dictamen nº. 163/2004, de 22 de diciembre....

DICTAMEN 163

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DICTAMEN Nº. 163/2004, de 22 de diciembre.*

Expediente relativo a Proyecto de Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha.

ANTECEDENTES

El Proyecto de Decreto Legislativo pretende refundir en un único texto normativo la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística así como la Ley 1/2003, de 17 de enero, de modificación de aquélla. La labor refundidora en-comendada al Gobierno regional por esta última Ley comprende la regularización, aclara-ción y armonización de las disposiciones legales objeto de la misma.

El texto del Proyecto de Decreto Legislativo que se somete a dictamen consta de Expo-sición de Motivos, un artículo que aprueba el texto refundido, una Disposición derogatoria que deja sin efecto las normas legales que se incorporan al Decreto Legislativo y declara expresamente vigentes ciertas normas reglamentarias dictadas en desarrollo de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, y una Disposición final que fija la entrada en vigor del Decreto Legislativo y del texto refundido el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha. Por su parte el texto refundido consta de una Disposición preliminar, 201 artículos estructurados en siete Títulos, una Disposición adicional, siete transitorias, y dos finales.

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

- La Disposición final primera de la Ley 1/2003, de 17 de enero, de modificación de la -Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, habilitó al Gobierno regional para que en el plazo de seis meses a contar desde la entrada en vigor de la misma (que tuvo lugar el 27 de marzo de 2003) elaborara y aprobara “un texto único de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de ordenación del territorio y de la actividad urbanística, que incorpore las modificaciones introducidas en ella por esta Ley y denomine en euros las pertinentes disposiciones de la misma”, comprendiendo dicha labor de refun-dición “la regularización, aclaración y armonización de las disposiciones legales objeto de la misma”.

El Gobierno regional no hizo uso en el plazo establecido de la habilitación otorgada, motivo por el cual le fue nuevamente conferida por la Disposición adicional duodécima de la Ley 14/2003, de 18 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunida-des de Castilla-La Mancha para el año 2004. Disposición que estableció lo siguiente: “El Consejo de Gobierno podrá hacer uso de la autorización establecida en la Disposición Final Primera de la Ley 1/2003, de 17 de enero, de Modificación de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, para elaborar y aprobar el texto único de la Ley 2/1998, de 4 de junio durante el año 2004”.

* Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez

Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2004

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La posibilidad de que mediante Ley de Presupuestos del Estado se pudiese otorgar al Gobierno un nuevo plazo autorizatorio para elaborar un texto refundido, teniendo en cuen-ta los límites formales y materiales que respecto a dicha Ley se deducen del artículo 134 de la Constitución, constituye una cuestión que fue resuelta por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo. En dicha Sentencia se examinó la constitucionalidad de la Disposición final quinta de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Ge-nerales del Estado para 1992, disposición que estableció como plazo de utilización de la habilitación concedida en la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen del Urbanístico y Valoraciones del Suelo, para aprobar un texto refundido de las disposiciones estatales vigentes sobre suelo y ordenación urbana, el de los seis primeros meses del año 1992.

En concreto, dicho Alto Tribunal, tras poner de relieve su doctrina sobre los límites constitucionales al contenido material de las Leyes de Presupuestos del Estado, señaló respecto de la disposición impugnada lo siguiente:

“[...] A los efectos de un ponderado contraste constitucional, no cabe desconocer la singularidad que ofrece un precepto como el aquí enjuiciado, que al implicar un simple acto de autorización legislativa dirigido sólo al Gobierno para que proceda a refundir, redu-ciéndolas a unidad, disposiciones normativas vigentes dispersas, carece por sí mismo de contenido propio regulador y, por consiguiente, no tiene virtualidad para incidir en los límites materiales ex art. 134 C.E. que para las Leyes de Presupuestos ha declarado nuestra jurisprudencia constitucional [...]

La Disposición Final quinta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992 no incorpora “disposiciones de carácter general en materia propias de la Ley ordina-ria” (STC 65/1990, fundamento jurídico 3º) o “normas típicas del Derecho codificado” [STC 76/1992, fundamento jurídico 4º b)], ni tampoco “una norma reguladora, aunque sea en clave negativa, de la naturaleza y el régimen jurídico” de un instituto (STC 178/1994, fundamento jurídico 5º).

Por otra parte, tal disposición no supone en modo alguno una “restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo” [SSTC 65/1987, fundamento jurídico 5º; 76/1992, fundamento jurídico 4º a)]. Las facultades de examen, enmienda y aprobación de las Cámaras Legislativas fueron ejercidas plenamente al aprobar la Ley 8/1990 [...] . Nada ha sido hurtado al debate parlamentario ni se han menoscabado las potestades legislativas de las Cortes Generales y el respeto a las minorías parlamentarias en el sentido proscrito por la Constitución como consecuencia de la utilización de un procedimiento legislativo especial, como es el presupuestario (SSTC 27/1981, fundamento jurídico 6º; y 76/1992, fundamento jurídico 4º), ni tampoco el debate presupuestario y el “contenido primordial que caracteriza a la Ley de Presupuestos” han resultado desvirtuados por la introducción en ella de una peculiar delegación legislativa como la aquí contemplada.

Desde la perspectiva de la seguridad jurídica, y con independencia de que no se haya llevado a cabo una regulación jurídico-material cuando se autoriza la refundición de la Ley de reforma con los textos legales anteriores, primero en la misma Ley 8/1990 y luego en la Ley 31/1991 de Presupuestos Generales del Estado, las Cortes Generales, lejos de producir inseguridad jurídica, han servido a este principio constitucional (art. 9.3), también en cuan-to habilitan al Gobierno para reducir a unidad las sucesivas reformas legales” (Fundamen-to Jurídico 2).

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Debe tenerse en cuenta además que el Tribunal Constitucional ha venido proclamando con motivo del examen de concretas leyes presupuestarias de índole autonómica, la existen-cia de una sustancial identidad entre las normas que, integrantes del bloque de la constitu-cionalidad, son aplicables a las instituciones presupuestarias autonómicas y lo dispuesto respecto de los Presupuestos Generales del Estado en el artículo 134.2 de la Constitución, razón ésta que le ha llevado a afirmar la existencia de “un principio general de que el con-tenido de la Ley de Presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la política económica en que se sustenta, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto” (entre otras, Sentencias 174/1998, de 23 de julio, 130/1999, de 1 de julio, y 180/2000, de 29 de junio).

Entiende por tanto este Consejo, que la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, en relación con la Disposición final quinta de la Ley 31/1991, de 20 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, es per-fectamente trasladable a la habilitación conferida al Gobierno regional por la Disposición final primera de la Ley 1/2003, de 17 de enero, y que en consecuencia dicha Disposición no supone vulneración alguna de los límites materiales de la Ley aprobatoria de los Presu-puestos Generales de la Comunidad Autónoma.

Por otra parte, y a mayor abundamiento, en algunas Sentencias del Tribunal Constitu-cional, el criterio determinante de la constitucionalidad o no de los preceptos incluidos como contenido virtual, posible o eventual de las Leyes de Presupuestos ha sido el procedi-miento parlamentario para su aprobación, ya que una de las razones fundamentales para excluir del contenido de los Presupuestos del Estado toda materia que no esté directamente relacionada con la expresión cifrada de ingresos y gastos es la limitación de este especial debate parlamentario con relación al del procedimiento legislativo común (Sentencias 116/1994, de 18 de abril, y 130/1999, de 1 de julio).

Si aplicamos esta doctrina a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha nos en-contramos con que el procedimiento reglamentario de discusión y aprobación del Proyecto de Ley de Presupuestos en las Cortes de Castilla-La Mancha recoge determinadas particu-laridades o especificidades. Pero tales peculiaridades, lejos de restringir las facultades del Parlamento en relación con la tramitación de otros Proyectos de Ley, en esta Comunidad Autónoma conllevan una mayor garantía de la intervención de los parlamentarios en este procedimiento.

- Por lo que respecta al alcance de la refundición, queda claro, a tenor de la Ley dele-gante, que la misma se circunscribe a la formación de un texto único de la Ley 2/1998, de 4 de junio, en el que habrán de incorporarse las modificaciones introducidas por la Ley 1/2003, de 17 de enero, y que la autorización de refundición comprende la facultad de regu-larizar, aclarar y armonizar los textos legales objeto de la misma. Ello implica que en el presente caso la tarea refundidora no debe circunscribirse necesariamente a la mera yuxta-posición de las disposiciones, sino que el Gobierno regional, al llevarla a cabo, debe articu-lar un cuerpo homogéneo y coherente de normas en materia de ordenación del territorio y de la actividad urbanística.

- El artículo 15.2.e) del Proyecto introduce un nuevo objeto para las Instrucciones Técnicas de Planeamiento consistente en «la definición de requisitos sustantivos que deban


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cumplir determinadas actividades en suelo rústico». Competencia que, al ser incorporada a las indicadas Instrucciones, se sustrae a la potestad planificadora de los Municipios para atribuirla al Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística, que es a quien corresponde aprobar aquéllas, sin habilitación legal alguna para ello en las normas que se refunden.

En el informe evacuado por el Servicio de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Vivienda y Urbanismo se justifica tal innovación en la necesi-dad de concordar las materias que puede ser objeto de las Instrucciones Técnicas de Pla-neamiento con lo previsto en el artículo 63.1.1º.a) y b) de la LOTAU; sin embargo, «la definición de requisitos sustantivos que deban cumplir determinadas actividades en suelo rústico» que se incluye en el proyecto de texto refundido va mucho más allá de la fijación de superficies mínimas que para edificaciones adscritas al sector primario y para las viviendas familiares atribuyen las letras a) y b) del artículo 63.1.1º a las Instrucciones Técnicas de Planeamiento.

Por ello, el artículo 15.2.e) del Proyecto sólo no incurrirá en el denunciado vicio de «ultra vires» si restringe su contenido hablando de «la definición de los requisitos sustanti-vos que, según el artículo 63.1.1º, a) y b), deben cumplir las actividades en suelo rústico a las que se refieren tales letras» u otra fórmula similar.

- El artículo 38.1.a) del Proyecto, en su primer párrafo, sólo admite que los particula-res puedan promover, en desarrollo de un Programa de Actuación Urbanizadora, además de los Planes Parciales, los Planes Especiales de Reforma Interior, cuando la LOTAU per-mitía que los particulares pudiesen promover, en desarrollo de un Programa de Actuación Urbanizadora, otras clases de Planes Especiales.

Por consiguiente, la restricción que se produce incurre en vicio de «ultra vires».

Por su parte, el mismo artículo 38.1.a) introduce un nuevo párrafo tercero del si-guiente tenor: «Respecto de los Planes Especiales que afectan a elementos integrantes de la ordenación detallada, únicamente la Administración, de oficio, podrá promoverlos y apro-barlos».

La razón que se da, en el «Informe del Servicio de Asuntos Jurídicos al Proyecto de Decreto legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística» que obra en el expediente remitido a dictamen, justifica esta innovación diciendo que «con ello se aclara que estos Planes Especiales que afectan a la ordenación detallada, de forma independiente, es decir, sin integrarse en un PAU, sólo pueden ser promovidos por la Administración de oficio, excluyendo a los particu-lares».

Si bien esto es lo que dice el párrafo primero del artículo 38.1.a), «in fine», no existe, sin embargo, precepto alguno en los textos que se refunden del que resulte que un particu-lar no pueda ser adjudicatario de un Programa de Actuación Urbanizadora relativo a un Plan Especial que afecte a elementos integrantes de la ordenación detallada. Es más, el artículo 38.1 de la Ley 2/1998, en redacción que no fue modificada por la Ley 7/2003 y que incluso se mantiene en el texto refundido, comienza hablando, en forma inequívoca, de «la elaboración y tramitación de los [...] Planes Especiales que afecten a elementos integrantes de la ordenación detallada [...] de iniciativa [...] particular».

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Por todo ello, también en el párrafo tercero del artículo 38.1.a) del Proyecto se incu-rre en exceso del contenido que este precepto tenía en la LOTAU, incurriendo, además, en contradicción entre lo que se permite al principio del precepto -Planes Especiales que afec-ten a elementos integrantes de la ordenación detallada de iniciativa particular- y lo que se prohíbe en este párrafo -Planes Especiales que afectan a elementos integrantes de la orde-nación detallada de iniciativa particular-.

- El artículo 64.7.c), «in fine», dispone, con relación a la posibilidad de consulta so-bre actuaciones urbanizadoras en suelo rústico, que «transcurrido un plazo de tres meses sin que el Ayuntamiento Pleno se hubiese pronunciado sobre dicha consulta, se entenderá en sentido negativo». Párrafo que no aparecía en ninguna de las Leyes refundidas y que viene, por tanto, a introducir un nuevo supuesto de silencio negativo sin apoyo legal alguno.

- La Disposición transitoria primera del proyecto de texto refundido, en su apartado 1.1.c), se ocupa de la regularización de uso residencial de las actuaciones realizadas en suelo rústico, con infracción o al margen de la legislación urbanística en vigor con anterio-ridad a la Ley 1/2003, mediante su delimitación en un área territorial homogénea, distin-guiendo que tales actuaciones no superen la densidad de 6 viviendas por hectárea o que sí la superen, estableciéndose, en el primer supuesto, que el suelo se clasificará como rústico de reserva y se someterá a una serie de reglas que se detallan en la misma Disposición.

Con esta Disposición se pretende aclarar lo que establecía la Disposición transitoria de la Ley 1/2003, en su apartado 1.1.c), que, en el supuesto de asentamientos de menos de 6 viviendas por hectárea, se remitía al régimen previsto en la letra b) del apartado 1º del número 1 del artículo 63. Se omite, sin embargo, en la disposición una limitación que apa-rece recogida en el mencionado artículo 63.1.1º.b), segundo párrafo, cual es la de que, en la ordenación que se prevea para tales asentamientos, en ningún caso podrá superarse la densidad de más de 6 viviendas por hectárea. Limitación que debe incorporarse a la dispo-sición transitoria primera del texto refundido para que sea trascripción fiel de las Leyes que refunde.

