economia ambiental lecciones de al

Economa Ambiental: Lecciones de Amrica Latina

Julia Carabias Lillo Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca Enrique Provencio Presidente del Instituto Nacional de Ecologa Francisco Giner de los Ros Director General de Regulacin Ambiental Eduardo Vega Lpez Director de Economa Ambiental

Primera edicin: diciembre de 1997 El cuidado de la edicin estuvo a cargo de la Coordinacin de Participacin Social y Publicaciones y de la Direccin de Economa Ambiental. Instituto Nacional de Ecologa Foto: Miguel Germn Chan Instituto Nacional de Ecologa Av. Revolucin 1425. Col. Tlacopac, Mxico, D.F. Deleg. lvaro Obregn. C.P. 01040

Impreso y hecho en Mxico / Printed in Mexico

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Instituto Nacional de Ecologa

ndice

Presentacin ............................................................................................................................. 7 Polticas e instituciones .......................................................................................................... 9Oportunidades de integracin de instrumentos y polticas en la planeacin ambiental Enrique Provencio ......................................................................................................... 11 Teora y prctica en poltica ambiental y uso de instrumentos econmicos Gabriel Quadri de la Torre ............................................................................................. 23 La poltica fiscal en Mxico y los nuevos instrumentos de poltica ambiental Mario Gabriel Budedo.................................................................................................... 33 Los desafos ambientales de las economas de los pases de Amrica Latina y el Caribe Nicolo Gligo ................................................................................................................... 37 Globalizacin y desarrollo sustentable: instrumentos y polticas Vctor L. Urquidi ............................................................................................................. 47

Instrumentos econmicos de la gestin ambiental ........................................................... 53Los instrumentos econmicos y la regulacin ambiental en Mxico Francisco Giner de los Ros .......................................................................................... 55 El uso de permisos de emisin comercializables para el control de la contaminacin atmosfrica en Santiago. Lo que se debe y lo que no se debe hacer Ricardo Katz .................................................................................................................. 67 Instrumentos econmicos para la gestin ambiental en Chile Claudia Seplveda y Nicola Borregaard ....................................................................... 81 Aguas limpias para Colombia al menor costo. Implementacin de las tasas retributivas por contaminacin hdrica Thomas Black Arbalaes ................................................................................................. 95

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Cuentas e indicadores ambientales ................................................................................... 111Sistema de cuentas ecolgicas y econmicas de Mxico (SCEEM) 1985-1992 Francisco Guilln ......................................................................................................... 113 Sistema de indicadores para la evaluacin del desempeo ambiental Adrin Fernndez Bremauntz ..................................................................................... 121 Una evaluacin econmica de la actividad forestal en Mxico: un enfoque de insumo-producto Fidel Aroche y Luis Miguel Galindo ............................................................................ 129

Agenda ambiental de la economa urbana e industrial ................................................... 163Sobre el significado de la economa ambiental urbana: algunos conceptos bsicos Leonardo Martnez Flores ........................................................................................... 165 El problema de la contaminacin del aire en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico Hugo Contreras ........................................................................................................... 171 La agenda ambiental de la economa urbana e industrial. Los instrumentos econmicos en la gestin urbana Otoniel Ochoa .............................................................................................................. 175

Economa de la biodiversidad ............................................................................................ 193La biodiversidad de Mxico y su potencial econmico Hesiquio Bentez y Lucila Neyra Gonzlez ................................................................. 195 Recursos naturales alternativos y la conservacin de la biodiversidad Miguel ngel Armella y Lourdes Yez Lpez ........................................................... 205 La valuacin econmica de la biodiversidad en Mxico Eduardo Vega Lpez ................................................................................................... 213 La valuacin econmica de la biodiversidad: alcances y limitaciones Alejandro Toledo Ocampo ........................................................................................... 229 Equitable sharing of biodiversity benefits: agreements on genetic resources Joshua P. Rosenthal .................................................................................................... 241 Comercio internacional y medio ambiente ....................................................................... 261 Algunas consideraciones sobre el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y el medio ambiente Juan Carlos Belausteguigoitia ..................................................................................... 263

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Medio ambiente y competitividad global: el caso de Brasil Jacques Ribemboim .................................................................................................... 275 La industria mexicana ante las nuevas exigencias ambientales Ral Tornel ................................................................................................................... 287 Globalizacin, libre comercio y sustentabilidad ambiental Ral Conde .................................................................................................................. 293 Apuntes sobre comercio internacional, competencia y medio ambiente Jos Antonio Cerro ...................................................................................................... 303

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Presentacin

Economa ambiental: Lecciones de Amrica Latina es un libro que rene la mayora de las ponencias presentadas en el Seminario de Economa Ambiental organizado conjuntamente por el Instituto Nacional de Ecologa (INE) y el Departamento de Economa de la Universidad Autnoma Metropolitana-lztapalapa (UAM-I), en abril de 1997. Con la publicacin de este libro, el INE intenta alcanzar un doble propsito. En primer lugar, satisfacer el gran inters que suscit la realizacin del seminario mencionado entre universitarios, profesionales, empresarios y funcionarios pblicos. La presencia de ms de 450 personas durante los dos das de trabajo y la participacin de 30 especialistas provenientes de Brasil, Colombia, Chile, Estados Unidos y Mxico, obligan a difundir las memorias de ese evento. Y en segundo lugar, continuar la discusin y difusin de ideas, polticas y experiencias de algunos pases de Amrica Latina en el uso de tcnicas e instrumentos asociados a la economa ambiental. En forma similar a la organizacin de las mesas de discusin del seminario, este libro est conformado por seis grandes apartados: Polticas e instituciones Instrumentos econmicos de la gestin ambiental Cuentas e indicadores ambientales Agenda ambiental de la economa urbana e industrial Economa de la biodiversidad Comercio internacional y medio ambiente Dentro de Polticas e instituciones se incluyen las ponencias que abordaron los temas referidos a la articulacin y coordinacin de polticas entre diferentes entidades gubernamentales y entre stas y otros agentes econmicos y sociales. Tambin se tratan la pertinencia y las cautelas del uso de los instrumentos econmicos fiscales y no fiscales para resolver problemas ambientales, los vnculos implcitos y explcitos existentes entre la poltica econmica y la ambiental, as como los impulsos y restricciones que sobre este punto plantean los procesos de globalizacin de los mercados. En la parte Instrumentos econmicos de la gestin ambiental se incluyen las experiencias al respecto de tres pases: Colombia, Chile y Mxico. A la luz de stas se discuten las ventajas y los alcances de los instrumentos econmicos en general, ante los mecanismos tradicionales de comando y control particularizando los casos de los permisos comercializables para el manejo de la contaminacin atmosfrica y el pago de tasas retributivas por contaminacin hdrica. La tercera parte, Cuentas e indicadores ambientales, recoge tres diferentes aproximaciones tcnicas para estimar el grado de sustentabilidad de la economa mexicana. Siendo resultados preliminares de investigaciones en curso los que aqu se incluyen,

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resultan muy provechosos para dotar de informacin metodolgica y cuantitativa al debate nacional sobre la sustentabilidad del desarrollo econmico. Dentro de la Agenda ambiental de la economa urbana e industrial aparecen las ponencias que aludieron a la contaminacin atmosfrica en zonas de alta concentracin demogrfica e industrial, a la conveniencia del uso de los instrumentos econmicos para la gestin ambiental de las ciudades y a la necesaria reorganizacin integral de los procesos urbanos como nica alternativa que augura soluciones ambientales favorables. Las ponencias que conforman la quinta parte, Economa de la biodiversidad, abordan temas tales como: la biodiversidad en Mxico y su potencial econmico, la conservacin de la diversidad biolgica y los recursos naturales alternativos, mtodos y tcnicas para la valuacin econmica de la biodiversidad, concluyendo con una discusin acerca de la distribucin de los beneficios derivados de las actividades de bioprospeccin. Finalmente, en Comercio internacional y medio ambiente se agrupan algunas consideraciones sobre el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y el medio ambiente y sobre las nuevas exigencias ambientales que las industrias mexicanas estn enfrentando en un mundo cada vez ms globalizado y competido. En conjunto, este libro constituye una contribucin para animar el debate sobre el papel que la economa puede y debe jugar en el afn de frenar las tendencias vigentes de deterioro ambiental de diferentes medios, de agotamiento de recursos naturales y de prdida de la biodiversidad en Mxico y Amrica Latina.

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Polticas e instituciones

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Oportunidades de integracin de instrumentos y polticas en la planeacin ambientalEnrique Provencio*

l enfoque de desarrollo sustentable condensa una trayectoria de planteamientos y consensos internacionales en torno a la necesidad de lograr desarrollos nacionales que integren positivamente los objetivos econmicos, sociales y ambientales. A continuacin se presenta una visin general de los logros y dificultades detectados a nivel mundial y, en particular, de la problemtica que enfrenta la integracin de polticas.

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A cinco aos de RoDesde la Conferencia Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, en la que se estableci el compromiso poltico de cooperar en materia de desarrollo y medio ambiente a travs del Programa o Agenda 21, la 47 Asamblea General de las Naciones Unidas convoc a un periodo extraordinario de sesiones en 1997 para realizar una evaluacin global de logros y dificultades. Los indicadores e informes, as como la generacin de conocimientos, apuntan a la persistencia de las tendencias de deterioro del medio ambiente y los recursos naturales y a la necesidad crucial de llevar a cabo revisiones permanentes. Por su parte, el Informe GEO 1, del Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, reconoce que efectivamente el medio ambiente mundial ha continuado degradndose y que persisten importantes problemas sin respuestas adecuadas. Entre stos, se pueden citar los siguientes:* Presidente del Instituto Nacional de Ecologa de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP).


