.32

La interpretación de este cuadro debe hacerse con cuidado en función delas dificultades de comparación señaladas en la nota al pie anterior. Deacuerdo con Sandford (1994), los motivos fundamentales por los cuales uníndice costo/recaudación puede ser de difícil comparación con el de otrospaíses o a través del tiempo son los siguientes:

1. ausencia de definiciones comunes (es decir, distintas responsabilidadestributarias, distinta contabilidad de los costos de capital, etc.);


que se produjo fue un incremento en la recaudación resultante de la reduc-ción drástica en la inflación, de forma tal que las pérdidas impositivas por li-cuación de las obligaciones entre el momento de generación del hecho impo-nible y el momento de pago se redujeron en forma espontánea. Considerandoque la inflación mensual hacia fines de la década del 80 rondaba el 30% (conpicos inflacionarios varias veces mayores) y que en 1992 fue levemente supe-rior al 1% mensual (y posteriormente tendió a desaparecer en forma paulati-na hasta el presente) se percibe que se trata de un cambio significativo. Ensegundo lugar, desde 1991 hasta la fecha se produjo –salvo en 1995– unacelerado proceso de crecimiento económico, que ha llevado naturalmente aincrementar los niveles de recaudación, lo que indicaría la conveniencia demedir la evolución en términos del PBI y no en valores absolutos. Por último,y como punto fundamental del análisis anterior, el incremento en la recau-dación estuvo asociado con un crecimiento abrupto en el propio tamaño dela DGI: su “producción” creció, pero su “productividad” (media) no.30

En otras palabras, a pesar del cambio en la “estructura” impositiva quesignificó eliminar el impuesto inflacionario en los 90, y del importante creci-miento del PBI –ambos factores tendientes a incrementar la productividad dela DGI– los indicadores de gestión considerados son inferiores en esta déca-da a los de la década anterior.

Por otra parte, esta pobre evolución en el desempeño de la DGI es llama-tiva en relación a la acentuada modernización experimentada durante losaños 1990s que se destaca en la Figura 3 a continuación, ya que resulta na-tural suponer que a partir de la misma la eficiencia en la recaudación debe-ría haberse incrementado sustancialmente.

En defensa de la gestión de la DGI durante los últimos años debe notar-


FIGURA 3INFORMATIZACIÓN DE LA DGI

Fuente: DGI (1996).

Año

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Equipamiento (terminales + computadoras personales)

CUADRO 1EL COSTO ADMINISTRATIVO COMO POCENTAJE DE LA RECAUDACIÓN

IMPOSITIVA: LA EVIDENCIA INTERNACIONAL

País Año Costo de recaudación directo

Brasil 1989 2,71

Argentina1 1995 2,10

Francia 1992 1,85

Canadá 1992 1,60

Reino Unido 1993 1,55

Portugal 1993 1,52

Australia 1993 1,42

Japón 1992 0,93

Estados Unidos 1994 0,58

1. Incluye la recaudación previsional.Fuente: Silvani, dos Santos y Baer (1996) y Sandford (1994).

IRS la recaudación por empleado de la DGI en 1995 hubiese sido US$ 3.770,mientras que el valor efectivamente alcanzado representó sólo el 61% de esacifra (incluyendo la recaudación previsional). Vale decir, ajustando por dife-rencias en el PBI per cápita, la productividad del trabajo en la DGI es un40% inferior a la productividad del trabajo en el IRS.

Resulta interesante, entonces, determinar el origen de la diferencia en elcosto administrativo entre la DGI y el IRS (igual a 1,6%, resultante de uncosto del 2,1% del total recaudado, incluyendo la recaudación previsional, enla DGI vs. 0,5% en el IRS). Debe notarse que esta diferencia puede provenirde tres fuentes alternativas: a) diferencias en el costo laboral, b) diferenciasen el costo del capital y otros insumos, y c) diferencias en las presiones tri-butarias efectivas. Así, mayores costos en la DGI contribuyen a aumentar ladiferencia, mientras que una presión tributaria mayor en los Estados Unidosactúa en sentido contrario.

La respuesta a esta pregunta es la siguiente (comparando el año 1996 delIRS y el año 1995 de la DGI): el costo laboral explica el 28,1% de las diferen-cias de costos entre la DGI y el IRS, el costo del capital explica el 45%, y ladistinta presión impositiva explica el 26,9%.35 Esto es, los costos del trabajoy del capital son mayores en la DGI que en el IRS, mientras que la presióntributaria es superior en los Estados Unidos que en la Argentina (conside-rando el nivel federal de gobierno). Vale decir, con la presión tributaria ac-tual, si se alcanzara el nivel de eficiencia del IRS el presupuesto de la DGIpodría reducirse en casi US$ 520 millones (igual al 70,1% del 1,6% de la re-caudación total, considerando el año 1995), que significaría una reduccióndel 54% respecto de su nivel actual.36

Alternativamente, puede notarse que en 1996 había 0,384 empleados delIRS por cada 1.000 habitantes en Estados Unidos, mientras que en la Argen-tina la cifra correspondiente para la DGI –incluyendo la recaudación previ-


2. diferencia en la estructura impositiva (esto es, distintos mínimos no im-ponibles);

3. distinta estructura de la población gravada (es decir, tamaño promedio delos establecimientos, empleo autónomo, etc.);

4. diferentes alícuotas impositivas (por ejemplo, IVA del 10% vs. IVA del20% tienen costos totales de recaudación similares, pero el índice dismi-nuye fuertemente en el segundo caso);

5. fluctuaciones en las bases imponibles (es decir, cambios en el PBI, preciodel petróleo, etc., que hacen variables las observaciones de un únicoaño);

6. gastos impositivos vs. gastos directos (por ejemplo, la desgravación impo-sitiva es un gasto que genera costos de administración tributaria);

7. la efectividad de la recaudación (es decir, es más costoso recaudar más,reduciendo la evasión, que recaudar menos), y

8. los costos para el contribuyente (por ejemplo, costos de confeccionar yefectivizar el pago de impuestos en forma voluntaria).

Si bien esto es conocido y por consiguiente las conclusiones deben siem-pre ser tentativas y a modo de sugerencias, debe notarse que el caso argen-tino muestra sesgos que en general indicarían un menor costo de recauda-ción de impuestos: alta centralización tributaria respecto de otros países delgobierno federal, inclusión de la recaudación previsional (que permite obte-ner economías de alcance en la tarea recaudadora), mínimo no imponibleelevado en ganancias –disminuyendo el universo de contribuyentes–, eleva-das alícuotas impositivas, alto grado de evasión y delegación importante detareas a los contribuyentes por los mecanismos de retención y percepción(tasa adicional en el IVA para los no inscriptos, retenciones en la aduana, re-tenciones a proveedores y clientes de los grandes contribuyentes, etc.), y es-tructura tributaria centralizada en el IVA en lugar de impuestos al ingreso demás difícil recaudación. Contrarrestan los sesgos existentes en cuanto a lamayor importancia de las empresas de menor tamaño y el empleo autónomopor un lado, y el gasto impositivo por la promoción industrial por el otro.33

Resulta interesante realizar un análisis más cercano del caso de los Esta-dos Unidos. En primer lugar, el cuadro 2 a continuación sintetiza la evolu-ción de la recaudación por empleado del IRS durante los últimos 25 años. Laevolución contiene el efecto inflacionario, particularmente importante en ladécada de 1970. No obstante ello, considerando el período máximo entre1970 y 1995, la productividad media laboral creció en términos reales un31%.34 Alternativamente, el crecimiento en la productividad real entre 1995y 1990 fue del 11,1%, producto de restar al 27,7% nominal la inflación acu-mulada durante ese período (16,6%). Vale decir, es absolutamente posible lo-grar mayor eficiencia en la tarea recaudatoria aun cuando los sistemas im-positivos sean más complejos y los mecanismos de evasión y elusión fiscal seperfeccionen.

Por otra parte, en relación a los niveles de productividad relativos entre elIRS y la DGI, y considerando un PBI per cápita en Estados Unidos 220% su-perior al de la Argentina (US$ 27.200 vs. US$ 8.500), se concluye que si laproductividad del personal de la DGI fuese igual a la de los empleados del


CUADRO 2EVOLUCIÓN DE LA PRODUCTIVIDAD LABORAL EN EL IRS

Año 1970 1975 1980 1985 1990 1995 Variación 1995-1970

Recaudación por empleado (en miles de US$ corrientes) 2.850 3.568 5.938 8.052 9.444 12.061 323%

Inflación (variación quinquenal del índice minorista) 38,6% 53,1% 30,5% 21,4% 16,6% 292%

Incremento en la productividad real -13,4% 13,3% 5,1% -4,4% 11,1% 31%

Fuente: Data Book, IRS (1996) y Estadísticas Financieras Internacionales, FMI, variosvolúmenes.


sional– era en 1995 de 0,494, es decir, un 29% superior. A su vez, el salariopromedio (incluyendo todo tipo de compensaciones, jubilación, etc.) en el IRSes de US$ 52.000 al año, mientras que en la DGI la cifra correspondiente(según presupuesto 1997) es aproximadamente de $ 25.510. Ajustando pordiferencias en el PBI per cápita, estas retribuciones en la DGI equivalen aUS$ 81.600 en los Estados Unidos, esto es, un 57% superiores a las del IRS.Vale decir, comparando en forma homogénea por las diferencias en el PBIper cápita, el rubro personal explica un costo de la DGI 86% mayor al delIRS.37

Por último, es importante considerar si existen aspectos concretos dondese evidencie el deterioro de la productividad dentro de la DGI. El examen delnivel y evolución del esfuerzo en la fiscalización y recaudación de morosos yevasores por parte de la DGI es una tarea ineludible en ese sentido. Al res-pecto, un indicador del esfuerzo fiscalizador, que también puede interpretar-se como la probabilidad que los contribuyentes asignan a ser auditados porun inspector impositivo, es el porcentaje de contribuyentes fiscalizados y su-mariados anualmente. Otro indicador es el número de fiscalizaciones y su-marios que en promedio realiza cada empleado de la DGI. Las cifras del cua-dro 3 a continuación contienen esa información.

En lo que se refiere al porcentaje de contribuyentes fiscalizados (medidocomo el número de fiscalizaciones dividido el número de contribuyentes ins-criptos en el impuesto a las ganancias),38 la evolución demuestra un fuertecrecimiento a partir de 1991, tanto en las fiscalizaciones internas (realizadasdentro de la DGI), las fiscalizaciones externas preventivas (donde se exami-nan aspectos formales de cumplimiento), y las fiscalizaciones externas ordi-narias (donde se examina el cumplimiento real de las obligaciones tributa-rias). (Las cifras de 1997 parecen indicar un cambio de tendencia, auncuando deben considerarse preliminares ya que se obtuvieron realizandouna extrapolación lineal de los casos contabilizados hasta el mes de agosto.)En particular, considerando la probabilidad de recibir un inspector que exa-mine los libros contables y determine si ha existido o no evasión, la mismapasó de ser aproximadamente el 0,5% hasta 1991, hasta superar levementeel 1% desde 1992 (con un punto máximo de 2,1% en 1993).39 Lo mismo ocu-rre con la evolución de los sumarios totales iniciados por contribuyente, ycon el número de fiscalizaciones y sumarios iniciados por empleado de laDGI. En ese sentido, nuevamente, y de la misma forma que ocurre con lapercepción a partir de la recaudación impositiva en términos reales, el de-sempeño de la DGI parecería haber mejorado sustancialmente respecto de ladécada pasada.40 Por otra parte, aunque no puede visualizarse en el cuadro,el número de contribuyentes inscriptos para el pago del impuesto a las ga-nancias se triplicó durante este período (pasó paulatinamente desde 911.456en 1987 a 2.669.389 en 1995, acelerándose el crecimiento entre 1991 y1994), lo que también constituye un indicador de una mayor eficiencia per-suasiva de la DGI.

Sin embargo, el cuadro 3 también contiene información menos convin-cente. En primer lugar, los sumarios materiales (sustantivos) por contribu-yente inscripto han disminuido desde 1991 hasta 1995 (esto es, los suma-rios por evasión, distintos a los sumarios por faltas formales en la conducta


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1987

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1988

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1,45

2,53

0,43

4,41

s/d

3,7

3,22

1989

0,8

2,2

0,4

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0,82

2,41

0,42

3,65

s/d

2,3

2,46

1990

0,5

7,5

1,0

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0,68

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1,32

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1992

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1995

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996).

5. APORTES A UNA PROPUESTA DE PLAN ESTRATÉGICO DE MEDIANO Y LARGO PLAZO EN CUANTO A LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DELA DGI

Existen dos caminos extremos posibles para diseñar una reorganizaciónadministrativa. Por un lado, definir taxativamente las tareas, responsabilida-des y procedimientos en toda la jerarquía (organización central), o bien, porel otro, establecer los objetivos e instrumentos que deben tener las unidadessuperiores de la jerarquía para que éstas, a su vez, determinen la forma ópti-ma de continuar la delegación de tareas hacia el resto de la organización (or-ganización descentralizada). Típicamente, resulta óptimo una combinaciónde ambos caminos, donde los administradores tributarios tienen que ajus-tarse a ciertas normas semiabiertas de procedimiento dentro de las cualestengan incentivos a escoger la implementación que lleva a alcanzar los obje-tivos que le fueron impuestos.

Puesto que mucho se ha trabajado sobre el primer camino (ver por ejem-plo Silvani, dos Santos y Baer [1996], y Silvani y Baer [1997], donde se pro-ponen medidas detalladas en general muy atinadas pero que no enfocan elproblema como uno de delegación bajo información asimétrica que admiteser resuelto vía incentivos), cuya definición eficiente por otra parte requiereuna alta dosis de experiencia y conocimiento de la actividad, a continuaciónse hace referencia solamente al segundo camino, es decir, la organizacióndescentralizada basada en el diseño de incentivos. Idealmente, las autorida-des de la DGI podrán combinar ambos tipos de esquemas sopesando lasventajas de la flexibilidad con los riesgos de los abusos de autoridad. En unapéndice al final del trabajo se resumen las propuestas de Silvani et al.(1996) en relación a la cobranza judicial, la fiscalización y el control internoque contienen las recomendaciones tradicionales respecto de lograr una ad-ministración tributaria más ordenada y eficiente desde una perspectiva deimplementación central, al mismo tiempo que se realizan algunos comenta-rios críticos cuando dichas propuestas no son compartidas o se estima con-veniente recalcar los peligros que deben evitarse. La lectura conjunta de lasrecomendaciones de Silvani et al. (1996) y el capítulo 14 de este trabajo, porun lado, y las recomendaciones siguientes por el otro, deberían brindar guíascomplementarias para enfocar los problemas de administración tributaria ysu solución.

Debe recordarse, a partir de una síntesis apretada de la discusión con-ceptual de secciones anteriores, que la administración tributaria es más efi-ciente cuanto mayor sea la voluntad de pago de los impuestos por parte delos contribuyentes, lo que se logra reduciendo los costos de cumplir con lasobligaciones y aumentando los costos esperados de no hacerlo. En el primercaso, simplificando las contribuciones, trámites e información requeridos pa-ra pagar los impuestos. En el segundo caso, diseñando una administraciónque sea creíble en cuanto a que con una alta probabilidad se detectará y pe-nalizará severamente la evasión hallada. Considerando que el primer aspectoestá por demás entendido (aun cuando no escapa de las consideraciones deincentivos que se discuten más abajo), a continuación se hace referencia enforma especial al segundo.


del contribuyente, han disminuido desde el 6% hasta el 2% del universoaportante; de hecho, aunque no se consigna en el cuadro, entre 1991 y 1995el número absoluto de sumarios materiales pasó de 9.288 a 5.638, es decir,registró una caída del 40%; la información correspondiente a 1996 y 1997no está disponible). La explicación que se esgrime al respecto es que la DGIha tenido serios problemas en las determinaciones de oficio ya que la granmayoría eran rechazadas en el Tribunal Fiscal por carecer de fundamentostécnicos suficientes y considerarse sólo presunciones, y en consecuencia, noconsiderarse aptos para iniciar un sumario.

Esta explicación no ofrece un justificativo suficiente. En particular porquelos datos consignan una magnitud creciente de dicho problema, tanto en tér-minos relativos al número de inspecciones, pero además (lo que es más graveaún) en número absoluto de casos: puesto que se observa un crecimiento ex-plosivo en las fiscalizaciones y sumarios totales por contribuyente inscripto ypor empleado de la DGI, es de esperar que los sumarios materiales tambiénhubiesen evolucionado en forma similar. Al no haberse verificado esta evolu-ción, y puesto que tampoco se ha observado un incremento en la recaudaciónpor empleado (ver figura 1), existen básicamente cinco posibilidades:

a) que las fiscalizaciones resulten correctamente en un crecimiento explosi-vo en la detección de faltas formales,

b) que haya existido un aprendizaje dentro de la DGI en relación a la pro-ductividad de los sumarios iniciados conducente a sustanciar en mayormedida los mismos, reduciendo su número,

c) que se verifique una dificultad creciente en que el tribunal fiscal apruebelas determinaciones de oficio realizadas con un grado de sustanciaciónconstante en el tiempo,

d) que las nuevas fiscalizaciones sean realizadas sin un método de selecciónde casos inteligente y por ende conlleven una probabilidad muy baja dedetección de evasión, o

e) que las faltas materiales no se reporten y por ende no se inicien los su-marios formales respectivos.

Descartando el primer caso por su curiosidad estadística, y el segundocaso por la inconsistencia con el hecho de que la recaudación por empleadode la DGI no aumentó en dicho período (y por ende no se ha producido dichoaprendizaje en la utilización de recursos), la evolución decreciente de los su-marios materiales estaría indicando ineficiencias en la tarea de fiscalizacióny/o corrupción (ya sea en el tribunal fiscal o en la DGI); aun cuando el pro-blema central esté en la Justicia, un desempeño más eficiente por parte delos agentes de la DGI significará un menor margen para que la evasión nosea penalizada, resultando por lo tanto absolutamente relevante considerarel problema de incentivos y su solución.


tacto” con el contribuyente y potencial evasor) con incentivos al grupo deapoyo (quien contribuye a definir el caso, provee la documentación de apoyo,etc.). Asimismo, las tareas de auditoría interna deberían basarse primordial-mente en incentivos individuales, donde se premie la detección de corrup-ción dentro de la organización al auditor actuante. Por otra parte, el aspectoregional queda cubierto en cuanto a la conveniencia de contar con un mayornúmero de dependencias regionales (eventualmente una cada dos provinciasen vez de las 7 existentes), ya que así se reduce el problema de “free riding”característico de los grandes grupos.41 Finalmente, dichos premios y castigosdeben estar vinculados con los resultados efectivos (esto es, recaudación, yasea espontánea en algunos casos como el resultado de determinaciones dediferencias a favor de la DGI en otros) y no con los resultados parciales quepueden o no concretarse (esto es, denuncias por evasión) o con evaluacionessubjetivas de un superior jerárquico, al tiempo que debe penalizarse (princi-palmente en forma individual al inspector involucrado pero también al grupode trabajo si correspondiese) sobredenuncias reiteradas luego consideradas“temerarias” por la justicia.42

Sin embargo, puesto que se trata de individuos renuentes al riesgo, quie-nes están dispuestos a trabajar con un menor nivel de ingresos esperadosmientras su variabilidad sea menor, dicho esquema de incentivos no podráser perfecto y alinear completamente los incentivos de éstos (agentes) con losde la institución (principal). Una alternativa implementable, entonces, puedeconsistir en honorarios fijos a los que se adicionan bonificaciones de montospreestablecidos en relación al grado de avance (pero no su totalidad) en laobtención de resultados (con bonificaciones negativas –penalidades, entreellas la eventual remoción del agente– cuando el desempeño en las tareasbajo su control hubiese sido muy insatisfactorio en relación al del períodoanterior). Así, subsistiendo cierto grado de divergencia entre los objetivos delsuperior jerárquico y la institución, es posible que aquél actúe persiguiendootros intereses particulares, razón por la cual surgen dos tipos de limitacio-nes deseables: por una parte, reglamentar los instrumentos de que disponepara transmitir incentivos a sus subordinados (para reducir la posibilidad ygrado de abusos y favoritismos), mientras que por la otra se diseñe un es-quema de auditoría de gestión y rotación del personal que reduzca la posibi-lidad de malas prácticas dentro de la organización (como se señaló antes,cuidando los incentivos para que los auditores internos no entren en colu-sión con los agentes auditados).

Entre las restricciones a los esquemas de incentivos dentro de la DGI po-dría estar, por ejemplo, el requerimiento de que el indicador para evaluar alos agentes sea objetivo y poco discrecional (por ejemplo, la recaudación in-dividual o de la división, los reclamos personalizados de los contribuyentes,etc.). Esto hará que en cierto tipo de tareas, donde dichos indicadores son demuy difícil construcción (es decir, es muy difícil evaluar la contribución decada agente, en forma individual, al incremento en la recaudación espontá-nea), los incentivos deban ser grupales y hasta más limitados, llevando en-tonces a profundizar la tarea de auditoría interna, pero debe tomarse comouna restricción (informativa y por ende de capacidad de diseñar esquemasde incentivos) que de todas formas existe y debe respetarse.


