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DIRECTRICES PARA EL SEGUIMIENTODEL DESEMPEÑO DE LA GARANTÍA JUVENIL
DIRECTRICES PARA EL SEGUIMIENTO
DEL DESEMPEÑO DE LA GARANTÍA JUVENIL
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2017
Primera edición 2017
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Impreso en Italia
PREFACIO
Esta guía ha sido desarrollada para apoyar al personal de las instituciones del mercado laboral en el seguimiento del desempeño de las intervenciones de empleo juvenil en identificar las medidas que producen resultados positivos y aquellas que requieren ajustes o necesitan ser discontinuadas en caso de que no produzcan los resultados esperados.
En el contexto de la ejecución de los planes nacionales de Garantía Juvenil, esta guía tiene como objetivo facilitar el uso de los datos recolectados a través de un conjunto de indicadores acordados para monitorear el desempeño de las medidas que forman parte de los planes nacionales. La guía ofrece ejemplos prácticos sobre cómo analizar estos datos y preparar informes sobre el desempeño de las intervenciones de empleo juvenil.
Esta guía es producto de la acción conjunta de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y de la Comisión Europea (CE) que apoya la implementación de la GJ. Fue elaborada por el Sr. Gianni Rosas, Especialista Principal en Empleo de la OIT, y la Sra. Valli Corbanese, Experta Senior en Empleo Juvenil. La Sra. Milagros Lazo Castro asistió en el diseño de esta herramienta.
Se agradece la contribución del Sr. Daniel Jesús Solana Gázquez y del equipo de coordinación del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de España en la finalización de este producto.
El desarrollo de esta guía recibió apoyo financiero del Programa de la Unión Europea para el Empleo y la Innovación Social (EaSI) 2014-2020.1 La información contenida en la guía no refleja necesariamente la posición oficial de la OIT ni de la Comisión Europea.
Para mayor información sírvase
consultar:
http://ec.europa.eu/social/easi
v
INDICE
Prefacio
Primera parte: La Garantía Juvenil
1. Características Principales 3
2. Pilares de la Garantía Juvenil 4
3. Marco de seguimiento 7
Segunda parte: Seguimiento del desempeño
de la Garantía Juvenil
4. Reformas clave 11
5. Intervención temprana 17
6. Alcance 25
7. Activación 30
8. Inserción laboral 36
8.1. Transición al empleo 37
8.2. Educación continua y formación 39
8.3. Aprendizaje 44
8.4. Prácticas 47
9. Análisis de los datos de entradas y salidas 50
Referencias
Anexos
Anexo 1: Plantilla EMCO para el seguimiento de los datos de entradas y salidas Anexo 2: Plantilla de indicadores para analizar el desempeño de los pilares de la política de la Garantía Juvenil
Anexo 3: Tabla resumen de los indicadores de la UE para el seguimiento de la Garantía Juvenil
ix
PRIMERA PARTE
LA GARANTÍA JUVENIL
1. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
El deterioro de la situación laboral de los jóvenes provocado por la crisis económica llevó a la Unión Europea (UE) a establecer un sistema de Garantía Juvenil (GJ) con el objetivo de garantizar que todos los jóvenes menores de 25 años reciban una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o periodo de prácticas en un plazo de cuatro meses tras acabar la educación formal o quedar desempleados.2 El desempleo y la inactividad de los jóvenes tienen grandes repercusiones tanto en los individuos como en la sociedad, como por ejemplo, menores tasas de empleo e ingresos durante la vida adulta, el abuso de sustancias, una gran dependencia de los sistemas sociales o involucrarse en actos delictivos. Por esta razón que es imprescindible poner el énfasis en estos aspectos.3 Asimismo, tanto el desempleo como la inactividad de los jóvenes suponen costes económicos considerables: en toda Europa, las pérdidas directas derivadas de la proporción de jóvenes Nini existentes se estimaban en 153 000 millones de euros en 2011 (o 1,2 por ciento del producto interior bruto de Europa).4
El establecimiento de la Garantía Juvenil introdujo un nuevo marco de políticas de empleo para los jóvenes, el cual:
i) se dirige a todos los jóvenes (15-24) que no trabajan, ni estudian, ni reciben formación en un plazo de cuatro meses tras acabar la educación formal o quedar desempleados (es decir, tiene un alcance universal);
ii) promueve la integración de diferentes políticas, medidas y servicios con miras a fomentar la coherencia y la coordinación de las actividades;
iii) combina enfoques preventivos y curativos, acompañados de estrategias para llegar a aquellos jóvenes desmotivados que enfrentan múltiples obstáculos; y
iv) se basa en una amplia colaboración entre las instituciones públicas, tanto a nivel central como local, y entre ellas y los interlocutores sociales, las organizaciones de jóvenes y de la sociedad civil y el sector privado.5
Cada país de la Unión Europea desarrolló su propio Plan de Implantación de Garantía Juvenil (PIGJ) en el que se detallan las reformas a largo plazo y las iniciativas de intervención temprana, de activación y de inserción laboral que serán puestas en marcha para promover el empleo juvenil y mejorar la transición de los jóvenes de la escuela al trabajo. El diseño, la aplicación y los resultados de la GJ son supervisados mediante el mecanismo de supervisión multilateral desarrollado por el Comité de Empleo (EMCO por sus siglas en inglés) y mediante el análisis de impacto de las políticas en vigor.6
3
2 Recomendación del Consejo del 22 de Abril 2013 sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil, (2013/C 120/1). 3 McLaren, K., Reconnecting Young People. A review of the risks, remedies and consequences of youth inactivity, Ministerio del Desarrollo Social de Nueva Zelanda, Serie de Reportes sobre la Transición de la Juventud, 2003. 4 Estos costes se calcularon como la suma de las transferencias sociales recibidas por los jóvenes Nini (asistencia social, desempleo, discapacidad y enfermedad) y la pérdida generada por la no contribución del individuo a la sociedad (ingresos perdidos, impuestos no pagados y contribuciones a la seguridad social). Sin embargo, estas estimaciones no incluyen los costes indirectos, como por ejemplo aquellos derivados de enfermedades, falta de autoestima, pérdida de habilidades y exclusión social. Véase EUROFOUND, NEETs - Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe; Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo, 2012. 5 Recomendación del Consejo sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil (2013/C 120/1). 6 Recomendación del Consejo sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil (2013/C 120/1).
El Marco de Indicadores EMCO para el Seguimiento de la Garantía Juvenil exige que los Estados Miembros recopilen e informen en base a datos administrativos a nivel individual. Esta exigencia implicó que los diversos países necesitaran un tiempo extra para ajustar sus marcos de seguimiento y poder implementar un sistema de entrega de datos que cumpliera con las pautas establecidas.7
Durante toda la primera fase del programa se priorizó en el seguimiento de las actividades de la Garantía Juvenil, siendo ahora el momento en que resulta necesaria la recopilación y el análisis de datos sobre el progreso realizado en materia de reformas clave y en la ejecución de las estrategias de intervención temprana y de activación. Por lo tanto, el objetivo de estas directrices es proporcionar a los Estados miembros un marco de referencia para la recopilación y análisis de datos de seguimiento en todos los ámbitos políticos de la Garantía Juvenil (reformas clave, intervención temprana y activación). La presente guía utiliza, en la medida de lo posible, los indicadores diseñados por el Marco europeo de seguimiento y evaluación de la Garantía Juvenil y aporta sugerencias sobre cómo aprovechar los datos administrativos y de hogares existentes a nivel nacional. Las directrices se basan en los servicios de asesoramiento prestados por la OIT a los Gobiernos de Letonia, Portugal y España, así como en el material técnico desarrollado en el marco de la acción de la CE y la OIT para mejorar la capacidad de seguimiento del desempeño y evaluación de impacto de los sistemas de Garantía Juvenil.
2. PILARES DE LA GARANTIA JUVENIL
La Comisión Europea sugirió a los Estados miembros detallar en sus Planes de Implantación de la Garantía Juvenil las reformas, de largo y corto plazo, necesarias para abordar la situación de los jóvenes Nini a nivel nacional en cada uno de los tres pilares políticos (intervención temprana, activación e inserción laboral).
En el Gráfico 1, a continuación, se muestra la interacción que existe entre los tres pilares de la Garantía Juvenil. En el nivel superior se detallan las reformas clave que deben ser aplicadas o ampliadas para promover el empleo juvenil y mejorar la transición de los jóvenes de la escuela al trabajo. En el segundo nivel se muestran las intervenciones que se deben implementar para: (i) reducir el abandono escolar temprano y garantizar que los jóvenes tengan las capacidades requeridas por el mercado de trabajo, (ii) recuperar el interés de los jóvenes inactivos y desmotivados; y (iii) brindar apoyo a los jóvenes para que regresen en la educación o ingresen al
7 Comisión Europea, Comité de Empleo, Indicator Framework for Monitoring the Youth Guarantee, Abril 2015.
4
mercado de trabajo. El tercer nivel incluye las ofertas de empleo, de educación continua, de aprendizaje y de prácticas de calidad, que se impartirán a los jóvenes en el plazo de cuatro meses a partir del momento en que estén desempleados o abandonen la escuela. El Gráfico también muestra el punto de entrada de los jóvenes beneficiarios potenciales al sistema (es decir, el momento de recopilación de los datos que servirán a los indicadores de entrega, según lo contemplado en el Marco de Indicadores EMCO para el Seguimiento de la Garantía Juvenil).
Para evaluar los logros de la Garantía Juvenil es necesario recopilar y analizar todos los datos e informaciones pertenecientes a cada nivel y para cada área política específica, independientemente de la fuente de financiación de las intervenciones (ya sea nacional, europea o una combinación de ambas). Además, dado que la Garantía Juvenil sólo representa una parte del marco político general en materia de empleo juvenil, el análisis debe extenderse a todas las políticas e intervenciones que los Estados miembros han venido aplicando para facilitar la transición de los jóvenes al mundo del trabajo.
5
GRÁFICO 1: PILARES DE LOS SISTEMAS DE GARANTIA JUVENIL
Empleo Subvenciones para empleo Sistemas de start-up
Apoyo a la movilidad
Educación Segunda oportunidad Formación profesional Formación en capacidades de alto nivel
Prácticas Prácticas profesionales en una empresa, instituciones públicas o sin fines de lucro
EN
TR
AD
A
MEDIDAS DEL MERCADO DE TRABAJO
REFORMAS CLAVE Reformas de las medidas de intervención temprana, activación e integración laboral para facilitar el acceso de los jóvenes al mercado de trabajo (por ejemplo, reformas de los servicios, introducción de planes de aprendizaje dual, leyes en materia de prácticas).