Continan realizndose prcticas insustentables en el uso de recursos renovables tierra, bosques, agua dulce, reas costeras, pesca y aire urbano los cuales estn fuera de su capacidad de regeneracin natural. Los gases con efecto invernadero todava se emiten en niveles ms altos que la meta de estabilizacin acordada en la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico. Continan disminuyendo las reas naturales y su biodiversidad debido a la expansin de las tierras agrcolas y de los asentamientos humanos urbanos y rurales. El mayor y penetrante uso de qumicos para impulsar el crecimiento econmico est provocando importantes riesgos de salud y de contaminacin ambiental. El desarrollo global del sector de la energa no es sustentable. La constante urbanizacin y el crecimiento inadecuado de los centros de poblacin debido a la falta planificacin y regulacin de los usos del suelo, particularmente en las reas costeras, coloca una tensin importante tanto al interior de las ciudades como en los ecosistemas adyacentes y en regiones alejadas. Las interacciones complejas entre los ciclos biogeoqumicos globales estn conduciendo a una acidificacin amplia y extensa, a la variabilidad climtica, a cambios en los ciclos hidrolgicos y a la prdida de la biodiversidad, de la biomasa y de la bioproductividad.

reas de mayor avanceEntre los avances destaca el desarrollo de un mejor marco conceptual con el despliegue de enfoques ms especficos, como el de desarrollo humano sustentable. Se ha visto que el discurso del desarrollo ha cambiado, igual que su teora y los temas en una perspectiva ms rica, como los de poblacin, pobreza, estudios de gnero, entre otros. Asimismo, se produjo una especie de eclosin de investigaciones y de publicaciones en la materia. Tambin se reconoce la generacin de un mejor marco institucional para el debate y el establecimiento de compromisos. En sentido amplio, se ha ido generando una institucionalidad, y sobre todo, una legitimidad del enfoque de desarrollo sustentable con la creacin de nuevas instituciones pblicas, la generacin de nuevos acuerdos internacionales y, en particular, con la conformacin de la Comisin de Desarrollo Sustentable de la Organizacin de las Naciones Unidas como instancia para promover la integracin de las polticas relevantes para lograr la sustentabilidad del desarrollo. Sin embargo, el enfoque se ha ido trasminando hacia diversos grupos y organismos, pero muy lentamente hacia las instituciones duras, como es el caso de las normas y reglas informales que subyacen en usos y costumbres, educacin y otros. El mismo Informe GEO 1 reconoce los avances en la conceptualizacin y en el entramado institucional para el desarrollo sustentable, puntualizando esfuerzos sustanciales en las esferas de:

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Oportunidades de integracin de instrumentos y polticas en la planeacin ambiental

Desarrollo institucional y marcos legales; Cooperacin internacional; Tecnologas ambientalmente sanas y procesos de produccin ms limpios; Diseo y aplicacin de instrumentos econmicos; Participacin pblica y emergencia de la accin del sector privado. A esta lista se suma el incipiente desarrollo de mercados ambientales y los esfuerzos por disear y generar indicadores de sustentabilidad. Por su parte, la Comisin de Desarrollo Sustentable en su informe de 1997 presenta un balance de los avances que a nivel internacional se alcanzaron en tres reas importantes, a saber: en las relativas a la conformacin de las estructuras nacionales para la toma de decisiones; la implementacin de instrumentos y programas, y el despliegue de polticas, programas y legislacin. En materia de estructuras nacionales para la toma de decisiones, los diversos pases tienen mayores avances en la creacin de rganos nacionales abocados a la coordinacin del desarrollo sustentable y en los trabajos de revisin de su legislacin despus de la Conferencia de Ro. En contraste, existen escasos avances, de manera particular, en la integracin de sus Agendas 21 Nacional y Local (Grfica 1), uno de los instrumentos esenciales para la integracin de polticas sectoriales, basada en el consenso y la corresponsabilidad de todos los actores sociales.Grfica 1. Avance en la conformacin de la estructura nacional de toma de decisiones (porcentajes)rganos nacionales de coordinacin de DS Polticas nacionales de DS Agenda 21 nacional Agenda 21 local Leyes de evaluacin del I. ambiental Grupos de toma de decisiones en DS Legislacin revisada despus de RoFuente: CDS, ONU.

61% 15% 32% 66% 68%

84%

75% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Respecto al avance de la puesta en marcha de instrumentos y programas nacionales, existe un creciente inters por incluir el desarrollo sustentable en la educacin y en la formulacin e instrumentacin de programas de reuso y reciclado. Por el contrario, los pases todava muestran grandes rezagos en la incorporacin de programas de cuentas ambientales y, en menor medida, en cuanto a la disponibilidad de regulaciones para ecoetiquetados (Grfica 2).

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Grfica 2. Avance en la implementacin de instrumentos y programas

Incorporacin del DS a la educacin Programas de indicadores de DS Regulacin disponible para ecoetiquetado Programas de reuso/reciclado en marcha Programa de cuentas nacionalesFuente: CDS, ONU.

37% 29% 44% 13%

60%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Finalmente, en relacin al avance en la instrumentacin de polticas, programas y legislacin nacionales, resalta la importancia que se ha dado a temas claves: bosques y deforestacin; biodiversidad; agricultura sustentable; planeacin del uso del suelo y residuos slidos. Por el contrario, existen pocos avances en la generacin de programas sobre residuos peligrosos; cambios en los patrones de consumo y produccin; ocanos; desertificacin y sequa; y desarrollo sustentable de regiones de montaa (Grfica 3).Grfica 3. Avance en la instrumentacin de polticas, programas y legislacin (porcentajes)

Cambios de consumo/produccin Cambio climtico Planeacin del uso del suelo Bosques y deforestacin Desertificacin DS de regiones de montaa Agricultura sustentable Biodiversidad Ocanos Qumicos txicos Residuos peligrosos Residuos slidosFuente: CDS, ONU.

39% 46% 56% 75% 33% 32% 57% 60% 39% 44% 43% 51% 0% 20% 40% 60% 80%

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En el caso de Mxico, la estrategia para inducir el trnsito hacia un desarrollo sustentable se concentra en tres grandes vertientes: la contencin de las tendencias de deterioro del medio ambiente y los recursos naturales; el fomento a un aprovechamiento y uso ms sustentable de los recursos naturales; y en acciones de conservacin que contribuyan al desarrollo social, especialmente mediante el impulso de programas integrales regionales. Los cambios estn ocurriendo en los mbitos de las reformas institucionales, la adopcin de nuevos enfoques, estrategias y polticas, en el desarrollo de la regulacin ambiental, en las innovaciones, en una gestin ambiental descentralizada, y en la creacin de nuevas condiciones para la participacin social. En la ltima reunin de evaluacin de Ro, se reconoci el esfuerzo de formacin y operacin de su Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable y los compromisos que el pas ha cumplido en cuanto a cambio climtico y biodiversidad, y en principios para la ordenacin, conservacin y el desarrollo sustentable de bosques de todo tipo. Asimismo, Mxico ha ratificado diversos acuerdos internacionales, como las Convenciones de CITES, Basilea, Desertificacin, Biodiversidad y Cambio Climtico; los de Discriminacin contra la Mujer, Protocolo de Montreal, Derechos de los Nios, Poblacin Indgena y la Ley del Mar.

reas de mayor rezagoEn la gran mayora de los pases continan manifestndose las problemticas de orden social y econmico identificadas en la Cumbre de la Tierra, como partes sustanciales para la transicin a la sustentabilidad: El crecimiento de la pobreza, y su persistencia, contina impidiendo y minando el desarrollo socioeconmico de muchas regiones del mundo, asimismo los procesos demogrficos, en particular el crecimiento poblacional, en combinacin con la pobreza rural y la inseguridad en la tenencia de la tierra, son factores que inciden en la deforestacin y la continua degradacin del suelo. La constante urbanizacin impone retos sin precedentes en cuanto al ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de poblacin, especialmente para las autoridades locales de los pases menos desarrollados. En las ciudades los problemas prioritarios continan siendo su expansin fsica descontrolada, la eliminacin de los residuos slidos y lquidos y la contaminacin del aire, por lo que en el futuro seguirn siendo elevados los esfuerzos financieros dirigidos a abatir su deterioro. El consumo de combustibles fsiles en pases industrializados se estabiliza lentamente, pero muchas emisiones contaminantes continan subiendo, especialmente las de dixido de carbono, responsables del calentamiento global. Asimismo, el rpido crecimiento econmico en muchos pases en desarrollo est llevando a una contaminacin severa tanto a nivel local como regional y a un dao poco cuantificado de la salud humana. Se estima que para el 2050 el consumo de energa se habr duplicado.

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Otros temas presentan todava ciertos rezagos, entre otros, podemos mencionar: patrones de consumo y produccin, financiamiento, transferencia de tecnologa y articulacin e integracin de polticas, temas que trataremos ms ampliamente en las siguientes pginas.

Integracin de instrumentos y polticas en la planeacin ambiental: problemtica bsicaLa OCDE reporta una serie de obstculos comunes para que los pases avancen en la integracin de polticas en la perspectiva del desarrollo sustentable, entre los que destacan: la ausencia crnica de coordinacin interinstitucional; la frecuente falta de disposicin y prctica de los ministerios para una coordinacin efectiva; y las insuficiencias en personal y de atribuciones de las autoridades ambientales. Estos obstculos marcan un contexto sumamente adverso para integrar y coordinar polticas, en particular si se considera la fragmentacin de la accin gubernamental y el hecho de que la gran mayora de los problemas ambientales ocurren en los sectores no-ambientales de la administracin pblica: agricultura, industria, hacienda y desarrollo urbano, entre otros. En la actualidad, todava persiste la situacin de que en la mayora de los casos en que se logran imponer criterios ambientales a las polticas sectoriales, las razones y presiones originarias estn asociadas a la proteccin de la salud humana. Muy rara vez se atiende a necesidades imperativas de cuidar a un recurso natural estratgico o atender un deterioro ambiental crtico. Comnmente los criterios ambientales slo se insertan al principio o al final del proceso de toma de decisiones, a manera de condicionante de la poltica sectorial y no en el centro del proceso como una constante y factor transformador a partir de un enfoque ms integral en la direccin del desarrollo sustentable. Asimismo, el proceso de integracin de polticas se complica por el hecho, comn para diversos pases, de que el medio ambiente ya no est en el primer plano de la agenda nacional como en la dcada de los ochenta, en lo que se refiere al inters pblico, o ms especficamente, a las preocupaciones ms acuciantes de la ciudadana. Por suerte, ste no es el caso de nuestro pas. El trnsito al desarrollo sustentable requiere de acciones de planeacin y conduccin, que presuponen cambios institucionales para traducir el concepto en acciones viables. Estos cambios se tienen que plantear en el sentido amplio de institucin que abarca estructuras estatales, reglas no formales expresadas en expectativas, usos y costumbres, procesos de decisin, marcos legales, cdigos de conducta por gremios, profesiones y agrupamientos sociales, compromisos, y reglas internacionales y de mercados. Las instituciones son el basamento de la interaccin humana, que determina las condicionantes para solucionar situaciones de intereses encontrados y establecer qu es socialmente aceptable: cuestiones que determinan las trayectorias, ritmos e intensidades de la transicin al desarrollo sustentable.