Suponiendo el mantenimiento del organigrama actual de la DGI, la pri-mera tarea que debe encararse para llevar a cabo una adaptación de las re-laciones internas donde los premios y castigos estén basados en los resulta-dos y no en los procedimientos, consiste en identificar los indicadores degestión relevantes para evaluar los distintos aspectos de la operatoria de laDGI (es decir, recaudación total espontánea, recaudación de morosos, cobrojudicial, índices de opinión sobre atención, costo administrativo, demora enla resolución de reclamos, demandas fallidas o no concretadas, sentenciaspor abuso de autoridad, etc.).

Estos indicadores existen al presente pero no tienen circulación dentrode la administración tributaria ni fuera de ella. El paso siguiente debería sersu publicación, aun cuando las reformas que al presente están en procesode implementación demuestren en el mediano plazo algún éxito significativo(a diferencia de reformas anteriores que también estuvieron bien intenciona-das pero que los datos demuestran haber tenido poco éxito) y que por endehagan menos apremiante una reformulación profunda del esquema de pre-mios y castigos explícitos que rige dentro de la administración tributaria; enparticular, la disponibilidad misma de estos indicadores constituirá un in-centivo importante para quienes luego serán evaluados (en su estima profe-sional al menos) de acuerdo con ella.

Naturalmente, distintas áreas dentro del organismo tienen incidencia di-ferencial en el grado de satisfacción de estos objetivos. En consecuencia, unasegunda tarea consiste en definir los objetivos de las distintas áreas (subdi-recciones y direcciones de la DGI), inclusive también en cuanto a la partici-pación e importancia relativa de cada una de ellas en el resultado final delobjetivo planteado.

Una vez disponibles los indicadores de resultados (que no deberían ser ab-solutos sino juzgarse en base a la diferencia con el ejercicio anterior, y corri-giendo por modificaciones en el nivel y la estructura tributaria, el nivel de ac-tividad, etc., variables fuera del control de la DGI), identificadas las áreasresponsables de los mismos, y ante la eventualidad de constatar que las re-formas que al presente ya se están implementando resultan poco eficaces pa-ra combatir la evasión y mejorar los indicadores de gestión de la DGI, la ter-cera tarea consiste en diseñar un esquema de premios y castigos explícitopara los responsables de cada área vinculados con los resultados alcanzadosque reemplace a la actual Cuenta de Jerarquización. De esta forma, estosagentes jerárquicos tendrán incentivos para lograr un funcionamiento eficien-te de su área de responsabilidad, con lo cual querrán utilizar su conocimientosobre la materia para alcanzar el objetivo de la institución, siendo por ello de-seable que dispongan de instrumentos para premiar y penalizar (es decir, in-centivar) a sus subordinados de forma tal que éstos actúen también en bene-ficio del área propia y por su intermedio de la institución en su conjunto.

Estos incentivos “hacia abajo” podrán ser individuales o grupales depen-diendo de la conveniencia de cada uno de ellos en función de las característi-cas de los servicios que se trate. A modo de ejemplo, las tareas administrati-vas deberían contar básicamente con incentivos grupales, en base a larecaudación total del organismo, mientras que las tareas de auditoría fiscaldeberían combinar incentivos individuales al inspector (que entra “en con-


servicios públicos luego de la privatización de las ex empresas públicas: lasempresas (los agentes de la DGI en este caso) persiguen sus objetivos de ma-ximización de beneficios (utilidad), pero están sujetas a procedimientos yrestricciones regulatorias en la legislación y aplicadas por los Entes Regula-dores (por la Secretaría de Hacienda, el Ombudsman, etc.) que hacen estocompatible con los objetivos sociales relativos a la rápida expansión, razona-bilidad tarifaria, ausencia de discriminación indebida, calidad, etc. (equidadhorizontal y vertical, ausencia de abusos extorsivos, calidad y eficiencia en eltrato y atención al contribuyente, etc.).

Como se mencionó anteriormente, la primera medida que debe adoptarsedentro de la DGI (por parte de la AFIP) es sistematizar la información sobrela gestión de la DGI al estilo de la publicación anual del IRS (Data Book). Es-ta tarea es absolutamente viable y no requiere de modificaciones en la es-tructura de incentivos, al tiempo que constituye una condición necesaria pa-ra evaluar el funcionamiento interno de la DGI con mayor precisión,detectando las áreas con peor desempeño relativo y dotando de la transpa-rencia que esta materia requiere. La probabilidad de que las reformas imple-mentadas al presente tengan algún éxito es naturalmente mucho mayor si esposible medir los resultados de las mismas y discutirlos públicamente.

Vale la pena concluir este capítulo con un par de advertencias. En primerlugar, en relación a las características institucionales específicas menos con-ducentes o propicias para la introducción de esquemas de incentivos por de-sempeño, y en segundo lugar respecto de la posibilidad efectiva para llevaradelante una reforma de esta naturaleza. Con respecto al primer punto,Mookherjee (1997) señala que “reformas de incentivos pueden ser contrapro-ducentes si los evasores pueden utilizar su influencia política para deman-dar a los inspectores que los persigan. Si las sobredenuncias no son audita-das y penalizadas, el efecto de la reforma de incentivos puede serincrementar el acoso de contribuyentes honestos, inducir aumentos en la re-caudación de corto plazo que luego se revierten, e incrementar la carga sobreel sistema de justicia. El esfuerzo puede ser mal asignado y evitar la realiza-ción de tareas de seguimiento si la administración no está funcionalmenteespecializada y el mismo agente es el responsable por la evaluación de laevasión y la iniciación de la acción legal. Un cuidado excesivo por la equidadex post dentro de toda la administración pública puede diluir los incentivosindividuales. Los esquemas de incentivos carecerán de credibilidad si los go-biernos pueden desdecirse de sus promesas de pagar grandes recompensaspor desempeños brillantes. El mecanismo no será implementado de maneracorrecta si los agentes del nivel jerárquico superior no son motivados a eva-luar el desempeño de sus subordinados con cuidado y en forma imparcial. Siel sistema de apelación es lento e ineficiente, los esquemas de incentivos mo-tivarán a los inspectores a manipular las cifras de recaudación en el cortoplazo por medio de sobredeterminaciones deliberadas. Si se espera que estasrestricciones sean significativas, las reformas que introducen incentivos víapremios por desempeño no generarán por sí solas aumentos sostenidos enlos ingresos fiscales o en el cumplimiento de los contribuyentes, pudiendoempeorar la situación en otras dimensiones”.

Con respecto al segundo punto, casi con seguridad la introducción de in-


6. CONSIDERACIONES FINALES

En este capítulo se han analizado algunos indicadores de gestión de laDGI que señalan costos administrativos altos y crecientes durante los últi-mos treinta años, así como también se observan ciertas ineficiencias en sufuncionamiento interno. En base a un análisis de los desarrollos teóricos yde la experiencia internacional disponible, y más allá de que al presente seestán adoptando medidas de organización interna que en muchos casos pa-recen adecuadas pero que la evidencia disponible no permite aún evaluar (enparte debido al corto período de implementación), se concluye que la correc-ción de esta situación al presente muy probablemente requiera una reformu-lación profunda del esquema de incentivos que rige las relaciones internasdel personal de la DGI, así como también entre éstos y los contribuyentes.La introducción de incentivos monetarios en base a los resultados que lagestión brinde, sin embargo, implica asumir nuevos riesgos que deben preve-nirse y combatirse, tarea sobre la cual también se realizan consideracionesimportantes. El punto de partida inevitable y de ejecución inmediata paraesta reforma es la disponibilidad del mayor número posible de indicadoresde gestión relevantes para juzgar cada una de las tareas que se realizan den-tro de la DGI de forma tal de asignar premios y castigos adecuados, tarea so-bre la cual al presente se están obteniendo avances significativos. No debeolvidarse que la propia transparencia de los resultados constituye un alicien-te por sí mismo de suma importancia para los miembros de una organiza-ción. Al mismo tiempo, reconociendo que aun en un diseño perfecto de unnuevo esquema de incentivos los mismos podrán ser sólo parciales, se po-tencia la necesidad de contar con mecanismos de auditoría interna que evi-ten manipulaciones, sin perjuicio de también contemplar los incentivos quedeben guiar esta última tarea.

No obstante las dificultades que se enfrentarán, el rédito potencial esenorme. La experiencia reciente en la Aduana Argentina, con el control pri-vado de la importación de distintos rubros, está comenzando a ofrecer evi-dencia (aún muy preliminar como para incluir aquí) sobre el incremento enla determinación de los valores de importación cuando los ingresos de los re-caudadores (privados) están directamente vinculados con éstos.

Debe considerarse otorgar mayor autonomía a la DGI en sus distintos as-pectos y considerando la interacción entre el diseño de sus potestades y fi-nanciamiento con el contexto en el que operará (ver Urbiztondo, Artana y Na-vajas [1997] en relación a la autonomía de los entes reguladores de serviciospúblicos en la Argentina). Así, el financiamiento de la DGI debe estar positi-vamente vinculado con la recaudación efectiva, al tiempo que el núcleo supe-rior del personal jerárquico debe ser nombrado por concurso y contar conaprobación del Congreso de la Nación, gozando de estabilidad salvo mal de-sempeño de sus funciones. Asimismo, los contribuyentes deben ser asistidospor un cuerpo de asesores (que conformarían una oficina del “OmbudsmanImpositivo”), cuyo presupuesto y funcionamiento sea independiente de lapropia DGI. En cierta medida, se trata de replicar (incorporando las ense-ñanzas obtenidas hasta el presente), dentro de la propia administración tri-butaria, el esquema de incentivos que caracteriza la provisión privada de


APÉNDICE

La evaluación de la DGI y las propuestas de Silvani et al. (1996)

A continuación se reproducen las descripciones y propuestas de Silvani,dos Santos y Baer (1996) en relación a la situación de la DGI y a los “objeti-vos estratégicos” vinculados con este trabajo. En general, las medidas espe-cíficas propuestas se consideran muy razonables y son compartidas, auncuando en todos los casos parten de una visión centralizada de la forma enque debe evolucionar la DGI. En ese sentido, las reflexiones provistas en eltexto apuntan a la necesidad de complementar las mismas con un diseñoadecuado de incentivos, permitiendo así que: a) estas decisiones centralessean compatibles con quienes deben ejecutarlas descentralizadamente, o b)surjan del mismo interés de los miembros de la institución. Es dentro de esemarco que existe coincidencia con las propuestas de Silvani et al. (1996) quea continuación se detallan. Por otra parte, cuando las opiniones del trabajocomentado no son compartidas siquiera en este sentido ello se expresa ennotas al pie de página.44

Objetivo estratégico 1: “Aumentar la eficacia de cobranza de deudamorosa”

Situación actual: El sistema judicial no tiene capacidad de resolver opor-tunamente las demandas judiciales presentadas por la DGI. Los juicios pordeudas tributarias alcanzan a 709.000 casos por un total superior a $ 5 milmillones. La mayoría de los juicios se han iniciado recientemente (1993-1995). Los montos de deuda están relativamente concentrados: 0,5% de loscasos en juicio representan 35% de los montos enjuiciados. Algunas de lasrazones que explican la alta acumulación de juicios son: la escasez de crédi-to, las limitadas facultades de la DGI para cobrar la deuda morosa antes deiniciar la acción judicial, la debilidad operativa del sistema judicial y la au-sencia de prioridad en la cobranza de la deuda morosa. Además, la DGI nootorga facilidades de pago para el pago de deudas en mora a pesar de tenerdicha facultad. Sin embargo, el contribuyente en cobro judicial puede optarpor pagar en ocho cuotas al 1% mensual.

Recomendaciones:

• Tratar prioritariamente las deudas más grandes y más recientes. Deacuerdo con la situación particular de cada agencia, podrían definirsemontos mínimos para enviar con máxima prioridad al juzgado. Las deu-das menores deberían acumularse por contribuyente durante un períodoa definir. En este período se intensificarán las acciones de cobro prejudi-ciales. Cumplido el período, pasarían al cobro judicial.


centivos (monetarios, por un lado, y mayor flexibilidad en el empleo, por elotro) dentro de la DGI dará lugar a críticas y escepticismo sobre la posibili-dad de su implementación y su conveniencia. Además de reconocer que ha-ce falta un alto grado de convencimiento y compromiso por parte del poderpolítico respecto de su conveniencia, entre otros aspectos,43 la respuestafrente a esta posición radica en notar que dicha reforma parece necesariapara lograr mejoras significativas dentro de la administración tributaria, yque no tiene sentido (ético) proponer reformas potencialmente menos com-prometidas que no conduzcan a resolver tanto el elevado grado de evasióncomo el alto costo administrativo por cada peso recaudado. Efectivamente,sería muy decepcionante (porque ello implicaría la pérdida de una oportuni-dad poco común) que se implemente una reforma tal como ella es propuestay que la misma no genere los resultados anunciados.


control de gestión brindan información parcial y dificultan la evaluación glo-bal de las distintas áreas de la DGI. No se conoce el resultado final de losdistintos procesos. Por ejemplo, no se conoce lo efectivamente recaudado co-mo resultado de la fiscalización. La DGI requiere un sistema de control degestión gerencial que presente mensualmente en forma sucinta la evoluciónde ciertos indicadores, tales como recaudación, porcentaje de no declarantes,deuda morosa, evolución de los juicios de ejecución fiscal, resultados de fis-calización, etc. En general, la mayoría de estos datos existe pero sería conve-niente integrarlos y producirlos en forma sistemática. El principal y más im-portante indicador de gestión es la recaudación por región. Un objetivofundamental de las regiones debería ser alcanzar las metas de recaudación.

Recomendaciones:

• Evaluar la conveniencia de crear nuevas agencias y nuevas regiones. Enel largo plazo, lo ideal sería tener por lo menos una región por provin-cia.48

• Establecer (ambiciosas) metas de recaudación por impuesto y por regió-n/agencia. Las metas deberían separarse en tres grupos: grandes contri-buyentes nacionales, otros contribuyentes del Sistema Dosmil, resto delos contribuyentes. El detallado análisis de los desvíos permitiría evaluarla efectividad de las regiones y agencias.

• Establecer metas de cobranza por región. Las metas deben ser estableci-das de forma que el stock de deuda fiscal al final de año sea inferior alstock al principio de año.

• Realizar sistemáticamente estudios de evasión en los impuestos que sir-van como base para la definición de metas de recaudación y control degestión, especialmente para la fiscalización.49

• Redefinir el control de gestión de fiscalización para controlar lo efectiva-mente cobrado como resultado de la fiscalización.

NOTAS

1. Ver FIEL (1991) y Slemrod (1990).2. Las manifestaciones de la corrupción en la administración tributaria pueden ser

variadas: manipulación de la normativa vigente en su interpretación y aplicación, cla-sificación indebida de contribuyentes adheridos a regímenes de promoción, uso ina-propiado de información, mantenimiento defectuoso y arbitrario del registro de contri-buyentes, irregularidades en el reclamo y cobranza de deudas impositivas, etc. VerRains y Febres (1998).

3. Se entiende por privatización a la venta del derecho a retener todo o parte de larecaudación. Esto excluye a la terciarización de actividades donde la compensación esuna suma fija y en particular independiente de la efectividad de la tarea realizada, yaque en ese caso el derecho sobre lo producido continúa en manos del sector público.En particular, ello es lo que ocurre dentro de las administraciones tributarias que nopremian a su personal en base a la recaudación alcanzada.

4. Similarmente, la privatización de los servicios públicos también demandó el es-tablecimiento de regulaciones que cuidaran el abuso del poder de mercado por partede las empresas privadas.


• Introducir un sistema restringido de facilidades de pago para contribu-yentes que acepten pagar las cuotas a través de débito automático en suscuentas bancarias. Los jefes de agencia o región de la DGI, según susmontos, serían los responsables de otorgar o no las facilidades especialesde pago.

• Dar mayores facultades a la DGI para imponer medidas precautorias ta-les como el congelamiento de cuentas bancarias y el embargo de cuentaspor cobrar.

• Requerir a los bancos que sistemáticamente informen el número de cuen-tas bancarias que tienen los contribuyentes y procesar debidamente estainformación.

• Privatizar la cobranza de la deudas firmes de menor importancia (porejemplo, las menores a $ 5 mil). La cobranza de las deudas mayores se-guiría a cargo de la DGI, mientras que los cobradores fiscales podrían in-corporarse al cuerpo regular de empleados y dedicarse exclusivamente alcobro de las deudas mayores.45

• Discutir con el poder judicial la creación de más salas especializadas pa-ra el cobro ejecutivo de deudas tributarias.

Objetivo estratégico 2: “Aumentar la eficacia de la fiscalización”

Situación actual: La fiscalización de la DGI usa de forma limitada la infor-mación disponible para seleccionar los contribuyentes a fiscalizar. Algunoscontribuyentes son fiscalizados varias veces en un período corto mientrasque otros pasan años sin ser fiscalizados.

Recomendaciones:

• Seleccionar a los contribuyentes a fiscalizar en base a fórmulas objetivas;registrar las fiscalizaciones realizadas para cada contribuyente y revisardicho registro antes de seleccionar un contribuyente para la fiscaliza-ción.46

• Analizar la cadena de producción en varios niveles para detectar provee-dores de facturas falsas, es decir, fiscalizar a los proveedores de provee-dores.

• Establecer un límite máximo de casos para la verificación de denuncias• Establecer en las regiones auditores especializados en algunas activida-

des económicas.• Establecer un programa de revisión por muestreo de las fiscalizaciones

realizadas por los inspectores de la DGI.

Objetivo estratégico 6: “Fortalecer la organización y los sistemasde control de gestión”47

Situación actual: La estructura organizacional de la DGI en general esadecuada y favorece la integración de acciones. Sin embargo, los sistemas de


(haciendo p* = 0), y por ende la reacción de los contribuyentes sería elegir e* = y, conNR = 0. Por ello, según surge de este modelo, la eliminación de la corrupción no es unfin en sí mismo, sino que los efectos sobre la evasión y la recaudación son más impor-tantes.

18. Esta división de tareas, aunque por otros motivos, también es aconsejable enrelación a la decisión de asignación de casos entre los cobradores fiscales: si cada co-brador fiscal tiene la capacidad de afectar la decisión de cuáles casos recibirá, enton-ces la actividad de lobby que desplegaría sería significativa, y la información sobre suesfuerzo y capacidad a partir de su efectividad en el cobro sería muy escasa.

19. En caso de incluir las costas y honorarios contra el fisco en forma lineal y au-tomática se introduciría un serio desincentivo para denunciar la evasión, ya que lamagnitud de dichos montos y la aleatoriedad de la decisión judicial constituirían unriesgo altamente disuasivos para el inspector, así como también podrían presentarsedificultades para poder hacer efectiva la penalidad resultante.

20. Aun cuando parezca trivial, también debe señalarse que los premios deben serconsiderados como tales y que debe evitarse que los agentes los confundan con los ho-norarios normalmente percibidos (tal como ocurriría si los premios fuesen compartidospor distintos agentes y distribuidos a lo largo del tiempo, adquiriendo un carácter apa-rentemente permanente y perdiendo así su condición original).

21. Es interesante notar que en el modelo desarrollado por Chand y Moene los ma-yores incentivos a los inspectores pueden inducir una reducción en la corrupción je-rárquica: al disminuir la evasión (puesto que los contribuyentes entienden que serámás probable que sea detectada y más costoso comprar el silencio del inspector), en-tonces disminuyen los montos en disputa y en consecuencia la corrupción es menosatractiva.

22.Ver Mookherjee (1997).23. La organización descripta será la formal, aun cuando, como en toda organiza-

ción, los canales de decisión reales (u organización informal), pueden diferir. Las con-sideraciones al respecto realizadas en Tanzi (1998), en el sentido de que las decisionesde los burócratas son de hecho la cara visible de las decisiones políticas (legislativas),con características de incidencia y contenido muchas veces muy distintas, son parti-cularmente relevantes.

24. La asignación del 7% de la Cuenta de Jerarquización para premiar el cumpli-miento de las metas de recaudación en cada unidad operativa constituye la mayor in-novación práctica en el funcionamiento de la cuenta que se describe luego.

25. Por ejemplo, los cobradores fiscales de la DGI reciben honorarios vinculadoscon la suerte judicial de las deudas que gestionan en forma individual. Sin embargo,más allá de honorarios por $ 5 mil en el cobro de una deuda, los ingresos por las cos-tas del juicio van a un fondo común que luego se reparte entre varios agentes, lo quereduce el incentivo precisamente en aquellos casos donde los evasores más probable-mente querrán sobornar a los agentes.

26. El número de empleados considerado no contiene el personal transferido en1993 a propósito de la absorción por la DGI de la tarea de recaudación de los aportesprevisionales antes llevada a cabo por la ANSeS. Sin embargo, el número correspon-diente es muy bajo (inferior a 1.000 agentes), y la diferencia resultante poco significa-tiva (es decir, el número de empleados considerado es un 5,46% menor a la dotacióntotal existente desde 1993 en la DGI).

