documento sistematización cordoba 2012
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Documento Sistematización Proyecto Piloto en Cordoba y LoricaTRANSCRIPT
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y FORMACIÓN EN EDUCACIÓN -CIFE-
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
SISTEMATIZACIÓN DEL PROYECTO
“Mejoramiento de la calidad de la educación en escuelas
afectadas por la emergencia invernal” en Córdoba
Bogotá, D.C, 12 de noviembre de 2011
2
Educación Compromiso de Todos
Comité Directivo
Jorge Enrique Vargas / Fundación Corona
Mario Gómez / Fundación Restrepo Barco
Rubén Fernández / Corporación Región
Soraya Montoya /
Fundación Saldarriaga Concha
Myriam de Figueroa, Antonella Scolamiero / Unicef
Leonor Jaramillo de Certain /
Universidad del Norte
Juny Montoya/ Universidad de los Andes
Comité Técnico
Miriam Henao/ Fundación Corona
Claudia Camacho / Unicef
Rafael Pabón, Carolina Cuevas /
Fundación Saldarriaga Concha
Margarita Martínez / Fundación Restrepo Barco
Jaime Saldarriaga / Corporación Región
Elias Said / Observatorio de Educación
del Caribe Colombiano, OECC
Juliana Hoyos / Centro de Investigación y Formación en Educación, CIFE
Gabriel Torres / Coordinador
Autores
María Fernanda Aldana, Disney Barragán, Diógenes Carvajal, Juliana Hoyos y Andrés Mejía
.
Coordinación editorial
Proyecto Educación Compromiso de Todos
Proyecto Educación
Compromiso de Todos
Calle 111 No. 7C-31
Tel: (57 1) 483 8080
Bogotá, Colombia
[email protected] www.educacioncompromisodetodos.org
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ÍNDICE DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... 3
1.1. Educación, Compromiso de Todos ...................................................................................... 3
1.2. El proyecto de Mejoramiento de la calidad de la educación en escuelas afectadas por la
emergencia invernal en Córdoba .................................................................................................... 4
1.3. Objetivo de la sistematización ............................................................................................ 5
1.4. Este documento .................................................................................................................. 5
2. METODOLOGÍA ............................................................................................................................ 7
2.1. Fases de la investigación ..................................................................................................... 7
2.2. Recolección de información ................................................................................................ 8
2.3. Categorías iniciales de análisis .......................................................................................... 11
3. DESCRIPCIÓN DE LA EXPERIENCIA EN LOS DIFERENTES NIVELES ............................................. 13
3.1. Educación en Emergencias en el nivel internacional ........................................................ 13
El informe Machel ..................................................................................................................... 15
El derecho a la educación .......................................................................................................... 16
Las normas INEE ........................................................................................................................ 17
3.2. Educación en Emergencias en el nivel nacional ................................................................ 18
Antecedentes ............................................................................................................................ 18
La Mesa Nacional de Educación en Emergencia ....................................................................... 19
Algunas acciones de la Mesa Nacional de EeE .......................................................................... 20
Las Directivas Ministeriales para la educación en emergencias ............................................... 23
Avances nacionales en la protección del derecho .................................................................... 24
3.3. Educación en Emergencias en el nivel departamental ..................................................... 25
Factores contextuales que afectan la garantía del derecho a la educación ............................. 26
Proceso para promover la experiencia de EeE en el departamento ......................................... 28
Caracterización de la Red de EeE .............................................................................................. 31
Gestión escolar .......................................................................................................................... 41
3.4. Educación en Emergencias en el nivel municipal e institucional – San Bernardo del Viento
43
Antecedentes ............................................................................................................................ 43
La llegada del proyecto de Educación en Emergencias ............................................................. 44
La gestión en el nivel municipal ................................................................................................ 45
El proyecto en el colegio Sicará-Limón ..................................................................................... 47
La comunidad educativa y el entorno ....................................................................................... 49
Desafíos ..................................................................................................................................... 50
3.5. Educación en Emergencias en el nivel municipal e institucional – Lorica ......................... 51
Conformación de la Red ............................................................................................................ 51
Vinculación de actores .............................................................................................................. 54
Logros en la ejecución del Plan ................................................................................................. 56
Condiciones que han facilitado los logros ................................................................................. 60
2
Dificultades para la ejecución del Plan ...................................................................................... 62
Aspectos en los que se busca avanzar ...................................................................................... 63
La mirada al derecho a la educación ......................................................................................... 66
3.6. Educación en Emergencias en el nivel municipal e institucional –Ayapel ........................ 67
Antecedentes ............................................................................................................................ 67
Acciones actuales frente a la emergencia invernal ................................................................... 68
Instituciones que apoyan los planes de educación en emergencias en Sincelejito .................. 71
La educación en emergencias en el municipio .......................................................................... 73
La educación en emergencias como política pública ................................................................ 74
Educación como derecho .......................................................................................................... 74
4. INTERPRETACIÓN DE LA EXPERIENCIA: LA RUTA DE CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA DE
EDUCACIÓN EN EMERGENCIAS ......................................................................................................... 76
4.1. La concepción de educación como derecho ..................................................................... 76
Impulso a la responsabilidad del Estado por la garantía del derecho a la educación .............. 77
Involucramiento activo de otros actores .................................................................................. 78
4.2. Un camino de ida y regreso: entre las experiencias locales y las políticas públicas
generales ....................................................................................................................................... 79
De las experiencias locales a la política pública: un ejemplo de política pública basada en
evidencia ................................................................................................................................... 80
De la política pública a las experiencias locales ........................................................................ 82
4.3. El establecimiento de redes y alianzas .............................................................................. 83
El Estado y las agencias de cooperación ................................................................................... 84
Los diversos sectores del Estado ............................................................................................... 85
La comunidad ............................................................................................................................ 86
4.4. El modelo de gestión del riesgo ........................................................................................ 88
5. COMENTARIOS FINALES ............................................................................................................ 91
5.1. Retomando las preguntas de investigación ...................................................................... 91
¿Cuál es la ruta de construcción de política pública de la educación en emergencias desde la
experiencia en los distintos niveles local, departamental y nacional? ..................................... 91
5.2. Retos y desafíos que se plantean desde la experiencia .................................................... 96
6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................. 99
3
1. INTRODUCCIÓN
1.1. EDUCACIÓN, COMPROMISO DE TODOS
En 1998 nació el Educación, Compromiso de Todos, con el objetivo de contribuir a la
garantía del derecho a la educación, en condiciones de equidad, igualdad y calidad,
desde la familia, la sociedad y el Estado. Educación Compromiso de Todos tiene la misión
de generar opinión pública en torno al tema del derecho a la educación. Así, se busca
impulsar y dinamizar el debate público y la interlocución entre Estado y sociedad para
avanzar hacia un fin común: la concepción de la educación como un derecho humano y
su garantía.
Actualmente es impulsado por la Fundación Saldarriaga Concha, el Centro de
Investigación y Formación en Educación de la Universidad de los Andes, la Fundación
Corona, la Universidad del Norte, la Corporación Región y la Fundación Restrepo Barco.
Teniendo en cuenta la ola invernal que vivió Colombia entre 2010 y 2011, y sus
devastadoras consecuencias en las poblaciones, pero sobre todo su impacto en términos
de la interrupción del derecho a la educación, el proyecto decidió incluir dentro de sus
temas prioritarios actuales, el debate relativo a la educación en situaciones de
emergencia. Colombia requiere de un modelo de gestión del riesgo y de la garantía
ininterrumpida del derecho a la educación aun en situaciones de emergencia. Por esta
razón, este tema necesita ser puesto en el debate público para que así sea incluido con
prioridad en las agendas de los nuevos gobernantes locales y regionales, y en esa
medida también exigido por los ciudadanos.
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1.2. EL PROYECTO DE MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN EN
ESCUELAS AFECTADAS POR LA EMERGENCIA INVERNAL EN CÓRDOBA
En este documento presentamos la sistematización de la experiencia alrededor del
proyecto de Mejoramiento de la calidad de la educación en escuelas afectadas por la
emergencia invernal en el Departamento de Córdoba. Dicho proyecto está siendo
realizado como respuesta a la situación de emergencia actual y dentro del marco del
movimiento que actualmente se realiza internacionalmente en dirección de garantizar el
derecho a la educación aun en situaciones de emergencia.
El proyecto tiene una primera fase (2008 - 2009), en el que las acciones se centraron en
tres ejes principales de trabajo que resultaron en la construcción de planes de
contingencia. Estos ejes principales fueron:
1) La adaptabilidad de las características de las instituciones educativas hacia las
condiciones requeridas en la emergencia.
2) La formación de funcionarios de los entes territoriales y su acompañamiento en la
formulación de políticas públicas educativas para las situaciones de emergencia.
3) Conformación y fortalecimiento de la red de atención educativa en emergencia
invernal, en la que participan las instituciones educativas, las agencias de
cooperación internacional, organizaciones de base y la sociedad civil.
En la segunda fase del proyecto (2009-2010) se implementaron los planes de
contingencia de las redes que participaron en la primera fase y se incluyeron nuevos
municipios en el proyecto.
En línea con este propósito, Educación Compromiso de Todos le encargó al Centro de
Investigación y Formación en Educación (CIFE) la sistematización de la experiencia de
Córdoba, considerada como una experiencia exitosa en el país, aunque aún en proceso
de implementación.
Con este trabajo se documenta la ruta de construcción de la política pública en Educación
en Emergencias y su impacto en Córdoba, y en particular en los municipios de Ayapel,
San Bernardo del Viento, y Lorica: los avances en la garantía del derecho a la educación
5
en situaciones de emergencia en los diferentes niveles de gobierno, así como algunos de
los desafíos que aún tiene el país en esta materia.
1.3. OBJETIVO DE LA SISTEMATIZACIÓN
La sistematización del proyecto “Mejoramiento de la calidad de la educación en escuelas
afectadas por la emergencia invernal en el departamento de Córdoba” se centró en el
reconocimiento de la ruta de construcción de política pública de la educación en
emergencias (en adelante se enunciará como EeE), desde la experiencia en los niveles
local, departamental y nacional. Las preguntas que orientaron el estudio fueron las
siguientes:
● ¿Cuál es la ruta de construcción de política pública de la educación en
emergencias desde la experiencia en los distintos niveles local, departamental y
nacional?
● ¿Cuál ha sido el rol de la alianza y las redes en la construcción de respuestas en
los niveles local, departamental y nacional?
● ¿De qué manera, desde la experiencia local se generan respuestas para
garantizar el derecho a la educación en situaciones de emergencia?
1.4. ESTE DOCUMENTO
A continuación de esta introducción que presenta la investigación y su contexto de una
manera general, en el capítulo 2 formulamos la metodología de investigación seguida
para esta sistematización. Posteriormente, en el capítulo 3, presentamos los resultados
obtenidos en un nivel descriptivo, agrupados según los diversos niveles en los cuales se
crea, difunde e implementa la política pública: internacional, nacional, departamental y
municipal e institucional. En este último nivel la información aparece dividida según los
tres municipios estudiados, a saber: San Bernardo del Viento, Ayapel, y Lorica. Es
importante decir que, en realidad, fue imposible darle sentido a la información obtenida de
manera que pudiera ser presentada aquí, y al mismo tiempo mantenerse en un nivel
puramente descriptivo que permitiera separarlo de una posterior interpretación. Como el
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lector lo podrá apreciar, la descripción que se presenta se encuentra ya también,
inevitablemente, en un nivel interpretativo. Las respuestas a las preguntas de
investigación del literal anterior aparecen principalmente ya dentro de este capítulo. A
pesar de esto, el capítulo 4 se encarga de examinar algunos elementos transversales
surgidos del estudio de esta experiencia, que están relacionados de manera directa con
las preguntas de investigación pero que consideramos pertinente que tuvieran una
discusión por fuera de la presentación de la experiencia en los diferentes niveles, que
concierne al capítulo anterior. También intenta sintetizar y agrupar los elementos
encontrados en el capítulo descriptivo. Por último, el capítulo 5 presenta solamente unos
breves comentarios y reflexiones finales sobre las implicaciones de este estudio.
7
2. METODOLOGÍA
La metodología empleada fue la sistematización de la experiencia; por tanto, se trata de
un estudio de corte cualitativo que busca examinar en profundidad y de manera holística
los elementos que conformaron la experiencia como un todo y que dieron lugar al
desarrollo de la situación en el departamento de Córdoba.
En concordancia con las preguntas de investigación, se realizó inicialmente un
acercamiento a los gestores y participantes de la experiencia en los niveles local, regional
y nacional; posteriormente se generó un documento de orden descriptivo que ofrece un
reconocimiento de las condiciones en que se desarrolla el proyecto y que permiten
reconocer la ruta de garantía del derecho a la educación; por último, se realizó un análisis
interpretativo desde los ejes temáticos que configuran la educación en emergencias para
establecer así los aprendizajes aportados por la experiencia.
2.1. FASES DE LA INVESTIGACIÓN
Para dar inicio a la sistematización se configuró un grupo gestor que sería el interlocutor
del equipo de investigación. Con este equipo se definieron aspectos centrales como el
objetivo del estudio, la viabilidad metodológica y la validación de la información
recolectada.
A partir de la construcción conjunta del propósito de sistematización se definieron unas
categorías de análisis que fueron enriqueciéndose con aquellas que emergieron del
análisis de la información. La recolección de información estuvo centrada en la revisión
documental, entrevistas individuales y grupales en profundidad, y observación de campo.
El desarrollo de la sistematización atendió a las siguientes fases:
● Creación de condiciones y conformación del equipo investigador.
○ Configuración del equipo CIFE y participantes de la experiencia de
Córdoba.
8
○ Reconocimiento de condiciones institucionales y municipales para el
desarrollo del estudio.
● Reconstrucción descriptiva de la experiencia:
○ Definición de preguntas y temáticas para la reconstrucción descriptiva de la
experiencia, junto con el equipo gestor.
○ Consulta documental, observación de campo, conversatorios y entrevistas
a profundidad con gobierno local, operadores del proyecto, directivos de los
colegios, profesores, estudiantes y otros actores relevantes.
● Interpretación temática de la experiencia
○ Análisis semántico de los grandes ejes problemáticos presentes en los
diferentes relatos, claves de interpretación de la experiencia.
○ Taller de validación con los actores vinculados a la recolección de la
información.
○ Primera interpretación discutida y complementada.
● Síntesis y socialización
○ Elaboración de informe final
○ Socializaciones
2.2. RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN
Revisión de fuentes secundarias
Contexto Ministerio de Educación Nacional. (2009).
Directiva Ministerial No.12.
Ministerio de Educación Nacional (2011).
Directiva Ministerial No.16.
Muñoz, V. (2008). Promoción y protección de
todos los derechos humanos, civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales, incluido el
9
derecho al desarrollo. El derecho a la educación
en situaciones de emergencia. Informe del
Relator Especial sobre el derecho a la
educación.
Machel, G. (1996). Repercusiones de los
conflictos armados sobre los niños. ONU-
UNICEF.
INNE (2010). Normas mínimas para la
educación: preparación, respuesta, recuperación.
Internacional y nacional UNICEF. (2010). Informe al donante del
programa EEPCT (Education in Emergencies
and Post Crisis Transition Programme)
Camacho, C. (2009). Informe preliminar de la
Mesa de Educación en Emergencias.
Mesa Nacional de Educación en Emergencias &
IASC Colombia (2008). Memorias de la II
Conferencia Nacional de Educación en
Emergencias, Bogotá.
Corporación Opción Legal (2010). Informe del
proyecto: Mejoramiento de la calidad de la
educación en escuelas afectadas por la
emergencia invernal.
Departamental Planes de Contingencia Departamental
Entrevistas y grupos focales
Nacional UNICEF
Secretaría Técnica de EeE
MEN
Grupo gestor proyecto (UNICEF, Corporación
Opción Legal (COL), Secretaría Técnica EeE,
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Educación Compromiso de Todos (ECT))
Departamental Director de proyecto COL
Equipo técnico COL
Coordinador de la Red de EeE de Córdoba
Coordinadora Comité Local Para la Atención de
Desastres (CLOPAD)
Funcionaria Secretaría de Salud –
Funcionario CVS
Municipal Lorica Secretario de Educación
Funcionario Oficina de Calidad – S.E.
Director de Bomberos
Grupo focal: Red municipal Lorica
Municipal San Bernardo del Viento Secretario de Educación
Rector C.E. Sicará Limón.
Grupo focal: grupo de docentes C.E. Sicará
Limón.
Grupo focal: grupo de estudiantes C.E. Sicará
Limón.
Municipal Ayapel Secretario de Educación
Rector C.E. Sincelejito.
Grupo focal: grupo de docentes C.E. Sincelejito.
Grupo focal: grupo de estudiantes C.E.
Sincelejito.
Observación de campo
Nacional Reunión Mesa Nacional de Educación en
Emergencia
Departamental Encuentro de la Red de EeE departamental
Municipal Lorica Reunión de Comité Técnico de la Red de EeE de
Lorica
Encuentro de la Red de EeE de Lorica
Municipal Ayapel Centro educativo Sincelejito
Centro educativo La Cecilia
Municipal San Bernardo del Viento Centro educativo Sicará Limón
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2.3. CATEGORÍAS INICIALES DE ANÁLISIS
El análisis de información inicial sobre el contexto de EeE y una aproximación a la
experiencia en los niveles nacional y departamental, permitió identificar aspectos
centrales que fueron tomados como categorías de análisis de la experiencia. Dichas
categorías fueron validadas con el grupo gestor, y sirvieron para orientar el estudio en sus
etapas iniciales. Dichas categorías se presentan a continuación:
● Gestión escolar: se asume como la gestión directiva enunciada en la política
educativa vigente, que tiene por objeto la orientación y promoción del
mejoramiento escolar que incluye la gestión pedagógica - académica, la
administrativa - financiera y la de gestión de comunidad.
● Red: colectivo de actores de la sociedad civil y del Estado interesados en la
garantía del derecho a la educación en situación de emergencia, organizados para
actuar en el nivel local y regional. Esta categoría incluye el reconocimiento de
acciones, principios y características del trabajo en red, sus retos y dificultades. Se
toma como base la concepción propia de la teoría de redes, que considera “que
las fronteras entre lo estatal y lo no estatal son movedizas y que existe una serie
de puentes entre estas dos esferas” (Lazega, 1994, citado por Roth, 2006, p.33).
● Alianza: reunión de actores de la cooperación internacional, organizaciones no
gubernamentales, donantes, académicos y sociedad civil interesados en la
garantía del derecho a la educación.
● Política pública: se asume la concepción de política pública en el marco de la
teoría de redes como referente que permite abordar la relación experiencia-
directiva ministerial y reconocer así diferentes actores de la política pública. En
este marco se conciben las políticas “como resultado de relaciones o
interdependencias entre varias instituciones, grupos o individuos que conforman
una misma red de influencia mutua y en donde las jerarquías reales no siempre
son las que formalmente están establecidas”. Roth (2006, p.33).
● Factores contextuales: condiciones del orden social, político, cultural y
económico, presentes en los entornos internacional, nacional y local.
● Cambios en las concepciones: marcos de referencia desde los que los actores
asumen la educación y la situación de crisis que genera la emergencia. Interesa
12
reconocer la perspectiva de derechos inmersa en las actuaciones de los grupos en
los diferentes niveles de respuesta.
Es importante decir que el estudio mismo proveyó un campo de ideas rico y complejo, del
cual surgieron durante el mismo, nuevas maneras de comprender la experiencia del
proyecto. De esta manera, el resultado final es el resultado de una mezcla de análisis
realizados tanto desde las categorías iniciales como desde otras que emergieron del
estudio mismo, y que complementaron a las anteriores. En ello, como el lector lo podrá
notar más adelante, cada nivel presentó sus particularidades que, sin embargo, se
agrupan de todos modos alrededor de las preguntas de investigación. En concordancia
con esto decidimos darle prioridad, para la organización de la reconstrucción descriptiva
de la experiencia en este reporte, a lo que iba emergiendo en la revisión de cada uno de
los niveles trabajados (internacional, nacional, departamental, y municipal e institucional
de manera separada en Lorica, San Bernardo del Viento y Ayapel).
El análisis posterior, en lo que hemos llamado la interpretación temática de la experiencia,
surgió de buscar elementos de análisis comunes de la reconstrucción descriptiva en los
diferentes niveles, que dieran cuenta de los aspectos más importantes para una
comprensión más profunda de los mecanismos y de los sentidos que conformaron la
experiencia alrededor del proyecto de mejoramiento de la calidad de la educación en
condiciones de emergencia. Esta mirada interpretativa se conforma, pues, de una
búsqueda de patrones y comparaciones y, en general, de una mirada transversal a los
diferentes niveles estudiados de la experiencia.
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3. DESCRIPCIÓN DE LA EXPERIENCIA EN LOS
DIFERENTES NIVELES
3.1. EDUCACIÓN EN EMERGENCIAS EN EL NIVEL INTERNACIONAL
Uno de los cambios conceptuales y prácticos más importantes para afrontar las crisis y
emergencias provocadas por desastres naturales o conflictos sociales, se refiere al
espacio que la educación ha ganado como uno de los factores indispensables para
prevenirlas, atenderlas y superarlas. La acción humanitaria ha pasado de salvar el mayor
número de vidas a un enfoque de derechos que se preocupa por asegurar los derechos
fundamentales a las personas afectadas.
En el mismo sentido, con acento en la perspectiva de derechos, el Relator Especial para
el derecho a la educación de las Naciones Unidas (Muñoz, 2008), considera que “las
emergencias constituyen todas aquellas situaciones de crisis de origen natural, como
terremotos, tsunamis, inundaciones y huracanes, entre otros, y las derivadas de conflictos
armados tanto internacionales (incluida la ocupación militar), como internos, tal como las
define el derecho internacional humanitario, así como situaciones posteriores a un
conflicto, las cuales menoscaban o niegan el derecho a la educación, entorpecen su
desarrollo o demoran su realización. Dichas situaciones ponen en peligro la salud y la
vida de las personas y amenazan o destruyen los bienes públicos y privados, limitando las
capacidades y recursos para garantizar los derechos y afianzar las responsabilidades
sociales” (Muñoz, 2008, p.5). A la vez, se identifica la importancia de la vulnerabilidad y
capacidades sociales en el impacto y respuesta de las emergencias. (Jiménez, Grabe y
de Currea, 2008, p.12).
Las anteriores consideraciones imponen la necesidad de una reflexión sobre factores de
vulnerabilidad como la pobreza o la inequidad de género, y exigen a la cooperación
internacional la responsabilidad de trabajar de manera integrada en la generación de
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capacidades en los gobiernos y comunidades para la prevención de los desastres y
planeación de la respuesta.
El Relator Especial critica la idea de una ayuda humanitaria centrada en el alimento, salud
y abrigo, en lugar de la búsqueda del bienestar integral e identifica en la educación la
posibilidad de ofrecer seguridad física, psicosocial y cognitiva. “La educación puede
también salvar vidas protegiendo contra la explotación y el daño, incluyendo el secuestro,
el reclutamiento de niños por parte de grupos armados y la violencia sexual y de género”
(Muñoz, 2008, p.11)
Lo anterior favorece una acción humanitaria en emergencias complejas desde un enfoque
de derechos que, más allá de la recuperación o restablecimiento de condiciones
materiales, enfatiza la educación y la participación comunitaria. Lo anterior se justifica en
que los efectos devastadores de las crisis y las situaciones posteriores sobre el tejido
social ponen en riesgo la vida, el sustento, y los derechos humanos en general y el
derecho a la educación en particular. La educación es un derecho habilitante que
proporciona capacidades que pueden ser la diferencia entre perecer o sobrevivir en una
emergencia o conflicto. Por esta razón es imprescindible en la respuesta; además, no
poder asistir a la escuela es una segunda victimización. Es importante también notar que
la vulneración del derecho a la educación es sufrida de manera diferenciada y son las
niñas, niños, adolescentes y jóvenes los sujetos sociales que reciben los mayores
impactos.
Por otra parte, si el objetivo último, mediante un proceso de prevención, atención y
reconstrucción es llegar a una normalidad de mayor calidad a la anterior al conflicto o
desastre; la educación, entendida como un proceso de aprendizaje liberador del legado
de valores, representaciones, normas y destrezas que una sociedad ha construido;
demuestra ser una de las claves para su logro. Sin un enfoque educativo las posibilidades
de una atención adecuada y una recuperación temprana que se sostenga en el tiempo se
disminuyen considerablemente.