INTERVENCIÓN TEMPRANA
Medidas para reducir el abandono escolar temprano y asegurarse que los jóvenes tengan las capacidades requeridas por el mercado de trabajo (por ejemplo, programas de formación dual, sistemas de información sobre la educación, educación vocacional).
Si estas medidas resultan eficaces, entonces los jóvenes podrán tener una transición fluida hacia el
mercado de trabajo.
ALCANCE
Intervención para identificar y dar apoyo a los jóvenes desmotivados (que no estudian, ni trabajan, ni buscan un trabajo).
A menudo, estos jóvenes necesitan gran apoyo antes de estar listos para pasar a las medidas de activación y del mercado de trabajo.
SA
LID
A
Aprendizaje Formación en alternancia (mezcla de formación en clase y en el lugar de trabajo)
ME
RC
AD
O D
E T
RA
BA
JO (O
ED
UC
AC
ION
)
6
ACTIVACIÓN Medidas para apoyar a los jóvenes a actuar dentro del mercado de trabajo (como por ejemplo, orientación y asesoramiento grupal e individual, colocación laboral, preparación para el trabajo) y condicionar los beneficios a la búsqueda activa de empleo. Estas intervenciones pueden conducir al mercado de trabajo o a medidas de integración
La interacción entre los diferentes niveles de la Garantía Juvenil sigue la lógica de una cadena de resultados de manera vertical. Esto quiere decir que al implementar todas las medidas del área de intervención temprana de acuerdo al diseño (o de alcance, de activación o de mercado de trabajo), será posible alcanzar los objetivos de dicha reforma, así como los objetivos generales de las políticas nacionales de empleo juvenil. Por otro lado, siguiendo la lógica horizontal (de izquierda a derecha en el Gráfico 1), si los jóvenes permanecen en la escuela y adquieren aquellas cualificaciones relevantes para el mercado laboral, entonces habrá menos necesidad de implementar estrategias de alcance y de activación. En el mismo orden de ideas, si las estrategias de activación funcionan como está previsto (y siempre que exista demanda de trabajo), en ese caso las medidas de integración laboral no serán tan necesarias ya que los jóvenes podrán ingresar al mercado de trabajo más fácilmente.
3. MARCO DE SEGUIMIENTO
El marco para el análisis de los datos de seguimiento sigue la lógica vertical y horizontal mencionada anteriormente. Contiene indicadores de nivel inferior que también proporcionan información sobre el nivel superior, así como indicadores para el seguimiento de un área de política específica que a su vez proporcionan información sobre las otras áreas.
La Unión Europea cuenta con un marco de referencia tradicional para el seguimiento de las intervenciones respaldadas por el Fondo Social Europeo (FSE) y con un nuevo marco diseñado específicamente para supervisar la Garantía Juvenil.8
El marco de seguimiento del FSE especifica tanto los indicadores de ejecución (número de participantes por tipo de acción y número de participantes que completan la intervención) como los indicadores de resultados (situación de los participantes al salir de la intervención y situación de los participantes seis meses después). Esta gama de indicadores sirve para medir cualquier tipo de intervención y también puede utilizarse – adaptándola al contexto – para medir las reformas de las políticas públicas.
8 El Marco de Indicadores para el seguimiento de la Garantía Juvenil está disponible en http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=115. Para acceder a los indicadores del FSE y de la IEJ, ver Monitoring and Evaluation of European Cohesion Policy European Social Fund (Programming period 2014-2020). El sistema de indicadores comunes de la UE se describe en el Reglamento de la UE nº 1304/2013 sobre el Fondo Social Europeo (diciembre de 2013) y en el Reglamento nº 1303/2013 de la UE que establece disposiciones comunes sobre
los Fondos Europeos (Anexos I y II).
7
La metodología desarrollada por el Comité de Empleo para dar seguimiento a la ejecución y los resultados de la GJ (Marco de Indicadores para el Seguimiento de la Garantía Juvenil7) estableció una serie de indicadores en tres niveles, a saber:
Indicadores agregados, recopilados anualmente a través de las encuestas de hogares, incluyen la tasa Nini (indicador primario), un número relativo a la educación (tasa de abandono escolar temprano, proporción de jóvenes con al menos educación secundaria superior, proporción de individuos entre 30-34 años con educación terciaria) e indicadores del mercado de trabajo (proporción del empleo juvenil con respecto a la población, tasa de desempleo juvenil, proporción de desempleo juvenil con respecto al de los adultos). Estos indicadores son adecuados para medir los progresos alcanzados por las reformas clave introducidas por el sistema de Garantía Juvenil, así como todas las políticas promoción del empleo juvenil en general.
Indicadores de seguimiento directo se centran en el funcionamiento de la Garantía Juvenil y miden la proporción de jóvenes que se encuentran en la fase preparatoria aun después del plazo de los cuatro meses, la salida positiva y oportuna de la fase preparatoria y la cobertura del sistema. Esta categoría de indicadores sirve para entender os avances de la ejecución de la Garantía Juvenil y su cobertura.
Indicadores de seguimiento se centran en la situación de los jóvenes después de salir de la fase preparatoria (a los 6, 12 y 18 meses), desglosados por tipo de salida (empleo, educación y formación, aprendizaje y prácticas). Esta categoría de indicadores es adecuada para medir los resultados de las medidas de integración laboral aplicadas en el marco de la Garantía Juvenil.9
Los capítulos que siguen presentan el nivel de mínimo análisis de datos necesario para evaluar el progreso general de la Garantía Juvenil (en términos de resultados de proceso, intermedios y finales). Esto no impide que los Estados miembros recopilen y analicen otros datos de acuerdo con sus requerimientos.10 El Anexo 1 proporciona una plantilla de indicadores para evaluar el progreso en todos los ámbitos de la Garantía Juvenil, mientras que el Anexo 2 resume los indicadores establecidos a nivel de la UE.
9 Para una revisión detallada de los indicadores EMCO, FSE y de la Iniciativa de Empleo Juvenil (IEJ), véase el Documento de la Sesión 4 del paquete de formación de la OIT, Seguimiento del desempeño y evaluación de impacto de los sistemas de Garantía Juvenil, 2016. 10 Dado que no todas las reformas e intervenciones ejecutadas en el marco de la Garantía Juvenil tendrán una evaluación de impacto, estas directrices hacen referencia principalmente a los datos recolectados por los sistemas de seguimiento nacionales y otros datos administrativos y basados en hogares
que pueden recopilarse fácilmente.
8
SEGUNDA PARTE
SEGUIMIENTO DEL DESEMPEÑO
DE LA GARANTÍA JUVENIL
4. REFORMAS CLAVE
Como se ha mencionado anteriormente, para muchos
países europeos, la Garantía Juvenil representa la oportunidad de introducir (o ampliar) una serie de reformas clave en diversas áreas de política (que puede incluir la reforma del sistema de educación y formación profesional o la reforma de la estructura y organización de los Servicios Públicos de Empleo).
El primer paso para analizar el progreso de las
reformas clave es encontrar el área de política a la que la reforma pertenece - y así vincularla al tercer nivel del análisis de datos - e identificar sus objetivos específicos. Esto permitirá seleccionar los indicadores pertinentes, si éstos no han sido especificados previamente.
El segundo paso consiste en comprobar si existen indicadores adecuados - entre aquellos previstos por el marco nacional y el marco europeo - para medir la ejecución (indicadores de proceso) y los resultados (indicadores de resultados) de las reformas (el Anexo 2 proporciona un resumen de los indicadores establecidos a nivel de la UE). En la mayoría de los casos, los indicadores de seguimiento agregados establecidos por el Marco de indicadores para el Seguimiento de la Garantía Juvenil pueden ser utilizados para verificar los logros de las reformas clave (políticas), mientras que los indicadores de "participación" y de "situación de los participantes al momento del seguimiento" sirven para evaluar el progreso en la ejecución.
Ejemplo:
Tomemos por ejemplo una reforma centrada en el desarrollo de un sistema nacional para llegar a los
jóvenes (15-29) que no trabajan, ni estudian, ni reciben formación (Nini) y que no están inscritos en el Servicio Público de Empleo. El objetivo de esta reforma es claramente reducir el número de jóvenes Nini. Esta medida pertenece al área política conocida como "alcance" y el indicador más relevante para medir sus resultados es la variación de la tasa Nini a lo largo del tiempo (desde el año de referencia 2013). Para evaluar el progreso de la reforma, se pueden comparar las variaciones de las tasas Nini con los indicadores de resultados y de ejecución establecidos para las intervenciones de alcance en el tercer nivel (es decir, el número de jóvenes participantes Nini y su situación al momento del seguimiento). Esta comparación no permitirá determinar la causalidad de la reforma (es decir, no se puede afirmar que los cambios son producto de la reforma), pero si puede servir para evaluar si la
Dado que las
políticas públicas están en
constante evolución, es
importante incluir en el
análisis aquellas políticas
promulgadas antes de la
introducción de la Garantía
Juvenil y las que vendrán
más adelante, sin tener en
cuenta si éstas están o
serán incluidas en los
Planes de Implantación de
la Garantía Juvenil (PIGJ).
Esto permitirá evaluar los
avances de la política
nacional de empleo juvenil
de manera general, y no
sólo el efecto de uno de sus
segmentos.
11
reforma está contribuyendo a la consecución del objetivo principal (la reducción de la proporción de jóvenes Nini).
A continuación, un ejemplo de cómo se pueden organizar los datos derivados de esta área de política para su análisis. La Tabla 1 muestra la proporción de jóvenes Nini (15-29) en 2013 (año de base) y 2015 (año de observación), así como el número de jóvenes en cada sub-categoría. Los datos provienen de EUROSTAT, pero si es necesario, el Instituto de estadísticas de cada país puede brindar un mayor desglose de las cifras de jóvenes desempleados inscritos en los Servicios Públicos de Empleo.
TABLA 1: JÓVENES QUE NO TRABAJAN, NI ESTUDIAN, NI RECIBEN
FORMACIÓN, (% Y MILES, 2013-2015)
2013 2015 Diferencia
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
Proporción de la población (porcentaje)
Tasa Nini
(15-29)
15.6 13.9 17.3 13.8 12.2 15.4 -1.8 -1.7 -1.9
Desempleados 7.6 8.3 6.9 6.4 7.4 5.3 -1.2 -0.9 -1.6
Inactivos 8.0 5.6 10.4 7.4 4.8 10.1 -0.6 -0.8 -0.3
Jóvenes (miles)
Jóvenes Nini
(15-29)
59.5 27.1 32.3 47.1 21.3 25.7 -12.4 -5.8 -6.6
Desempleados 29.0 16.2 12.9 21.8 12.9 8.8 -7.2 -3.3 -4.1
Inactivos 30.5 10.9 19.4 25.3 8.4 16.8 -5.2 -2.5 -2.6
Fuente: EUROSTAT, Transition from education to work statistics
En el plazo de dos años, la situación mejoró
sustancialmente. La tasa Nini disminuyó tanto para hombres como para mujeres (especialmente en lo que respecta al desempleo). Incluso si se descuenta la disminución de la población juvenil (equivalente a un 10,5 por ciento en el periodo), se observa una clara mejora. Es evidente que podría haber muchas razones para explicar la disminución de las tasas Nini (como un mayor crecimiento económico y el impacto de otras políticas), pero si los indicadores de ejecución y de resultados de las intervenciones de alcance muestran una buena cobertura y resultados, es posible entonces inferir que es gracias a la reforma.