CONSIDERACIONES

I

El artículo 54, apartado 2, de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, establece la preceptividad del dictamen de este último órgano respecto de los “Proyectos de legislación delegada”.

El expediente remitido para dictamen versa sobre el Proyecto de Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Acti-vidad Urbanística de Castilla-La Mancha, por lo que procede emitir éste con el carácter preceptivo exigido por el artículo 54.2 de la mencionada Ley.

II

Se somete a la consideración del Consejo Consultivo un Proyecto de Decreto Legisla-tivo por el que se pretende aprobar el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, Ley 2/1998, de 4 de junio, que fue


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objeto de una importante modificación llevada a cabo por Ley 1/2003, de 17 de enero, que afectó a casi un tercio de su articulado. Constituye ésta una actuación íntimamente vinculada a la realización efectiva en nuestro ordenamiento del principio de seguridad jurídica, pro-clamado por el artículo 9.3 de la Constitución, puesto que con ella se pretende ordenar y sistematizar en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma la materia referida a la ordena-ción del territorio y a la actividad urbanística, que hasta el momento se encontraba regulada en las dos normas anteriormente citadas, lo que sin duda contribuirá a una más ágil interpre-tación y aplicación de la norma.

Debe además señalarse que la iniciativa objeto de dictamen viene a dar respuesta a la recomendación efectuada por este Consejo en su dictamen 135/2002, de 20 de noviembre, emitido en relación con el Anteproyecto de Ley de actualización de la Ley 2/1998, de 4 de junio, sobre la necesidad de acudir a la vía de la delegación legislativa, habida cuenta de la complejidad técnica de la materia y de la dificultad que resultaba de “tener que acudir reite-radamente a la lectura de la Ley originaria para localizar el precepto que ha sido objeto de alteración, haciendo imprescindible la integración de la regulación contenida en ambos textos”; esta circunstancia, unida a la necesidad de “coordinar los preceptos contenidos en ambas disposiciones y de dar una significación coherente y estructurada a las mismas”, llevó a este Consejo a sugerir que tal delegación incluyese igualmente la posibilidad de regularizar, aclarar y armonizar los textos que habían de ser refundidos, posibilidad ésta que finalmente se hizo efectiva en la Ley que autorizó la presente refundición y que será poste-riormente objeto de examen en la consideración IV del presente dictamen.

La técnica de la delegación legislativa se encuentra regulada en los artículos 82 a 85 de la Constitución, configurándose como una forma de relación normativa entre el Parlamento y el Gobierno consistente en la autorización a este último, por parte de aquél, de la facultad de dictar normas jurídicas con valor de ley, siempre que se den determinadas circunstancias que varían en función de que lo que se trate sea la formación de un texto articulado o bien la de un texto refundido. Tratándose de este último, que es el supuesto que ahora es objeto de dictamen, exige el texto constitucional que la delegación se lleve a cabo mediante una ley ordinaria (artículo 82.2); que se otorgue al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio (artículo 82.3); y que se especifique el ámbito normativo al que se refiere el contenido de la delegación, indicando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos (artículo 82.5).

La habilitación que se efectúa al Gobierno para aprobar un texto refundido implica, por tanto, apoderar a éste de una facultad legislativa inusitada y de ejercicio puntual y condicio-nado, en tanto que precisa la correspondiente autorización individualizada por parte del Parlamento. Ello justifica que todos los requisitos relativos al ejercicio de tal facultad cobren especial relevancia y deban ser examinados con suma minuciosidad - y en particular, las cuestiones relativas al ámbito normativo de la refundición o al plazo en que la autorización otorgada por el Parlamento al Gobierno pueda ser ejercida, a las que se hará alusión más adelante-, a fin de evitar cualquier tipo de extralimitación por parte del Gobierno, dado que conforme ha señalado el Tribunal Constitucional “el Decreto Legislativo, como norma con rango de Ley emanada por el Gobierno, sólo es constitucionalmente válido si se dicta en el marco de las condiciones que fijan los artículos 82 a 85 C.E.” (Sentencia 61/1997, de 20 de marzo).

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Dicha técnica normativa se encuentra también presente en el Estatuto de Autonomía de Castilla-la Mancha, en concreto dispone su artículo 9.2.a) que las Cortes de Castilla-La Mancha sólo podrán delegar la potestad legislativa en el Consejo de Gobierno “en los términos que establecen los artículos 82, 83 y 84 de la Constitución, para el supuesto de delegación legislativa de las Cortes Generales al Gobierno de la Nación y en el marco de lo establecido en el presente Estatuto”; y en el plano de la normativa ordinaria, se refiere tam-bién a ella el artículo 37.1.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, al señalar que las decisiones del Consejo de Gobierno adoptarán la forma de Decretos-Legislativos cuando se dicten en ejercicio de la delegación conferida por las Cortes Regionales. Los requisitos materiales y formales que se contienen en los artículos 82 a 85 de la Constitución constituyen, por tanto, el “ius commu-ne” de las delegaciones legislativas llevadas a cabo tanto a nivel estatal como a nivel de Comunidad Autónoma, lo cual se explica, conforme señaló el Consejo de Estado en su Me-moria de 1984, “no por aplicación directa de la Constitución, sino porque tales condiciones definen los principios básicos que informan el Derecho español en la materia”.

Para finalizar con esta breve introducción normativa sobre la legislación delegada, pro-cede detenernos en los rasgos principales que definen la formación de un texto refundido. Así, a diferencia de los textos articulados, la labor que se confía al Gobierno es esencialmen-te técnica y no creadora, dado que se trata de sistematizar y articular en un texto único una pluralidad de leyes que inciden sobre un mismo objeto, sin alterar la regulación material que de esa pluralidad de normas resulta; la aprobación del Decreto Legislativo supone, por tanto, la derogación de las leyes anteriores que resultan refundidas y que son sustituidas por una norma formalmente procedente del Gobierno pero que goza, conforme se ha indicado, de valor de ley.

Ahora bien, la labor refundidora no se agota en una simple reordenación mecánica de preceptos anteriores, sino que conlleva una labor de interpretación o integración sistemáticas de una pluralidad de preceptos, lo cual puede implicar con frecuencia la explicitación de normas implícitas allí donde existían lagunas legales, siempre que así se deduzca con clari-dad del contenido de las que son objeto de refundición, o una depuración técnica de las normas refundidas con eliminación de las posibles discordancias o antinomias, máxime si se tiene en cuenta que, como sucede en el presente caso, la delegación legislativa otorgada al Consejo de Gobierno contempla además la facultad de regularizar, aclarar y armonizar las disposiciones legales objeto de refundición. Sobre estos extremos apuntados habremos de volver más adelante cuando examinemos el texto que se nos somete a consulta.

III

Procede seguidamente examinar el marco competencial en el que se incardina el Pro-yecto de Decreto Legislativo que es objeto de dictamen.

Por razón de la materia la aprobación de tal iniciativa se ampara en lo previsto en el artículo 31.1.2ª del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha que atribuye a la Junta de Comunidades competencia exclusiva en materia de “Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”.

Por lo que respecta a los límites en los que ha de desenvolverse el ejercicio de dicha competencia, basta reiterar lo afirmado por este Consejo en sus dictámenes números


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37/1998, de 21 de abril, y 135/2002, de 20 de noviembre, emitidos en relación con el Ante-proyecto de Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, y con el Ante-proyecto de Ley de actualización de la Ley 2/1998, de 4 de junio. En ambos dictámenes se aludía a la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, en la que se afirmaba que aunque todas las Comunidades Autónomas han asumido competencias exclusivas en materia de urbanismo, sin embargo, “no es posible desconocer que [...] junto a la atribución de la competencia urbanística a las Comunidades Autónomas, el artículo 149.1.1ª reconoce al Estado la competencia, también exclusiva, sobre las condi-ciones básicas del ejercicio de los derechos constitucionales o la legislación sobre expro-piación forzosa o el sistema de responsabilidad o el procedimiento administrativo común, por citar algunos de los instrumentos de los que el urbanismo, con esa u otra nomenclatura, suele hacer uso”.

Se añadía en el primero de los dictámenes citados que “dado dicho entrecruzamiento de competencias, a las que habría que unir algunos otros títulos del Estado, fundamental-mente los recogidos en los apartados 8º. (legislación civil), 13º. (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 23º. (legislación básica sobre protección del medio ambiente), deriva el propio Tribunal Constitucional una consecuencia general, expuesta en el mismo Fundamento Jurídico 6 de la Sentencia 61/1997: Pues bien, expuesto lo anterior, ha de afirmarse que la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística (establecimien-to de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de la expropiación forzosa o de la responsabili-dad administrativa). Pero ha de añadirse, a renglón seguido, que no debe perderse de vista que en el reparto competencial efectuado por la Constitución Española es a las Comunida-des Autónomas a las que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre el urbanismo y, por ende, es a tales Entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordena-ción urbanística, en el sentido más arriba expuesto”.

Tal doctrina sería posteriormente reiterada por el Tribunal Constitucional en su Sen-tencia 164/2001, de 11 de julio, recaída en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, al afirmar en su fundamento jurídico 4 que “debemos recordar que las Comunidades Autóno-mas son titulares, en exclusiva, de las competencias sobre urbanismo. La competencia legis-lativa sobre urbanismo permite a las Comunidades Autónomas fijar sus propias políticas de ordenación de la ciudad, y servirse para ello de las técnicas jurídicas que consideren más adecuadas. Una de estas técnicas jurídicas puede ser, entre otras, la definición o conforma-ción de las facultades urbanísticas de la propiedad urbana. Ahora bien, también en la Sen-tencia del Tribunal Constitucional 61/1997, fundamento jurídico 5, dijimos que “la exclusi-vidad competencial (de las Comunidades Autónomas) sobre urbanismo no autoriza a des-conocer la competencia que, con el mismo carácter, viene reservada al Estado por virtud del artículo 149.1 de la Constitución Española, tal como ha precisado la Sentencia del Tribunal Constitucional 56/1986, de 13 de mayo (fundamento jurídico 3), referida al urba-nismo, y la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio (fundamento jurí-dico 1.b), relativa a ordenación del territorio”, sin olvidar, como también afirmábamos en nuestro dictamen del año 1998, que dicha competencia autonómica en materia de urbanismo

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ha de coexistir con aquellas otras que ostenta el Estado en virtud de sus competencias en las materias citadas en nuestro pronunciamiento.

IV

Procede analizar en la presente consideración el procedimiento seguido en la elabora-ción del Proyecto de Decreto Legislativo que se somete a dictamen.

Respecto a la determinación del procedimiento aplicable, y a falta de una regulación específica en la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, que contemple los trámites que han de seguirse en la elaboración de los proyectos de legislación delegada, entiende este Consejo, conforme ya expusiera en su dictamen 130/2002, de 29 de octubre, emitido en relación con el texto refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha, que encontrándonos ante una norma que emana del Consejo de Gobierno y propia de éste, aunque delegada, resulta adecuado seguir los trámites que la citada Ley 11/2003 prevé, en su artículo 36, para el ejercicio de la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno.

Examinada la documentación que integra el proceso de elaboración del Proyecto de Decreto Legislativo que se somete a dictamen, se constata fácilmente que no han sido teni-dos en cuenta los mencionados trámites -aun cuando la necesidad de observarlos fue indica-da en el informe suscrito por el Servicio de Asuntos Jurídicos de la Consejería instructora-, si bien, tal carencia, por las razones que se expondrán a continuación, no es óbice para la emisión de dictamen por este Consejo, ni comporta vicio invalidante alguno que pueda aten-tar contra la vigencia de la norma que finalmente se apruebe.

Así, y por lo que respecta a la omisión de la orden autorizatoria por parte del Consejero competente en la materia que debió iniciar las actuaciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 36.2 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, puede considerarse suplida, según lo expresado en anteriores dictámenes -entre otros, 8/1999, de 26 de enero, 160/2003, de 23 de diciembre, y 150/2004, de 24 de noviembre-, por la mera remisión a este Consejo del expediente instando la emisión de dictamen suscrito por el propio Consejero, que com-porta la asunción de la citada iniciativa por la autoridad consultante.

No consta que se haya elaborado la Memoria a la que hace igualmente referencia el mencionado artículo 36.2, comprensiva de los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la norma que se pretende aprobar, ni tampoco que se haya sometido el texto a trámite de audiencia conforme prevé el apartado 3 del mismo artículo. Respecto de este último trámite ha de advertirse que su omisión se encuentra justificada dado el carácter de refundición y no de creación normativa que tiene el texto; y por lo que se refiere a la Memo-ria cabe indicar que los efectos que puede originar su ausencia se encuentran en este caso bastante relativizados, por la misma razón que se acaba de exponer respecto del trámite de audiencia, y porque los aspectos que ha de contener la misma se deducen de la propia dele-gación legislativa, de los informes emitidos por el Servicio Jurídico de la Consejería de Vivienda y Urbanismo y de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto Legislativo.

En efecto, en dichos informes se alude al objeto del Proyecto de Decreto Legislativo, consistente en la refundición en un único texto normativo de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, y de la modificación de la misma llevada a cabo mediante la Ley 1/2003, de 17 de enero, y se citan los diversos aspectos de la misma que han sido objeto de aclaración o armonización de


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acuerdo con la facultad otorgada al Consejo de Gobierno. Asimismo, en la Exposición de Motivos se aluden a las diversas adaptaciones que se han tenido en cuenta en la redacción del texto, y que se han estimado necesarias para lograr la sistemática y coherencia del mis-mo. De la relación de tales aspectos puede fácilmente colegirse la conveniencia e incidencia de la norma, en cuanto se revela como un instrumento útil para poner fin a la dispersión normativa existente en materia urbanística en la Comunidad de Castilla-La Mancha, detec-tada por el propio legislador que mostró su voluntad inequívoca de poner fin a la misma, lo que redundará en definitiva en una mejor interpretación y aplicación de dicha normativa.

