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Diplomatura de Atención integral en el marco de la atención primaria de salud
Módulo 2: Participación comunitaria, social y ciudadana 1
UNIDAD III:
COGESTIÓN Y REFORMA SANITARIA MÓDULO II
Diplomatura de Atención integral en el marco de la atención primaria de salud
Módulo 2: Participación comunitaria, social y ciudadana 2
UNIDAD 3
COGESTIÓN Y REFORMA SANITARIA
INTRODUCCIÓN
En esta tercera unidad se da cuenta de los mecanismos de participación de la
población en la gestión de los servicios de salud, en sus ámbitos territoriales locales,
a través de la cogestión, en el contexto normativo que ha facilitado dichos procesos
en concordancia con la descentralización.
Asimismo, se presenta la estrategia de Redes Integradas de Atención Primaria de
Salud (RIAPS), propuesta inspirada en las Redes Integradas de Servicios de Salud
(RISS), como una forma de preparar los servicios para el desarrollo de la Atención
Primaria de Salud. En nuestro país, el Decreto Legislativo Nº 1166 brinda las bases
respecto a esta conformación. Se incide finalmente en la importancia de la
participación de la población en este tema, a manera de afianzar el ejercicio de la
ciudadanía.
JUSTIFICACIÓN E IMPORTANCIA
Es necesario que los participantes de esta diplomatura conozcan de las experiencias
de cogestión, para encontrar las fortalezas en su vinculación con las comunidades,
como parte de un proceso de mejora continua y de promover la participación de las
personas desde la planificación, hasta el monitoreo y la evaluación de los servicios
del establecimiento.
El ejercicio de los derechos ciudadanos y la participación de la población en la
cogestión de los servicios de salud, son procesos que deben apuntar no sólo a evitar
la patología sino a la mejora del control de los determinantes. Éstos pueden ser
abordados a nivel de ámbitos territoriales, espacios geográficos con población
asignada que en la lógica de la atención integral, deben contar con participación en
las Redes Integradas de Atención Primaria de Salud.
OBJETIVOS
Presentar las bases conceptuales de la cogestión de los servicios de salud en el
marco del proceso de descentralización.
Revisar los conceptos en relación a Redes Integradas de Salud y valorar su
importancia para la transformación de los servicios.
Evaluar los aspectos relacionados a su conformación en el ámbito territorial local
y la participación de la población local en su cogestión.
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Módulo 2: Participación comunitaria, social y ciudadana 3
CONTENIDO
Tema 1: Cogestión en Salud y Reforma. Generalidades. La Ley Nº 29124.
Tema 2: Conformación de las RIAPS. RIAPS. Beneficios de las RIAPS.
Atributos esenciales de las RIAPS. Instrumentos de Política Pública.
Mecanismos Institucionales. RISS-RIAPS en Perú.
Tema 3: Participación en las RIAPS.
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Tema 1: Cogestión en Salud y Reforma
Generalidades
A pesar de que en el año 2004 se emitió la Ley Nº 29124, que establece la Cogestión
y Participación Ciudadana en la Salud, el avance en esta materia ha sido irregular.
Esta ley rige en la administración del 30% de los establecimientos de salud en el
primer nivel de atención.
La participación de la población es considerada en diversos estudios como una
condición necesaria para asegurar el sustento y la legitimación de las políticas
sociales: contribuye al desarrollo de mejores prácticas democráticas, a la
responsabilidad institucional y al accountability.
En las últimas décadas se han desarrollado procesos de descentralización en los
sectores de salud de la Región, en los que la población participa en distinto grado de
la gestión de recursos públicos, buscando aumentar la flexibilidad y el acercamiento
de los servicios de salud a la población, que éstos fuesen más receptivos a las
necesidades locales y favoreciesen la colaboración con la comunidad.
Entender la salud en términos de bienestar implica reconocer su dependencia de
condicionamientos sociales, económicos, culturales y políticos. Por eso, para seguir
ideales de salud tienen que construirse dispositivos que permitan abordar sus
limitantes, animar una cultura de la salud, y trazar caminos que conduzcan a los
individuos de una sociedad a llevar una vida sana en un ambiente sano.
El cambio del escenario de la enfermedad sobre el cual operan prioritariamente los
sistemas de atención médica, por el escenario de la salud, empeña no solamente a los
servicios curativos sino a todas las fuerzas sociales e institucionales en la búsqueda
de bienestar. Si los sistemas locales de salud tienen como objetivo fundamental el
desarrollo de la salud, que supone ir más allá de la atención óptima de la enfermedad
y enfrentar también la plurivariedad de situaciones que la originan, el sector salud
tiene que buscar necesariamente aliados para lograrlo. En este contexto adquiere
importancia la cogestión de la salud.