27. En 1993 sólo se reduce dicha suma en el último trimestre, ya que hasta allí latarea transferida a la DGI 6 meses antes fue asignada presupuestariamente a la AN-SeS.

28. Podría argumentarse que la eliminación de la recaudación previsional tiende aperjudicar los indicadores de desempeño de la DGI. Al respecto debe notarse que encaso de haber existido economías de escala (o alcance) en la centralización de la re-


5. Dejando de lado algunas diferencias puntualmente detalladas en el modelo ana-lítico de la sección 2.2, más adelante, que otorgan ventajas a los premios por sobre loscastigos.

6. Lógicamente, si el objetivo institucional de la DGI no es el enunciado, la raíz delproblema es más profunda, y su solución debe producirse en un escalón anterior. VerUrbiztondo (1997).

7. De hecho, debería considerarse la evasión “detectada, denunciada y cobrada”,incorporando la tarea de ejecución de las deudas impositivas. Sin embargo, con el finde simplificar el razonamiento, y puesto que en varias ocasiones esta tarea está fueradel alcance o control de la propia administración tributaria, se omite su mención en ladiscusión teórica siguiente.

8. Concretamente, estos modelos hacen referencia a la probabilidad de que elloocurra, o bien a la fracción de inspectores involucrados, respectivamente.

9. Como en Urbiztondo (1993a), donde los inspectores reciben –legalmente– porparte de la DGI una fracción de lo recaudado en concepto de evasión.

10. Como en Urbiztondo (1993b), donde la reiteración de supervisiones por partede distintos inspectores, secuencialmente, implica varias negociaciones para el oculta-miento que desalientan la evasión.

11. Como se define en Urbiztondo (1993a), los inspectores “intrínsecamente hones-tos” son aquellos que debido a su aversión al riesgo, valores morales, etc., se compor-tan como si no respondiesen a incentivos económicos, en este caso denunciando todala evasión hallada sin siquiera considerar recibir un eventual soborno para no hacerlo.

12. Besley y McLaren (1993) señalan que, comparado con un “capitulation wage”,donde los salarios a los inspectores serían tan bajos que sólo se atraería a agentes“deshonestos” que complementen sus ingresos con los sobornos, los “efficiency wages”(que inducen a denunciar la evasión hallada) pueden ser subóptimos si el costo de de-tectar los sobornos es muy alto. Los autores argumentan que algunas experiencias enlos países en desarrollo parecen indicar la elección de “capitulation wages” en vez de“efficiency wages”, por ejemplo, incrementar la recaudación impositiva por medio depagos a los inspectores por debajo de los salarios de mercado sin intentar evitar demanera significativa la corrupción de éstos. Sin dudas, por distintos motivos, la op-ción por un “capitulation wage” no constituye una aspiración admisible en un paísmedianamente desarrollado.

13. El modelo presentado en esta sección presenta cierta complejidad analítica. Ellector no especializado en el uso de herramientas matemáticas aplicadas a la econo-mía puede directamente dirigirse a la sección 2.3 donde se presentan las conclusionese implicancias prácticas del modelo sin un costo mayor de continuidad en la compren-sión del resto del trabajo.

14. Nótese que el equilibrio analizado es tal que la evasión hallada no es denuncia-da, razón por la cual una reducción en el monto evadido equivale a un aumento deigual magnitud en la recaudación de la DGI.

15. δ mayor que 1 indica que la recaudación de impuestos genera distorsiones enel resto de la economía y no sólo una transferencia, por lo cual la existencia del Esta-do y la recaudación de impuestos sólo pueden justificarse si la utilidad social de losrecursos en manos del Estado es mayor a la utilidad social de dichos recursos en elsector privado.

16. Nótese que si δ = 1,vgr., si un peso en el sector público tiene la misma utilidadsocial que un peso en el sector privado, SW = y - E(p*), es decir, la solución que maxi-miza el bienestar es suprimir toda tarea impositiva con p* = 0.

17. Un corolario de esta discusión es que, si por algún motivo (restricciones insti-tucionales, políticas, errores, etc.), r = 0 (esto es, los inspectores no reciben premio al-guno por denunciar la evasión), entonces no conviene eliminar la corrupción, ya queen ese caso desaparecería el único incentivo a monitorear por parte de los inspectores


32. Puesto que las distintas administraciones tributarias tienen a su cargo distin-tas tareas y alcances (es decir, recaudación de distintos impuestos, potestades federa-les, control de aduanas, aportes previsionales, etc.), la comparación provee solamentesugerencias respecto de las eficiencias relativas pero no conclusiones definitivas. Verde todas formas la discusión siguiente en el texto.

33. Un elemento adicional a considerar podría ser la existencia de economías deescala en la recaudación (en relación al PBI). Ello ayudaría a explicar los menores cos-tos en Estados Unidos, Japón e Inglaterra, pero no los de Australia, Canadá y Portu-gal.

34. Otro indicador distinto de la productividad se obtiene a partir de medir la eva-sión por empleado, ya que la recaudación por empleado puede obedecer a factoresexógenos a la administración tributaria. Debe notarse que tanto este indicador comoel utilizado en el texto son imperfectos (la evasión por empleado puede disminuir alcosto de un incremento significativo en la utilización de otros insumos en la adminis-tración tributaria); idealmente, para evaluar la productividad, habría que definir pri-mero la “función de producción de la administración tributaria”, tarea difícil y por elloobviada.

35. La determinación de estas cifras obedece al siguiente procedimiento. En pri-mer lugar, por definición, la diferencia de costos relativos a la recaudación viene dadapor:

Ca-Cu = (wa.La + ra.ka)/(reca) - (wu.Lu + ru.ku)/(recu) = [wa.La/reca - wu.Lu/recu]+ [ra.ka/reca - ru.ku/recu],

donde Ci representa el costo administrativo de recaudación en el país i (= a por Ar-gentina y u por Estados Unidos) relativo a la recaudación tributaria, wi es el salariopromedio, Li es la dotación de personal, ri es el precio del capital e insumos represen-tados por ki, y reci es la recaudación tributaria. Así, la diferencia en el costo provienede diferencias en el costo del personal (por diferencias de salarios y de nivel de empleo)y en el costo de otros insumos. Entonces (expresando en miles de $): Ca-Cu = 1,6% =[(25,1*17.300/45.529.408) -(52*102.082)/1.486.546.674)] + [512.779/45.529.408 –2.139.500/1.486.546.674] = [0,97% - 0,36%] + [1,13%-0,14%] = 0,61% + 0,98% =1,59% (diferencia por redondeo). Vale decir, comparando el IRS en 1996 con la DGI de1995 (suponiendo que el salario medio permaneció invariante respecto del salario pre-supuestado en 1997), el costo laboral (relativo a la recaudación) explica un 38% de ladiferencia, mientras que el costo de los otros insumos utilizados (relativo a la recauda-ción) explica el 62% de la misma.

En segundo lugar, debe considerarse que la mayor presión tributaria en los Esta-dos Unidos está reduciendo los costos de los insumos del IRS en relación a los de laDGI en un porcentaje igual al 36% (la presión en Estados Unidos es 20,6% y en la Ar-gentina es 15,17%). Por ello, tanto los efectos del costo laboral como del costo del ca-pital y otros insumos deben dividirse por 1,36 para corregir por la diferencia de pre-sión, lo que conduce a que el costo laboral diferencial explique una diferencia de0,45% en el costo relativo de la recaudación y a que el costo diferencial del capital yotros insumos explique una diferencia de 0,72% en el costo relativo, mientras que ladiferencia con el 1,6% (= 0,43%) corresponda a la distinta presión impositiva. Enton-ces, el 45% del 1,6% (=28,1%) representa el porcentaje de la diferencia de costos quese explica por el factor trabajo, neto de la diferencia en la presión impositiva, y simi-larmente, el costo del capital y otros insumos explican el 45% de la diferencia, mien-tras que la presión impositiva explica el 26,9%.

36. Puesto que en 1995 y 1997 la participación del presupuesto de la DGI sobre larecaudación total ha permanecido constante (estimando la participación en 1997 apartir de los datos agregados de la AFIP), las cifras anteriores continúan siendo válidashoy. Por otra parte, si el punto de referencia para el cómputo fuese la administracióntributaria de algún otro país desarrollado (por ejemplo, Australia), las magnitudes se-


caudación fiscal y previsional, ello pudo haberse logrado anteriormente por el simplehecho de centralizar en la DGI la tarea antes realizada en otras dependencias, pero noes el resultado de una mejor asignación o eficiencia en la utilización de los recursosinternos de la DGI para el cumplimiento de un determinado conjunto de tareas y res-ponsabilidades que le son asignadas. Alternativamente, la comparación homogénea alo largo del tiempo requeriría adicionar la recaudación previsional y una estimación delos gastos incurridos en su recaudación hasta 1993, información que no se encuentradisponible.

29. Si se incluyen los datos previsionales, el costo administrativo de la DGI comoporcentaje de la recaudación total sería del 2,1% en 1995, mientras que los años an-teriores también experimentarían reducciones en un orden aproximadamente similar.En 1996 y 1997, y como consecuencia de la reducción selectiva en los aportes previ-sionales en 1996, la recaudación total disminuyó un 8,3% en 1996 y aumentó un11,7% en 1997, de forma tal que al haberse verificado un incremento presupuestariodel 5,2% en 1996 y una reducción del 3% en 1997, el costo administrativo subió al2,5% en 1996 y volvió al 2,1% en 1997. Por otra parte, la informatización de la recau-dación por medio del contrato con la UTE IBM-BANELCO significó una inversiónanual aproximada del 10% de la ejecución presupuestaria de la DGI entre 1995 y1997, razón por la cual el costo administrativo de estos 3 últimos años podría estarsobrestimado en un 10% como máximo (ya que parte de este contrato contiene costoscorrientes de administración tributaria que no constituyen una inversión, así comotambién existieron otras inversiones en distintos años anteriores que fueron incorpo-radas en la serie).

30. Ello no significa que no haya sido socialmente deseable duplicar el tamaño dela DGI para con ello poder aumentar la recaudación de impuestos (para lo que se re-quiere que la productividad social de los fondos recaudados sea mayor en manos delEstado que en manos del sector privado, aun cuando se descuentan los costos de re-caudación). Simplemente significa que el aumento de la recaudación verificado en laArgentina a partir del Plan de Convertibilidad trajo aparejados otros costos adminis-trativos que deben descontarse, y que es deseable que incrementos en la recaudaciónen el futuro agoten las posibilidades de los recursos ya destinados a dicha tarea.

31. No obstante la objetividad de las cifras expuestas, restan algunos argumentosque obligan a calificar a esta conclusión como preliminar. En primer lugar, por cuantoun juicio final debería discriminar la evolución de la composición del presupuesto de laDGI; a partir de 1994, por ejemplo, la implementación del contrato de informatizaciónpara la recaudación con la UTE IBM-BANELCO ha significado erogaciones crecienteshasta 1996, alcanzando el 10% de los gastos totales. Por otra parte, las alteraciones enla estructura impositiva pueden haber introducido costos de ajuste dentro de la DGI,desaprovechando algunas economías de escala y generando otras, sin que existan ba-ses empíricas para poder juzgar la importancia y el sentido de este efecto (ver Alm[1996]). Por último, aun cuando la relación entre el costo administrativo de la DGI y larecaudación tributaria no haya mejorado (e inclusive haya empeorado levemente), po-dría encontrarse un atenuante al reconocer que –al menos con una tecnología constan-te– el costo de incrementar la recaudación es creciente (porque se trata de incorporar alos contribuyentes menos renuentes al riesgo y más propensos a evadir), consideraciónrelevante dado que la recaudación efectivamente aumentó significativamente entre1990 y 1992. Así, no debería llamar demasiado la atención que también haya aumen-tado el costo medio de la misma (claro que la tecnificación de la DGI y su política depropaganda al comienzo de los 90 crearon la imagen de que el avance en la tecnologíade recaudación fue mayor al de la tecnología de evasión, de la misma forma que la eli-minación de varios impuestos internos también conducía a prever una reducción en ladificultad de la administración tributaria, razón por la cual este resultado es en ciertamedida inesperado). De todas formas, ver la discusión más adelante en el texto.


deberá confrontar las dudas ideológicas respecto de la conveniencia política de termi-nar con tradiciones arraigadas en el servicio civil. Debe esperarse alguna resistenciadesde los burócratas de mayor edad que no estén dispuestos a ajustarse a un nuevoambiente hacia el final de sus carreras, de trabajadores que pierden la posibilidad deganar “dinero rápido” y acosar al público, y de los evasores que no serán capaces decontinuar sobornando a los inspectores y explotar su influencia política. Pero la mayo-ría de los agentes probablemente den la bienvenida a estos cambios que les permitiránaumentar sus ingresos sin recurrir a la deshonestidad, mejorar la calidad de su am-biente laboral, hacer sus trabajos más interesantes, y lo más importante, incrementarsu prestigio de cara al resto de la sociedad. Finalmente, la ciudadanía en general sebeneficiará por vivir en una sociedad más civilizada en la cual los bienes públicos sonprovistos de mejor manera, la corrupción disminuye, y la burocracia del sector públicodeja de ser el enemigo común”.

44. Una evaluación más reciente del funcionamiento interno de la DGI puede con-sultarse en el capítulo titulado “Diagnóstico de la Dirección General Impositiva” inclui-do en este mismo volumen.

45. No parece conveniente privatizar por tamaño (debe hacerse por dificultad oagotamiento de instancia interna exclusivamente, ya que en caso contrario, si lasgrandes deudas impositivas quedan dentro de la administración, su cobro sería “me-nos disputable” y por ende más fácil que se “arregle” o se siga un criterio “político” enlas medidas a adoptar). Similarmente, los cobradores fiscales deben estar en condicio-nes de acceder a la base de datos sólo como usuarios pero sin la capacidad de alterarla misma (en cuyo caso estarían en condiciones de “borrar” pruebas de evasión, au-mentando la “productividad” de su colusión).

46. Alm (1996) menciona evidencia empírica según la cual el nivel de cumplimien-to fiscal es mayor con reglas de fiscalización “endógenas”, que utilizan información delas declaraciones para seleccionar los casos a ser auditados (en vez de determinarlo enforma absolutamente aleatoria), reafirmando la propuesta de Silvani et al. Sin embar-go, no debe confundirse esta utilización de información con la predeterminación de loscontribuyentes a auditar, ya que debe mantenerse latente la posibilidad de una audi-toría aun cuando no existan indicios suficientes de evasión, ya que de lo contrario secorre el riesgo de que los contribuyentes aprendan el patrón seguido por la DGI ymientan ordenadamente asegurándose a pasar desapercibidos por la inspección.

47. Los objetivos estratégicos 3, 4 y 5 se refieren a “Mejorar el control de impresióny emisión de facturas”, “Simplificar los procedimientos y brindar mejor servicio a loscontribuyentes”, y “Mejorar los sistemas informáticos de la DGI”, respectivamente, ypor su especificidad se dejan de lado aquí.

48. En el texto se indica el peligro de la politización de la recaudación en este ca-so, siendo por ello conveniente tener menos de una región por provincia.

49. Estos tres últimos puntos referidos a la construcción de metas de recaudaciónson problemáticos: sufren del “efecto Ratchet” comentado en el trabajo. Mejor seríaque se establezcan premios por mejoras respecto del año anterior (es decir, la meta essuperar la recaudación del ejercicio anterior, previendo que en caso de no alcanzarlaestratégicamente para después poder sobrecumplir implica posibles penalidades ysanciones), o bien que se instrumente un esquema de “competencia yardstick” (porcomparación), donde las distintas agencias regionales recibirían premios (recursosadicionales) dependiendo de su desempeño relativo al de las otras agencias (corrigien-do naturalmente por diferencias en las bases imponibles; una forma alternativa, quesupone una situación de inicio similar, sería comparar las tasas de incremento en larecaudación anual).


rían inferiores pero no necesariamente cambiarían de importancia relativa (en algúnsentido en particular) los costos laborales, los costos de capital y las distintas presio-nes tributarias.

37. La relación entre el 86% anterior y el 0,61% asignados a diferencias en el costolaboral en la nota al pie anterior es la siguiente: el 86% se refiere a la reducción por-centual del costo de la DGI que se produciría si su dotación de personal y salario pro-medio fuesen iguales a los del IRS, ajustando por diferencias en el PBI per cápita y porel número de habitantes, y sin considerar variaciones en la recaudación dentro de ca-da país; el 0,61% indica el porcentaje de la recaudación en que disminuiría el presu-puesto de la DGI si la participación de este insumo fuese igual a la del IRS, implícita-mente ajustando por diferencias en el PBI pero también incluyendo el efecto de ladiferencia de presiones fiscales existentes entre ambos países a nivel federal. En esesentido, el 86% representa el 27% de la diferencia porcentual entre 2,1% y 0,5% (iguala 320%), mientras que el 0,61% representa el 38% de la diferencia absoluta entre2,1% y 0,5% (igual a 1,6%); a su vez, este 38% está afectado por la distinta presión tri-butaria (un 36% mayor en Estados Unidos), de forma tal la eliminación de dicho efectoindica que el costo laboral tiene una participación neta igual a 28% (= 38%/1,36) en laexplicación de la diferencia de costos entre la DGI y el IRS (casi igual al 27% encontra-do por el otro camino; la diferencia obedece a términos de segundo orden de magnitudque se pierden en la comparación).

38. Aun cuando existen estadísticas sobre la inscripción en otros impuestos (IVA,bienes personales, etc.), se supone que todas las personas físicas y jurídicas involu-cradas están inscriptas también en ganancias, de forma tal que la cifra consignadaen el cuadro representa al total de contribuyentes inscriptos sujetos a la fiscalizaciónde la DGI. Si bien esto no es estrictamente correcto, por cuanto existen contribuyen-tes inscriptos tanto en bienes personales como en IVA que no tienen código único deidentificación tributaria (CUIT), de esta forma se evitan las duplicaciones más fre-cuentes que resultarían de sumar los contribuyentes inscriptos en cada uno de losimpuestos.

39. Estos índices recientes están en línea con la experiencia internacional deacuerdo con Silvani y Baer (1997:24). Si se considera la situación en el IRS de los Es-tados Unidos, en 1996 se examinaron 1,38% de las declaraciones presentadas (pormedio de distintos procedimientos), lo que indica una probabilidad de ser auditadomenor que en la Argentina. En ese sentido, la menor evasión existente en EstadosUnidos debe explicarse por una mayor probabilidad de detectar la evasión cuando serealiza la inspección, o bien porque la penalidad efectivamente aplicada en tal caso esmayor (pero no por una mayor probabilidad de ser auditado).

40. El crecimiento explosivo de los sumarios totales iniciados se debe exclusiva-mente a la evolución de los sumarios formales producto de la informatización y auto-maticidad en la tarea de control formal de los contribuyentes, sin que ello indique unmayor esfuerzo o dedicación de recursos dentro de la DGI.

41. Debería evitarse que hubiese una correspondencia lineal entre dependencias yprovincias para que las primeras no puedan ser fácilmente presionadas por el poderpolítico o empresarial de las segundas, “exportando” la mayor parte del costo de lapérdida de recaudación hacia el conjunto del sistema.

42. Como se señaló en la sección 2.3., es sumamente importante considerar la re-caudación neta de las costas en contra del fisco como indicador de desempeño en lafiscalización y cobro de la evasión. Caso contrario, es posible que inspectores con ob-jetivos de corto plazo se dediquen a extorsionar a los contribuyentes logrando recau-daciones que luego deben ser judicialmente restituidas.

43. Mookherjee (1997) señala que “la convicción política para la reforma en los ni-veles de gobierno más elevados puede ser un requisito esencial de la reforma. No sólodebe el gobierno estar dispuesto a considerar una reforma general, sino que también



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En este capítulo se resumen las principales conclusiones de los capítulosanteriores. En los siguientes se avanza en las propuestas, repasando en pri-mer lugar los problemas del sistema tributario argentino, para luego formu-lar sugerencias concretas y, por último, cuantificar su impacto presupuesta-rio y su viabilidad institucional.

I. INTRODUCCIÓN. EL DISEÑO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

Objetivos y restricciones del sistema tributario. Al diseñar un sistema tri-butario se acepta que existen varios objetivos:

• Los tributos deben permitir alcanzar la recaudación necesaria para hacerfrente a las erogaciones del Estado, de modo tal de cumplir con los objeti-vos de la política macroeconómica del gobierno.

• El sistema impositivo debe procurar minimizar las interferencias con elfuncionamiento del mercado. En general, todos los tributos introducenalgún tipo de distorsión. De este modo alteran la asignación de recursosgenerando una ineficiencia que se traduce en un menor potencial de con-sumo o bienestar para la población, o incluso reducen la tasa de creci-miento de la economía, potenciando los efectos negativos señalados.

• Los impuestos deben contribuir a lograr una distribución más equitativadel ingreso o de la riqueza. Si bien es posible atender este objetivo de lasociedad a través de la política de gasto público con tributos proporciona-les para todos los ciudadanos, en general se espera que los impuestossean diseñados en forma progresiva.