Por lo que respecta a la incorporación en el expediente de otros informes y dictámenes que resultan preceptivos, tal y como exige el artículo 36.3 de la Ley 11/2003, de 25 de sep-tiembre, consta en el expediente remitido que han sido recabados y obtenidos los informes del Gabinete Jurídico, del Consejo Regional de Municipios y del Consejo Económico y Social, exigidos, respectivamente, por el artículo 11.a) del Decreto 128/1987, de 22 de sep-tiembre, de organización y funciones del Gabinete Jurídico; por el artículo 77.a) de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales; y por el artículo 3.1.a) de la Ley 2/1994, de 26 de julio, de creación, composición y funciones del Consejo Económico y Social.

Por otra parte, y aun cuando fue solicitado por la autoridad consultante, no consta que haya sido emitido el informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente, cuya preceptividad deriva de lo dispuesto en el artículo 3.b) del Decreto 141/1994, de 20 de diciembre, de crea-ción de dicho órgano. No obstante, la omisión del citado informe no comporta en el presente caso efecto impeditivo alguno de cara a la continuación del procedimiento de aprobación del Proyecto de Decreto Legislativo, en primer lugar, porque ésta es una posibilidad que con-templa expresamente el artículo 83.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuando afirma a efectos de la resolución del procedimiento que, “de no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado [...]”; y en segundo lugar porque las razones que justificarían la preceptividad del citado informe tienen en el presente caso un peso relativo habida cuenta de que el texto sobre el que habría de emitirse constituye una refundición de disposiciones legales, sobre una de las cuales -el Anteproyecto de Ley de actualización de la Ley 2/1998, de 4 de junio- el citado órgano asesor ya tuvo ocasión de pronunciarse en el seno de su procedimiento de elaboración.

Con arreglo a estas consideraciones pueden entenderse cumplidos los trámites esencia-les precisos para la elaboración del Proyecto de Decreto Legislativo que se nos somete a dictamen, por lo que procede entrar a examinar si concurren en el mismo las exigencias establecidas constitucionalmente a las que se ha hecho referencia en la consideración II.

V

La Disposición final primera de la Ley 1/2003, de 17 de enero, de modificación de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, habi-litó al Gobierno regional para que en el plazo de seis meses a contar desde la entrada en vigor de la misma (que tuvo lugar el 27 de marzo de 2003) elaborara y aprobara “un texto único de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de ordenación del territorio y de la actividad urbanís-tica, que incorpore las modificaciones introducidas en ella por esta Ley y denomine en

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euros las pertinentes disposiciones de la misma”, comprendiendo dicha labor de refundición “la regularización, aclaración y armonización de las disposiciones legales objeto de la misma”.

El Gobierno regional no hizo uso en el plazo establecido de la habilitación otorgada, motivo por el cual le fue nuevamente conferida por la Disposición adicional duodécima de la Ley 14/2003, de 18 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para el año 2004. Disposición que estableció lo siguiente: “El Con-sejo de Gobierno podrá hacer uso de la autorización establecida en la Disposición Final Primera de la Ley 1/2003, de 17 de enero, de Modificación de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, para elaborar y aprobar el texto único de la Ley 2/1998, de 4 de junio durante el año 2004”.

A la vista de esta última autorización, que en definitiva no hace sino prorrogar el plazo en el que se debe llevar a cabo la labor refundidora por parte del Gobierno, se plantea, como primera cuestión a examinar, el encaje constitucional de la misma, y en particular si ese nuevo plazo autorizatorio puede realizarse por Ley de Presupuestos de la Comunidad Autó-noma. Debe advertirse que la citada cuestión no pudo ser objeto de examen en el dictamen de este Consejo número 109/2003, de 18 de septiembre, emitido en relación con el Antepro-yecto de Ley de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para el año 2004, puesto que en el texto que se remitió para dictamen no figuraba incluida la citada Disposición final duodécima, razón ésta que justifica también la necesidad de abordar su examen ahora.

La posibilidad de que mediante Ley de Presupuestos del Estado se pudiese otorgar al Gobierno un nuevo plazo autorizatorio para elaborar un texto refundido, teniendo en cuenta los límites formales y materiales que respecto a dicha Ley se deducen del artículo 134 de la Constitución, constituye una cuestión que fue resuelta por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo. En dicha Sentencia se examinó la constitucionalidad de la Disposición final quinta de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Genera-les del Estado para 1992, disposición que estableció como plazo de utilización de la habili-tación concedida en la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen del Urbanís-tico y Valoraciones del Suelo, para aprobar un texto refundido de las disposiciones estatales vigentes sobre suelo y ordenación urbana, el de los seis primeros meses del año 1992.

En concreto, dicho Alto Tribunal, tras poner de relieve su doctrina sobre los límites constitucionales al contenido material de las Leyes de Presupuestos del Estado, señaló res-pecto de la disposición impugnada lo siguiente:

“[...] A los efectos de un ponderado contraste constitucional, no cabe desconocer la singularidad que ofrece un precepto como el aquí enjuiciado, que al implicar un simple acto de autorización legislativa dirigido sólo al Gobierno para que proceda a refundir, redu-ciéndolas a unidad, disposiciones normativas vigentes dispersas, carece por sí mismo de contenido propio regulador y, por consiguiente, no tiene virtualidad para incidir en los límites materiales ex art. 134 C.E. que para las Leyes de Presupuestos ha declarado nuestra jurisprudencia constitucional [...].

La Disposición Final quinta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992 no incorpora “disposiciones de carácter general en materia propias de la Ley ordina-ria” (STC 65/1990, fundamento jurídico 3º) o “normas típicas del Derecho codificado”


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[STC 76/1992, fundamento jurídico 4º b)], ni tampoco “una norma reguladora, aunque sea en clave negativa, de la naturaleza y el régimen jurídico” de un instituto (STC 178/1994, fundamento jurídico 5º).

Por otra parte, tal disposición no supone en modo alguno una “restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo” [SSTC 65/1987, fundamento jurídico 5º; 76/1992, fundamento jurídico 4º a)]. Las facultades de examen, enmienda y aprobación de las Cámaras Legislativas fueron ejercidas plenamente al aprobar la Ley 8/1990 [...] . Nada ha sido hurtado al debate parlamentario ni se han menoscabado las potestades legislativas de las Cortes Generales y el respeto a las minorías parlamentarias en el sentido proscrito por la Constitución como consecuencia de la utilización de un procedimiento legislativo especial, como es el presupuestario (SSTC 27/1981, fundamento jurídico 6º; y 76/1992, fundamento jurídico 4º), ni tampoco el debate presupuestario y el “contenido primordial que caracteriza a la Ley de Presupuestos” han resultado desvirtuados por la introducción en ella de una peculiar delegación legislativa como la aquí contemplada.

Desde la perspectiva de la seguridad jurídica, y con independencia de que no se haya llevado a cabo una regulación jurídico-material cuando se autoriza la refundición de la Ley de reforma con los textos legales anteriores, primero en la misma Ley 8/1990 y luego en la Ley 31/1991 de Presupuestos Generales del Estado, las Cortes Generales, lejos de producir inseguridad jurídica, han servido a este principio constitucional (art. 9.3), también en cuan-to habilitan al Gobierno para reducir a unidad las sucesivas reformas legales” (Fundamen-to Jurídico 2).

Debe tenerse en cuenta además que el Tribunal Constitucional ha venido proclamando con motivo del examen de concretas leyes presupuestarias de índole autonómica, la existen-cia de una sustancial identidad entre las normas que, integrantes del bloque de la constitu-cionalidad, son aplicables a las instituciones presupuestarias autonómicas y lo dispuesto respecto de los Presupuestos Generales del Estado en el artículo 134.2 de la Constitución, razón ésta que le ha llevado a afirmar la existencia de “un principio general de que el con-tenido de la Ley de Presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la política económica en que se sustenta, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto” (entre otras, Sentencias 174/1998, de 23 de julio, 130/1999, de 1 de julio, y 180/2000, de 29 de junio).

Entiende por tanto este Consejo, que la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, en relación con la Disposición final quinta de la Ley 31/1991, de 20 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, es per-fectamente trasladable a la habilitación conferida al Gobierno regional por la Disposición final primera de la Ley 1/2003, de 17 de enero, y que en consecuencia dicha Disposición no supone vulneración alguna de los límites materiales de la Ley aprobatoria de los Presupues-tos Generales de la Comunidad Autónoma.

Por otra parte, y a mayor abundamiento, en algunas Sentencias del Tribunal Constitu-cional, el criterio determinante de la constitucionalidad o no de los preceptos incluidos como contenido virtual, posible o eventual de las Leyes de Presupuestos ha sido el procedimiento parlamentario para su aprobación, ya que una de las razones fundamentales para excluir del contenido de los Presupuestos del Estado toda materia que no esté directamente relacionada

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con la expresión cifrada de ingresos y gastos es la limitación de este especial debate parla-mentario con relación al del procedimiento legislativo común (Sentencias 116/1994, de 18 de abril, y 130/1999, de 1 de julio).

Si aplicamos esta doctrina a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha nos en-contramos con que el procedimiento reglamentario de discusión y aprobación del Proyecto de Ley de Presupuestos en las Cortes de Castilla-La Mancha recoge determinadas particula-ridades o especificidades. Pero tales peculiaridades, lejos de restringir las facultades del Parlamento en relación con la tramitación de otros Proyectos de Ley, en esta Comunidad Autónoma conllevan una mayor garantía de la intervención de los parlamentarios en este procedimiento.

La Sección 2ª del Capítulo III del Título VI del Reglamento de la Cámara castellano-manchega de 7 de febrero de 1985 recoge las especialidades del procedimiento de debate y aprobación del Proyecto de Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma, admitiendo expresamente, en aquellos aspectos no contemplados expresamente en la Sección, la aplica-ción del procedimiento legislativo común.

Estas especialidades, por lo que ahora interesa, son fundamentalmente dos:

- La primera especialidad consiste en que, como establece el artículo 162.3 del Re-glamento, «en ningún caso será de aplicación al Proyecto de Ley de Presupuestos la declaración de urgencia a que se refiere el artículo 122 del presente Reglamen-to». Es evidente que esta prohibición, lejos de restringir el debate parlamentario, facilita el análisis sosegado del Proyecto y la confrontación parlamentaria de las ideas políticas.

- La segunda especialidad que interesa resaltar se contempla en el artículo 163, apartado 1º, que fija un plazo de diez días desde la publicación del Proyecto para presentar enmiendas de totalidad al mismo y, una vez producido el debate de tota-lidad o transcurrido el plazo sin que se hayan presentado enmiendas, la Mesa de las Cortes abre un plazo de siete días para la presentación de enmiendas parciales, frente al plazo de quince días común para presentar enmiendas totales o parciales que, para el procedimiento legislativo común, establece el artículo 133.1 del Re-glamento parlamentario.

En consecuencia nos encontramos nuevamente con una particularidad reglamentaria que facilita el debate de estos Proyectos de Ley en comparación con los proyectos ordina-rios.

Ningún reproche legal puede hacerse, por tanto, al articulado legislativo utilizado para la delegación normativa que se analiza.

Por lo demás, la delegación legislativa se ajusta a los términos del artículo 82.3 de la Constitución y del 9.2.a) del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, por cuanto se otorga expresamente al Gobierno autonómico, mediante una ley formal, para materia con-creta y con fijación del plazo para su ejercicio. Y dado que la citada Ley 14/2003, de 18 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, autorizó al Consejo de Gobierno para que pudiese hacer uso de la delegación legislativa durante el año 2004, resulta claro que no ha expirado todavía el plazo de la delegación.


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Por lo que respecta al alcance de la refundición, queda claro, a tenor de la Ley delegan-te, que la misma se circunscribe a la formación de un texto único de la Ley 2/1998, de 4 de junio, en el que habrán de incorporarse las modificaciones introducidas por la Ley 1/2003, de 17 de enero, y que la autorización de refundición comprende la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales objeto de la misma. Ello implica que en el presente caso la tarea refundidora no debe circunscribirse necesariamente a la mera yuxtaposición de las disposiciones, sino que el Gobierno regional, al llevarla a cabo, debe articular un cuerpo homogéneo y coherente de normas en materia de ordenación del territorio y de la actividad urbanística.

Finalmente y por lo que respecta al concreto alcance que haya darse a la facultad de “regularizar, aclarar y armonizar”, ha de tenerse presente, conforme ha señalado el Conse-jo de Estado, que, en un sentido negativo tal facultad no habilita al Gobierno “para dictar normas nuevas, ni para introducir previsiones que no encuentren su fundamento en los textos a fusionar, ni para incorporar al texto disposiciones reglamentarias ni, en fin, para degradar el rango de disposiciones legales y calificarlas de reglamentarias, excluyéndolas de la refundición” (dictamen número 49.383, de 11 de diciembre de 1986), si bien, y como contrapartida a ello, debe igualmente advertirse que, en un sentido positivo y conforme ha proclamado el Tribunal Constitucional, tales términos permiten en la tarea refundidora “in-troducir normas adicionales y complementarias a las que son estrictamente objeto de re-fundición, siempre que sea necesario para colmar lagunas, precisar su sentido o, en fin, lograr la coherencia y sistemática del texto único refundido” (Sentencia 13/1992, de 6 de febrero, Fundamento Jurídico 16).

Atendido el ámbito que le es propio a los textos refundidos, que -como acabamos de ver- deben limitar su objeto al expresamente señalado por la ley de delegación, no cabe incorporar al texto que se dictamina algunas normas autonómicas de claro contenido ur-banístico pero que se hallan «extravagantes» de la Ley 2/1998, de 4 de junio, y de su modi-ficación por Ley 1/2003, de 17 de enero, (en adelante LOTAU), de las que pueden citarse, a modo de ejemplo, las siguientes:

- El Decreto 87/1993, de 14 de junio, modificado por Decreto 58/1994, de 21 de ju-nio, sobre catálogos de suelo de uso residencial, que implantó este documento ur-banístico para inventariar el suelo calificado como residencial por el planeamien-to, incluyéndolo como uno más de los exigidos para la elaboración de los Planes Generales, Normas Subsidiarias Municipales y Proyectos de Delimitación de Sue-lo Urbano, sin que puedan ser aprobados definitivamente cuando falten o sean in-completos. La LOTAU omitió toda referencia a estos catálogos de suelo residen-cial, pero, sin duda, debe considerarse subsistente su Decreto regulador, pues ni fue derogado expresamente ni en nada se opone a la misma. Por ello sería reco-mendable que tal norma, atendido su contenido exclusivamente urbanístico, fuera citada expresamente en el apartado 2 de la Disposición derogatoria del Proyecto de Decreto Legislativo, cuando hace cita expresa de las que mantienen su vigencia en cuanto no se opongan a esta Ley o a sus normas de desarrollo.