La experiencia mundial demuestra las bondades de la educación en la restauración del
tejido social con la recuperación psicosocial de quienes sufren una experiencia
traumática, la posibilidad de las escuelas como lugares seguros para acceder a un amplio
15
abanico de servicios, especialmente a la niñez; y la reanudación del ritmo normal de vida
de una sociedad atribulada y deshecha.
Además, la educación es un elemento de vital importancia en la búsqueda de las
respuestas a las preguntas de la sociedad atinentes a las causas de los desastres, el
fracaso de los mecanismos de protección o de convivencia y a su capacidad para
enfrentar las crisis. Es decir, una sociedad debe tomar la ruta de la “construcción de la
capacidad nacional para cubrir las necesidades educativas durante las emergencias (...)
para promover la comprensión de las emergencias, la preparación necesaria y las
medidas que se requieren para aminorarlas” (UNICEF, 2006, p.6).
El informe Machel
En el año de 1996 la ONU solicita a la profesora y activista Graça Machel, realizar un
estudio sobre las afectaciones de los conflictos en las niñas y los niños. Diez años
después, UNICEF coordina el examen estratégico a las transformaciones encontradas en
el estudio mencionado. “El examen estratégico destaca que el mundo es cada vez más
consciente de las violaciones deliberadas contra los niños en los conflictos armados,
como el reclutamiento y el uso de niños y niñas por grupos armados. Sin embargo, a
menudo se pasan por alto las terribles consecuencias que se derivan de la compleja
relación que hay entre los conflictos, la pobreza y la discriminación” (UNICEF, 2009, p.6).
Las emergencias deben considerarse en toda su realidad de afectación a derechos pero a
la vez pueden representar oportunidades para mejorar el sistema educativo; después de
la crisis los países pueden reconstruir la infraestructura, mejorar sus sistemas
pedagógicos y desarrollar una fuerte relación con las comunidades educativas.
Adicionalmente, fortalecen capacidades de prevención que apaciguan y preparan para
episodios siguientes.
El informe Machel promulgó a la educación como componente clave en la respuesta
humanitaria, aspecto que al momento no era señalado en la agenda ya que era
reconocido como proyecto a largo plazo. Igualmente, este informe ubica a la educación de
calidad como derecho humano que favorece la resiliencia al igual que contribuye a
restaurar un sentido de normalidad.
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En la actualidad se reconoce la capacidad de los sistemas educativos durante las fases
de la emergencia y la posibilidad de las escuelas como entornos seguros “donde los niños
pueden recibir servicios de salud seguros y confiables, consejos sobre higiene e
información que puede representar la diferencia entre la vida y la muerte” (Machel, 2006,
p.118).
Un aspecto esencial del enfoque de derechos en la educación está anclado en la
perspectiva de los principios de la igualdad y la justicia. La educación, su ejercicio o
vulneración, es un factor que incide directamente en la búsqueda de un mundo con
justicia social. En la actualidad las diferencias abismales de las sociedades en el mundo
se reflejan en sus niveles educativos, por lo que todo aquello que incida sobre el derecho
a la educación puede profundizar la desigualdad.
El derecho a la educación
La educación es un derecho fundamental considerado en instrumentos internacionales
como la Declaración Universal, el Pacto sobre Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, la Convención sobre los Derechos del Niño y el Foro Mundial de Educación de
Dakar.
El núcleo esencial del derecho a la educación está conformado por las obligaciones de
disponibilidad referida a la existencia de un sistema educativo público; acceso a la
educación pública básica obligatoria gratuita; permanencia que implica la no exclusión del
sistema educativo y de calidad entendida como los derechos que tienen los niños, niñas y
jóvenes de “alcanzar los objetivos y fines consagrados constitucional y legalmente,
independientemente de sus condiciones socioeconómicas o culturales, y a desarrollar las
capacidades necesarias para producir conocimiento” (Góngora Mera, 2005, p.38). El
Relator Especial sobre el derecho a la educación complementa lo anterior con el concepto
de seguridad física, cognitiva y socioafectiva y la continuidad del sistema educativo como
parte del derecho a la educación (Muñoz, 2008, p.8). De la misma manera, las normas
INEE al comprender la educación de calidad como la garantía de todas las obligaciones
del derecho a la educación proponen principios de participación, responsabilización, no
17
discriminación y protección jurídica (Inter-Agency Network for Education in Emergencies
(INEE), 2010, p.13).
La EeE es un campo en construcción paralelo a la discusión de la acción humanitaria y el
derecho a la educación. Sin embargo, el Relator Especial menciona que “la Conferencia
Mundial sobre Educación para Todos celebrada en Jomtien (Tailandia) en 1990,
ciertamente ‘movió’ el lenguaje de las obligaciones de derechos humanos ‘hacia’ una
futura responsabilidad en torno a la realización de estándares mínimos en la educación
básica”, pero que la discusión y acuerdos sobre la EeE no tuvo un papel central (Muñoz,
2008, p.15)
En el 2000, el Foro Mundial sobre la Educación, celebrado en Dakar se prestó mayor
atención y se explicitó el énfasis en la preocupación por niñas y niños en conflicto (Muñoz,
2008, p. 15). La estrategia 5 establece el compromiso de: “atender a las necesidades de
los sistemas educativos afectados por conflictos, desastres naturales e inestabilidad, y
aplicar programas educativos de tal manera que fomenten el entendimiento mutuo, la paz
y la tolerancia, y contribuyan a prevenir la violencia y los conflictos” (UNESCO, 2000). A
este respecto, el estudio de Machel señala que “la destrucción de los sistemas educativos
bien podría significar uno de los retrocesos más importantes del desarrollo en los países
afectados por un conflicto armado (UNICEF, 2006, p.9).
Las normas INEE
Junto a los aportes presentados en el cambio de enfoque de la acción humanitaria, se
señala el trabajo realizado por la Red Interagencial para la Educación en Emergencias
(INEE) como respuesta al mandato para la ACNUR, UNICEF y la UNESCO emanado de
la Conferencia de Dakar sobre Educación para Todos. El camino recorrido en la atención
a emergencias y situaciones de transición identifica entre las lecciones aprendidas la
necesidad de alianzas que potencien la intervención en todos los aspectos y una de las
respuestas fue la creación en el año 2001 de la INEE, la cual reúne actores de la
cooperación internacional, organizaciones no gubernamentales, donantes, académicos y
sociedad civil interesados en la garantía del derecho a la educación.
18
La necesidad de formular normas mínimas para la garantía de la educación fue asumida
por la Red Interagencial. Para el caso desarrolla un manual con normas sobre enseñanza
y aprendizaje, maestros y demás personal educativo y políticas educativas; propone para
cada una, acciones claves y notas de orientación. “El propósito del manual es aumentar la
calidad de la preparación, la respuesta y la recuperación educativas; aumentar el acceso
a oportunidades de aprendizaje seguras y pertinentes y garantizar la responsabilidad de
quienes brindan estos servicios (Inter-Agency Network for Education in Emergencies,
2010, p.9).
Como recomendaciones, las normas INEE plantean acciones prioritarias en torno a
asegurar la oportunidad y continuidad del derecho a la educación, y mejorar la
coordinación entre gobiernos y agencias con el propósito de fortalecer capacidades en los
gobiernos locales. También propone la aplicación de las normas INEE y la rendición de
cuentas, así como incrementar los aportes para la EeE y avanzar en la investigación que
favorezca la toma de decisiones oportunas1.
3.2. EDUCACIÓN EN EMERGENCIAS EN EL NIVEL NACIONAL
Antecedentes
La población civil colombiana, incluyendo los niños, niñas y jóvenes, se ha visto afectada
por las diferentes manifestaciones del conflicto armado que ha sufrido el país en gran
parte de su territorio, durante varias décadas. El desplazamiento y el reclutamiento
forzado, las desapariciones, el secuestro y demás situaciones que se dan en el conflicto
armado colombiano, han incidido de manera evidente y en diversos aspectos a la
población civil, afectando negativamente la organización y participación ciudadanas y las
dinámicas de economía legal de los campesinos. Como consecuencia, se han acentuado
las brechas de inequidad y pobreza. Todo esto evidencia una crisis humanitaria compleja
en Colombia, en la que sistemáticamente hay interrupción del ejercicio de los derechos
humanos.
1 La Mesa nacional participó en un taller sobre normas INEE el 28 de enero de 2010 en donde aportó al
proceso de su actualización.
19
Adicionalmente, los desastres naturales golpean algunas zonas del país con alguna
regularidad. El desbordamiento de algunos ríos y otros efectos del invierno afectan
nuevamente los derechos de los niños, niñas y jóvenes. La crisis humanitaria ocasionada
por el conflicto se ve acentuada, entonces, por los desastres naturales.
La Mesa Nacional de Educación en Emergencia
Ante la evidencia de las cifras que daban cuenta de las personas afectadas por el
desplazamiento forzado y otras manifestaciones del conflicto y los desastres naturales, en
el año 2007 algunas agencias de ayuda humanitaria internacionales y organizaciones no
gubernamentales (ONG) nacionales e internacionales, se agruparon conformando la
Mesa Nacional de Educación en Emergencias, con el objetivo de divulgar, posicionar e
incluir en las políticas nacionales y territoriales el derecho a una educación con calidad en
situaciones de emergencia compleja. La Mesa Nacional de Educación en Emergencias
puede verse como una de las acciones del programa de Educación en Emergencias y
Transición Post-crisis (EEPCT) que UNICEF realiza en Colombia, el cual se trata de una
iniciativa relacionada con los Objetivos del Milenio y Educación Para Todos en donde los
esfuerzos interagenciales se orientan al fortalecimiento de la capacidad institucional y a
ofrecer asistencia directa a los programas de educación locales a través de “una abogacía
y movilización con experiencias concretas que muestre rutas y produzca políticas
contextualizadas y pertinentes como la Directiva Ministerial No.12 de julio de 2009 (que se
presenta más adelante)” (Equipo gestor). El impacto esperado es una respuesta educativa
sostenible y de calidad para todos en situaciones de emergencia compleja y transición
post-crisis. Su alcance implica, como lo expresan los objetivos formulados, mejorar la
respuesta educativa, aumentar la capacidad de recuperación del servicio educativo;
mejorar prevención y preparación para la respuesta y aumentar el “uso y desarrollo de
políticas basadas en evidencia, estrategias operacionales e instrumentos de financiación
adecuados” (Mesa Nacional de EeE, Actas).
A la Mesa de EeE asisten el Consejo Noruego para Refugiados (CNR), la Oficina para la
Coordinación de Asuntos Humanitarios, Naciones Unidas, Colombia (OCHA), La oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el proyecto
Educación Compromiso de Todos, el Ministerio de Educación Nacional (MEN), la Refugee
20
Education Trust (RET), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la
Corporación Opción Legal (COL), la fundación Save The Children, IRC y UNICEF.
Como parte de la implementación de la Reforma Humanitaria en Colombia y
siguiendo las recomendaciones de la Misión IASC de 2006 al país, se estableció el
Grupo Temático de Educación en Emergencias. La primera actividad del Grupo fue
preparar el Análisis de Necesidades y Brechas (“Need Assessment” del IASC) en
2007. (Grupo temático, 2009, p.1)
La Mesa es el encuentro de agencias, organizaciones y Estado para construir escenarios
de fortalecimiento del sector educativo y promoción de la intersectorialidad como
estrategia central para garantizar el derecho a la educación de niños, niñas y jóvenes en
emergencia compleja. Surge del grupo de educación y sus desarrollos, que orientan
desafíos frente a factores de vulnerabilidad como la inequidad de género y exigen a la
cooperación internacional la responsabilidad de trabajar de manera integrada en la
generación de capacidades en los gobiernos y comunidades para la prevención de los
desastres y planeación de la respuesta.
Según un miembro de la Mesa de EeE, sus acciones parten de identificar el
distanciamiento entre el sector educativo (reconocido en el análisis de brechas que hace
la Mesa en 2007) y el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres;
explicado históricamente por ver las instituciones educativas como posibles lugares de
albergue; elemento que ha marcado la concepción de escuela y de participación del
sector educativo en la gestión del riesgo. Un principio del cual parte la acción de la Mesa
consiste en el reconocimiento de que la educación salva vidas y favorece entornos
seguros y protectores frente al secuestro, el reclutamiento forzado, la violencia sexual y
de género, entre otros.
Algunas acciones de la Mesa Nacional de EeE
La perspectiva de garantizar el derecho a la educación aun en caso de emergencia, de
manera concertada y alimentada por los niveles nacionales y territoriales, se constituye en
el horizonte a la vez que en el resultado de la Mesa. Para su alcance desarrolla varias
actividades de gestión del conocimiento, de impulso a la responsabilidad del Estado en la
21
garantía del derecho, de acompañamiento al MEN en materialización de la voluntad
política, y de realización de experiencias piloto.
Desde el inicio de la Mesa se identifica una línea de interés permanente por la gestión del
conocimiento en el campo de la garantía del derecho a la educación y la educación en
emergencias. A este interés responden, principalmente, la realización de la primera y
segunda conferencias de EeE y el curso de normas INEE. “La primera conferencia fue
técnica, se traen las experiencias de Córdoba y Nariño para analizar logros y dificultades
del ejercicio de EeE; además se identifican brechas frente a la ausencia de una política
pública en el país” (Equipo gestor).
Un resultado importante es que se empieza a incorporar la EeE en la agenda de las
entidades y en sus planes de acción y construir referentes conceptuales sobre el tema. La
realización de la primera conferencia los días 8 y 9 de noviembre de 2007 buscó movilizar
la idea de la educación como herramienta para proteger y salvar vidas. La presentación
de experiencias en Nariño y Córdoba facilitó la reflexión sobre la identificación de
impactos en la vida y calidad de la educación de niños y niñas en emergencias
provocadas por desastres naturales y por el conflicto armado.
La segunda conferencia de EeE, realizada los días 26, 27 y 28 de noviembre de 2008,
insiste en el diálogo entre los distintos niveles territoriales. El objetivo planteado consiste
en
avanzar en la construcción de una estrategia nacional, que permita garantizar el
derecho a una educación pertinente y de calidad para niños, niñas y jóvenes en
medio de las situaciones de emergencia que afectan al país (desplazamiento
forzado, conflicto armado, desastres naturales), asegurar la continuidad de su
proceso educativo y brindar la protección necesaria para la reconstrucción de sus
proyectos de vida. (Mesa Nacional de EeE, 2008, p.2)
Como ejes de discusión colectiva para identificar aprendizajes y desafíos, la Mesa de EeE
propuso la reflexión sobre espacios educativos como espacios de protección física,
emocional y social; agentes educativos, currículos, materiales y sistemas de enseñanza, y
coordinación inter-institucional, participación comunitaria y fortalecimiento de la capacidad
22
local. La segunda conferencia marca un hito en la trayectoria de la Mesa al incorporarse
de manera permanente el MEN.
Un resultado destacado de la Mesa con respecto a la construcción de política pública fue,
como se verá en la sección siguiente, su incidencia en las Directivas Ministeriales Nos.12
y 16, las cuales se elaboraron con base en las recomendaciones dadas por la Mesa con
el objetivo de dar continuidad a la prestación del servicio educativo en situaciones de
emergencia.
Otra actividad importante la constituye la participación en el curso de normas INEE el 28
de enero de 2010. Durante el encuentro “se discutió en grupos pequeños sobre los temas
claves de cada categoría de las notas orientadoras: currículo, capacitación, pedagogía y
evaluación” (Equipo gestor). Los participantes de la Mesa de EeE señalan que el
encuentro de discusión sobre las normas INEE permitió al grupo presentar reflexiones y
aportes sobre cómo incorporar de manera más explícita el tema de calidad educativa
como dimensión del derecho a la educación; incluir el tema de reclutamiento forzado y la
promoción del trabajo colaborativo, entre otros.
Otras acciones en la misma línea son la asistencia y participación en la elaboración del
plan de acción para la gestión del riesgo del sector educativo en el Taller regional de
Coordinación de Acciones de Reducción de Riesgo de Desastres en el Sector Educativo
desarrollado en la ciudad de Quito durante los días 22 y 24 de septiembre de 2009.
Adicionalmente, la Mesa aprende de las experiencias y las socializa junto a las
experiencias internas en el país, como el conocimiento de la situación de Haití o las
acciones de la Dirección de Gestión del Riesgo como el plan nacional de formación.
Actualmente se identifican nuevas brechas y desafíos surgidos de la experiencia reciente,
y que serán retomados para la tercera conferencia o seminario taller de EeE.
Especialmente, ha surgido el tema de financiación para lo que se considera una acción
urgente: el conocimiento de información con las secretarías departamentales y
municipales, de los fondos existentes y las exigencias para su acceso, en el marco de las
emergencias educativas. Adicionalmente, los participantes en la Mesa Nacional de EeE,
así como los actores territoriales, plantean como tareas a seguir las siguientes:
23
● Avanzar en la identificación de los vacíos normativos relacionados con aspectos
técnicos y financieros; por ejemplo la reubicación de maestros por amenazas, la
prevención del reclutamiento forzado en las instituciones educativas; el uso de
metodologías que fortalezcan capacidades frente a la emergencia natural o por
conflicto armado y dotaciones escolares.
● Continuar con la asistencia técnica al MEN de manera que se articulen las
diferentes áreas para una respuesta efectiva en la emergencia.
Las Directivas Ministeriales para la educación en emergencias
En julio de 2009, siguiendo las recomendaciones enviadas por la Mesa Nacional de
Educación en Emergencias al Ministerio de Educación, se expidió la Directiva Ministerial
No.12, con la cual se dieron recomendaciones a las secretarías de educación del país
para garantizar la continuidad de la prestación del servicio educativo en situaciones de
emergencia, especificando el manejo de prevención y gestión de riesgo, la atención
durante la crisis y las acciones a seguir en la etapa de post-emergencia. Esta Directiva
Ministerial es la primera manifestación de una política nacional protectora del derecho a la
educación, poniendo en todos los niveles de gobierno la responsabilidad de velar por su
garantía. Así mismo, ordena a las secretarías de educación de todas las entidades
territoriales certificadas participar en los comités locales y regionales para la prevención y
atención de desastres (CLOPAD y CREPAD) para con ellos hacer los planes locales de
emergencia y contingencias. Esto se constituye, efectivamente, en un involucramiento del
sector educativo en la prevención y el manejo de la crisis y la post-emergencia que pueda
presentarse en cada ente territorial.
El hecho de que desde el gobierno central se promueva regional y localmente la creación
de comités que planeen cómo prevenir las emergencias, o mejor, la interrupción del
derecho a la educación con ocasión de un desastre natural, representa un gran paso en el
compromiso y apropiación de los entes territoriales como garantes junto con el Ministerio
de Educación, de la continuidad de la educación de los niños, niñas y jóvenes. El MEN es
responsable de la garantía del derecho, pero necesita que en los diferentes niveles de
gobierno haya apropiación de la responsabilidad de dicha garantía, así como lo hay en la
prestación del servicio al ser un sector descentralizado.
24
En agosto de 2011, en el sentido de una actualización de la Directiva anterior, el
Ministerio expidió la Directiva Ministerial No.16 mediante la cual se establecen
lineamientos a las secretarías de educación de los entes territoriales certificados, para
garantizar la continuidad de la educación en situaciones de emergencia. Esta Directiva
establece orientaciones precisas en la prevención y gestión del riesgo, y durante la crisis y
la post-crisis. Esta directiva es fundamentalmente un complemento a la anterior en este
mismo tema, la número 12.
Avances nacionales en la protección del derecho
Después de dos años de la expedición de la Directiva Ministerial No.12, y gracias también
a la ayuda de las agencias de cooperación y ONG que han centrado sus proyectos en
este mismo tema, el país ha creado una conciencia de que la permanencia de los niños,
niñas y jóvenes en el sistema educativo es responsabilidad de toda la sociedad. En este
sentido vale resaltar el viraje de las acciones de las agencias de cooperación: lo que
anteriormente era beneficencia y ayuda humanitaria ante una crisis, pasó a estar centrado
en el desarrollo de la capacidad de los entes territoriales y de la comunidad en la garantía
del derecho a la educación. Así mismo, lo que anteriormente era ayudas puntuales
asistencialistas ante las emergencias, se transformó en acciones tendientes al
empoderamiento de los gobiernos, en todos los niveles, para el manejo de las
emergencias. Esto resulta en la construcción de una capacidad instalada local que no
necesita de la asistencia habitual de la agencias de cooperación.
De manera coherente y articulada con la nueva perspectiva del MEN y de la Mesa
Nacional de Educación en Emergencias, las agencias de cooperación centran sus
acciones en el trabajo con la comunidad en aras de crear la conciencia de que la
educación es un derecho que hay que garantizar, y cuya salvaguarda es responsabilidad
de todos. En este sentido, la educación ahora se asume como un derecho cuya garantía
corresponde no exclusivamente al MEN y a secretarías de educación, sino a toda la
sociedad. Este aspecto cobra principal relevancia en situaciones de emergencia si se
tiene en cuenta que ahora las regiones cuentan con planes de emergencia como medida
preventiva de la crisis. No sólo hay reacción de la sociedad una vez se presenta la crisis,
sino que se están adoptando medidas para que el impacto de esta sea menos traumático,
al menos en cuanto a la continuidad del ejercicio del derecho a la educación se refiere.
25
A raíz de la última ola invernal (2010 y primer semestre de 2011), en la que más de 500
establecimientos educativos se vieron afectados por el invierno, el Gobierno nacional
expidió el Decreto 4827 de diciembre de 2010, con el cual se flexibilizó el calendario
académico en todos los niveles de escolaridad, conservando unas horas mínimas
semanales de atención a los niños, niñas y jóvenes en los colegios, con el propósito de
garantizar el derecho a la educación a pesar de la situación de emergencia.
Actualmente el país cuenta también con las fichas de análisis de brechas, con las cuales
se llevan las estadísticas de las necesidades de las regiones y municipios, los avances, y
las brechas existentes entre esas necesidades y las acciones que se están adelantando.
Esto permite identificar quién está adelantando acciones en cada región y en qué sentido
dirige esas acciones, pero principalmente permite conocer cuáles son las necesidades
que persisten en cada lugar.
Estas herramientas representan sin duda, avances en la protección y garantía del derecho
a la educación y sobre todo, en asumir desde el gobierno central, la responsabilidad de
adelantar acciones tendientes a garantizar el derecho a la educación permanente y de
calidad de los niños, niñas y jóvenes, estableciendo medidas y acciones que permeen esa
responsabilidad de garantía del derecho en todos los niveles de gobierno e incluso de la
sociedad. Colombia parece, en este sentido, estar avanzando hacia una conciencia
colectiva de protección de la educación como derecho garante de otros derechos de las
niñas, niños y jóvenes, aun cuando estos se encuentren en situaciones de emergencia,
por la razón que sea.
3.3. EDUCACIÓN EN EMERGENCIAS EN EL NIVEL DEPARTAMENTAL
En este aparte se pretende mostrar el desarrollo que ha tenido la educación en
emergencias en el Departamento de Córdoba, en el que confluyen los avances en materia
de política pública y las acciones impulsadas por organismos de cooperación, y se
materializan en la Red departamental de educación en emergencias.
26
Factores contextuales que afectan la garantía del derecho a la educación
Dado el impacto de la experiencia impulsada en Córdoba desde UNICEF y Opción Legal,
y en general la Mesa de EeE, se hace necesario hacer una distinción entre las
características del contexto que marcaron la garantía del derecho a la educación hace
tres años, y las condiciones actuales en esta materia. Si bien la situación de emergencia
por conflicto y por las olas invernales se mantiene, la garantía del derecho presenta
cambios importantes, como se verá más adelante.
En el departamento de Córdoba confluyen los dos tipos de situación enunciados por el
Relator Especial y presentados antes en este documento, como lo son los desastres
naturales y las situaciones de conflicto armado. En los últimos años se presentó en el
departamento “un aumento en los impactos por las inundaciones, que han afectado a toda
la población que vive en las ciénagas y/o en la ribera de los ríos Sinú, San Jorge y el
Cauca” (Plan de Contingencia de Córdoba, 2010, p.2). Los efectos de la última ola
invernal son múltiples, con viviendas inundadas en 26 de los municipios del
departamento, lo cual ha representado para los habitantes, entre otros, pérdida de sus
bienes y de sus habituales actividades laborales. Esto, a su vez, conlleva la búsqueda de
nuevos oficios y empleos unida a la correspondiente reducción de ingresos para el
sostenimiento de las familias. Según la coordinadora del CREPAD, “son 26 municipios
afectados desde el año 2010. Esto se une con la otra ola invernal. Ayapel, con 10.500
familias afectadas, es de especial preocupación ya que esta es una condición histórica”.
