el entorno de las políticas públicas
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Presentación del analista Gustavo Dufour sobre "El entorno de las políticas públicas".TRANSCRIPT
El entorno político de las El entorno político de las políticas públicaspolíticas públicas
Gustavo A. Dufour (UNAJ/UBA)
Esquema: caracterización inicial del temaEsquema: caracterización inicial del tema
• El diseño y la implementación de políticas públicas requiere de herramientas de análisis político.
• Estas herramientas deben permitir interpretar el entorno inmediato de elaboración de las políticas.
•El caso más probable es que ese entorno sea un régimen democrático.
•En democracia:
•Los máximos responsables de las políticas acceden a sus cargos a través de elecciones.
•La autorización constitucional está distribuida entre poderes y niveles de gobierno.
•Los funcionarios son miembros de partidos políticos.
•La implementación está a cargo de burocracias integradas por funcionarios designados.
ObjetivosObjetivos
• Aprender a reconocer los determinantes institucionales y organizacionales de la decisión y la implementación de las políticas públicas.
• Identificar atributos clave de las políticas públicas.
•Analizar la influencia que ejercen sobre esos atributos los siguientes factores:
• La interacción entre los poderes de gobierno.
• La interacción entre niveles de gobierno.
• La competencia entre los partidos y dentro de los partidos.
• La interacción entre los funcionarios electos y las burocracias.
• Los actores sociales organizados.
Atributos distintivos de las Atributos distintivos de las políticas públicaspolíticas públicas
Estabilidad: medida en que las políticas varían a lo largo del tiempo.
Adaptabilidad: medida en que las políticas cambian cuando fallan o cuando cambia el entorno.
Coordinación y coherencia: grado en que los decisores de políticas armonizan su comportamiento y congruencia de las políticas con otras políticas conexas.
Eficacia y calidad en la implementación: medida en que el comportamiento real coincide con el comportamiento previsto formalmente.
Orientación al interés público: grado en que las políticas procuran promover el bienestar general.
Eficiencia: grado en que las políticas reflejan una asignación de recursos escasos que garantice altos rendimientos.
Explorando las raíces Explorando las raíces normativas del análisisnormativas del análisis
¿Deseable?¿Orden de relevancia?
Estabilidad
Adaptabilidad
Coordinación y coherencia
Implementación eficaz
Orientación al interés público
Eficiencia
Un esquema del proceso de Un esquema del proceso de formulación de políticasformulación de políticas
Decisión e implementaci
ón de Políticas Públicas
Deliberación
Negociación
Votación
Imposición
Actores sociale
s y político
s
Estructura social
Trayectoria previa
Instituciones políticas
Interacción Política
Los efectos de las instituciones Los efectos de las instituciones sobre las características de las sobre las características de las políticaspolíticas
1. Un enfoque “anatómico”: la teoría de los actores de veto.
Las características estructurales (estables) de los sistemas políticos determinan:• La relativa dificultad para tomar decisiones.• La relativa estabilidad de las decisiones.
Su familiaridad con la doctrina de la división de poderes y otras teorías políticas clásicas.
2. En enfoque “dinámico”: la teoría de los costos de las transacciones políticos.
Las instituciones formales e informales afectan la relativa dificultad de acordar y cumplir los acuerdos.
El cumplimiento de los acuerdos es el principal ingrediente de las políticas exitosas.
Las instituciones tienen un papel central en ambios enfoques. Los acentos son distintos. En algunos casos las expectativas teóricas también.
Actores de veto y políticas Actores de veto y políticas públicaspúblicas
Permite analizar la estabilidad de las políticas. Puede también ser relevante para analizar la
adaptabilidad. El objetivo es determinar bajo qué condiciones es
más probable que se tomen decisiones de política. La decisión se define como reemplazo del estado
de cosas actual (statu quo). Los actores eligen entre el estado de cosas actual
y alguna posibilidad de reemplazo. La elección está guiada por el beneficio que les
representa el estado de cosas actual o su alternativa.
El beneficio puede estar asociado con: Expectativas de ventaja electoral. Expectativas de satisfacción ideológica. Expecativas de ingreso o prestigio personal.
La teoría de los actores de La teoría de los actores de vetovetoTesis fundamentales
La probabilidad de reemplazar el estado de cosas actual depende…
De la cantidad de actores de veto: Cuantos menos actores están autorizados
para tomar una decisión más fácil es decidir.
De la distancia entre los intereses de los actores: Cuanto más cercanos están los actores más
fácil es decidir.
¿Quiénes son actores de ¿Quiénes son actores de veto?veto?
Actores cuyo acuerdo es indispensable para tomar una decisión. Las reglas del juego político (formales e informales) determinan
cuántos lugares hay en la mesa: La constitución distribuye atribuciones de decisión:
• Entre las mayorías legislativas y el Ejecutivo.• Entre los niveles de gobierno.