- La Ley 1/1994, de 24 de mayo, de accesibilidad y eliminación de barreras en Cas-tilla-La Mancha, desarrollada por el Decreto 158/1997, de 2 de diciembre, que aprueba un sedicente Código regional en esta materia, cuyo artículo 4º dispone que: “1. En los instrumentos de planeamiento urbanístico, deberá garantizarse el

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libre acceso y utilización de las vías públicas y demás espacios de uso común a las personas con limitaciones en su movilidad o en su percepción sensorial del entorno urbano. […] 2. Los criterios básicos que se establecen en la presente Ley se deberán recoger en los Planes Generales de Ordenación Urbana, Normas complementarias y subsidiarias, y en los demás instrumentos de planeamiento y ejecución que los desarrollen, así como en los Proyectos de Urbanización, de do-tación de servicios, de obras y de instalaciones, no pudiendo ser aprobados en caso de incumplimiento de aquéllas”.

- La Ley 12/2002, de 27 de junio, reguladora del ciclo integral del agua de la Co-munidad Autónoma de Castilla-La Mancha, que determina, en su artículo 16.1, que “la aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de ordenación territorial y planificación urbanística que incidan sobre los proyectos, obras e in-fraestructuras hidráulicas a que se refiere la presente Ley, quedarán sometidas, en todo caso, a las previsiones de los Planes Directores de Abastecimiento y De-puración. A tal efecto, y conforme a lo previsto en el artículo 10 de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, deberá recabarse informe vinculante de la Dirección General del Agua, que deberá emitirlo en el plazo de un mes”.

- La Ley 25/2002, de 19 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para el año 2003, que estableció en su dis-posición adicional decimoctava, apartado 4, que “los terrenos propiedad de las Administraciones y Empresas Públicas, o que se enajenen por éstas a partir de la entrada en vigor de esta Ley, y que se incorporen al proceso de urbanización y edificación de uso residencial, no podrán tener otro destino que la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de in-terés social”.

Bueno sería que el contenido urbanístico de los indicados preceptos se incorporase, en el lugar que sistemáticamente le correspondiese, en los futuros reglamentos de desarrollo de la LOTAU o en futuras modificaciones de los ya existentes, si así no se ha hecho ya, para evitar, en lo posible, la dispersión normativa en una materia tan compleja como es la ur-banística.

VI

Entrando ya en el examen del contenido del Proyecto objeto de dictamen, lo primero que ha de advertirse es que en toda refundición de normas legales cobran singular relieve las cuestiones de técnica normativa, empezando por el claro deslinde que ha de existir entre el texto refundido propiamente dicho y el Decreto de aprobación, normas ambas que tienen distinto alcance, naturaleza y rango normativo. Partiendo de esta diferenciación se abordan en esta consideración las cuestiones que suscita el examen del Decreto legislativo de apro-bación.

La fórmula generalmente aceptada, es la de que el Decreto legislativo conste de un so-lo artículo, con sus disposiciones complementarias en torno a su entrada en vigor y posibles derogaciones o mantenimiento de vigencias, por el que se aprueba el texto refundido que figura como anexo o que se inserta a continuación. Tal requisito ha sido debidamente cum-


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plimentado en el que ahora se somete a dictamen, y así el Proyecto consta de un artículo único por el que se aprueba el texto refundido, una disposición derogatoria y una final, y a él le sigue el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanís-tica de Castilla-La Mancha. Examinado el Proyecto de Decreto Legislativo tan sólo procede efectuar dos observaciones:

- La primera, referida a la Disposición final del Decreto Legislativo que prevé la entrada en vigor del mismo y del texto refundido que aprueba “el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha”. Al respecto no cabe sino insistir, una vez más, en la inconveniencia de optar por dicha fórmula, que viene a suponer la eliminación de toda “vacatio legis” y la consiguiente re-ducción de las posibilidades de facilitar su conocimiento antes de la entrada en vi-gor, por lo que se propone recurrir, como mínimo, a la regla general contemplada en el artículo 2.1 del Código Civil. Ello se justifica además, en el presente caso, por el alcance que tiene la facultad de refundir encomendada al Gobierno, que no solamente está limitada a la formulación de un texto único, sino que también con-lleva la regularización, aclaración y armonización de ciertos preceptos, como des-pués se analizará en la siguiente consideración; motivo por el cual entiende este Consejo que resulta conveniente otorgar un plazo de “vacatio legis” suficiente a fin de que los destinatarios de la norma y los operadores jurídicos que deban apli-carla conozcan previamente el alcance de las distintas modificaciones introduci-das respecto de los textos legales objeto de la refundición.

- La parte final del Proyecto de Decreto Legislativo contiene mención a los que serán futuros signatarios de la norma, con referencia al Presidente de la Junta de Comunidades y al titular de la Consejería de Vivienda y Urbanismo; previsión ésta sobre la que procede advertir que no parece acorde con lo establecido en los apartados 1.a) y 2 del artículo 37 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Go-bierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Manca, de los que se infiere que la efectividad de los Decretos Legislativos del Consejo de Gobierno únicamente re-querirá la firma del Presidente de la Comunidad Autónoma.

VII

Entrando ya en el examen del contenido del proyecto de texto refundido, lo primero que procede es comprobar la fidelidad con la que en él se refunden las dos Leyes -la 2/1998, de 4 de junio, y la 1/2003, de 17 de enero- que van a pasar a constituir un único texto nor-mativo, pues, como ya se expuso más atrás, el Gobierno sólo puede reunir en una sola aque-llas dos Leyes con pleno respeto a como fueron, en su día, aprobadas por las Cortes regiona-les, si bien introduciendo las innovaciones que, sin alterar su contenido y finalidad, permitan «regularizar, aclarar y armonizar» los dos textos producidos y aprobados en tiempos distin-tos.

Por todo ello, se van a analizar ahora las alteraciones que en el Proyecto se producen con relación a los dos primigenios textos legales de los que trae causa para constatar si cons-tituyen meras normas adicionales o complementarias necesarias para la regularización, acla-ración y armonización de las Leyes que se unen, encaminadas a lograr la coherencia y sis-temática del texto único en que se refunden o, por el contrario, van más allá, excediendo las competencias que el Decreto Legislativo atribuye al Gobierno regional, y como consecuen-

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cia, incurriendo en el denominado vicio de «ultra vires», que se produce cuando el poder ejecutivo se extralimita, en su labor refundidora, de la delegación o apoderamiento recibido del legislador.

El artículo 15.2.e) del Proyecto introduce un nuevo objeto para las Instrucciones Técnicas de Planeamiento consistente en «la definición de requisitos sustantivos que deban cumplir determinadas actividades en suelo rústico». Competencia que, al ser incorporada a las indicadas Instrucciones, se sustrae a la potestad planificadora de los Municipios para atribuirla al Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística, que es a quien corresponde aprobar aquéllas, sin habilitación legal alguna para ello en las normas que se refunden.

En el informe evacuado por el Servicio de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Vivienda y Urbanismo se justifica tal innovación en la necesi-dad de concordar las materias que puede ser objeto de las Instrucciones Técnicas de Pla-neamiento con lo previsto en el artículo 63.1.1º.a) y b) de la LOTAU; sin embargo, «la definición de requisitos sustantivos que deban cumplir determinadas actividades en suelo rústico» que se incluye en el proyecto de texto refundido va mucho más allá de la fijación de superficies mínimas que para edificaciones adscritas al sector primario y para las viviendas familiares atribuyen las letras a) y b) del artículo 63.1.1º a las Instrucciones Técnicas de Planeamiento.

Por ello, el artículo 15.2.e) del Proyecto sólo no incurrirá en el denunciado vicio de «ultra vires» si restringe su contenido hablando de «la definición de los requisitos sustanti-vos que, según el artículo 63.1.1º, a) y b), deben cumplir las actividades en suelo rústico a las que se refieren tales letras» u otra fórmula similar.

El artículo 38.1.a) del Proyecto, en su primer párrafo, sólo admite que los particula-res puedan promover, en desarrollo de un Programa de Actuación Urbanizadora, además de los Planes Parciales, los Planes Especiales de Reforma Interior, cuando la LOTAU permitía que los particulares pudiesen promover, en desarrollo de un Programa de Actuación Urbani-zadora, otras clases de Planes Especiales.

Por consiguiente, la restricción que se produce incurre en vicio de «ultra vires».

Por su parte, el mismo artículo 38.1.a) introduce un nuevo párrafo tercero del si-guiente tenor: «Respecto de los Planes Especiales que afectan a elementos integrantes de la ordenación detallada, únicamente la Administración, de oficio, podrá promoverlos y apro-barlos».

La razón que se da, en el «Informe del Servicio de Asuntos Jurídicos al Proyecto de Decreto legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística» que obra en el expediente remitido a dictamen, justifica esta innovación diciendo que «con ello se aclara que estos Planes Especiales que afectan a la ordenación detallada, de forma independiente, es decir, sin integrarse en un PAU, sólo pueden ser promovidos por la Administración de oficio, excluyendo a los particu-lares».

Si bien esto es lo que dice el párrafo primero del artículo 38.1.a), «in fine», no existe, sin embargo, precepto alguno en los textos que se refunden del que resulte que un particular no pueda ser adjudicatario de un Programa de Actuación Urbanizadora relativo a un Plan


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Especial que afecte a elementos integrantes de la ordenación detallada. Es más, el artículo 38.1 de la Ley 2/1998, en redacción que no fue modificada por la Ley 7/2003 y que incluso se mantiene en el texto refundido, comienza hablando, en forma inequívoca, de «la elabora-ción y tramitación de los [...] Planes Especiales que afecten a elementos integrantes de la ordenación detallada [...] de iniciativa [...] particular».

Por todo ello, también en el párrafo tercero del artículo 38.1.a) del Proyecto se incurre en exceso del contenido que este precepto tenía en la LOTAU, incurriendo, además, en contradicción entre lo que se permite al principio del precepto -Planes Especiales que afec-ten a elementos integrantes de la ordenación detallada de iniciativa particular- y lo que se prohíbe en este párrafo -Planes Especiales que afectan a elementos integrantes de la ordena-ción detallada de iniciativa particular-.

El artículo 64.7.c), «in fine», dispone, con relación a la posibilidad de consulta sobre actuaciones urbanizadoras en suelo rústico, que «transcurrido un plazo de tres meses sin que el Ayuntamiento Pleno se hubiese pronunciado sobre dicha consulta, se entenderá en sentido negativo». Párrafo que no aparecía en ninguna de las Leyes refundidas y que viene, por tanto, a introducir un nuevo supuesto de silencio negativo sin apoyo legal alguno.

Además del carácter «ultra vires» del indicado precepto, este Consejo se pronunció negativamente sobre un artículo de contenido similar en su dictamen 29/2004, al analizar el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Suelo Rústico de la Ley 2/1998, de 4 de junio, diciendo que: «El artículo 36, apartado 6 del Proyecto establece el carácter negativo del silencio del Ayuntamiento si no hay pronunciamiento expreso sobre la consulta previa para realizar actuaciones urbanizadoras en suelo rústico de reserva [...] La prohibición de dicho artículo puede resultar contraria a lo previsto en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece el carácter positivo del silencio en todas las solicitudes salvo que una norma con rango de ley establezca lo contrario, sin que pueda ser aplicable al presente supuesto la excepción de que con la estimación de la solici-tud se transfieran al solicitante facultades relativas al dominio público o al servicio públi-co».

La Disposición transitoria primera del proyecto de texto refundido, en su aparta-do 1.1.c), se ocupa de la regularización de uso residencial de las actuaciones realizadas en suelo rústico, con infracción o al margen de la legislación urbanística en vigor con anteriori-dad a la Ley 1/2003, mediante su delimitación en un área territorial homogénea, distin-guiendo que tales actuaciones no superen la densidad de 6 viviendas por hectárea o que sí la superen, estableciéndose, en el primer supuesto, que el suelo se clasificará como rústico de reserva y se someterá a una serie de reglas que se detallan en la misma Disposición.

Con esta Disposición se pretende aclarar lo que establecía la Disposición transitoria de la Ley 1/2003, en su apartado 1.1.c), que, en el supuesto de asentamientos de menos de 6 viviendas por hectárea, se remitía al régimen previsto en la letra b) del apartado 1º del número 1 del artículo 63. Se omite, sin embargo, en la disposición una limitación que apare-ce recogida en el mencionado artículo 63.1.1º.b), segundo párrafo, cual es la de que, en la ordenación que se prevea para tales asentamientos, en ningún caso podrá superarse la densi-dad de más de 6 viviendas por hectárea. Limitación que debe incorporarse a la disposición transitoria primera del texto refundido para que sea trascripción fiel de las Leyes que refun-de.

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Existen, en cambio, otras muchas modificaciones del texto refundido respecto de las normas que se unifican que no suponen un apartamiento «ultra vires» de las mismas sino correcto ejercicio de la delegación legislativa, comprensiva de las modificaciones textuales necesarias para conseguir la aclaración, regularización y armonización de las Leyes refundi-das.

Veamos algunos ejemplos de estas innovaciones.

El artículo 29.2 del Proyecto considera como finalidades de los Planes Especiales de Reforma Interior, además de las señaladas en el número 1 del mismo precepto, «las de reali-zar operaciones de renovación urbana o definir áreas de rehabilitación preferente». Añadi-do meramente aclaratorio, pues no viene sino a concretar y explicitar dos finalidades de esta clase de Planes Especiales en suelo urbano que, según la propia LOTAU en algunos de sus preceptos, son las más características de los mismos.