12
TABLA 2: INDICADORES DE EJECUCIÓN Y DE RESULTADOS PARA
JÓVENES QUE PARTICIPAN EN LAS ACTIVIDADES DE ALCANCE
2014 2015
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
Participantes en las actividades de alcance (miles)
Desempleados
(no inscritos)
9.4 4.5 4.9 10.6 5.0 5.6
Inactivos 12.0 5.5 6.5 13.0 6.1 6.9
Situación a los 6 meses (miles)
Inscritos en la GJ 9.6 4.6 5.0 11.2 5.8 5.4
En educación o
formación 1.3 0.6 0.7 1.6 0.7 0.9
Desempleados 2.8 1.5 1.3 3.1 1.6 1.5
Empleados 0.2 0.2 0.0 0.4 0.3 0.1
Inactivos 4.0 1.0 3.0 3.2 0.7 2.5
Desconocidos 9.6 4.6 5.0 11.2 5.8 5.4
La Tabla 2 muestra los datos de los jóvenes participantes
(15-29) en las actividades de alcance en 2014 y 2015 y su situación seis meses después del final de la intervención. La reforma alcanzó a alrededor del 36 por ciento de la población de jóvenes Nini en 2014 y 50 por ciento en 2015. Además, los datos muestran que en 2014 aproximadamente el 51,8 por ciento de los participantes cambiaron su estatus (de Nini a en estudios, o con un empleo o parte de la Garantía Juvenil) y que esta proporción aumentó aún más en 2015 (hasta el 55,9 por ciento).
Ejemplo:
El ejemplo español muestra cómo las políticas promulgadas antes de la introducción de la Garantía
Juvenil pueden contribuir a la promoción del empleo juvenil y a la consecución de los objetivos de la Garantía Juvenil misma. A finales de 2013, España promulgó la Ley Orgánica para la mejora de la calidad educativa (LOMCE). Esta ley estableció, entre otras cosas, la reforma del sistema de formación profesional (FP) (en una doble FP y un nuevo ciclo de formación profesional de dos años), la introducción de actividades emprendedoras y empresariales y la reforma del sistema de educación superior. El objetivo de la ley era reducir la alta tasa de abandono escolar temprano (equivalente al 23,6 por ciento de la población de 18 a 24 años en 2013, en comparación con el promedio de la UE que era en ese entonces de 11,9 por ciento), uno de los factores más afectan el empleo juvenil en el país. Esta reforma pertenece al área de política de "intervención temprana". En este caso, para poder medir los logros alcanzados se pueden observar las variaciones el las
13
tasas de abandono escolar temprano las tasas Nini y la proporción de la población juvenil (20 años y más), como se muestra en la Tabla 3.
TABLA 3: PRINCIPALES INDICADORES EN MATERIA DE JUVENTUD, ESPAÑA
(2013-2015)
2013 2015 Diferencia
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
Proporción de la población (porcentaje)
Abandono escolar
temprano (18-24)
23.6 27.2 19.8 20.0 24.0 15.8 -3.6 -3.2 -4.0
Tasa Nini (15-24) 18.6 19.4 17.8 15.6 16.4 14.9 -3.0 -3.0 -2.9
Jóvenes (20-24 )
con nivel CINE 3-8
63.8 58.4 69.4 68.5 62.4 74.6 +4.7 +4 +5.2
Jóvenes (miles)
Abandono escolar
temprano (18-24)
769.9 454.0 315.5 629.7 382.7 245.5 -140.2 -71.3 -70.0
Tasa Nini (15-24) 844.1 449.1 395.7 698.1 376.7 324.5 -146.0 -72.4 --71.2
Jóvenes (20-24 )
con nivel CINE 3-8
1,525.
0
706.8 818.9 1,566.
8
724.7 839.9 +41.8 +17.9 +21.0
Fuente: EUROSTAT, Transition from education to work statistics
Todos los indicadores enumerados mejoraron sensiblemente, incluso si se tiene en cuenta la disminución de la población juvenil. Por ejemplo, el número de jóvenes Nini (15-24) disminuyó en un 17,2 por ciento, mientras que la población de jóvenes disminuyó sólo en un 1,4 por ciento. De manera general, tanto los hombres como las mujeres tuvieron resultados positivos, sin embargo, en lo que respecta a los indicadores de educación, las mujeres obtuvieron mejores resultados que sus homólogos masculinos.
Dado que la reforma española buscaba atraer más jóvenes hacia la formación profesional, sería de esperar una variación en el número de jóvenes que eligen esta opción. Los datos de inscripción del año académico 2014 muestran un ligero aumento en el número de jóvenes inscritos en la formación profesional (alrededor del 2 por ciento), mientras que los estudiantes inscritos en la educación secundaria general disminuyeron.11 Para establecer una relación más clara entre las reformas introducidas y los cambios observados en los indicadores agregados, es necesario examinar los datos administrativos y, en particular, el número de estudiantes que asisten a los programas de FP, al ciclo de FP de dos años y la educación emprendedora/empresarial (indicadores de participación), así como su progresión hacia la educación continua o el mercado de trabajo (indicadores de resultados).
14
11 Véase EUROSTAT, Pupils enrolled by programme orientation
(código en línea educ_uoe_enrs05)
Este mismo tipo de análisis se puede utilizar para todas aquellas políticas (planificadas o en
ejecución) con un impacto en el empleo juvenil (tanto dentro y fuera del marco de la Garantía Juvenil).
El Recuadro 1, a continuación, proporciona algunos ejemplos de otros indicadores que también pueden ser útiles. Estos ejemplos provienen de una muestra de reformas clave incluidas en los Planes nacionales de Implantación de la Garantía Juvenil.
15
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16
Como se ha mencionado anteriormente, este tipo de análisis no tiene como objetivo establecer la causalidad de la reforma. Más bien, sirve como una herramienta para agrupar las diversas intervenciones políticas en un marco único que utilice los indicadores ya existentes para la recolección de la información. Al analizar los datos de los indicadores agregados, siempre es mejor trabajar con las cantidades de jóvenes (así como con las tasas). Esto permite: i) tener en cuenta el efecto que pueda tener el aumento o la disminución de la población juvenil; ii) comprender el alcance de la política que se analiza; y iii) vincular o relacionar el número de participantes a los cambios en las cifras agregadas. Por ejemplo, al considerar una reforma para reducir el abandono escolar temprano, vale la pena pensar también en términos del número total de estudiantes que asisten a la educación secundaria inferior (que serán afectados por la reforma). En comparación con otros tipos de reformas, las intervenciones del sistema de educación y formación tienen un alcance mucho más amplio y tienen más probabilidades de tener un efecto en los indicadores agregados.
El análisis de los datos de seguimiento implica, en un primer momento, revisar todas las políticas y reformas emprendidas en cada área de la GJ durante el período analizado (intervención temprana, activación e inserción laboral) y sus objetivos principales. Posteriormente, se deben analizar los datos de los indicadores agregados seleccionados, así como las cifras obtenidas de los indicadores de ejecución y de resultados (como se muestra en las Tablas 1 y 2).
5. INTERVENCIÓN TEMPRANA
En el ámbito del empleo juvenil existen dos áreas de política en las cuales los enfoques de intervención temprana son muy importantes: las políticas activas del mercado de trabajo y las políticas de educación y formación. En el caso de las políticas activas del mercado de trabajo, la inclusión de un enfoque de intervención temprana busca prevenir el desempleo de larga duración y todos los problemas que éste pueda generar. Dentro de la Garantía Juvenil la intervención temprana es un principio fundamental para el diseño y ejecución de políticas de empleo juvenil. Para poder verificar el cumplimiento de este principio se utiliza el Marco de Indicadores para el Seguimiento de la Garantía Juvenil, en especial, el indicador "proporción de jóvenes en la GJ más allá del objetivo de 4 meses".
17
La otra área política en la que la intervención temprana desempeña un papel importante es la educación y la formación. Desde la década de 1990, la intervención temprana incluye una amplia gama de servicios y programas educativos diseñados para mitigar los factores que ponen al estudiante en riesgo de obtener bajos resultados escolares. Este tipo de intervenciones contribuyen de manera significativa a mejorar el rendimiento académico de los estudiantes, sus capacidades sociales y emocionales, su progreso y, sobre todo, los resultados en el mercado de trabajo (empleo e ingresos). Hoy en día la intervención temprana abarca reformas educativas a nivel de los sistemas combinados con intervenciones específicas que buscan reducir el fracaso escolar y el abandono escolar temprano. 12
El Gráfico 2, a continuación, muestra los tres pilares de los marcos políticos integrales establecidos en la Recomendación del Consejo de 2011 para reducir el abandono escolar temprano.13
GRÁFICO 2: PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LOS MARCOS POLÍTICOS INTEGRALES PARA LA REDUCCIÓN DEL ABANDONO ESCOLAR TEMPRANO
INTERVENCIÓN TEMPRANA
Prevención
Intervención
Compensación
Acceso a una educación infantil de calidad;
Currículo pertinente y atractivo;
Vías de educación flexibles;
Transición sin dificultades entre los diferentes niveles educativos;
EFP de alta calidad y atractiva;
Participación de los alumnos;
Formación de los profesores;
Sistemas de orientación sólidos.
Sistemas de alerta temprana eficaces y basados en pruebas;
Enfoque en las necesidades individuales;
Marcos de apoyo sistemáticos;
Actividades extraescolares;
Apoyo a los docentes;
Fortalecimiento de las familias y los padres.
Educación de segunda oportunidad accesible y pertinente;
Reconocimiento;
Vínculos con la educación general;
Enfoque personalizado;
Experiencia de aprendizaje distintiva;
Flexibilidad en los planes de estudios;
Apoyo los docentes.
Fuente: Recomendación del Consejo del 28 de junio de 2011 sobre las políticas destinadas a reducir el abandono escolar temprano, OJC 191, 2011; Comisión Europea, Reducing early school leaving: Key messages and policy support. Informe Final del Grupo de Trabajo Temático sobre el Abandono Escolar Temprano, 2013.