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Las tradicionales estructuras estatales y la hechura de las polticas pblicas siguen predominando y resultan ser inadecuadas para inducir el trnsito al desarrollo sustentable ya que, por dcadas, hemos reproducido una dinmica institucional y un diseo de polticas que no es proclive a la informacin al pblico, a la transparencia y al involucramiento y participacin efectiva de Ios agentes interesados. Ms an, factores de insustentabilidad han estado inmersos en el mismo tejido de muchas polticas, programas e instrumentos de fomento. Hoy en da, nos adentramos a una larga etapa de revisin y ajuste. El debate y la experiencia de varios pases marcan como dimensiones de cambio institucional en la direccin del desarrollo sustentable, las siguientes: Integracin de polticas y coordinacin institucional; Transparencia con ejercicio efectivo del derecho pblico a la informacin; Definicin de metas viables calendarizadas; Presentacin de cuentas bajo un marco de evaluacin estratgica. Estas tres ltimas vertientes presuponen la construccin de mecanismos de evaluacin del desempeo institucional, ensamblados dentro de los procesos de decisin gubernamentales. Por su parte, tambin existe un creciente reconocimiento internacional de que las metas deben constituir el marco en torno al cual se debe disear y construir la estrategia de desarrollo sustentable, como se observa en el actual esfuerzo estadounidense (The National Environmental Goal-Setting Programme) el cual contempla, como lineamiento bsico, convertir al proceso de definicin de metas en una responsabilidad interinstitucional, incorporando una consulta pblica adecuada y el respaldo de los agentes ms relevantes en funcin de las metas por alcanzar. Desde la perspectiva ambiental, los rasgos deseados para el proceso de planeacin son una expresin del tipo de cambios institucionales que demanda la integracin de polticas: Perspectiva de mediano y largo plazos; Flexibilidad y una mejor informacin ambiental como factores clave; Responsabilidades ambientales compartidas entre varios ministerios; Corresponsabilidad con una diversa gama de actores sociales; Definicin de metas ambientales y de mecanismos para la presentacin de cuentas por parte del gobierno. Es decir, se requiere una elaboracin slida y con sentido estratgico de planes ambientales y de propuestas programticas para la incorporacin de la dimensin ambiental en los planes sectoriales, como va para la integracin de polticas, al estimular la cooperacin interinstitucional, ubicar temas ambientales en la agenda gubernamental, considerar y privilegiar la construccin de capacidades estatales y sociales y propiciar la formacin de redes de consenso y confianza.

Vertientes de integracin de polticasLa va para inducir procesos de integracin de polticas incluye acciones de cambio institucional en seis grandes vertientes:

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1. Integracin va concentracin: concentrar atribuciones y responsabilidades en una sola entidad estatal, como es el caso de SEMARNAP en la que se integraron las respectivas a la poltica ambiental, de recursos naturales y pesca. Tal integracin ha sido fortalecida mediante la reciente reforma a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. 2. Integracin va extensin horizontal: conjuntar factores ambientales en la formulacin de polticas de los diferentes sectores, extendiendo las responsabilidades a lo largo de todos los organismos estatales, y generar espacios de interaccin sectorial, como son los gabinetes y consejos especializados. Tal es el caso de la interaccin que se ha dado con la Secretara de Educacin Pblica para la incorporacin de la dimensin ambiental en el sistema de educacin formal y con el sector energtico para incluir criterios ambientales e incrementar la eficiencia del uso de la energa, entre otros aspectos. 3. Integracin va extensin vertical: inducir que el propsito y enfoque del instrumento Manifestacin de Impacto Ambiental se convierta en una metodologa y prctica gubernamental de Evaluacin Ambiental Estratgica (por sus siglas en ingls SEA, Strategic Environmental Assessment), que se extienda verticalmente hacia los planes, programas y polticas globales y especficas. Esta tendencia comienza a observarse en mltiples pases, y es clave para reverdecer todos los sectores de la administracin pblica y para facilitar la integracin va extensin horizontal. En Mxico, la Manifestacin de Impacto Ambiental cobra tambin mayor fuerza a travs de las reformas al marco jurdico, permitiendo trascender su carcter regulatorio unilateral y convertirla en una herramienta de autorregulacin de los sectores productivos. 4. Integracin va relacin intergubernamental: generar mayor coordinacin y mejor distribucin de atribuciones entre los rdenes de gobierno, tendiente a una gestin ambiental integrada y descentralizada. La descentralizacin de la gestin ambiental en Mxico est actualmente orientada al fortalecimiento de las atribuciones que en este aspecto tienen los gobiernos de los estados y municipios as como a la descentralizacin de funciones en materia forestal, de pesca, parques nacionales y de agua, entre otras. 5. Integracin regional: orientar y respaldar procesos de desarrollo regional que contemplen la convergencia de propsitos econmicos, sociales y ambientales. En este sentido se pueden citar los Programas de Desarrollo Regional Sustentable para la atencin de regiones prioritarias del pas; Frontera XXI, que representa un esquema de cooperacin entre Mxico y Estados Unidos en materia de agua, residuos slidos y peligrosos, aire, recursos naturales e informacin ambiental; los Programas de Mediano Plazo Estatales y las Agenda 21 Locales, como es el caso de la de Aguascalientes, a nivel estatal y municipal. Por su parte, los ordenamientos ecolgicos de los territorios, en particular los regionales, tambin son instrumentos de la poltica ambiental que se vieron fortalecidos con la reforma a la legislacin ambiental para inducir y regular los

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usos del suelo y las actividades productivas que se desarrollan en el territorio nacional. 6. Integracin va relacin con la sociedad: complementar y respaldar los enfoques y prcticas de comando y control gubernamental en la gestin ambiental, por medio de la consulta y deliberacin pblica, la accin conjunta y el involucramiento de los agentes sociales, que cristalice en entidades conjuntas, institutos y consejos, entre otros. En Mxico se han ido consolidando el Consejo Consultivo Nacional y cuatro Consejos Consultivos Regionales para el Desarrollo Sustentable, as como tres consejos tcnicos consultivos en materia forestal, para la restauracin y conservacin de los suelos y de las reas naturales protegidas, que conjuntan los esfuerzos y la participacin de los sectores acadmico y de investigacin, no gubernamental, social y privado. Esta ltima vertiente est relacionada con la expansin del uso de los denominados instrumentos societales, que comprenden los mecanismos de participacin social, acceso pblico a la informacin, esquemas de incentivos que propicien cambios en los patrones de consumo, y toda una variedad de medidas voluntarias o negociadas entre agentes relevantes y autoridades gubernamentales, como es el caso de los acuerdos voluntarios entre gobierno e industria. En este sentido, el Sistema Integrado de Regulacin y Gestin Ambiental para la Industria (SIRG) puesto en marcha en nuestro pas, permite la coordinacin institucional para favorecer la eficiencia administrativa as como la creacin de espacios de convergencia entre los intereses de productividad y competitividad del sector privado y los intereses pblicos que demandan un ambiente ms limpio y saludable. Dichos instrumentos presionan indirectamente a favor de la integracin de polticas, mejoran el proceso de formulacin de nuevas polticas, leyes y regulaciones y representan una va de costo-efectividad y alta flexibilidad para alcanzar las metas pactadas, adems de jugar un papel complementario a las regulaciones y los instrumentos econmicos. Actualmente, en diferentes pases se recurre a combinaciones de las mencionadas seis vertientes de integracin, donde lo ms importante es el balance entre ellas y el diseo de una estrategia gradual de articulacin de polticas ambientales con las hacendarias por medio de impuestos ecolgicos, reformas fiscales y redireccionamiento de los subsidios.

Enverdecimiento del gobierno e integracin de polticasUna tendencia muy positiva de cambio institucional a favor de la integracin de polticas, est dada por el proceso de enverdecimiento del gobierno, que comprende el conjunto de esfuerzos orientados a incrementar la sensibilidad ambiental en las operaciones e instalaciones gubernamentales, el cual presenta tres grandes bondades: 1. El gobierno demuestra liderazgo al alcanzar altos estndares de desempeo ambiental en sus instalaciones y operaciones.