• Finalmente, los impuestos deben ser simples, de modo tal de facilitar larecaudación por parte de la agencia pública encargada de la administra-ción tributaria y de minimizar los costos que genera su cumplimiento enlos contribuyentes. Además, deben ser predecibles, evitando, en la me-dida de lo posible, cambios reiterados y bruscos en su monto y estruc-tura.

CAPÍTULO 15

Resumen

Daniel Artana,Leonardo Gasparini

Oscar Libonatti ySantiago Urbiztondo

A su vez, los impuestos al ingreso son distorsivos porque alteran la deci-sión de los individuos entre trabajar y descansar y entre consumir y ahorrar.En el primer caso, porque el impuesto reduce el salario neto que perciben lostrabajadores, mientras que mantiene intacta la satisfacción personal que ge-nera el ocio. En el segundo, porque un gravamen al ingreso tradicional impo-ne tanto la capacidad de consumo de la gente como su ahorro, y vuelve agravar a los intereses que genera ese ahorro. Esta “doble” imposición sobreel ahorro alienta un mayor consumo que el que hubiera existido en ausenciadel impuesto.

Los impuestos a las ganancias de las empresas y de las personas afectanel proceso de inversión. Esto ocurre porque se genera una diferencia entre elrendimiento neto que percibe quien aporta el capital y el retorno bruto de lainversión que queda gravado por el impuesto. Por lo tanto, los proyectos deinversión se realizan con una tasa de corte que es muy superior al ingresoque recibe quien la financia (el accionista o el ahorrista).

Federalismo fiscal. La existencia de varios niveles de gobierno introduceuna nueva gama de problemas. Por ejemplo: a) debe definirse qué nivel degobierno grava cada base imponible y cómo coordinar su accionar para evi-tar una imposición excesivamente compleja; b) en la medida en que existeuna mayor descentralización en las responsabilidades de gasto que en la tri-butación (como es generalmente el caso) es necesario introducir esquemasde transferencias. Si éstos se relacionan con unos impuestos y no con todos(como ocurre hoy en la Argentina) se pierde flexibilidad en el manejo del di-seño tributario.

Impuestos al consumo y al ingreso. Aplicación práctica. Las característicasmás frecuentes en las estructuras impositivas de distintos países son las si-guientes:

a) Los impuestos distorsionan la selección de factores de las empresas. Porejemplo, existe bastante evidencia de que el capital se grava a tasas me-nores que el trabajo en los países de la OECD, desalentando la demandade mano de obra. Esto se explica por la preocupación creciente respectode eventuales fugas de capitales en un mundo donde la movilidad de estefactor ha aumentado en forma notable. La mayoría de los países ha redu-cido las tasas marginales de los impuestos a la renta con relación a losniveles alcanzados a comienzos de la década del 80.

b) Los impuestos afectan las decisiones de inversión en forma diferencial,tanto por sectores y regiones como por el esquema de financiamiento uorganización de la firma.

c) El IVA se ha convertido en el principal impuesto al consumo de la mayo-ría de los países. Sin embargo, la imposición al consumo no es uniforme,favoreciéndose el consumo de determinados bienes por razones distribu-tivas o promocionales. Esto expande en forma artificial a estos sectores, aexpensas del resto de la economía.

d) Los países latinoamericanos han reformado sus sistemas tributarios con-templando los aspectos de eficiencia, ampliando bases imponibles, gene-

RESUMEN 511

Uno de los problemas a resolver en el momento de decidir la política tri-butaria es que la consecución de estos objetivos puede tener aspectos con-tradictorios. Tradicionalmente se ha aceptado que existe un compromiso(“trade-off”) entre eficiencia y equidad dado que un esquema progresivo deimposición a los ingresos normalmente utiliza una estructura de alícuotascreciente, que afecta negativamente los incentivos de las personas a trabajary ahorrar. También se reconoce que a medida que el gobierno aumenta susnecesidades de recursos se debe recurrir a alícuotas cada vez mayores o aimpuestos más distorsivos lo que afecta negativamente la asignación de re-cursos y el crecimiento económico. Y también es posible que impuestos sim-ples y de bajo costo de recaudación generen ineficiencias o inequidades im-portantes.

Además de resolver estos posibles conflictos entre los objetivos que guíanuna política tributaria eficaz, el sistema impositivo se debe adaptar a las li-mitaciones institucionales de cada país. Por ejemplo, si existen dificultadesserias de administración tributaria pueden perder atractivo los gravámenesutilizados por otros países que no tienen el mismo problema. También debecontemplarse que en la redacción de las leyes tributarias influyen grupos depresión que tratarán de sesgar el sistema de modo tal de favorecer sus pro-pios intereses aun a expensas del interés de los demás. En este sentido, im-puestos que sean menos vulnerables a la acción de estos grupos se vuelvenmás atractivos que aquellos en los cuales resulta más fácil esconder un tra-tamiento de privilegio.

Por último, el diseño del sistema tributario debe contemplar que en lospaíses federales aparecen, entre otras, cuestiones referidas a la distribuciónde los recursos entre niveles de gobierno, o posibles guerras tributarias ocomportamientos oportunistas, que pueden terminar convirtiendo un “buen”impuesto en la teoría en un pésimo gravamen en la práctica. Además, el gra-do de apertura de la economía al comercio internacional de mercancías y decapitales es importante porque varias de las conclusiones a las que se llegaen el caso de una economía cerrada se modifican drásticamente cuando seanaliza una economía abierta.

Impuestos y eficiencia económica. La mayor parte de los ingresos de losgobiernos proviene de impuestos al consumo (generales o específicos) y deimpuestos al ingreso del trabajo y del capital.1 En ausencia de externalida-des u otras fallas de mercado que puedan justificar la existencia de un tribu-to, la mayoría de los impuestos genera una pérdida de bienestar. Ello ocurreporque se trata en forma no uniforme a todos los bienes que consume un in-dividuo y ello altera las decisiones de consumo y producción: aquellos bienesgravados a menor tasa tienen un precio para el consumidor más bajo en tér-minos relativos que el que existía antes de introducir el impuesto. De estaforma, la cantidad de bienes que se produce y consume pasa a estar influidatambién por los impuestos, en lugar de depender solamente de las valoracio-nes que tengan los consumidores sobre cada bien y de los costos económicosde producirlos. Aun un impuesto al consumo generalizado a tasa uniformeintroduce distorsiones porque no puede gravar todos los actos de consumodel individuo (por ejemplo, alienta las actividades fuera del mercado).


lificado y complemento del calificado. Ello hace que mayores impuestos altrabajo aumenten la demanda de trabajadores calificados con relación ala de los no calificados.

f) Las tasas efectivas de imposición sobre la inversión son muy dispares. Lamayoría de los países miembros de la OECD favorece a los intangibles(capital humano, investigación y desarrollo) con relación a las inversionesen capital físico, al permitir una virtual amortización instantánea de losmontos invertidos. Además, en general se favorece a determinadas activi-dades mediante deducciones especiales; se grava con tasas más bajas alas inversiones financiadas con deuda; se favorece a los activos cuyo re-torno se obtiene vía la apreciación del valor en los países que tienen unatasa más baja para las ganancias de capital; y también hay distorsionesrespecto al financiamiento vía la emisión de nuevas acciones. La tenden-cia de los últimos quince años a reducir los mecanismos de fomento me-diante la reducción o eliminación de exenciones es una respuesta al po-bre desempeño de los mecanismos promocionales.

g) El crecimiento de largo plazo está asociado a las ganancias de productivi-dad que puedan realizarse, de los recursos que el país tenga y de cómo seutilizan éstos. En lo que respecta a las políticas públicas, la evidenciadisponible sugiere que el desarrollo de un país o una región no dependede las políticas activas sino que está relacionado con la calidad de la edu-cación y la buena política económica (entendiendo por tal a la solvenciadel Estado que reduce los riesgos de comportamientos oportunistas yprecios que reflejen los costos de oportunidad).

Impuestos y distribución del ingreso. Para analizar el impacto de los im-puestos sobre la distribución del ingreso es necesario estimar primero quié-nes soportan la carga de los mismos (medida por la recaudación obtenidapor el gobierno). Es un resultado conocido que los responsables legales depagar los tributos no son necesariamente quienes los soportan, porque enfunción de las condiciones de mercado pueden trasladar su incidencia real,parcial o totalmente, a otros agentes económicos.

En la teoría de las finanzas públicas usualmente se analiza la incidenciade los impuestos sobre los factores productivos (trabajo y capital) –evaluan-do en qué medida se afectan las remuneraciones netas que perciben los due-ños de estos factores– y sobre los consumidores.

En una economía pequeña y abierta al movimiento de capitales la remu-neración neta que percibe el nuevo capital no puede ser inferior a la que ob-tiene en el resto del mundo. Cualquier exceso de tributación con relación ala de otros países será trasladado al resto de los factores o a los consumido-res; en caso contrario no se realizará la inversión.

Aun en economías cerradas, los impuestos al trabajo recaen sobre lostrabajadores porque existe bastante evidencia de que la elasticidad de la de-manda de trabajo es mayor que la de la oferta de trabajo (las empresas tie-nen formas de sustituir un alto costo laboral, en especial para el trabajo me-nos calificado). Estas conclusiones se refuerzan en una economía abiertaporque la competencia del exterior no permite aumentos de precios induci-dos por mayores impuestos sobre los factores, y porque el capital, eventual-

RESUMEN 513

ralizando el IVA y reduciendo la importancia de los impuestos parciales yaltamente distorsivos.

e) Los impuestos se evaden y se eluden. Existe alguna evidencia de que lastasas de evasión son diferentes por actividad y por nivel de ingresos.

Por lo tanto, los sistemas tributarios en la práctica distan de ser eficien-tes. La pregunta a responder es cuán importante es la pérdida de bienestar.Entre otras razones, esto depende de la sensibilidad de las variables econó-micas a los cambios en los precios originados por los impuestos (elasticida-des), y de la cantidad de distorsiones que existen, porque los costos de bie-nestar por cada decisión afectada tienden a sumarse. Se ha estimado quepor cada peso de recaudación el costo de eficiencia y el que incurren la ad-ministración y los contribuyentes para recaudar y cumplir con los impuestoslegislados puede ser de $ 0,50. Esta cifra, que aproxima la cantidad de re-cursos perdidos por la presencia de los impuestos, debe ser considerada a lahora de evaluar las decisiones de gasto público.

Influencia de los impuestos sobre el ahorro, la inversión y el mercado labo-ral. Con respecto a la sensibilidad de las variables económicas ante la pre-sencia de impuestos pueden señalarse los siguientes resultados empíricos:

a) El efecto de los impuestos sobre el ahorro es bajo. Esto se explica por labaja elasticidad del ahorro al rendimiento neto y porque el menor ahorroprivado puede ser compensado, aunque no siempre, por un mayor ahorropúblico.

b) La respuesta del trabajo de los hombres adultos a cambios en los im-puestos al ingreso es baja. Es más importante la reacción de las mujeres.De todas maneras, el efecto parece ser diferente en función de los nivelesde ingreso. Una reducción en la tasa marginal de impuestos al trabajoaumenta la oferta de trabajo de los hombres de menores ingresos y la re-duce en los de mayor ingreso.

c) Es más significativo el impacto de los impuestos al trabajo sobre la crea-ción de empleos. Además del efecto directo sobre la creación de empleode una reducción en el costo laboral por la sustitución de capital por tra-bajo, se debe computar un efecto adicional porque esa medida favorece laexpansión de las actividades trabajo intensivas de la economía. Debe no-tarse que el efecto positivo sobre la creación de empleos es mayor cuantomenos rígidas son las regulaciones laborales.

d) Existe una preocupación creciente en los países miembros de la OECDpor las altas tasas marginales de imposición sobre los ingresos de losgrupos de menores ingresos. Esto es consecuencia del efecto conjunto delos impuestos sobre los ingresos del trabajo y de los beneficios socialesque se pierden por el hecho de aceptar un empleo (seguro de desempleo,asistencia a los hijos), que en varios países dan lugar a tasas marginalessuperiores al 100% (la llamada “poverty trap”). De hecho, la existencia deprogramas de bienestar más generosos en Europa que en los EstadosUnidos explicaría la menor tasa de participación laboral europea.

e) Existe bastante evidencia de que el capital es sustituto del trabajo no ca-


sar cuánto mayor y si los más pobres también deben pagar algo. Estasprecisiones dependen de un análisis valorativo, y no de argumentos téc-nicos, pero en el proceso de definiciones deben tenerse presentes las limi-taciones institucionales, en particular las referidas a la capacidad de laadministración tributaria.

• La incidencia de los impuestos y su impacto sobre la equidad horizontaly vertical se ven seriamente afectados por la evasión. En verdad, como laevasión no es uniforme para los diferentes grupos de ingreso o para laspersonas dentro de un mismo grupo, tiene efectos impredecibles sobre laequidad.

Finalmente, los estudios disponibles sugieren que las reformas tributa-rias de los 80 en los países de la OECD han sido regresivas. Dependiendo delos países esta pérdida relativa del quintil más pobre favoreció a la clase me-dia o al quintil de mayores ingresos.

Simplicidad del sistema tributario y administración. A la hora de diseñarun sistema tributario debe tenerse presente que existen costos para la admi-nistración y para los contribuyentes además de una meta de recaudación aobtener. La evasión y las exenciones y cambios en el contexto internacional(por ejemplo, mayor movilidad de capitales) han erosionado las bases tribu-tarias y obligado a modificar la estructura de los impuestos. Por ejemplo:

• A pesar de que se reconoce que para atender mejor los objetivos de equi-dad los impuestos sobre el ingreso deben calcularse en forma global (esdecir sumando todos los ingresos de la persona y aplicando sobre ese to-tal la escala de alícuotas) se observa un mayor uso de impuestos cedula-res, que gravan las diferentes fuentes de ingreso en forma separada, conalguna progresividad en los impuestos sobre el ingreso del trabajo e im-puestos proporcionales sobre los ingresos del capital, normalmente rete-nidos en la fuente.

• La utilización de impuestos que se calculan sobre bases presuntas o queprocuran asegurar un mínimo de recaudación es una práctica cada vezmás frecuente, incluso en países desarrollados. El objetivo es evitar quelas empresas vacíen su base tributaria vía precios de transferencia artifi-ciales o instrumentos promocionales. En su defecto, o complementándo-los, es frecuente utilizar reglas sobre precios de transferencia, montosmáximos a deducir de intereses, etc., que tratan de proteger la recauda-ción. Es evidente que el uso de impuestos presuntivos (bastante comunesen la Argentina) tiene problemas porque puede resultar en impuestos ex-cesivos sobre algunos sectores o empresas, pero su uso extendido sugiereque las consideraciones prácticas juegan un papel muy importante a lahora de diseñar el sistema tributario. Impuestos “buenos” en teoría queno se cobran en la práctica no tienen utilidad, y además generan infor-malidad que luego induce a otras distorsiones.

• En los intentos por mejorar la administración tributaria deben contem-plarse: i) los derechos de los contribuyentes; ii) las restricciones presu-puestarias que no permiten (ni ello es aconsejable) que se asigne cual-

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mente, no aceptará una remuneración neta inferior a la que puede obteneren el resto del mundo.

Un impuesto al valor agregado del tipo consumo y generalizado a tasauniforme es muy probable que se traslade a los consumidores. En el caso delimpuesto sobre las ventas en cascada (ingresos brutos en la Argentina) setrata de un gravamen que puede descomponerse en dos partes, una sobre laproducción, por el impacto de la cascada que no puede trasladarse a loscompradores que tienen la posibilidad de importar el bien; y otra sobre elconsumo, por el gravamen en cascada que se aplica sobre las etapas de dis-tribución mayorista y minorista (actividades no transables).

Luego de establecer la incidencia económica de los impuestos puede ana-lizarse su impacto sobre la distribución del ingreso estimando cómo se dis-tribuyen entre los diferentes deciles los ingresos por el trabajo, la propiedaddel capital y el consumo. En teoría, se trata de lograr que el sistema tributa-rio respete los principios de equidad horizontal (dos personas de iguales in-gresos soportan la misma carga tributaria) y de equidad vertical (los de ma-yores ingresos pagan un porcentaje mayor reflejando su mayor capacidad depago).

Sin embargo, además de los problemas empíricos que existen, aparecenalgunas dificultades que son difíciles de resolver. Por ejemplo:

• Debe definirse cómo ordenar a las familias (o individuos). En general seacepta que son mejores las medidas del ingreso a lo largo de la vida delindividuo. Debe notarse que cuando se acepta esta definición de ingreso,se modifican las conclusiones sobre incidencia en forma apreciable. Porejemplo, un impuesto al consumo generalizado que es usualmente consi-derado regresivo por la mayor propensión a ahorrar de los grupos de in-greso alto, se convierte en un gravamen proporcional cuando se contem-pla que el ahorro se hace para consumir en el futuro, lo que lleva a queen valor actual todos los individuos paguen como impuestos la mismaproporción de su ingreso.

• También es necesario precisar la unidad de análisis. Las alternativas sonlos ingresos del individuo o del grupo familiar. Cuando se quiere utilizarun impuesto progresivo aparecen problemas. Por ejemplo, si la base de latributación es la familia aparece el llamado “impuesto al matrimonio” quecastiga fuertemente la decisión de trabajar del resto de los integrantes lafamilia que sale al mercado laboral ya que sus ingresos comienzan a sergravados a una tasa marginal elevada (la que corresponde al primer inte-grante del grupo familiar que está en el mercado laboral). Si en cambio setoma como base el ingreso de cada individuo se evita el problema del “im-puesto al matrimonio” pero se impone en forma diferente a familias deigual ingreso según cuál sea la composición de los ingresos del grupo fa-miliar. Los países miembros de la OECD en general, han adoptado comobase los ingresos de cada individuo. Este es también el caso de la Argen-tina.

• El concepto de capacidad de pago no puede ser definido en forma precisadesde un punto de vista técnico. Una vez aceptado que las familias de in-gresos altos deben pagar un porcentaje mayor de su ingreso, resta preci-


rencia, tanto en el nivel de la presión tributaria como en la participación delos impuestos al ingreso y a la propiedad, entre los países desarrollados de laOECD y el resto; d) la fortaleza de la administración tributaria debe tenerseen cuenta a la hora de diseñar el sistema tributario, perdiendo cierto atrac-tivo los impuestos al ingreso y a la propiedad cuando existen más problemasde control fiscal.

Conclusiones. Existe bastante consenso entre los expertos de finanzaspúblicas sobre cuál es el diseño “ideal” de un sistema tributario para econo-mías de mercado. En las últimas décadas se han enfatizado más los aspec-tos de eficiencia que los de equidad, pero también se ha sacrificado eficien-cia por viabilidad administrativa e institucional.

Por ello, se procura que el sistema tributario se base en un impuesto alconsumo generalizado (IVA) con pocas exenciones y alícuota uniforme; conimpuestos adicionales sólo para algunos consumos que procuran resolverproblemas de contaminación o externalidades (bebidas alcohólicas, tabaco ycombustibles); con un sistema de impuesto a las ganancias de las personasque mantiene una estructura progresiva, también con pocas exenciones ydeducciones para evitar que se disipe esa progresividad y se afecte la eficien-cia (aunque ha sido más difícil avanzar en este sentido); y con un impuestoa las ganancias de las sociedades con tasa uniforme alineada a la tasa mar-ginal máxima del impuesto personal que actúa como un sistema de reten-ción para algunos ingresos de capital. Existe menos consenso respecto decuál debe ser la imposición sobre las ganancias de capital (aspectos de efi-ciencia exigirían gravarlas como si fueran ingreso ordinario, pero las dificul-tades de control sugieren eximirlas), sobre el uso de impuestos presuntos ocedulares (aunque se les asigna un mayor papel en los países con debilida-des de administración); y sobre la utilización de impuestos al trabajo, aun-que se observan cada vez mayores intentos por justificar su reemplazo porimpuestos al consumo, que parecen haber sido frenados por los problemasde transición de un impuesto a otro, más que por otras razones.

Una última ventaja de un sistema como el comentado anteriormente esque se vuelve menos vulnerable a la acción de los grupos de presión. Al igualque los aranceles uniformes sobre las importaciones, dicho sistema puedeser mejorado desde un punto de vista conceptual, pero en la práctica tieneventajas importantes.

II. LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS INGRESOS

II.1. Los impuestos al trabajo en la experiencia comparada

Introducción. Los impuestos al ingreso del trabajo se diseñan de dos for-mas básicas: o bien se incluyen dentro del gravamen sobre la renta de los in-dividuos, o bien se introducen en forma cedular, calculados como porcentajede la nómina salarial y, en la mayoría de los casos, con una asignación espe-cífica de su producido al sistema de seguridad social. En la primera variantese gravan todos los ingresos de la persona provengan de su trabajo o de su

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quier presupuesto a la tarea de fiscalización; iii) la flexibilidad de la orga-nización para adaptarse a una realidad cambiante; iv) las dificultades pa-ra poder realizar una tarea exitosa cuando existen vías de elusión muyfáciles. En los países latinoamericanos se han realizado esfuerzos paramejorar las administraciones tributarias, con algún grado de éxito.

