el futuro de la anchoveta y la normativa pesquera...
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El Futuro de la Anchoveta y la Normativa Pesquera
Análisis y Propuestas de Política* a
Carlos E. Paredes
Úrsula Letona
Abril, 2013
* Estudio preparado para World Wildlife Fund - WWF
MOTIVACIÓN (i)
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● Existencia de un marco regulatorio diferenciado dentro de una misma pesquería,
dependiendo del destino de la pesca. Carece de sustento científico y de lógica
económica.
● La Ley de Cuotas: fue un hito importante pero incompleto. No se incluyó: i) una
reforma de los derechos de pesca, ii) ni la necesidad de integrar a la flota artesanal y de
menor escala, iii) no se planteó reformar o modernizar el sistema de supervisión y
control; y iv) no se incluyo la necesaria modificación del régimen de sanciones.
● El debate en torno al D.S. No. 005-2012: podría tener efectos negativos sobre la
sostenibilidad del recurso. A la fecha no existe un control efectivo sobre las capturas,
las embarcaciones y los desembarques de la flota de menor escala. No hay cuota
global.
MOTIVACIÓN (ii)
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● La captura y los descartes de juveniles: El marco regulatorio actual es contraproducente
y genera incentivos perversos para descartar juveniles en el mar.
● Las plantas residuales y de reaprovechamiento de residuos: Nueva perforación del
sistema, promueve el desvío de la pesca destinada al CHD hacia la producción de
harina.
● “Nadie paga sus multas”: el régimen de sanciones.
● “¿Y quién manda aquí?” El desorden normativo y la gobernanza del sector.
I. Acceso a la pesquería y derechos de pesca
II. Pesca y descarte de juveniles
III. Las plantas de procesamiento de harina residual y
reaprovechamiento de residuos sólidos
IV. Sistemas de control y vigilancia
V. Régimen de sanciones
VI. Caracterización de la normativa y gobernanza del sector
VII. Conclusiones y recomendaciones de política
Lo que vamos a ver…
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I. Acceso a la pesquería y derechos de pesca
● Desde hace más de 40 años, el acceso a la pesquería de anchoveta y el pago de derechos de pesca ha
diferenciado entre las embarcaciones que pescaban para CHI y para CHD.
● La existencia de un marco regulatorio diferenciado dentro de una misma pesquería, dependiendo
del destino que se le dé a la pesca, no tiene sustento científico, ni base lógica o económica alguna.
En la actualidad, la flota para CHI está sujeta a una cuota global de captura y gozan de cuotas
individuales, mientras la flota de menor escala y la ertesanal no están sujetas a cuotalguna.
● Bajo la actual estructura de costos y precios relativos, y dadas las deficiencias de supervisión y
control existentes, no sorprende que la normativa que segmenta artificialmente la pesquería sea
constantemente violada.
● Ante la constatación de la creciente vulneración del régimen regulatorio vigente, cabe preguntarse
si debemos persistir en la idea de tratar de mantener una pesquería artificialmente segmentada.
● En un futuro no inmediato y luego de perfeccionado el sistema de vigilancia y control en la
totalidad de la flota y de los desembarques, habrá que terminar con la ficción de separar la flota
para CHI y para CHD.
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I. Acceso a la pesquería: de la flota industrial
● La regulación pesquera -sobre todo en lo referente a reglas de acceso a la pesquería-
ha sido y sigue siendo inestable y poco predecible. (Las normas más importantes no se
prepublicaron, las recomendaciones científicas han estado muchas veces ausentes).
● A pesar de ser considerada una pesquería plenamente expltada desde los años noventa
y de las sucesivas prohibiciones al incremento de flota, salvo que sea vía sustitución de
igual capacidad de bodega, la flota se incrementó. A lo largo de los años se han
formalizado embarcaciones adicionales a través de sentencias judiciales y
modificaciones normativas. “El lobbying paga.”