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2. El gobierno, con su importante capacidad de consumo y produccin de bienes y servicios, y con sus mejoras en el desempeo ambiental de sus instalaciones y operaciones, contribuye significativamente al desarrollo de patrones de consumo y produccin ms sustentables. 3. El enverdecimiento del gobierno tiene efectos positivos ms all de la esfera ambiental, entre ellos, la reduccin de costos de operacin y la creacin de empleo. En este sentido, la OCDE ha acordado las siguientes recomendaciones para sus pases miembros: La recomendacin a nivel de poltica general consiste en integrar consideraciones ambientales en todas las facetas de las operaciones e instancias de gobierno, incluyendo las relacionadas con el proceso de toma de decisiones. A nivel de polticas especficas, las recomendaciones sugieren la necesidad de: Identificar objetivos y establecer metas y tiempos para la optimizacin en el uso de energa, agua y materiales en las operaciones cotidianas, en particular, a travs de medidas de reduccin, reutilizacin, reciclado y recuperacin; Alentar la eficiencia, uso ptimo y conservacin de recursos naturales y minimizar la generacin de residuos, en el diseo, construccin y renovacin de instalaciones y edificios pblicos; Instrumentar polticas de adquisiciones para privilegiar los productos y servicios cuidadosos del medio ambiente; Alentar y promover acciones en los otros rdenes de gobierno para que mejoren el desempeo ambiental de sus operaciones e instalaciones y alcancen los estndares del gobierno central. Las medidas instrumentales sugeridas consisten en establecer mecanismos efectivos de consulta y de coordinacin entre ministerios y agencias gubernamentales, que faciliten la integracin de consideraciones ambientales en los procesos de toma de decisiones relacionados con operaciones e instancias del gobierno, as como aplicar enfoques de sistemas administrativos ambientales en las etapas de desarrollo y operacin de las instalaciones, y sistemas para monitorear avances y evaluar estrategias orientados a mejorar el desempeo ambiental.

A modo de conclusinPara concluir, se considera que las precondiciones para avanzar en la integracin de polticas consisten en: Realizar valoraciones que guen la toma de decisiones y la formulacin de la poltica ambiental, avanzando en la comprensin y vinculacin entre los diversos problemas ambientales y en las interacciones entre medio ambiente y desarrollo; Aumentar la capacidad para la evaluacin integral y para efectuar pronsticos y anlisis del impacto ambiental de las opciones de polticas alternativas; Traducir los resultados cientficos a un formato accesible para los formuladores de polticas y para el pblico en general;

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Desarrollar mtodos tiles y de bajo costo que permitan monitorear las tendencias ambientales y los impactos de la poltica; Invertir en recoleccin y sistematizacin de informacin.

BibliografaUnited Nations Environment Programme, 1997. Global Environment Outlook. For Life on Earth, Oxford University Press, New York. Naciones Unidas, Comisin de Desarrollo Sustentable, 1997. Assessment of Progress in the Implementation of Agenda 21 at the National Level: Summary Tables and Graphs. New York.

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Teora y prctica en poltica ambiental y uso de instrumentos econmicosGabriel Quadri de la Torre*

I. La brecha entre la teora y la prcticaesde una perspectiva econmica, la regulacin ambiental surge de la necesidad de cubrir las divergencias entre costos sociales y privados en las decisiones de produccin y consumo. Para alcanzar ese propsito se ha documentado ampliamente la mayor eficiencia de los instrumentos econmicos, particularmente, de los impuestos correctivos, dado su poder para encauzar el inters individual o privado en favor de los intereses pblicos, minimizando el costo total para la sociedad. Un impuesto correctivo ambiental implica, por un lado, nada menos que crear e insertar en el sistema de precios los costos asociados a la contaminacin y al deterioro de los ecosistemas, informacin que por lo general el mercado falla en generar de manera espontnea o automtica. Por el otro lado, equivale a confrontar a los actores econmicos con la factura que deben de pagar por el uso de bienes y servicios ambientales sobre los cuales no tienen, en principio, derecho alguno de propiedad. Estos impuestos correctivos, a pesar de haber sido desde Pigou el caballo de batalla terico de la economa ambiental, verdaderamente destacan por ausencia en el panorama de polticas pblicas, tanto en pases industrializados como en vas de desarrollo. Hasta ahora, la economa ambiental, en la prctica, se ha centrado fundamentalmente en el anlisis costo/beneficio de una gran variedad de opciones de poltica y poco se ha avanzado en la aplicacin de instrumentos econmicos en la forma como se ha planteado en la literatura especializada.

D

*

Director General del Centro de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable (CESPEDES).


A pesar de ya varias dcadas (por lo menos dos) en que los economistas han divulgado y promovido sus ideas respecto de la interpretacin y solucin de problemas ambientales, la poltica en la materia se mantiene en lo fundamental dentro de los lmites normativos o de comando y control. Aunque debe reconocerse algn avance en el uso de otros instrumentos econmicos como son los sistemas de depsito reembolso, los de permisos o derechos comercializables; y, la imposicin de cuotas o derechos en una gama amplia de actividades relacionadas con el ambiente, como es el caso del agua potable, de descargas de aguas residuales, entrada a parques nacionales y cobros por disposicin de residuos municipales. Sin embargo, estos instrumentos estn dirigidos bsicamente a cubrir los costos de oferta de los servicios correspondientes, y no a corregir un sistema de precios distorsionado en contra del medio ambiente. Debe aceptarse con sinceridad, y para frustracin de muchos de nosotros, que los intentos por utilizar impuestos ecolgicos se han topado con obstculos definitivos que han impedido su despliegue en el mundo de las polticas pblicas ambientales. Como dato, considrese que la recaudacin por impuestos ambientales es sumamente limitada, aunque se ha incrementado ligeramente en los ltimos tiempos, para alcanzar alrededor del 6% del total de los ingresos fiscales por concepto de impuestos en la Unin Europea (aunque esta cifra incluye a los impuestos energticos dentro de los propiamente ambientales). Dadas las bondades muy bien ponderadas en un sinnmero de publicaciones y su promocin por parte de acadmicos intachables, resulta extrao su magro desempeo. Por eso, debemos indagar causas y recopilar opiniones que nos aclaren en la prctica real de las polticas pblicas, el potencial de los instrumentos econmicos, muy en especial de los impuestos correctivos.

II. Causas del desencantoPodemos pensar, generalmente, que este desempeo insatisfactorio del instrumento favorito de los economistas ambientales se debe a problemas de informacin y entendimiento sobre sus ventajas, alcances y operatividad, por parte de aquellos que han sido responsables de la conduccin de la poltica ecolgica, en lo cual han predominado sin duda funcionarios con origen profesional o acadmico en las ciencias bsicas y en las ingenieras, el derecho y la administracin. Esto, sin embargo, no es ya una explicacin total, en la medida en que se han divulgado de manera intensa los principios y prescripciones de poltica de la economa ambiental, y de que en muchos pases, incluido el nuestro, los economistas ocupan puestos de relevancia directa en las estructuras burocrticas o bien como asesores y consultores.

CompetenciasOtra razn que es ms atendible es que los instrumentos econmicos, en especial los impuestos correctivos, caen tradicionalmente fuera del mbito de competencia de las

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Teora y prctica en poltica ambiental y uso de instrumentos econmicos

autoridades ambientales, permaneciendo, como es lgico, dentro de las atribuciones de los ministerios de finanzas o de hacienda. Cabe aadir que la comunicacin entre las autoridades ambientales y hacendarias hasta hace muy poco, aun en nuestro pas, era excesivamente limitada e incluso signada por la desconfianza y la incomprensin mutua.

Costos de informacinEn otro plano, apuntemos que los costos de informacin para aplicar impuestos correctivos han mostrado ser muy onerosos, similares o superiores a los que implica la regulacin normativa. En general, un sistema de impuestos correctivo requiere valuar daos ambientales, fijar las tasas impositivas a partir de costos sociales marginales, y aplicar estas tasas impositivas directamente sobre las actividades que causan los impactos. Al igual que el esquema de comando y control, el de incentivos econmicos requiere de mediciones, monitoreo, supervisin y vigilancia, que son, en ltima instancia, conceptos de costo ms considerables, tanto para la administracin pblica como para los sectores que son objeto de regulacin. En ambos casos, se requiere informacin detallada que es muy costoso generar, procesar y utilizar. La experiencia nos ha demostrado que el diseo y aplicacin, tanto de impuestos correctivos como de sistemas de derechos comercializables requiere tanta o ms informacin, anlisis y esfuerzos de concertacin poltica que los esquemas de normatividad o comando y control, mantenindose un prejuicio, como vemos, no del todo infundado, de que estos instrumentos pertenecen al mundo abstracto de los libros de texto y de las revistas especializadas. En todo caso debe recordarse que valuar bienes y servicios ambientales, as como riesgos, costos y beneficios para generaciones futuras, y procesos irreversibles, es algo sumamente complejo y controvertido, lo que le aade grados de dificultad superiores al diseo y la aplicacin de los impuestos correctivos. En general puede decirse que resulta muy difcil justificar la aplicacin de impuestos correctivos cuando los beneficios, en trminos de eficiencia o costo, son pequeos relativamente a lo obtenido a travs de los instrumentos convencionales de comando y control.

Efectos distributivosEn un contexto ms amplio de poltica, algo que preocupa y que complica la aplicacin de impuestos correctivos son sus impactos distributivos, que en todo caso deben ser previstos y justificados, o bien compensados para evitar inequidades inaceptables. Bajo los esquemas de comando y control se imponen a las empresas lmites a sus emisiones, por ejemplo, a travs de normas mximas permisibles, pudiendo estas empresas emitir contaminantes por debajo de los niveles establecidos en la normatividad.