Como efecto de este fenómeno en el sector educativo, era común que las escuelas fueran
tomadas como albergues, con las consecuencias que ello traía para la continuidad de la
actividad escolar. Como lo menciona el asesor regional de la Corporación Opción Legal,
“en los últimos 20 años se cerraban las escuelas en ocasiones hasta 6 meses, lo que
llevaba a resultados muy bajos para una educación de calidad. Esto hacía parte de la
cultura: estar hasta 6 meses sin actividad escolar”. De alguna manera se presentaba la
situación descrita por el Relator Especial cuando señala que “los desastres naturales
recurrentes que acaecen en regiones empobrecidas pueden multiplicar los efectos de las
catástrofes, lo cual revela un impacto devastador sobre la infraestructura escolar, la
actividad docente y en general sobre las oportunidades educativas de los niños y niñas
que viven en esas regiones” (Muñoz, 2008, p. 5).
27
Los efectos de esta situación en un contexto marcado por condiciones sociales limitadas y
por el conflicto armado, ponía a los niños, niñas y jóvenes “a merced de actores del
conflicto, niñas embarazadas, violencia sexual, niños y niñas vinculados al conflicto, como
se evidencia en el municipio de Ayapel” (Asesor regional de la Corporación Opción Legal).
Adicionalmente, se presenta el desplazamiento debido tanto a la violencia como a las
inundaciones, así como el reclutamiento de jóvenes y la amenaza a docentes. De acuerdo
con el coordinador de la Red de EeE de Córdoba, “las dos circunstancias son la ola
invernal y la amenaza a docentes, (en) municipios como Puerto Libertador, Montelíbano,
La Apartada, Ayapel. Es un gran conflicto; es necesario contar con la ayuda de los
organismos internacionales para intervenir y organizar y encontrar cómo afrontarla”.
Condiciones como las enunciadas evidencian la importancia de la escuela como centro de
protección de maestros, niños, niñas, adolescentes y jóvenes. Es en este sentido que se
ha orientado el trabajo de la Red, de manera tal que hoy permite mostrar avances como
los enunciados por el Asesor regional de la Corporación Opción Legal:
Hoy estamos en fase de consolidación de un proyecto, que puede mostrarse como
un departamento que ha desarrollado la política pública clara para el tema de EeE:
que hoy no se toman las escuelas como albergues, que hoy los docentes van a las
escuelas a responder por la educación de los niños y las niñas y que los niños y las
niñas están yendo a las escuelas. Esto también bajó la violencia contra las niñas,
sobre todo contra las niñas que durante la emergencia son utilizadas para atender a
los adultos, para atender a los hermanos menores, para atender la casa. Los niños
van a la escuela y las niñas se quedan atendiendo; de alguna forma se pudo revertir
esa situación que había con las niñas. Con los niños en la parte de prevención
también hay logros porque los niños en la escuela están protegidos. La escuela
protectora, incluyente y garante de derechos. La escuela abierta es un espacio de
protección y de garantía. Los niños lo han entendido así; ellos saben que mientras
estén en sus casas, en quehaceres o en sus ratos libres, pueden ser víctimas de los
actores armados. (…) La estrategia ha servido para impedir que los actores
armados tengan a merced esa población. Igualmente la presencia internacional y
nacional en la zona ha limitado la desfachatez con que se venían haciendo las
cosas. También ha promovido la toma de decisiones por parte de las autoridades.
28
Si bien se ha logrado una concientización de las autoridades y la comunidad, unida a la
gestión de acciones para garantizar el derecho a la educación, las condiciones de
emergencia continúan. En la actualidad, se presentan acciones continuas contra la
población educativa. El Asesor regional de la Corporación Opción Legal señala, por
ejemplo, que “por ejemplo todo un colegio de docentes de Tierra Alta tuvo que salir
desplazado porque todos fueron amenazados. Los docentes en Córdoba son
extorsionados; hay muchos docentes desplazados y hay niños y niñas que ya están
vinculados al conflicto”. De forma similar, la Coordinadora de la Red de Educación en
Emergencias muestra que “cada día se presentan más amenazas, lo que afecta y dificulta
atender a los niños; no solo se afecta la vida del docente sino que los niños quedan
desamparados porque no hay cómo reemplazarlos”.
Por otra parte, el insuficiente cubrimiento de plazas de docentes en los sectores rurales es
una situación continuada que va a afectar a largo plazo la calidad de la educación. Como
lo señala el Secretario de Educación de Puerto Escondido, “en el municipio de Puerto
Libertador por ejemplo en 2008 los docentes llegaron en julio, en 2009 llegaron en marzo,
en 2010 llegaron en abril y en 2011 en abril o casi mayo porque aún no llegan. 1.700
alumnos sin cobertura, 68 plazas; todos los años en la misma dificultad en medio de los
problemas de conflicto”. Los profesores nombrados no permanecen en la zona, ya sea por
amenazas directas o porque al no ser de la zona no les interesa quedarse en territorios
tan vulnerables. El departamento tiene una planta de docentes para atender 226.000
niños y por banco de oferentes 13.810; el déficit es de 2.000 niños sin atención.
Proceso para promover la experiencia de EeE en el departamento
De manera breve se ofrece una descripción del proceso adelantado en Córdoba, desde la
perspectiva de la Corporación Opción Legal que en alianza con UNICEF impulsó la
educación en emergencias en este departamento. La experiencia se describe desde
aquellos momentos reconocidos por los promotores del proceso.
El primer momento, centrado en la concientización sobre el problema, estuvo dirigido a
las autoridades departamentales, municipales y demás funcionarios públicos del sector
educativo (gobernadora, alcaldes, secretarios de educación directivos docentes,
29
docentes), así como a la comunidad de padres y madres de familia, y estudiantes. Se
generaron acciones de formación sobre la EeE enmarcadas en el contexto internacional y
nacional, se analizaron los resultados educativos del departamento según indicadores del
MEN y de manera particular con los docentes, se trabajaron estrategias pedagógicas de
posible aplicación en la emergencia.
El segundo momento dio lugar a la conformación de la Red departamental y de las
redes municipales, integradas por el sector educativo y demás entidades del sector
público, organizaciones no gubernamentales y representantes de la comunidad educativa,
todos ellos vinculados en la tarea de viabilizar alternativas para hacer posible la educación
de calidad para los niños, niñas y jóvenes del departamento. Este proceso fue
acompañado desde el Ministerio y orientado según la Directiva Ministerial emitida para la
EeE. En palabras del Asesor Regional de la Corporación Opción Legal, (…) “a partir de
allí se empezó a hacer el trabajo, fue una cuestión creada colectivamente en el
departamento, no teníamos un libreto; se tenían unas orientaciones, unas estrategias
enunciadas, unas experiencias asociadas a la Directiva Ministerial; íbamos abriendo
camino”.
El pensar en redes fue una estrategia planteada por la alianza COL-UNICEF, que permitió
generar vínculos entre nodos que operan de manera independiente pero que a la vez se
articulaban con otros. Esta forma de organización facilitó igualmente la comunicación y
acción conjunta entre los niveles local y nacional, lo que generó un efecto de
reconocimiento mutuo entre los actores de la Red. Según señala el profesional de la
Secretaría Técnica de la Mesa de EeE “el pensar en redes fue un acierto. Los niños,
maestros, el municipio, decían ‘le importamos a alguien’; nosotros también a nivel
nacional le importamos a alguien. La Secretaría sentía que algo que ponía en articulación
con el nivel nacional se resolvía, por ejemplo los proyectos propuestos por la red”.
Las acciones generadas al interior de las redes plantearon la necesidad de fortalecer la
capacidad de planeación y gestión, lo que puede ser considerado un tercer momento.
Es así como se formularon los planes de contingencia del departamento y de los
municipios, y se dio inicio a la definición de los planes escolares. En la misma línea se
promovió la participación de la comunidad educativa con quienes se analizaron las
30
problemáticas y las posibles acciones para hacer posible un cambio que involucrara a los
distintos actores.
Nos comprometimos con los padres y madres para ayudar a solucionar el tema de
albergues y ellos se comprometieron a enviar a los niños si las escuelas estaban
abiertas, si la alimentación escolar llegaba. Hubo que garantizar otras cosas:
transporte escolar para docentes y estudiantes, material, vías de acceso, transporte.
Se acordaron con la comunidad y con las entidades por ejemplo el cambio de
calendario; se trabajó en días festivos, en semanas de vacaciones, en semana
santa, se adelantaron vacaciones, en fin, se adelantó un conjunto de estrategias,
para que los niños recibieran formación con calidad, no cualquier tipo de formación.
(Asesor Regional de la Corporación Opción Legal)
Al interior de la Red se mantuvieron estrategias de formación como talleres sobre el
derecho a la educación y aquellos elementos propios de los acuerdos internacionales
sobre los que avanza el país como gestión del riesgo, educación ambiental y objetivos del
milenio. En el plano pedagógico, se trabajó sobre metodologías impulsadas por la
Corporación Opción Legal y sobre temas asociados al mejoramiento del ambiente escolar
como pactos de aula, convivencia dentro de la escuela, resiliencia, acontecimientos
pedagógicos, aprendizaje colaborativo y otras estrategias que favorecieran el interés de
los estudiantes por el aprendizaje y permitieran al docente hacer cambios en su práctica
pedagógica.
En la actualidad, se avanza en un cuarto momento de consolidación de la experiencia,
en el que se espera incluir el tema de EeE en los planes de desarrollo de los entes
departamental y municipal, e igualmente fortalecer el proceso en los ámbitos
institucionales desde la inserción en los proyectos de mejoramiento y proyectos
educativos institucionales. Así mismo, se cuenta con los cambios y aprendizajes ganados
por la población en general sobre la importancia de la educación, Como lo señala el
Profesional de la Secretaría Técnica de la Mesa de EeE, “cuando tú logras con las
instituciones, con los docentes, con los padres de familia, con los directivos docentes,
explicarles en qué consiste el derecho a la educación, qué es eso de garantizar un
derecho, la gente entiende y dice ‘ah claro lo que yo tengo que hacer para garantizar el
derecho en términos de cobertura, de acceso, de calidad, de adaptabilidad, de
31
permanencia es …’ Ayuda a ponerlas en concreto; eso muestra que hubo una
transformación cultural”.
La consolidación se apoya igualmente en el proceso vivido por los estudiantes en quienes
también es posible identificar su visión de la experiencia. Según el Asesor Regional de la
Corporación Opción Legal, “hay una gran satisfacción de parte de los estudiantes en el
sentido de que el abandono en que se sentían y en el que estaban, hoy no existe; que hay
mucha gente detrás de ellos y pendiente de ellos pero que ellos están siendo importantes
porque también están aportando. Su sólo interés de seguir estudiando a pesar de todas
las dificultades es valiosísimo para el proceso”.
Este último momento plantea el reto de la prioridad que se le dará a la experiencia con el
cambio de las autoridades locales, ya que quienes venían liderando el proceso ya no
estarán en sus cargos. Esta situación plantea la pregunta por el logro asociado a la
política pública. Esto se constituye en una preocupación, como lo muestran los
interrogantes formulados por el Profesional de la Secretaría Técnica de la Mesa de EeE:
“Cuando se dice que se instala en la política, ¿qué significa? ¿Qué vamos a hacer con las
transiciones para que no se pierdan las políticas y que en verdad sean políticas de
Estado?”
Caracterización de la Red de EeE
La Red Departamental convoca y articula las acciones de las redes municipales. Es
dinamizada por la Secretaría de Educación en coordinación con el CREPAD. Una de las
estrategias de la Red departamental ha sido promover la conformación de redes
municipales. Hasta el momento se han organizado las de San Bernardo del Viento
(experiencia piloto), Cotorra, Ayapel, San Pelayo, Chima, Momil, Lorica, Puerto Escondido
y Pueblo Nuevo, y se proyecta llegar a la conformación de 27 redes en total para el final
de 2011.
La Red se organiza por nodos: del nodo de educación hacen parte el representante de la
Secretaría de Educación de Córdoba (quien hace las veces de coordinador de la Red
departamental), funcionarios del área de cobertura educativa y de la coordinación de
atención educativa de población desplazada, miembros del comité de emergencia de la
32
Secretaría de Educación y Secretarios de Educación Municipal. Del nodo de entidades
hacen parte funcionarios de las Secretarías de Desarrollo y de Salud, El Comité Regional
de Atención y Prevención de Desastres CREPAD, la Corporación Autónoma Regional
CVS, ICBF, Bomberos, Cruz, Roja, Defensa Civil, Personerías. Por último, en el nodo de
las ONG, se encuentra la alianza Corporación Opción Legal-UNICEF, la Secretaría
Técnica de la Mesa Nacional de EeE, la Diócesis y PMA. Según el Coordinador Red de
EeE de Córdoba, esta forma de organización se visualiza como una alternativa frente a
las limitaciones de recurso humano que tiene la Red para garantizar el derecho a la
educación a los niños, ya que tienen diferentes competencias dependiendo de la entidad.
La Red participa en el CREPAD para amparar los aspectos asociados a la educación, ya
que este es el comité en el que se toman las decisiones, se trazan los planes de acción y
acciones para atender la emergencia. De igual manera es posible reconocer otros actores
involucrados en proceso generado alrededor de la EeE, como son: MEN desde las
oficinas de permanencia, calidad y cobertura, Organismo Humanitario de Córdoba,
agencias de cooperación internacional como OCHA, OIM, la Unidad de Protección infantil
de UNICEF, la Comisión Europea, y la Mesa Nacional de Educación en Emergencias. Así
mismo, se vinculan en algunos de los encuentros los secretarios de educación de otros
municipios que no hacen parte de la Red pero que igualmente se ven afectados por las
condiciones del conflicto armado y por los efectos de las inundaciones por causa de la ola
invernal.
Durante dos años, la Corporación Opción Legal, como aliado de UNICEF, ha impulsado la
conformación y funcionamiento de la Red. En la actualidad, se está encomendando este
rol a la Secretaría de Educación Departamental, al igual que como ocurre en cada uno de
los municipios en los que se desarrolla el proyecto. Así, según el Coordinador Red de EeE
de Córdoba, “Opción Legal viene gestionando la red pero hoy ya la Red le corresponde al
Departamento; es su Red. Esto se observa en el empoderamiento que se ve en la
Secretaría de Educación”.
A nivel municipal se replica la conformación del nivel departamental, haciendo presencia
en el CLOPAD. En este nivel es liderada por los secretarios de educación en coordinación
con el CLOPAD. Estas redes actúan en el nivel local y además sirven de enlace con el
nivel departamental.
33
Acciones y roles
Las acciones impulsadas desde la Red han demandado a los secretarios de educación
ampliar y fortalecer su rol como garantes del derecho a la educación. El asumir la
coordinación y gestión los ha llevado a poner en juego nuevas capacidades. Según el
Coordinador Red de EeE de Córdoba, “como secretarios nuestra función es garantizar la
educación a los niños. Actuar en la red está dentro de nuestro rol, como competencia ser
coordinadores y buscar estrategias, recursos, acciones, para poder garantizar la
educación”.
Así mismo, la Red ha sido el marco de referencia para la expedición, por parte de la
Secretaría de Educación Departamental (SED), de actos administrativos que tienen como
propósito promover la garantía del derecho a la educación: declaraciones de emergencia,
circulares y oficios dirigidos a rectores.
Desde la Red se han desarrollado también algunas acciones centrales para la EeE, como
la elaboración de un diagnóstico sobre las condiciones de afectación de las instituciones
en los municipios pertenecientes a la Red. Este ejercicio fue la base para la formulación
de planes de contingencia en los niveles municipal y departamental, creados de manera
consensuada por los distintos sectores involucrados. Una vez iniciadas las acciones, se
realizaron encuentros para hacer seguimiento a los compromisos y a los resultados
parciales alcanzados, que permitieran avanzar hacia nuevos acuerdos.
Adicionalmente, desde las redes se han desarrollado acciones de socialización del
proceso con las autoridades municipales para mantener la actividad escolar y plantear la
necesidad de establecer otras estrategias frente a la ola invernal, siguiendo los
parámetros de la Directiva Ministerial. Dice el Coordinador Red de EeE de Córdoba: “Mire
el rol tan importante de la Red, antes, venía la emergencia, se tomaban las instituciones
como albergues y los niños se iban para su casa el tiempo que durara la inundación. No
había estrategias como talleres dirigidos, cambio en el calendario académico,
metodologías flexibles, transporte acuático... Son estrategias que se han trabajado a
través de la Red departamental y municipal. Se ha garantizado la educación a pesar de
34
que se dé la inundación, a pesar de que aún algunas IE sean aún tomadas como
albergues”.
Trabajo intersectorial:
La naturaleza de la Red hace que el trabajo intersectorial haga parte de sus estrategias y
acciones, como lo muestran las formas de participación y encuentro con las distintas
entidades. Cada una interviene según su competencia y desde la Red se le hace
seguimiento, convirtiéndose de esta manera en espacio de veeduría de la gestión de las
mismas entidades. En palabras del Coordinador Red de EeE de Córdoba, “la Red llama al
orden, hacemos un seguimiento a ese proceso, llamamos a cuentas, hacemos un
seguimiento frente a las competencias de cada quién. La Red sirve de enlace de las
competencias que debe cumplir cada quién.... Incluso el MEN elaboró un formato desde
educación para que nos reporten las necesidades durante una emergencia y nosotros lo
reportamos a educación”.
El trabajo articulado entre la Red y el CREPAD se concreta en el aprovechamiento de la
información generada en la Red (a través de los secretarios de educación), para el
reconocimiento de condiciones de afectación de la población en aspectos de educación,
alimentación, salud, entre otros. Así mismo, desde este ente regional, se generan
acciones que benefician a la población escolar y que se considera, redundan en la mejora
de condiciones para la permanencia en la educación. Son ejemplo de ello, gestiones
orientadas al desarrollo de obras, entrega de ayudas humanitarias como kits de alimentos
y de aseo, y la gestión con Colombia Humanitaria para la instalación de albergues. Es de
anotar que acciones de este tipo se centran en soluciones de corto plazo, propias de la
atención en el momento de la emergencia.
Otra manera en que la información consolidada en la Red favorece la acción del
CREPAD, es en el seguimiento a los programas propios de las entidades que lo
componen desde la perspectiva de los actores directos ya que los secretarios llevan allí la
información recogida por los directores de los centros educativos, a partir de ello, la Red
estudia con el CREPAD mecanismos para atender las emergencias en los municipios. Así
mismo, según enuncia la Coordinadora del CREPAD, este organismo ofrece a la Red
trabajo articulado y fortalecimiento institucional ya que la Red como tal no tiene recursos
35
para atender ayudas humanitarias orientadas a toda la población escolar. Un ejemplo de
ello es la orientación de recursos de FONADE: “La UNICEF ha hecho pronunciamientos
sobre los derechos de los niños y sobre aquello de que las instituciones educativas no
pueden servir como albergues. Esto sirvió para que FONADE hiciera un levantamiento de
información para mejorar infraestructura”.
Por otra parte, la Secretaría de Salud Departamental hace presencia en la Red y ofrece a
ésta información sobre el desarrollo del Plan de atención de emergencias para la ola
invernal, de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Protección Social. Dicho plan
comprende el área de desarrollo y servicio, atención de desastres, salud pública,
vacunación, laboratorio de salud pública, entre otros. Las actividades propias del plan se
desarrollarían en los municipios afectados por la ola invernal y en los albergues si hay
población afectada. Sin embargo, según lo señala el Coordinador Red de EeE de
Córdoba, “la Secretaría de Salud sí participa con nosotros: hacen brigadas; pero como no
tienen los profesionales necesarios se requiere buscar otra estrategia”.
Una mirada más detenida sobre esta articulación entre sectores evidencia que se
reconocen los aspectos en que podría darse el intercambio aunque no se llega aún a
acciones concretas. Actualmente, la Secretaría de Salud demanda un apoyo a la Red
centrado en información actualizada para facilitar el seguimiento y vigilancia de prestación
del servicio. Así mismo, esta Secretaría contempla un análisis del plan de contingencia
para ajustar los planes hospitalarios de emergencia, pero aún no avanza en esta
dirección. Se podría afirmar que si bien se visualizan acciones para la articulación
intersectorial, aún no se dan los pasos necesarios en ese sentido. Un factor limitante de
ello es la planeación previa que ya ha adelantado cada sector. Hasta el momento lo
logrado consiste principalmente en que cada entidad conoce los planes y reportes de la
otra, lo que permite que los funcionarios que actúan a nivel municipal y departamental
tengan una información más amplia de las condiciones de la comunidad en el momento
de realizar su labor.
Articulación con el nivel nacional:
Dada la naturaleza de la Red, el Ministerio de Educación ha sido una entidad que ha
hecho seguimiento al proceso. Desde allí hace precisiones sobre la labor que deben
36
cumplir las secretarías y los funcionarios en los distintos cargos. Así mismo, ofrece a la
Red una información del contexto institucional del orden nacional siendo éstas
orientaciones centrales para el abordaje de acciones de la Red. Así lo muestran las
siguientes invitaciones que hace la funcionaria de la División de Permanencia del MEN a
los secretarios de educación municipal en uno de los encuentros de la Red:
Las secretarías de educación del municipio que son los ojos de las secretarías del
departamento. Están llamadas a hacerle seguimiento o veeduría a los contratos en
cada una de las 3 etapas (hace referencia a las etapas contempladas en la directiva
ministerial). (…) No solo se espera que presenten cuáles son las afectaciones en los
municipios y qué se ha hecho por parte de la Red, sino también cuáles son los
recursos destinados por los municipios y el orden de prioridad en la inversión. (...)
Las secretarías de educación están llamadas a ser veedores de las acciones
implementadas para atender los efectos de la ola invernal, por ejemplo de las
condiciones en que los operadores contratados. En este caso FONADE cumple con
las obras a cargo, como construcción de tambos, aulas temporales, etc.
Se hace especial énfasis en que esta valoración de afectaciones no se limite al
componente de infraestructura, sino también se contemple la afectación a la población de
docentes y estudiantes, entre otros. De esta manera, es notorio que el escenario de la
Red ha favorecido la interlocución entre los planos nacional y departamental. Así mismo,
ha permitido reconocer otros factores que limitan la garantía del derecho, sean estos o no
directamente asociados a las condiciones de la emergencia. Un ejemplo de ello es el
análisis que al interior de la Red se da sobre el cubrimiento de plazas de docentes. Según
la funcionaria del MEN del área de Permanencia: “El tema de planta docente es
generalizado a nivel de todo el país por el banco de oferentes (trata de cubrir las plazas
en las zonas rurales que no se alcanza a cubrir con la planta actual de docentes). Esto
debe gestionarlo la Secretaría de Educación Departamental y verificar cuál es la situación
de déficit de los docentes. El Ministerio de Educación tiene que dar un debate para
identificar cuáles son los cuellos de botella para atender las necesidades de planta
docente e identificar posibles acciones a los diferentes niveles, esto compete a la gestión
de calidad del MEN. En el plan de desarrollo va a quedar una línea muy clara para una
modificación en lo relativo al banco de oferentes porque no ha dado los resultados
esperados”.
37
Alianza entre actores para la gestión
En el nivel departamental se evidencia la alianza de entidades públicas y organismos del
orden nacional e internacional, involucradas en el desarrollo de la experiencia y su trabajo
continuo y articulado a lo largo del proceso: la Corporación Opción Legal-UNICEF en la
gestión del proyecto y el impulso de las redes municipales y la departamental; la
Secretaría Técnica de la Mesa Nacional de EeE sobre la que se reconoce el
acompañamiento para la gestión de iniciativas y la orientación del proceso; la Secretaría
de Educación departamental en su rol de liderazgo de la Red departamental. Estos, a su
vez, han sido un punto de contacto con la Mesa Nacional de EeE, que permite una
relación entre las acciones locales y los lineamientos nacionales. Esta relación orienta los
momentos centrales del proceso y así mismo facilita el seguimiento de acciones propias
de la gestión pública. Como lo señala el Profesional de la Secretaría Técnica de la Mesa
de EeE,
La Mesa Nacional de EeE participa en las reuniones que hace el MEN con los tres
operadores que tienen a cargo las obras por atención a la ola invernal, son las
reuniones de comité técnico para hacerle seguimiento a la respuesta. Como Mesa
(hace referencia a la Secretaría Técnica), nos comprometemos a llevar a la ministra
directamente la información que ha salido de esta Red. Que esta información se pase
por escrito a la Secretaría del Departamento, esta la consolide y la pase oficialmente
al MEN; a partir de documentar lo que sucede se puede hacer exigencia al contrato
que tiene FONADE con el MEN, exigir a una respuesta que en su momento fue
definida de infraestructura.