Las leyes, los reglamentos y otros regímenes especiales distribuyen atribuciones de decisión:
• Entre distintas carteras del Ejecutivo. El Poder Judicial puede funcionar como un actor de veto adicional en
algunos casos. La dinámica de competencia política determina quién ocupa los
lugares en la mesa: Los lazos partidarios pueden dar lugar a relaciones de solidaridad o
subordinación entre miembros de distintos poderes. Las alianzas entre partidos o entre facciones de partidos pueden dar lugar a
colaboración entre actores que ocupan distintos lugares en la mesa aunque no hay solidaridad ni subordinación.
La distribución de poder social puede hacer que los representantes de algunos sectores se sienten a la mesa aunque no tengan poder institucional para hacerlo
Argentina: actores de veto Argentina: actores de veto en el nivel nacionalen el nivel nacional
Para sancionar casi todos los tipos de ley es necesario el acuerdo de:
Una mayoría en la Cámara de Diputados. Una mayoría en la Cámara de Senadores. El Presidente. Hay tres actores de veto constitucionales.
En la práctica, el número de actores constitucionales puede reducirse:
Si el Presidente y alguna de las mayorías pertenecen al mismo partido y ese partido es más o menos disciplinado.
Si las mayorías legislativas delegan facultades en el Ejecutivo. En la práctica, el número de actores constitucionales puede
aumentar: Si los representantes de sectores sociales consiguen “un lugar en
la mesa.” Si alguna de las cámaras está dividida en muchos bloques. Si, por algún motivo, la cohesión de los bloques partidarios es
baja.
Los actores de veto y las Los actores de veto y las características de las características de las políticaspolíticas
¿Qué esperamos que ocurra con las políticas cuando hay pocos actores de veto?
a) que cambien frecuentemente.
b) que no cambien frecuentemente. ¿Qué esperamos que ocurra con la
adaptabilidad de las políticas cuando hay pocos actores de veto?
a) Que se adapten fácilmente.
b) Que no se adapten fácilmente. De acuerdo con esta teoría ¿A qué podemos
atribuir la baja estabilidad y mediana adaptabilidad de las políticas que se encuentra en Argentina?
La Estructura de la La Estructura de la competencia y distribución del competencia y distribución del poder políticopoder político
Los lugares en la mesa se ocupan de acuerdo con los resultados de la competencia política.
La competencia se juega en múltiples tableros.
Pero en democracia el tablero electoral es el más importante.
La dinámica y los resultados de la competencia electoral dependen de:
Las divisiones sociales políticamente relevantes. El régimen electoral. El sistema de gobierno. La extensión territorial de los partidos políticos.
Explicando el grado de fragmentación Explicando el grado de fragmentación de los sistemas de partidosde los sistemas de partidos
Teorías sociológicas: Los partidos políticos representan grupos sociales con
preferencias homógéneas. El sistema de partidos es un “reflejo estilizado” de la
estructura social. Teorías institucionales racionalistas:
Los candidatos no malgastan esfuerzos de movilización. Los votantes no tiran el voto. Entonces:
• cuando el sistema electoral es mayoritario tiende a haber dos partidos políticos.
• Cuando el sistema electoral es proporcional tiende a haber más de dos partidos políticos
Las teorías sociológicas y las institucionalistas no son incompatibles y se pueden combinar.
Grupos, reglas, votos y Grupos, reglas, votos y bancasbancas
Distribución de
bancas
Distribución de Votos
Partidos Conocido
s
Partidos Formados
Divisiones sociales
=
Partidos
Posibles Inversión Publicitar
ia
Movilización Electoral
Decisión de los
votantes
Fórmula electoral
Cantidad de cargos en juego
Arrastre otras
canidaturas
La teoría en palabrasLa teoría en palabras
Las divisiones sociales políticamente relevantes dan una base de fragmentación política.
Las reglas electorales dan un límite al espacio en el que las diferencias políticas se pueden traducir en la distribución de poder.
Las reglas más importantes desde este punto de vista son: La cantidad de cargos que corresponden a cada distrito. La fórmula electoral. La coincidencia de elecciones legislativas y de cargos ejecutivos. La coincidencia de elecciones para cargos nacionales, provinciales o
locales. Los votantes y los candidatos:
conocen o intuyen el espacio máximo que da el sistema electoral. Tienen información sobre quienes están mejor posicionados antes de
las elecciones (encuestas, resultados anteriores). Concentran su esfuerzo en las organizaciones o candidatos más
competitivos dentro de lo que más se acerca a sus preferencias.
•Aplicando la teoría al caso argentinoAplicando la teoría al caso argentino¿Por qué la fragmentación legislativa es menor?¿Por qué la fragmentación legislativa es menor?