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Esto tiene implcito el reconocimiento de un cierto derecho de propiedad sobre el ambiente que faculta a los agentes econmicos a usarlo como resumidero de contaminantes, siempre y cuando no se excedan de los parmetros mximos fijados. Esto difiere de lo que sucedera a partir de la aplicacin de un impuesto correctivo, en donde todas las emisiones, por pequeas que stas fuesen, quedaran sujetas a un cobro, significando con ello la inexistencia de un derecho original de la industria a usar recursos ambientales, como puede ser el caso de las capacidades de carga de la atmsfera o de alguna cuenca hidrolgica. Esto, sin duda dificulta los consensos necesarios para aplicar impuestos correctivos. Los efectos distributivos son algo casi inescapable en la aplicacin de cualquier instrumento econmico, y de hecho para cualquier instrumento de poltica ecolgica. Sucede, sin embargo, que la aplicacin de impuestos correctivos ambientales genera muchas mayores inquietudes en cuanto a sus efectos distributivos, eso se debe a que son mucho ms visibles e identificables. Puede esperarse en general, que un impuesto de esta naturaleza, aplicado sobre cualquier bien de consumo masivo, pueda tener algn impacto regresivo en la distribucin del ingreso. No obstante, esto siempre debe ponderarse a la luz del alivio o reduccin en costos ambientales derivados del problema que trata de confrontarse; hay que recordar que casi siempre los mayores costos ambientales son asumidos por los ms pobres. En el caso de presentarse efectos regresivos de consideracin puede recurrirse a la mitigacin (con acciones correctivas ex-ante), o a la compensacin (que implica medidas ex-post). La mitigacin debe evitarse en la medida de lo posible, ya que se contrapone a los objetivos originales del impuesto ecolgico; por ello deben preferirse opciones compensatorias. Debe reconocerse que una de las desventajas mayores de los instrumentos econmicos frente a la opinin pblica y los grupos de presin, es el hecho de que no se encubren ni quedan inmersos en un conjunto de decisiones o acciones y su resultado distributivo y econmico es poco claro. En este sentido, su gran virtud es tambin su mayor limitante poltica, algo que slo podr superarse a travs de un proceso muy amplio y extenso, persuasin y educacin ambiental.

Procesos polticosEn materia de regulacin ambiental, un problema central, y altamente complejo, es identificar y asociar problemas ambientales con los procesos que los causan, as como con los niveles de actividad necesarios para mitigarlos de manera racional. Igualmente central y difcil es la decisin de hasta dnde restringir actividades para obtener resultados ambientales satisfactorios. Estos dos problemas, que son quizs los ms importantes en el diseo de polticas de regulacin, son comunes tanto a enfoques normativos o de comando y control como a enfoques de incentivos a travs de impuestos correctivos o sistemas de derechos comercializables. As, queda un margen reducido para las ventajas adicionales que puedan ofrecer estos ltimos. Los incentivos econmicos no

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eliminan la necesidad de tomar decisiones sobre actores y actividades a quien regular y sobre las limitaciones que deben imponerse a los mismos, lo que en el fondo tampoco elimina el riesgo y la incertidumbre inherente a toda poltica regulatoria en materia ambiental. En cualquier circunstancia es preciso aceptar que la definicin de objetivos ambientales, y la identificacin de los objetos de regulacin es un proceso que tiene un alto contenido poltico y que resulta inevitable tanto para la normatividad como para los incentivos econmicos. Otra de las razones cruciales que explican el muy limitado xito de los impuestos correctivos ambientales como instrumentos de poltica, se relaciona con las expectativas de la opinin pblica sobre el mandato que asumen normalmente las autoridades ambientales. En realidad esta autoridad tiene como responsabilidad la proteccin de los ecosistemas y del ambiente y no la eficiencia econmica ni el balance de costos/ beneficios en la aplicacin de la regulacin ambiental. De ah que el uso de instrumentos econmicos, cuya principal bondad es la eficiencia y un mejor balance neto de costos y beneficios, tiende a quedar fuera de sus intereses y posibilidades inmediatas. Debe reconocerse que el enfoque de comando y control ofrece a la autoridad regulatoria resultados ms o menos predecibles, lo cual, para la burocracia en general y para las funcionarios en particular, constituye un elemento de seguridad en su desempeo, y por la tanto en su permanencia misma al frente de las instituciones a cargo de la poltica ecolgica. Al contrario, los impuestos correctivos, al fijar un precio o una factura por el uso de los recursos ambientales dejan incierto, por lo menos en las etapas de diseo e implementacin, el balance final de los esfuerzos de poltica, aunque se sepa de las ventajas en eficiencia de estos instrumentos. En todo caso, lograr la eficiencia econmica no est por lo general dentro de los objetivos ni dentro de los parmetros de valuacin en la funcin pblica de las autoridades ambientales.

CulturaDesde el punto de vista de la opinin pblica, los impuestos ambientales generan la sensacin de que el dao al medio ambiente es algo que puede pagarse como cualquier otra mercanca, algo que es ajeno a una cultura predominante en la que contaminar o destruir los ecosistemas es algo intrnsecamente malo o inaceptable.

Diversidad de fuentes de impactoLos impuestos correctivos tienen tambin la desventaja de que slo pueden ser aplicables en condiciones en que las fuentes de impacto ambiental son equivalentes y estn distribuidas de manera homognea en una unidad territorial determinada. En realidad, sabemos que esto no es as. Debemos reconocer que la localizacin de cada actividad que provoca daos ambientales es importante, y que existen fuentes puntuales de mucho mayor riesgo que otras, por el tipo de ecosistema en que se encuentran, por la

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densidad de poblacin, por efectos sinrgicos con otros procesos de dao ambiental, o bien por la sensibilidad diferenciada de comunidades a un proceso particular de dao ecolgico. Remontar estas desventajas, implicara confeccionar un sistema de impuestos correctivos altamente complejo que atendiera las peculiaridades de cada actor, empresa o proceso, lo cual requerira enormes costos de informacin, monitoreo, diseo y vigilancia.

Inelasticidades de demanda y ausencia de mercadosUn hecho que limita a los impuestos correctivos ambientales para formar parte del instrumental fiscal, es que las cosas o procesos sobre las cuales pudieran imponerse, tienen por lo general una gran inelasticidad de demanda y oferta al precio. Esto es, habra una relativamente muy pequea respuesta de parte de productores y consumidores a una variacin dada en el precio como resultado de la introduccin de un gravamen. Esto los convertira ms en instrumentos recaudatorios que de regulacin ambiental, lo cual ampla el peligro de que sean rechazados por la opinin pblica. Recordemos que el mejor impuesto ambiental sera aquel cuya recaudacin es nula, debido a una respuesta total de parte de los actores econmicos involucrados. Ms an, como ya sabemos, las actividades o cosas que podran ser objeto de un impuesto correctivo en materia ambiental estn por lo comn ausentes en los circuitos de mercado y carecen de referencia en el sistema de precios, tal es el caso de las emisiones de contaminantes al aire o al agua, y en menor medida de los residuos industriales, pero, de manera notable, los daos a los ecosistemas por actividades agrcolas y ganaderas.

Sustentabilidad fiscalTambin existen reservas sobre la sustentabilidad de los impuestos correctivos ambientales a lo largo del tiempo, en la medida en que stos, por definicin, van erosionando la base fiscal de la cual dependen, ya que eliminar actividades y conductas ambientalmente perniciosas es su objetivo como instrumentos de poltica. Sin embargo, este temor puede ser infundado en el caso de los combustibles automotrices.

InflacinEs indispensable considerar el impacto inflacionario de cualquier impuesto correctivo ambiental, a travs de algn modelo macroeconmico adaptado para tales fines. En todo caso puede preverse que el efecto ser un solo pulso y que tender a diluirse con el tiempo.

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Necesidad de un anlisis rigurosoAunque estas circunstancias explican una parte importante de la limitada aplicacin de los impuestos correctivos en materia ambiental, queda por desarrollar un anlisis ms completo que realmente incorpore todas las consideraciones y elementos institucionales, jurdicos, prcticos, e incluso tericos que permitan explicar de manera satisfactoria la exigua aplicacin de estos instrumentos.

III. Opciones: el caso de los mercados de derechosMuchas de estas limitaciones atribuibles a los impuestos correctivos pueden ser superadas con el uso de sistemas de derechos comercializables, particularmente cuando stos se establecen a partir de un tope o umbral mximo de impacto aceptable. Esto tiene adems el atractivo de encajar de manera ms clara dentro de los principios de sustentabilidad. Es importante recordar que el nivel de un impuesto correctivo necesario para obtener cierta meta ambiental predeterminada ser el mismo que el precio generado por un mercado de derechos comercializables de uso de recursos o de emisin de contaminantes. La ventaja en el segundo caso es que el objetivo ambiental se fija a travs de un proceso poltico explcito y se deja que el mercado determine el precio correcto. Esto es una secuencia inversa a lo que sucede con un impuesto correctivo, en donde se fija el nivel del mismo (lo cual es un proceso analtico y poltico muy difcil), y se deja el resultado ambiental como funcin de las decisiones privadas de los actores econmicos. Los sistemas de derechos comerciables de emisin pueden ofrecer la misma eficiencia econmica que los impuestos correctivos, para mantener la libertad de los agentes econmicos de usar el medio ambiente dentro de ciertos lmites considerados tolerables. Estos sistemas de derechos resultan ms aceptables si se otorgan gratuitamente sobre la base del desempeo ambiental observado por cada actor o agente econmico (prctica denominada grandfathering en el medio anglosajn). Sin embargo, en el caso de los permisos comercializables subsiste el problema de los costos de transaccin, los cuales pueden, en muchos casos, neutralizar con creces los beneficios en eficiencia obtenida. Tanto los impuestos correctivos como los sistemas de permisos comercializables, en su caso, deben aplicarse sobre un soporte normativo y no de manera aislada o como nicos instrumentos de poltica. Esto, de entrada, implica una doble complejidad de diseo de polticas y de operacin. Existe un argumento de equidad en favor de los mercados de derechos comercializables dado que stos pueden distribuirse de acuerdo a las emisiones definidas por la normatividad permitiendo el intercambio entre empresas para minimizar los costos de un objetivo dado de calidad ambiental. En estas circunstancias, ya que no hay ningn efecto distributivo, es de pensarse que no habra oposicin por parte de los actores involucrados.

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No obstante, debe reconocerse que los mercados de derechos slo son realmente aplicables cuando se trata con una multiplicidad de fuentes o de actores que contribuyen en conjunto a un solo proceso de deterioro ambiental. Es decir, son factibles cuando cada uno de los actores impacta de manera poco significativa en el medio ambiente, pero colectivamente son responsables de un problema importante.