Es interesante notar que otros actores se empiezan a involucrar en esta acción. Por
ejemplo, UNICEF viene adelantando gestiones con la Universidad de Córdoba para
diseñar un currículo flexible que favorezca la calidad de la educación en medio de la
emergencia. Como paso previo la universidad adelanta un diagnóstico de las condiciones
educativas en los municipios en que actúa la Red.
Relación de la experiencia en Córdoba y la política pública en EeE
38
El tema de educación en emergencias es un tema reciente en el departamento de
Córdoba; podría decirse que se reconoce como tal desde febrero de 2008 gracias a la
acción de UNICEF. Esta agencia, en alianza con la Corporación Opción Legal, impulsó el
proyecto de EeE en la región, para lo cual conformó la Red de EeE articulada a la acción
de las secretarías de educación municipales y departamentales. A este respecto, comenta
el Coordinador Red de EeE de Córdoba que “…gracias a ellos nosotros hemos aprendido
en la marcha y desde las diferentes formaciones, se constituyó la Red como estrategia de
unión de esfuerzos para garantizarle el derecho a la educación en emergencias que
afecta la educación, ya sea por la ola invernal, o por la violencia que azota al
departamento”.
La relación de la Red con entidades del nivel municipal, departamental y nacional,
evidencia la importancia de esta como espacio de interlocución que aporta para la
construcción de una política pública. Según la funcionaria del MEN del área de
Permanencia, “si bien el Ministerio ha empezado el reconocimiento de la situación de
EeE, se están haciendo las gestiones para que el tema quede en el plan de desarrollo y
en el plan territorial, es una línea que ya se identificó. El trabajo que la Red ha hecho ha
fortalecido la acción del Ministerio para el trabajo sobre el derecho a la educación en
emergencias, que ha sido aceptada por el gobierno nacional; en este marco se va a hacer
la destinación de recursos”.
De igual manera, la existencia de la Red favorece una perspectiva integral del derecho en
la medida en que posibilita el encuentro entre los agentes involucrados en la garantía del
derecho a la educación en cada uno de los niveles.
Por otro lado, como política pública requiere la definición de recursos que la hagan viable
y sostenible en el tiempo. En este sentido se viene promoviendo su inclusión en los
planes de desarrollo y en los programas de gobierno de los distintos órdenes. Por ello
requiere de manera fundamental contar con el reconocimiento y apoyo de los
gobernantes.
También vale la pena mencionar que los gestores del proceso reconocen el valor que ha
tenido la participación de los actores locales para el desarrollo de una política pública
sobre EeE. El aporte que representa operacionalizar la Directiva Ministerial desde los
39
distintos órganos, unido a la construcción de alternativas desde la Red, “permitió que los
rectores ayudaran a construir la política pública. Nosotros formábamos los docentes y la
Secretaría fortalecía la política, emitiendo decretos, circulares, poniendo recursos, una
directiva a los docentes. Esas orientaciones ayudaron a consolidar la política pública”
(Asesor Regional de la Corporación Opción Legal).
Los diversos tipos de emergencia
Si bien se considera que la emergencia es configurada tanto por los efectos de la ola
invernal así como por los efectos del conflicto armado, la atención a la EeE continúa
estando centrada principalmente en la emergencia por desastres naturales. Así, no se
reconocen respuestas particulares frente al conflicto. De manera consistente,
adicionalmente, el componente de gestión del riesgo no emerge como categoría
claramente reconocida por los distintos actores.
En este sentido, es notorio el énfasis en la atención de infraestructura y dotación para
atender el tipo de afectación relacionado con la ola invernal, a la vez que se encuentra
una significativa falta de atención a los efectos de la emergencia propios del conflicto
armado presente en la zona. A este respecto, la Oficina para la Coordinación de Asuntos
Humanitarios (OCHA), una de las agencias de cooperación que hace presencia en la
zona, llama la atención sobre la situación de municipios como Puerto Libertador en el que
se limita la garantía del derecho a la educación por la falta de maestros desde el 2008.
Esto expone aún más a los niños, niñas y jóvenes a los efectos del conflicto, sin que se
busquen soluciones efectivas para ello.
Cambios en las concepciones: educación en la emergencia
El proceso de educación en emergencias en el departamento evidencia aprendizajes para
la atención de esta situación. A continuación se enuncian algunos de ellos:
Se pusieron en juego estrategias de sensibilización y formación de los distintos
actores involucrados, especialmente de los secretarios de educación y del cuerpo
docente, centrados en un análisis de la problemática desde la perspectiva de
derechos y en el marco los acuerdos internacionales por el desarrollo de los niños,
40
niñas y jóvenes. “Fue un proceso de sensibilización que duró un año y pasó
también por los docentes con quienes se hicieron talleres mes a mes, no solo
sobre la práctica pedagógica sino también sobre el derecho a la educación en
emergencias, (…) El tiempo perdido era un tiempo que se estaba robando a los
niños y a las niñas de este país y que era una deuda histórica la que se tenía con
los estudiantes de Córdoba. Muchos docentes también sintieron que tenían una
ganancia como es la formación; hoy día pueden hablar con mucha propiedad del
tema, estrategias, metodologías, planes de acción y están adaptando sus
proyectos educativos con el tema de educación en emergencia” (Asesor Regional
de la Corporación Opción Legal).
La planeación y gestión están presentes en las acciones de las redes, como lo
muestran los planes de contingencia y la gestión de recursos ante organismos
nacionales o internacionales. Para el Profesional de la Secretaría Técnica de la
Mesa de EeE, “una de las apuestas que se hacen en esos ejercicios es pensar
que las transformaciones son de largo aliento. Un proyecto como este se diseña
para un acompañamiento a 3 años, tres fases, entrada, consolidación y salida.
Entonces garantizar compromisos durante 3 años aleja de una mirada eficientista,
requiere un trabajo cultural de fondo, que implica lo político, lo comunitario, la
familia, el ejercicio docente. Fíjese que pasa por todos los lugares para tener esa
reflexión sobre el tema”.
Hay un interés en capacitar a los involucrados en la atención de la emergencia, y
en la garantía del derecho. La EeE se reconoce como un tema que debe ser
instaurado en las diferentes instancias y niveles: “… Antes sobre este tema no se
tenía la capacitación, no se había trabajado, incluso es nuevo para el país.
Estamos tratando de capacitarnos y capacitar el equipo técnico de la secretaria de
educación, 43 directores de núcleo (que tienen asiento en los municipios), 9
supervisores (también zonificados), un equipo de calidad y de cobertura”.
(Coordinador Red de EeE de Córdoba). Así mismo, hay conciencia de la
necesidad de pensar el tema en relación con los currículos, con los proyectos
institucionales y de crear las condiciones para hacerlo viable institucionalmente,
“Las emergencias afectan tanto cobertura como calidad. Si no se atiende la
educación en medio de la emergencia afecta la cobertura en la medida en que
provoca la deserción. Igualmente si no se garantizan los 10 meses, se limita el
cubrimiento de temas y eso afecta la calidad. Es necesario garantizar que el
41
equipo se capacita para todas las secretarías de Córdoba, a 373 establecimientos
educativos; deben estar incluidos en el PEI, requiere capacitar a los docentes y a
los directivos docentes” (Coordinador Red de EeE de Córdoba).
El calendario flexible así como otras estrategias para dar continuidad al año
escolar, demanda la elaboración de currículos flexibles y la implementación de
metodologías acordes a los mismos. Estas necesidades han sido detectadas y han
comenzado a darse avances al respecto, aunque aún se espera contar con la
asesoría del MEN para esta necesidad: “No existe y es apremiante. Se llevan dos
años en emergencia y por más estrategias que se hagan, eso afecta la calidad
educativa. Hace parte de la etapa previa de la emergencia de estar preparados, se
necesitan currículos claros y precisos. Falta estar capacitados sobre currículo
flexible frente a las emergencias. Hay metodologías pero faltan unas para la
emergencia como tal” (Coordinador Red de EeE de Córdoba).
Se reconoce que ya se ha posicionado el tema de EeE en el Departamento, y se
ha logrado una respuesta compartida en varios de los municipios en la que se
reconoce que no es posible utilizar los establecimientos educativos como
albergues. Es necesario, sin embargo, mantener un proceso continuo de
concientización. En esta dirección, dice el Profesional de la Secretaría Técnica de
la Mesa de EeE que “cuando UNICEF le propone a la COL este proyecto, lo
piensa desde transformación cultural y desde un ejercicio de 3 años para que
efectivamente pudieran salir lecciones aprendidas para el resto del país”.
Por último, vale la pena resaltar que la EeE es vista por la Secretaría de
Educación como una oportunidad para mejorar la infraestructura del sector rural
que, según el Coordinador Red de EeE de Córdoba, “es deficitaria en un 90%”. En
la misma dirección lo expresan representantes del Ministerio de Educación
quienes consideran a ésta una posibilidad de aportar a la calidad de la educación
en estas zonas.
Gestión escolar
Parte de la gestión escolar se orienta hacia la solución de los problemas que aquejan a
las instituciones. En la Red departamental se hace mención de problemas que limitan el
acceso a la educación, lo cual representa una afectación al principio de disponibilidad
propio de este derecho. Dichos problemas son los siguientes:
42
El nombramiento de docentes está a cargo de la Secretaría de Educación del
Departamento, la cual debe garantizar el cubrimiento de las plazas. Se viene
realizando por banco de oferentes, pero no han cubierto todas las plazas en el
sector rural, siendo esta una circunstancia recurrente: “La situación descrita por el
secretario de Puerto Libertador lleva años así, desde el 2008, y no se buscan
soluciones. Sí se buscan para situaciones relacionadas con la ola invernal que es
una situación de hace unos meses. Se está vulnerando el derecho a la educación
por cuarto año. Adicionalmente son varios los municipios en que están los grupos
armados en las zonas rurales, lo que representa un riesgo para niños y niñas de
vincularse a los grupos. Esto es más riesgoso que los efectos de la ola invernal”.
(Representante de OCHA). La situación descrita está condicionada por diversos
factores que son analizados en el espacio de la Red, lo que lleva a las entidades
responsables a dar cuenta de las acciones realizadas o las posibles soluciones a
seguir, que serán revisadas en futuros encuentros.
El conflicto armado presente en el Departamento de Córdoba afecta de manera
directa a varios de los docentes que laboran en la zona rural. Su seguridad se ve
afectada, pues han sido objeto de amenazas y extorsión. Estas condiciones limitan
la permanencia de docentes en las instituciones para las que han sido nombrados.
Esta situación se presenta de manera especial con aquellos que no son de la
región. En el espacio de la Red se discuten condiciones que pueden favorecer la
seguridad de estos docentes.
Un factor que hace parte de la gestión escolar es la mediación para el transporte
escolar. En el encuentro de la Red se aborda el tema de las condiciones de rutas y
transporte escolar para garantizar la asistencia continuada de los estudiantes al
colegio. Zonas en las que comúnmente el traslado ha sido vehicular o peatonal se
encuentran inundadas, o con paso restringido por un período de tiempo cercano a
los diez meses. Ante esta situación la Red ha tenido una acción definitiva para la
consecución de recursos, a través de agencias de cooperación y del Plan Nacional
de Emergencias, para la adecuación de transporte para los estudiantes. De esta
manera, la Red se visualiza como un espacio para acordar formas de operar y
atender problemáticas comunes, e igualmente como espacio para integrar
información de las condiciones para la garantía del derecho a la educación,
información que va de lo local a lo departamental y nacional e igualmente
43
información desde los distintos sectores (salud, educación, bienestar). Por último,
se convierte en un escenario que permite visibilizar las problemáticas, acciones y
acuerdos sobre rutas compartidas.
3.4. EDUCACIÓN EN EMERGENCIAS EN EL NIVEL MUNICIPAL E
INSTITUCIONAL – SAN BERNARDO DEL VIENTO
Antecedentes
El municipio de San Bernardo del Viento cuenta con cuatro instituciones educativas para
atender la población infantil que forma parte de sus poco más de treinta mil habitantes.
Una de ellas, Sicará-Limón, es la que se está tomando como experiencia piloto en el
proyecto.
La emergencia invernal no es nueva en el municipio, y por esta razón se puede decir que
los habitantes de San Bernardo del Viento la conocen por haberla vivido en carne propia
durante muchos años. Las inundaciones de varias zonas rurales, causadas con
frecuencia por el desbordamiento de los ríos cercanos, se presentaban de manera
relativamente periódica cada algunos pocos años. En tiempos anteriores a la intervención
de la alianza UNICEF-Ministerio de Educación-Opción Legal por medio de sus proyectos,
al igual que ahora, algunas escuelas resultaban afectadas de manera directa. Además,
las que no resultaban inundadas eran ocupadas como refugios por los habitantes cuyas
viviendas sí habían sido afectadas. El servicio educativo sí se siguió prestando aunque
fuera de manera parcial, en cuanto a que las escuelas no cerraron y los profesores
llegaban a dar sus clases a pesar de tener que cruzar ríos y combinar formas de
transporte. Por supuesto, la ocupación de las escuelas afectó el que se pudieran dictar
clases a cabalidad; sin embargo, varios actores coinciden en afirmar que el problema
principal fue uno de deserción: los niños dejaron de ir a clase por dificultades para llegar a
la escuela, entre otros varios factores.
Los eventos de inundaciones debidas a las lluvias, según reporta el Secretario de
Educación, se han intensificado en su frecuencia durante los últimos años, llegando a
presentarse prácticamente de manera anual. Por este motivo, diversos actores han
44
percibido una mayor gravedad de la situación y han desarrollado un mayor sentido de
urgencia para enfrentarla. Este es un factor que puede haber contribuido a impulsar la
aceptación entusiasta de la propuesta de trabajo de la alianza UNICEF - Ministerio de
Educación - Opción Legal, por parte de gran parte de los diferentes actores involucrados.
Por otro lado, la emergencia asociada a la violencia relacionada con los problemas de
orden público, contrario a lo que ocurre con la emergencia invernal, es mucho más
reciente. De ser reconocido hace pocos años como un municipio en el que “nunca pasaba
nada”, pasó a ser protagonista en la vida nacional debido a los hechos violentos que
comenzaron a hacer parte de su cotidianidad. Esto ha traído consecuencias en varios
frentes, principalmente el desplazamiento de familias (con la afectación de esto sobre la
asistencia de los niños a la escuela) y el temor de algunos actores de permanecer y
trabajar en el área, en algunos casos incluso mediados por amenazas directas. Se
percibe que la violencia es el principal factor que contribuyó a la disminución de la
cantidad de estudiantes matriculados de 2008 a 2009, pasando de 9453 estudiantes a
8754.
La llegada del proyecto de Educación en Emergencias
En el año 2007 la UNICEF impulsa un proyecto llamado “Retorno a la Alegría”, en
coordinación con la Diócesis Departamental con base en Montería. Este proyecto
buscaba, en palabras de un profesor, “levantar el ánimo en los niños para que volvieran a
sentir amor por la educación”. Sus instrumentos fueron principalmente actividades de
juego, arte y deportes, que buscaban de alguna manera levantar el ánimo y la motivación
de a los niños para que volvieran o se mantuvieran en la escuela. Se percibe que este
proyecto fue muy exitoso en cuanto a lo que se había propuesto originalmente, aunque
este juicio requeriría de un análisis más riguroso de la deserción antes, durante y después
de la intervención del proyecto. Sin embargo, posteriormente la Diócesis se desvinculó y
cambiaron los encargados del proyecto.
Es en ese año, 2007, que ocurre una de las peores inundaciones y que se presenta la
ocupación de escuelas para ser usadas como refugios. En este año también se donan a
los niños unos kits escolares que, con elementos tales como botas pantaneras y morrales,
les permiten más fácilmente enfrentar las dificultades que surgen con la ola invernal.
45
A partir de 2008 la intervención del proyecto de Educación en Emergencias, a través de
Opción Legal, involucra distintos componentes y se fortalece en varios ámbitos. Tres
aspectos parecen distinguirse para los actores entrevistados en este sentido en términos
de objetivos: i) el mantenimiento del propósito de las instalaciones de los colegios para su
propósito educativo evitando que estas sean usadas como albergue durante la
emergencia, ii) el apoyo pedagógico y logístico a las instituciones educativas para
garantizar que los estudiantes continúen con su educación aun en caso de emergencia, y
iii) el fortalecimiento de las redes locales de trabajo, institucionalizadas o no, para atender
las situaciones de emergencia en cualquiera de sus fases (antes, durante y después).
Es importante notar que la implementación del proyecto es muy reciente y que todavía es
difícil hablar de resultados claramente establecidos aunque, como se verá más adelante,
tanto estudiantes como profesores reconocen una incidencia positiva en varios aspectos
importantes. Otro elemento importante de consideración consiste en que, hasta el
momento, el proyecto se ha concentrado en el trabajo para hacer frente a la emergencia
producida por las lluvias; apenas recientemente se ha comenzado a hablar –sin acciones
aún– de la emergencia causada por la violencia y los problemas de orden público que
sufre el municipio.
La gestión en el nivel municipal
En el nivel local el liderazgo del proceso recae en la Secretaría de Educación con la
gestión de apoyo de la alianza UNICEF-Ministerio de Educación-Opción Legal. El
Secretario de Educación preside la red local de la cual hacen parte los rectores de las
instituciones de las cuatro zonas que se afectan, el personero, el comisario de familia, los
secretarios de salud, infraestructura, planeación y gobierno, y representantes del ICBF,
CBS, Defensa Civil, y Policía de infancia y adolescencia. Es importante notar que la
vinculación con la red departamental les ha significado un espacio para plantear sus
necesidades y propuestas, así como un acceso más expedito a decisiones, recursos y, en
particular, a la asignación de docentes.
Un logro importante parece haber consistido en la coordinación de acciones entre los
diferentes miembros que conforman la red y la aparición de lo educativo como un
elemento esencial y prioritario al definir la política pública. Sobre esto último, cabe resaltar
46
el hecho de que en este momento la existencia de políticas claras acerca de la educación
en situaciones de emergencia se ha constituido en una herramienta efectiva para proteger
la garantía del derecho a la educación en la negociación de decisiones con otros actores.
Un ejemplo de ello se presenta en las negociaciones con funcionarios municipales y con
padres de familia para no usar las instalaciones del colegio como refugio para
damnificados por el invierno, lo cual pudo hacerse de manera relativamente sencilla con el
respaldo de la Directiva Ministerial. Una acción importante en esta misma dirección fue la
iniciativa de UNICEF de levantar unos refugios temporales en zonas no inundadas, de
manera que los damnificados pudieran ubicarse en un lugar alternativo a las escuelas.
Aunque, según se reporta, no fueron suficientes, sí constituyeron un alivio muy grande en
la atención a la necesidad de ubicación de las familias damnificadas. Otro ejemplo de
negociación de decisiones con otros actores a partir de este principio consiste en las
conversaciones que se tuvieron con las Fuerzas Armadas para no permitirles a ellos,
como actores armados del conflicto, ubicarse en el Colegio.
Además de la labor de coordinación de los diferentes actores, la gestión del proyecto en el
nivel municipal ha consistido principalmente en actividades de consecución y canalización
de recursos para diversas acciones de apoyo que intentan garantizar el derecho a la
educación de los estudiantes. Uno de ellos consiste en la provisión de medios de
transporte de los estudiantes y de los docentes hacia el colegio y luego de nuevo de
regreso a sus lugares de residencia. Este transporte es tanto fluvial como terrestre. Otro
elemento de apoyo es la provisión de alimentación para los estudiantes, en coordinación y
complemento con el ICBF. Ahora bien, dado que todas estas acciones requieren de
recursos, que son usualmente escasos y es difícil disponer de ellos con discrecionalidad,
vale la pena notar que la declaración de situación de emergencia fue la que le permitió a
la alcaldía redirigir, en 2010, recursos que estaban destinados a otros rubros, para poder
atender la situación.
Otro aspecto que vale la pena mencionar consiste en el hecho de que a pesar de que la
alianza UNICEF-Ministerio de Educación-Opción Legal el proceso depende en gran
medida del liderazgo que puedan ejercer los funcionarios municipales locales. Se
reconoce, por ejemplo, que la gestión del proyecto a nivel municipal se vio afectada
durante el año 2009 por el retiro temporal durante unos meses por problemas de salud,
47
del Secretario de Educación. El alcalde nunca ha estado del todo metido en el proyecto,
aunque desde al año pasado han hecho varias cosas.
El proyecto en el colegio Sicará-Limón
Como se mencionó antes, la experiencia piloto en San Bernardo del Viento se lleva a
cabo en el colegio Sicará-Limón. En cuanto a la gestión directiva, el apoyo al proyecto ha
consistido principalmente en la organización de las actividades del colegio para que los
docentes puedan contar con el tiempo y el espacio para su capacitación en los asuntos
pedagógicos y de otros órdenes (los 25 profesores del Colegio participan de la
capacitación) —que mostraremos más abajo en esta misma sección—, así como para que
puedan realizar actividades especiales acordes con los nuevos lineamientos
metodológicos que guían el proyecto. También, la gestión de recursos para apoyar esas
actividades, ya que se reconoce que estas metodologías pedagógicas tienen unos
requerimientos mayores con respecto a metodologías tradicionales en este sentido. Un
último punto que vale la pena mencionar consiste en la información a los padres de los
estudiantes, a quienes se ha mantenido informados del proyecto y sus implicaciones.
Es interesante notar que la labor de liderazgo del rector de la institución ha sido
principalmente administrativa. Reconociendo que existen varios tipos de liderazgo en este
sentido en instituciones educativas, unos más orientados hacia la dimensión pedagógica,
en este caso particular es la alianza UNICEF-Ministerio de Educación-Opción Legal la que
parece haber cumplido con ese papel ya que son ellos quienes traen las herramientas.
En cuanto a lo pedagógico, el proyecto ha implicado un fortalecimiento en los siguientes
aspectos:
Adopción de metodologías flexibles
Adaptándose a la situación de emergencia en un momento dado –por ejemplo, la
imposibilidad de asistir a la escuela todos los días–, los profesores pueden aumentar el
componente de trabajo autónomo que los estudiantes realizan en sus casas, y aprovechar
de manera diferente los momentos en los que se encuentran reunidos presencialmente.
Adicionalmente, pueden ahora también aprovechar las posibilidades de trabajo
48
interdisciplinario que brindan algunas metodologías pedagógicas, para así avanzar más
rápidamente en varias disciplinas simultáneamente cuando el proceso educativo se ha
retrasado significativamente por causa de la emergencia. Por último, esta flexibilización
toca en general lo administrativo ya que implica en ocasiones la reorganización de
horarios y días de estudio.
Reorganización de las prioridades y del sentido de la labor docente.
Se percibe en el discurso de algunos docentes una acción reflexiva en su labor docente
que involucra aspectos de sentido. Se menciona ahora, por ejemplo, la necesidad de
atender las necesidades de desarrollo de los niños, en la situación particular de cada cual,
como algo prioritario frente al cumplimiento estricto del plan de estudios.
Ampliación del ámbito de acción de los profesores
Este punto está directamente relacionado con el anterior. Tradicionalmente los profesores
en los colegios se encargan del desarrollo cognoscitivo de sus estudiantes el cual se
traduce en aprendizajes evaluables. Sin embargo, el hecho de que en situación de
emergencia y de violencia los estudiantes sufren emocionalmente también de manera
considerable, aunado a la falta de un psicólogo en la institución, produce que los
profesores de la escuela de Sicará-Limón hayan debido asumir también un rol
especialmente importante de cuidado de la dimensión emocional en sus estudiantes.
Como uno de ellos lo expresa, tienen “que estar pendientes de cómo llegan los niños al
colegio”, cambiando de “un énfasis en lo general a un énfasis en lo particular” de cada
uno. Para esto, se les han brindado algunas herramientas entre las que destacan algunas
que apuntan al desarrollo de resiliencia de parte de los estudiantes y a aumentar su
capacidad de comunicar lo que les está ocurriendo. Este nuevo elemento se constituye en
un reto especialmente difícil para los profesores, que implica el manejo de una dimensión
delicada del ser humano. A este respecto, uno de los profesores comenta: “No somos
psicólogos”.
Fortalecimiento pedagógico general de los profesores.
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Si bien en el proyecto se les ha brindado a los profesores herramientas especialmente
útiles para enfrentar los problemas del proceso educativo en situación de emergencia, al
mismo tiempo puede verse que esto se ha constituido en una oportunidad para que ellos
se capaciten en metodologías y principios pedagógicos avanzados a los que de otro modo
posiblemente no habrían tenido acceso tan fácilmente con este tipo de acompañamiento.
Estos abarcan el aprendizaje activo y colaborativo, la formación por competencias, el
aprendizaje significativo, y los pactos pedagógicos.