En los artículos 37 y 38 de la LOTAU existía una antinomia consistente en que, mien-tras el primero de ellos sometía al procedimiento en él regulado, relativo a los Planes cuya aprobación definitiva corresponde a la Consejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística, a los Planes Especiales que afecten a elementos integrantes de la ordenación estructural, el artículo 38, que establece el procedimiento que deben seguir los planes cuya aprobación definitiva corresponde a los Municipios, en su apartado 3, establecía que, «cuando los Planes [...] Especiales comporten modificación de la ordenación estructu-ral establecida en el Plan de Ordenación Municipal, será preceptiva la emisión de informe previo y vinculante por la Consejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística». Por tanto, los preceptos analizados sometían a distintos procedimientos la aprobación de una misma clase de Planes: los Especiales que afectasen a la ordenación es-tructural.

Sin duda, para salvar esta contradicción, el proyecto de texto refundido va a someter al procedimiento del artículo 37.1 -el de aprobación definitiva autonómica de los planes que comprende- a los Planes Especiales que no sean de reforma interior y que afecten a elemen-tos integrantes de la ordenación estructural, y al del artículo 38 -el de aprobación definitiva municipal- a los Planes Especiales de Reforma Interior que comporten modificación de la ordenación estructural establecida en el Plan de Ordenación Municipal, al ser esta clase concreta de planes los que, antes de ser aprobados por el Ayuntamiento, deben ser someti-dos a informe preceptivo y vinculante de la correspondiente Consejería, según dispone el artículo 38.3.

Solución, para salvar la señalada antinomia, que parece plausible por dar un tratamien-to igual a los Planes Especiales de Reforma Interior que a los Planes Parciales, concorde con la verdadera naturaleza de aquellos que, a pesar de su denominación, en esencia no son otra cosa que Planes Parciales en suelo urbano, y por ser más respetuosa con la autonomía muni-cipal; siendo recomendable que la innovación introducida en los artículos 37 y 38 tuviese reflejo incluso en el título de estos preceptos.

Como se indica en el informe del Gabinete Jurídico, se introduce una modificación en el artículo 45.3.A).b), y en el artículo 70.3 y Disposición transitoria primera, 1.3.b) 2ª, que se remiten al primero de los indicados, respecto al que tenía idéntico ordinal en la LO-TAU, pues, mientras que en el artículo 45.3.b) de ésta se consideraban, como suelos urbanos no consolidados, aquellos a los que el planeamiento les atribuyese un aprovechamiento


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objetivo superior al real preexistente, en el artículo 45.3.b) del proyecto de texto refundido se establece que se clasificarán como suelo urbano no consolidado por la edificación y urba-nización los terrenos a los que «el planeamiento les atribuya una edificabilidad superior a la preexistente lícitamente realizada».

Del contraste entre la redacción anterior y actual de estos preceptos resultan dos dife-rencias: una, la de cambiar el originario «aprovechamiento objetivo superior» por la «edifi-cabilidad superior actual», y otra, la de transmutar la expresión «al real preexistente» por «a la preexistente lícitamente realizada». Veamos, por separado, cada una de estas altera-ciones.

El «aprovechamiento urbanístico objetivo» es definido en la Disposición preliminar, apartado 3.1, como «la cantidad de metros cuadrados de construcción no destinada a dota-ciones públicas, cuya materialización permite exigir el planeamiento en una superficie dada o, en su caso, un solar», término que puede considerarse equivalente al de «edificabilidad» que, aunque no resulta definido en la LOTAU, aparece equiparado al de «aprovechamiento preexistente» en el apartado 3.4 de la misma Disposición preliminar. Aunque la alteración no se considera irrespetuosa con la voluntad del legislador, este Consejo considera conve-niente mantener la primitiva expresión «aprovechamiento objetivo» porque no se justifica convincentemente la necesidad de la innovación dado que -a su juicio- no resulta clara la diferenciación que entre aprovechamiento objetivo y edificabilidad se establece en el infor-me que se hace por el Servicio de Asuntos Jurídicos, y, sobre todo, porque, al tratarse de un término definido en la propia LOTAU, está adornado de una mayor precisión y seguridad jurídica que el de «edificabilidad» que se introduce en el texto refundido.

La sustitución del complemento circunstancial «real preexistente» que acompañaba en la LOTAU al aprovechamiento por el de «preexistente lícitamente realizado» con el que ahora se adjetiva la edificabilidad, tiene un contenido distinto, pues viene a añadir la exigen-cia de la licitud de lo edificado; sin embargo, tal alteración está plenamente justificada para concordar el precepto que se analiza con lo dispuesto en el artículo 166.1.a), que ya en la redacción dada al mismo por la Ley 1/2003, al regular el procedimiento específico de otor-gamiento de licencia de obras, exigía «Memoria indicativa de la formalidad y el uso de las obras proyectadas, con acreditación, en su caso y a los efectos de lo previsto en la letra b) del apartado 1.2 del número 1 del artículo 69 [precepto que, a su vez, se remitía a la letra b) del apartado A) del número 5 del artículo 45, es decir, al analizado], del aprovechamiento preexistente, justificando su realización lícita en ejecución de la ordenación urbanística vigente».

El artículo 51.1.2.e) del texto refundido atribuye la cesión obligatoria y gratuita de los terrenos en que se localice la parte de aprovechamiento urbanístico que corresponda a la Administración en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías a la Admi-nistración actuante, en lugar de a la Administración municipal como hacía el equivalente precepto de la LOTAU.

Adecuación normativa sobre la que ya se pronunció este Consejo en su dictamen 97/2004, de 28 de julio, al evacuar la consulta formulada por el Consejero de Obras Públicas en relación con diversos problemas que plantea la aplicación de la Ley 2/1998, diciendo lo siguiente:

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«El artículo 51 de la Ley 2/1998, de 4 de junio, señala que forma parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, entre otros deberes el siguiente:

“e) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración municipal los terrenos en que se localice la parte de aprovechamiento urbanístico que corresponda a dicha Adminis-tración en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías, excepto en el suelo urbano consolidado.”

La referencia a nivel estatal nos viene dada por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, que no utiliza a efectos de regular tales cesiones el término “Administración municipal”, sino el de “Administración actuante”. En concreto, en el artículo 14.2.c) se señala que los propietarios de terrenos de suelo urbano que carez-can de urbanización consolidada deberán asumir entre otros deberes el de:

“c) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo corres-pondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del correspondiente ámbito; [...]”.

Y en el artículo 18.4 de la misma Ley se recoge, entre otros deberes de los propietarios del suelo urbanizable, el de:

“Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspon-diente al 10 por 100 del aprovechamiento del sector o ámbito correspondiente; [...]”.

La literalidad de los anteriores preceptos permite afirmar que la redacción dada por la Ley estatal y autonómica a la obligación de cesión de parte de su aprovechamiento ur-banístico no resulta coincidente, al menos en cuanto al titular del derecho, a recibir dicho suelo. Si para el Estado se trata de cualquier “Administración actuante”, para la Comuni-dad Autónoma sólo puede ser la “Administración municipal”.

Conclusión: Esto supone que sólo es posible la modificación de la Ley autonómica, mediante otra norma con rango de ley, sino que resultaría conveniente su adecuación al texto estatal, a fin de evitar dudas en cuanto a la interpretación de la norma aplicable; pues, dado el carácter básico de la Ley estatal, en realidad se ha producido un desplaza-miento de la norma autonómica y en consecuencia puede afirmarse que por imperio de aquélla las cesiones deben referirse a la “Administración actuante”, y no sólo a la munici-pal. Esto es, en el supuesto de actuación urbanística de una administración no municipal, correspondería a la actuante ser la beneficiaria de las cesiones aun en contra del tenor litoral de la norma autonómica.»

La remisión que hacía el artículo 54.2, «in fine», de la LOTAU al «número 2 del artí-culo 38», al regular la consulta previa que los particulares deben formular al Municipio a fin de que se pronuncie sobre la viabilidad de actos de desarrollo urbanístico en suelo rústico de reserva, se hace en el Proyecto al «número 3 del artículo 38» que es el que realmente se refiere a cuestión relacionada con este precepto. Con la modificación introducida en el Pro-yecto se trata, por tanto, simplemente de salvar un error material cometido en la LOTAU.

Lo mismo puede decirse de idéntica modificación introducida en el artículo 64.7.c) del Proyecto.

El artículo 72.1 del Proyecto, al regular la posibilidad de utilizar, en el Plan de Orde-nación Municipal, coeficientes correctores de ponderación, a fin de compensar las diferen-cias de rentabilidad económica, cuando aquél prevea, dentro de una misma área de reparto,


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usos globales o tipologías edificatorias que puedan dar lugar, por unidad de edificación, a rendimientos económicos diferentes, suprime el adverbio «muy» que se anteponía al adjeti-vo «económicos» en idéntico precepto de la LOTAU.

Modificación que objetiva y precisa más el precepto al suprimir la inconcreción que el adverbio introducía en la apreciación de cuando correspondía acudir a los coeficientes co-rrectores, y que, además, no supone ninguna modificación relevante del precepto, dado que aquéllos no se configuraban en la LOTAU, ni se configuran en el Proyecto, como obligato-rios sino como mera posibilidad.

Por último, la supresión en el proyecto de texto refundido de la Disposición transito-ria segunda, apartado 2, de la Ley 2/1998 y de la Disposición transitoria de la Ley 1/2003, apartados 1.3.b).2ª, párrafo segundo, y 1.3, regla sexta, todas ellas referidas a posibilidades de adaptación parcial a tales Leyes de los planes vigentes al tiempo de su entrada en vigor, se justifica -como se señala en el informe de la Jefe de Servicio Jurídico de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Vivienda y Urbanismo- porque tales su-puestos tienen perfecta cabida en lo establecido en la Disposición transitoria segunda, 2, del Proyecto, en cuanto establece que «cualquier innovación de estos planes e instrumentos urbanísticos deberá adaptarse a las determinaciones y el contenido de esta Ley...».

VIII

Se exponen en la presente consideración un segundo grupo de observaciones que susci-ta la lectura del texto refundido, en su mayoría de tipo conceptual y otras de sistemática normativa, cuya observancia contribuiría a una mejor comprensión y más eficaz aplicación de la norma, cuestiones ambas que resultan trascendentes habida cuenta de la complejidad que presenta la misma.

Debe advertirse que las observaciones que a continuación se exponen afectan no sola-mente a las aclaraciones y adaptaciones introducidas en el texto refundido, sino también en gran parte al texto original de la LOTAU, si bien entiende este Consejo que las modificacio-nes que a resultas de las citadas observaciones se sugieren encuentran perfecto acomodo en la facultad de regularización, aclaración y armonización encomendada al Gobierno regional.

- En la Disposición preliminar, en la definición que se efectúa del término “suelo”, no se alcanza a determinar la diferencia que puede existir en su concepción como recurso natu-ral entre los términos “tierra o terreno utilizado”, sugiriéndose por tanto una mayor concre-ción en la definición de tal concepto.

- En el artículo 5, letra h), debería especificarse qué ha de entenderse por intereses “sectoriales o específicos”, o en su defecto eliminar tal diferenciación del apartado objeto de estudio por resultar innecesaria de cara a la concreción del fin que en él se contempla.

-En el artículo 20, apartado 1, letra a), debería completarse añadiendo qué tipo de “interés” ha de justificarse en las determinaciones de los Proyectos de Singular Interés.

- En el artículo 24, apartado 2, letra a), se ha otorgado una nueva redacción a lo dis-puesto en el segundo apartado, con el fin, según se indica en el informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Vivienda y Urbanismo, de “especificar su contenido y facilitar su apli-cación en la redacción”. Si bien, atendiendo a las razones expuestas, nada cabría objetar a la nueva redacción del apartado, entiende no obstante este Consejo que la utilización de la

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expresión “por tanto” que lo encabeza hace que se presente como un precepto de mero valor explicativo y por consiguiente impropio de una disposición normativa. Ha de sugerirse por ello la eliminación de dicha expresión.

- El artículo 26, apartado 1, ganaría en claridad si la expresión que figura en su últi-mo inciso “justificándose en las directrices [...]”, se sustituyera por el de “ajustándose a las directrices [...]”, dado que es precisamente el contenido de los Planes Parciales el que ha de ajustarse en todo caso a las directrices garantes del modelo territorial que establezca el Plan de Ordenación Municipal.

- El artículo 37, apartado 5, contempla en sus dos párrafos la aprobación parcial y condicionada del planeamiento, respectivamente; entiende por ello este Consejo que el párrafo segundo, relativo a dicha aprobación condicionada, debería figurar como un aparta-do distinto dentro del mismo artículo.

- El artículo 48 se dedica a regular la clasificación del suelo en aquellos municipios que estén exentos del deber de contar con Plan de Ordenación Municipal, y en consecuencia debería modificarse el título asignado al mismo en unos términos parecidos o similares a los siguientes: “La clasificación del suelo en Municipios exentos de Plan de Ordenación Muni-cipal”.

- A efectos de mejorar la sistemática del artículo 54, se sugiere que el apartado 3, refe-rido a determinados fines que se han de preservar en el establecimiento de condiciones por parte de la ordenación territorial y urbanística para la materialización del uso en edificación en suelo rústico de reserva, figure como apartado 2; y a su vez el 2, relativo a la necesidad de formular la consulta previa al municipio a efectos de confirmar la posible viabilidad de una actuación urbanizadora en dicho suelo, figure como apartado 3.

Asimismo, y a efectos de unificar la terminología empleada en el texto refundido, se sugiere que la expresión “núcleo urbano” que figura en el apartado 1.2º. letra f) de este mismo artículo se sustituya por la de “núcleo de población”, concepto éste que aparece definido en el apartado 3, letra a) del artículo.