Se planteaba como hipótesis que la cogestión de los sistemas de atención médica
encuentra obstáculos, habidas sus características intrínsecas. Sin embargo, en los
sistemas locales de salud podría constituir una estrategia no solamente útil sino
necesaria. Al tratarse de escenarios de examen colectivo y de impulso mancomunado
de la salud, requieren del concurso y articulación de esfuerzos de los diferentes
actores sectoriales y comunitarios presentes en su área de influencia.
La cogestión de la salud constituye un procedimiento para convenir las mejores
formas para desarrollar la salud y acordar una división del trabajo racional para
llevarlas a la práctica. Es bueno considerar que la cogestión de la salud, por ser un
proceso conducido por diversidad de actores, portadores de variados intereses,
enfoques, percepciones y expectativas, refleja el conflicto y la asimetría derivada
de la estructura de poder local. Cualificar la participación de la comunidad en ese
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proceso significa fortalecer su autodeterminación y capacidad para intervenir en él
con propuestas propias, deliberar, y pactar soluciones que contribuyan a su
bienestar.
La Ley Nº 29124
En este contexto, la Ley Nº 29124, que establece la Cogestión y Participación
Ciudadana para el primer nivel de atención en los establecimientos de salud del
Ministerio de Salud y de las Regiones, constituye un impulso a la redistribución de la
atención y un cambio institucional en forma democrática y equitativa.
De esta manera, en los ámbitos regionales y locales, desde su perspectiva política,
social y económica, se proporcionarían condiciones y oportunidades a mediano y largo
plazo, en términos de gobernabilidad democrática. Es necesario incentivar la
participación de la sociedad civil en el proceso de las reformas políticas y en la
elaboración de las políticas públicas, especialmente en lo relativo al control,
fiscalización y rendición de cuentas; sin descuidar el enfoque de derechos e
incluyendo a los grupos de población que tradicionalmente han estado fuera de la
toma de decisiones y del diseño de las políticas públicas, como es el caso de las
mujeres, los pueblos indígenas y la juventud.
La Cogestión para el desarrollo humano significa mucho más que instituciones y
normas efectivas, debiendo considerarse los siguientes atributos:
Respetar los derechos humanos y las libertades de las personas.
Velar por la existencia de igualdad entre hombres y mujeres.
Defender la no discriminación por motivos de raza, origen étnico, clase y
género.
Promover la participación y transparencia en el proceso de toma de
decisiones.
Disponer de mecanismos para la exigencia de responsabilidades por parte de
la sociedad.
Promover la eficiencia en la utilización de los recursos.
Velar porque las políticas económicas y sociales respondan a las necesidades
de la sociedad y que tengan como objetivo el bien común.
Promover el Estado de Derecho.
La Cogestión en Salud
Es un mecanismo legal para la reducción de la pobreza; su funcionamiento eficiente
en las instituciones del país garantizará su implementación y desarrollo, reafirmando
que la democracia y el desarrollo sostenible se sustentan en instituciones
transparentes y eficientes, con profesionales competentes y responsables, con leyes
y reglamentos.
La intención es que a través de la cogestión en salud se minimicen las brechas
existentes en salud, mejorando fundamentalmente los niveles de calidad de vida de
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la población. Igualmente se promueve la distribución equitativa de los recursos y
bienes sociales.
Entonces, el involucramiento de los diversos actores sociales, de los gobiernos
regionales y locales, es un factor clave para garantizar el éxito de la experiencia en
cogestión y participación ciudadana, y la construcción concertada de la ciudadanía
en salud sin perder de vista que sus formas de acción y sus resultados son diferentes
en cada jurisdicción del país.
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Tema 2: Conformación de las RIAPS
Redes Integradas de Atención Primaria de Salud
El Perú tiene un sistema de salud fragmentado y segmentado, lo que origina
dificultades de acceso a los servicios, prestación de servicios con uso irracional e
ineficiente de recursos públicos, incremento innecesario de los costos de
producción, baja satisfacción de los ciudadanos con los servicios recibidos, y en
general falta de coordinación.
En 2008, y sobre la base de un borrador de documento de posición sobre el tema, la
OPS efectuó una serie de consultas con los países para tratar el problema de la
fragmentación de los servicios de salud y las estrategias para abordarla. El principal
logro de las consultas fue confirmar la necesidad urgente de abordar el problema de
la fragmentación y validar la iniciativa de la OPS sobre Redes Integradas de
Servicios de Salud (RISS), que en nuestro país reciben la denominación de Redes
Integradas de Atención Primaria de Salud (RIAPS).