Énfasis en derechos y en competencias ciudadanas.
La inclusión de los derechos como una temática de comprensión por parte de los
estudiantes es algo que busca fortalecer su capacidad de constituirse en pequeños
ciudadanos que pueden reclamar sus derechos a la vez que ser veedores de su garantía
en otras personas. Es difícil ya apreciar el efecto producido en este sentido debido al poco
tiempo que lleva el proyecto. Sin embargo, es notorio que los estudiantes parecen percibir
éste como un tema importante en su educación, que se proyecta al resto de sus vidas.
Adicionalmente, los profesores mencionan la importancia del trabajo en disminuir la
cantidad de conflictos agresivos entre los estudiantes, sobre lo cual reportan un éxito
hasta ahora. También manifiestan la esperanza de que eso reduzca el reclutamiento por
parte de los grupos armados. A este respecto, una profesora de preescolar cuenta que
antes se veía que muchos niños decían que querían llegar a ser guerrilleros que usaran
unas armas grandes, pero que esta situación se ha disminuido. Esta es una información
que valdría la pena corroborar mediante algún estudio sistemático al respecto.
La comunidad educativa y el entorno
Es importante señalar que el trabajo en Sicará-Limón ha involucrado a padres y de familia
y a otros miembros de la comunidad. Este involucramiento se ha dado en varios niveles
diferentes que van desde darles la información a los padres de familia sobre los diferentes
y comprometerlos para obtener su indispensable colaboración —desde los inicios en
2007—, hasta el involucramiento de la comunidad en actividades y decisiones
relacionadas con acciones pertenecientes al proyecto. Este último punto se ejemplifica en
la realización de los censos y en la escogencia de los sitios estratégicos donde se
50
ubicarían los albergues temporales, lo cual involucró a estudiantes y a padres.
Adicionalmente, se reporta que son los padres de familia quienes pagan el vigilante de la
escuela.
Por otro lado, se evidencia un grado de organización básico por parte de los padres de
familia en pequeños grupos que se apoyan mutuamente en acciones relacionadas con el
proyecto. A pesar de todo esto, sin embargo, varios actores reportan que todavía hay
algunos otros que aún son renuentes a lo que se hace en este proyecto.
Es de notar también el apoyo de una organización no gubernamental, la Asociación de
Productores para el Desarrollo Comunitario de la Ciénaga Grande del Sinú (ASPROCIG),
ya existente previamente en la región y que agrupa a más de 600 familias.
Desafíos
Varios actores coinciden en señalar que los recursos son un asunto crítico para el
proyecto en varios niveles, tanto municipal como de la escuela. En el nivel municipal,
como se mencionó antes, tiene que ver con la provisión del transporte y otros aspectos de
infraestructura y logística. En el nivel escolar, se reconoce la necesidad de recursos
didácticos y material de estudio para apoyar las metodologías pedagógicas que se vienen
implementando. La labor de consecución y canalización de recursos se convierte en un
factor crítico para la garantía del derecho a la educación.
Por otro lado, el proyecto, en el nivel de la escuela, es aún muy reciente para poder
determinar su impacto real. El optimismo de las expresiones de profesores y estudiantes
debe afianzarse con información sobre los resultados formativos en todas las dimensiones
pertinentes. Como lo señala un profesor, es necesario seguir aprendiendo del proceso.
Otro desafío importante parece surgir a partir de la dependencia que puede tener el
proceso en la acción y el liderazgo de personas particulares que, si llegan a faltar, pueden
afectar negativamente los resultados de manera significativa. En este sentido, es la
apropiación por parte de la comunidad del proyecto lo que puede reducir los riesgos
asociados a esta vulnerabilidad.
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Por último, es importante notar que la atención a la emergencia causada por la violencia y
el desplazamiento asociado a ella es algo que todavía no se ha enfrentado
apropiadamente, tal como lo reconocen profesores y Secretario de Educación.
3.5. EDUCACIÓN EN EMERGENCIAS EN EL NIVEL MUNICIPAL E
INSTITUCIONAL – LORICA
Este documento presenta la experiencia de la conformación y funcionamiento, así como
posibles futuras acciones, de la Red Municipal de Educación en Emergencias del
municipio de Lorica. La información aquí presentada proviene de entrevistas realizadas a
miembros de la Red, funcionarios de la Secretaría de Educación, del Comité Local para la
Prevención y Atención de Emergencias y Desastres (CLOPAD).
Conformación de la Red
Para entender la situación de educación en Lorica durante la época de lluvias, es
necesario saber que el 99,1% del municipio es rural y tiene muchos centros de población
asentados a la orilla del río. Con la llegada de las inundaciones se paralizaban las clases,
los niños se quedaban en sus casas, algunos eran desplazados a zonas más altas, y en
ocasiones buscaban otras escuelas. Sumado a esto, las comunidades educativas se
mantenían distantes: en ocasiones los profesores llegaban a las escuelas pero los niños
no, o viceversa. Esto llevaba a que el tiempo efectivo de las horas de clase fuera muy
bajo y difícilmente se lograba cubrir el 65% del calendario escolar establecido
(información dada por el Secretario de educación).
En otros casos las escuelas no se inundaban sino que las que se veían afectadas eran las
vías para llegar a las mismas, pero las consecuencias eran las mismas que se daban en
las escuelas inundadas. Y sólo cuando bajaban las aguas los docentes regresaban a
recuperar la marcha del proceso educativo.
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De acuerdo con el Coordinador de calidad del municipio, en Lorica las inundaciones se
dan en épocas determinadas y eran recurrentes los problemas de cese de clases. Con
miras a buscarle solución a la situación, en el primer semestre del 2008 la comunidad
educativa empezó a reunirse; y ya a principios del 2009 se dio nacimiento a un
documento sobre educación en emergencias que indicaba qué debían hacer las
instituciones antes, durante y después de las inundaciones. En ese ejercicio se dio la
construcción del Plan Municipal de Educación en Emergencias (PMEEE) que estuvo listo
en abril del 2009, antes de la llegada de las lluvias.
En un grupo focal realizado con diferentes miembros de la Red, se identificó que antes de
la creación de la Red o del PMEEE no había plan de emergencia para garantizar el
acceso a la educación durante los meses de ola invernal; no se garantizaba la
permanencia en la escuela ni varios de los derechos de los niños. En las épocas de lluvia
las escuelas eran usadas como albergues para la población que se veía afectada por las
inundaciones y no se tenía en cuenta su función principal: la educación de los niños y
niñas de las regiones. Al crearse la Red hubo grandes cambios, el principal de los cuales
ha sido la sensibilización de toda la comunidad educativa, incluyendo directivos, docentes
y padres de familia, en cuanto a la necesidad de garantizar el derecho a la educación de
los estudiantes.
Involucrar a la comunidad fue clave pues son las personas que más conocen sobre las
inundaciones, ya que las han padecido durante años; por eso se involucró a los docentes
quienes, luego de programas de capacitación y asesoría, empezaron a planear para
garantizar la continuidad del estudio de sus alumnos; si había que dejar de asistir a la
escuela, se flexibilizaba la jornada y se recuperaban clases.
Pero antes de la creación de la Red y de los cambios positivos que su accionar trajo, se
hizo un diagnóstico frente a la situación de la educación durante la ola invernal.
Según informó el Secretario de educación, en un dicho diagnóstico se encontró que
algunas instituciones y centros educativos se inundaban totalmente, lo que era seguido
por un fenómeno social que era la suspensión de actividades académicas. En
consecuencia, los estudiantes se iban a sus casas hasta que bajara el nivel de las aguas,
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lo cual podía pasar entre 20 días o más de un mes después y algunos de ellos no volvía,
presentándose gran deserción escolar (12% en el 2007).
De acuerdo con el Secretario de educación el diagnóstico llevó a la necesidad de tomar
acciones que permitieran garantizar el derecho a la educación de los estudiantes cuyas
escuelas se inundaban o eran tomadas como albergues. Fue así como se convocó a
diversas entidades y personas del municipio, como la Secretaría de educación, la
Secretaría de salud, los rectores de las escuelas, docentes, padres de familia, entre otros,
para conocer sus opiniones sobre la situación. Y se indagó sobre qué planteaba cada
persona o entidad para solucionar un problema dentro de lo que era posible hacer.
El Plan Municipal de Educación en Emergencias surge en Lorica por la reiteración de las
inundaciones y el aumento de su frecuencia cada año. Las inundaciones que se
presentaron en los años 2007 y 2009 afectaron fuertemente el sector educativo; debido a
esto desde 2008 se busca una estrategia que ayude a mitigar en parte el impacto que
tiene la ola invernal en la educación. Y como se mencionó al inicio del documento, en abril
de 2009, con el Plan municipal de educación en emergencias, se empezó a hacer frente a
la situación.
El plan se ejecutó por primera vez en ese año; sin embargo, hubo algunas fallas, según el
Coordinador de calidad, pues fue necesario cerrar algunas escuelas y algunos docentes
se ausentaban, lo que indicó que era necesario un plan de mejoramiento, en el que se
contemplaran soluciones para situaciones que no habían contemplado, por ejemplo, tener
aulas temporales para las instituciones que sufrían de inmersión total.
Mientras en el municipio se empezó la implementación del Plan, a nivel nacional el
Ministerio de Educación emitió, en julio del 2009, la Directiva Ministerial No.12, dirigida a
las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, con el asunto
“Continuidad de la prestación del servicio educativo en situaciones de emergencia”. En
ese momento Lorica sintió el respaldo del MEN, aunque la Red ya había ido más allá de
lo que planteaba la directiva ministerial: ya se había integrado a todos los actores, ya
había planes de educación que respondían a la realidad, y ya se habían creado comités
de EEE, entre otros aspectos.
54
Tanto se había avanzado, que se le había dado dimensión de discusión política a la
situación desde el sector educativo; los actores involucrados comprendían que las
acciones aisladas resolvían un problema específico y temporal, pero no permitían
transformar la realidad.
Vinculación de actores
El coordinador de calidad del municipio identifica como un punto clave la llegada de
UNICEF y el apoyo que le brindó a la Red. UNICEF llega en el 2008, en los meses de
mayo o abril, dada su preocupación de que Lorica estuviera casi en primer lugar en
deserción escolar en la Costa Atlántica. La matrícula promedio de estudiantes era de 30
mil y había una deserción del 8,8%; es decir, entre 2.400 y 2.600 estudiantes estaban
abandonando las aulas. Pero en ese momento ya el municipio estaba buscando algunas
alternativas de solución, como adelantar el calendario académico e intensificar las clases
durante el verano, pero eran ideas que surgían pero que no se concretaban en la realidad,
ya que no había una entidad que asumiera el liderazgo ni la responsabilidad.
Al llegar UNICEF, y con el apoyo de Opción Legal y del Ministerio de Educación Nacional,
se logró cambiar la percepción de la situación: la inundación podía dejar de ser vista como
un problema y empezar a ser vista como una situación recurrente con la que era
necesario lidiar. Y en términos de las escuelas que se veían afectadas, debían buscarse
alternativas que permitieran garantizar el derecho a la educación de los estudiantes y que
dicha educación fuera de calidad. Y para ello fue necesario empezar a involucrar a los
padres, profesores y el gobierno mismo, en primer lugar.
En ese momento el trabajo se hizo en tres líneas principales:
(1) Con organizaciones e instituciones:
Se buscó poner el tema de la educación en emergencias en una mesa común; se buscó
mostrar que no sólo es un problema de educación sino que también tiene que ver con la
salud, por ejemplo. Se convocó a comunidades de base como asociaciones de
pescadores, agricultores, juntas de acción, padres de familia, Defensa Civil y Cruz Roja
Colombiana, entre otros, para trabajar en la gran mesa que es la Red. Con la orientación
de UNICEF se hizo un documento que daba lineamientos sobre cómo actuar antes,
55
durante y después de la emergencia debido a la ola invernal. Entre los cambios evidentes
está que en ese entonces la Oficina de Prevención y atención de desastres sólo actuaba
cuando llegaba la inundación, pero a partir de 2008-2009 todos comprendieron que tenían
algo que decir y hacer frente a una preocupación común: garantizar el derecho a la
educación.
(2) Con la Secretaría de educación, los rectores y los coordinadores:
El trabajo con ellos consistió en que se dieran cuenta de que ellos también podían
plantear estrategias que apoyaran la idea de mantener el derecho a la educación aún
durante la ola invernal, a través de cambios en las cargas académicas y de la flexibilidad,
por medio de la inclusión de la EEE en las instituciones por medio del replanteamiento del
Proyecto Educativo Institucional (PEI) y del currículo; en otras palabras, las escuelas
debían tener planes de educación en emergencias previamente formulados, y no esperar
a la situación para empezar a pensarlos.
(3) Por medio de la formación continua de los docentes:
Con los docentes se trabajó alrededor de la idea de que las inundaciones no implican
directamente el tener que suspender las clases, sino que podía ser vista como la
posibilidad de trabajar desde otra dinámica. Con Opción legal se hicieron ciclos de
formación docente en jornadas de hasta tres días para que los docentes se apropiaran de
temas como la flexibilización curricular y de los horarios, y de dinámicas de trabajo
diferentes, particularmente el aprendizaje colaborativo.
En cuanto a la gestión de recursos, se reconoce que para la Red ha sido de gran apoyo el
respaldo del MEN, a través de la Mesa Nacional de Educación en Emergencias, al igual
que UNICEF y Opción Legal; en particular, el MEN ha hecho inversión en infraestructura.
Estas entidades, junto con la Secretaría de educación, han logrado convocar a los
miembros de la Red para diseñar opciones de EEE y estrategias para la consecución de
recursos.
Dentro de los actores también se vinculó al CLOPAD. Según el Secretario de educación,
la relación entre la Red y CLOPAD es que si bien estos últimos son los que regulan todo
lo relacionado con la prevención y atención de desastres, la Red se ganó un espacio al
diseñar un plan de contingencia para garantizar la educación, que tiene en cuenta lo que
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se debe hacer antes, durante y después de la ola invernal, y dicho plan de contingencia
no es ajeno a lo que CLOPAD propone.
Logros en la ejecución del Plan
Los logros que ha tenido la Red en la ejecución del Plan municipal de educación en
emergencias se pueden clasificar en logros materiales, como las donaciones, e
inmateriales, como el cambio de conciencia en la población, adaptabilidad curricular y el
trabajo interinstitucional.
Donaciones. Los entrevistados mencionan diversas donaciones que se han recibido de
parte de varias instituciones, gracias al trabajo que ha hecho la Red. Se da cuenta de las
siguientes:
● UNICEF: ha donado aulas temporales
● Arquidiócesis: ha donado materiales de trabajo para los niños
● MEN y Fonade, a través de la Mesa Nacional: han intervenido en los aspectos de
infraestructura y gracias a la Ley 21 se intervendrá infraestructura para beneficiar a
2.222 estudiantes.
● Mesa Nacional en conjunto con la Organización Internacional para las Migraciones
(OIM): están construyendo aulas y una unidad sanitaria.
● Banco de Bogotá: donó kits escolares.
● OIM: está realizando actividades para el fortalecimiento de los derechos de niños y
niñas en la región.
Además de las donaciones anteriores, se menciona la creación de aulas temporales en
unas carpas y la adquisición de morrales y botas para niños y docentes, denominado “kit
de emergencia”. También se ha hecho refuerzo alimentario y garantizado el transporte
tanto para los estudiantes como para los profesores (con información del Coordinador de
calidad).
Cambio de conciencia. Quizá el cambio más grande, dada la importancia que
prácticamente todos los entrevistados le dan, fue el cambio de conciencia en la población
sobre lo la manera como se puede asumir la ola invernal y algunas acciones que de allí se
derivaban.
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Todos coinciden en que se creó conciencia en la población en general sobre el no uso de
las escuelas como albergues, pues debe prevalecer el derecho a la educación de los
niños y niñas. “la escuela no es albergue; si tiene que serlo, se convive con la formación;
las escuelas no se pueden deteriorar; hay normas para quienes llegan a refugiarse” dice
el coordinador de calidad.
Por su parte, el Secretario de educación refuerza lo anterior, presentando el ejemplo de
un grupo de adultos mayores que recurrió a una escuela para usarla como albergue,
habló con el consejo de la institución y llegaron a un acuerdo: podían entrar a las 5-6
p.m., y a las 6 a.m. entregaban la escuela en buenas condiciones porque a las 7 a.m.
llegaban los alumnos. “Antes la gente se tomaba la institución.; ahora hay sentido de
pertenencia”, dice el Secretario.
El coordinador de calidad complementa agregando que hoy hay una mentalidad diferente
frente a la inundación; el último recurso de albergue es la escuela; todos la protegen y
buscan garantizar la educación de los niños. Los docentes no le dan la espalda sino que
se preparan. Se dio un cambio en el pensamiento desde las comunidades de base.
Algunos consideran que Lorica es pionera en ese tema y puede mostrar resultados que
pueden servir de ejemplo para otras regiones del país.
El cambio de conciencia, particularmente en los padres de familia, es destacado por los
miembros de la Red. Uno de los participantes en el grupo focal de la Red, que es padre,
manifestó que sienten el apoyo de la comunidad y sienten que no están solos. No se trata
de que antes no les interesara que sus hijos continuaran sus estudios y terminaran el año,
sino que antes la ola invernal cambiaba las condiciones de educación y se presentaba
mucha deserción. Hoy día los padres se sienten apoyados y ven que hay un trabajo
mancomunado y articulado entre diferentes instancias del municipio.
Un funcionario del ICBF reafirma que no es que los padres no supieran del derecho a la
educación de sus hijos, sino que la magnitud de las consecuencias que se derivan del
fenómeno de las lluvias e inundaciones impedía el cumplimiento del mismo. Plantea que
tanto el ICBF como los colegios han “formado a los padres en los derechos que se
afectan por la ola, principalmente la educación” y empezaron a hacer prevención y los
padres empezaron a sentir el apoyo de un equipo interdisciplinario. Y parte importante de
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ese proceso ha sido la vinculación de los padres al proceso educativo: se los vincula a la
planeación y a todas las actividades que hace la institución educativa, y han participado
en la reelaboración del PEI, del horizonte institucional y del manual de convivencia.
La deserción escolar se ha visto disminuida por este cambio de conciencia. Según el
Secretario de educación, en el 2007 la deserción fue del 12%, y actualmente es de casi el
3,8%. Y el ausentismo en el 2009 fue del 10% y hoy día es del 1%. En cuanto a la toma
de las escuelas como albergue, en la actualidad sólo se ha dado en el 0,8% de los casos.
Adaptabilidad curricular. Este aspecto ha sido muy importante en todo el proceso, pues en
él recae la continuidad del proceso escolar de los estudiantes. Con apoyo de la
Universidad de Córdoba se diseñó un currículo alternativo flexible a través de comités de
adaptación con representantes de cada área y grado de las instituciones educativas. Se
continúa con la implementación y evaluación de impacto de la implementación y, de ser
necesario, el rediseño curricular, así como una propuesta de lineamientos generales para
el diseño y rediseño de currículos alternativos.
Lo clave en el rediseño han sido las estrategias metodológicas. Se buscó pensar en la
racionalización de áreas en el plan de estudios alternativos, el desarrollo de procesos de
pensamiento, la capacidad de autoaprendizaje de los estudiantes, el desarrollo de
competencias comunicativas, la inclusión del aprendizaje basado en problemas, el
método de aprendizaje por proyectos, estrategias para aprender a aprender, y la inclusión
de aprendizaje virtual. Los docentes construyen guías para los estudiantes y se están
desarrollando módulos para aprendizaje autónomo en casos en los que haya inmersión
total.
Según el Secretario de educación, la EEE ha sido un pretexto para plantear lineamientos
para el rediseño curricular de manera que se tenga un currículo más cercano a las
necesidades de las comunidades. Es un acuerdo entre varios de los entrevistados que
una gran ganancia del rediseño ha sido que se fortaleció la calidad de la educación. El
coordinador de calidad del municipio refuerza lo anterior refiriéndose a que ahora hay
mayor flexibilidad curricular y didáctica, y se centra en el trabajo autónomo de los
estudiantes.
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Trabajo interinstitucional. El representante de CLOPAD a quien se entrevistó asegura que
actualmente hay mayor apoyo por parte de los alcaldes y secretarios de educación a los
programas diseñados para la educación en emergencias, lo que se ve reflejado en la
prestación de asesoría técnica, y en el hecho de que, aunque las emergencias invernales
son más fuertes actualmente, el apoyo de alcaldes y secretarios ha permitido brindar
apoyo en un 100%. “El Secretario de educación tiene un papel muy activo dentro de
CLOPAD, es receptivo a propuestas e ideas, y es posible conversar con él, algo que en
años anteriores no era posible con otros secretarios, quienes se cerraban a las
propuestas que se les hacían”, concluye el representante de CLOPAD.
El coordinador de calidad manifiesta que se logró una ruta de acompañamiento del equipo
técnico de la Secretaría de educación, que revisa qué plan de emergencia tiene la
escuela, si docentes, padres y niños saben del tema, si está en el currículo (por ejemplo,
ejercicios de contingencia), y en el modelo pedagógico.
Relacionado con el trabajo interinstitucional se menciona como un logro de la Red el uso
de mecanismos de comunicación que han permitido tener una relación más directa con
maestros y comités de emergencia en las instituciones. Y al respecto el coordinador de
calidad del municipio manifiesta que hay canales de comunicación muy sólidos y no se
dan teléfonos rotos; además, recalca que todos asisten a las reuniones, hay una emisora
que difunde la información de la Red y todas las personas se informan a tiempo. Y esto
tiene que ver, según el coordinador de calidad, con el hecho de que quienes son
miembros de la red “sienten que su trabajo no es por una contingencia; sabemos qué
tanto se puede inundar una comunidad y quiénes serían los afectados”.
Los logros también tienen que ver con el papel que algunas instituciones cumplen, como
la Secretaría de Educación Municipal; el secretario manifiesta que en este sentido se ha
dado un cambio “brusco” que se ha convertido en una ganancia para el municipio: “la
secretaría está estableciendo estrategias para mantener a todos dentro del sistema y
funcionando (chicos, padres, profesores), además de buscar alternativas de solución”. Y
al reconocer dichos logros, el secretario se cuestiona: “uno se pregunta por qué no se
hizo antes; lo más fácil era suspender las clases para evitar que les pasara algo a los
actores escolares en las escuelas”.
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Las donaciones, cambio de conciencia, adaptabilidad curricular, y el trabajo
interinstitucional, son los que han permitido garantizar el acceso a la educación aun
cuando se presentan situaciones de emergencia, particularmente la ola invernal. Al
respecto el secretario de educación considera como un logro que hoy Lorica se “dé el lujo”
de tener reacción frente a la ola invernal y que, si bien no es al 100%, los aportes hechos
garantizan por lo menos un 90%: “hemos modificado el calendario escolar para iniciar
antes para que si llega la ola, ya hayamos adelantado mucho… Puede que no cumplamos
con el 100% pero llegamos al 90% como el año pasado (2010). Antes no había clases por
dos meses y no se recuperaba tiempo; ahora sí; hay trabajo individual, autónomo, los
sábados, en jornada contraria… Es una gran ganancia”.
Para el secretario de educación la Red de EEE es “una organización social necesaria, en
la que todos participan voluntariamente porque ven la importancia de sus acciones y no
se piensa en gestionar a favor de algo o alguien ni en intereses personales. “Es la
satisfacción del trabajo cumplido. Tenemos debilidades y problemas, como toda
organización social, pero organizamos ideas que van en beneficio de los estudiantes”
concluye.
Por otra parte, en el grupo focal un docente resaltó el trabajo que están haciendo Opción
Legal y la Universidad de Córdoba. En particular, sobre esta última, plantea que ha sido la
pionera en la resignificación del currículo y en el acompañamiento que les ha hecho a las
instituciones educativas. Durante dos años se ha formado a los docentes en metodologías
flexibles, aprendizaje colaborativo y estrategias que permitan "transversalizar" los
currículos. Reconoce que antes de la llegada de Opción legal los profesores tenían una
perspectiva diferente frente a la ola invernal: “cesamos clases y regresamos cuando se
seque” (Docente del grupo focal).
Condiciones que han facilitado los logros
Para el secretario de educación del municipio uno de los aspectos clave que ha permitido
los logros que se han obtenido hasta el momento es el apoyo de diversas entidades;
resalta particularmente a UNICEF, la Mesa Nacional, Opción Legal, la OIM, la Universidad
de Córdoba y el MEN. Plantea que “la articulación con el MEN y demás entidades son las
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que han permitido que se llegue adonde hemos llegado” y que hoy día “el Plan de EEE es
un ejemplo a nivel nacional”.