Fuente: DNE, Ministerio Interior.
Diputados Electos por Partido
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003
PJ (*) UCR / Alianza Otros partidos
•Y los bloques mayoritarios siguen Y los bloques mayoritarios siguen siendo grandessiendo grandes
Fuente: DNE, Ministerio Interior.
•Porque la fragmentación es un Porque la fragmentación es un fenómeno fundamentalmente fenómeno fundamentalmente
legislativo legislativo y y nacionalnacional
Fuente: DNE, Ministerio Interior.
•Y los partidos mayoritarios siguen Y los partidos mayoritarios siguen siendo fuertes en la política siendo fuertes en la política
provincialprovincial
Fuente: DNE, Ministerio Interior.
Pero la fragmentación llega al Pero la fragmentación llega al Congreso nacionalCongreso nacional
La Argentina a la luz de la La Argentina a la luz de la teoría de los actores de vetoteoría de los actores de veto
La constitución está diseñada para que en la mesa haya varios lugares:
El Congreso Nacional es bicameral. El Ejecutivo tiene un poder de veto fuerte. El Senado ofrece garantías institucionales para los intereses
concentrados en el territorio de una o unas pocas provincias. Las reglas electorales y la dinámica política hace
que los lugares en la mesa sean ocupados por pocos actores.
Esto nos permite entender que las políticas tengan poca estabilidad.
Y también que tengan mediana capacidad de adaptación cuando las circunstancias cambian.
¿Pero cómo entendemos la baja coherencia, la implementación de mala calidad y la baja eficiencia?
Costos de transacción: un Costos de transacción: un enfoque complementarioenfoque complementario
Los acuerdos políticos se parecen a las transacciones económicas: ofrecemos hoy para cumplir mañana.
Las transacciones son costosas porque: Los “derechos de propiedad” son difíciles de establecer. El resultado de las transacciones es difícil de verificar. Es difícil supervisar y castigar el comportamiento
oportunista. Los costos de las transacciones se reducen
cuando las reglas son claras y los árbitros son fuertes e imparciales.
Las legislaturas, la burocracia, el poder judicial y los partidos políticos pueden funcionar como “árbitros.”
En la Argentina funcionan deficientemente.
• La debilidad de las legislaturas La debilidad de las legislaturas argentinasargentinas Esquema general del juegoEsquema general del juego Un juego de tres movimientos:Un juego de tres movimientos:
El ejecutivo propone.El ejecutivo propone. La legislatura acepta, corrije o rechaza.La legislatura acepta, corrije o rechaza. El ejecutivo decreta, negocia, compensa (distribuye El ejecutivo decreta, negocia, compensa (distribuye
beneficios selectivos) o impone.beneficios selectivos) o impone.
Los resultados del juego dependen de:Los resultados del juego dependen de:
Los intereses del ejecutivo (valoración de preferencias Los intereses del ejecutivo (valoración de preferencias de política y bienes privados).de política y bienes privados).
El tamaño del bloque legislativo oficialista.El tamaño del bloque legislativo oficialista. Los intereses de la mayoría legislativa (valoración de Los intereses de la mayoría legislativa (valoración de
preferencias de política y bienes privados)preferencias de política y bienes privados)
• Estrategias y resultadosEstrategias y resultados
Estrategia de la LegislaturaEstrategia de la Legislatura
RechazaRechaza NegociaNegocia Pide Pide CompensaCompensa
ciónción
AceptaAcepta
Est. E
jecu
tivo
Est. E
jecu
tivo
DecretarDecretar
Ejecutivo Ejecutivo Imperial,Imperial,
Legislatura Legislatura RecalcitranteRecalcitrante
NegociarNegociar
Ejecutivo Ejecutivo coalicional,coalicional,
Legislatura Legislatura tratabletratable
CompensarCompensar
Ejecutivo Ejecutivo nacional, nacional, Legislatura Legislatura parroquialparroquial
ImponerImponer
Ejecutivo Ejecutivo dominante, dominante, Legislatura Legislatura sometidasometida
Fuentes de la debilidad Fuentes de la debilidad legislativalegislativa
Control partidario de las nominaciones. Concentración de los recursos financieros. Carreras legislativas cortas. Poco tiempo de aprendizaje. Débiles incentivos para la
profesionalización. Incentivo para la delegación de
atribuciones. Privilegio de los acuerdos de corto plazo.
Fuentes de la debilidad de Fuentes de la debilidad de las burocraciaslas burocracias
Herencia de interrupciones constitucionales.
Restricciones fiscales fuertes. Inestabilidad e informalidad del
financiamiento de las actividades políticas.
Uso estratégico del empleo público. Obstáculos para la profesionalización.