● EL D. Leg. 1084 (“ley de cuotas”) incrementó la eficiencia y las utilidades del sector al
terminar con la carrera olímpica. Sin embargo, también acarreó problemas de equidad
y podría atentar contra la sostenibilidad de la especie y viabilidad de la pesquería, sino
es reforzada por un moderno sistema de seguimiento, control y vigilancia.
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I. Acceso a la pesquería: de la flota industrial
● Con el régimen de cuotas individuales de pesca aumentaron los incentivos perversos
para sub-reportar el volumen de los desembarques y descartar los juveniles
capturados en alta mar. (problemas de sostenibilidad)
● Ahora, el principal problema de equidad parece ser el hecho que los dueños de la flota
de menor escala y la artesanal se sienten que fueron injustamente dejados “fuera de la
fiesta”.
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I. Acceso a la pesquería: flota artesanal y de menor escala
● ¿Se conoce con certeza cuál es el tamaño de la flota artesanal y de menor escala que se
dedica a la pesca de anchoveta? No. Lo que sí sabemos es que el tamaño de la flota
artesanal viene creciendo muy rápidamente y que sólo una fracción relativamente
pequeña está autorizada para pescar anchoveta, supuestamente para CHD.
● El D.S. No. 005-2012, al igual que el D. Leg. No. 1084, no fue prepublicado, y carece,
además, de sustento científico conocido. Dicha norma alteró abruptamente el régimen
de acceso a la pesquería. Se reservó para la pesca artesanal una franja de 5 millas de la
línea de costa y determinó que las siguientes 5 millas estarían reservadas para las
embarcaciones de menor escala, dejando a la flota industrial operar sólo afuera de las
10 millas.
● A la fecha no sólo existen problemas en la delimitación de la flota de menor escala,
pues no cuenta con un registro completo de las embarcaciones; además, las mismas no
cuentan con un sistema de seguimiento satelital que permita monitorearlas.
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I. Acceso a la pesquería: flota artesanal y de menor escala
● La flota artesanal y de menor escala no está sujeta a una cuota global de captura, por lo
que tampoco enfrentan límites individuales de pesca. Si lo que se quería con la norma
era proteger a la biomasa, ¿por qué se le reserva la zona más rica de pesca a una flota
cuyo tamaño y composición se desconoce, que no enfrenta límite legal de captura, y a
la que no se le puede dar seguimiento, dado que no cuenta con los sistemas de control
requeridos? Mientras estos aspectos no se corrijan, la norma en cuestión podría tener
efectos negativos en términos de la sostenibilidad de la anchoveta.
● La pesca artesanal y de menor escala para CHD no está gravada con derechos de pesca
(en contraposición con la de CHI) y, además, su supervisión y vigilancia es débil o,
incluso, inexistente. Esta dualidad ha dado origen a un creciente desorden en el sector,
en el cual cada vez más se desvía supuesta pesca de anchoveta para CHD a la
fabricación de harina (CHI).
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I. Acceso a la pesquería y derechos de pesca
● Las cuotas individuales se asignaron no sólo sin que mediase pago alguno por ellas (como habría
sido el caso si estas se hubieran asignado por un mecanismo de subasta), sino que el Estado se
comprometió a no modificar los derechos de pesca durante el periodo de vigencia del nuevo
régimen.
● Los derechos de pesca que se pagan en la actualidad son muy bajos. Con el precio FOB promedio
de la harina del 2012, el derecho pagado habría representado US$ 3.43/TM, más US$ 1.95/TM de
aporte al FONCOPES y US$ 0.26/TM para la CBSSP, constituyendo en total US$ 5.64 por TM de
anchoveta desembarcada. Este monto representa apenas el 2.25% del valor que los armadores
obtuvieron por alquilar sus derechos de pesca.
● Cabe notar que los otros aportes que hacen los armadores (SISESAT, control de desembarques)
son costos de operar en la pesquería. El problema no reside en que los armadores paguen estos
costos de supervisión, sino que los paguen directamente a quienes los supervisan.