Lo anterior es corroborado por el coordinador de calidad quien plantea que cuando se
logra sentar en la misma mesa a varias instituciones y se muestra el impacto de la
inundación desde la salud, lo social, la atención de desastres, la atención humanitaria,
además de la educación, junto con programas del estado, todo de manera integral y
mostrar que el trabajo conjunto es el que llevará a asumir la inundación de manera
diferente, usando diagnósticos serios, cifras, eso es lo que impacta. “No se puede avanzar
con acciones aisladas. No es tapar un boquete, dar un mercado”.
De igual manera, el coordinador de calidad identificó cinco aspectos que considera como
las claves del éxito de la Red:
● Trabajo en equipo: ya que el tema de la educación no es exclusivo de la
Secretaría ni del MEN.
● Trabajo intersectorial: se ha logrado vincular a las organizaciones que antes no
eran tenidas en cuenta para visibilizar el papel protagónico que pueden tener en la
EEE; en este aspecto las comunidades de base han sido fundamentales.
● Construcción en equipo de los planes y documentos: se ha invitado a todos los
actores involucrados a participar, discutir y construir las diferentes alternativas de
solución para la EEE.
● Perseverancia: es necesario crear una dinámica de reunión de la Red, algo que ha
sido difícil pero que se ha logrado y ha permitido organizar el trabajo.
● Liderazgo: la manera de que se avance fue, en palabras del coordinador de
calidad, señalando un “doliente” o principal responsable, y en este caso fue la
Secretaría de Educación del Municipio.
Por su parte, el Secretario de educación identificó algunos aspectos también clave para el
avance de la Red. Considera que su papel, el de Secretario de educación, debe ser
asumido por alguien que esté dispuesto a ser un líder dentro del proceso, alguien que
tenga sentido de pertenencia con el trabajo, de solidaridad, de ser humanitario y, en
particular, sin miedo a meterse a las zonas; es decir, estar dispuesto a visitar todas las
regiones en las que su gestión tenga jurisdicción. Y resalta la importancia de que el
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alcalde y el gobernador también estén interesados, pues de otra forma no se lograrían
avances así la población de base esté interesada.
Dificultades para la ejecución del Plan
Con respecto a las dificultades que ha enfrentado la Red para la ejecución del Plan, se
mencionan unas de tipo administrativo y otras de índole social.
En cuando a lo administrativo, la principal preocupación es la lentitud de los trámites
administrativos para la gestión de recursos; según los entrevistados, principalmente el
Secretario de educación y el Coordinador de calidad, los procesos administrativos en
general impiden el cumplimiento de las metas; incluso mencionaron el hecho de que hay
recursos pendientes, por ejemplo, para apoyar la realización de encuentros de formación
con docentes y rectores, pese a que dichos recursos ya están asegurados. Y, debido a
que los desembolsos están sujetos a la legalización de lo gastado, y que la legalización es
lenta, todo el proceso se lentifica.
Relacionado con este aspecto, se mencionó el hecho de que el MEN no tenga en cuenta
la agenda de trabajo del Municipio; este desconocimiento hace que la agenda municipal
se vea afectada por la demora en las autorizaciones a nivel del MEN.
En cuanto a dificultades de índole social, se menciona el conflicto armado. Los actores del
mismo han intimidado a la población y, particularmente, a los maestros y padres de
familia. Estos últimos se rehúsan, en muchos casos, a enviar a sus hijos a las escuelas. Y
en el caso de los maestros, varios de ellos han sido amenazados y extorsionados, o han
sido víctimas de atracos al momento de retirar sus pagos.
Los estudiantes se han visto afectados en la medida que se los vincula al conflicto, o no
pueden acceder a las escuelas debido a que los actores del conflicto crean zonas de
tránsito prohibido, y algunos estudiantes han abandonado sus estudios debido al
desplazamiento forzado.
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Algunos padres de familia y docentes entrevistados coinciden en que lamentablemente
sobre estos aspectos no es posible indagar en las instituciones educativas ya que no es
un aspecto pedagógico, además del riesgo que puede representar para todas las partes.
Y una tercera dificultad identificada por el Secretario de educación es el desconocimiento
que tienen algunos profesores del plan de emergencia de la institución; allí confluyen
varios factores: no saben de su existencia, no prestan atención a las necesidades de la
población, o se enteran sólo por rumores, lo que lleva a malas interpretaciones de los
mismos.
Aspectos en los que se busca avanzar
Las diversas personas entrevistadas señalaron una serie de aspectos en los que es
necesario avanzar para garantizar el buen funcionamiento de la Red o el logro de los
objetivos del plan municipal de EEE. Algunos aspectos con muy puntuales y se los
presenta a continuación:
● Formar a 150 docentes y directivos públicos en EEE.
● Incluir la EEE en el Plan Sectorial y el Plan de Desarrollo Municipal; sería un
indicador educativo para el próximo alcalde, además de que se garantizaría
continuidad.
● Vincular a otras instituciones educativas que están por fuera del proyecto
● Mejorar la capacidad de gestión de las IE
● La Secretaría de educación municipal debe quedar con capacidad instalada para
continuar con el Plan.
● Continuar la gestión en infraestructura escolar
● Fortalecer la alimentación escolar
● Investigación y aplicación de metodologías
● Apropiación e implementación de prácticas pedagógicas
● Mejoramiento e implementación de las competencias
● Vincular más a los rectores y tener en cuenta sus opiniones en todo momento
● Compartir toda la propuesta educativa en la Mesa Nacional para enriquecer el
proyecto. Es necesario alinear las propuestas del MEN con las de la Secretaría.
● Hay que tener un diagnóstico sobre qué pasa con los niños que no asisten a la
escuela; qué están haciendo.
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Otros entrevistados hicieron referencia directa a acciones que sería conveniente tomar.
Por ejemplo, el representante de CLOPAD considera que es necesario actualizar el plan
empresarial de educación; plantea: “si los profesores no presentan la información, si
conozco la problemática, saco la información y la llevo a la mesa de trabajo para
fortalecer el plan del sector educativo; llamaría a todos los actores; todos los profesores
tendrían que estar allí; iría a cada sede con el formato de encuesta. Los profesores son
los responsables de esto, y así la información llegaría a tiempo. Si hay sanciones y
medidas, se corrigen las cosas”.
Al indagarle al Coordinador de Calidad sobre cómo se piensa la Red hacia delante en
cuanto a los recursos y su sostenibilidad, identificó principalmente la necesidad de dejar
capacidad instalada; planteó que si bien la Secretaría continuará con la coordinación de la
Red (una vez se retire Opción Legal y termine el apoyo de UNICEF), también se busca
dejar capacidad instalada en las instituciones educativas. Igualmente es necesario evaluar
el Plan y tanto el Alcalde como Secretario de educación deberán gestionar mecanismos
de financiación para que el Plan sea sostenible, en términos de poder mantener la
formación docente, el diseño de materiales educativos ajustados y mejorar infraestructura
de los establecimientos, entre otros aspectos.
En cuanto al trabajo de formación docente, uno de ellos plantea que es necesario buscar
y aplicar nuevas metodologías pedagógicas que puedan usar los profesores, que les
permitan motivados a los estudiantes; y a aquellos estudiantes que están lejos de las
escuelas, se les deberían diseñar paquetes de autoaprendizaje que puedan usar y que les
lleguen hasta sus casas.
Otro de los participantes en el grupo focal considera que es una prioridad del ICBF
fortalecer los comités escolares y trabajar con los niños para la comprensión de sus
derechos.
Al preguntarle al Secretario de Educación qué queda por mejorar en la Red, planteó que
el más grande es que quede institucionalizada en el municipio y que se la vea como algo
necesario. Para esto sugiere que debe quedar incluida en el plan sectorial de educación
así como en el plan de desarrollo municipal, para que sea una política pública. Otro reto
que identifica es que todos los establecimientos educativos queden incluidos en la Red ya
65
que actualmente algunos no lo están. “Los hemos concientizado poco a poco; los rectores
nos buscan, preguntan por qué no están en la Red; les decimos que es progresivo, que
no podemos meterlos a todos porque sí”.
Un aspecto en el que coinciden varios de los entrevistados es que para continuar con el
Plan de EEE impulsado por la Red, es necesario que el mismo se convierta en una
política pública. Uno de los miembros de la Red plantea: “Como Red debemos poder
caminar solos sin que esté Opción legal; muchos proyectos decaen cuando la institución
cae; se debería generar el compromiso desde la Secretaría de educación para que sea
una política.”
Se considera que el Secretario de educación que asuma en el futuro debería continuar
con la misma política; y con ese fin, se trabajó en el PEI y en los planes de mejoramiento
institucional para incluirlos en el plan de desarrollo municipal, de manera que quede
institucionalizado y que quede la capacidad instalada. “Tenemos una normal superior que
saca a los docentes que trabajan aquí; esto debería ser parte del currículo de la normal;
que salgan preparados con énfasis en educación en emergencia” plantea un miembro de
la Red.
Un aspecto clave en el que algunos entrevistados buscan avanzar es en la ampliación del
concepto “educación en emergencia”, pues un problema presente de manera permanente
y que se suma a la ola invernal es el conflicto armado.
Las personas entrevistadas manifestaron que no solo hay grupos armados organizados
sino también bandas emergentes que, en conjunto con los primeros, tienen amenazados
a los docentes, extorsionan a otros por medio del “boleteo”, e incluso ya han asesinado a
un docente.
De igual manera se presenta el reclutamiento forzado de estudiantes, o mediante la
tentación del dinero fácil, o por medio del acoso sexual a las estudiantes. Incluso algunos
padres han estado o están vinculados a dichos grupos.
Actualmente se ha buscado solución a esta situación con el apoyo de UNICEF y de la
curia, particularmente mediante el programa “Retorno a la alegría”, con miras a que las
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escuelas sean consideradas territorios libres de violencia, y algunos padres vinculados al
conflicto han empezado a ver las cosas de otra manera. Otro proyecto que busca darle
solución a la situación es adelantado con el CINDE, llamado “Ciudadanía y paz”, que
forma a los jóvenes para que sean conciliadores y lideren procesos que permitan que las
escuelas sean territorios libres del conflicto.
De igual manera hay una mesa de trabajo en la que se discute y planea sobre el tema,
mesa a la que asiste la fuerza pública y los organismos encargados de la seguridad. Esta
problemática ha hecho que la Red sea consciente de que la EEE no sólo tiene que ver
con las inundaciones, sino que hay otros factores clave que sería necesario empezar a
tratar, y se los está empezando a incluir en los planes de acción.
La mirada al derecho a la educación
Como se puede ver en las páginas anteriores, la condición particular del municipio de
Lorica hasta el año 2008 fue de una aparente indiferencia frente al derecho a la educación
de los niños y niñas del municipio, en aras de brindarles protección a las personas que se
veían afectadas por las olas invernales, así como de cuidar a los estudiantes evitando el
uso de las aulas cuando estas se inundaban. Ambos factores eran determinantes al
momento de tomar acciones frente a la ola invernal, pues no se tenía conciencia de que al
realizar esas acciones se desdibujaban las condiciones para garantizar la continuidad del
proceso educativo.
De ahí que la mayoría de los actores entrevistados coincidan en que el principal logro de
la Red ha sido poner en primer plano el derecho que tienen los niños a la educación, aún
en condiciones de emergencia, y la concientización de la población en general frente a la
necesidad de garantizar ese derecho, incluyendo a las instituciones públicas y privadas.
Lograda esta concientización se pudo diseñar y ejecutar el Plan municipal de educación
en emergencias, con los logros y obstáculos que se han mencionado.
El coordinador de calidad describe que el proceso implicó involucrar a las comunidades
de base, como asociaciones de pescadores, agricultores, juntas de acción comunal,
además de la Personería municipal, el ICBF, la Secretaría de salud, la Defensa Civil, la
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Cruz Roja Colombiana y CLOPAD, entre otros. “todos comprendieron que tenían un
protagonismo: garantizar el derecho a la educación”.
Pero también hubo otros derechos que se empezó a garantizar al momento de iniciar el
Plan para garantizar en derecho a la educación. El ICBF formó a los padres en este
aspecto, e incluyó, además de la educación, el derecho de los niños a la protección y a no
ser abusados en los albergues; la comprensión de los padres de que no enviar a sus hijos
a la escuela quebrantaba no sólo el derecho a la educación, hizo que se interesaran más
en el proyecto; y el hecho de sentirse apoyados por un equipo interdisciplinario fue clave.
3.6. EDUCACIÓN EN EMERGENCIAS EN EL NIVEL MUNICIPAL E
INSTITUCIONAL –AYAPEL
En este documento se presenta la experiencia de la educación en emergencias en
Ayapel, particularmente en Sincelejito, a partir de la visión que han tenido de la misma el
Secretario de educación, y los docentes y estudiantes de una escuela que se ha visto
afectada por las inundaciones. La información da cuenta del conocimiento que tienen los
actores sobre la Red Municipal de Educación en Emergencias, de cómo han enfrentado
las instituciones educativas la emergencia invernal, cómo buscan garantizar el derecho a
la educación y qué instituciones y quiénes han estado al frente de estrategias de
educación en emergencias.
Antecedentes
Con el fin de tener una idea más clara sobre los cambios que se han dado en Sincelejito
con respecto a la situación de educación durante la emergencia invernal, se indagó sobre
cómo era la situación en años anteriores, antes de que se empezaran a aplicar las
medidas actuales.
Según informan los docentes, en 2008 al llegar las lluvias, y en años anteriores, la
solución era abandonar la escuela, e incluso el municipio, y regresar cuando ya las aguas
se hubieran secado. En 2009 UNICEF empezó a realizar talleres con los docentes para
señalar la importancia de darle continuidad al proceso educativo. A partir de 2010 se
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empezó a buscar alternativas de solución y la primera fue trasladarse para Ayapel, con los
inconvenientes de que no todos los estudiantes podían hacerlo.
También durante 2008 y años anteriores la escuela de Sincelejito fue tomada como
albergue; ya en 2010 no fue posible porque la misma escuela estaba totalmente
inundada. Y al promulgarse la Directiva Ministerial Nº 12 los docentes de la escuela la
divulgaron para informar a la población que no era posible tomar las escuelas como
albergue; recibieron el apoyo de la comunidad y quienes se veían afectados buscaron
otras medidas, como instalar tambos en otros sitios.
Acciones actuales frente a la emergencia invernal
Al indagar sobre las acciones que se llevan a cabo durante la emergencia invernal que
tengan como objetivo garantizar la continuidad de las clases, se encontró que ha habido
un procedimiento que inicia con la identificación de las necesidades de la población. En
esta identificación participan los rectores y profesores de los colegios, así como
estudiantes y padres de familia. Una vez recogida la información el Secretario de
educación lleva “las necesidades más apremiantes para presentarlas en la Red”, y esto
ha dado como resultado que se busque alternativas para solucionar algunos problemas,
como el transporte escolar fluvial, que es considerada la más significativa, y en la que
tuvieron el apoyo de la Red y de Opción Legal, según uno de los docentes entrevistados.
Al respecto informa que “el alcalde atendió la carta que le pasamos sobre el tema del
transporte escolar” y se aprovechó recursos que se tenían de regalías en el municipio,
que se podrían haber usado sólo para infraestructura o mobiliario, pero se adicionó al
transporte escolar fluvial. Actualmente hay 2.000 estudiantes afectados por la ola invernal
y, según el Secretario de educación, si no se contara con la alternativa de transporte
escolar fluvial, 1.800 de esos estudiantes estarían en sus casas. “La canoa los empieza a
recoger a las 5:45 a.m. y llegan a la institución a las 7:30 a.m.”, informa un docente de la
escuela.
Otras acciones emprendidas por la Secretaría han sido la de habilitar sitios secos cerca
de las instituciones educativas para instalar aulas temporales como en carpas, pero
también se logró habilitar un puesto de salud que estaba en desuso y ahora allí se dan
clases. De igual manera se le solicitó a la Secretaría de educación departamental la
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expedición de actos administrativos que permitieran flexibilizar el calendario escolar,
según informa el Secretario de educación municipal.
También manifiesta el Secretario de Educación que a partir del trabajo con docentes y
rectores, y en general con toda la comunidad educativa, se vio la emergencia como una
oportunidad y un reto para superar todas las dificultades. El objetivo era no dejar las
clases, sino tratar de garantizar la educación en emergencias pero con calidad; y
actualmente cada rector expone sus planes y la Secretaría de educación los avala para
poder ejecutarlos.
Uno de los docentes entrevistados informó que otra de las estrategias, que es hacer
tambos para que los estudiantes puedan asistir a las escuelas (a las que llegan gracias a
la estrategia del transporte escolar fluvial), es más una iniciativa de los padres de familia
para que sus hijos no pierdan clases. Y en parte surgió porque al empezar a buscar
alternativas para que los estudiantes no perdieran clases, una de ellas fue que los
estudiantes se movilizaran hasta Ayapel, en donde lograron trabajar en la sala de
informática de un colegio. “pero no fue suficiente. Los padres se comprometieron a hacer
los tambos y fue solo una semana. Lo de Ayapel no funcionó porque había padres que no
tenían recursos suficientes” (para mantener a sus hijos varios días a la semana allá),
según informó uno de los docentes entrevistados. Y complementa: “la mayoría no tenía
albergue ni condiciones económicas para alimentos; muchos alumnos se quedaban acá.
Los padres se comprometieron a hacer los tambos (…) Con sacrificio desarrollamos los
proyectos. Y la semana perdida ya la recuperamos porque trabajamos los lunes festivos”.
Otro de los docentes confirma que el trabajo de elaboración de los tambos ha sido por
iniciativa de los padres de familia, y todos participan con un único objetivo: que sus hijos
no pierdan clases. “El propósito es no interrumpir el proceso de enseñanza-aprendizaje.
Los niños tienen muchas ganas de salir adelante. Es un trabajo coordinado; los padres
han colaborado mucho para que el proceso continúe.”
Un padre de familia entrevistado expresó su compromiso y el de otros padres de la
siguiente manera: “debido a la inundación que tenemos no se podía dar clase porque el
colegio estaba inundado; hicimos unos tambos en el colegio de Sincelejito y se están
dando las clases. Lo hicimos de nuestro bolsillo. Pagamos todo: tablas, listones, tacos. Lo
hicimos hace cuatro meses. Faltan unos [en otros colegios] pero no tenemos recursos.
70
Los estudiantes reconocen y respaldan el trabajo hecho por los padres de familia, como lo
expresa uno de ellos: “nuestros papás quieren que tengamos mejor futuro y que
estudiemos; hacen ese esfuerzo para sacarnos adelante”.
Debido al trabajo que se está haciendo con los padres, el director de la escuela de
Sincelejito manifestó: “tenemos proyectado hacer una escuela de padres; queremos
capacitarlos en cosas en las que están necesitados. Y la experiencia que hemos tenido es
la situación que estamos viviendo”.
Dadas las diversas acciones permanentes que se están dando en la escuela, el tema del
manejo del riesgo por inundación es un tema que se maneja casi diariamente con los
niños.
Una estrategia adicional para garantizar la continuidad de la educación de los estudiantes
ha sido la de dividir las jornadas en dos días a la semana para cada una; así, los
estudiantes de primaria van dos días a la semana, de 7:00 a.m. a 4:00 p.m., y los de
bachillerato los otros dos días. Una situación que los llevó a tomar esta decisión fue el
hecho de que no era posible hacer transporte cuatro veces al día para recoger a los
estudiantes de la jornada de la mañana para llevarlos a la escuela, luego recogerlos al
medio día para llevarlos a sus casas, al mismo tiempo que estaban recogiendo a los de la
jornada de la tarde para llevarlos a la escuela, y luego volver a recogerlos al final de la
tarde para llevarlos a sus casas. Los estudiantes reconocen que el trabajo es un poco
pesado, pero lo aceptan de buena manera. Un estudiante dijo: “me aburre un poco; no me
gusta; pero es un esfuerzo que hay que hacer para salir adelante y terminar; este es mi
último año”. De ahí que los días que no tienen escuela se dedican a “dormir y descansar,
porque los días son pesados”.
Para los estudiantes esta es la mejor solución, junto con los tambos y el transporte
escolar fluvial, pues cuando estas alternativas no existían varios tuvieron que desplazarse
hasta Ayapel durante dos semanas, lo cual no era fácil de hacer para todos.
En cuanto a los docentes, en ellos se ha presentado un cambio clave en términos de las
metodologías que están usando con sus estudiantes; se ha dado un cambio a
metodologías flexibles, aprendizajes colaborativos, el uso de talleres dirigidos. “ha sido
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interesante; se abre el campo para manejar muchos temas con los niños. Se trabaja al
máximo las actividades y se dejan actividades para que ellos en el transcurso de los cinco
días que estarán en casa las desarrollen y luego se socializa en la escuela.” Los
estudiantes manifiestan que durante el 2010 tuvieron guías para desarrollar durante
largos periodos de tiempo, entre 4 y 5 semanas debido a que no podían continuar las
clases, y eso les permitió estar adelantados cuando pudieron regresar a la escuela.
Sin embargo, los docentes plantean que en ocasiones las propuestas que tienen desde
los aprendizajes colaborativos son similares a las que venían haciendo, sólo que con
nombres que ellos no conocían.
Instituciones que apoyan los planes de educación en emergencias en
Sincelejito
Como se ha visto hasta el momento, el trabajo en el municipio es muy autónomo e
independiente de instituciones; sin embargo, algunas de ellas han brindado su apoyo.
Reconocen el trabajo del Ministerio de Educación nacional, la Mesa de Educación en
Emergencias, y en particular la gestión y respaldo de la Red, y de FONADE en el apoyo
para conseguir mobiliario. “Todo esto lo ha permitido la Red”, manifestó el Secretario de
educación. En el caso particular del MEN, existe el compromiso de construir unas aulas y
un laboratorio, pero el municipio debe encargarse de conseguir el lote para la
construcción, algo que ha sido dispendioso hasta el momento “porque la mayoría de los
lotes no están legalizados” y así es difícil comprar alguno. La idea es hacer siete aulas
altas, según cuenta el director.
Igualmente, UNICEF y Opción Legal les han entregado carpas y kits. Dice el Secretario de
Educación: “hemos recibido muchas asesorías de parte de ellos para conformar los
planes, orientar cómo conformar esos planes de contingencia, priorizar una institución
como piloto (Sincelejito); les dan charlas a docentes y estudiantes sobre cómo enfrentar
las emergencias. Tienen que ver con prevención del riesgo. Se está promoviendo lo de
los comités escolares y el derecho a la educación en situación de emergencia”.
Los profesores entrevistados reconocen también el apoyo que han tenido de parte de la
Alcaldía, particularmente en la donación de una biblioteca con libros de grado 0 a 11, los
cuales varios maestros transportan en pequeñas cantidades desde Ayapel hasta
72
Sincelejito. Dice el rector: “se los prestamos a los niños para que los usen en sus casas y
desarrollen las guías. Tienen el compromiso de no deteriorarlos y si es así o los botan, los
pagan”.
Otras instituciones de las que reciben apoyo con el ICBF que aporta desayunos
escolares, aunque hay inconformidad frente a los mismos, pues constan de una colada y
una galleta; al respecto ya ha habido quejas que se han acogido y han hecho que los
desayunos mejoren durante algunas semanas pero se vuelve a bajar la calidad. Además,
se presenta falta de coordinación entre la flexibilización del horario escolar y la
sincronización de la entrega de la alimentación ligada al horario de clases estándar, lo que
lleva a situaciones como la siguiente expuesta por el director de la escuela: “esta semana
no han mandado nada sino cuando regresen los muchachos que están en el pueblo (que
están de vacaciones) así que a los niños que están aquí no les están dando nada. En la
reunión de la Red he manifestado eso, que nos colaboren con el ICBF para los
muchachos de bachillerato que están de 7 a 4; un refrigerio [pero] queda todo muy
etéreo.”
En cuanto a entidades de salud, los docentes manifestaron que a través de la Red se
consiguió que en el mes de septiembre de 2010 Médicos sin fronteras atendieran a
aproximadamente 400 personas. De igual manera una entidad internacional entregó filtros
de agua para los hogares pero la escuela no recibió ninguno, pese a las gestiones del
director para que les fueran asignados: “porque el niño toma agua filtrada en la casa pero
en el colegio no” y eso representaría un riesgo para su salud.
Además del apoyo de la Red que ya se ha mencionado, los entrevistados reconocen en
ella un interlocutor que va a mediar por ellos; el Secretario de educación plantea que con
los rectores de los colegios se identifican las necesidades y ellos, la Secretaría, las
presenta a la Red Departamental para que sean avaladas, complementadas y tenidas en
cuenta.