Los marcos políticos integrales para la reducción del abandono escolar temprano abarcan una serie de medidas que afectan a todo el sistema escolar (como el aumento de la duración de la educación obligatoria, la reforma de la selección temprana y la modificación del contenido y la estructura de la enseñanza). También incluyen intervenciones para identificar y apoyar a aquellos estudiantes en situación de riesgo (tales como el sistema de alerta temprana, la elaboración de un registro de estudiantes
12 Comisión Europea, Reducing early school leaving: Key messages and policy support. Informe final del Grupo de Trabajo Temático sobre el abandono escolar temprano, 2013. Para una sinopsis completa sobre prácticas nacionales recientes sobre el abandono escolar temprano, véase European commission/EACEA/Eurydice/Cedefop, Tackling Early Leaving from Education and Training in Europe: Strategies, Policies and Measures. Eurydice y el Informe del Cedefop, Luxemburgo, 2014.
18
13 Seis países europeos han adoptado marcos integrales para abordar el abandono escolar temprano: Bélgica (Comunidad Flamenca), Bulgaria, España, Malta, los Países Bajos y Austria. Los Países Bajos y España introdujeron estas estrategias a mediados de los años 2000, mientras que en los demás países fue junto con la Garantía Juvenil.
y el establecimiento de clases de compensación y la asistencia entre compañeros) y sistemas de compensaciones (como por ejemplo, los regímenes de segunda oportunidad) para facilitar que los jóvenes que abandonan la escuela sin obtener una cualificación puedan regresar al sistema formal de educación y formación.
Los planes nacionales de la Garantía Juvenil incluyen una amplia gama de medidas de prevención y de intervención con el fin de minimizar los factores que pueden conducir al desempleo y la inactividad en el futuro, sobre todo para los jóvenes aun en la escuela.
En el marco de la Garantía Juvenil, el primer paso para analizar el avance realizado en el área de intervención temprana es identificar los objetivos de cada medida y los indicadores más adecuados para medir la ejecución (indicadores de proceso) y los resultados (indicadores de resultados). Estos indicadores deberán ser seleccionados de entre aquellos previstos en los marcos nacionales y europeo.
Las medidas sistémicas en el área de la intervención temprana - es decir, aquellas que afectan al sistema escolar en su conjunto y abarcan a todos los estudiantes - pueden ser evaluadas a través de los indicadores agregados de rendimiento educativo y de empleo (Marco de Indicadores para el Seguimiento de la Garantía Juvenil). A su vez, las medidas de intervención temprana dirigidas específicamente a los estudiantes en riesgo pueden ser evaluadas a través de una combinación de indicadores agregados, de ejecución y de progresión. Por ejemplo, para medir el éxito de una reforma en los programas escolares (los cuales sirven, típicamente, para mejorar las capacidades que los jóvenes adquieren en la escuela, las cuales les servirán después para el mercado de trabajo) se pueden utilizar tres indicadores: la proporción de jóvenes que alcanzan el nivel educativo esperado, la correspondencia entre las capacidades verticales y horizontales y la relación empleo-población. Si estos indicadores muestran una mejora a medida que pasa el tiempo (y dado que estos cambios afectan a toda la población estudiantil), se puede entonces argumentar que la reforma en los programas escolares está logrando los resultados deseados.
Los sistemas de
compensaciones (por ejemplo,
los programas de segunda
oportunidad) pertenecen a la
categoría "medidas de
integración laboral" que se
examinarán en el capítulo 7.14
19
14 Véase también OIT, The Youth Guarantee in Europe: Early intervention and activation strategies, OIT Ginebra (en preparación).
Ejemplo El programa austriaco de apoyo a los jóvenes (Youth Coaching) pertenece al área de intervención
temprana y está destinado a mantener a los jóvenes desfavorecidos (personas de origen extranjero o que viven en hogares en riesgo de pobreza y exclusión social) dentro del sistema educativo y de formación y, en el caso de los Nini, ayudarlos a regresar al sistema. A nivel agregado, se pueden utilizar los siguientes indicadores para medir el progreso (en el Recuadro 4 se muestran los datos para el período 2013-2015):
i) Proporción de alumnos que abandonan prematuramente la escuela (18-24): este indicador servirá para medir si el programa está alcanzando su objetivo clave: el mantener a los jóvenes en la escuela hasta que alcancen una cualificación. Si este indicador es desglosado por características individuales – por ejemplo el origen, el vivir en un hogar, tener una discapacidad - y combinado con los indicadores de participación y progresión, se podrá medir la cobertura (ver a continuación).
ii) Tasa Nini: este indicador permitirá medir si el programa está alcanzando su segundo objetivo clave: la reducción de la proporción de jóvenes que no tienen un empleo, ni estudian ni reciben formación. Al igual que el indicador anterior, para obtener el grado de cobertura, la tasa Nini debe ser desglosada por características individuales y combinada con los indicadores de participación y progresión.
iii) Proporción de jóvenes de 20 a 24 años que han alcanzado un nivel CINE 3 o superior y la proporción de jóvenes de 20 a 29 años con bajo nivel educativo: estos indicadores son complementarios con la tasa de abandono escolar temprano. Esto quiere decir que si se observa una disminución de la proporción de jóvenes desfavorecidos que abandonan la escuela prematuramente, también debería observarse una mejora en el nivel educativo de ese grupo de jóvenes y, al mismo tiempo, una disminución de la proporción de jóvenes con baja cualificación.
20
TABLA 4: PRINCIPALES INDICADORES EN MATERIA DE JUVENTUD, AUSTRIA (2013-2015)
2013 2015 Diferencia
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
Proporción de la población (porcentaje)
Abandono
escolar temprano
(18-24)
7.5 7.9 7.1 7.3 7.8 6.8 -0.2 -0.1 -0.3
Tasa Nini (15-24) 7.3 7.2 7.4 7.5 7.7 7.3 +0.2 +0.5 -0.1
Jóvenes (20-24 )
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87.2 87.1 87.3 88.7 88.0 89.4 +1.5 +0.9 +2.1
Jóvenes (20-29)
con CINE 2
11.9 11.6 12.2 10.1 10.3 9.8 -1.8 -1.3 -2.4
Jóvenes (miles)
Abandono
escolar temprano
(18-24)
52.3 27.2 25.0 51.3 27.3 24.0 -1.0 +0.1 -1.0
Tasa Nini (15-24) 71.6 35.3 36.3 73.0 37.6 35.4 +1.4 +2.3 -0.9
Jóvenes (20-24 )
con CINE 3-8
454.1 226.4 227.7 469.6 233.8 235.8 +15.5 +7.4 +8.1
Jóvenes (20-29)
con CINE 2
127.1 62.0 65.1 110.7 56.8 53.3 -16.4 -5.2 -11.8
Fuente: EUROSTAT, Transition from education to work statistics
En la Tabla 4 se observa una ligera disminución de las tasas de abandono escolar temprano (como esperado), más pronunciada entre las mujeres jóvenes que sus homólogos masculinos, así como una mejora del nivel educativo de la población juvenil en general. Sin embargo, se observa también un aumento de las tasas Nini en el período 2013-2015, especialmente entre los hombres jóvenes. Esto se debe a la creciente proporción de hombres jóvenes desempleados, mientras que la proporción de mujeres desempleadas se mantuvo estable. Esta situación tendría que explorarse más a fondo para comprender el aumento inesperado del desempleo de los hombres jóvenes (sobre todo teniendo en cuenta la disminución de la población masculina). En el caso de la proporción de jóvenes inactivos, aquellos que no están en la escuela y no buscan trabajo, ésta se redujo ligeramente.
A nivel individual, se pueden utilizar indicadores de progresión para medir los cambios en el desempeño de los estudiantes en riesgo. Estos indicadores suelen ser desarrollados de tal manera que se adapten fácilmente a las diversas formas que los programas puedan tomar dependiendo de su público objetivo. Por ejemplo, en el caso de un estudiante que se encuentra en riesgo de absentismo escolar, el indicador de progresión ayudará a medir el cambio en el absentismo escolar durante y después del programa.
21
Puesto que no todas las medidas de intervención temprana incorporan indicadores de progresión, también es posible utilizar indicadores estándar de educación. A continuación se muestra un ejemplo.
GRÁFICO 3: INDICADORES PARA EL SEGUIMIENTO DE LOS ESTUDIANTES EN RIESGO DE ABANDONO ESCOLAR TEMPRANO
Fuente: Adaptado de Gobierno de Nueva Zelanda, Educational Performance Indicators: Definitions and Methodology, Versión 8
Los indicadores mencionados anteriormente se encargan de dar seguimiento a los estudiantes en riesgo desde su participación en el sistema intervención temprana hasta el momento en el que logran obtener una cualificación reconocida. A menudo existen también indicadores que miden el desempeño de los estudiantes en riesgo una vez dentro del mercado de trabajo (actividad, empleo, desempleo). En lo que respecta a los indicadores agregados mencionados en la Tabla 4, se puede establecer un vínculo al examinar el número de estudiantes en riesgo cubiertos por las medidas de intervención temprana. Por ejemplo, si el programa de apoyo a los jóvenes en Austria atiende a alrededor de 1500 estudiantes en riesgo cada año y de estos aproximadamente 1000 estudiantes se inscriben al siguiente año académico, es posible afirmar que este programa está contribuyendo a la reducción del abandono escolar temprano (se observa una reducción del número de alumnos que abandonan prematuramente la escuela equivalente a 1000 jóvenes en dos años).
Participación
Número de estudiantes que participan en el
programa
Finalización
Número de estudiantes que
completan el programa de
manera exitosa
Retención
Número de estudiantes
inscritos en el año oescolar siguiente
Tasa de finalización de la cualificación
Número de estudiantes que completan una
cualificación
22
Este mismo tipo de análisis se puede utilizar para todas aquellas medidas de intervención temprana
(planificadas o en ejecución) que buscan mejorar la probabilidad de que los jóvenes se queden en la escuela y completen su educación (tanto dentro y fuera del marco de la Garantía Juvenil).
El Recuadro 2, a continuación, proporciona algunos ejemplos de otros indicadores que pueden ser útiles. Estos ejemplos provienen de una muestra de medidas de intervención temprana incluidas en los Planes nacionales de Implantación de la Garantía Juvenil.
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24
6. ALCANCE
Aunque no existe una definición reconocida del término "alcance", éste se utiliza principalmente cuando se hace referencia a la identificación y participación de aquellos jóvenes que no están en la escuela, ni trabajan, ni buscan trabajo (es decir, están desvinculados del mercado de trabajo y del sistema educativo y de formación) y que no están inscritos en los Servicios Públicos de Empleo. La Recomendación del Consejo solicita a los Estados miembros desarrollar estrategias de sensibilización efectivas dirigidas a los jóvenes inactivos y no inscritos en los Servicios Públicos de Empleo, con especial atención a los jóvenes en situación de riesgo (exclusión social, pobreza o discriminación).