IV. Sin embargo Oportunidades reales para impuestos correctivosDados todos estos obstculos, imperfecciones y limitaciones de los instrumentos econmicos, parecera que su horizonte de aplicacin ha quedado trunco, contrariando las expectativas generadas durante los aos ochenta. Esto, especialmente cuando se observa en los pases industrializados un avance muy evidente en materia ambiental, y que se ha logrado con base en una regulacin de naturaleza casi estrictamente normativa. Sin embargo, hay razones para seguir buscando oportunidades en la aplicacin de impuestos correctivos. Dichos impuestos tienen la ventaja muy sugerente de que no slo pueden confrontar problemas ambientales, sino que tambin pueden ser mecanismos de recaudacin. Esto es especialmente seductor en condiciones en que el horizonte fiscal ha sido saturado y en que los gobiernos demandan volmenes mayores de ingreso para seguir ofreciendo bienes pblicos o para paliar desequilibrios presupuestarios. Puede argumentarse que el objetivo de un impuesto correctivo en materia ambiental no es la recaudacin y que, incluso, un impuesto ptimo sera aquel que no recaudara absolutamente nada, lo cual significara evitar totalmente los daos ambientales. Sin embargo, dada la baja elasticidad observada en el mundo real en la demanda por el uso de bienes y servicios prestados por el ambiente, ste, definitivamente, no sera el caso. Desde un punto de vista fiscal o recaudatorio, y en trminos econmicos y polticos, se considera que un buen instrumento impositivo debe de implicar tasas pequeas pero distribuidas sobre una base fiscal apropiadamente amplia, con el objeto de evitar distorsiones econmicas, y de distribuir mejor la carga sobre un nmero mayor de contribuyentes. Por eso lo normal es establecer un impuesto sobre algo que se utiliza ampliamente a lo largo y ancho de la economa y cuya demanda y oferta es suficientemente inelstica al precio. Tambin es preferible, o incluso indispensable, que ese algo, sea un bien y servicio que ya se encuentre representado en el sistema de precios y sea corrientemente intercambiado en mercados bien definidos. Cuando ya se han obtenido avances ambientales significativos, la regulacin normativa entra indefectiblemente en un sector de rendimientos decrecientes y costos crecientes. En este caso las ventajas de eficiencia y minimizacin de costos que tienen los instrumentos econmicos sern cada vez valoradas con mayor intensidad y sern ms importantes en el diseo de polticas pblicas. Con el tiempo, ser cada vez ms notoria la necesidad de revelar los costos sociales del dao ambiental as como los beneficios de su mitigacin, al igual que los costos que deben asumir diferentes actores o agentes econmicos para financiar el logro

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de los objetivos ambientales de la sociedad. Ser igualmente importante, de manera creciente, esclarecer los balances lgicos y econmicos entre los objetivos ambientales de la sociedad y otro tipo de metas o aspiraciones. Ante esta perspectiva es posible que los impuestos correctivos sean revalorados e insertados con mayor frecuencia y permanencia en el instrumental de las autoridades regulatorias. Las mejores oportunidades para emplear impuestos correctivos se darn en problemas causados por un nmero muy grande de actores con actividades similares, donde es identificable un proceso muy claro de dao ambiental, y donde hay una elasticidad razonable de la demanda u oferta al precio de los bienes involucrados; tal es el caso de la gasolina y su impacto en la contaminacin atmosfrica, y en propiciar estructuras urbanas ineficientes y ambientalmente costosas. Aqu un impuesto correctivo permitira que una infinidad de decisiones descentralizadas individuales obraran en favor de intereses ambientales colectivos, a costos administrativos y de transaccin muy bajos. Queda por desarrollar los mrgenes de viabilidad poltica para esta medida a travs de una persuasin pblica informada y eficaz.

V. Reforma fiscal e instrumentos econmicosEn el contexto de la reforma regulatoria hoy en boga en muchos pases, entre ellos Mxico, los gobiernos buscan favorecer la competitividad, mejorar la efectividad en la intervencin gubernamental, reducir costos y promover la innovacin tecnolgica. En este esfuerzo, que puede verse como una verdadera cruzada, los sistemas fiscales deben reestructurarse para incorporar impuestos correctivos ambientales, al mismo tiempo que se eliminan o desmantelan esquemas impositivos o de subsidios que distorsionan decisiones o favorecen fuertes impactos ambientales. Existen oportunidades serias para disear y aplicar impuestos ambientales que puedan: a) reducir otros impuestos que distorsionan los mercados, b) reducir los dficits pblicos, c) incrementar o mantener el gasto pblico, o d) etiquetar la recaudacin para un determinado gasto en materia ambiental. Debe darse una consideracin muy especial a la posibilidad de aplicar impuestos correctivos ambientales en sustitucin de los que penalizan el trabajo, la inversin del ahorro (tal sera el caso del impuesto sobre la renta, el impuesto al activo y el impuesto sobre nminas, por citar algunos) sobre todo en condiciones de desempleo y ante necesidades imperiosas de estimular el crecimiento econmico. As se tendra un doble resultado positivo al reducir los impactos ambientales de la economa, y al favorecer el empleo, la inversin y el crecimiento. El etiquetamiento de impuestos ambientales generalmente se ve con escepticismo por parte de las autoridades hacendarias en la medida en que pueden promover una asignacin ineficiente de los recursos fiscales, y poner una camisa de fuerza a las polticas de gasto pblico. Por ello, se sostiene que en lugar del etiquetado puede recurrirse a autorizaciones presupuestarias adicionales especficas para la proteccin ambiental, de manera paralela a la introduccin de impuestos ambientales.

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Competitividad e impuestos correctivos ambientalesExiste evidencia suficiente para afirmar que las estrictas medidas de poltica ambiental, tanto de corte normativo como econmico, que han sido asumidas por los pases de la OCDE, no han presentado efectos apreciables en la competitividad, sea en algn sector industrial en especfico o de alguna economa en su conjunto. Tampoco existe evidencia de una supuesta relocalizacin de industrias sucias hacia pases o regiones con baja capacidad regulatoria. De todas maneras, lo que importa desde una perspectiva pblica es la competitividad de la economa en su conjunto, y no de algn sector o grupo en particular. El incremento en costos para algn sector puede conllevar menores costos para el resto de las actividades econmicas. Remover e impedir las fallas de mercado a travs de impuestos correctivos significa mejorar la estructura econmica y su eficiencia global. En la medida en que los impuestos correctivos ambientales mejoren el desempeo de la economa y reduzcan las distorsiones en los mercados, la situacin competitiva a largo plazo de los pases puede ser fortalecida. Los impuestos correctivos ambientales pueden contribuir a una mucho mejor integracin de las polticas econmicas y ambientales, con respecto a los instrumentos normativos. No cabe duda que reducir o eliminar impuestos distorsionados, desmantelar subsidios e introducir un sistema de ajustes correctivos en el sistema de precios a travs de impuestos ambientales, particularmente en el sector energtico, en el transporte y en la agricultura, podr ofrecer en el mediano y largo plazo no solamente beneficios ambientales muy considerables, sino tambin econmicos, a travs de mayor eficiencia, equidad y proteccin ambiental. Como sabemos, el enfoque ms simple y eficaz para resolver problemas ambientales es confrontarlos en el momento y en el sitio donde stos ocurren, utilizando la amplia variedad de instrumentos de poltica de que dispone la sociedad. La mejor intervencin regulatoria de parte de la autoridad es aquella que se da en el momento y lugar ms cercano de la cadena productiva al proceso o actividad que genera los impactos ambientales. Siempre ser ms eficiente regular o impedir una descarga o el desmonte de un ecosistema de manera directa, que tratar de hacerlo a travs de impuestos, normas u otro instrumento aplicado en los productos asociados a estas actividades. El resultado inmediato de la aplicacin de la regulacin ambiental, sea cual sea el instrumento que se utilice, es una alza en los precios de productos relacionados con los procesos o actividades que son objeto de regulacin. Entonces, a travs de las decisiones de los consumidores basadas en el sistema de precios, se crea un contexto de seleccin natural sobre bienes y servicios a partir de una presin regulatoria. Al enfrentar problemas ambientales de manera directa (aunque sea a travs de medios normativos), y al permitir que los costos de la regulacin o de otras acciones correctivas se filtren y transmitan a travs del sistema de precios, se orienta a los consumidores, a las empresas y al gobierno en sus decisiones cotidianas. Como vemos, tambin la normatividad, aunque sin la elegancia de los impuestos correctivos ambientales, contribuye a una mayor eficiencia global de la economa.

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La poltica fiscal en Mxico y los nuevos instrumentos de poltica ambientalMario Gabriel Budedo*

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n la ltima dcada, el uso de los llamados instrumentos econmicos en la poltica ambiental se ha desarrollado ms ampliamente en los pases de la OCDE para corregir las externalidades ambientales. Se pueden plantear dos alternativas para la generacin de ingresos gubernamentales: por un lado, los impuestos que gravan las actividades productivas, como son el trabajo y la inversin, y por otro, las actividades que daan el ambiente. Sin embargo, existen diversos aspectos acerca de la sustitucin de los impuestos convencionales por los ambientales que deben ser tomados en cuenta: La base gravable se autodestruye en la medida en que los impuestos ambientales logran reducir el uso de combustibles contaminantes. Generan efectos redistributivos entre sectores afectando a las industrias intensivas en el uso de combustibles contaminantes. Aplicado aisladamente se afecta la competitividad de los sectores gravados con impuestos ambientales. Esto puede estar acompaado por la reduccin de los ingresos relacionados con el impuesto ambiental. La prdida en competitividad puede ser reducida con mecanismos alternativos como aranceles compensatorios aplicables slo en aquellos casos en que no existen acuerdos comerciales, ya que de otra forma dara lugar a una confrontacin comercial. Pueden tener efectos regresivos en el corto plazo, cuando afectan bienes con alta participacin en el gasto de las familias de menores ingresos. Desde la perspectiva legal estos impuestos pueden contravenir los principios de generalidad y equidad a que deben circunscribirse los sistemas fiscales.Director General de Poltica Tributaria de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP).