Al indagar sobre el apoyo que reciben de CLOPAD, que hace parte de la Red,
particularmente en el apoyo en salud, sólo se manifestó que la escuela puede pedirle a la
Secretaría de Salud la presencia de brigadas según las necesidades que tengan: “La
Secretaría ha atendido algunos llamados que se le han hecho. Es importante el trabajo
73
entre sectores. Ha sido posible porque las Secretarías municipales y departamentales han
atendido sugerencias.”
De los entrevistados sólo el Secretario de educación del municipio identificó el origen de
la Red de educación en emergencias de Ayapel, el cual ubica en el año 2010, momento
en él mismo asistió a reuniones de la Red Departamental y logró que Ayapel fuera
incluido en la Red. Manifiesta que para esto contó con el apoyo de UNICEF y de Opción
Legal, pero no indica en qué consistió dicho apoyo.
La educación en emergencias en el municipio
El principal aspecto clave a indagar era qué sabían sobre la educación en emergencias.
Hasta el momento esta ha aparecido de manera tangencial, y si bien se están realizando
acciones que buscan garantizar el derecho a la educación, ninguno de los actores
entrevistados manifiesta conocer los planes de educación en emergencias existentes. No
obstante, al preguntarles directamente si conocen la Directiva Ministerial No.12,
responden afirmativamente y dicen que consideran que atienden algunas de esas
condiciones, aunque no especifican cuáles (Docentes).
A los docentes se les planteó directamente que algunos de los temas que se habían
hablado habían aparecido en el Proyecto de Educación en Emergencias, trabajado en
varios municipios, en los que también hay unos planes de contingencia para la
emergencia, y se les preguntó por la existencia de un plan similar en el municipio. La
respuesta fue la siguiente: “hay un plan para el municipio y la institución hizo un plan (…)
Con ese plan estamos trabajando ahora. La idea es garantizarles [a los estudiantes] la
continuidad de su educación.”
Y aunque parece no haber poca claridad sobre el Plan de Educación en Emergencias, sí
se reconocen sus beneficios: “es bueno; no estaba montado en Ayapel; y si no estuviera
montado no estaríamos afrontando esta emergencia como lo estamos haciendo; por lo
menos cambió la mente de nosotros [los profesores]; ahora vemos que hay necesidad de
hacer un esfuerzo y quedarnos porque hay una gente que necesita que sigamos
pendientes de ellos.”
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Sin embargo, al indagar sobre la educación en emergencias con los estudiantes, hubo
respuestas dubitativas y vagas que denotaban desconocimiento del tema; por ejemplo,
uno de los estudiantes manifestó que se trataba de “cuando alguien necesita ayuda, hay
que ayudarle a sacar todas las cosas.” Pero finalmente uno de ellos dice “como lo de
nosotros, para que no saliéramos a otras partes; como cuando hicieron los tambos”
La educación en emergencias como política pública
A diferencia de lo hallado en Lorica con respecto a la necesidad reiterada, por parte de
diversos actores, de que la educación en emergencias debía convertirse en una política
pública, en Sincejelito sólo el Secretario de educación lo manifestó. Para él el hecho de
haber presentado la experiencia del municipio en la Mesa nacional de educación en
emergencias en Bogotá significó un reconocimiento al trabajo que se está haciendo y un
paso importante para que se convierta en política pública y se la incluya en el Plan de
Desarrollo. El Secretario de educación también estuvo en el Senado de la República en
donde el Viceministro de educación manifestó su interés por incluir en el Plan de
Desarrollo del país las Redes de educación en emergencias como una política nacional.
El Secretario de educación manifiesta: “quiero que se convierta en realidad para que haya
sostenibilidad porque esto requiere recursos. Vigilados con todas las de la ley.
Necesitamos que se convierta en una política. Que de acuerdo a la necesidad de cada
municipio llegue ayuda (…) La sostenibilidad depende de que tengamos recursos.”
Educación como derecho
En cuanto a la mirada de la educación como un derecho se indagó con los docentes de
qué manera lo han trabajado, y la respuesta fue que se les habla de los tratados
internacionales referentes a la protección de los niños, de los derechos que tienen como
personas, pero también de sus derechos y deberes como estudiantes. Se les habla de
sus derechos como niños y niñas, el respeto a su personalidad y a que no sean abusados
sexualmente.
Pero al indagar con los estudiantes sobre el tema de derechos, algunos manifestaron
“respetar a los profesores” o que “eso es lo de los abogados”, evidenciando un
75
desconocimiento del tema; al aclarar a qué se refiere la pregunta, una nueva respuesta
indicó que eso lo trabajaba el profesor de ética.
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4. INTERPRETACIÓN DE LA EXPERIENCIA: LA RUTA DE
CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA DE
EDUCACIÓN EN EMERGENCIAS
Como lo mencionamos en la introducción a este documento, al describir la experiencia en
los diferentes niveles el capítulo anterior ya inevitablemente presentaba una interpretación
de la misma. En este capítulo nos ocuparemos de sintetizar algunos de los elementos
descritos antes, agrupándolos ahora alrededor de algunos elementos que, en el análisis
de la experiencia, surgieron como particularmente relevantes con respecto a las
preguntas de investigación, y en concreto con respecto a la ruta de construcción de
política pública de educación en emergencias. Entendemos aquí por ruta de construcción
de política pública a la integración de todos los espacios y acciones mediante los cuales
no solo se formula sino que también cobra vida en la práctica de las situaciones locales
concretas, la política pública. A partir del análisis de las experiencias en cada uno de los
niveles internacional, nacional, departamental, municipal e institucional, encontramos
algunos elementos críticos en dicha ruta, que presentamos a continuación.
4.1. LA CONCEPCIÓN DE EDUCACIÓN COMO DERECHO
Aunque la idea de que la educación es un derecho —y no un servicio ni un privilegio—ha
estado durante mucho tiempo posicionada en el discurso mundial, su materialización en
las políticas y prácticas cotidianas no es algo que se dé fácilmente. La experiencia de los
varios municipios estudiados en esta investigación mostró que el paso del principio
general y abstracto a las acciones y concepciones de los actores en las situaciones
particulares locales, requirió aquí de acciones concretas con una orientación clara, que
transformaron la manera en la que los aquellos se posicionaban con respecto a la
educación. Parece ser el involucramiento en dichas acciones concretas el impulsor
principal de un cambio efectivo en la concepción de la educación, más allá del discurso.
77
Como síntesis de lo presentado a este respecto en el capítulo anterior, la educación
entendida como un derecho aparece en, al menos, la responsabilidad del Estado sobre la
garantía del derecho a la educación, y el involucramiento en dicha responsabilidad por
parte de otros actores comunitarios.
Impulso a la responsabilidad del Estado por la garantía del derecho a la
educación
No se puede decir que el Estado se está haciendo responsable del ejercicio del derecho a
la educación por parte de los niños, niñas y jóvenes, si este se interrumpe repetidamente
cuando se presenta alguna situación de emergencia. Más aun, tampoco puede decirse
eso mismo si el Estado solamente se encarga de ofrecer el servicio educativo de manera
continua —por ejemplo, manteniendo las escuelas abiertas— mientras que los niños,
niñas y jóvenes no pueden asistir o no pueden hacerlo en condiciones sicológicas,
nutricionales y de otra índole que les permitan efectivamente ser educados.
Como se vio arriba, en la segunda conferencia de Educación en Emergencias se hizo un
fuerte énfasis en el objetivo de fortalecer las capacidades del Estado frente a la garantía
del derecho a la educación de niños, niñas y jóvenes. Esto ha implicado, para la Mesa de
EeE, acciones de identificación de rutas en los niveles territoriales del sistema educativo y
de participación de la sociedad civil. El cumplimiento de la responsabilidad del Estado
implicó el impulso de una estrategia fuerte de la Mesa en la promoción de alianzas y
redes en el territorio, acompañada de asistencia técnica para la prevención y atención con
énfasis en la planeación, elaboración de planes de contingencia, seguimiento y
evaluación.
En este sentido, es de notar que las Directivas Ministeriales 12 y 14 precisamente se
desprenden de esa concepción del Estado como prestador del servicio, para ahora
enmarcarse dentro de la idea de que la educación es un derecho que debe ser
garantizado, y que es responsabilidad de los agentes del Estado en todos los niveles que
esto ocurra así. De igual manera, las redes departamental y municipales se han
constituido en un espacio efectivo de gestión de dicha garantía, al presentar y discutir el
estado de la situación de emergencia en, entre otros aspectos, lo educativo, para así
movilizar actores y recursos. Una manifestación particular interesante de la manera en la
78
que la concepción de la educación como derecho se ha hecho visible aparece en las
conversaciones mediante las cuales los actores a cargo del sector educativo negocian
recursos y espacios con otros actores, usando como argumento el que la educación es un
derecho inalienable. El cambio en este sentido es importante, como se muestra en los
testimonios de los actores, presentados en el capítulo anterior de este documento.
Es interesante notar que, aunque el asunto de la Directiva Ministerial No.12 reza
“Continuidad de la prestación del servicio educativo en situaciones de emergencia”, su
alcance es mucho más amplio: además de prestar el servicio de manera continua (esto
es, que las escuelas estén abiertas y sus profesores disponibles), la Directiva establece la
necesidad de atender todos aquellos factores que inciden en que los niños, niñas y
jóvenes puedan educarse de manera apropiada, lo cual pasa por aspectos de índole
logística, cultural y sicológica, entre otras.
Adicionalmente, a ser la educación un derecho, este sector toma ahora protagonismo en
los varios contextos de participación y acción de los diversos funcionarios del gobierno.
Por ejemplo, la participación y el liderazgo de los secretarios de educación, tanto el
departamental como los municipales, en espacios en los que antes no participaban o
jugaban un papel marginal, son significativos. En la experiencia se supera esa brecha
identificada entre CLOPAD, CREPAD y sistema educativo, de manera que se acerca a
todos los actores. En las redes de EeE hay un reconocimiento importante al sector
educativo, una nueva legitimidad que no conocían las secretarías de educación y que se
ha construido en la participación activa en los CLOPAD y CREPAD.
Por último, no se puede pasar por alto que en el caso de la emergencia relacionada con el
conflicto armado, queda todavía mucho por andar, ya que este tema apenas está
comenzando a ser tocado y aún no cuenta con lineamientos ni experiencias anteriores
que brinden ideas claras sobre cómo se debe enfrentar, al menos en el contexto
estudiado.
Involucramiento activo de otros actores
Cuando la educación es tomada como un derecho, no es responsabilidad sólo del Estado
la de garantizar su ejercicio, ya que también lo es de la sociedad en general. Como lo
79
hemos visto, la intervención realizada en el marco de este proyecto ha trabajado también
con otros actores de la comunidad educativa como padres de familia y estudiantes, y,
especialmente, profesores. En este trabajo, de manera activa se ha intentado con relativo
éxito desarrollar en dichos actores la concepción de la educación como un derecho. Este
cambio en las concepciones sobre el derecho a la educación en emergencias es quizás el
resultado más trascendental de la experiencia. Los investigadores perciben que hoy los
maestros defienden por motivación propia una educación de calidad para los niños, niñas
y jóvenes. Este compromiso debe ser reconocido por todo el país, pues para su
realización los docentes enfrentan graves condiciones de seguridad en los territorios así
como un desmedro en sus condiciones familiares y sociales.
Hay que notar que es aún no es claro en el caso de los niños, niñas y jóvenes la
existencia o la magnitud de este cambio de concepción. Por un lado, la reconstrucción
descriptiva de la experiencia mostró que hay diferencias a este respecto entre los
estudiantes de los varios municipios estudiados en cuanto al conocimiento y apropiación
del lenguaje de los derechos y de la educación como uno de ellos. Por otro lado, es algo
aún incierto si los niños, niñas y jóvenes que ya hablan de la educación como un derecho,
si logran sobrepasar este nivel del discurso, para incorporar esta concepción de manera
integral en su comportamiento. Vale la pena decir que el proyecto es, en este sentido,
todavía bastante joven.
4.2. UN CAMINO DE IDA Y REGRESO: ENTRE LAS EXPERIENCIAS LOCALES Y
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS GENERALES
El involucramiento activo del MEN en la Mesa Nacional de EeE se ha constituido en un
factor crítico para la construcción de una política pública sólida de educación en
emergencias, ya que ha permitido que las experiencias locales de trabajo de los otros
actores de la mesa puedan combinarse con la política pública a nivel nacional. La relación
entre estos dos elementos es de un refuerzo mutuo que vale la pena destacar. Por un
lado, las experiencias locales de trabajo sobre la educación en emergencias sirven para
dar sentido y forma concreta a la política pública, a la vez que indican desde el terreno
qué sirve y qué no como política general. Y por el otro lado, la política pública originada de
manera enriquecida y sólida a partir de la experiencia, se constituye en una herramienta
80
más poderosa para lograr llevar a cabo localmente las acciones necesarias para
garantizar el ejercicio del derecho a la educación.
De las experiencias locales a la política pública: un ejemplo de política
pública basada en evidencia
De tiempo atrás existe la pretensión de incorporar la evidencia al campo de las políticas
públicas, pero esto ha tomado un auge especial desde las últimas décadas del siglo
pasado, principalmente en centros de pensamiento del Reino Unido pero también con
esfuerzos por situarla en los países llamados en desarrollo. Puede decirse que el principio
fundamental de este enfoque, llamado de Política Pública Basada en Evidencia (PBE), es
intentar que la toma de decisiones de política pública se base en la mejor información
disponible posible sobre los procesos y efectos de las políticas (OECD, 1981).
Dentro de este enfoque, se afirma que la evidencia que puede ser la base de una política
debe ser fruto de seguimiento; es decir, ser sistemática. Esto implica la necesidad de
investigar rigurosamente —tanto cuantitativa como cualitativamente— las experiencias de
implementación de políticas en el pasado y el presente, así como de realizar
comparaciones entre diversos tipos de experiencias. Son numerosas las herramientas
que se han diseñado para ser utilizadas: evaluación y valoración del impacto, evaluación
de la estrategia y la política, comparaciones internacionales, evaluaciones del impacto de
género, gestión del riesgo para el público, participación de la comunidad, y políticas
experimentales, entre otras.
El recorrido de la política de EeE y su implementación en el Departamento de Córdoba y
en los municipios que han sido objeto de este proyecto de educación en emergencias
muestra cómo esta interacción impregna sus diferentes componentes. Ya desde el
establecimiento de la agenda en las labores por concientizar de la magnitud del problema
y su prioridad; la evidencia es un factor fundamental. Abordar la temática desde el
reconocimiento de las décadas de emergencia que el país ha padecido por cuenta de la
sumatoria del conflicto armado y los desastres de origen natural, con la consiguiente
interrupción de los derechos humanos y entre ellos el derecho a la educación, es una
postura consecuente con la evidencia. De la misma forma, lo es mostrar y comunicar de
manera convincente que la educación no se consideraba una prioridad en las
81
emergencias y la inexistencia de una política nacional que promoviera la garantía del
derecho a la educación. El conjunto de las acciones encabezadas por la Mesa de EeE y
con la participación de otros actores en los pilotajes contribuyeron a que los actores
relevantes de la política fueran conscientes de la importancia del tema y le dieran la
prioridad requerida.
En el mismo sentido la promoción de alianzas y redes intersectoriales en el territorio es
uno de los pilares de la ruta y como eje de la ruta de política se basa en experiencias
exitosas. La conformación de las redes promovidas por operadores con capacidad
analítica y de sistematización es una buena muestra de la interacción entre actores de
perfil investigativo con los responsables políticos de su implementación. Si bien la
responsabilidad está en las instituciones del sector educativo, la asistencia técnica a
niveles nacionales, departamentales y municipales se promueve desde organismos como
UNICEF y la Corporación Opción Legal con capacidades investigativas que han creado
un puente de gran utilidad para examinar las evidencias provenientes de muchas voces.
Es además constatable que la formulación de políticas departamentales y municipales
propone y tiene en cuenta las voces de diferentes actores de la vida comunitaria,
escolares, docentes, autoridades educativas, ONG y sectores de la sociedad civil en su
formulación, implementación y monitoreo. Este proceso de inclusión en las políticas
sectoriales territoriales es coherente con una evidencia advertida para las políticas
públicas exitosas y es el compromiso de los responsables políticos que se alimenta de
su conocimiento y su vinculación en la ejecución.
De forma similar es posible examinar la directiva de política pública nacional en EeE
consignada en la Directivas Ministeriales No.12 de 2009 y No.16 de 2011, a la luz de sus
relaciones con niveles de evidencia que la informaron. Se apoya en lecciones aprendidas
a nivel mundial del papel de la EeE como parte fundamental al enfrentar las crisis y
emergencias, y de cómo la educación puede también salvar vidas protegiendo contra la
explotación y el daño incluyendo el secuestro, el reclutamiento forzado de niñas y niños
por parte de grupos armados y la violencia sexual y de género. El Estado, por medio del
MEN, como garante del derecho, traza los lineamientos de la política nacional y consigna
las responsabilidades sectoriales a sus niveles territoriales. La escuela protegida y
protectora es una idea cimentada en la experiencia internacional que concreta la política
del Estado para no permitir que el derecho a la educación se suspenda. En ese mismo
82
tenor, la política se apoya en una evidencia mundial en la identificación de aliados en las
agencias nacionales e internacionales como un factor de éxito probado.
Además de la evidencia a nivel internacional, el trabajo en el Departamento de Córdoba y
en los municipios seleccionados en el proyecto de EeE es también una fuente importante
de evidencia que ha servido como insumo para el desarrollo de política pública. De esta
manera, como ya lo hemos señalado antes, las Directivas Ministeriales se han basado
también en los resultados y experiencias particulares que ha tenido la Mesa de EeE, y
que han servido para que esta haya hecho recomendaciones que se recogieron en la
formulación de las Directivas.
En otro nivel, ya no de formulación sino de implementación de las políticas públicas,
puede decirse que la posibilidad de participación e incidencia en la política son el camino
para la construcción al interior de todos los sectores, institucionales y de la sociedad civil,
de una cultura de monitoreo y veeduría de la ejecución de los proyectos planteados. Es
claro que la experiencia estudiada en esta investigación ha logrado el desarrollo de
habilidades y destrezas individuales y colectivas para el seguimiento y evaluación de la
política propuesta. Esta es otra manera en la que la evidencia tiene un papel importante
en la construcción de política pública, que cruza los límites de la formulación y entra en el
terreno del seguimiento y control social.
Como lo comentaba un miembro de la Mesa de EeE, resaltando el valor de las
experiencias locales para alimentar la política pública, “una abogacía y movilización sin
experiencia concreta que esté mostrando rutas, no tiene esa riqueza, porque puede
pensarse una política pública descontextualizada, no pertinente”.
De la política pública a las experiencias locales
Normalmente la política pública puede concebirse como algo que da origen al desarrollo
de acciones en los casos particulares de su aplicación. Según esta imagen, primero
aparece la política pública, y después los actores en las instancias locales aprenden —
más rápida o más lentamente— a actuar de manera concordante. Este puede comenzar a
ser el caso de la gran mayoría de municipios afectados por situaciones de emergencia, a
partir de las Directivas Ministeriales No.12 y No.16 que ahora les proveen lineamientos
83
precisos para guiar sus acciones para afrontar la emergencia. Los municipios estudiados
en esta investigación, por el contrario, partieron hace varios años con proyectos que
fueron poco a poco cimentando las bases para llegar al escenario actual. La experiencia
del Departamento de Córdoba y dentro de él los municipios que han participado del
proyecto es, más bien, diferente en ese sentido por cuanto los lineamientos promulgados
por las Directivas Ministeriales no les llegan como algo completamente novedoso. Como
se mencionó en la sección anterior, más bien fueron los aprendizajes adquiridos en esta
experiencia piloto en ellos, los que en gran medida alimentaron la formulación de dichos
elementos de política.
Sin embargo en las experiencias descritas aquí es posible ver que esta política sí ha
tenido un impacto que vale la pena notar, y que es de una índole diferente al señalado en
el párrafo anterior porque incide en la capacidad de negociación de los gestores de
política pública en los niveles municipal y departamental. La implementación de políticas
siempre requiere de recursos de muchos tipos diferentes, que deben ser negociados con
otros actores —los casos más notorios son el uso de las escuelas como albergues y el
presupuesto—. En esta negociación, como lo mostramos en algunos testimonios
presentados en el capítulo anterior en el que describimos la experiencia, las Directivas
Ministeriales —en particular la Número 12 para el período de tiempo investigado aquí—
se constituyen en herramientas de negociación para poder interactuar con otros actores
de manera más asertiva. La reconstrucción descriptiva de la experiencia en los diferentes
niveles muestra que esto ocurrió tanto con funcionarios públicos de otros sectores,
incluyendo las fuerzas armadas, como con otros actores de la comunidad como padres de
familia. De esta manera, la política pública da una fuerza legal de carácter mucho más
contundente y da un impulso muy significativo al liderazgo local.
4.3. EL ESTABLECIMIENTO DE REDES Y ALIANZAS
Un elemento que merece la pena ser resaltado en la experiencia alrededor del proyecto
de mejoramiento de la calidad de la educación en situación de emergencia, es el trabajo
que coordinadamente reúne las acciones de diferentes tipos de actores que no
necesariamente se encuentran cotidianamente de esta manera. Este trabajo coordinado
84
se materializa en el establecimiento efectivo de alianzas y redes que pueden verse en
esta experiencia en al menos tres niveles:
Entre el Estado y las agencias de cooperación
Entre varios sectores del Estado
Entre el Estado y la comunidad
El Estado y las agencias de cooperación
Si bien el Estado debe ser de manera natural el garante del ejercicio del derecho a la
educación, es evidente que las agencias internacionales de cooperación han tenido una
importancia central en el mejoramiento de la calidad de la educación en situación de
emergencia en el Departamento de Córdoba. La forma más evidente en la que esto
ocurre consiste en que fue UNICEF, a través de la Corporación Opción Legal como
operador del proyecto, la agencia que decidió encargarse de este tema como parte de la
estrategia global que, como ya se mencionó antes, se gestó internacionalmente acerca de
la educación en emergencias. Además del proyecto, la Mesa Nacional de EeE, que como
ya lo mostramos antes ha jugado un papel central en esta experiencia, se conformó
originalmente por organizaciones internacionales y nacionales no gubernamentales.
Resaltamos aquí como aspectos críticos en esta labor, y en concreto de su función en la
conformación de una alianza con el Estado, los siguientes elementos:
Las agencias internacionales traen su experiencia internacional como parte de
estrategias globales acordes con los más recientes avances en la discusión del
tema, a la vez que provee recursos con los cuales se financian los proyectos de
intervención. Un ejemplo de lo primero es la entrada de las concepciones actuales
de la educación y de su relación con el ejercicio de otros derechos, lo cual llevó a
reorientar el papel de los Secretarios de Educación en los niveles departamental y
municipal, en su relación con los funcionarios representantes de otros sectores.
Como lo hemos mencionado antes, la concepción actual de la labor de dichas
agencias es una según la cual no solamente se atiende a la población vulnerable
de manera directa, sino que se busca de manera importante el fortalecimiento del
Estado en los diferentes niveles involucrados. En este caso, por ejemplo, el
proyecto de la Alianza UNICEF-COL-MEN fue el impulsador a la vez que ayudó a
85
la gestión inicial para el funcionamiento de las redes departamental y municipales
de EeE.
Las instancias participantes han sido un punto de contacto con la Mesa Nacional
de EeE, que permite una relación entre las acciones locales y los lineamientos
nacionales, orienta el proceso y facilita el seguimiento de acciones.
Por su parte, debe decirse que el Estado también hace una contribución importante a la
relación sinérgica en esta alianza con las agencias de cooperación, que va más allá de
convertirse en el garante del ejercicio del derecho a la educación, lo cual de todos modos
ya es, de manera natural, su responsabilidad. Aparte de esto, se puede decir que el
Estado ha tenido un papel de respaldo y apoyo institucional gubernamental a las acciones
de las agencias de cooperación. Como ya lo mencionamos arriba al discutir doble camino
que se recorre de la política pública general a la experiencia local y viceversa, la política
pública provee de herramientas a los actores que operan en los niveles locales para
negociar recursos y acciones con otros actores. El MEN, en este sentido, ofrece
información del contexto institucional del orden nacional, y su participación da legitimidad
al proceso.