La Acción Preparatoria sobre la Garantía Juvenil apoyó la puesta en práctica de varios enfoques para identificar y llegar a los jóvenes que no estudian, ni trabajan, ni reciben formacion.15 El objetivo de estas acciones fue aprender de aquellas prácticas que verdaderamente resultaron útiles y llegaron a los jóvenes Nini y tomarlas como ejemplo para difundirlas y ampliarlas. Estos proyectos piloto reflejaron, en gran medida, las estrategias de alcance de los Estados miembros y se enfocaron en: i) la revisión transversal de las diferentes bases de datos para identificar a aquellos jóvenes en riesgo (en España, Reino Unido e Irlanda), ii) la colaboración con actores locales, tales como jóvenes, organizaciones no gubernamentales y otras organizaciones comunitarias (en diferentes zonas de España) y iii) la contratación de "consejeros que trabajan en las calles" para interactuar con los jóvenes en situación de riesgo (en España e Irlanda). En lo que respecta a la Garantía Juvenil, las actividades de alcance incluyen:
campañas de información y sensibilización para atraer a los jóvenes hacia los servicios disponibles;
intervenciones para identificar, contactar y atraer a jóvenes inactivos y desmotivados;
servicios de apoyo individualizados a proximidad (por ejemplo, en las comunidades locales, escuelas, centros comerciales, eventos públicos, ventanillas únicas, dispositivos móviles).16
El primer paso para analizar los avances obtenidos en las
actividades de alcance es identificar los resultados esperados y los indicadores más adecuados para medir el desempeño. Estos deben ser seleccionados de entre aquellos previstos por el marco nacional y europeo.
En lo que respecta a los sistemas Garantía Juvenil, se espera que las actividades de alcance contribuyan a que los jóvenes desmotivados se inscriban en el sistema. Por lo tanto, los enfoques de alcance deben ser evaluados mediante una
15 Comisión Europea, Piloting Youth Guarantee partnerships on the ground. Case study: Effective outreach strategies to identify and reach out to NEETs, Bruselas 2015. 16 Véase también OIT, The Youth Guarantee in Europe: Outreach strategies targeting young people neither in employment, education or training, OIT Ginebra (próxima edición).
Una de las
observaciones
recurrentes de la
Comisión Europea es la
falta de un enfoque claro
para atraer a los jóvenes
inactivos hacia el apoyo
puesto a disposición por
los planes nacionales de
Garantía Juvenil
nacional.
25
combinación de: i) indicadores de ejecución y de resultados (para medir el desempeño individual) e ii) indicadores directos y de seguimiento (para medir si las actividades están dando resultados).17 También es posible construir indicadores de progresión (similares a los utilizados para las medidas de intervención temprana) que - una vez combinados con los indicadores directos y de seguimiento de EMCO - ofrezcan la posibilidad de realizar un seguimiento de los jóvenes desde su primer contacto con el sistema hasta su participación en los programas de integración laboral y situación posterior (véase el Gráfico 3, donde describen las actividades de alcance).
GRÁFICO 4: INDICADORES DE PROGRESIÓN PARA EL SEGUIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES DE ALCANCE
26
Sistemas de seguimiento y combinación de diversas bases de datos administrativas
ONGs
Municipios
Servicios sociales
Servicios de salud
Centros de juventud
Policía
Trabajadores juveniles (ONG)
Trabajadores sociales
Trabajadores en las calles para el alcance (contratados por prestadores de servicios públicos,
municipios)
Evaluación de necesidades individuales
Información
Asesoramiento, manejo de casos
Alcance para la motivación
Alcance sobre conciencia de uno mismo, autoestima
Comunicación, trabajo en equipo, preparación para el trabajo
Gestores de carrera
Programas de segunda oportunidad
Regreso a la educación formal y formación
Medidas de integración
laboral
Inscripción
Sistema GJ
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IDENTIFICACIÓN CONTACTO Y
PARTICIPACIÓN
GARANTÍA
JUVENIL
ALCANCE
SEGUIMIENTO A TRAVÉS DE INDICADORES DE
PROGRESIÓN
MARCO DE INDICADORES
PARA EL SEGUIMIENTO DE
LA GJ
Número de jóvenes desmotivados identificados (por año o
trimestre)
Número de jóvenes distanciados contactados y a quienes
se ofreció apoyo
Número de jóvenes que tienen un plan de acción individual
Número de jóvenes desmotivados que participan en servicios y programas de alcance (por tipo)
Número de jóvenes que han completado su plan (por tipo)
Entrada en la GJ (por características individuales)
Salida de la GJ
Proporción de jóvenes (desmotivados) aún en la fase preparatoria de la GJ después de 4 meses
Situación de los jóvenes después de salir del servicio de la GJ (a los 6, 12 y 18 meses)
APOYO
INDIVIDUALIZADO
17 Los dos últimos indicadores son los
del Marco de Indicadores para el
Seguimiento de la Garantía Juvenil.
Ejemplo:
Por ejemplo, en Bulgaria, dentro del marco de la Garantía Juvenil se utilizan enfoques entre
homólogos “peer-to-peer” para llegar a los jóvenes inactivos de 15 a 29. El objetivo de estos enfoques es incentivar a los jóvenes desmotivados a que se inscriban en las oficinas de trabajo o regresen al sistema de educación y formación. Aproximadamente 100 mediadores juveniles fueron contratados por el SEPE para trabajar en los municipios con altos porcentajes de jóvenes inactivos. Los mediadores actuaron como un puente entre los jóvenes y las autoridades y se dedicaron a aplicar estrategias de alcance y a trabajar en las calles. El papel de los mediadores es identificar y contactar a los jóvenes desmotivados, establecer una relación de confianza y desarrollar con ellos un plan de apoyo individualizado para regresar a la educación o entrar en el mercado de trabajo. En este caso se pueden utilizar indicadores de progresión. Estos también pueden ser utilizados para documentar la tasa de éxito de las actividades de contacto y participación.
Con el tiempo, también se pueden combinar indicadores de progresión y agregados para evaluar el éxito de las actividades de alcance. Mucho dependerá del alcance de las actividades implementadas, ya que con frecuencia éstas consumen muchos recursos, son de larga duración y llegan sólo a una pequeña fracción de jóvenes desmotivados (es decir, tienen poca cobertura).
El indicador más adecuado para medir los resultados agregados de las actividades de alcance es la tasa Nini, pero solamente se desglosa por situación laboral (jóvenes desempleados e inactivos) y por el registro en los Servicios Públicos de Empleo (este desglose puede ser solicitado al instituto de estadística nacional). A continuación, se proporciona un ejemplo de este tipo de análisis, con cifras de la Encuesta de Población Activa de 2013 (base) y 2015 (año de observación) de Bulgaria.
27
TABLA 5: JÓVENES QUE NO TRABAJAN, NI ESTUDIAN, NI RECIBEN FORMACIÓN,
BULGARIA (2013-2015)
2013 2015 Diferencia
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Desempleados 9.2 10.7 7.6 6.1 7.1 5.1 -3.1 -3.6 -2.5
Jóvenes (miles)
Tasa Nini (15-24) 324.2 154.4 170.4 263.9 121.0 142.7 -60.3 -33.4 -27.7
Inactivos 208.2 85.0 123.2 191.4 77.6 113.8 -16.8 -7.4 -9.4
Desempleados 116.1 69.4 46.7 72.5 43.2 29.3 -43.6 -26.2 -17.4
Fuente: EUROSTAT, Transition from education to work statistics
La tabla anterior muestra que se realizaron una serie de
actividades para luchar contra la inactividad (las tasas de jóvenes Nini inactivos disminuyeron 0,4 puntos porcentuales) obteniéndose mejores resultados en la reducción del desempleo juvenil. Sin embargo, estas cifras también deberían tener en cuenta la disminución de la población juvenil en el período considerado (en un 5,8 por ciento o 73 000 personas). En este caso, lo que se puede hacer es analizar el número de jóvenes inactivos contactados por los mediadores de los Servicios Públicos de Empleo y aquellos para quienes se desarrolló un plan de acción individual en el período de referencia, y de esta manera calcular la cobertura (es decir, la proporción de jóvenes inactivos con un plan de acción sobre el número total de jóvenes inactivos detectados por las encuestas de hogares). Por ejemplo, si los mediadores de los Servicios Públicos de Empleo ayudan, en promedio, a 10000 jóvenes cada año, esto representa una cobertura de alrededor del 5 por ciento de la población inactiva de jóvenes no estudiantes.
El mismo tipo de análisis puede ser utilizado para evaluar la mayor parte de actividades de alcance.
En el Recuadro 3, a continuación, se ofrecen ejemplos de otros indicadores que pueden ser útiles. Estos ejemplos provienen de una muestra de actividades de alcance incluidas en los Planes nacionales de Implantación de la Garantía Juvenil.
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29
7. ACTIVACIÓN
Los enfoques de activación se basan en las interacciones entre los sistemas de desempleo y de seguridad social, las políticas activas del mercado de trabajo y la condicionalidad de las prestaciones. El objetivo de estos enfoques es lograr que los desempleados de larga duración y las personas inactivas formen parte de la oferta laboral y contrarrestar los efectos potencialmente negativos que las prestaciones sociales pueden tener al condicionar la obtención de beneficios a la búsqueda activa de empleo y a la participación en medidas activas del mercado de trabajo. Las características clave de las estrategias de activación incluyen el requisito obligatorio de que los desempleados asistan a sesiones de asesoramiento, busquen activamente puestos de trabajo, acepten ofertas de trabajo adecuadas y participen en programas de formación o creación de empleo. Estos requisitos se acompañan de una serie de obligaciones por parte de los Servicios Públicos de Empleo, los cuales deben proporcionar a los desempleados servicios de empleo eficaces y medidas de integración laboral (obligación mutua).18
Los grupos objetivo "tradicionales" de los programas de activación son los beneficiarios de ingresos de sustitución, los cuales están condicionados a la disponibilidad para trabajar. Si el beneficiario no cumple con buscar empleo activamente recibe una sanción (como la disminución progresiva del pago de sus beneficios o su suspensión total). Dado que existen pruebas de que los programas de activación tienen un impacto positivo sobre el empleo, estas estrategias se han extendido a otros grupos de desempleados (padres solteros, beneficiarios por discapacidad o de asistencia social, pero también a jóvenes desempleados), pero con resultados mixtos.19
Las estrategias de activación dirigidas a los jóvenes suelen incluir una amplia gama de intervenciones, a saber:
Asistencia para la búsqueda de empleo: la mayoría de los países impone una serie de entrevistas obligatorias entre el demandante de empleo y el asesor. Los jóvenes también están obligados a informar regularmente sobre sus esfuerzos para buscar un empleo. Por su parte, los Servicios Públicos de Empleo proporcionan información sobre puestos vacantes.