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Poltica tributaria y de precios y tarifas aplicada recientementeLa Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ha emprendido diversas acciones de apoyo a la proteccin y conservacin del medio ambiente, reflejadas en la introduccin de instrumentos econmicos, referidos esencialmente a incentivos fiscales, poltica de precios de los combustibles, derechos y aprovechamientos ambientales.

a) Incentivos fiscalesA partir de 1996 se deduce el 100% del monto de las inversiones en equipo para prevenir y controlar la contaminacin ambiental y la destinada a la conversin de los equipos a consumo de gas natural. Opcin de deduccin inmediata del valor presente de la depreciacin de las inversiones para su utilizacin en la planta productiva, siempre que las inversiones se efecten fuera de las zonas metropolitanas del Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey. En la reforma fiscal para 1997 se incorporan como donatarias autorizadas para recibir donativos deducibles en el impuesto sobre la renta, a las sociedades o asociaciones civiles que se constituyan y funcionen en forma exclusiva para la realizacin de actividades de preservacin de la flora y fauna silvestres y acutica de las reas naturales protegidas. Para 1997, se modifica la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios (IEPS) al establecer una tasa variable de este impuesto aplicable al gas natural de carburacin automotriz, de manera que se mantenga un diferencial de 34% entre el precio del gas natural de carburacin comprimido y el precio de la gasolina Pemex Magna, con el objeto de promover el consumo del gas natural al dar certidumbre a los usuarios acerca del diferencial entre ambos combustibles. Anteriormente se aplicaba una tasa constante de 60% al precio del gas natural, la cual no garantizaba el diferencial de precios mencionado.

b) Poltica de precios y tarifasA partir de 1991 se autorizan mecanismos de referencias internacionales de precios para las gasolinas, el diesel desulfurado, combustleo y turbosina, lo que ha permitido evitar rezagos de precios y por tanto sobreconsumo de combustibles. En 1992 se disminuye el diferencial de precios entre las gasolinas Pemex Magna y Nova con el fin de incentivar el consumo de la primera.

c) AprovechamientosLa Subsecretara de Ingresos defini un aprovechamiento a la enajenacin de las gasolinas Pemex Magna y Nova que se expenden en el rea metropolitana del Valle de Mxico, establecido en un centavo por litro desde el 4 de enero de 1995 hasta el 30 de abril de 1996.

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La poltica fiscal en Mxico y los nuevos instrumentos de poltica ambiental

Del 1 de mayo hasta el 31 de diciembre de 1996 se increment a 2 centavos por litro para la gasolina Pemex Magna y a 4 centavos por litro para la gasolina Nova, el cual se mantendr vigente durante 1997. Los recursos generados por este aprovechamiento son destinados al financiamiento del Fideicomiso para Apoyar los Programas, Proyectos y Acciones Ambientales en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico.

d) DerechosLa Ley Federal de Derechos (LFD) contempla algunos conceptos relacionados con el medio ambiente. As, para 1990, en correspondencia con la introduccin de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, se adicionaron a la LFD la Seccin Cuarta sobre Impacto Ambiental y la Quinta sobre Prevencin y Control de la Contaminacin. La Seccin Cuarta comprende los derechos cobrados por el otorgamiento de autorizacin de los proyectos de obras o actividades que afecten el medio ambiente. Es decir, cualquier obra o actividad que requiera manifestacin de impacto ambiental. En la Seccin Quinta (artculos 194-O a 194-U), se establecen derechos por el otorgamiento de la licencia de funcionamiento de fuentes fijas de jurisdiccin federal que emitan olores, gases o partculas slidas o lquidas a la atmsfera. Para 1996 se introducen en la LFD los artculos 194-A y 194-C de la Seccin Cuarta, Ttulo I sobre reas Naturales Protegidas. El artculo 194-A consiste en cobrar un derecho por el acceso a las reas naturales protegidas de inters para la Federacin. En el 194-C se establece el derecho por otorgar permisos o concesiones para el uso o aprovechamiento de las reservas de la biosfera, parques nacionales, reservas especiales de la biosfera, monumentos naturales y las reas de proteccin de flora y fauna. Para 1997 se realizan modificaciones en la LFD (Artculo 276 al 286-A, Ttulo II) por el uso de lagos, ros, cuencas, cauces y dems depsitos como cuerpos receptores de aguas residuales. Dichas modificaciones estn orientadas al saneamiento gradual de los cuerpos receptores, de acuerdo con los plazos establecidos en la norma ecolgica vigente (NOM-001-ECOL-1996), fijando parmetros que reflejan adecuadamente los niveles de contaminacin del agua. Lo anterior dio lugar a la modificacin de los lmites mximos permisibles para contaminantes bsicos, metales pesados y cianuros descargados en los cuerpos receptores de aguas residuales. En caso de que las concentraciones sean superiores a dichos lmites, se causar el derecho por el excedente de contaminante correspondiente.

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Los desafos ambientales de las economas de los pases de Amrica Latina y el CaribeNicolo Gligo*

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l recorrer los pases de Amrica Latina y el Caribe se constata, casi sin excepcin, que las estrategias y las polticas de desarrollo econmico se imponen con tal fuerza que marginan y posponen las estrategias y polticas ambientales. En la gran mayora de los casos se perciben muchos ms conflictos que acercamientos. La conferencia de Ro de Janeiro de Medio Ambiente y Desarrollo indudablemente ha tenido un importante impacto en los pases de la regin. Sin embargo, sus avances se podrn constatar en varios aos ms. Todos los indicadores globales de la regin sealan cada ao que la situacin empeora. Ello no quiere decir que no se realicen acciones; al contrario, stas son mucho ms numerosas, pero desafortunadamente el incremento de los factores que repercuten en el deterioro ambiental, unido al constante aumento de la poblacin, inciden para no modificar esta negativa situacin. Cuando se interroga acerca de la escasa o nula referencia al medio ambiente en las polticas econmicas, el principal argumento es que stas deben priorizar las inversiones que generen empleo e ingreso. Una necesidad inmediata y urgente que no se puede detener o posponer en funcin de la cantidad y de la conservacin de los recursos naturales. En general, en este contexto, la problemtica ambiental aparece como un obstculo que hay que salvar lo mejor posible, aunque sea slo a base de cambios de imgenes. Es obvio, por ende, que bajo esta jerarquizacin toda prioridad se dirige hacia el manejo de las variables macroeconmicas, lo que permite, a su vez, ajustar las economas e impedir procesos inflacionarios, fomentar el ahorro, incrementar las exporComisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).

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taciones, elevar la tasa de inversin y en consecuencia, aumentar el bienestar de la poblacin al mejorar sus ingresos y al crearse fuentes de trabajo. La crtica hacia los que sostienen posiciones ambientalistas radica en que stas frenan el desarrollo, al poner vallas elevadas de exigencias ambientales. Estos obstculos inciden en que: aumenten los costos, haciendo huir a los inversionistas; en que se limite el comercio, al poner restricciones ambientales a determinados productos; en que se restrinja el uso ptimo del espacio al movilizar las poblaciones afectadas para impedir actividades productivas o locaciones de disposicin de residuos. Es usual que se identifique la posicin de la visin econmica restrictiva con el sector empresarial, aunque en los ltimos aos, dada la creciente incorporacin de bienes y servicios ambientales al mercado, esta identificacin, ha empezado a perder fuerza. Por otra parte, los que proponen estrategias y polticas ambientales, por lo comn plantean las contradicciones del desarrollo econmico en relacin al medio ambiente. Adems, como sus planteamientos no tienen la fuerza poltica para imponerse, sus crticas, en muchas ocasiones, no son slo correctivas sino que apuntan hacia cambios estructurales significativos. La crtica fundamental se orienta a sealar el bajo grado de sustentabilidad del modelo de desarrollo. Las economas de los pases, en particular en esta etapa de ajustes, se proyectan a muy corto plazo, lo que influye en que no se d la debida jerarqua de conservacin de los recursos naturales, en especial a los no renovables. En otras palabras, se cuestiona que el crecimiento econmico se haga en desmedro del patrimonio natural. Como las cuentas nacionales no contemplan el consumo de recursos naturales y la prdida de atributos de los ecosistemas, las polticas econmicas se programan sobre bases falsas, como si la oferta de recursos naturales fuera un dato esttico y no correspondiera a cifras dinmicas normalmente en retroceso. Ello lleva a poner en duda ciertas proyecciones econmicas que, sobre la base del incremento del ingreso, daran posibilidades de mayor bienestar para la poblacin. A mediano plazo, parece ser que varios recursos naturales, por consumo y por agotamiento, se convertiran en restricciones al desarrollo productivo y no estaran disponibles para la poblacin. Otra critica muy fuerte radica en la paulatina disminucin de la calidad de vida de los ciudadanos debido a la carencia de restricciones ambientales en la gestin de programas y proyectos de desarrollo econmico que afectan directamente a la calidad de vida de las personas. Se critica la liberalidad del desarrollo industrial, tanto en la ubicacin de las industrias como en la ausencia o minimizacin de inversiones para el manejo adecuado de los residuos. Se cuestiona la falta de polticas de proteccin de los recursos naturales como los del mar y los correspondientes a ecosistemas forestales, que influyen en su deterioro y agotamiento en la regin. Se plantea que una mayora significativa de megaproyectos atenta contra la calidad de vida de las comunidades que viven en las reas en donde se insertan, que expolian los recursos naturales y que desestructuran la trama social de las comunidades. Muchos esfuerzos se han realizado en los ltimos aos para que en los pases de la regin se establezcan modalidades de desarrollo que sean ambientalmente susten-