El propósito de la iniciativa de las RIAPS es contribuir al desarrollo de Sistemas de
Salud Basados en la APS, y por ende, a la prestación de servicios de salud más
accesibles, equitativos, eficientes, de mejor calidad técnica, y que satisfagan mejor
las expectativas de los ciudadanos. Las RIAPS son una de las principales expresiones
operativas del enfoque de la Atención Primaria de Salud (APS) a nivel de los servicios
de salud, contribuyendo a hacer una realidad varios de sus elementos más esenciales
tales como la cobertura y el acceso universal; el primer contacto; la atención
integral, integrada y continua; el cuidado apropiado; la organización y gestión
óptimas; la orientación familiar y comunitaria; y la acción intersectorial, entre otros.
Según OPS, las Redes Integradas de Servicios de Salud o Sistemas Organizados de
Servicios de Salud, o Sistemas Clínicamente Integrados u Organizaciones Sanitarias
Integradas, pueden definirse como “una red de organizaciones que presta, o hace
los arreglos para prestar, servicios de salud equitativos e integrales a una población
definida, y que está dispuesta a rendir cuentas por sus resultados clínicos y
económicos y por el estado de salud de la población a la que sirve.
Las RIAPS no requieren que todos los servicios que las componen sean de propiedad
única. Por el contrario, algunos de sus servicios pueden prestarse por medio de una
gama de arreglos contractuales o alianzas estratégicas en lo que se ha denominado
“integración virtual”.
Beneficios de las RIAPS
Diversos estudios sugieren que las RIAPS pudieran mejorar la accesibilidad del
sistema, reducir la fragmentación del cuidado asistencial; mejorar la eficiencia
global del sistema, evitar la duplicación de infraestructura y servicios; disminuir los
costos de producción; y responder mejor a las necesidades y expectativas de las
personas.
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La reducción de los costos de producción se obtendría a través de mejoras en la
costo-efectividad de los servicios, reducción en las hospitalizaciones innecesarias,
reducciones en la utilización excesiva de servicios y exámenes diagnósticos, y
disminuciones en los tiempos de estadía hospitalaria, mejoría en las economías de
escala y de producción conjunta, aumento de los volúmenes de producción, y
aumentos en la productividad del sistema.
Los aumentos de los volúmenes de producción se asocian a su vez con mejorías en la
calidad de la atención. Además, las RIAPS tenderían a mejorar el nivel de ajuste
entre los recursos del sistema y las necesidades de salud de la población a través de
un mejor balance entre especialistas focales y especialistas generalistas. Incluso en
términos financieros, las redes integradas se desempeñan mejor en cuanto a
márgenes operacionales totales, flujos de caja e ingresos totales netos.
Desde el punto de vista clínico, la continuidad asistencial se asociaría a mejorías en
la efectividad clínica, en la capacidad de respuesta de los servicios, en la
aceptabilidad de los servicios, y en la eficiencia del sistema de salud.
Desde la perspectiva del usuario, las RIAPS facilitan el acceso oportuno a servicios
del primer nivel de atención; mejoran el acceso a otros niveles de atención cuando
son requeridos; evitan la duplicación/repetición innecesaria de historias clínicas,
procedimientos diagnósticos y trámites burocráticos; mejoran los procesos de
decisión compartida entre el prestador y el paciente; y facilitan la implementación
de estrategias de auto-cuidado y seguimiento de enfermedades crónicas.
Atributos esenciales de las RIAPS
ÁMBITOS DE
ABORDAJE ATRIBUTOS ESENCIALES DE LAS RIAPS
Modelo
Asistencial
Población y territorio a cargo definidos y amplio conocimiento
de sus necesidades y preferencias en cuestiones de salud, que
determinan la oferta de servicios de salud.
Una extensa red de establecimientos de salud que presta
servicios de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento,
gestión de enfermedades, rehabilitación y cuidados paliativos,
y que integra los programas focalizados en enfermedades,
riesgos y poblaciones específicas, los servicios de salud
personales y los servicios de salud pública.
Un primer nivel de atención multidisciplinario que cubre a toda
la población y sirve como puerta de entrada al sistema, que
integra y coordina la atención de salud, además de satisfacer la
mayor parte de las necesidades de salud de la población.
Prestación de servicios especializados en el lugar más
apropiado, que se ofrecen de preferencia en entornos extra
hospitalarios.