● ¿Por qué se mantienen derechos de extracción diferenciados según el uso del recurso? Si la lógica
detrás fuese que se quiere fomentar la seguridad alimentaria, entonces no se subsidiaría a las
exportaciones de anchoveta para CHD (con el drawback).
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II. Pesca y descarte de juveniles
● Las sanciones suponen que la tripulación de una embarcación pesquera tiene la capacidad de
identificar si el recurso que va a capturar contiene ejemplares juveniles en proporciones mayores
al límite de tolerancia, y, por lo tanto, que están en capacidad de prevenir la pesca de ejemplares
juveniles, cuando esto no es cierto.
● El origen del problema del descarte de juveniles residiría en la estructura perversa de incentivos
generada tanto por la regulación actual como por el inadecuado sistema de monitoreo de las
faenas de pesca (que, en la práctica, no permite identificar las operaciones de descarte).
● Bajo el marco regulatorio actual, descartar juveniles en el mar, en vez de procesarlos en tierra,
podría resultar rentable.
● Hipótesis: Al comienzo de la temporada los armadores prefieren no agotar su cuota con juveniles
que generan rendimientos bajos y sanciones. En este contexto, la estructura de incentivos
implícita en la normativa promueve los descartes. Sin embargo, hacia el final de la temporada, con
pocos días de pesca por delante, resulta más rentable desembarcar los juveniles y pagar las
multas, pues a los precios actuales de la harina y el aceite de pescado, las multas no son un
disuasivo efectivo.
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III. Plantas de harina residual y de reaprovechamiento de descartes y residuos
● Es la propia normativa sectorial (sumamente inestable) la que está abriendo los
espacios para la vulneración del sistema vigente y, queriéndolo o no, promoviendo un
cada vez mayor desvío de la pesca artesanal y de menor escala hacia la producción de
harina en forma ilegal.
● Por ejemplo el DS 005-2012, señala que por razones socio económicas se podrán
instalar este tipo de plantas, cuando la tendencia debe ser prohibir su instalación en
forma absoluta, en tanto no se implementan acciones de seguimiento, fiscalización y
control efectivas, incluyendo la trazabilidad en sus procesos productivos.
● Lo que hemos podido observar, es que las plantas de harina residual y las de
reaprovechamiento de descartes y residuos se constituyen en la fuente de demanda
del desvío de la anchoveta destinada al CHD hacía la producción de harina – CHI- en
forma ilegal.
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III. Plantas de harina residual y de reaprovechamiento de descartes y residuos
● Se deben reforzar las acciones de control y fiscalización de toda la cadena de procesos
que realizan están plantas, desde la recepción de la materia proveniente de fuentes
habilitadas (DPA, muelles, plantas de CHD), el pesaje, la transformación, el
rendimiento, el ensaque, la comercialización y en caso corresponda, la exportación.
● Cada uno de los procesos propios de la industria, (ej. calificación de la materia prima)
así como las acciones de fiscalización y control, deben estar sustentados
necesariamente en protocolos e informes técnicos y científicos (factor de conversión o
estándar de eficiencia) que deben ser elaborados por el ITP y el IMARPE.
● Es importante pensar que en el futuro, cuando se reforme el régimen de derechos de
pesca, sea más práctico cobrar los derechos por los desembarques de la flota artesanal
y de menor escala en las plantas receptoras del recurso.
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IV. Sistemas de Control y Vigilancia: de la flota
● La totalidad de los actores económicos que realicen actividades extractivas deberían
tener instalado a bordo un sistema de seguimiento satelital o similar, no sólo por
razones de control, sino también por razones de seguridad.
● En el caso de la flota de menor escala, éste debiera ser un requisito sine qua non, a
efectos de realizar actividades extractivas;, no puede tratarse de un requisito ex post a
la formalización que se pretende.