Planes de acción individuales: estos planes - acordados entre el asesor y los jóvenes desempleados - determinan las actividades que los jóvenes llevaran a cabo para encontrar un trabajo, incluidas las de enviar solicitudes para puestos vacantes, el apoyo para mejorar el curriculum vitae y participar en programas de formación.
18 Martin J. P., Activation and Active Labour Market Policies in OECD Countries: Stylized Facts and Evidence on their Effectiveness, Documento de políticas IZA No. 84, junio de 2014; Immervoll H. Scarpetta S., Activation and employment support policies in OECD countries. An overview of current approaches, Documento de política IZA, 2012 19 En la mayoría de los países de la UE, el acceso de los jóvenes a las prestaciones de desempleo es muy limitado, tanto en lo que se refiere a los beneficios de seguro y de asistencia. Países como Austria, Estonia, Finlandia, Alemania, Hungría, Irlanda, Países Bajos, España y Reino Unido tienen asistencia para el desempleo para aquellos individuos que no califican para las prestaciones por desempleo.
30
Seguimiento y sanción: estas herramientas permiten a los Servicios Públicos de Empleo comprobar (y reaccionar) el cumplimiento de las obligaciones impuestas por las estrategias de activación. Dichas obligaciones pueden incluir, por ejemplo, aceptar ofertas de trabajo adecuadas, participar en programas de políticas activas del mercado de trabajo, enviar un número determinado de solicitudes o asistir a las reuniones con el asesor. El incumplimiento de una de estas obligaciones puede dar lugar a una sanción (reducción o suspensión de las prestaciones sociales. El tipo de sanción varía. Algunos países anulan por completo los beneficios por desempleo durante un período de tiempo determinado, mientras que otros sólo los reducen.
Derivación hacia programas activos del mercado de trabajo: la derivación hacia programas activos del mercado de trabajo puede ocurrir después de un período de búsqueda de trabajo ineficaz o después de haber llevado a cabo un análisis de selección/elaboración de perfiles para determinar el nivel de riesgo laboral que enfrenta el desempleado.20 Dentro del marco de la Garantía Juvenil, la mayoría de los
Estados miembros prevé reforzar los servicios de asistencia para la búsqueda de empleo y de asesoramiento y orientación, así como introducir o mejorar los sistemas de elaboración de perfiles y los planes de acción individuales (por ejemplo, en Bulgaria y Polonia). Asimismo, algunos países se encuentran estableciendo - dentro de las estructuras de los Servicios Públicos de Empleo existentes - equipos especializados de asesoramiento dirigidos a jóvenes, mientras que otros buscan fortalecer la cooperación con agencias de empleo privadas. En el caso de los Planes de Implantación de la Garantía Juvenil de Bélgica, Irlanda y Alemania se incluyen una serie de normas de activación (seguimiento de la búsqueda de empleo y sanción).21
Las estrategias de activación forman parte de la fase preparatoria de los sistemas de Garantía Juvenil, la cual va desde la inscripción del participante en el sistema hasta la aceptación de una oferta (ver Gráfico 1). Esto significa que en la asistencia para la búsqueda de empleo, el establecimiento de planes de acción individuales, y el seguimiento y la sanción, son aspectos fundamentales poder brindar de una oferta de empleo, educación continua, prácticas o aprendizaje de calidad a los beneficiarios.
20 En la Garantía de la Juventud, los jóvenes son derivados hacia medidas de apoyo a la integración laboral 21 Véase también OIT, The Youth Guarantee in Europe: Early intervention and activation strategies, OIT Ginebra (en preparación).
31
Por lo tanto, el éxito de las medidas de activación puede medirse mediante una combinación de indicadores de ejecución (participación en un servicio de activación específico) e indicadores EMCO de entrada y salida (especialmente la salida oportuna de la fase preparatoria de Garantía Juvenil y la situación al momento del seguimiento). Si las estrategias de activación funcionan como se espera, esto debería traducirse - con el tiempo - en un aumento de la proporción de jóvenes que salen de la fase preparatoria de la Garantía Juvenil de manera oportuna y (a nivel agregado) en la disminución del desempleo y de la inactividad juvenil, así como en un aumento del empleo juvenil.
Ejemplo:
En Letonia, por ejemplo, todos los jóvenes Nini que se inscribieron en el sistema de Garantía Juvenil en
2014 recibieron apoyo en la búsqueda de empleo y casi nueve de cada diez recibieron también orientación profesional (100 y 87 por ciento, respectivamente). En el mismo año, los jóvenes que salieron de la fase preparatoria de la Garantía Juvenil con una oferta de empleo representaron el 43,8 por ciento de todas las salidas (lo que equivale aproximadamente a 11.400 jóvenes), pero sólo el 9 por ciento de estas ofertas fueron subvencionadas. En base a estos datos se podría argumentar que el apoyo a la búsqueda de empleo y la orientación profesional brindados a los jóvenes al momento de inscribirse en la Garantía Juvenil - acompañado de una creciente demanda de mano de obra - aceleraron la transición de los jóvenes al empleo. Para corroborar esta afirmación se deben analizar los cambios en los indicadores agregados (véase el Recuadro 7).
TABLA 6: JÓVENES DENTRO DEL SISTEMA DE GARANTÍA JUVENIL, POR TIPO DE SERVICIO DE ACTIVACIÓN RECIBIDO, LETONIA (2014)
2014
Jóvenes 15-29
Medidas de activación Total de
entradas a GJ Total de salidas
de GJ Salidas hacia
empleo De los cuales, subsidiados
Apoyo búsqueda de empleo
31,900
31,903 26,014 11,392 1,011
Orientación profesional
27,750
32
TABLA 7: TENDENCIAS DEL MERCADO DE TRABAJO JUVENIL, LETONIA (2013-2014)
2013 2014 Diferencia
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
Porcentaje
Tasa Nini 15.6 13.9 17.3 15.2 12.6 17.9 -0.4 -1.3 +0.6
Tasa de desempleo
juvenil
16.3 16.4 16.3 14.3 13.9 14.9 -2.0 -2.5 -1.4
Proporción de
desempleo juvenil
9.3 10.1 8.6 8.4 8.9 7.8 -0.9 -1.2 0.8
Proporción de
empleo juvenil
47.8 51.3 44.2 50.3 55.2 45.1 +2.5 +3.9 +0.9
Miles de jóvenes
Ninis 59.5 27.1 32.3 54.0 22.8 31.1 -5.5 -4.3 -1.2
Total desempleo
juvenil
35.8 19.7 16.1 30.0 16.2 13.7 -5.8 -3.5 -2.4
Total empleo juvenil 182.7 100.1 82.6 178.8 100.3 78.4 -3.9 +0.2 -4.2
Fuente: EUROSTAT, Labour Force Survey, annual data 2013-2014
El Recuadro 7 muestra que la tasa Nini se redujo ligeramente en 2013-14, principalmente entre los hombres (los jóvenes vieron una mejora en el área del desempleo y la inactividad, mientras que la inactividad aumentó entre las mujeres jóvenes). En general, el número de jóvenes Nini disminuyó en un 9,2 por ciento (mientras que la población juvenil disminuyó un 6,8 por ciento).
Si se consideran sólo las tasas, se observa una notable mejora en la situación de los jóvenes en Letonia (tanto para los hombres como para las mujeres, aunque la mejora es más pronunciada para los hombres jóvenes). El número total de jóvenes desempleados disminuyó, pero también disminuyó el número de jóvenes con empleo. Esta discrepancia se debe, por un lado, a los factores demográficos (disminución de la población juvenil) y, por otro, a la disminución de la participación en la fuerza de trabajo (especialmente entre las mujeres jóvenes). Dado que tanto el empleo como el desempleo son indicadores retrospectivos (es decir, reaccionan a los cambios en el crecimiento económico y la demanda de trabajo con un retraso de un año), se puede argumentar que los resultados de las medidas de activación aún no son observables. Esto debe confirmarse con los indicadores de seguimiento (situación de los jóvenes a los 12 meses después de salir de la GJ).
33
Se puede utilizar el mismo tipo de análisis para todas las medidas de activación del sistema de la
GJ.
El Recuadro 4, a continuación, proporciona ejemplos de otros indicadores que pueden ser útiles. Estos ejemplos provienen de una muestra de medidas de activación incluidas en los Planes nacionales de Implantación de la Garantía Juvenil.
Las intervenciones
destinadas a mejorar de
manera más amplia el
sistema de prestación de
servicios de los Servicios
Públicos de Empleo (por
ejemplo, cambios en la
estructura y la organización)
constituyen una reforma de
política y deben analizarse
utilizando los indicadores
presentados en el capítulo 3.
34
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8. INTEGRACIÓN LABORAL
Las medidas de integración laboral previstas por la Garantía Juvenil se enfocan en ofrecer a los jóvenes poco cualificados y aquellos que abandonaron la escuela prematuramente la posibilidad de volver regresar a la educación, potenciar sus competencias y aptitudes de acuerdo con las necesidades del mercado de trabajo, utilizar subvenciones específicas y bien diseñadas en materia de salarios y contrataciones para facilitar su transición al trabajo y poner a su disposición más servicios de startup.22
En los planes de implantación de la Garantía Juvenil, las medidas que apoyan la integración laboral de los jóvenes Nini – correspondientes al tercer y último nivel de la intervención como se muestra en el Gráfico 1 - se agrupan en torno a cuatro ofertas posibles, a saber: (i) empleo, (ii) educación continua, (iii) aprendizaje y (iv) practicas. Cada Estado miembro desarrolla sus propias medidas de integración laboral, con objetivos diferentes. Es por este motivo que en este capítulo se brindan algunas sugerencias sobre el número mínimo de indicadores de seguimiento que deben ser recolectados y analizados para los diferentes programas incluidos en cada grupo (teniendo como base aquellos indicadores necesarios para presentar informes en el marco de la Garantía Juvenil y las intervenciones respaldadas por FSE/IEJ). Sin embargo, es importante resaltar la importancia de que cada Estado desarrolle sus propios marcos de seguimiento, con indicadores específicos establecidos en base a los objetivos de las medidas de integración laboral especificados en sus Planes de Implantación. 23
Como ya se ha mencionado en los otros pilares de la Garantía Juvenil, el primer paso para el análisis de los avances de las medidas de integración laboral es identificar los objetivos de cada programa y los indicadores más adecuados – entre aquellos previstos por los marcos nacional y europeo - para medir la ejecución (indicadores de proceso) y los resultados (indicadores de resultados). En términos generales, los indicadores a tener en cuenta son aquellos relacionados con: (i) la participación en cada medida específica y su conclusión (combinación de indicadores EMCO y FSE/IEJ para el seguimiento de la ejecución a nivel individual), (ii) la situación de los participantes al momento del seguimiento (combinación de indicadores EMCO, FSE/IEJ e indicadores de calidad para evaluar los resultados obtenidos en cada medida específica) y (iii) los indicadores agregados de educación y del mercado de trabajo (indicadores agregados EMCO para evaluar la contribución acumulativa de las medidas de integración).