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Existencia de mecanismos de coordinación asistencial a lo largo
de todo el continuo de los servicios de salud.
Atención de salud centrada en la persona, la familia y la
comunidad, teniendo en cuenta las particularidades culturales y
de género, y los niveles de diversidad de la población.
Gobernanza y
estrategia
Un sistema de gobernanza único para toda la red.
Participación social amplia.
Acción intersectorial y abordaje de los determinantes de la
salud y la equidad en salud.
Organización y
gestión
Gestión integrada de los sistemas de apoyo clínico,
administrativo y logístico.
Recursos humanos suficientes, competentes, comprometidos y
valorados por la red.
Sistema de información integrado que vincula a todos los
miembros de la red, con desglose de los datos por sexo, edad,
lugar de residencia, origen étnico y otras variables pertinentes.
Gestión basada en resultados.
Asignación e
incentivos
Financiamiento adecuado e incentivos financieros alineados con
las metas de la red.
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Conformación de las RIAPS
Se disponen de una serie de instrumentos de política pública y de mecanismos
institucionales que pueden ayudar en la conformación de las RIAPS. La
implementación pasada de las RISS en otros ámbitos ha dejado lecciones
importantes para destacar:
Los procesos de integración son difíciles, complejos y de muy largo plazo.
Los procesos de integración exigen cambios sistémicos amplios y no basta con
intervenciones puntuales.
Los procesos de integración requieren el compromiso del personal de salud,
los gestores de los servicios y los decisores de política.
La integración de los servicios no significa que todo tiene que estar integrado
en una modalidad única; hay múltiples formas y niveles de integración que
pueden coexistir en un mismo sistema.
Queda claro que para conformar las RIAPS, mediante diversos mecanismos, se debe
tener respaldo de una política de Estado que impulse las RIAPS como estrategia
fundamental para lograr servicios de salud más accesibles e integrales.
Los mecanismos e instrumentos que apoyan esta conformación pueden agruparse en
instrumentos de política pública y mecanismos institucionales. El primero dirigido a
decisores de política y el segundo dirigido a gestores y prestadores de servicios de
salud.
Instrumentos de Política Pública
Representan las formas y medios (estrategias y recursos) que los gobiernos utilizan
para lograr sus metas y objetivos y comprenden instrumentos jurídicos, formación
de capacidades de otros, impuestos y tarifas, gastos y subsidios, y la exhortación e
información. Algunos ejemplos de aplicación serían:
a. La asignación de la población que se atenderá sobre la base del territorio.
b. La planificación de los servicios de acuerdo a las necesidades de la población.
c. La definición de una cartera integral de servicios de salud.
d. La normalización del modelo de atención centrado en la persona, la familia y
la comunidad.
e. La normalización del enfoque intercultural y de género en los servicios, lo que
abarca la utilización de la medicina tradicional.
f. La sensibilidad hacia la diversidad de la población.
g. La normalización de la puerta de entrada al sistema.
h. La regulación del acceso a la atención especializada.
i. Las guías de práctica clínica.
j. Las políticas de formación y gestión de los recursos humanos compatibles con
las RIAPS.
k. El pago per cápita ajustado según condiciones de riesgo de la población.
l. Las políticas públicas integradas entre distintos sectores.
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m. La colaboración intersectorial para abordar los determinantes de la salud y
la equidad en salud.
Mecanismos Institucionales
Son los que se pueden establecer en las instituciones gestoras/prestadoras de
servicios de salud, y pueden agruparse en vías clínicas y vías no clínicas.
Las vías clínicas corresponden a los mecanismos relacionados con la asistencia
sanitaria propiamente dicha, e incluyen por ejemplo:
Los equipos multidisciplinarios.
La rotación de personal entre los niveles de atención.
La historia clínica única (electrónica).
Las guías de referencia y contrarreferencia.
La gestión de casos.
La telesalud.
El autocuidado y cuidados en el hogar, debidamente apoyados y remunerados.
Las vías no clínicas se refieren a los mecanismos de apoyo al proceso asistencial e
incluyen:
La misión y visión de la organización compartidos.
La planificación estratégica, asignación de recursos y evaluación del
desempeño compartidos.
La definición de funciones y responsabilidades de cada componente de la red
como parte del continuo de prestación de servicios de salud.
La participación del personal de salud y los usuarios en la gobernanza.
Los diseños organizacionales matriciales.
Las centrales de regulación únicas de visitas.
Los sistemas de apoyo clínico y logístico compartidos.
El identificador (código) de usuario único.
Los equipos de asistencia social para la coordinación intersectorial.