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Los desafos ambientales de las economas de los pases de Amrica Latina y el Caribe

tables. No obstante, pese a serios y denodados esfuerzos, es necesario reconocer que la inclinacin negativa de la tendencia ambiental no ha cambiado ni ha aminorado su pendiente. Es posible constatar, sin embargo, una mayor conciencia crtica sobre esta realidad y ms presin poltica para modificarla. Qu medidas, entonces, hay que tomar para acercar las posiciones antes descritas y establecer un modelo de desarrollo donde la dimensin ambiental tenga el debido peso y se articule adecuadamente con la econmica? Cmo acercar ambas dimensiones de manera que la problemtica ambiental no sea considerada un freno para el desarrollo sino que se le pondere en funcin de la calidad de vida de las personas y de la necesaria sustentabilidad de los procesos de produccin y consumo? Las complejas y mltiples respuestas no pueden limitarse a deducirlas de los caminos recorridos por los pases desarrollados, sino que a las variadas experiencias en distintas partes del mundo deben sumarse las enseanzas extradas en los esfuerzos latinoamericanos para hacer un desarrollo ms sustentable. No obstante, es necesario dejar en claro que los pases de la regin tienen una insercin internacional que condiciona sus trminos y formas de intercambio comercial que, de manera importante, inciden en los grados de insustentabilidad ambiental del modelo econmico. La bsqueda de vas para incrementar el grado de sustentabilidad ambiental de las modalidades de desarrollo imperantes en Amrica Latina y el Caribe deben transitar, en consecuencia, a travs del anlisis de los desafos del desarrollo en el contexto de las caractersticas particulares adoptadas en la regin en relacin a los procesos de ajuste econmico y las estrategias de globalizacin de las economas. El factor fundamental, base de los anlisis prospectivos de las economas de los pases de la regin, es el referido a la estructura productiva predominante. Todos los pases, en mayor o menor medida, basan su desarrollo econmico en la explotacin de sus recursos naturales y en procesos elementales de transformacin de ellos. Es usual leer anlisis econmicos en donde se plantea que el producto proveniente de los sectores primarios es cada vez menor frente al avance de los sectores industriales y de servicios. Esta lectura necesita desagregarse para no caer en interpretaciones equivocadas. En las naciones de Amrica Latina y el Caribe, en particular en las medianas y pequeas, se hacen mnimas transformaciones a sus productos primarios cuando son incorporados a la produccin industrial. Los adelantos tecnolgicos, sobre todo en transporte y conservacin, han incidido para que se integren procesos bsicos antes que el producto emigre hacia el pas que lo est importando. Cuando se cosecha la anchoveta y se la pulveriza como harina de pescado y cuando los bosques nativos pasan por una mquina para ser astillas, la produccin computada es industrial. No obstante, el valor agregado es mnimo. La globalizacin de las economas para pases cuya estructura productiva est basada en la explotacin de sus recursos naturales repercute en una presin cada vez mayor hacia ellos. A esto se suma el deterioro histrico en trminos de intercambio, que exacerba la tendencia negativa de sobrexplotacin de los recursos naturales.

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La situacin se complica an ms debido a las polticas de ajuste impulsadas en los pases, que inciden en la priorizacin a corto plazo de las variables macroeconmicas. Tres aspectos merecen destacarse. Por una parte, el grave endeudamiento y la necesidad permanente de generar divisas repercute en estrategias explcitas y preferenciales de fomento de la exportacin. Es indudable que, en muchas ocasiones, en particular en relacin a los recursos naturales renovables, se postergan polticas tendientes a impedir el deterioro de stos. Por otra parte, la presin por aumentar la tasa de inversin para muchos pases de la regin, se traduce en toda suerte de tcticas para atraer inversionistas. El relajamiento o incorporacin de restricciones ambientales es, sin discusin, una de las que varios pases utilizan. Por ltimo, la necesidad de ajustar el gasto pblico para reducir el dficit fiscal repercute en una escasa asignacin de gastos para control y evaluacin ambiental. Esta situacin es grave debido a que los gastos ambientales slo en los ltimos aos han entrado a competir con los dems presupuestos de las administraciones pblicas, y sus asignaciones son de partidas escasas e insuficientes. El otro gran problema del modelo econmico predominante de los pases de la regin es que no slo se mantiene la pobreza sino que se exacerba la diferenciacin social. La persistencia de la pobreza incide en la presin para producir a muy corto plazo, sin considerar la repercusin que el crecimiento econmico tiene sobre el medio ambiente. La continuidad de sectores pobres, en particular en el rural, tiende a incrementar la espiral negativa pobreza-deterioro del medio ambiente. El campesino, para sobrevivir dentro de una mortalidad que le coarta la mayora de las estrategias de supervivencia, debe necesariamente sobrexplotar sus recursos, sobre todo el suelo. En las reas urbanas marginales y de extrema pobreza, el poblador vive en medios contaminados, sin la dotacin mnima de servicios bsicos y expuestos, al ocupar suelos de nula habitabilidad, a aluviones, inundaciones y catstrofes. La diferenciacin social, por otra parte, crea lites muy ricas con patrones de consumo altamente sofisticados que presionan sobre determinados recursos y que, adems, generan residuos ms contaminantes. Un problema adicional es la gran influencia que estos sectores tienen sobre el resto de la poblacin, y en particular, sobre las capas medias, que tienden a copiar sus pautas de consumo. Los procesos de desregulacin, unidos al impulso dado al mercado como ente regulador, repercuten en Amrica Latina y el Caribe en un inadecuado uso del espacio. Por un lado, se concentran inversiones en las reas ms ricas y, por el otro, las pobres son abandonadas, se las expolia y se las deja sin proteccin. Esta modalidad del desarrollo espacial de la regin deja a los grandes espacios rurales de zonas ridas y semiridas y a las selvas tropicales prcticamente como tierras de nadie, sometidas a diversos procesos deteriorantes. A la modalidad de desarrollo prevaleciente, de manifiesto e indiscutible efecto negativo en el medio ambiente y con una marcada dosis de insustentabilidad, se suma la profundizacin de esta situacin en funcin de las actuales estrategias orientadas a producir el ordenamiento macroeconmico de las economas de la regin. La coyun-

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tura no parece favorable. Sin embargo, cualquier iniciativa para enfrentar la difcil situacin que se presenta es mejor iniciarla desde ya que postergarla para el futuro. Cul es entonces el punto de partida de una real estrategia de desarrollo ambientalmente sustentable? No cabe la menor duda que el problema hay que ubicarlo en la esfera del desafo poltico, tal cual est posesionada actualmente la estrategia econmica de cada pas. Muchas polticas ambientales de pases de la regin son netamente reactivas. En varias naciones se disminuye la importancia del problema ambiental para que no obstruya el desarrollo. Las polticas ambientales y su institucionalidad pblica y jurdica aparecen desarticuladas y contradictorias, en especial con respecto a las econmicas. Se le trata de poner riendas al tema y reducirlo a una ideologa tecnocrtica. Algunos gobiernos, consciente o inconscientemente, marginan el tema ambiental al manejar el discurso en un terreno abstracto, al margen de las relaciones sociales fundamentales. De esta forma, el discurso le da una cosmtica adecuada al desarrollo y no lo interfiere. Para no asumirlo como sujeto poltico se aliena a la opinin pblica con el planteamiento del adecuado equilibrio entre desarrollo y medio ambiente, encubrindose el hecho de que el medio ambiente es intrnseco a cualquier poltica de desarrollo. Se insiste en que ste no debe interferir en el desarrollo presentando a la modalidad de desarrollo predominante en la regin como nica, deseada y adecuada. Se establece que, dado el reconocimiento de que existen problemas ambientales, para no frenar el desarrollo, se debe aplicar el principio de gradualidad, aunque ste no sea otra cosa que una tctica para mantener la dimensin ambiental con el perfil ms bajo posible. Cmo romper esta inercia? Cules son los caminos para avanzar hacia modalidades de desarrollo ambientalmente sustentables? Los enfoques de poltica ambiental deben contribuir a dar respuesta a los problemas inmediatos de supervivencia, de mejoramiento de la calidad de vida, as como proyectar con mucha fuerza estos objetivos para la generacin venidera. Proyectar el problema ambiental solamente como una responsabilidad exclusiva de las futuras generaciones podra significar no entender los dramas latinoamericanos y caribeos de miseria, hambre y desnutricin. El no identificar los problemas ambientales con las urgencias sociales es dejarlos para que traten de ser solucionados a travs de los consabidos programas y proyectos de desarrollo econmicos tradicionales, con todos los dficit sociales que muchos de ellos poseen y con la alta insustentabilidad ambiental ya sealada. En consecuencia, es necesaria una poltica discriminatoria en torno a transformaciones del medio que se traduzcan en trabajo e ingresos y que permitan retener el mximo de excedentes en las comunidades, en los pueblos, en los departamentos, provincias o estados. La discriminacin en las inversiones debe estar orientada al aprovechamiento sustentable y a la minimizacin del costo ecolgico de las transformaciones. Los costos ambientales de inversiones concentradas espacialmente, como las industriales y mineras, tienen un amplio margen de manejo, ya que permiten introducir tecnologas de minimizacin de residuos. Los costos ambientales de inversiones difusas en el espacio, en particular las que tienen relacin con la pesca industrial, con

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la explotacin del bosque nativo, de manglares y humedales y con planes extensivos de desarrollo agrcola, generalmente son altos, de difcil medicin y, por lo comn, estn estrechamente relacionados a costos sociales de las poblaciones que habitan estos ecosistemas. Entonces, para un desarrollo ambientalmente sustentable de los pases de Amrica Latina y el Caribe es necesario introducir el tema a travs de las urgentes tareas de sobrevivencia, de vida de las poblaciones y de uso sostenido de los recursos naturales. No obstante, parece ser que para sensibilizar a los sectores encargados de las estrategias y polticas econmicas resulta necesario insistir en determinados puntos de encuentro que posibilitaran modificaciones sustanciales a las estrategias y polticas de desarrollo. El primer punto de encuentro tiene relacin con la sustentabilidad global de las polticas econmicas. Muchos espacios latinoamericanos y caribeos estn inmersos en espirales de deterioro producto de la sobrexplotacin de sus recursos naturales. Grandes r

economia ambiental lecciones de al

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