● Actuación intersectorial promovida desde las Redes
Los diversos sectores del Estado
Como se reconoce en la actualidad, la educación es un derecho cuyo ejercicio es
interdependiente con el de los demás derechos. De esta manera, lo que ocurra en el tema
educativo depende de, a la vez que influye sobre, otros sectores como el de salud y
nutrición, el de transporte e infraestructura, el ambiental, entre otros. Aparece aquí la
necesidad de una acción coordinada entre los varios sectores, como se ve ejemplificado
por un lado en asuntos como la incidencia de la nutrición, las relaciones familiares y el
transporte en lo educativo, y por el otro en el hecho de que la escuela es protectora de
otros derechos al alejar y preparar a los niños para afrontar situaciones en las que sus
derechos pueden ser vulnerados.
La manera más visible en la que esa interdependencia fue manejada en la experiencia
estudiada en este proyecto, aparece en la conformación y funcionamiento de las redes
86
departamental y municipales de educación en emergencia. En términos de acción y
organización del Estado, este es uno de los resultados más significativos de este
proyecto, que fue impulsado por la alianza UNICEF-COL-MEN.
En sus varias instancias, este estudio muestra que una Red de EeE cumple un papel vital
al articular elementos como los siguientes:
La Red contribuye a establecer información sobre necesidades durante la
emergencia, a partir de un diagnóstico de afectación por la ola invernal en los
municipios. Esto alimenta los sistemas de información del MEN y de otras
entidades como la Secretaría de Salud.
La Red articula recursos para atender a los niños, niñas y jóvenes en la escuela en
medio de la emergencia.
La Red promueve el compromiso de las alcaldías y otras instancias
gubernamentales para apoyar las estrategias de atención.
En la Red, los diferentes sectores participantes se retroalimentan sobre las
acciones adelantadas en las distintas fases de la experiencia. Se provee una
visión compartida y continuidad en la acción acordada.
La Red hace una veeduría sobre los acuerdos, según las competencias de cada
sector.
● Se avanza en el territorio impulsando la conformación de redes municipales, que
replican la figura de la Red Departamental y gracias a esta, se conectan entre sí.
Hoy en día se cuenta con redes municipales en: San Bernardo del Viento (piloto),
Cotorra, Ayapel, San Pelayo, Chima, Momil, Lorica, Puerto Escondido, Pueblo
Nuevo. La Red Departamental convoca las redes municipales, a la vez que
acompaña y orienta la acción de estas. Por tanto, los procesos departamentales
se dan en paralelo en lo municipal.
● En la Red, se impulsa un diálogo entre distintos niveles y sectores de la
administración pública, que se constituye en un aporte para la construcción de una
política pública.
● Se establece con la Red una participación agrupada en los escenarios para la
gestión de acciones para la emergencia, como el CREPAD y el CLOPAD.
La comunidad
87
Como se vio en el capítulo que reconstruye descriptivamente la experiencia, el proyecto
llevado a cabo por la alianza UNICEF-COL-MEN tomó como uno de sus ejes principales
de acción el trabajo con la comunidad para difundir en ella la concepción de la educación
como un derecho, y con ella la idea de que es un deber de toda la sociedad ‒y no solo del
Estado‒ contribuir a que dicho derecho pueda ser ejercido por los niños, niñas y jóvenes.
De manera consistente con lo anterior, el estudio mostró que los padres de familia se
involucraron en general de manera comprometida con este trabajo, tanto de manera
personal como por medio de organizaciones ya establecidas (como ASPROCIG), incluso
colaborando activamente con la solución a los obstáculos que impedían el acceso de los
niños a los colegios o en general la prestación del servicio. Por supuesto, este apoyo no
se presentó de manera completa, existiendo casos de familias que aún presentan alguna
resistencia a algunas de las implicaciones de la política y del proyecto (tales como la
negativa a la posibilidad de usar las escuelas como albergues). Sin embargo, las
entrevistas presentan a este respecto un panorama más positivo que negativo,
reconociéndose la necesidad de ampliar este apoyo de los padres de familia. Este
reconocimiento proviene del convencimiento de que el apoyo de padres de familia es de
importancia central para el ejercicio del derecho a la educación, ya que son ellos de
quienes depende en una primera instancia que ante una situación de emergencia se
ponga a la educación en uno de los primeros niveles de prioridad.
Por otro lado, si bien los rectores y profesores de las escuelas involucradas en este
estudio son funcionarios públicos, también es cierto que ellos pueden ser tomados, vistos
de otro modo, como parte de la comunidad. En este caso, al igual que en el de los padres
de familia, el proyecto realizado por la alianza UNICEF-COL-MEN tiene como uno de sus
componentes más importantes el trabajo con los profesores y directivos de las
instituciones educativas. Como se evidencia en las secciones del capítulo anterior
dedicadas a la descripción de la experiencia en los niveles municipal e institucional, este
trabajo va más allá de la capacitación en unas metodologías pedagógicas
contemporáneas, para apoyarse en el desarrollo de un cambio en la manera en la que se
concibe la educación. Este trabajo, sin embargo y como se vio antes, ha resultado tener
resultados ambivalentes: por un lado, ha sido exitoso en algunos casos, dando lugar a
que los profesores se conviertan en divulgadores del proyecto a la vez que de las
concepciones que lo sustentan. En otros, por el contrario, se puede ver que todavía no ha
88
llegado esta etapa de la implementación. Sin embargo, lo que se puede apreciar es que
este es un factor crítico que no hay que descuidar.
4.4. EL MODELO DE GESTIÓN DEL RIESGO
La gestión del riesgo es entendida como un factor determinante para el desarrollo en
lugares afectados ya sea con recurrentes desastres naturales, o con acciones de la
población que alteren los derechos o el bienestar de los ciudadanos. Hay una relación
causal entre el desarrollo de una población y la afectación que en ella producen los
desastres. Los desastres limitan el desarrollo tanto económico como social, y el desarrollo
reduce a su vez, el impacto del desastre tanto económica como socialmente (Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004). En este sentido, la inclusión de la
gestión de riesgo ha sido fundamental en la planeación del desarrollo, con el objetivo de
establecer medidas y acciones que garanticen la seguridad humana y así se den avances
hacia el aseguramiento de la sostenibilidad de la población.
En los sistemas nacionales descentralizados, la gestión del riesgo ha ido concentrándose
en los gobiernos locales, en las organizaciones civiles, y en general en cabeza de los
habitantes de cada municipio. La planeación del desarrollo en sistemas descentralizados,
pasa necesariamente por otorgar en los niveles locales responsabilidades en la
planeación y atención, tal como sucede con servicios como la salud y la educación. El
éxito de la gestión del riesgo en los niveles locales, está asociado entre otros factores, a
la articulación estructurada de los gobiernos locales con la población amenazada por el
riesgo y los diferentes sectores de la sociedad.
En Colombia, en el camino hacia empoderar a los municipios en la prevención y manejo
de los desastres naturales y demás formas de emergencia, como estrategia para
garantizar la continuidad del derecho a la educación, la Directiva Ministerial 12 de 2009,
promovió el involucramiento de los secretarios de educación en la gestión del riesgo con
su participación en los comités que planean la prevención de las emergencias, así como
el manejo de la crisis y la post-crisis. El Ministerio de Educación como principal garante
del derecho a la educación en todo momento, entregó a los secretarios la responsabilidad
local de identificar cómo prevenir las emergencias y así minimizar la interrupción del
89
servicio de los niños, niñas y jóvenes de cada municipio, trabajando articuladamente con
los demás sectores de la sociedad a nivel local.
Si el manejo del riesgo resulta ser un factor sine qua non en el camino al desarrollo y a la
sostenibilidad de las poblaciones, entonces era necesario que las autoridades locales se
hicieran protagonistas del manejo de la crisis en lo relativo a la continuidad de la
prestación del servicio educativo.
Las agencias de cooperación, que de manera global venían impulsado el modelo de
control de riesgo, y que en particular en Colombia habían impulsado desde el nivel
nacional de construcción de la política de educación en emergencias, continuaron sus
acciones locales de manera coherente con la Directiva Ministerial, y por tanto,
promoviendo el empoderamiento local del manejo de las situaciones de emergencia.
Las intervenciones de las agencias de cooperación pasaron de otorgar una ayuda
humanitaria a una población pasiva receptora de dicha ayuda, a establecer acciones
tendientes a fortalecer en el nivel local la capacidad de prevenir, gestionar y “reconstruir”
los lugares en situaciones de emergencia, fortaleciendo así su capacidad de prepararse
para minimizar los impactos que pudieran ocasionar nuevas situaciones de emergencia.
El trabajo que continuaron haciendo las agencias y organismos de cooperación en
terreno, se encuentra alineado con la idea de la importancia de fortalecer la capacidad
local en la gestión del riesgo, como herramienta que garantiza la seguridad de la
población civil, en la continuidad en la prestación de los diferentes servicios básicos para
la población y en la garantía de los derechos.
La construcción de la política pública que busca garantizar la educación a pesar de
situaciones de emergencia, empoderado a los municipios en la planeación y gestión de
dichas situaciones, ha promovido el involucramiento de la población civil en la protección
de los derechos humanos. La educación, entendida como un derecho humano al cual
todos deben tener acceso de manera permanente, se ha constituido en el centro de la
gestión del riesgo y por tanto, como un factor desde el cual, se garantizan otros derechos.
90
El empoderamiento de la población civil en el manejo de la gestión del riesgo, al menos
en lo relativo al derecho a la educación, ha cambiado para siempre la forma en que los
ciudadanos de lugares afectados permanentemente por situaciones de emergencia
asumen la educación, tanto como titulares del derecho, como agentes coadyuvantes en la
garantía del mismo.
91
5. COMENTARIOS FINALES
En este capítulo final presentamos inicialmente una síntesis de las respuestas a las
preguntas de investigación
5.1. RETOMANDO LAS PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN
Las preguntas de investigación fueron respondidas a lo largo del documento, y
especialmente en extenso también en el capítulo anterior sobre la interpretación de la
experiencia. Para dar cierre a esto, presentamos ahora de manera muy sintética y
esquemática un resumen de la manera en las que hemos dado respuesta a cada una de
las preguntas.
¿Cuál es la ruta de construcción de política pública de la educación en
emergencias desde la experiencia en los distintos niveles local,
departamental y nacional?
Los siguientes aspectos aparecieron como críticos en la ruta de construcción de la política
pública de la educación en emergencias:
El movimiento que se da a nivel internacional alrededor de la educación en
situaciones de emergencia provee un marco conceptual a la vez que sirve como
impulsador del proceso que surge luego en Colombia. Dentro de este movimiento
se concibe a la educación como un derecho, que contribuye a garantizar los
demás derechos fundamentales.
Un momento propicio aparece en nuestro país cuando algunas agencias de
cooperación internacional con presencia en Colombia deciden perseguir el
propósito de garantizar la educación en ese tipo de situaciones. Una de sus
acciones, en conjunto con ONG nacionales, fue conformar la Mesa Nacional de
Educación en Emergencias, a la cual posteriormente se vinculó el MEN. La Mesa
92
fue instrumental en asesorar y dar recomendaciones a las secretarías de
educación sobre la garantía de la continuidad del ejercicio del derecho a la
educación.
Por otro lado, UNICEF y la Corporación Opción Legal inician el proyecto de
Mejoramiento de la calidad de la educación en escuelas afectadas por la
emergencia invernal.
Existen también unas condiciones contextuales que favorecen el surgimiento de
una percepción local de que la situación es apremiante, particularmente el
agravamiento y el aumento de la frecuencia de la emergencia debido a las lluvias.
De manera interesante, sin embargo, a pesar de que por la misma época la
violencia se recrudece en el Departamento de Córdoba, las necesidades
provenientes de este otro tipo de emergencia no se atienden de la misma manera.
La alianza con el Estado a nivel nacional se produce especialmente cuando, a
partir tanto del conocimiento del contexto internacional como de las experiencias
piloto del proyecto, la Mesa hace recomendaciones al MEN, el cual emite
primeramente la Directiva Ministerial No.12 y posteriormente la No.16. Estas
directivas son la manifestación más visible del ingreso del tema a la política
pública a nivel nacional. El Decreto 4827 de 2010, que flexibilizó el calendario
académico, es otro ejemplo de esto.
El trabajo en los niveles departamental y municipal se dinamiza especialmente en
la conformación de redes intersectoriales, que asumen el problema de la
emergencia como algo que toca múltiples ámbitos de una manera compleja e
interrelacionada, y que por lo tanto debe enfrentarse de igual manera.
Las redes se convierten en instancias de diagnóstico, planeación y coordinación
de las acciones que atienden la situación con el fin de garantizar el ejercicio del
derecho a la educación.
En el nivel de las instituciones educativas, la política pública se materializa
finalmente a través de la acción de rectores y funcionarios municipales que se
hacen cargo de que las escuelas estén abiertas y de que estudiantes, profesores y
recursos lleguen allá. También a través de las actividades que realizan los
profesores en las instituciones educativas, a quienes el proyecto de la alianza
UNICEF-COL capacita en diversos dominios tales como metodologías
pedagógicas flexibles y derechos fundamentales. En este trabajo, los profesores
93
deben adoptar un papel de alcance mucho más amplio que el de un maestro en
una escuela cuya condición no es de emergencia.
En este momento la experiencia se encuentra en etapa de consolidación. Si bien
se ha logrado el reconocimiento de la Red por parte de la comunidad y esta ha
tenido definido el derrotero a seguir en las situaciones de emergencia para
garantizar la educación, se mantiene la expectativa por la permanencia de los
planes de EeE desarrollados una vez cambien los actores políticos actuales, ya
que no se ha constituido la EeE como una política de gobierno.
¿Cuál ha sido el rol de la Alianza y las Redes en la construcción de respuestas en
los niveles local, departamental y nacional?
A nivel nacional, dada la naturaleza de la Red, el MEN le ha hecho seguimiento al
proceso y desde allí hace precisiones sobre la labor que deben cumplir las secretarías y
los funcionarios en los distintos cargos, además de ofrecerle a la Red información del
contexto institucional del orden nacional siendo estas orientaciones centrales para el
abordaje de acciones de la Red. Podría decirse que desde el Ministerio se da un
señalamiento sobre aportes relevantes de la Red para garantizar la EeE.
Por otra parte, la Red ha favorecido la interlocución entre el plano nacional y
departamental y ha permitido reconocer otros factores que limitan la garantía del derecho,
sean o no, directamente asociados a las condiciones de la emergencia.
A nivel departamental, la Red promueve la conformación, convoca y articula las acciones
de las redes municipales. Opción Legal, en alianza con UNICEF, han impulsado la
conformación y funcionamiento de la Red, y lo mismo ocurre en cada uno de los
municipios en los que se desarrolla el proyecto.
De ahí que en el nivel municipal se replique la conformación del nivel departamental,
funcionando como enlaces con el nivel departamental. Las acciones impulsadas desde la
Red han demandado a los secretarios de educación ampliar y fortalecer su rol como
garantes del derecho a la educación. También la Red ha sido el marco de referencia para
la expedición, por parte de la Secretaría de educación departamental, de actos
administrativos que tienen como propósito promover la garantía del derecho a la
94
educación. Adicionalmente, desde las redes se han desarrollado acciones de
socialización del proceso con las autoridades municipales para mantener la actividad
escolar y plantear la necesidad de establecer otras estrategias frente a la ola invernal,
siguiendo los parámetros de la Directiva Ministerial No.12.
Desde la Red también se han desarrollado acciones centrales para la EeE, como la
elaboración de un diagnóstico sobre las condiciones de afectación de las instituciones en
los municipios pertenecientes a la Red, que fue la base para la formulación de planes de
contingencia.
En cuanto a las alianzas, en el nivel departamental se evidencia la que existe entre
entidades públicas y organismos del orden nacional e internacional, involucradas en el
desarrollo de la experiencia y su trabajo continuo y articulado a lo largo del proceso: la
Corporación Opción Legal con UNICEF en la gestión del proyecto y el impulso de las
redes municipales y la departamental; la Secretaría Técnica de la Mesa Nacional de EeE
sobre la que se reconoce el acompañamiento para la gestión de iniciativas y la orientación
del proceso; la Secretaría de Educación departamental en su rol de liderazgo de la Red
departamental. Estos a su vez, han sido un punto de contacto con la Mesa Nacional de
EeE, que permite una relación entre las acciones locales y los lineamientos nacionales.
Esta relación orienta los momentos centrales del proceso y así mismo facilita el
seguimiento de acciones propias de la gestión pública
¿De qué manera, desde la experiencia local se generan respuestas para garantizar
el derecho a la educación en situaciones de emergencia?
Se hizo una aproximación a la experiencia local en los municipios de San Bernardo del
viento, Lorica y Ayapel. Allí se encontró que las respuestas que se generan para
garantizar el derecho a la educación en situaciones de emergencia comparten las
siguientes características:
Las Secretarías de Educación Municipales son las líderes de las Redes en los municipios
y en ellas recae la responsabilidad de coordinar las alianzas con otras instituciones y
garantizar el trabajo articulado entre las diferentes organizaciones que se vinculan al
proyecto.
95
En términos de las respuestas que se dan para garantizar el derecho a la educación, se
puede identificar en común que todas iniciaron por generar conciencia en la población en
general, pero principalmente en los estudiantes, profesores, directivos y padres de familia,
de que la educación es un derecho fundamental de los niños, niñas y jóvenes, y que
acciones que se daban en el municipio durante la temporada invernal, como la
suspensión de clases por las inundaciones o el uso de las escuelas como albergues, iba
en contra de dicho derecho. De manera similar, se concientizó a toda la población de que
entre todos podían garantizar dicho derecho.
Dentro de la comunidad con la que se trabajó se incluye, como se mencionó, a los
directores y profesores de las escuelas; y este aspecto es clave al momento de pedirles a
las instituciones que generen planes de emergencia para garantizar la educación de los
estudiantes y que los mismos sean conocidos por todos los actores escolares, además de
estar incluidos en el PEI de las instituciones.
Otra de las respuestas puntuales han sido las siguientes:
Garantizar transporte para los estudiantes en época invernal, con el fin de garantizar
que puedan acceder a las escuelas
En los casos en los que es posible, construir tambos en las escuelas para que los
estudiantes puedan seguir usando las escuelas como espacio para su formación; no
obstante, esto no siempre es posible, pues en ocasiones se dan situaciones de
inmersión total.
En situaciones de inmersión total se buscan alternativas como trasladar a los
estudiantes a otras escuelas, lo cual en ocasiones genera costos adicionales para las
familias, o se organizan aulas temporales (en carpas, por ejemplo) en sitios altos a los
que no llega la inundación.
Garantizados los anteriores aspectos, las respuestas se centran en la formación
pedagógica de los profesores, a quienes se forma en metodologías flexibles y de
trabajo colaborativo, que pueden emplear son sus estudiantes.
Junto a lo anterior, la flexibilización del calendario escolar ha contribuido a que las
escuelas organicen sus tiempos de trabajo según las características particulares de la
situación de emergencia a las que se vean enfrentadas.
96
De igual manera, se ha formado a los estudiantes en cuanto a sus derechos, de
manera que los reconozca y exijan.
Un aspecto final que comparten las tres experiencias es la necesidad de que los planes
de EeE se conviertan en políticas municipales, departamentales y, en el mejor de los
casos, nacionales, de manera que los planes no sean acciones de los gobernantes de
turno sino que se garantice la continuidad de las mismas.
5.2. RETOS Y DESAFÍOS QUE SE PLANTEAN DESDE LA EXPERIENCIA
La experiencia narrada sobre la EeE en Córdoba, permite identificar aprendizajes que
pueden contribuir en la definición de lineamientos para la atención en otras regiones del
país. Así mismo, se constituye en una evidencia sobre alternativas para la garantía del
derecho a la educación en medio de la emergencia, factor que supera la concepción
tradicional de ayuda humanitaria, permitiendo así que se piense y planee su garantía en
esta situación.
Otros aprendizajes que deja la experiencia se concentran en los factores que requieren
ser atendidos y que al avanzar en el proceso se han ido mostrando como prioritarios. Los
primeros pueden agruparse en relación con la respuesta a las condiciones del contexto.
Como ya se anotó, el énfasis ha estado en la emergencia por la ola invernal, mientras que
el aprendizaje sobre respuesta ante los efectos del conflicto armado aún es limitado.
La idea de escuela protectora es reconocida como una alternativa efectiva, en la que debe
garantizarse tanto la educación sin interrupciones como la seguridad física, cognitiva y
socioafectiva para la construcción del conocimiento y de la personalidad. (Muñoz, 2008),
ello implica generar alternativas de distinto orden, pedagógico, social y psicosocial.
En el plano pedagógico plantea la importancia de contar con proyectos educativos
institucionales pertinentes, “el contexto de cada emergencia debe influir en el enfoque
pedagógico de la actividad escolar en especial, y de los procesos de reconstrucción social
en general” (Muñoz, 2008, p. 24). Complementariamente, es necesario fortalecer las
97
capacidades de los funcionarios del sector educativo, así como de los docentes y
directivos docentes para la construcción y desarrollo de tales enfoques.
Si bien los logros alcanzados en el departamento de Córdoba han aportado un sentido de
estabilidad ante la emergencia, aún es un desafío generar respuestas para la atención
psicosocial de niños, niñas y jóvenes, familias y docentes; hasta el momento se han
identificado actores locales que podrían contribuir en esta labor como la Secretaría de
Salud y las facultades de Ciencias Sociales de las instituciones educativas de la región.
En esta misma línea, es necesario crear, desde la escuela, alternativas pedagógicas
complementarias a la atención psicosocial, articuladas a los proyectos educativos
institucionales. “La educación ofrece espacios seguros para aprender, así como la
capacidad para identificar y proveer apoyo a las personas afectadas, particularmente
niños, niñas y adolescentes” (Muñoz, 2008, p. 10)
Otro factor prioritario que demanda aún una respuesta, es la calidad de la educación,
siendo éste un factor que se espera impactar en EeE, es necesario reconocer las
condiciones pedagógicas, curriculares, administrativas viables en medio de la emergencia
para permitir a los niños, niñas y jóvenes, el desarrollo de su personalidad, sus talentos y
habilidades para una vida “plena y satisfactoria dentro de la sociedad” (Muñoz, 2008, p.
12). A continuación se señalan tres de los aspectos contemplados en el informe del
Relator Especial sobre el derecho a la edudcación, reconocidos como ejes para una
educación de calidad, son factores que el proyecto de Córdoba ha atendido pero sobre los
que aún requiere consolidar alternativas:
● “La transición desde la intervención en emergencia hasta la reconstrucción de
largo alcance provee oportunidades únicas para el diseño curricular y el
mejoramiento de la calidad de los aprendizajes. Esto supone la necesidad de
generar datos, normas mínimas y proponer sistemas de evaluación innovadores,
flexibles y dinámicos.
● El desarrollo curricular y el amplio espectro de actividades pedagógicas que
incluye requieren de actitudes democráticas y participativas por parte de maestros
y estudiantes. Éstas deben incluir a todos los sectores comunitarios y muy
especialmente a los grupos históricamente marginados.
98
● Una tarea urgente para los Estados debe ser la educación para la convivencia
pacífica; la educación para la paz cuyo objetivo es común con los derechos
humanos y debe implicar a toda la educación en su conjunto y no solamente a
partes aisladas del currículo. Además, debe permitir a todas las personas
comprender las causas y consecuencias de las emergencias”. (Muñoz, 2008, pp.
23-24)
Son de gran relevancia los avances de la EeE en términos de política pública, donde la
Directiva Ministerial 012 contribuye en la definición de un marco legal para la actuación
desde las secretarías de educación, e igualmente el desarrollo de esta directiva en la
experiencia de Córdoba. Se viene abriendo un camino que es necesario consolidar desde
el gobierno nacional, llegando a los gobiernos locales. Se requiere concretamente generar
una gran concientización en los gobernantes (alcaldes, gobernadores, gobierno central)
para la inclusión de este tema en los planes de desarrollo, lo que permitiría:
● Asegurar los recursos para atender la emergencia desde los planes formulados
por la Red.
● Dar sostenibilidad al proceso desarrollado, desde los esfuerzos y compromisos de
los actores de la Red.
● Sostener las responsabilidades locales en la garantía del derecho a la educación.
Desde el orden nacional se requiere contar con lineamientos pedagógicos para la
integración del tema de EeE en los PEI, el diseño de currículos flexibles y metodologías
acordes.
Si bien en la experiencia de Córdoba se evidencian logros considerables en la
permanencia en la educación, persiste el cuestionamiento sobre las condiciones en que
esta se da en algunos de los municipios afectados por la ola invernal como es el caso de
Ayapel. Efectos como la precariedad de los espacios para el desarrollo de las actividades
escolares, de recursos para el aprendizaje, unidas a las restricciones de salubridad de la
escuela y el entorno y las condiciones de pobreza de las familias, evidencian que no hay
un marco integral para la atención a los derechos de las poblaciones.
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6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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