• En los países federales estos problemas se potencian porque se necesita,además, una coordinación entre las agencias recaudadoras de los dife-rentes niveles de gobierno.

• Finalmente, si bien puede ser posible que factores culturales ayuden acontrolar más fácilmente los impuestos, la evasión depende, fundamen-talmente, de las penas que se aplican al infractor, de la probabilidad queéste le asigna a ser detectado, denunciado y penalizado y de lo que pue-de ganar por el hecho de evadir (lo que depende de la tasa del impuesto).

El sistema argentino y la experiencia de otros países. En la Argentina, larecaudación del gobierno nacional y de las provincias ha aumentado de unpromedio anual de 16% del PBI entre 1985/1990, a un nivel superior al 19%del PBI en 1994, pero desde entonces se ha reducido en alrededor de unpunto del PBI.

Sin embargo, la verdadera presión tributaria debe medirse teniendo pre-sente que el gasto estatal se financia con impuestos tradicionales, emisión(impuesto inflacionario o señorazgo) y endeudamiento (que son mayores im-puestos futuros). La experiencia de los 90 muestra que al mismo tiempo queaumentaba la recaudación tradicional, se reducía la importancia del impues-to inflacionario. Más concretamente, la mayor presión tributaria obtenida delos impuestos al consumo, reemplazó los recursos que el Estado argentinoobtenía por medio del impuesto inflacionario.

La experiencia internacional sugiere que la carga tributaria de un país esmayor cuanto más elevado es su PBI per cápita, pero una mayor presión tri-butaria no parece afectar la tasa de crecimiento. La Argentina tiene una pre-sión tributaria sensiblemente más baja que la de los países de la OECD, peroque está en línea con la de los países que tienen un nivel similar de desarro-llo.

También la participación de gravámenes sobre el ingreso y la propiedadcrece con el nivel de desarrollo alcanzado. La Argentina está algo por debajodel porcentaje que sugiere su nivel de PBI per cápita, pero en una proporciónque no es muy diferente de la de otros países latinoamericanos o de algunosasiáticos. Los países de menor PBI per cápita tienden a hacer un uso más in-tensivo de los impuestos al consumo.

Además, la experiencia comparada sugiere que en los países con proble-mas de administración tributaria los impuestos al ingreso y a la propiedadtienen un papel menos importante que en aquellos países donde el cumpli-miento tributario es mejor.

En resumen, las comparaciones entre países deben manejarse con cuida-do por las siguientes razones: a) existen problemas en la misma definición dela presión tributaria (por ejemplo, los incentivos que se otorgan vía desgrava-ciones o partidas presupuestarias explícitas); b) los países difieren en el pa-pel que le asignan al Estado en la economía; c) parece existir una clara dife-


cuota mensual que se ajusta en función de parámetros que no dependendel ingreso, el impuesto se convierte en un pago de suma fija per cápita,con tasa marginal igual a cero, y tasa media decreciente para los prime-ros tramos de ingreso, y luego de alcanzar el mínimo no imponible co-mienzan a aumentar ambas tasas en función de la estructura de alícuo-tas del impuesto a las ganancias.

• Los impuestos al trabajo en relación de dependencia varían por región dela Argentina, ya que su principal componente, las cargas patronales, de-penden de la ubicación geográfica del establecimiento. Para los autóno-mos, en cambio, el aporte es uniforme para todo el país.

• Si se descuentan los beneficios recibidos por el trabajador de los progra-mas sociales financiados por las cargas previsionales se observa que pa-ra la mayoría de los trabajadores el impuesto neto es positivo.

• Por último, existe una alta evasión en los impuestos previsionales y en elimpuesto a la renta de las personas físicas, que es seguramente mayor enlos trabajadores autónomos.

II.2. Los impuestos al capital. El caso argentino y la experiencia internacional

Introducción. Los ingresos del factor capital se gravan por medio de dife-rentes tributos. Por un lado, se imponen los ingresos a nivel del individuo,en general mediante el impuesto a las ganancias de las personas. De estaforma se afecta el ahorro personal, aunque es usual que existan excepcionesque moderan o incluso evitan la doble tributación que caracteriza a un gra-vamen sobre el ahorro. Por otro, el impuesto a las ganancias también gravalas utilidades de las empresas y de esa manera afecta el proceso de inver-sión.

En una economía cerrada al movimiento de capitales con el resto delmundo lo importante es analizar cuál es el efecto conjunto de los graváme-nes que recaen sobre el capital. De esta forma se trata de medir la diferencia(“cuña”) que existe entre el retorno bruto de la inversión, y el neto que recibequién aportó los fondos para financiar esa erogación de capital (ahorrista,accionista). Esa cuña generada por los impuestos al capital impide que seconcreten proyectos de inversión cuyo retorno para la sociedad es mayor queel rendimiento que perciben los dueños del capital; y es, por lo tanto, la queda lugar al costo de eficiencia de los impuestos al capital.

En una economía abierta al movimiento de capitales deja de cumplirse entodo momento la igualdad entre ahorro doméstico e inversión. La diferenciaes cubierta por ahorro externo. Por ello, los impuestos que recaen sobre lainversión desalientan la formación de capital, mientras que los que recaensobre el ahorro doméstico sólo aumentan el ahorro externo, pero no afectan,al menos en el corto plazo, la inversión agregada de la economía.

En la práctica, los países utilizan diferentes formas de gravar el procesode ahorro e inversión. En el ámbito de las empresas se gravan las utilidadescon un impuesto sobre las ganancias, que a veces es complementado conimpuestos mínimos sobre los activos como forma de moderar el impacto de

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tenencia de capital; en la segunda, sólo se percute sobre la remuneración deltrabajo.

La experiencia internacional y el caso argentino. El sistema de tributaciónsobre los ingresos de los trabajadores (agregando las distintas formas de im-posición) que utiliza la Argentina presenta algunas características que lo di-ferencian de lo que es usual en los países desarrollados:

• Los ingresos de los trabajadores en relación de dependencia se gravancon un impuesto proporcional para los ingresos hasta un ingreso anualde alrededor de 3 veces el PBI per cápita y recién a partir de allí se aplicala escala progresiva. De esta manera los quintiles medios de la distribu-ción no enfrentan una alícuota marginal creciente, como es usual en lospaíses desarrollados. Asimismo, como no existen mínimos exentos y elimpuesto es proporcional, la alícuota media y la marginal coinciden parala mayor parte de los trabajadores en relación de dependencia. No obs-tante ello, esto tiene la ventaja de no afectar tanto la decisión de ahorrarde los segmentos de la población que tienen capacidad de ahorro.

• A diferencia de lo que ocurre en los países que basan su tributación altrabajo sobre el impuesto a la renta, el esquema argentino establece parala mayoría de los trabajadores en relación de dependencia, la misma tasamarginal independientemente de su estado civil, o del número de hijosque tenga.

• Una parte de los impuestos que enfrenta el trabajador son esquemas deahorro forzoso. Este es el caso del aporte personal del 11% que se desti-na a la administradora de pensión porque el pago (neto de la comisión dela administradora) revierte al individuo o a sus descendientes. También elaporte para la obra social tiene alguna característica de contribución for-zosa porque los trabajadores reciben un servicio que pueden adecuar(aunque imperfectamente) a su contribución, por la posibilidad de cam-biar a otra obra social sindical. El resto de las contribuciones le dan elderecho a recibir una contraprestación, pero el beneficio no varía, en elmargen, con el aporte realizado.

• Computando el impuesto como porcentaje del costo laboral que enfrentala empresa (incluyendo el impuesto a las ganancias, las cargas patrona-les y los aportes a la AFJP y otros que se descuentan al empleado) se ob-serva que para trabajadores en relación de dependencia que perciben uningreso del orden de dos tercios el PBI per cápita del país respectivo la ta-sa impositiva en la Argentina supera a la de los países de la OECD, conmayor diferencia para los trabajadores casados con dos hijos que paralos solteros. Esta disparidad se reduce para ingresos mayores, revelandoque los segmentos medios de la población argentina son los más benefi-ciados por la tributación al trabajo ya que quedan excluidos del pago delimpuesto a las ganancias en virtud del alto mínimo no imponible. Así porejemplo, mientras 40% de la población de Estados Unidos está alcanzadapor este impuesto, en la Argentina el porcentaje máximo que estaría al-canzado no supera el 9%.

• En el caso de los autónomos, al instrumentarse el impuesto como una


• El impuesto es aún menor para algunos sectores promocionados. Porejemplo, en los nuevos proyectos agroindustriales que se localicen en Ca-tamarca, La Rioja y San Juan y otras provincias recientemente promovi-das la tasa impositiva efectiva se reduce al 3,4% o incluso puede volversenegativa si el proyecto es de larga gestación. Por su parte, los proyectosmineros enfrentan una tasa de impuesto a las ganancias que oscila entreel 2,7% y el –31,6% según cuál sea la estructura de financiamiento delproyecto.

En resumen, existen varias distorsiones en la forma en que los paísestratan el financiamiento de las inversiones. El diseño del sistema tributarioargentino mantiene un sesgo a favor de los proyectos que se financian condeuda, y de los que proporcionan su retorno por medio de cambios en su va-lor, aunque este último problema se limita a las ganancias de capital que ob-tienen las personas, ya que las ganancias de capital que puedan tener lasempresas están gravadas.

El sesgo a favor de los proyectos que se financian con endeudamiento ge-nera varios problemas conocidos:

a) Puede discriminar en función de la forma en que se constituyen las socie-dades. Éste es el caso de Estados Unidos porque el problema aparece porla doble tributación sobre los dividendos de las corporaciones, pero noestá presente para el resto de las empresas. En la Argentina, el sesgo esgeneral, ya que para todas las empresas, independientemente de su for-ma societaria, existe un incentivo impositivo a utilizar deuda y no capitalpropio.

b) Discrimina en contra de las pequeñas y medianas empresas porque éstastienen menor acceso al financiamiento de terceros, que es la alternativamenos gravada; y en contra de las empresas cuya actividad demanda eluso de capital específico ya que éste tiene más dificultades para ser utili-zado como garantía de los préstamos.

II.3. La imposición indirecta

En la década del 90 el IVA se ha convertido en la columna vertebral delsistema impositivo argentino, siguiendo el proceso de consolidación a nivelmundial de este impuesto. Así la Argentina procuró diseñar un impuesto debase generalizada sobre bienes y servicios, con tasa única, con plena deduc-ción de la inversión y basado en el principio de destino (tasa cero a exporta-ciones, tasa general sobre importaciones). Con estos cambios el IVA argenti-no pasó a formar parte del grupo de IVA-consumo de mejor diseño entre losexistentes en el mundo.

Son 87 los países que han optado por IVA generalizado a todas la etapas(producción y distribución mayorista y minorista) y a su vez 70 de estos paí-ses, entre los que se encuentra la Argentina, emplean la variante del IVA ti-po consumo, gravando los bienes y los servicios en forma muy amplia, mien-tras que otros 11 países, empleando el mismo enfoque, imponen a una gama

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la evasión y la elusión tributaria. En el ámbito de los ahorristas también segravan las ganancias o las tenencias de activos.

Experiencia comparada. De un análisis de la experiencia comparada sur-ge que:

• El nivel medio de la tasa legal sobre sociedades oscila en torno al 35% enlos países desarrollados, mientras que la tasa marginal sobre la renta delas personas físicas gira alrededor del 50%. Como resultado de ambos ni-veles de alícuotas y en función del sistema de integración entre socieda-des y accionistas, los niveles de las tasas legales combinadas de la firmay sus accionistas, oscilan en promedio entre el 55% al 60%. Las tasasefectivas pueden ser inferiores o incluso negativas por los tratamientosespeciales a la deuda, desgravaciones, etc.

• A diferencia de lo que ocurre en la Argentina, en otros países la renta delas distintas colocaciones financieras está alcanzada por la imposición alas ganancias, pero existe una mayor divergencia en lo relacionado con laimposición a las ganancias de capital. Asimismo, la imposición patrimo-nial sobre la posición o tenencia de activos se utiliza en Alemania, pero esinexistente en los Estados Unidos, mientras que la imposición a la trans-ferencia de activos por causa de donación o muerte es de amplia utiliza-ción en todos los países.

• Los países se dividen en forma casi homogénea entre aquellos que elimi-nan totalmente la doble imposición de los dividendos, los que atenúan oalivian este fenómeno y los que aceptan la doble imposición económica.La situación argentina de virtualmente no gravar el ahorro financiero re-sulta muy especial, pero reduce la dependencia del ahorro externo. Notributan los dividendos en el impuesto a las ganancias, ni tampoco lasrentas provenientes de colocaciones financieras, que se encuentran exen-tas en el caso de las personas físicas, ni se gravan las ganancias de capi-tal. Por lo tanto, la falta de neutralidad a nivel societario entre el finan-ciamiento vía capital de riesgo y el financiamiento vía deuda no esnivelada en cabeza de la persona física y la Argentina termina favorecien-do el financiamiento de proyectos con deuda con relación a los que se fi-nancian con aportes nuevos de capital. Esta discriminación no está pre-sente en todos los países.

• Varios países favorecen la retención de dividendos al gravarlos a tasamás baja que los dividendos distribuidos porque se difiere el momentodel pago del impuesto personal (sobre las ganancias ordinarias o porquela tasa de imposición sobre las ganancias de capital es menor). La Argen-tina no tiene esta distorsión que discrimina en contra de los proyectosnuevos de inversión.

• Considerando el impuesto a las ganancias de las empresas y de las per-sonas, el gravamen a los bienes personales del accionista o del ahorristay el impuesto sobre los ingresos brutos de los intermediarios financierosel impuesto total para las inversiones que se financian con capital propioalcanza en la Argentina al 36,2% y es de sólo 7,7% para los proyectos fi-nanciados con deuda interna.


dos por el organismo fiscal para recaudar el impuesto, básicamente los rela-cionados con la proliferación de sistemas generales y específicos de percep-ción y retención, así como las trabas existentes para una aplicación rápida yeficaz del tratamiento de tasa cero a las exportaciones.

En cuanto a la imposición indirecta provincial la realidad actual es su-mamente frustrante, no solamente en términos del paradigma planteado ainicio de los 90 (sustitución de la imposición indirecta provincial en cascadapor un tributo neutro que recayera exclusivamente sobre ventas finales) sinoincluso en relación a la estructura interjurisdiccionalmente armonizada deIngresos Brutos existente con anterioridad al Pacto Fiscal de 1992.

En efecto, al muy desigual cumplimiento provincial de los compromisosde desgravación de sectores en Ingresos Brutos se ha sumado, últimamente,el abandono de la propia filosofía del Pacto Fiscal en cuanto a estructuraruna forma de imposición “pura” sobre el consumo, como queda demostradocon la interpretación dada a la desgravación de la industria (sólo se la ex-tiende a industrias con establecimiento propio en la jurisdicción concedente).Ambos hechos conforman un panorama de grave pérdida de transparencia yhomogeneidad en cuanto al tratamiento de las actividades en Ingresos Bru-tos en las diferentes jurisdicciones, y de creciente conflictividad en materiade atribución interjurisdiccional de bases imponibles, exacerbada esta últi-ma con la aparición de regímenes provinciales de retención/percepción queimitan los desarrollos realizados al respecto por la Nación en el caso del IVA.Por otra parte, estos regímenes provinciales de retención/percepción, ante ladiversidad de los Impuestos a los Ingresos Brutos provinciales, potencian losproblemas de “costo de cumplimiento” de los contribuyentes obligados a ac-tuar en calidad de agentes de retención y percepción.

Un motivo no menos importante de preocupación en cuanto a las carac-terísticas que está tomando la imposición indirecta a nivel de los gobiernoslocales lo brinda la creciente transformación de las tasas municipales de se-guridad e higiene en gravámenes municipales sobre los Ingresos Brutos, ylas consecuencias negativas que de ello se derivan en términos de asignaciónde recursos, de equidad y de riesgo potencial de guerras tributarias entre go-biernos locales a que puede dar lugar, ante la inexistencia de mecanismosconcertados entre municipios para atribuir la base.

IV. INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DEL SISTEMA IMPOSITIVO EN LA ARGENTINA

Introducción

Para estimar la incidencia distributiva de los principales impuestos vigen-tes en la Argentina en el año 1996, el estudio se nutre de una fuente de in-formación novedosa: la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares de eseaño. Además, se hace uso de información a nivel individual de la EncuestaPermanente de Hogares y de las declaraciones juradas del impuesto a las ga-nancias. Se analiza la progresividad de cada impuesto evaluando la sensibili-dad de las conclusiones ante distintos indicadores de bienestar y supuestos

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más estrecha de servicios. Es este en sí mismo un hecho destacable, que po-ne de manifiesto la capacidad del IVA para transformarse en la primera for-ma de imposición que incorpora masivamente en su base imponible a losservicios.

Resulta clara la tendencia hacia la utilización del IVA como técnica deimposición del gasto, que libera de carga tributaria a la inversión. Esta ven-taja del IVA coexiste, en estos mismos países, con la concesión de tratamien-tos de exención y/o tasas diferenciadas a distintos tipos de bienes y serviciosque conspiran contra el logro de una más plena neutralidad del impuesto(solamente 25 países emplean una única tasa general, siendo 73 los que uti-lizan una o más tasas diferenciales y diversas exenciones a sectores específi-cos).

El segundo hecho significativo en la reforma de la tributación al consumode la Argentina estuvo referido a la imposición indirecta provincial, más es-pecíficamente al Impuesto a los Ingresos Brutos, y consistió en la declara-ción de voluntad de sustituir esta mecánica distorsiva y anticuada de impo-sición a las ventas por un impuesto a las “ventas finales”, expresada por lasprovincias que adhirieron a los Pactos Federales de 1992 y 1993.

Revalorizar la imposición al consumo es sinónimo de preocupación porlos efectos económicos de los tributos y de una búsqueda de formas de tri-butación que disminuyan o atemperen los costos de eficiencia asociados a laextracción de impuestos.

Específicamente la imposición general al consumo es un medio para re-mover los efectos negativos de otras alternativas de imposición sobre los in-centivos a ahorrar; de eliminar los tratamientos impositivos no igualitariossobre distintos tipos de inversión y producir una mejor asignación del stockde capital disponible y por supuesto de gravar uniformemente el consumo detodos los bienes y servicios, evitando alteraciones artificiales en la estructurade precios relativos de unos y otros, motivadas por la incidencia de impues-tos no neutrales.

El camino transitado hasta el presente es demostrativo de la progresivapérdida de impulso del afán reformista de la imposición indirecta.

En el caso de los tributos indirectos federales y específicamente del im-puesto al valor agregado, cabe mencionar entre los aspectos que permanecenpendientes de una solución mejor a la arbitrada en la ley nacional de IVA,los referidos: al tratamiento del sector financiero y asegurador; a la no auto-maticidad del descuento de los créditos fiscales por compras de bienes de ca-pital; al tratamiento del pequeño contribuyente a través del régimen de acre-centamiento de tasa para responsables no inscriptos y al uso de exencionescomo supuesto mecanismo de alivio de la carga impositiva en sectores talescomo salud, educación, cultura y entidades sin fines de lucro.

Asimismo, en lo que hace al diseño básico del IVA, se ha ido abandonan-do el principio de tasa única, coexistiendo en la actualidad tres tasas dife-renciadas (la general, la reducida para el sector construcción y la diferencialsobre el consumo de ciertos bienes y servicios) además de la tasa cero paraexportaciones, con la aparente intención oficial de ampliar la cantidad debienes gravados a alícuota reducida.

A estos problemas se suman los derivados de los procedimientos arbitra-


Impuesto a las ganancias de las empresas. El grado de progresividad deeste tributo no es claro, variando por tipo de ordenamiento y por supuestode incidencia. Si se asume que impacta en partes iguales sobre el consumo,el trabajo y el capital, resulta un tributo regresivo en un sentido corriente ylevemente progresivo en sentido intertemporal. Si, en cambio, se asume queimpacta básicamente sobre los factores productivos, el impuesto es progresi-vo, cualquiera sea el ordenamiento inicial.

Impuesto a los combustibles. Este gravamen es claramente regresivo enun análisis de incidencia corriente. En cambio, al ordenar por consumo, estetributo se vuelve proporcional, salvo para el primer decil, donde la presión semantiene superior al resto.

Impuestos internos. Los impuestos a los cigarrillos y a las bebidas alcohó-licas son claramente regresivos, independientemente del indicador de bienes-tar. La regresividad es más acentuada en el caso de los cigarrillos.

Impuestos provinciales. En un análisis corriente las estimaciones prelimi-nares indican que el impuesto a los ingresos brutos y el impuesto inmobilia-rio son levemente regresivos. En un análisis intertemporal, ingresos brutosresulta levemente progresivo y el inmobiliario aproximadamente proporcio-nal. La presión del impuesto a los automotores tiene en general una formade U invertida: es baja para los estratos pobres y ricos, y más alta para losde ingresos medios.