● Para el caso de la flota artesanal, deberá establecerse un programa de aplicación
progresiva, tal vez por puertos, dada la excesiva cantidad de naves existentes. En
cualquier caso, es necesario incorporar esta nueva realidad al diseño del nuevo SISESAT
que se debe implementar en la pesquería.
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● Luego de diez años sin cambios significativos en las acciones de monitoreo, control y
vigilancia de las actividades pesqueras, el Ministerio de la Producción publicó un proyecto de
decreto supremo del nuevo reglamento del SISESAT mucho más preciso y ordenado, pero
que mantiene el mismo diseño organizacional, por el cual son las empresas supervisadas las
que contratan a los supervisores y los supervisores compiten por captar clientes.
● ¿Qué tipo de competencia es esta? ¿Qué nivel de supervisión se puede esperar?
● Al establecerse un sistema de seguimiento satelital que sea administrado por el Estado, vía
delegación incluso a terceros, pero de alta fidelidad, PRODUCE podrá proponer ante el Poder
Legislativo que éste sea considerado prueba plena para los procedimientos administrativos
sancionadores vinculados.
● Por ejemplo a infracciones por pesca en zonas prohibidas, e incluso, medios alternativos de
conclusión del procedimiento sancionador, como puede ser el allanamiento del
administrado, lo que significaría una drástica reducción de la cartera de procesos y un
incremento en la efectividad de las sanciones.
IV. Sistemas de Control y Vigilancia: de la flota
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IV. Sistemas de Control y Vigilancia: de los desembarques y plantas
● El PVCDPAM constituye el primer esfuerzo articulado por parte del PRODUCE para gestionar
de forma integral la fiscalización y el control de las actividades extractivas y de
procesamiento.
● Sin embargo, hasta la fecha existen plantas de procesamiento que se encuentran al margen
de dicho programa, para lo cual urge que la autoridad administrativa proceda de acuerdo a la
legislación vigente en materia penal.
● En los últimos años el sistema de pesaje por tolvas se ha automatizado, persiguiendo una
reducción significativa de intervención o vulneración del mismo. Sin embargo, es necesario
perfeccionar este proceso de automatización, incorporando avances tecnológicos así como
proveedores de TICs de nivel internacional. y con el uso de tecnologías de punta, lo cual
eliminará necesariamente las fuentes administrativas de corrupción y lo hará muchos menos
vulnerable.
● Es necesario revisar el marco institucional dentro del cual se ejercen las funciones de control
y vigilancia, pues el mismo incorpora a una serie de instituciones, y a distintos niveles de
gobierno (nacional y regional), cuyas actividades deben ser mejor tipificadas y coordinadas.
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V. Régimen de Sanciones
● En general, los tipos sancionadores que regulan el régimen de sanciones de PRODUCE
son imprecisos, carecen de un sustento técnico y jurídico adecuado, por lo que al
culminar el procedimiento sancionador, en la mayoría de los casos, es casi imposible
cobrar la sanción a aquel que cometió la infracción.
● Al margen de cuál sea el monto exacto de lo adeudado por concepto de sanciones, cabe
señalar que si bien el monto adeudado podría parecer significativo, la mayoría de
sanciones no se pagan y se pueden evadir, con lo cual todo el sistema de control se cae
y pierde eficacia.
● La evidencia sobre sanciones apeladas y no pagada refleja la falta de precisión de los
tipos sancionadores, problema que merece especial atención, a ello habría que sumar
el hecho de que PRODUCE anuncie cifras tan disímiles sobre los montos adeudados por
sanciones, lo que evidencia un alto nivel de ineficiencia y desorden, contexto en el cual
no sorprende que muchos opten por no pagar.
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V. Régimen de Sanciones
● Se debe crear una Superintendencia Nacional de Pesca siguiendo el modelo de los otros
organismos supervisores que actualmente operan en el sector púbico. Debe
reestructurarse el procedimiento administrativo sancionador en PRODUCE.