- En el artículo 62, referido al concurso sobre localización para la legitimación de cier-tos actos de iniciativa particular, comienza enumerando tales actos y efectúa a continuación una remisión normativa a los contemplados en el artículo 60, letra f). A efectos de precisar dicha enumeración en relación con la remisión normativa que contempla el artículo, debería sustituirse el término “instalaciones” por el de “actividades”.

- El artículo 63, apartado 1.1º, letra b), segundo párrafo, contempla una regulación de carácter marcadamente transitorio, -la relativa a que el planeamiento de ordenación mu-nicipal pueda asumir la estructura de los asentamientos rurales ya existentes a la entrada en vigor de la ley-, que ya se encuentra recogida en la Disposición transitoria primera, apartado 1.1.c). Procede en consecuencia la supresión del apartado objeto de examen.

- El artículo 64, apartado 1, somete a licencia municipal todos los actos enumerados en el artículo 54, apartado 1. De la literalidad del precepto podría deducirse, habida cuenta que el número 1º de dicho artículo 54.1 remite a su vez a los actos enumerados en el artículo 50, número 1, apartado 1.2 letra a), entre los que se incluyen “los actos no constructivos precisos para la utilización y explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análo-ga”, que tales actos precisan de licencia municipal, mas va de suyo, habida cuenta de la


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naturaleza de los mismos, que en estos casos no es preciso la obtención de licencia munici-pal.

Debería, en consecuencia, incluirse en el apartado objeto de estudio la excepción rela-tiva a “los actos no constructivos precisos para la utilización y explotación agrícola, gana-dera, forestal, cinegética o análoga a la que los terrenos estén destinados”, tal y como acertadamente se ha llevado a cabo en el artículo 30 del Decreto 242/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Suelo Rústico de la Ley 2/1998, de 4 de junio.

- A efectos de concordar la redacción del artículo 63.1.1º, letra d) con lo dispuesto en el artículo 60, letra f), se debería introducir la expresión “equipamientos colectivos” en el primer inciso del mismo.

- El artículo 69, apartado 1.2, letra a), ha sido objeto de modificación con el fin de expresar, según informa el Servicio Jurídico, el objeto de la remisión normativa al artículo 45.3.A).a), y recoger con mayor claridad el régimen jurídico expresado en el mismo. En la nueva redacción otorgada se observa, no obstante, que ha sido objeto de supresión el inciso “y los usos del mismo” que figuraba inmediatamente después de referirse a las cesiones de suelo dotacional público, sin que del examen de la documentación obrante en el expediente remitido se deduzca cuáles hayan podido ser las razones que justifican tal omisión. Entiende por ello este Consejo que el citado inciso debiera incluirse en el apartado objeto de estudio a fin de respetar la dicción del artículo 69 modificado por Ley 1/2003, de 17 de enero.

- El artículo 73, en su apartado 2, determina que la transferencia de aprovechamien-to, así como la incorporación de terrenos al patrimonio municipal del suelo que conlleve, deberá ser objeto de inscripción en el Registro de la Propiedad. Al respecto procede advertir lo ya señalado por este Consejo en anteriores dictámenes (como el 37/1998, de 21 de abril, 29/2004, de 17 de marzo o 78/2004, de 7 de julio), sobre el problema competencial que suscita la interpretación de determinados preceptos de proyectos normativos en relación con la atribución al Estado de forma exclusiva de la competencia sobre ordenación de los regis-tros e instrumentos públicos. En concreto, en el dictamen 37/1998, de 21 de abril, se recogía la doctrina del Tribunal Constitucional establecida en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, conforme a la cual, corresponde en exclusiva al Estado, en virtud de la competencia que le atribuye el artículo 149.1.8ª de la Constitución “determinar los actos inscribibles en el Re-gistro de la Propiedad, los efectos y las operaciones registrales”.

Tal y como ya advertimos en nuestro dictamen 29/2004, de 17 de marzo, en relación con un precepto de contenido similar, “el apartado objeto de estudio está redactado de modo que a tenor de la jurisprudencia citada permite una interpretación que podría llevar a un exceso competencial de la Comunidad Autónoma, puesto que a ésta le está vedado de-terminar qué actos son inscribibles en el Registro de la Propiedad. Debe proponerse por ello la modificación de su redacción complementándola con una llamada a la legislación hipotecaria, lo cual permitiría evitar cualquier atisbo de intromisión en la competencia exclusiva estatal citada”. A modo de ejemplo se estiman más correctas desde un punto de vista competencial redacciones como las contenidas en el artículo 119, apartado 2.2); en el artículo 128, apartado 2, letra e); o en el artículo 132, apartado 4, letra a).

Idéntica observación que la que se acaba de efectuar procede hacer respecto del artícu-lo 74, apartado 1, letra b), tercer párrafo, cuando expresa que la reserva de aprovechamien-to “se anotará en el Registro de la Propiedad al margen de la transmisión de la que traiga

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su causa”; y del artículo 79, apartado 2, letra a), segundo párrafo, cuando señala que “los bienes enajenados quedarán adscritos a la construcción de viviendas u otros usos de pro-tección pública, [...], condición que deberá hacerse constar en el Registro de la Propiedad”.

- A efectos de mejorar la sistemática y ordenación interna del artículo 83, se sugiere que el apartado que figura con el número 3, en el que se establece la vigencia de los dere-chos de tanteo y retracto y la normativa aplicable a su ejercicio, figure como apartado 2, y a su vez, este último, en el que se prevén supuestos específicos de transmisiones sujetas al derecho de tanteo y retracto, figure como apartado 3.

- En el artículo 90, debería eliminarse el número 1 que se asigna a la regulación que contempla, puesto que no existen más apartados objeto de numeración.

- El artículo 92, apartado 4, determina que la delimitación de la unidad de actuación coloca a los terrenos en situación de reparcelación, en la que queda prohibido el otorgamien-to de licencias de parcelación y edificación “hasta la firmeza en vía administrativa de la operación reparcelatoria”. El término “acto administrativo firme”, se conceptúa doctri-nalmente como aquél que no es susceptible de recurso ni en vía administrativa ni en vía jurisdiccional, en tanto que para aquellos actos contra los que no cabe recurso en vía admi-nistrativa se suele reservar la denominación de “actos definitivos en vía administrativa”, que son precisamente a los que pretende referirse el apartado objeto de estudio, según resul-ta, entre otras, de las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 15 de octubre de 1999; del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 18 de junio de 2003; y del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 24 de febrero de 2004 (R.J. Aranzadi 1999\5015, 2004\24040 y 2004\145598, respectivamente). Se sugiere en consecuencia que la expresión anteriormente reproducida se modifique en el sentido de expresar que el otor-gamiento de licencias de parcelación queda prohibido hasta que “la operación reparcelato-ria sea definitiva en vía administrativa”.

- A efectos de clarificar el sentido de la regulación contenida en el artículo 119, apar-tado 2, letra b), debería incluirse que el procedimiento al que se refiere es al de determina-ción del importe de las cuotas de urbanización.

- En el artículo 120, apartado 5, segundo párrafo, se alude a la presentación de un aval por parte de la persona que se comprometa a presentar una alternativa técnica de Pro-grama de Actuación Urbanizadora, añadiéndose en el texto refundido un tercer párrafo con el fin, según informa el Servicio Jurídico, de “objetivar el valor sobre el cual se establece el aval”. Aun siendo permisible, desde el punto de vista de la refundición, la introducción de tal apartado en cuanto se presenta como una aclaración o precisión respecto a cómo se ha de aplicar el porcentaje de la garantía a que se refiere el artículo 110, apartado 3, letra d), en-tiende este Consejo que tal regulación se debería posponer a un futuro desarrollo reglamen-tario del precepto.

En cualquier caso y en relación con el último inciso de este apartado que señala que “podrán utilizarse los módulos establecidos por algún Colegio Profesional de Castilla-La Mancha”, debería precisarse que tales módulos habrán de ser los utilizados por alguno de los Colegios que agrupan a profesionales competentes en materia de construcción o urba-nismo.

- La redacción del artículo 122, apartado 1, segundo párrafo, se ha pretendido aclarar añadiendo que el informe técnico-jurídico que ha de solicitarse a la Consejería competente


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en materia de ordenación territorial y urbanística versará “sobre la alternativa técnica y la proposición jurídico-económica”, y ello con el fin, según expresa el Servicio Jurídico, de armonizar su contenido con el artículo 38.3 Sin embargo, la nueva redacción otorgada, lejos de resultar clarificadora, dificulta la inteligencia del precepto por cuanto plantea dudas en torno al alcance que ha de tener el citado informe.

Así, y a efectos de lograr una verdadera armonización con el citado artículo 38.3, de-bería indicarse cuál es “esta última ordenación” a que se refiere su último inciso, y que a tenor del citado artículo resultaría ser la ordenación estructural establecida en el Plan de Ordenación Municipal.

En cualquier caso, y a efectos de clarificar el sentido de la regulación, se propone alte-rar el orden de la redacción en unos términos parecidos o similares a los siguientes: “En los municipios de menos de 10.000 habitantes de derecho, previamente a la aprobación defini-tiva, será preceptivo solicitar a la Consejería competente en materia de ordenación territo-rial y urbanística informe técnico-jurídico sobre la alternativa técnica y la proposición jurídico-económica, informe que deberá ser emitido en el plazo de un mes y que se pronun-ciará sobre la adecuación del expediente [...]”

En el apartado 7 de este mismo artículo se ha introducido un nuevo apartado en el que se precisa, por remisión a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que el Municipio deberá dar traslado del Pro-grama de Actuación Urbanizadora aprobado a la Consejería competente “en el plazo deter-minado en el artículo 56”. Al respecto procede advertir que en el citado artículo 56 no se contempla expresamente ningún plazo, sino que se remite a su vez a los que reglamentaria-mente se determinen, por lo que se debería reconsiderar tal remisión normativa.

- En el artículo 125 se propone cambiar su titulación por la de “La ejecución por ur-banizador de los Programas de Actuación Urbanizadora y su re-solución”, por resultar más indicativo de su contenido.

- La redacción otorgada al artículo 133, número 1, apartado B) 1), en su último párrafo, que comienza diciendo “Deberá contener cesión [...]”, se muestra prácticamente ininteligible. De la lectura del artículo en su conjunto, se desprende que lo que se quiere expresar en el apartado objeto de estudio, es que la alternativa técnica que presente la perso-na que formule un Programa para la edificación en sustitución del propietario incumplidor, deberá contener cesión de todos los derechos y obligaciones que correspondan al adjudicata-rio del Programa de Actuación Urbanizadora, y ello es lo que se debería formular con clari-dad en el precepto cuestionado.

- La excepción que se contempla en el artículo 135, apartado 2, respecto al momento en que ha de comenzar el deber de conservación de las obras de urbanización por remisión a “lo dispuesto en el número siguiente”, se debería sustituir, a fin de clarificar tal remisión normativa por “lo dispuesto en el artículo siguiente”, y en concreto en su apartado 2, en el que se expresa que la recepción definitiva no producirá los efectos que le son propios -entre ellos, el deber de conservación de las obras- hasta tanto no se subsanen las deficiencias en aquélla advertidas.

- A efectos de clarificar el sentido del artículo 137, en su apartado 2, debería especi-ficarse que “el deber” al que se refiere el mismo es el de conservación y rehabilitación de edificios.

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- En relación con el artículo 152, procede advertir que su apartado 3.a), junto con los artículos 51 apartado 1.2, letras d) y e), 69, apartado 2, 71, apartado 3, 118, apartado 2, en su inciso “sin consideración del aprovechamiento urbanístico que se trate”, y Disposición adicional única de la Ley 2/1998, de 4 de junio, fueron impugnados ante el Tribunal Consti-tucional por el Presidente del Gobierno mediante recurso presentado el 18 de septiembre de 1998.

Los reparos que a dichos artículos se opusieron en el citado recurso de inconstituciona-lidad quedaron debidamente subsanados en la nueva redacción que a los mismos se otorgó por Ley 1/2003, 17 de enero; en concreto, por lo que al artículo 152 en su apartado 3. a) respecta, se sustituyó la figura del Presidente del Jurado Regional de Valoraciones, que según la LOTAU, correspondía a un Magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, por la de “un juris-ta de reconocido prestigio y más de diez años de experiencia, propuesto por el Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística”, regulación ésta que se man-tiene en el texto refundido objeto de examen.

Debe tenerse igualmente presente, que mediante auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-la Mancha, de 2 de abril de 2004, se acordó elevar cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 152 de la LOTAU, y sobre el artículo 2, punto 44, de la Ley 1/2003, de 17 de enero, de modificación de la ante-rior, por posible vulneración de lo establecido en el artículo 149.1.18 de la Constitución; y para el supuesto de no aceptarse dicho planteamiento más general, se acordó igualmente plantear la misma cuestión en relación solamente con el apartado 3 del artículo 152 de la LOTAU y artículo 2, punto 44, de la citada Ley 1/2003, de 17 de enero, básicamente por entender que en la regulación que se hace de los miembros del Jurado los intereses privados están infrarrepresentados por contraposición a los públicos, lo cual podría infringir igual-mente la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación sobre expropiación forzosa.

Al respecto únicamente se puede señalar que como ya se advirtiera en el dictamen 52/1998, de 2 de junio, “no es tarea de este Consejo en el momento presente un juicio sobre la constitucionalidad de la Ley Regional”, y sí sobre la adecuación al ordenamiento jurídico del Proyecto de Decreto Legislativo que se examina.

- El artículo 173, apartado 2, hace objeto de regulación las denominadas “operacio-nes integradas”, definiéndolas “a los efectos del presente artículo”, determinando su finali-dad y concretando ciertos efectos derivados de la “aprobación del proyecto integrado”. De la lectura conjunta del artículo parece deducirse que tales operaciones integradas han de entenderse sometidas al trámite de consulta sustitutorio de la licencia de obras, lo que sin embargo no aparece expresamente reflejado como tal en el apartado objeto de estudio. Pro-cede, por tanto, a fin de clarificar la regulación que ofrece dicho apartado 2, y hacer com-prensible su conexión con la restante regulación que contempla el artículo, que se aluda de forma expresa al extremo que se acaba de apuntar.