El ordenamiento de los principales impuestos nacionales por grado deprogresividad (de mayor a menor) en un análisis de incidencia corriente es elsiguiente: (i) ganancias físicas, (ii) ganancias de sociedades, (iii) trabajo, (iv)IVA y combustibles e (v) internos. En un análisis intertemporal el ordena-miento se mantiene con la excepción de IVA y combustibles que resultan sermás progresivos que los impuestos al trabajo.

Conclusiones

Las principales conclusiones acerca de la incidencia del conjunto del sis-tema impositivo son las siguientes:

• Independientemente del indicador de bienestar utilizado, la carga del sis-tema tributario argentino está fuertemente concentrada en los estratosmás ricos. El primer decil en ningún caso aporta más del 3,5% de la re-caudación total, mientras que el decil más rico contribuye con alrededordel 30% del total recaudado.

• El sistema impositivo argentino resulta regresivo si se ordena a los indi-viduos por su ingreso corriente, y ligeramente progresivo si se lo hace porsu nivel de consumo. La alternativa de medir el bienestar a partir delconsumo corriente parece la más adecuada desde un punto de vista teó-rico. Sin embargo, los resultados que surgen de tomar al ingreso comoindicador de bienestar brindan información útil, y sirven de base de com-

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de incidencia. El estudio explora un aspecto recientemente enfatizado por laliteratura de finanzas públicas: el cálculo de la presión tributaria con rela-ción al ingreso permanente (en lugar del ingreso corriente). Se supone quelos individuos suavizan su sendero de consumo, por lo que es posible apro-ximar al ingreso permanente mediante el consumo corriente, y tomar a éstecomo indicador de bienestar. Adicionalmente, el trabajo indaga los efectosque las variables demográficas tienen sobre los resultados. Para ello se con-sidera al ingreso y al consumo per cápita, al ingreso total familiar, y al ingre-so ajustado por adulto equivalente y economías de escala internas al hogarcomo indicadores alternativos de bienestar. La distribución del bienestar va-ría sustancialmente al cambiar de indicador. Estas diferencias tienen impor-tantes implicancias a la hora de determinar el grado de progresividad de ca-da impuesto. El trabajo utiliza supuestos de incidencia que son típicos en laliteratura.

Resultados

Los resultados obtenidos para los principales impuestos nacionales yprovinciales son los siguientes:

Impuesto al valor agregado. En un sentido corriente (es decir, tomando alingreso corriente como indicador de bienestar) el IVA es regresivo dada lamenor (e incluso negativa) tasa de ahorro de las personas más pobres. La re-gresividad surge de una presión alta en los primeros deciles, baja en los úl-timos y relativamente uniforme en el centro de la distribución. Estas conclu-siones no se alteran al ajustar el ingreso por adulto equivalente y pormoderadas economías de escala internas al hogar. Si se trabaja a nivel dehogar la regresividad del IVA se intensifica. Los resultados cambian total-mente si se utiliza al consumo corriente como indicador de bienestar (análi-sis intertemporal). En este caso el IVA se torna ligeramente progresivo, debi-do a la mayor propensión de los más pobres a consumir bienes exentos.

Impuestos al trabajo. Estos tributos son ligeramente regresivos. La regre-sividad surge en gran parte de la escasa presión soportada por los decilessuperiores, compuestos por individuos que generan ingresos de fuentes dis-tintas al trabajo en proporción mayor al resto de la población. La regresivi-dad de los impuestos al trabajo se acentúa en el ordenamiento por ingresoper cápita (respecto al consumo per cápita) y cuando se asume que parte dela carga es trasladada a los precios de los bienes y servicios. Al ordenar a lasfamilias por ingreso total o ingreso ajustado, los deciles más pobres concen-tran una mayor proporción de personas de la tercera edad, por lo que la pre-sión del impuesto al trabajo en estos deciles cae.

Impuesto a las ganancias de las personas físicas. Tal como está imple-mentado hoy en la Argentina el impuesto a las ganancias de las personas fí-sicas es un tributo altamente progresivo, al estar casi exclusivamente con-centrado en el último decil de la distribución.


un análisis de los desarrollos teóricos y de la experiencia internacional dis-ponible, se concluye que la corrección de esta situación al presente requiereuna reformulación profunda del esquema de incentivos que rige las relacio-nes internas del personal de la DGI así como también entre éstos y los con-tribuyentes. La introducción de incentivos monetarios sobre la base de losresultados que la gestión brinde, sin embargo, implica asumir nuevos ries-gos que deben prevenirse y combatirse, tarea sobre la cual también se reali-zan consideraciones importantes. El punto de partida inevitable para esta re-forma es la disponibilidad de indicadores de gestión relevantes para juzgarcada una de las tareas que se realizan dentro de la DGI de forma tal de asig-nar premios y castigos adecuados. Al mismo tiempo, reconociendo que di-chos incentivos podrán ser sólo parciales, se potencia la necesidad de contarcon mecanismos de auditoría interna que eviten manipulaciones, sin perjui-cio de contemplar, también, los incentivos que deben guiar esta última tarea.

Indicadores de gestión DGI que justifican su reforma

Algunos ejemplos son los siguientes:

• Costo administrativo creciente desde 1960: Excepto 1975 y 1989, por laaceleración inflacionaria, el presupuesto de la DGI representó un porcen-taje creciente del total de los recursos impositivos recaudados por el or-ganismo (sin incluir aportes previsionales): pasa del 1,3% en 1960, al1,7% en 1970, al 2% en 1980, al 2,3% en 1990 y al 3,1% en 1995. Segúndatos presupuestarios, en 1997 este índice habría caído al 2,8% pero ellofue producto de la recuperación en la recaudación impositiva luego delefecto Tequila y no de una reducción en el presupuesto en forma directa.

• Productividad laboral estancada desde 1984: A pesar del incremento enla recaudación desde 1991 generada por la fuerte caída de la tasa de in-flación y los aumentos de tasas y ampliaciones de las bases imponibles,también se evidenció a partir de esa fecha un fuerte incremento en el ta-maño de la dotación de personal de la DGI; el incremento en la informa-tización no aumentó la productividad de cada empleado de la DGI; al au-mentar la dotación de factores su “producción” creció, pero su“productividad” (media) no.

• Productividad laboral baja internacionalmente: Si bien en 1997 la produc-tividad por empleado parece haber aumentado hasta un 25% (con rela-ción a 1995, producto del incremento en la recaudación en un orden si-milar), la comparación con el IRS en Estados Unidos indicaba que en1995 este indicador era un 40% inferior al norteamericano.

• Administración cara internacionalmente: Hay dificultades en la compara-ción, pero la DGI es internacionalmente cara; si se contabilizan las dife-rencias (estructura y niveles de las alícuotas impositivas, descentraliza-ción fiscal, gasto impositivo, delegación a los contribuyentes, evasión, etc.)la comparación tendería a acentuar el mayor costo de la DGI (superior al2% de la recaudación en 1995, incluyendo los aportes previsionales).

• Motivos concurrentes de mayores costos: Existen diversos factores que ex-plican el mayor costo de recaudación en la Argentina que en Estados

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paración con estudios tradicionales de incidencia impositiva para la Ar-gentina y el resto del mundo, en su gran mayoría basados en ordena-mientos por ingreso corriente.

• La regresividad del sistema tributario argentino en un sentido corrienteproviene de la fuerte regresividad de los tributos al consumo (IVA, aran-celes, combustibles e internos) y la leve regresividad de varios impuestosimportantes (trabajo, ganancias de empresas e ingresos brutos). Los im-puestos claramente progresivos son poco importantes (ganancias de per-sonas físicas y bienes personales). La regresividad del sistema tributarioes mayor al tomar al ingreso total familiar como indicador de bienestar, yse atenúa al ordenar a los individuos por ingreso per cápita o por ingresoajustado por adulto equivalente y economías de escala internas al hogar.La regresividad surge en todos los casos de una distribución de la cargatributaria concentrada en los estratos más ricos, combinada con una dis-tribución inicial del ingreso, aún más concentrada en esos estratos.

• La leve progresividad del sistema impositivo argentino al considerar alconsumo per cápita como indicador de bienestar surge esencialmente delcarácter ligeramente progresivo del IVA (resultado de la estructura deconsumo de los bienes exentos) y de ganancias de sociedades e ingresosbrutos. Los gravámenes a los combustibles, los aranceles, el impuesto in-mobiliario y el impuesto a los automotores son aproximadamente neutra-les, mientras que los impuestos al trabajo son sólo ligeramente regresivos.Los únicos impuestos claramente regresivos en un análisis intertemporalson los internos (especialmente el impuesto a los cigarrillos), mientrasque los únicos marcadamente progresivos son ganancias de personas físi-cas y bienes personales. La progresividad del sistema impositivo es el re-sultado de una presión aproximadamente uniforme a lo largo de casi todala distribución, combinada con una mayor presión en los deciles superio-res, en especial en el último.

• Dada la distribución de gastos públicos e impuestos en la Argentina, unaumento de cualquier tributo, incluso del más regresivo de los existentes,que financie transferencias efectivas en educación primaria, secundaria osalud mejora la equidad distributiva. Obviamente, dado un nivel de gastoy a igualdad de otras condiciones (por ejemplo, iguales costos de eficien-cia), un impuesto progresivo es preferible a uno regresivo. Lo que se enfa-tiza es que incluso un impuesto regresivo mejora la distribución del in-greso si es usado para financiar aumentos efectivos (que lleguen a lapoblación con la calidad adecuada) en la gran mayoría de los gastos pú-blicos sociales.

V. ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

Introducción

En esta parte se analizan algunos indicadores de gestión de la DGI queseñalan costos administrativos altos y crecientes, así como también se ob-servan ciertas ineficiencias en su funcionamiento interno. Sobre la base de


• Como no es posible lograr que los incentivos sean completos, subsistirándivergencias entre los objetivos de los superiores jerárquicos y la institu-ción; hay dos limitaciones deseables: a) reglamentar los instrumentos deque éstos disponen para transmitir incentivos a sus subordinados (parareducir la posibilidad y el grado de abusos y favoritismos), y b) diseñarun esquema de auditoría de gestión y rotación del personal que reduzcala posibilidad de malas prácticas dentro de la organización.

Estas medidas, adoptadas en forma conjunta, evitarán favoritismos o in-fluencias políticas, aumentando la credibilidad de la reforma, corrigiendo losincentivos en toda la jerarquía interna de la DGI, comenzando desde la cimamisma (el director de la DGI también debe recibir premios, es decir, un ma-yor presupuesto para su uso discrecional sobre la base del resultado globalde la gestión recaudadora, controlando por factores fuera de su control –esdecir, el crecimiento del PBI, modificaciones tributarias, etc.); la intervenciónexterna a la DGI se justifica sólo frente a resultados negativos de su acción(por ejemplo, acoso y extorsión a contribuyentes, insuficiencia en la recauda-ción, arbitrariedad en la asignación de premios y castigos, etc.) debiendootorgarse flexibilidad (autonomía) para su organización interna y política derecursos humanos.

Experiencia internacional

En los países desarrollados los incentivos se concretan por medio del ma-yor control social de las acciones de todos los individuos (incluyendo agentesfiscales), acotando la posibilidad de evasión y corrupción; puesto que ellofunciona aceptablemente, no se necesitan reformas. En cambio, en los paí-ses menos desarrollados la necesidad de reformas ha sido mayor por el de-sempeño históricamente más deficiente de las administraciones tributarias,aunque la introducción de incentivos ha sido la excepción a la regla.

Tanto en México, como en Brasil, en Perú y en Ghana se han verificadoreformas donde se premió fuertemente a los agentes fiscales (con hasta 60%de la recaudación adicional obtenida en sus intervenciones), con distintosresguardos y controles de reaseguro en cada caso (en general en línea, endistinto grado, con las observaciones anteriores). Aunque estas reformas coe-xistieron con otras modificaciones en la estructura y diseño tributario quedificultan la evaluación, y aun siendo imperfectas en distintos aspectos, seha verificado: a) un incremento sustantivo en la recaudación por empleado,b) un incremento en el porcentaje de contribuyentes auditados, y en la razónbeneficio/costo de dichas auditorías, y c) un incremento espectacular en losjuicios penales por evasión (México).

La experiencia reciente en la Aduana Argentina, con el control privado dela importación de distintos rubros, está comenzando a ofrecer evidencia (aúnmuy preliminar) sobre la importancia de diseñar un esquema de incentivosadecuado: el incremento en la determinación de los valores de importacióncuando los ingresos de los recaudadores (en este caso, privados) están direc-tamente vinculados con éstos.

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Unidos. Una estimación aproximada indica que el costo laboral explica el28% de las diferencias de costos entre la DGI y el IRS, el costo del capitaly otros insumos explica el 45%, y la distinta presión impositiva explica el27%. Esto es, los costos del trabajo (ajustados por referencias al PBI percápita) y del capital son mayores en la DGI que en el IRS, mientras que lapresión tributaria es superior en los Estados Unidos que en la Argentina(considerando el nivel federal de gobierno).

• Mayor fiscalización, pero de dudosa efectividad: Si bien en la década del 90aumentó la tarea de fiscalización (tanto interna como externa preventiva yordinaria), generando mayores sumarios totales, los sumarios materialesdisminuyeron fuertemente (con relación al número de contribuyentes ins-criptos; en números absolutos la reducción entre 1991 y 1995 fue del40%), sugiriendo que en la tarea de fiscalización no es muy efectiva.

Sustento conceptual a la reforma sugerida

La investigación económica sobre la evasión tributaria ha tendido a reco-nocer las distintas tareas que se realizan dentro de la agencia que recauda losimpuestos: detección, denuncia y cobranza de evasión. Puesto que existenproblemas de “agencia” motivados por diferencias de objetivos e informaciónasimétrica entre los distintos miembros de la organización, sus decisiones res-ponderán a dichos objetivos individuales a menos que se instrumenten incen-tivos (“premios y castigos”) para realizar adecuadamente la tarea. La introduc-ción de incentivos dentro de las administraciones tributarias plantea distintosdesafíos: deben contemplarse distintas dificultades y restricciones tales comoque a menudo la detección, denuncia y cobranza de la evasión se realiza engrupos de trabajos, existen dificultades de definición y medición del resultadode las decisiones, y el esfuerzo en dicha tarea, debe asegurarse el resguardode los derechos de los contribuyentes frente a abusos de los agentes fiscales,es factible que existan intentos de politización de la administración, etc.

Estas particularidades, sin embargo, pueden ser atendidas sobre la basede las siguientes previsiones:

• Para las tareas administrativas, deben implementarse incentivos grupa-les;

• Para las tareas de auditoría fiscal, hay que combinar incentivos indivi-duales al inspector (que entra “en contacto” con el contribuyente y poten-cial evasor) con incentivos al grupo de apoyo (quien contribuye a definirel caso, provee la documentación de apoyo, etc.);

• Para las tareas de auditoría interna, también hay que implementar incen-tivos primordialmente individuales, premiando la detección de la corrup-ción dentro de la organización y penalizando severamente a los culpables;

• Los premios y castigos deben ligarse a resultados efectivos (es decir, re-caudación) y no a resultados parciales que pueden o no concretarse (porejemplo, denuncias por evasión) o subjetivos (es decir, evaluación del su-perior directo);

• También deben penalizarse sobredenuncias reiteradas luego considera-das “temerarias” o abusivas (infundadas, falsas) por la justicia.


El sistema tributario argentino puede ser mejorado en su diseño y en sueficacia. Para poder precisar las sugerencias de política impositiva es conve-niente resumir, en primer lugar, los principales problemas que existen en laactualidad.

Deben considerarse las falencias de diseño, las restricciones prácticas einstitucionales, las características del medio ambiente en el cual se insertala economía argentina, y los problemas macroecónomicos que tienen algunarelación con la forma en que se legislan y se recaudan los impuestos.

Sin dudas, la principal debilidad del sistema impositivo argentino vigentea comienzos de 1998 es la elevada evasión. Las alícuotas formales vigentesde los gravámenes que perciben los tres niveles de gobierno son muy altaspara el nivel de desarrollo alcanzado por el país,1 y a pesar de ello, la recau-dación medida como porcentaje del PBI aparece como razonable en la com-paración entre países cuando se contempla el nivel del PBI per cápita argen-tino. La diferencia la explica la alta evasión (y también algunos tratamientosespeciales que permiten eludir el pago de algunos gravámenes).

El país en su conjunto pierde potencial de desarrollo cuando las inversio-nes y el empleo se realizan en un sector o región sólo porque es más fácilevadir o eludir, porque en esas actividades contribuyen menos al productototal que el capital y el trabajo empleado en sectores formales que no tienendesgravaciones. Además, las promociones afectan la equidad vertical desdesu propio diseño, ya que usualmente acceden a ellas los contribuyentes demayores recursos. También discriminan entre familias de igual nivel de in-greso alterando la equidad horizontal, porque no todas tienen la misma ca-pacidad de influir en los legisladores para que su actividad o región obtengaun privilegio impositivo. Del mismo modo, la evasión destruye la equidad ho-rizontal y vertical del sistema.

Una segunda debilidad importante del sistema tributario argentino es sufalta de flexibilidad para poder resolver algunos problemas puntuales. La co-participación federal de los impuestos principales que recauda la Nación y lafalta de coordinación entre los tres niveles de gobierno a la hora de diseñarsus propios sistemas tributarios genera varios inconvenientes. Por un lado,como la recaudación está muy concentrada en el nivel nacional y se coparti-

NOTA

1. Es necesario evaluar con cuidado cada impuesto antes de clasificarlo dentro deuna categoría. Por ejemplo, el impuesto a las ganancias de las personas que rige enlos países desarrollados es un híbrido entre uno sobre el consumo y otro sobre el in-greso, porque se eximen algunas formas de ahorro; mientras que un impuesto a lasganancias que permite la deducción automática de la inversión del balance impositivoes un gravamen sobre el consumo. A su vez, el impuesto al valor agregado puede serun impuesto al consumo, al ingreso o al producto, dependiendo de la forma en que sedefine la base imponible.


CAPÍTULO 16

El sistema tributario argentino a comienzos de 1998

Daniel Artana y Ricardo López Murphy

sión, es evidente que existen límites a las tasas que pueden imponerse sobreambos. En primer lugar, porque los niveles actualmente vigentes en la Ar-gentina (con la excepción de la financiación con deuda que son reducidos)están en línea con los que rigen en otros países en vías de desarrollo; y ensegundo término, porque cambios bruscos y de magnitud importante sobrelas tasas que gravan al capital pueden ser interpretados como un cambio ad-hoc en las reglas de juego, lo que sí tendría un efecto muy negativo sobre elproceso de acumulación.

Finalmente, la conveniencia de crear fondos de estabilización fiscal pro-puestos por FIEL desde comienzos de la década del 90, ha sido interpretadacomo una forma eficaz de reducir el riesgo país, en especial en momentos defuerte entrada de capitales externos. Un esquema de estas característicasexige una modificación a la coparticipación federal de impuestos y condicio-na el uso de una parte de los aumentos de la recaudación para ese fin.3

En resumen, puede afirmarse que la Argentina tiene: a) altos impuestossobre el uso del trabajo que son diferentes para distintos grupos de trabaja-dores y regiones; b) un impuesto a las ganancias de las personas que sólo al-canza a los contribuyentes de altos ingresos, y que es sustituido para el res-to con los aportes previsionales; c) una tributación indirecta en el nivelprovincial y municipal muy ineficiente, y con un peso importante en el nivelnacional en algunos consumos específicos y en esquemas de percepción y re-tención imperfectos; d) una alta evasión en la recaudación de los tres nivelesde gobierno; e) varios tratamientos subjetivos de alto costo fiscal; f) un sesgopoco justificable a favor de los proyectos que se financian con endeudamien-to; y g) una administración tributaria que parece ser proporcionalmente máscara y menos eficaz que en otros países.

NOTAS

1. La tributación indirecta de los tres niveles de gobierno resulta en una alícuotatotal que alcanza a la mayor parte de los bienes de consumo cercana al 30% (21% deIVA más las tasas equivalente de los gravámenes en cascada a los ingresos brutos ylas tasas de seguridad e higiene); la inversión financiada con fondos propios enfrentauna alícuota combinada de impuestos a las ganancias y a los bienes personales del36% (es mucho más baja la financiada con deuda); los ingresos del trabajo en relaciónde dependencia se gravan con impuestos proporcionales que, expresados como por-centaje del salario neto, alcanzan al 46% (35% si se excluyen los aportes a la cuentaindividual de capitalización) hasta un monto mensual de $ 4500; los trabajadores dealtos ingresos tributan además un gravamen progresivo cuya alícuota marginal máxi-ma alcanza al 33%; las propiedades de las personas pagan impuestos nacionales, pro-vinciales y locales que aproximan el 2% del valor de mercado; la importación de bienesse grava con aranceles que llegan hasta el 30% (nivel bastante superior al vigente enlos países desarrollados); y además existen impuestos a consumos especiales legisla-dos por los tres niveles de gobierno (cigarrillos, bebidas, combustibles, energía eléctri-ca, telecomunicaciones, etcétera), y se utilizan numerosas tasas por prestación de ser-vicios (de justicia, peajes, etcétera).

2. Las proporciones se ajustan a la realidad argentina de 1998 porque los nivelessubnacionales reciben, aproximadamente, el 50% de la recaudación coparticipable.