La debilidad de las cortes provinciales
ProvinciaJueces
designados por el oficialismo
Jueces designados por
el gobernador en funciones
Promedio de
duración en el cargo
Cambios en el tamaño de la
corte
San Luis 100% 89% 4.82 2
La Pampa 100% 71% 10.20 1
Formosa 100% 54% 8.36 1
Chubut 82% 41% 5.77 1
Santa Cruz 100% 40% 9 1
Santa Fe 100% 35% 9.43 1
Buenos Aires 45% 31% 11.89 0
Buenos Aires City 100% 29% 7.50 0
Jujuy 100% 27% 8.96 0
San Juan 86% 27% 11.00 0
Misiones 57% 24% 10.50 2
Mendoza 50% 24% 10.43 0
Fuentes: CSJ provinciales
Fuentes de la debilidad del Fuentes de la debilidad del poder judicialpoder judicial
Sistemas electorales con sesgo mayoritario.
Baja competitividad y alta concentración del poder político.
“Flexibilidad” de las reglas constitucionales.
Jueces con horizontes temporales cortos.
Remoción como amenaza creíble.
• Desinstitucionalización del Desinstitucionalización del sistema y debilidad de los partidos sistema y debilidad de los partidos
políticospolíticos1983-19951983-1995 1995-20051995-2005
VolatilidadVolatilidad 18.9 %18.9 % 25.4 %25.4 %““Corte de Corte de boleta” boleta” nacionalnacional
10.9 %10.9 % 32 %32 %
Total de votos Total de votos de partidos de partidos fundados fundados hasta 1950 hasta 1950 (Dipu)(Dipu)
69.1 %69.1 % 45 %45 %
Edad Edad promedio de promedio de partidos con partidos con 10% o +10% o +
77 %77 % 56 %56 %
• Para entender el debilitamiento partidarioPara entender el debilitamiento partidario¿Por qué hay partidos políticos y no colaboración esporádica entre ¿Por qué hay partidos políticos y no colaboración esporádica entre personas con vocación política?personas con vocación política?
a.a. Problemas de acción colectivaProblemas de acción colectiva1.1. Para los candidatosPara los candidatos
Explotación de Explotación de economías de escalaeconomías de escala en las inversiones en las inversiones electorales.electorales.
2.2. Para los votantesPara los votantes
Incertidumbre acerca del comportamiento de Incertidumbre acerca del comportamiento de otros votantesotros votantes..
b.b. Problemas de elección socialProblemas de elección social1.1. Para los funcionarios electosPara los funcionarios electos
incertidumbreincertidumbre acerca de la formación de mayorías legislativas y acerca de la formación de mayorías legislativas y mayorías cíclicas.mayorías cíclicas.
2.2. Para los votantesPara los votantes
Incertidumbre acerca del comportamiento probable de los Incertidumbre acerca del comportamiento probable de los funcionarios electosfuncionarios electos..
• Soluciones a los problemas estratégicos y tipos Soluciones a los problemas estratégicos y tipos de vínculo electoralde vínculo electoral
Problemas de acción colectiva Problemas de acción colectiva Inversiones en Inversiones en infraestructura organizacionalinfraestructura organizacional
Problemas de elección social Problemas de elección social Inversiones en Inversiones en mecanismos de unificación de preferenciasmecanismos de unificación de preferencias
Tipos de vínculo electoralTipos de vínculo electoral
CarismáticoCarismático: ninguna inversión.: ninguna inversión.
ClientelistaClientelista: sólo inversiones en infraestructura.: sólo inversiones en infraestructura.
ProgramáticoProgramático: inversiones en infraestructura y en : inversiones en infraestructura y en unificación de preferencias.unificación de preferencias.
Las inversiones de los partidos Las inversiones de los partidos argentinosargentinos
Vínculos clientelistas:Vínculos clientelistas: Rentabilidad electoral de acuerdo con las Rentabilidad electoral de acuerdo con las
características de los votantes.características de los votantes. Confiabilidad en el mediano plazo.Confiabilidad en el mediano plazo.
La dificultad de las inversiones en La dificultad de las inversiones en mecanismos de agregación de mecanismos de agregación de preferencias:preferencias: Todos los disfrutan, ¿quién los paga?Todos los disfrutan, ¿quién los paga?
Reglas débiles, horizontes cortos, corto-Reglas débiles, horizontes cortos, corto-placismo.placismo.
Reducción de costos para el Reducción de costos para el fortalecimiento de las fortalecimiento de las políticaspolíticas
El castigo electoral como amenaza creíble. Pero insuficiente. El aprendizaje político como mecanismo. Reformas institucionales para preservar la
competitividad y la representatividad. Fortalecimiento de los árbitros. La escala local como ventaja.