● Las cifras a la fecha, demuestran su poca efectividad y también evidencian, una serie de
incentivos perversos que originan que la mayoría de los Procedimientos Administrativos
Sancionadores de PRODUCE terminen siendo cuestionados en el Poder Judicial, a
efectos de evitar incurrir en figuras de reincidencia o reiterancia.
●No existe un registro público oponible de sanciones, a efectos de que aquél que quiere
adquirir un activo pesquero con derechos administrativos pueda conocer el estatus de
las infracciones y de las posibles multas. Esto permitiría establecer, vía una Ley, una
regla de solidaridad entre aquel comprador y el infractor, de modo que haya alguien
que responda por la sanción.
● El marco regulatorio del Sector Pesquería presenta un alto grado de dispersión, además
de falta de predictibilidad (no se cumple con las prepublicaciones, ni con la
participación de especialistas y científicos en el diseño de las normas).
●Muchos de los problemas regulatorios obedecen a la carencia de una adecuada técnica
legislativa, que reflejan en gran medida la larga data que tiene la actividad pesquera en
el Perú, lo que ha generado normas contradictorias, dispersas, y con regímenes
diferenciados. Pero también ha sido la falta de diálogo y consulta previa en los procesos
de elaboración de las normas.
● La alta rotación de funcionarios del más alto nivel en PRODUCE, han minado
gravemente la especialidad y el conocimiento que se requiere para regular esta
industria, así como, la productividad en el Sector. En el Viceministerio de Pesquería,
desde agosto de 2011 ha habido (06) Viceministros de Pesquería.
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VI. Caracterización de la normativa y gobernanza del sector
● Este círculo vicioso puede constituir el escenario ideal para el florecimiento de la
corrupción y para realizar actividades extractivas sin ningún tipo de control, o con
multas que jamás serán pagadas. Incluso algunos actores apuestan por desarrollar sus
actividades por periodos no muy extensos, pero con grandes utilidades.
● La interferencia de otras autoridades en el desarrollo de las actividades extractivas en la
pesquería de la anchoveta, como en el caso del Poder Judicial, ha contribuido más bien
a socavar la sostenibilidad del recurso.
●Urge una modificación a la Ley de Bases de la Descentralización a efectos de precisar las
competencias de los Gobiernos Regionales en materia pesquera y aquellas propias del
Ministerio de la Producción.
● El IMARPE debiera ser adscrito a la PCM o al MINAM a efectos de dotarlo de mayor
autonomía en la toma de decisiones técnico científicas, pudiendo incluso convertirse
incluso en la autoridad que decrete las vedas biológicas o reproductivas.
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VI. Caracterización de la normativa y gobernanza del sector
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AGENDA DE POLITICA SECTORIAL
Definir objetivos e identificar instrumentos
1. Promover el desarrollo eficiente y sostenible de
nuestra pesquería. 2. Fortalecimiento del
Imarpe y de la investigación
científica
Se trata de una sola pesquería, no la
segmentemos artificialmente. Se debe cerrar la pesquería efectivamente y poner una cuota global para menor y
escala y artesanal.
Todos deben pagar No se subsidia el CHD al momento de
la extracción, sino al de la comercialización interna. El monto del derecho debe cubrir todo el costo de
administración. Hay que unificar todos los pagos en uno solo
No se debe incentivar los descartes en el mar: Fomentar
el reporte temprano de la presencia de juveniles, si
vuelves a ir a pescar donde había juveniles luego de haberlo
reportado, multa muy grande.
Trazabilidad
Estándares de
eficiencia y
mecanismos de control
El derecho de pesca se
cobra en planta
Corregir errores de
diseño organizacional
Mejoras tecnológicas
Control de
desembarques:
Control en tierra,
trazabilidad y cadena
de custodia
Incrementar grado
de precisión de
normas y sanciones
Sanciones deben
constituir disuasivos
efectivos
Prepublicación
de normas
Superintendencia
Nacional de Pesca
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GRACIAS
Carlos E. Paredes
Úrsula Letona
Abril, 2013