Las estrategias de compra de servicios (o compromisos de gestión) que
promueven la integración de los servicios de salud.
RISS-RIAPS en Perú
En el Perú, a través del Decreto Legislativo Nº 1166, se aprueba la conformación y
funcionamiento de las Redes Integradas de Atención Primaria de Salud, que permite
articular funcionalmente a las distintas Instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud, existentes en un territorio para prestar servicios de cuidado integral de la
salud a la población ubicada en dicho territorio.
La denominación de Redes Integradas de Atención Primaria de Salud busca hacer
notar que esta propuesta de articulación e integración va más allá de una propuesta
de articulación/vínculo entre servicios de salud, desde que el primer nivel de
atención se conecta con la población desde distintas dimensiones, incluyendo lo
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personal, lo familiar y propiamente lo comunal, involucrando a las personas y sus
entornos, reivindicando o recuperando la capacidad de autocuidado y autoprotección
de las personas quienes también se responsabilizan por los resultados sanitarios.
Bajo tal enfoque, una Red Integrada de Atención Primaria de Salud trasciende lo
asistencial, enfatizando las acciones de promoción, prevención, rehabilitación y el
autocuidado de la población, lo que bajo un enfoque territorial, implica el
enfrentamiento de los determinantes sociales de la salud presentes en el entorno y
bajo una perspectiva de desarrollo.
A lo ya mencionado, cabe decir, de acuerdo al caso peruano, que las Redes Integradas
de Atención Primaria de Salud se constituyen sobre la base de las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud del Ministerio de Salud o de los Gobiernos
Regionales, según corresponda. Estas redes tienen como referente los
establecimientos estratégicos que aprueba el Ministerio de Salud.
Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del I y II nivel de atención del
Seguro Social de Salud-EsSalud, de las Sanidades de las Fuerzas Armadas y de la
Policía Nacional del Perú y de los Gobiernos Locales se adhieren funcionalmente a la
Red Integrada de Atención Primaria de Salud. Las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud del sector privado podrán adherirse mediante contratos.
Las microrredes que conforman las Redes Integradas de Atención Primaria de Salud
operan como Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
Las condiciones que debe cumplir la Red Integrada de Atención Primaria de Salud
son: enfoque territorial, enfoque de salud familiar y comunitaria, acceso al sistema
de salud a través del primer nivel de atención, integralidad y complementariedad en
la atención, asistencia centrada en la persona a lo largo del tiempo, intercambio de
servicios entre organizaciones de salud, financiamiento alineado a metas y
resultados, abordaje interinstitucional, intersectorial e intergubernamental de los
determinantes sociales de la salud, participación ciudadana y rendición de cuentas y
vigilancia ciudadana de las actividades de la salud.
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Tema 3: Participación en las RIAPS
Las RIAPS desarrollan las capacidades de las comunidades para convertirse en
socios activos en la gobernanza y la evaluación del desempeño de la red. La
participación social puede tener distintos niveles de expresión, los que
sucesivamente corresponden a:
El intercambio de información, es decir, proporcionar información equilibrada
a las personas que las ayude a entender el problema, las alternativas, las
oportunidades y/o las soluciones.
La consulta, es decir obtener retroalimentación de las comunidades
afectadas con relación al análisis, alternativas y/o decisiones.
El involucramiento, es decir trabajar directamente con las comunidades a
través de un proceso que asegure que las inquietudes y aspiraciones del
público sean consistentemente entendidas y consideradas.
La colaboración, es decir asociarse con las comunidades afectadas en cada
aspecto de las decisiones, incluido el desarrollo de alternativas y la
identificación de la solución preferida.
El empoderamiento, es decir asegurar que las comunidades tengan completo
control sobre las decisiones claves que afectan su bienestar.
La participación social entendida como uno de los elementos de gobernanza y
estrategia de las RIAPS es clave para mantener a la población con el mejor nivel de
salud posible.
Una de las modalidades de participación es la participación social y comunitaria para
promover políticas públicas y la asignación de recursos. Otra modalidad es la de las
organizaciones y grupos de pacientes y de apoyo y la tercera modalidad es la de las
organizaciones no gubernamentales o fundaciones privadas, religiosas o caritativas
que ofrecen servicios que no están disponibles en el sistema público.
En Perú, el Ministerio de Salud o el organismo competente, en el caso de Lima
Metropolitana, o el gobierno regional, podrán realizar convenios de gestión
directamente con asociaciones civiles sin fines de lucro que desarrollan acciones de
cogestión en salud para la Red Integrada de Atención Primaria de Salud.
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