- A efectos de completar la regulación que contempla el artículo 175, apartado 3, se debería añadir que la condición de Inspector Territorial se entenderá también acreditada mediante el correspondiente documento oficial ante los “urbanizadores”.


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-La regulación contemplada en el artículo 179, apartado 3, párrafos segundo y terce-ro, ya fue analizada por este Consejo Consultivo en su dictamen 37/1998, de 21 de abril, en el que se hacía objeto de crítica la compleja redacción del mismo (el artículo 181, apartado 3, en el texto objeto de dictamen en el año 1998), que parecía querer referirse a un supuesto de revisión del acto legitimador de actuaciones ilegales, como se deducía de la previsión referida a que el particular, en la formulación del correspondiente proyecto de legalización, podrá alegar las razones y aportar las pruebas que justifiquen la licencia; o de la relativa a que la resolución del expediente requerirá el informe del “órgano consultivo competente previsto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Proce-dimiento Administrativo Común” (según el texto sometido a dictamen en el año 1998).

A excepción de la previsión que se acaba de citar, que fue debidamente corregida susti-tuyéndola por una referencia al informe del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, las dudas que suscitaba su redacción siguen persistiendo en la que ahora se recoge en el texto refundido, por lo que procede incidir de nuevo en la necesidad de modificar la redacción del precepto expresando con claridad cuál es su objeto.

A juicio de este Consejo, lo que hay que dejar claro en este precepto es que el Consejo Consultivo interviene no para informar sobre la legalización o no de las obras sino para dictaminar, a través de un procedimiento incidental de revisión de oficio regulado en el artículo 102 de la Ley estatal reguladora del régimen jurídico y del procedimiento adminis-trativo común, con carácter habilitante si la licencia municipal que amparaba tales obras es nula de pleno derecho. Incidente revisorio que si bien se integra dentro del procedimiento de legalización debe resolverse antes de éste.

- La referencia que se efectúa en el artículo 181, apartado 1, a efectos de determinar el expediente que se ha de tramitar para la legalización de actuaciones realizadas de forma clandestina, no debe hacerse “al que se refiere el número anterior”, puesto que no hay más números anteriores en el artículo, sino al artículo 178 que es donde se contempla el proce-dimiento que ha de seguirse para legalizar, actuaciones clandestinas.

- Por idénticas razones que las que se acaban de expresar, en el artículo 182, apartado 1, cuando se alude al expediente de legalización, la expresión “tramitado de conformidad con lo previsto en el artículo anterior”, debería sustituirse por la de “tramitado de confor-midad con lo previsto en el artículo 178”.

Asimismo y a fin de completar la regulación de su último inciso, después del término “plazos”, debería añadirse: “para la realización de las operaciones de restauración o recu-peración”.

- El artículo 183, apartado 3, define como infracciones leves “las tipificadas como graves cuando por su escasa entidad o por no producir un daño significativo a los bienes jurídicos protegidos en esta Ley merezcan tal tipificación y, en todo caso, el incumplimiento de cualesquiera otras obligaciones o requisitos establecidos en esta Ley y en el planeamien-to que legitima cuando no esté tipificado como infracción grave o muy grave”.

La redacción otorgada a dicho apartado ha de estimarse contraria al principio de tipici-dad en materia sancionadora e íntimamente conectado con él al de seguridad jurídica por las razones que se exponen a continuación.

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Así, y como ya pusiera de manifiesto este Consejo en su dictamen 8/2003, de 11 de fe-brero, “ha de advertirse que de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional el prin-cipio de tipicidad en materia sancionadora constituye una importante especificación con respecto a las figuras de la “infracción” y la “sanción”, del principio de legalidad y postula con carácter de exigencia absoluta, la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, “de manera que la norma punitiva aplicable permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa” (Sentencias del Tribu-nal Constitucional 116/1993 y 120/1996, de 8 de julio, entre otras). Tal exigencia de tipici-dad proviene del principio de seguridad jurídica, consagrado en el artículo 9.3 de la Consti-tución, que ha de entenderse, como ha señalado igualmente el Alto Tribunal, “como la cer-teza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, «pro-curando la claridad y no la confusión normativa» (STC 46/1990, de 15 de marzo) y como «la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho» (STC 36/1991, de 14 de febrero)” (Sentencia 96/2002, de 25 de abril).”

Las exigencias que según la doctrina del Tribunal Constitucional que se acaba de ex-poner derivan del principio de tipicidad, no se satisfacen plenamente en la regulación del precepto objeto de estudio, en primer lugar porque el empleo de la cláusula genérica al con-siderar como infracción leve “el incumplimiento de cualesquiera otras obligaciones o re-quisitos establecidos en esta Ley y en el planeamiento que legitima cuando no esté tipifica-do como infracción grave o muy grave”, sin que se efectúe una descripción de las concretas conductas que han de considerarse sancionables, redunda en un alto grado de imprecisión que, en palabras del propio Tribunal Constitucional, “permitiría al Órgano sancionador actuar con un excesivo arbitrio y no con el prudente y razonable que permitiría una debida especificación normativa” (Sentencia 61/1990, de 29 de marzo).

Y en segundo lugar, y a falta de una concreta delimitación de las conductas que han de considerarse como infracciones leves, tampoco resultaría en el presente caso acertado el empleo de conceptos jurídicos indeterminados tales como “escasa entidad” o “no producir un daño significativo”, técnica ésta que únicamente es permitida por la jurisprudencia cons-titucional cuando la concreción de tales conceptos “sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia que permitan prever, por consiguiente, con sufi-ciente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constituti-vas de la infracción tipificada” (Sentencias 69/1989, de 20 de abril, y 219/1989, de 21 de diciembre, entre otras).

Si bien, habida cuenta del ámbito de la refundición, no resulta legalmente posible in-troducir en el Proyecto objeto de dictamen una concreta tipificación de las infracciones leves, estima no obstante este Consejo que las observaciones que se acaban de efectuar deberían tenerse en cuenta de cara a una futura reforma del texto refundido que finalmente se apruebe.

- El último inciso del artículo 185, apartado 4, según el cual “se presume, salvo prueba en contrario, que el titular del suelo tiene conocimiento de las obras infractoras cuando por cualquier acto ha cedido el uso del mismo al sujeto responsable directo de la infracción, incluida la mera tolerancia”, entiende este Consejo que podría vulnerar el dere-cho a la presunción de inocencia proclamado en el artículo 24 de la Constitución.


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Por la misma razón que se acaba de indicar en el comentario efectuado al anterior artí-culo, una posible modificación del precepto objeto de estudio excedería del alcance de la facultad de refundición otorgada al Gobierno regional, por lo que se estima necesario que en una futura reforma del texto refundido se reconsidere una nueva formulación del apartado en cuestión.

- La Sección 2ª del Capítulo VI del Título Séptimo, figura con el título: “Las infrac-ciones y sanciones específicas en materia de gestión, parcelación, edificación y medio am-biente”. Al respecto entiende este Consejo que, a fin de armonizar tal dicción con la em-pleada en el artículo 199, procede que se sustituya el término “específicas” por el de “espe-ciales”, término éste que además es el más comúnmente utilizado en el ámbito del derecho administrativo sancionador.

- En el artículo 196, apartado 3, la competencia que se atribuye al Consejo de Go-bierno a efectos de imposición de sanciones debe limitarse a aquellos casos en los que el importe de la multa exceda de 600.000 euros, dado que los supuestos en los que el importe coincide con dicha cantidad ya se encuentran subsumidos en el apartado a) en el que se atribuye al Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística la impo-sición de multas “de hasta 600.000 euros”.

- La titulación que se otorga al artículo 199, debería sustituirse por otra que resulte más identificativa de su contenido objeto de regulación, dado que en el mismo no se están regulando las “infracciones graves o muy graves”, sino que se establece el carácter prefe-rente con el que han de sancionarse las infracciones previstas en el régimen especial.

- Examinadas las Disposiciones transitorias, se han detectado errores en algunas de ellas a la hora de delimitar el momento temporal que ha de tomarse como referencia a fin de determinar la normativa que resulta de aplicación, alterándose en algunos casos el régimen de transitoriedad establecido por la LOTAU. En concreto, se trata de las siguientes:

- El título de la Disposición transitoria segunda se debería sustituir por el de “Los planes e instrumentos de ordenación vigentes en el momento de la entrada en vi-gor de la Ley 2/1998, de 4 de junio”.

Asimismo, en el apartado 3 de esta misma Disposición debería comenzar di-ciendo “Las Normas Subsidiarias del Planeamiento con ámbito provincial vigen-tes a la entrada en vigor de la Ley 2/1998, de 4 de junio [...]”

- La Disposición transitoria tercera, apartado 1, cuarta línea, se debería referir a los planes y restantes instrumentos de ordenación “[...] que al momento de la en-trada en vigor de la Ley 2/1998, de 4 de junio [...]”

- El título de la Disposición transitoria cuarta se debería sustituir por el de “Los planes e instrumentos en curso de aprobación en el momento de la entrada en vi-gor de la Ley 2/1998, de 4 de junio”.

- La Disposición transitoria séptima, cuyo contenido aparecía en la Disposición Transitoria única, apartado 2 de la Ley 1/2003, de 17 de enero, debe comenzar in-dicando “Los Municipios que, a la entrada en vigor de la Ley 1/2003, de 17 de enero [...]”.

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Debe finalmente advertirse que en determinadas transitorias la referencia a “esta Ley”, ha de entenderse hecha al propio texto refundido, como es el caso de la segunda, apartado 3, tercera línea; de la quinta en su última línea; o de la sexta en su sexta línea. Quizás y a efec-tos de evitar problemas de interpretación, la expresión más clarificadora sería la de referirse al “presente Decreto Legislativo”, si bien y atendiendo a la doctrina del Consejo de Estado contenida en su dictamen número 791/2000, de 14 de noviembre, “teniendo el texto refun-dido rango de Ley, porque se limita a reproducir preceptos legales vigentes, no puede remi-tirse en su articulado al “presente Decreto Legislativo” sino a la “presente Ley” como figura en los que se refunden.” Entiende por ello este Consejo que a fin de evitar los pro-blemas interpretativos que podría generar la utilización de la citada expresión, resultaría conveniente aclarar en una Disposición adicional el significado que ha de darse a su uso en determinadas transitorias.

IX

Con objeto de mejorar en lo posible la calidad técnica de la norma, cabe hacer las si-guientes observaciones al texto del Proyecto:

A) Uso de remisiones normativas:

Decía este Consejo en su dictamen 37/1998, de 23 de abril, al informar el expediente relativo al Anteproyecto de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanísti-ca, que: “Son múltiples los artículos del Anteproyecto que efectúan remisiones a otros artí-culos del mismo, técnica ésta que ya ha sido objeto, en muchas ocasiones, de atención por parte del Consejo Consultivo, señalando al efecto que, si bien utilizadas con prudencia las remisiones normativas, pueden facilitar el más exacto entendimiento de los preceptos, tras-pasado un determinado umbral, no fácil de fijar en abstracto, la profusión de remisiones puede dificultar y hasta impedir una normal intelección de la Ley. [...] Se sugiere, por ello, al órgano consultante que reduzca el uso de las remisiones hasta lo estrictamente indispen-sable, resultando aconsejable que la remisión, cuando resulta inevitable, no se haga pura-mente a un número determinado de un artículo, sino que venga éste acompañado de una mención conceptual que facilite la comprensión del precepto en cuestión”.

Aunque debe reconocerse que el proyecto de texto refundido ha mejorado la situación que presentaba la LOTAU en este campo de las remisiones; sin embargo, la permanencia de muchas de ellas y el laconismo con el que se siguen haciendo, que dificulta la lectura de la norma al obligar a sucesivas “marchas” y “contramarchas” para recordar el contenido del precepto remitido, hace que conserven actualidad las recomendaciones transcritas del dicta-men 37/1998.

En este sentido, con amplitud pero sin ánimo exhaustivo, vamos a señalar algunos ejemplos que, de aceptarse, harían menos ardua la lectura del texto refundido:

- Artículo 10.2, “in fine”, en lugar de decir “los Planes a que se refiere el artículo 38”, podría decir “Los Planes Parciales, Planes Especiales de Reforma Interior, Planes Especiales que afecten a elementos integrantes de la ordenación detallada y Estudios de Detalle de iniciativa municipal o particular, a que se refiere el artí-culo 38”.


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- Artículo 10.c, “in fine”, a “se estará a lo dispuesto en el artículo 173” podría añadirse “sobre el trámite de consulta sustitutorio de la licencia de obras”.

- Artículo 20.1.k), en lugar de decir “En los Proyectos contemplados en el aparta-do c) del número 2 del artículo anterior”, podría decir “En los proyectos de insta-lación para el desarrollo de actividades industriales y terciarias contemplados en el apartado c) del número 2 del artículo anterior”.

- Artículo 31.1.b), “in fine”, en lugar de decir “sin que en ningún caso pueda su-perar la edificabilidad máxima fijada en la letra anterior”, podría decir “sin que en ningún caso pueda superar la edificabilidad máxima fijada para el suelo ur-bano en la letra anterior”.

- Artículo 33.2, párrafo segundo, en lugar de decir “Los Proyectos de Singular In-terés referidos al punto 2, apartado c) del artículo 19”, podría decir “Los Proyec-tos de Singular Interés que tengan por objeto instalaciones para el desarrollo de actividades industriales y terciarias a las que se refiere el punto 2, apartado c) del artículo 19”.

- Artículo 37.3.c), en lugar de decir “Garantizar que la urbanización se desarrolle de conformidad con lo dispuesto en la letra c) del número 1 del artículo 24”, podría decir “Garantizar que la urbanización se desarrolle según una secuencia lógica de conformidad con lo dispuesto en la letra c) del número 1 del artículo 24”.