3. Ver FIEL (1993).

EL SISTEMA TRIBUTARIO ARGENTINO A COMIENZOS DE 1998 533

cipan algunos impuestos y otros no, se generan dos problemas: a) aun a pe-sar de que sea conveniente reducir algunos impuestos y aumentar otros, esadecisión puede verse bloqueada en la medida en que el impuesto que se de-see disminuir no sea coparticipable y los que sea conveniente aumentar secoparticipen y no sea posible transferir más responsabilidades de gasto a lasprovincias a cuenta del incremento en la recaudación. Esta trampa fiscal habloqueado la reducción de impuestos al trabajo de la Argentina, a menos quese esté dispuesto a pedirle a las familias un doble esfuerzo de recaudaciónde modo tal de que los recursos que aumentan puedan financiar la reduc-ción de los impuestos al trabajo y al mismo tiempo una expansión en el gas-to público de los niveles subnacionales de gobierno por un monto virtual-mente equivalente.2 b) Además, el patrón de distribución de la masacoparticipable es diferente de la gravedad de los problemas de empleo de ca-da provincia, y ello puede convertirse en un segundo freno a una eventualreforma tributaria ya que la pérdida potencial de recursos coparticipables decada región será diferente de la ganancia potencial de empleo.

Por otra parte, existe poca coordinación entre los tres niveles de gobierno,que muchas veces percute sobre la misma base imponible. Además de noayudar a mejorar el control tributario, esto demora la solución para los pro-blemas de cascada impositiva (por ejemplo, la mejora en la tributación indi-recta que persiguieron los pactos fiscales) o resulta en soluciones imperfec-tas (por ejemplo, los reembolsos de impuestos indirectos a los exportadoresque no reflejan la exacta incidencia de los mismos para cada empresa).

Cuando se discute el diseño del sistema tributario argentino se deben te-ner presente las restricciones existentes. Por un lado, la economía abierta almovimiento de bienes y factores pone límites a las tasas formales que pue-den aplicarse al factor capital. En principio, tasas más elevadas que las queexisten en los países de origen de las inversiones podrían desalentar el flujode capitales hacia la Argentina; a su vez, la existencia de paraísos fiscales in-troduce una segunda limitante ya que ello reduce todavía más las tasas im-positivas que enfrentan en su origen los titulares del capital.

Por otra parte, la debilidad en la administración tributaria ya comentadapuede justificar la introducción de gravámenes o de medidas especiales paraproteger la recaudación.

Para diseñar el sistema tributario argentino, también es importante ana-lizar los problemas macroeconómicos que tiene el país de modo tal de tratarde contar con un marco impositivo que no ponga trabas a su solución. La re-ducción del desempleo, la necesidad de continuar con el proceso de acumu-lación de capital, y la conveniencia de crear fondos fiscales de estabilizaciónanticíclicos son tres desafíos importantes.

La reducción de los impuestos al trabajo para reducir la cuña que existeentre el salario de bolsillo y el costo laboral de los trabajadores en relaciónde dependencia puede contribuir a aumentar durante un tiempo la creaciónde nuevos puestos de trabajo. La experiencia internacional sugiere que laelasticidad de la demanda de trabajo (que mide el grado de respuesta del em-pleo ante cambios en su costo, cuando existe un alto nivel de desempleo) esimportante.

Si bien los impuestos tienen un efecto pequeño sobre el ahorro y la inver-



FIEL: Hacia una organización del federalismo fiscal en la Argentina, Buenos Aires,1993.


Las sugerencias de reforma que se realizan a continuación tienen encuenta los problemas macroeconómicos de la Argentina, y las dificultadespara alcanzar una mejora inmediata en la administración tributaria (aunquese incluyen sugerencias para alcanzar ese objetivo). En los hechos, la movi-lidad internacional de capitales pone un límite natural a la tasa del impuestoa las ganancias, el alto desempleo restringe la imposición al trabajo y las di-ficultades en el control fiscal y la baja calidad del gasto público también limi-tan la tasa del IVA. Se reconoce también que algunos de los cambios pro-puestos demandan una ingeniería institucional compleja; por ello, en elpróximo capítulo, se incluyen algunas sugerencias acerca de cómo resolvereste tema.

Como fuera mencionado en el trabajo, las reformas tributarias deben eva-luarse para un nivel dado de recaudación de modo tal de mantener constan-te el nivel de gasto público. Eso es lo correcto cuando la economía está mo-viéndose a lo largo de su sendero de crecimiento de largo plazo y el gasto delEstado ha sido calibrado al nivel que es sostenible desde un punto de vistamacroeconómico. Sin embargo, en la Argentina de comienzos de 1998 existealguna evidencia que sugiere que éste no es el caso. La elevada tasa de de-sempleo y el todavía incipiente desarrollo de las exportaciones sugiere que enlos años 90 la economía ha padecido de algún atraso cambiario. El origen deeste desequilibrio puede encontrarse en la inflexibilidad de las institucioneslaborales y en la fuerte expansión en dólares del gasto público consolidado.Ambos factores han contribuido para que los costos laborales y el gasto es-tatal se hayan ubicado en niveles que afectan la competitividad de la econo-mía al aumentar los costos de las actividades transables. Este desequilibrioen el nivel del gasto público da un espacio adicional, durante unos pocosaños, para realizar una reforma tributaria porque el costo fiscal de eventua-les reducciones de impuestos, al menos en parte, puede ser afrontado con elproducido del aumento de la recaudación que origina el crecimiento econó-mico. De esta forma, manteniendo el ritmo de aumento del gasto públicoconsolidado por debajo del de la recaudación se facilita cualquier reformatributaria, al mismo tiempo que se ayuda a corregir el desequilibrio en el ti-po de cambio real.

CAPÍTULO 17

Sugerencias de reforma

Daniel Artana,Oscar Libonatti.

Ricardo López Murphyy Santiago Urbiztondo

del resto de los impuestos que son más progresivos; elimina la distorsión queexiste en la actualidad a favor de los trabajadores autónomos; alienta el em-pleo porque la cuña entre los salarios netos y el costo laboral se reduce del36% al 22% del costo laboral; y la mayor parte de este 22% es, en verdad, unahorro forzoso para financiar tres programas que benefician en forma directaa cada aportante: jubilación, obra social y ahorro para desempleo; y favorecela formalización de las relaciones laborales.5

2. PAULATINA REDUCCIÓN DEL MÍNIMO NO IMPONIBLE EN EL IMPUESTO A LAS GANANCIAS

El impuesto al ingreso de los trabajadores de salarios medios y altos de-bería ser alcanzado por el impuesto a las ganancias. La experiencia interna-cional sugiere que ello sólo es posible cuando el mínimo no imponible se ubi-ca en niveles sensiblemente inferiores a los actuales (en la Argentina, elmínimo exento en el impuesto a las ganancias es tres veces el salario mediode la economía, comparado con medio salario promedio para el caso de losEstados Unidos).

Por ello, es aconsejable reducir en forma gradual el mínimo no imponible.Sin embargo, mientras subsistan los problemas en la administración tribu-taria, la incorporación de numerosos trabajadores a este impuesto dificultael proceso de formalización de la economía planteado en el punto anterior.Por ello, se sugiere postergar el inicio de esta reforma hasta el momento enque la evasión impositiva de tributos generales como el IVA se haya reducidoa la mitad del nivel actual, lo que ubicaría a la Argentina en un nivel similaral que hoy se observa en Chile.

3. ELIMINACIÓN DEL SESGO A FAVOR DEL ENDEUDAMIENTO6

Para lograr este objetivo debe eliminarse el impuesto a los ingresos bru-tos sobre la intermediación financiera por acuerdo con las provincias, e in-troducirse un gravamen sobre los intereses pagados por las empresas. Paraevitar gravar la incobrabilidad promedio de los préstamos que influye en latasa de interés activa, y posibles maniobras de elusión, se sugiere que cadaempresa7 determine el impuesto aplicando la alícuota del 33% a la deudaexistente en promedio para cada trimestre, incluyendo todo tipo de obliga-ción financiera (es decir préstamos, obligaciones negociables, etcétera), peroutilizando una tasa de interés nocional, estimada a partir de la tasa de inte-rés promedio pagada por los bonos emitidos por empresas calificadas comoAAA. Esta tasa deberá ser publicada por el organismo recaudador en formaperiódica.

La introducción de este impuesto debería regir sólo para las emisiones dedeuda realizadas con posterioridad a la aprobación de la ley.8

De esta forma, se grava con impuestos “cedulares” a los ingresos del ca-pital (intereses con el nuevo impuesto y dividendos con el impuesto a las ga-nancias de las sociedades), a la alícuota marginal máxima del 33%, mientras

SUGERENCIAS DE REFORMA 537

Un razonamiento similar puede hacerse respecto del aumento en la re-caudación que se obtenga por reducciones en la evasión tributaria. Sería unerror macroeconómico destinar esos fondos a aumentar las erogaciones pú-blicas durante los próximos años, porque ello exacerbaría la demanda de losbienes y servicios que no se transan con el resto del mundo, agravando elproblema de tipo de cambio real. Por ello, el aumento en la recaudación quese obtenga de la mejora en la administración tributaria debe ayudar, duran-te la transición, a financiar el costo fiscal de la reforma impositiva. Además,deben cubrirse otras urgencias macroeconómicas como la creación de fondosde estabilización fiscal y la eliminación del déficit público, que permitan re-ducir el alto costo del endeudamiento de la Argentina.

Debe mencionarse, no obstante, que a medida que se reducen los im-puestos se hace lo propio con las distorsiones que éstos generan. Ello justi-fica un nivel de gasto público más alto porque se reduce el costo social de fi-nanciarlo (incluyendo el costo de eficiencia que éstos generan). Nuevamente,la oportunidad para tomar provecho de este mayor espacio que proporcionauna tributación menos distorsiva deberá esperar a que se corrijan los proble-mas durante el período de transición.

1. PAULATINA ELIMINACIÓN DE LAS CARGAS PATRONALES1

La eliminación de las cargas patronales y de los aportes de los autóno-mos que se destinan al sistema previsional de reparto, y su reemplazo porimpuestos generales es justificable por varias razones. Por un lado, ayuda aresolver el problema del desempleo en el corto plazo tal cual se desprende dela experiencia internacional. Por otro, en el caso argentino una medida deesta naturaleza ayuda a resolver dos problemas adicionales: reduce el sesgoa favor de las actividades informales ya que las cargas previsionales tienenun nivel de evasión superior al promedio del resto de los impuestos; y alientauna mayor cobertura previsional, moderando un conflicto social futuro degran envergadura cuando la gran cantidad de trabajadores que no cumplepuntualmente con los aportes llegue a la edad de jubilarse.

En el mediano plazo la tributación sobre el trabajo en relación de depen-dencia quedaría resumida en los aportes personales destinados al sistema dejubilaciones y a la obra social y a un aporte patronal del 4,5%, uniforme pa-ra todo el país, destinado al programa de asignaciones familiares.2 El restode los programas (ANSSAL, PAMI y financiación de la jubilación mínima y dela transición previsional) se financiaría con aportes de rentas generales.3 Sereemplaza el sistema de indemnizaciones y de seguro de desempleo actual-mente vigentes por un sistema de ahorro previo a cargo del empleador, del2,5% en promedio de la nómina salarial, lo que proporciona una coberturarazonable para los trabajadores despedidos.4 Los autónomos sólo deberíanpagar una cuota mensual que incluya su aporte personal al sistema previsio-nal.

Esta reforma mejora la progresividad del sistema impositivo argentino yaque se reducen las fuentes de financiación de algunos programas socialesque son moderadamente regresivas, y se las reemplaza por la recaudación


de identificar el verdadero valor agregado sea en la intermediación financie-ra o en la actividad aseguradora, se simplificó la determinación del IVA enestos sectores (no se computan el costo de los fondos prestables en el casode los bancos ni los siniestros en los seguros), dando lugar a una sobreimpo-sición del valor agregado que encarece artificialmente estos servicios. El tra-bajo plantea propuestas para eliminar estas distorsiones.

También por simplificación de la administración, el IVA argentino trata alpequeño contribuyente por medio del sistema de acrecentamiento de tasaque se propicia modificar, por entender que es inequitativo y creador de dis-torsiones. En su reemplazo se propone un sistema que disminuye drástica-mente el costo del cumplimiento voluntario para el pequeño contribuyente(de hecho ese costo pasa a ser absorbido por la AFIP) y que puede compati-bilizarse con el futuro régimen del monotributo, aunque preservando la na-turaleza de responsable inscripto en IVA del pequeño contribuyente.

Por último, se propone un procedimiento para la devolución plena de loscréditos por compra de bienes de uso a contribuyentes embarcados en pro-yectos de inversión, que no generan flujos de ingresos contra los cuales des-contar tales créditos. Asimismo, se sugiere la paulatina reducción de losporcentajes y tasas de los regímenes generales de retención y percepción deIVA durante un plazo de cuatro años, al cabo de los cuales estos instrumen-tos continuarán existiendo pero desprovistos en gran medida de su papel derecaudadores del “impuesto presunto” del retenido/percibido y circunscrip-tos a anticipar una parte de la futura obligación tributaria, colaborando pa-ra una mejor detección y fiscalización de los contribuyentes retenidos/perci-bidos.

Se avanza sobre la cuestión de la inconclusa sustitución del impuestoprovincial sobre los Ingresos Brutos, generando dos alternativas para reem-plazar este gravamen y organizar la imposición provincial sobre el consumo,armonizándola con la imposición federal sobre la misma base. Las alternati-vas discutidas comprenden:

1) la introducción de un sistema de impuestos provinciales al valor agrega-do, que tienen idéntica base que el IVA nacional, se estructuran en basea principio de destino en el tratamiento de los flujos interjurisdiccionalesy permiten la diferenciación de tasas entre provincias, sin requerir de ca-jas compensadoras entre provincias “exportadoras netas” e “importadorasnetas”, o bien,

2) un sistema de impuestos provinciales al consumo que no actúan a travésde las transacciones, sino que recaen sobre: a) las empresas, en este ca-so con método de cálculo sencillo que determina la base imponible comola diferencia entre las ventas y la suma de las compras intermedias máslas compras de bienes de uso, más los pagos salariales; b) sobre las per-sonas, siendo la base en este caso los ingresos del trabajo. Estas alterna-tivas si bien inciden ambas sobre la misma base (el consumo) tienen dis-tintas implicancias en términos de necesidades de coordinación entrefiscos provinciales (entre sí y con la AFIP); de autonomía financiera de losestados provinciales y de progresividad de la imposición.


que la progresividad se limita a los ingresos del trabajo (en relación de de-pendencia o autónomo).

4. IMPOSICIÓN INDIRECTA9

Las propuestas concernientes a la imposición indirecta a nivel federal es-tán orientadas a producir adecuaciones en el diseño del IVA que retoman elespíritu de generalización y simplificación de este impuesto propio de la re-forma de 1989/90, que resultó en alguna medida desvirtuado por desarro-llos posteriores de política y administración tributarias. Se propone la exis-tencia de una tasa única en IVA y, en particular, el abandono de ladiferenciación de tasas como instrumento redistributivo.

El uso de reducción de tasa o de exenciones con fines redistributivos espoco eficaz. En la medida en que se decide abaratar ciertos consumos, cuan-do ellos son efectuados por determinados sectores de la población, resultaconveniente actuar a través del gasto, mediante subsidios focalizados, evi-tando las filtraciones que genera el instrumento impositivo y los costos entérminos de administración y cumplimiento a que da lugar lo no uniformidadde tasas en IVA. Esta orientación es la que se propicia en sustitución de laexención del transporte de pasajeros y de la tasa reducida que recae sobre lavivienda.

El uso de exenciones para alentar el consumo de determinados bienes yservicios en forma genuina, independientemente del sector de la poblaciónque lo realice o del peso relativo que tales consumos tengan en el presupues-to de las familias de distinto nivel de ingreso o riqueza es una decisión de po-lítica que no se juzga en este trabajo.

Sin embargo, cabe destacar que los tratamientos a los bienes meritoriosen la Argentina parecen poseer una amplitud bastante mayor que la que esusual, por ejemplo en los IVA europeos, cuando se trata de los denominados“bienes y servicios culturales”. Se propicia en consecuencia extender el IVA adiarios, revistas, radio, televisión y otras actividades culturales. En el mismoorden de ideas parece prudente acotar la laxitud con la que se otorga la ca-tegoría de “organización sin fines de lucro” y la exención de IVA que ella traeaparejada. Sería necesario supeditar la misma al cumplimiento de requisitosmás estrictos por parte del beneficiario en términos de demostración feha-ciente de ausencia de finalidad de lucro, de utilización de trabajo voluntarioy no generación de competencia a responsables inscriptos en IVA, entreotras, para otorgar reconocimiento como organización sin fines de lucro ytratamiento exentivo.

No se objeta la exención del IVA que gozan los servicios educativos si selos incluye como bienes meritorios (lo mismo ocurre con la exención a servi-cios médicos y de salud), aunque considerados como gastos de inversión encapital humano cabría otorgar, al menos sobre parte del gasto, tratamientode tasa cero en IVA y liberación total de carga impositiva.

Si bien existen tratamientos diferenciales en IVA por motivos de bienesmeritorios o de redistribución, también los hay por razones administrativas.Así por ejemplo, en el sector financiero por la dificultad conceptual y práctica


6. REGLAS PARA PROTEGER LA RECAUDACIÓN

La introducción de un impuesto a los intereses exime del uso de reglas de“thin capitalization”. Pero deben establecerse criterios claros y objetivos sobrela base de la experiencia internacional sobre precios de transferencia y sobremontos máximos a pagar al exterior en concepto de regalías, uso de marcas,y otros similares (por ejemplo, como un porcentaje de las ventas, pero con uncriterio uniforme para evitar la disparidad que existe para algunos de estosconceptos en la actualidad). Además, es conveniente reemplazar el impuestoa los bienes personales que recae sobre acciones y plazos fijos y otros activosfinancieros por un impuesto a los activos del 0,5%, permitiendo que el im-puesto a las ganancias de la empresa sea utilizado como pago a cuenta delmismo para evitar problemas con los créditos fiscales concedidos por los paí-ses extranjeros. Debería integrarse el impuesto a los bienes personales (querecaería sobre los activos no financieros) con el impuesto a las ganancias delas personas, permitiendo que uno se utilice como pago a cuenta del otro.

7. COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Se sugiere integrar todos los impuestos percibidos por la Nación a la ma-sa coparticipable (con la excepción de los que recaen sobre el comercio exte-rior), crear un único fondo de distribución que agrupe todos los que hoy sedistribuyen a las provincias (incluyendo los aportes del Tesoro), y mantenerla participación actual de la Nación y el conjunto de provincias en el total delos fondos. De esta forma se logra la flexibilidad necesaria para priorizar lareducción de los impuestos al trabajo y se puede hacer frente a la meta deexpansión del gasto nominal (incluida la Coparticipación Federal de Impues-tos) a un ritmo anual del 2,0% durante cuatro años.11 La Nación debería ga-rantizar a las provincias los montos a transferir en cada año.12

8. ESTABILIDAD TRIBUTARIA

Introducir una cláusula generalizada de estabilidad tributaria tiene elproblema de limitar los grados de libertad del gobierno en momentos de cri-sis y de impedir la adaptación del sistema a los cambios que puedan ocurriren el contexto internacional. Pero la ausencia de la misma, ha permitido querecurrentemente se modificaran los impuestos, muchas veces en forma con-tradictoria, e introduciendo tratamientos subjetivos.

Por ello, se sugiere restringir la posibilidad de cambiar impuestos que re-caen sobre un sector (o introducir tratamientos especiales para algún sectoro región, sea en la forma de desgravaciones, diferimientos, reducciones detasas, o cualquier otra variante), pero permitir cambios generales en las ta-sas de los tributos que tienen una amplia cobertura (como ganancias e IVA).En otras palabras, se puede modificar la tasa del impuesto a las ganancias ola del IVA, siempre que sea aplicable a todos los sectores, pero no se puedenrealizar cambios puntuales.13


En este contexto, si se opta por la primera alternativa, los reembolsos alas exportaciones deben reducirse porque el impuesto a los ingresos brutoses el principal gravamen indirecto devuelto en forma imperfecta por losreembolsos.

Finalmente, en el caso del impuesto a los combustibles se sugiere corre-gir la distorsión existente entre el gas oil y las motonaftas aumentando gra-dualmente el impuesto sobre el primero y reduciéndolo sobre el promedio delas segundas hasta llegar a un impuesto de $ 0,30 por litro de nafta súper (elactual es de $ 0,487 por litro), y de $ 0,24 por litro de nafta común y gas oil(los actuales son $ 0,388 y $ 0,12 respectivamente). Los productores agrope-cuarios podrán descontar el impuesto a los combustibles pagados sobre elgas oil de su declaración jurada de impuesto a las ganancias.