35
22 Comisión Europea, The Youth Guarantee and Youth Employment Initiative three years on, Estrasburgo, 2016. 23 La nota técnica The Youth Guarantee in Europe: Labour market integration measures (OIT de Ginebra) examina las principales características de diseño de los programas de empleo juvenil que produjeron resultados positivos en el mercado de trabajo en los últimos veinte años con el fin de comparar las medidas de integración laboral implementadas en el marco de los sistemas de Garantía
Juvenil nacionales.
8.1 TRANSICIÓN AL EMPLEO
Las medidas incluidas en el apartado “empleo” de los sistemas de Garantía Juvenil incluyen: los subsidios a la contratación, los sistemas de auto empleo y los incentivos al start-up, así como las obras públicas.
Para evaluar el desempeño de estos programas se utilizan los indicadores de participación y de situación laboral al momento del seguimiento (según el modelo de los indicadores del FSE/IEJ). Los jóvenes beneficiarios que salen de la fase preparatoria de la Garantía Juvenil (es decir, aquellos que aceptan una oferta de empleo subsidiada o de trabajo por cuenta propia) se convierten en "participantes". La situación de estos jóvenes tras la participación en el programa se controla a intervalos regulares. Sin embargo, para evaluar el desempeño global de la medida, también es necesario verificar la calidad de los resultados obtenidos por los jóvenes beneficiarios. Con el tiempo, el desempeño de estos programas también puede evaluarse examinando los cambios en los indicadores agregados. Al hacer esto no se está estableciendo una causalidad entre el programa y los cambios en los indicadores agregados, pero puede servir para tener una idea de si el programa está contribuyendo al logro de los resultados globales de la Garantía Juvenil.
Ejemplo:
En Portugal, por ejemplo, el programa Reembolso da taxa social única tiene como objetivo reducir los
costes de los empleadores para la contratación de jóvenes desempleados. Para analizar el desempeño de este programa, se pueden combinar los indicadores de entrada/salida del marco de indicadores de seguimiento (EMCO) con los indicadores de ejecución y de resultados.
El Recuadro 8a presenta los datos de seguimiento directo (derivados del marco de indicadores EMCO) del sistema de Garantía Juvenil de Portugal en 2014. Las cifras muestran que sólo el 12,5 por ciento de todas las salidas que derivaron en un empleo fueron subvencionadas (lo cual argumenta a favor de los enfoques de activación aplicados por los Servicios Públicos de Empleo). El reembolso del programa de contribuciones a la seguridad social cubre a la mayoría de beneficiarios de la GJ que recibieron una oferta de empleo subsidiada.
La Tabla 8b muestra la definición de los indicadores de ejecución y de resultados que se deben revisar y proporciona sugerencias sobre cómo analizarlos. El indicador "número de jóvenes que participan en la medida" proviene de fuentes administrativas (la base de datos de los Servicios Públicos de Empleo) y debe coincidir con el número de jóvenes que salieron de la fase preparatoria de la GJ con una oferta.
La última sección de
este capítulo también ofrece
algunas ideas sobre cómo
analizar los datos de entrada y
salida generados dentro del
marco de indicadores EMCO.
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El mismo tipo de análisis puede ser utilizado para cada uno de los programas que aparecen en el
grupo de “empleo”. El total de los resultados de todos los programas de empleo y autoempleo incluidos en este grupo, permitirá evaluar su posible contribución a los cambios en los indicadores agregados del mercado de trabajo (relación empleo-población, tasa de desempleo juvenil, relación de desempleo juvenil a adulto y tasa Nini). 25
El Recuadro 5, a continuación, proporciona ejemplos de otros indicadores que pueden ser útiles. Estos ejemplos provienen de una muestra de programas de empleo incluidos en los Planes nacionales de Implantación de la Garantía Juvenil.
25 El impacto causal de estos programas sólo puede determinarse mediante una evaluación contrafactual.
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8.2 EDUCACIÓN CONTINUA Y FORMACIÓN
Las medidas incluidas en la oferta de “educación continua y formación” incluyen programas muy diversos, desde la educación de segunda oportunidad hasta la formación profesional, combinando el aprendizaje teórico con la práctica basada en el trabajo y la formación en ocupaciones de alta tecnología. Lo que todos estos programas tienen en común es que se esfuerzan por proporcionar a los jóvenes un nivel de cualificación superior, lo que a su vez debe aumentar su probabilidad de encontrar un trabajo. Los múltiples objetivos que fundamentan el diseño de estas se reflejan en la amplia gama de indicadores que se deben analizar.
Para medir el desempeño de estos programas, los indicadores de ejecución contemplan la participación y la finalización del programa (siendo esta última de gran importancia para valorar la capacidad de retención de la intervención), mientras que los indicadores de resultados incluyen - además de la situación laboral al final del programa - indicadores para medir la cualificación adicional obtenida por los participantes. Al analizar la situación de los jóvenes participantes al momento del seguimiento, también es importante incluir indicadores que midan la calidad de su educación y formación (por ejemplo, la correspondencia de competencias vertical y los niveles de empleo y de ingresos). 28
Además, para analizar el efecto de los programas de educación y formación sobre otras medidas de integración laboral, se deben observar los cambios en los indicadores agregados relacionados tanto con el mercado de trabajo (tasas Nini, empleo y desempleo) como con el nivel educativo (en especial la proporción de jóvenes con un nivel CINE 3-8, y el porcentaje de jóvenes con un nivel CINE 0-2).
Ejemplo:
El sistema de Garantía Juvenil en Letonia ofrece a los jóvenes la oportunidad de participar en programas de
formación profesional continua (que conducen a una cualificación de nivel 6), así como en programas de promoción vocacional (que conducen a una cualificación de nivel 5). El objetivo de ambos programas es aumentar la cualificación de los participantes, algo imprescindible para obtener mejores oportunidades de empleo. La Tabla 9a presenta los datos de seguimiento directo (marco de indicadores EMCO) del sistema de Garantía Juvenil en Letonia en 2014, mientras que la Tabla 9b presenta una explicación de los indicadores de ejecución y de resultados y ofrece sugerencias para analizarlos. El indicador "número de jóvenes que participan en la medida" proviene de fuentes administrativas y debe coincidir con el número de jóvenes que salieron de la fase preparatoria de la GJ con una oferta para el programa de formación profesional analizado.
27 Véase la Comisión Europea, Frequently asked questions about the Youth Guarantee, abril de 2015 y la OIT, “Good quality” offers of employment, continued education, apprenticeship and traineeship in the Youth Guarantee, OIT Ginebra, próximamente. 28 Véase OIT, Good quality” offers of employment, continued education, apprenticeship and traineeship in the Youth Guarantee, op.cit.
Según las directrices
de la Comisión Europea un
programa de educación o
formación que no conduce a
una cualificación reconocida
no constituye una oferta de
calidad. 27
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42
El mismo tipo de análisis puede utilizarse para
todos los programas que pertenecen la oferta de “educación continua y formación”.
El Recuadro 6, a continuación, ofrece ejemplos de otros indicadores que pueden ser útiles. Estos ejemplos provienen de una muestra de medidas de educación y capacitación incluidas en los Planes nacionales Implantación de la Garantía Juvenil.
RECUADRO 6: EJEMPLOS DE INDICADORES Y ANÁLISIS DE DATOS PARA ALGUNAS
MEDIDAS DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN
Medida y justificación Indicadores de desempeño Análisis
Ejecución Resultados
Programas de segunda oportunidad. Estos programas proporcionan a los jóvenes que no lograron recibir una educación, una oportunidad de obtener una cualificación para entrar al el mercado de trabajo o avanzar hacia la educación continua y formación.
Número de jóvenes que participan en el programa (anualmente)
Número de jóvenes participantes que completaron el programa
Número de participantes que obtienen una cualificación reconocida;
Situación de los jóvenes participantes a los 6, 12 y 18 meses (empleo, educación, aprendizaje, práctica)
Para los que trabajan:
Proporción de jóvenes con un trabajo de calidad
En un primer momento se analizan las tasas de deserción y de finalización (ya que estos programas suelen ser largos y la retención puede ser un problema). Si el programa tiene un alcance bastante amplio, tal vez valga la pena comparar la cobertura de la intervención con el número de jóvenes con bajo nivel de estudios.
El objetivo principal de estos programas es proporcionar a los jóvenes una formación que les permita acceder al mercado de trabajo (y aquí entran en juego la indicadores de empleo) o a la educación continua (matriculación en cursos de nivel superior). Si existe realmente una relación entre el rendimiento educativo y los resultados de empleo, entonces se puede inferir que una cualificación educativa reconocida puede conducir a más oportunidades de empleo. Al momento del seguimiento es necesario también analizar la calidad de los puestos de trabajo, y la correspondencia de sus competencias, el tipo de contrato y el nivel de ingresos.
Programas de formación profesional inicial. Estos programas suelen dirigirse a jóvenes con baja cualificación y buscan proporcionarles competencias profesionales necesarias para desempeñar las tareas de un trabajo. Como suelen ser parte integrante del sistema nacional de educación y formación, también ofrecen acceso a cursos de educación y formación de nivel superior.
Número de jóvenes que participan en el programa (anualmente)
Número de jóvenes participantes que completaron el programa
Número de participantes que obtienen una calificación profesional de nivel 3;
Situación de los jóvenes participantes a los 6, 12 y 18 meses (empleo, educación, aprendizaje, práctica)
Para los que tienen un empleo:
Participación de jóvenes con un trabajo de calidad
En este caso, el análisis sigue el esquema descrito anteriormente (participación, finalización, obtención de cualificaciones y situación al momento del seguimiento). Como mencionad, el desempeño de los programas y sus beneficios en el mercado de trabajo pueden compararse con programas similares para entender su efectividad.