5. ELIMINACIÓN DE LAS EXENCIONES Y OTROS BENEFICIOS SUBJETIVOS

Todavía existen numerosos esquemas de fomento para nuevos proyectoso para determinadas regiones que carecen de una justificación económica.Así se recomienda eliminar: a) el Fondo Especial del Tabaco; b) los reembol-sos por Puertos Patagónicos; c) los subsidios a los combustibles que se con-sumen en la zona sur y algunas ciudades fronterizas y toda otra rebaja oexención en el gravamen que no sea para derivados que se exportan o parauso petroquímico; d) los diferimientos para los proyectos agroindustrialesque se localicen en Catamarca, La Rioja y San Juan y demás regiones a losque fue extendido en los último años; e) los beneficios en el impuesto a lasganancias para las actividades mineras;10 y f) las exenciones en gananciascon la excepción de las que rigen para los dividendos distribuidos y los inte-reses de plazos fijo, obligaciones negociables y otros instrumentos de ahorrofinanciero (que pasan a tributar en cabeza de la empresa al gravarse los in-tereses pagados por éstas), las ganancias de los fiscos nacional, provincialesy municipales (pero no de cualquier institución perteneciente a ellos), las re-muneraciones de los diplomáticos extranjeros y las ganancias de las entida-des internacionales sin fines de lucro; las donaciones a cualquier tipo de ins-titución que excedan los $ 1000 por donante, el valor locativo de lacasa-habitación, la diferencia entre las primas y el capital recibido al venci-miento en los sistemas de capitalización o los seguros de vida (también semantiene, durante la transición, la deducción de la base imponible de losaportes realizados a estas cuentas de ahorro), las primas por la emisión deacciones, las donaciones, herencias, y otros similares, y las ganancias de ca-pital obtenidas por personas físicas o sucesiones indivisas. Además, se su-giere aplicar una política estricta para los proyectos de promoción industrialque provienen de las leyes suspendidas, para evitar que se agreguen proyec-tos nuevos. Cualquier compensación que se decida para alguno de estos sec-tores o regiones sólo podrá hacerse a través de partidas presupuestarias ex-plícitas.


NOTAS

1. Aun si se reemplazan los impuestos al trabajo por un gravamen al consumo quetambién afecta las decisiones del trabajador, se logra aliviar la carga sobre el mercadolaboral porque los dueños de los otros factores (capital) también consumen.

2. El aporte para la obra social es uniforme en todo el país y alcanza a 8% del sa-lario bruto (3% a cargo del empleado y 5% del empleador). De ese total, 0,8% se desti-na a la ANNSAL.

3. En el caso del PAMI se puede financiar también con una contribución de sumafija por empleado, que contemple también a los autónomos, y que se integre a unacuenta de capitalización individual que se utilice para comprar un seguro médico almomento de retirarse, ofrecido por varias entidades (privadas o públicas) en compe-tencia. Ver FIEL (1995).

4. Para más detalles de esta propuesta ver FIEL (1995).5. Para lograr más rápidamente los dos últimos objetivos debería aprobarse una

reforma de las instituciones laborales en el sentido de la propuesta de FIEL (1997).6. Un antecedente de esta propuesta es López Murphy y Teijeiro (1981).7. Excepto las entidades financieras para evitar la doble imposición.8. Para evitar maniobras de elusión fiscal durante el proceso de aprobación de la

ley es posible que sea necesario aplicar el nuevo impuesto incluso a la deuda emitidaalgunos meses antes de la fecha de sanción de la ley.

9. Las propuestas de imposición indirecta se analizan con mayor detalle en los ca-pítulos respectivos.

10. Sólo para nuevos proyectos, ya que debe respetarse la estabilidad tributariaque prevé la ley minera y que se sugiere mantener para las nuevas inversiones, perosin beneficios fiscales en el impuesto a las ganancias. A comienzos de 1998 se discu-tía extender los beneficios tributarios del régimen minero a las actividades forestales,lo que tampoco es conveniente.

11. Dado el crecimiento poblacional, esto supone que los costos de la provisión deservicios públicos y la cobertura de los servicios crecen en conjunto a un ritmo anualdel orden del 0,7%. Cualquier aumento adicional en los mismos podrá ser financiadoa partir de los recursos que puedan obtenerse de la reforma del Estado. Dada la inefi-cacia con la cual todavía se administran varios programas públicos, los ahorros posi-bles en los tres niveles de gobierno son muy importantes y ello permite neutralizar,durante unos años, las exigencias que pueda plantear un gasto creciente a medidaque aumenta el nivel de desarrollo del país. Sólo para el gobierno nacional en FIEL(1996) se estimó que era posible reducir el gasto estatal en alrededor de 3.500 millo-nes (aproximadamente el 8% del presupuesto).

12. Como el gobierno nacional tiene un déficit que debe eliminarse por razonesmacroeconómicas, no podrá aumentar el gasto de acuerdo a la pauta del 2,0% anualhasta tanto haya logrado un resultado fiscal acorde con las restricciones macroeconó-micas de la Argentina.

13. Una cláusula menos restrictiva exigiría que los tratamientos especiales debenser evaluados en su impacto económico, y cuantificados por un comité de expertos,como condición necesaria para su posterior tratamiento por el Congreso (una suertede análisis costo-beneficio de la medida).

14. La tributación sobre las propiedades de las empresas debe estar protegida porla cláusula de estabilidad tributaria para evitar eventuales expropiaciones del capitalhundido.


El gobierno nacional debería alentar a las provincias y éstas, a su vez, asus municipios para que introduzcan cláusulas similares, dejando los gradosde libertad para aumentar la presión formal en la alícuota del IVA provincialy en los impuestos a la propiedad de las familias.14

9. ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

La DGI está en un proceso de cambios importantes que pueden tener unefecto positivo sobre su funcionamiento. En los próximos acápites se realizanalgunas sugerencias adicionales.

En primer lugar, se sugiere comenzar a implementar las decisiones y es-tudios concretos que permitan implementar en un plazo razonable una refor-ma profunda en la organización interna de la DGI. Estos son:

• Identificar indicadores de gestión relevantes (es decir, recaudación totalespontánea, recaudación de morosos, cobro judicial, índices de opiniónsobre atención, costo administrativo, demora en la resolución de recla-mos, demandas fallidas o no concretadas, sentencias por abuso de auto-ridad, etc., relativos al ejercicio anterior, corrigiendo por modificacionesen el nivel y la estructura tributaria, el nivel de actividad, etc., y las va-riables fuera del control de la DGI).

• Definir los objetivos de las distintas áreas (subdirecciones y direccionesde la DGI), también en cuanto a la participación e importancia relativa decada una de ellas en el resultado final del objetivo planteado, medidos so-bre la base de los indicadores de gestión relevantes en cada caso.

• Diseñar un esquema de premios y castigos para los responsables de cadaárea vinculados con los resultados alcanzados; estos agentes jerárquicostendrán entonces incentivos para (descentralizadamente) lograr un fun-cionamiento eficiente de su área de responsabilidad, con lo cual querránutilizar su conocimiento sobre la materia para alcanzar el objetivo de lainstitución; dentro de ciertos límites y pautas, deben contar con instru-mentos para incentivar a sus subordinados (de forma tal que éstos ac-túen también en beneficio del área propia y por su intermedio de la insti-tución en su conjunto).

Además, la DGI debe ser una entidad con autonomía de gestión, financia-miento proveniente del nivel de recaudación logrado, con personal que pue-da evolucionar dentro de una carrera administrativa, y los contribuyentesdeben ser asistidos en su relación con ella (por un Ombudsman tributario).

Los resultados de estas reformas en los incentivos ayudarán a lograr losobjetivos que se plantean a partir del análisis sobre la gestión administrati-va del organismo: mejora en la selección de casos a auditar, mayor dedica-ción y empeño en las tareas, menor corrupción interna, mayor seriedad en ladeterminación fiscal, etc., pero gozarán de una mayor probabilidad de verifi-cación en la práctica, ya que son los propios miembros de la organizaciónquienes querrán producirlos, además de ser perfeccionados sistemáticamen-te sobre la base de la experiencia obtenida.


1. CUANTIFICACIÓN DE LAS PROPUESTAS

Para cuantificar el impacto de las sugerencias realizadas en las seccionesanteriores se supuso que la recaudación tributaria crece a una tasa anualdel 6% (compatible con una economía creciendo al 5% anual). No se incluyeningún efecto adicional por reducción de la evasión fiscal y, por lo tanto, lasestimaciones son conservadoras.1

Medidas que generan costo fiscal. La más importante es la reducción enlos impuestos al trabajo que son del orden de 15,6 puntos efectivos2 para lostrabajadores en relación de dependencia y del 66% en las cuotas de los au-tonómos. El costo fiscal de esta reducción se estima en algo más de 7.000millones de pesos anuales a valores de 1998.

La eliminación del impuesto interno a la actividad de seguros y la utiliza-ción de un mecanismo neutral de imposición en el IVA para las entidades fi-nancieras y de seguros tiene un costo fiscal anual del orden de $ 1.000 mi-llones a valores de 1998.

Finalmente, la eliminación de los mecanismos de retención excesivos queexisten en el IVA y la devolución automática de los créditos fiscales por la in-versión tiene un costo fiscal de $ 700 millones por año.

Medidas que aumentan la recaudación. La eliminación de las exencionesen IVA y Ganancias sugerida genera una ganancia fiscal que se estima en elorden de $ 1.600 millones al año, y la eliminación de los tratamientos subjeti-vos y de fomento para nuevos proyectos (Fondo Especial del Tabaco, diferi-mientos impositivos, subsidio a puertos patagónicos y exenciones y reduccio-nes en el impuesto a los combustibles) permite obtener una ganancia fiscalanual del orden de $ 850 millones.3 Finalmente, el gravamen sobre los intere-ses y las modificaciones en el impuesto a los combustibles permiten obtenerun ingreso adicional anual de $ 600 millones. La reducción del mínimo noimponible en el impuesto a las ganancias tiene un ingreso fiscal potencialanual del orden de los 1.900 millones, pero su entrada en vigencia y en formaparcial se difiere hasta el año 2001, con efecto pleno cinco años más tarde.


FIEL: El sistema de seguridad social. Una propuesta de reforma, CEA/FIEL, Buenos Ai-res. 1995.

FIEL: La Administración Pública Nacional: propuesta para su reestructuración, CEA/FIEL, Buenos Aires, 1996.

FIEL: El empleo en la Argentina. El rol de las instituciones laborales, Buenos Aires,1997.

López Murphy, R. y Teijeiro, M.: “Imposición al capital en un contexto inflacionario”,1981.


CAPÍTULO 18

Cuantificación de la propuesta y viabilidad institucional

Daniel Artana y Santiago Urbiztondo

sempeño de su gestión, lo que permitirá pasar de una organización cen-tralmente dirigida y con rigideces y carencia de autonomía, hacia unanueva institución dotada de mayor autonomía y flexibilidad. La menorevasión que seguirá a este cambio organizacional permitirá reducir lapresión impositiva en forma progresiva al sector formal de la economía,permitiendo recuperar la equidad horizontal y vertical entre los contribu-yentes.

• Como ocurre en general con toda reforma, sus efectos son en general ma-teria en cierto grado desconocida, en particular en cuanto a la secuenciay duración de eventos a sucederse. En el largo plazo, las ganancias deeficiencia y equidad de esta reforma son bastante definidas, pero tambiéndebe reconocerse que pueden existir ajustes en distintos sentidos duran-te la transición. Estas incertidumbres provocan una aversión natural alcambio aun de parte de quienes serán los seguros beneficiarios en el lar-go plazo.

Actores afectados

• Puesto que los impuestos reducidos no son coparticipables mientras quelos que se incrementan sí lo son, este cambio implica incrementar la re-caudación de las provincias y disminuir la recaudación de la Nación. Enese sentido, debe instrumentarse en forma simultánea una modificaciónen los coeficientes de distribución primaria de la masa de impuestos co-participables.

• El cambio en la estructura también impacta de forma diferencial sobredistintos sectores productivos (tanto al analizarlo en el ámbito de empre-sas como de los trabajadores). En el ámbito de empresas, en los sectoresdonde se producen bienes transables, con tecnologías intensivas en eluso del factor trabajo y que muestran un alto grado de cumplimiento tri-butario (formalidad) la reforma implica ahorros ciertos, ya que en el cor-to plazo disminuye en forma importante la presión impositiva sobre unfactor de producción significativo y en el corto plazo la menor evasióntambién extiende esta ventaja al resto de los tributos. Por otra parte, lasempresas que actúan en sectores donde se producen bienes o se proveenservicios no transables, intensivos en capital e informales, son perjudica-das por esta reforma. Naturalmente, dentro de cada actividad habrá em-presas con distinto grado de formalidad y tecnología, con lo cual existiráun sinnúmero de casos intermedios que pueden quedar en distintas si-tuaciones netas (por ejemplo, pueden ser beneficiados o perjudicados endistintos grados, menores que los casos extremos anteriores). En el ámbi-to de los empleados de esas empresas, los efectos de corto y largo plazopueden variar: en el corto plazo, el efecto depende de cómo se afecta elvalor de la productividad del trabajo en cada sector afectado, no sólo porla variación de los impuestos laborales sino también por la variación delprecio neto de impuestos que logra obtener la empresa en la que actúa (loque conduce a una alineación entre empleados y dueños de empresas),pero en el largo plazo, debido a la movilidad del trabajo, el efecto diferen-

CUANTIFICACIÓN DE LA PROPUESTA Y VIABILIDAD INSTITUCIONAL 547

Reducción de las cargas laborales. El impacto inicial de las sugerenciasgenera una ganancia fiscal del orden de los $ 1.300 millones por año, de loscuales se separan 300 millones para poder compensar a las provincias re-ceptoras de algunos subsidios que se eliminan (las tabacaleras y las patagó-nicas).4

El resto permite una reducción de 1,5 puntos efectivos en las cargas pa-tronales en 1998 o del orden del 10% de la meta global.

Dados los supuestos de crecimiento de la recaudación y la meta de ex-pansión del gasto público (2% anual para las transferencias a las provinciasy un porcentaje similar para el gasto primario nacional, que en los hechos seutiliza para reducir el déficit porque el gasto nacional primario se congela alos niveles de 1998), se pueden reducir los 15,6 puntos efectivos de impues-tos al trabajo que surgen de la propuesta de la siguiente manera: 10% en1998, 20% en 1999, 40% en el año 2000, 70% en el 2001 y 100% en el2002. Al mismo tiempo se elimina el déficit fiscal del gobierno nacional en elaño 2001 y se genera un superávit moderado que se destina al fondo de es-tabilización fiscal en el período siguiente.

2. La economía política de la reforma impositiva

El análisis realizado sobre el sistema tributario argentino ha permitidoidentificar mejoras posibles en cuanto a la estructura de impuestos y en suadministración. Sin embargo, las características de las propuestas tendien-tes en esta dirección introducen impactos asimétricos entre distintos agenteseconómicos que por ende sostendrán distintas posiciones de apoyo, toleran-cia y rechazo. Esto es en particular importante por cuanto los cambios pro-puestos requieren de una decisión donde intervienen representantes de dis-tintos sectores económicos, políticos y sociales, ya sea por medio de susrepresentantes políticos (legisladores, Poder Ejecutivo Nacional, GobiernosProvinciales y Municipales) como por otras instituciones intermedias (asocia-ciones de empresas y de consumidores, sindicatos, etc.). La posibilidad efec-tiva de que se implemente la reforma propuesta requiere precisar sus carac-terísticas y las distintas dimensiones de sus efectos, identificando lasposturas que es esperable encontrar y la incidencia en las decisiones de ca-da uno de los grupos afectados. Sólo entonces puede diseñarse una estrate-gia que haga posible su aprobación.

Características de la reforma

• La reforma en la estructura impositiva que se propone se sintetiza en lareducción de la imposición al trabajo (no coparticipable) y su sustituciónpor mayores impuestos al consumo (vía su generalización), impuestos alos ingresos en sus distintas fuentes, activos, etc. (coparticipables), con-teniendo la expansión del gasto público.

• Con relación a la administración tributaria, se propone la introducción deincentivos de distinta índole (en particular económicos) basados en el de-


Secuencia de las reformas

• A la luz de la multiplicidad de “ganadores” y “perdedores” (fundamental-mente en el corto plazo), la estrategia óptima para llevar a cabo esta re-forma debe minimizar los conflictos de intereses más allá de los estricta-mente inevitables. Ello puede intentarse asegurando cierta simultaneidadexplícita entre los costos y los beneficios que resultan de la reforma. Estoes, acordar que ni la Nación ni las provincias pierden (modificando la dis-tribución primaria pero garantizando la coparticipación actual), y estable-cer que se reducirán las alícuotas si, y sólo si, aumenta la recaudación.

• El punto anterior igualmente dejará ganadores y perdedores (en los dis-tintos sectores productivos, y en distintos tipos de contribuyentes). Estoes algo inevitable. Sin embargo, en la economía política debería prevale-cer la ganancia de los de menores recursos (“trabajadores”), empleadosde la DGI honestos y eficientes, y empresas formales. Si no prevalecen es-tos intereses, el problema está en la representación política, no en la re-forma tributaria.

NOTAS

1. En el supuesto caso en que la evolución de la recaudación fuese más favorableque la prevista, lo razonable es reforzar las partidas que se destinan a reducir el dese-quilibrio fiscal y a la conformación del Fondo de Estabilización Fiscal. Luego de alcan-zarse la meta para este fondo, se podría acelerar la reducción de los impuestos al tra-bajo.

2. Por punto efectivo se entiende la carga existente neta de la reducción regionalque corresponda.

3. Para más detalles sobre estas estimaciones ver FIEL (1997).4. Las provincias patagónicas pierden tratamientos especiales por 350 millones y

las tabacaleras por 200 millones. Pero una parte del subsidio a los combustibles no esusufructuado por los habitantes de la zona sur porque se realizan maniobras de eva-sión fiscal, y una parte importante del sobreprecio del FET favorece a grandes produc-tores que dudosamente recibirían el apoyo provincial si el subsidio se pagara de supresupuesto.


FIEL: Política activa en la Argentina, CEP-Secretaría de Industria, Comercio y Minería,Buenos Aires, 1997.

CUANTIFICACIÓN DE LA PROPUESTA Y VIABILIDAD INSTITUCIONAL 549

cial entre sectores tiende a desaparecer, obteniendo el conjunto de lostrabajadores una mayor retribución neta por la reducción de los impues-tos al trabajo (esto es cierto tanto para los formales como para los infor-males, en este último caso considerando que el ahorro de costos de la in-formalidad es capturado por parte de los empleadores y que a partir desu formalización tendrán acceso a servicios sociales hasta entonces veda-dos).

• También debe evaluarse el impacto de la reforma tributaria en cuanto ala distribución de ingresos, ya que ello determina el grado de aceptaciónde los contribuyentes de acuerdo con su propio nivel de ingreso y riquezainicial. Así, los individuos que se encuentran desempleados se beneficianpor el menor costo laboral y consecuente mayor empleo que sigue a la re-forma. De la misma manera, los dueños de trabajo menos calificado queestán empleados ganan en el mediano plazo por la reducción de alícuotasimpositivas que permite el mejor control de la evasión, y en forma inme-diata por la reducción de impuestos al trabajo (si se trata de trabajadoresque ya eran formales el efecto es obvio; si eran informales el efecto es me-nos obvio por la reducción del empleo que acompaña a la mayor formali-dad, pero debe considerarse que las contribuciones subsistentes permi-ten el acceso a servicios sociales donde reciben un subsidio cruzadodesde los aportantes de mayores ingresos, esto es, obras sociales con pla-nes de cobertura únicos, PBU en la jubilación, etc.). Por otra parte, losdueños de capital humano que al presente evaden el pago del impuesto alas ganancias se perjudican al tener que pagarlo, pero quienes cumplencon sus obligaciones mejoran por la reducción de la tributación sobre eltrabajo aunque en el largo plazo los afectará la reducción en el mínimono imponible. Por su parte, los dueños de capital físico también tienendistintos impactos (si son formales, mejoran en el largo plazo aun cuan-do en el corto plazo podrían perjudicarse; si son informales, estarán peortanto en el corto como en el largo plazo).

• Finalmente, habrá un fuerte impacto dentro de la propia administracióntributaria, que afectará a distintos empleados en forma diferencial depen-diendo de su eficiencia, honestidad y aversión al riesgo: aquellos agenteshonestos y eficientes se beneficiarán por los premios que recibirán (entrelos que está, además de la compensación monetaria sobre la base de sueficiencia, el hecho de pertenecer a una institución más respetada), mien-tras que los agentes honestos pero ineficientes sólo se perjudicarán mar-ginalmente (puesto que la reforma no plantea una reducción drástica enel nivel de empleo, su situación se modificará en el sentido de que serámás visible su ineficiencia y deberán duplicar esfuerzos para neutralizar-la). Todos ellos pueden, sin embargo, ser en primera instancia escépticossobre el efecto final de la nueva organización sobre su propia suerte, loque exige dar pasos muy claros y prudentes. Los agentes deshonestosempeoran decididamente, ya que los auditores internos estarán dotadosde incentivos como para denunciar la corrupción, pero ello, lejos de con-siderarse algo negativo, es parte del propio objetivo perseguido.


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