43
8.3 APRENDIZAJE
Los programas de aprendizaje son una forma de educación y formación profesional que combinan y alternan períodos de aprendizaje teórico en el aula y formación práctica en el lugar de trabajo y brindan una cualificación formal reconocida en el mercado de trabajo. En algunos casos se hace hincapié en el aprendizaje en la escuela, mientras que en otros predomina la experiencia laboral.29 Esta definición de “aprendizaje” es más amplia que la definición utilizada por la Comisión Europea en la Alianza Europea para el Aprendizaje ya que busca captar los múltiples enfoques utilizados por los Estados miembros en el área del aprendizaje. Estos enfoques suelen incluir programas ofrecidos dentro del sistema formal de educación y formación (principalmente dirigidos a estudiantes y jóvenes en edad escolar), así como sistemas organizados en el marco de políticas activas del mercado de trabajo (PAMT), dirigidos a los jóvenes Nini. 30
Los sistemas de Garantía Juvenil incluyen programas basados en el aprendizaje ya que estos han mostrado ser eficaces al proporcionar a los jóvenes las competencias relevantes para el mercado laboral y mejorar la transición de la escuela al trabajo. 31 Lo que distingue un aprendizaje de un programa de formación profesional que alterna el aprendizaje teórico en el aula y la formación práctica en el lugar de trabajo es la existencia de un contrato de aprendizaje (un contrato jurídicamente vinculante) que especifica el contenido del aprendizaje y la formación, las condiciones de trabajo (salario, horas de trabajo, prestaciones sociales) y el tipo y nivel de las cualificaciones que se obtendrán. Si el programa no cumple estos requisitos, entonces debe ser incluido en el grupo de "educación continua y formación", y no en el de "aprendizaje".
Los indicadores utilizados para medir el desempeño del aprendizaje son similares a los utilizados para la educación continua y la formación. Los indicadores de ejecución miden la participación y la finalización (siendo esta última esencial para valorar la capacidad de retención del programa de aprendizaje), mientras que los indicadores de resultados incluyen - además de la situación laboral del participante al final del programa - indicadores para medir las cualificaciones obtenidas por los participantes. Al examinar la situación de los jóvenes al momento del seguimiento, es importante incluir también indicadores que midan la calidad del aprendizaje (por ejemplo, la correspondencia vertical de las competencias y los niveles de empleo y de ingresos).32
29 Véase Key elements of quality apprenticeship, Grupo de Trabajo del G20 sobre el empleo, septiembre de 2012, disponible en http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---ifp_skills/documents/publication/wcms_218209 .pdf. 30 Dentro de la Alianza Europea para el Aprendizaje la Comisión Europea se define el aprendizaje como "... aquellas formas de Formación Profesional Inicial (FPI) que combinan y alternan la formación en empresas (en el lugar de trabajo) con la educación escolar (períodos de educación teórica/práctica en una escuela o centro de formación) y cuya finalización satisfactoria conduce a un título de certificación de FPI reconocido a nivel nacional”. Comisión Europea, Preguntas frecuentes sobre la Garantía Juvenil, abril de 2015. Véase también European Commission, Apprenticeship supply in the Member States of the European Union. Informe final, 2012, disponible en http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=6633&visible=1 31 Véase la Declaración del Consejo "Alianza europea para el aprendizaje", octubre de 2013, descargable en http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/lsa/139011.pdf 32 Véase OIT “Good quality” offers of employment, continued education, apprenticeship and traineeship in the Youth Guarantee, op.cit.
44
Por otro lado, para analizar el efecto de los programas de aprendizaje sobre otras medidas de integración laboral, se deben observar los cambios en los indicadores agregados relacionados tanto con el mercado de trabajo (tasas Nini, empleo y desempleo) como con el nivel educativo. Sin embargo, esto dependerá del alcance del aprendizaje (es decir, el número de jóvenes que obtuvieron un lugar dentro del sistema de aprendizaje).
Ejemplo:
El sistema de Garantía Juvenil en Portugal ofrece a los jóvenes la posibilidad de participar en cursos de
aprendizaje organizados por el Servicio Público de Empleo. Estos cursos de aprendizaje conducen a una cualificación de nivel 4, la cual puede ser utilizada para encontrar un puesto de trabajo de nivel básico o acceder a cursos de educación continua y formación (nivel 5). En la Tabla 10a, a continuación, se presentan los datos de seguimiento directo (marco de indicadores EMCO) del sistema portugués de Garantía Juvenil en 2014, mientras que el Recuadro 10b muestra la definición de los indicadores de ejecución y de resultados y ofrece algunas sugerencias sobre cómo analizarlos. El indicador "número de jóvenes que participan en la medida" proviene de fuentes administrativas y debe coincidir con el número de jóvenes que salieron de la fase preparatoria de la Garantía Juvenil con una oferta para participar en el programa de aprendizaje analizado.
El mismo tipo de análisis puede utilizarse para todos los programas que pertenecen al grupo
“aprendizaje” (por ejemplo, un país puede ofrecer un aprendizaje dual como parte de su sistema de educación formal o programas de aprendizaje como parte de las PAMTs). Los indicadores para medir el desempeño de los programas de aprendizaje son siempre los mismos (es decir, la participación, la finalización, la cualificación alcanzada y la situación al momento del seguimiento), independientemente de cómo estén organizados.
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46
8.4 PRÁCTICAS
Los sistemas de prácticas son relativamente nuevos pero han adquirido una gran importancia como medio para proporcionar a los jóvenes una experiencia basada en el lugar de trabajo – algo que es altamente valorado por los empleadores – y, por lo tanto, facilitar la transición de la escuela al trabajo. 33
La Recomendación del Consejo de 2014 sobre un Marco de calidad para los períodos de prácticas destaca dos cuestiones muy importantes relativas a la calidad de los sistemas de prácticas. Por un lado, la falta de un contenido de aprendizaje sólido, y por el otro, las malas condiciones de trabajo (largas horas de trabajo, falta de cobertura social, riesgos para la salud y la seguridad, poca o ninguna compensación y larga duración). La Recomendación abordó estas preocupaciones y estableció una serie de criterios mínimos de calidad (sobre el contenido del aprendizaje, la duración de las prácticas y las condiciones de trabajo) que los Estados miembros deben cumplir. 34 Las medidas que forman parte del grupo "practicas” suelen incluir aquellos períodos de aprendizaje y experiencia laboral organizados en el marco de las PAMTs y los períodos de prácticas transnacionales. Quedan excluidos los períodos de prácticas que constituyan una parte obligatoria o facultativa de los planes de estudios académicos y/o profesionales y la formación profesional obligatoria.
El objetivo de los períodos de prácticas es ofrecer a los jóvenes un período de experiencia laboral que facilite su transición al empleo. Por esta razón, los indicadores para medir el desempeño de estas intervenciones deben examinar los niveles de participación y finalización (ejecución), así como la situación laboral de los participantes al momento del seguimiento (resultados). Al analizar los indicadores de resultado, es importante incluir también indicadores que midan la pertinencia de las prácticas (como, la proporción de participantes reclutados por la empresa/organización que ofreció la práctica, correspondencia vertical, tipo de contrato y niveles de ingresos). Al igual que las otras medidas de integración laboral, el efecto acumulativo de los sistemas de prácticas debería ser observable a través de cambios en los indicadores del mercado laboral (tasas Nini, empleo y desempleo).
33 Rosas G., “In search of benchmarks for quality internships”, en el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (UNDESA), World Youth Report: Civic engagement, Nueva York, 2016. 34 Véase la Recomendación del Consejo relativa a un Marco de calidad para los períodos de prácticas, marzo de 2014, descargable en http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/lsa/141424.pdf
47
Ejemplo:
Por ejemplo, el sistema de Garantía Juvenil en Portugal ofrece a los jóvenes la posibilidad de
participar en diversos tipos de prácticas (en empresas privadas, en instituciones públicas a nivel central y local, así como en organizaciones y empresas internacionales). La Tabla 11a presenta los datos de seguimiento directo (marco de indicadores EMCO) del sistema de Garantía Juvenil en Portugal en 2014 y las cifras relativas a las prácticas organizadas por los Servicios Públicos de Empleo en empresas privadas (Estágios Emprego). La Tabla 11b muestra la definición de los indicadores de ejecución y de resultados y proporciona algunas sugerencias sobre cómo analizarlos.
El mismo tipo de análisis puede utilizarse para
todos los programas que pertenecen al grupo de “aprendizaje” aunque la definición de los indicadores sea siempre la misma - independientemente de cómo y dónde se organice.
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9. ANÁLISIS DE LOS DATOS DE ENTRADAS
Y SALIDAS
Como se mencionó en la sección 2.2, la metodología desarrollada por el Comité de Empleo (EMCO) para supervisar la Garantía Juvenil estableció tres conjuntos de indicadores: i) indicadores agregados (para supervisar indirectamente el efecto de la Garantía Juvenil a nivel nacional); ii) indicadores de seguimiento directo (para medir la prestación de la Garantía Juvenil a través de las entradas y salidas, así como de la cobertura) e iii) indicadores de seguimiento (para medir los resultados de las medidas implementadas).
Con el fin de garantizar la consistencia entre los datos y facilitar la presentación de informes, la Comisión Europea facilitó a los Estados miembros una plantilla de presentación de datos en Excel que calcula automáticamente los indicadores clave y complementarios en base a una lista predeterminada que aparece en las diferentes hojas de la plantilla (entradas, existencias, salidas y seguimiento por tipo de oferta) .35
Esta plantilla puede ser una herramienta muy útil para comprobar los avances realizados en el
sistema nacional de Garantía Juvenil.
El Anexo 1, a continuación, proporciona algunas ideas
sobre cómo analizar los datos que aparecen en las diferentes hojas de la plantilla.
35 Véase en el Anexo 1 una lista de los indicadores clave y complementarios especificados en el marco de indicadores EMCO.
50
REFERENCIAS
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European Union. Informe Final, 2012
− Reducing early school leaving: Key messages and policy support.
Informe Final del Grupo de Trabajo Temático sobre el Abandono
Escolar, 2013
− Comité de Empleo, Indicator Framework for Monitoring the Youth
Guarantee, April 2015
− Piloting Youth Guarantee partnerships on the ground. Case study:
Effective outreach strategies to identify and reach out to NEETs,
Bruselas, 2015
− The Youth Guarantee and Youth Employment Initiative three years
on, Estrasburgo, 2016
− Frequently asked questions about the Youth Guarantee, April 2015
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Septiembre, 2015
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from Education and Training in Europe: Strategies, Policies and
Measures. Informe Eurydice y Cedefop, Luxemburgo, 2014.
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training: Characteristics, costs and policy responses in Europe,
Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo, 2012
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young people neither in employment, education or training, OIT
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(próximamente).
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OECD countries. An overview of current approaches, Revista de
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McLaren, K., Reconnecting Young People. A review of the risks,
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Desarrollo Social de Nueva Zelandia, Serie de Reportes sobre la
Transición de la Juventud, 2003
Rosas G., “In search of benchmarks for quality internships”, en
Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones
Unidas (UNDESA), World Youth Report: Civic engagement, New
York, 2016.
53
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