- Artículo 39.1, en lugar de decir “Se exceptúan de esta regla las innovaciones de-rivadas de las modificaciones que pueden operar los Planes Parciales y Especia-les, conforme a lo dispuesto en las letras B), b) y C) del artículo 17”, podría decir “Se exceptúan de esta regla las innovaciones derivadas de las modificaciones que pueden operar los Planes Parciales respecto al correspondiente Plan de Ordena-ción Municipal y los Especiales con relación al planeamiento territorial y ur-banístico, conforme lo dispuesto en las letras B), b) y C) del artículo 17”.

- Artículo 39.7, b), “in fine”, en lugar de decir “en la forma establecida en el número 3 del artículo 38”, podría decir “previo informe preceptivo y vinculante de la Consejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística”.

- Artículo 41.4, en lugar de decir “Será aplicable a las modificaciones lo dispuesto en el párrafo segundo del número 2 y en el número 3 del artículo anterior”, podr-ía decir “Será aplicable a las modificaciones exigidas por la adaptación de los Planes municipales a los supramunicipales lo dispuesto en el párrafo segundo del número 2 y en el número 3 del artículo anterior”.

- Artículo 48, B), segundo párrafo, “A la clasificación de este suelo será de apli-cación lo dispuesto en el número 2 del artículo anterior”, podría añadirse “sobre la diferenciación de las categorías de suelo rústico no urbanizable de especial protección y de suelo rústico de reserva”.

- Artículo 54.1.1º, en lugar de decir “En todo caso y en los términos que reglamen-tariamente se precise, los enumerados en la letra a) del apartado 1.2 del número 1 del artículo 50 que no estén prohibidos o excluidos expresamente por el pla-neamiento territorial urbanístico”, podría decir “En todo caso y en los términos

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que reglamentariamente se precise, los actos no constructivos precisos para la utilización y explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análoga, así como las instalaciones y construcciones que se realicen con este mismo fin, que no estén prohibidos o excluidos expresamente por el planeamiento territorial ur-banístico”.

- Artículo 54.1.2º.a), en lugar de decir “Los que comporten la división de fincas o la segregación de terrenos siempre que, además del previsto en el apartado 2 del artículo 63 de esta Ley, cumplan los requisitos mínimos establecidos en la orde-nación territorial y urbanística y, en su caso, la legislación agraria de aplica-ción”, podría decir “Los que comporten la división de fincas o la segregación de terrenos siempre que, además de respetar los requisitos previstos en el apartado 2 del artículo 63 de esta Ley, cumplan los establecidos en la ordenación territo-rial y urbanística y, en su caso, la legislación agraria de aplicación”.

- Artículo 64.6, en lugar de decir “De acuerdo con lo previsto en el número 2 del artículo 48, …”, podría decir “De acuerdo con lo previsto en el número 2 del artículo 48, en los Municipios que no tengan Plan de Ordenación Municipal, …”.

- Artículo 64.7, en lugar de decir “Los particulares interesados deberán someter los actos previstos en el número 2 del artículo 54 a consulta previa del Munici-pio”, podría decir “Los particulares interesados deberán someter los actos de de-sarrollo urbanístico en suelo rústico de reserva previstos en el número 2 del artí-culo 54 a consulta previa del Municipio”.

- Artículo 68 c, “in fine”, en lugar de decir “la posibilidad del ejercicio de los de-rechos determinados en el artículo 50”, podría decir “la posibilidad del ejercicio de los derechos determinados en el apartado 1.3 del artículo 50”.

- Artículo 74.3, “in fine”, en lugar de decir “del artículo 127”, podría decir “del artículo 127.2”.

- Artículo 83.2, en lugar de iniciarse diciendo “Los municipios, en el planeamiento territorial y urbanístico o por el procedimiento establecido en el número 3 del artículo 111, …”, podría decir “Los municipios, en el planeamiento territorial y urbanístico o por el procedimiento para la aprobación de Proyectos de Urbani-zación establecido en el número 3 del artículo 111, …”.

- Artículo 100, en lugar de iniciarse diciendo “Las obras de urbanización podrán realizarse mediante la ejecución directa en virtud de lo establecido en el artículo 129 por la Administración actuante de las obras públicas y la percepción por ésta, …”, podría decirse “Las obras de urbanización podrán realizarse en régi-men de obras públicas ordinarias mediante la ejecución directa en virtud de lo establecido en el artículo 129 por la Administración actuante y con la percepción por ésta, …”.

- Artículo 102.2, en lugar de decir “Las actuaciones a que se refiere el número an-terior sólo serán posibles en el suelo urbano consolidado previsto en el número 2 del artículo 45 y sujeto al régimen dispuesto por el apartado 1.1 del número 1 del artículo 69”, podría decir “Las actuaciones a que se refiere el número anterior sólo serán posibles en el suelo urbano consolidado y sujeto al régimen de obras


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públicas ordinarias o de urbanización simplificado dispuesto por el apartado 1.1 del número 1 del artículo 69”.

- Artículo 106.1, segundo párrafo, en lugar de decir “Cuando su objeto principal sea urbanístico deberá ajustarse a lo dispuesto en el Capítulo II del Título II”, podría decir “Cuando su objeto principal sea urbanístico deberá ajustarse a lo dispuesto en el Capítulo II del Título Segundo sobre los convenios urbanísticos”.

- Artículo 110. 2, e), en lugar de decir “Obtener gratuitamente a favor de la Admi-nistración actuante el aprovechamiento que exceda del privativo de los propieta-rios de los terrenos para destinarlo a lo previsto en los apartados 2 y 3 del párra-fo segundo de la letra b) del artículo 68”, podría decir “Obtener gratuitamente a favor de la Administración actuante el aprovechamiento que exceda del privativo de los propietarios de los terrenos para destinarlo al patrimonio municipal de suelo conforme a lo establecido en el apartado 2 y a las compensaciones previs-tas en el apartado 3 del párrafo segundo de la letra b) del artículo 68”.

- Artículo 110.4.1, a), “in fine”, en lugar de decir “sin perjuicio de la aplicación posterior en el proyecto de reparcelación de lo dispuesto en el número 3 del artí-culo 72” podría decir “sin perjuicio de la aplicación posterior en el proyecto de reparcelación de los coeficientes de ponderación conforme a lo dispuesto en el número 3 del artículo 72”.

- Artículo 118.4, a), en lugar de decir “Se irán constituyendo, con independencia de las previstas en la letra d) del número 3 del artículo 110, …”, podría decir “Se irán constituyendo, con independencia de las previstas para asegurar en cumpli-miento del Programa de Actuación Urbanizadora en la letra d) del número 3 del artículo 110, …”.

- Artículo 118.8, primer párrafo “in fine”, en lugar de decir “Podrán, asimismo y para la mejor ejecución de dicho Programa, someter a consideración de la Admi-nistración actuante sugerencias y enmiendas para la elaboración, corrección o modificación de los proyectos y presupuestos expresados en la letra a) del núme-ro 3, siempre que las pongan también en conocimiento del urbanizador.” podría decir “Podrán, asimismo y para la mejor ejecución de dicho Programa, someter a consideración de la Administración actuante sugerencias y enmiendas para la elaboración, corrección o modificación de los proyectos de urbanización o de re-parcelación y presupuestos expresados en la letra a) del número 3, siempre que las pongan también en conocimiento del urbanizador.”.

- Artículo 119.2, b), en lugar de decir “La tramitación del procedimiento corres-pondiente podrá hacerse conjuntamente con la de los proyectos de reparcelación. [...] En todo caso, una vez aprobado el proyecto de reparcelación: [...] 1) El ur-banizador podrá exigir también, en su caso, el desembolso de las indemnizacio-nes sustitutivas a que se refiere la letra f) del artículo 93”, podría decir “La tra-mitación del procedimiento correspondiente para determinar el importe de las cuotas de urbanización podrá hacerse conjuntamente con la de los proyectos de reparcelación. [...] En todo caso, una vez aprobado el proyecto de reparcelación: [...] 1) El urbanizador podrá exigir también, en su caso, el desembolso de las in-

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demnizaciones sustitutivas de la adjudicación de fincas a que se refiere la letra f) del artículo 93”.

- Artículo 119.2, d), en lugar de decir “Sin perjuicio de lo establecido en la letra a), …”, podría decir “Sin perjuicio de la vía judicial civil establecida en la letra a), …”.

- Artículo 121.2, en lugar de decir “Será de aplicación todo lo dispuesto en los números 4 y 6 del artículo anterior, …” podría decir “Será de aplicación todo lo dispuesto sobre el anuncio de la información pública y el acto de apertura de pli-cas en los números 4 y 6 del artículo anterior, …”.

- Artículo 140.c), “in fine”, en lugar de decir “de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos 132 a 134.”, podría decir “de acuerdo con el proce-dimiento establecido en los artículos 132 a 134 para la ejecución de actuaciones edificatorias.”.

- Artículo 141.5, c), en lugar de decir “La declaración de la situación de ejecución por sustitución de las obras de edificación y conservación o rehabilitación …” podría decir “La declaración de la situación de ejecución por sustitución de las obras de edificación y conservación o rehabilitación del propietario incumplidor …”.

- Artículo 147.3, segundo párrafo, “in fine”, en lugar de decir “El mutuo acuerdo será posible en cualquier momento anterior a la fijación definitiva en vía admi-nistrativa del justiprecio y deberá respetar los criterios de valoración a que se re-fiere el número 1” podría decir “El mutuo acuerdo será posible en cualquier mo-mento anterior a la fijación definitiva en vía administrativa del justiprecio y de-berá respetar los criterios de valoración por razón de urbanismo establecidos en la legislación estatal”.

- Artículo 155.3, en lugar de decir “Las Administraciones Públicas colaborarán en el cumplimiento de estas funciones en el marco de lo previsto en los artículos 9 y 10.” podría decir “Las Administraciones Públicas colaborarán en el cumplimien-to de estas funciones en el marco de la concertación interadministrativa prevista en los artículos 9 y 10.”.

- Artículo 161. 3, párrafo tercero “in fine”, en lugar de decir “salvo lo previsto en el número 2 del artículo 163.”, podría decir “salvo lo previsto en el número 2 del artículo 163 sobre actos o actividades que requieran declaración de impacto am-biental.”.

B) Uso de reiteraciones:

Se ha observado que en determinados artículos y preceptos del Proyecto de Decreto Legislativo hay términos y expresiones que se repiten, lo que no redunda sino en una redac-ción complicada que dificulta la lectura del texto y su comprensión. Entre ellas, procede destacar las siguientes:

- El título del artículo 50 se debería redactar en los siguientes términos: “El conte-nido urbanístico legal de la propiedad del suelo: derechos”. Y en sintonía con di-


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cho título, de su apartado 1 se debería eliminar el término “derecho” que figura en su segunda línea.

- Por coherencia con la redacción que se propone para el artículo anterior, la titula-ción del artículo 51 se debería redactar del siguiente modo: “El contenido ur-banístico legal de la propiedad del suelo: deberes”. Asimismo la dicción de su apartado 1 debería comenzar en los siguientes términos: “Forman parte del con-tenido urbanístico de la propiedad del suelo [...]”.

- El contenido del artículo 54, apartado 4, se repite casi íntegramente en el artícu-lo 61, con la única salvedad de que en este último se alude a la calificación ur-banística de los correspondientes terrenos. Procedería en consecuencia refundir el contenido de ambos artículos en uno sólo, proponiéndose para ello la supresión del citado apartado 4 del artículo 54.

- En el artículo 63, apartado 1, número 1º, la expresión “Los sustantivos siguien-tes”, se debería sustituir por el término “sustantivos”, dado que en el inciso final del apartado 1, ya se utiliza la expresión “los siguientes requisitos”. Por idéntica razón en el número 2º de este mismo artículo únicamente debería figurar el térmi-no “administrativos”.

C) El empleo de conceptos jurídicos indeterminados:

Son múltiples los artículos del Proyecto que incorporan en su regulación el empleo de conceptos jurídicos indeterminados los cuales lejos de ayudar a concretar el sentido del precepto, lo que logran es complicar su normal intelección, entorpeciendo de este modo la labor del aplicador del derecho que ha de acudir a criterios subjetivos para extraer las conse-cuencias jurídicas que se puedan derivar en cada caso concreto del incumplimiento de lo estipulado en la Ley.

A estos efectos se sugiere o bien suprimir o bien sustituir por otros términos más con-cretos los que se emplean en preceptos del Proyecto tales como los siguientes: En el artículo 24, apartado 6, la expresión “desarrollo urbano escaso”; en el artículo 88, apartado 2, la expresión “apartamiento manifiesto”; en el artículo 110, apartado 4.4.3, letra d), la expre-sión “eficiencia ecológica”, que se repite a su vez en el 122, apartado 2, segundo párrafo, y en el artículo 167, apartado 5; o en el artículo 111, apartado 3, la expresión “mejoras ordi-narias”.

D) Extremos de redacción y corrección gramaticales:

Como ya expusiera este Consejo en su dictamen 37/1998, de 21 de abril, “en normas de tanta complejidad técnica y regulación exhaustiva como la que ahora se somete a dicta-men, resulta exigible al legislador que depure al máximo el lenguaje utilizado aun sin mer-ma del rigor jurídico necesario. Ésta no constituye una tarea fácil para el redactor de la Ley, sobre todo porque en la elección de un léxico adecuado ha de encontrarse en cada caso un punto de equilibrio, para el que no se dispone de criterios preestablecidos, entre las exigencias de seguridad jurídica, que imponen en determinados casos la utilización de tecnicismos no fácilmente comprensibles, y la naturalidad en la redacción que garantiza la inteligibilidad general de la norma. [...] No obstante, y aun reconociendo las dificultades expresadas, ha de tenerse presente que la claridad representa una de las cualidades esen-ciales que requiere una buena técnica legislativa, claridad que ha de ponerse de manifiesto

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tanto en los términos utilizados como en la redacción, a fin de lograr que la norma se haga más comprensible de cara a sus posibles destinatarios. De acuerdo con este criterio se recomienda una relectura general del Anteproyecto a fin de, en cuanto sea posible, mejorar la redacción por cuanto la actual genera en algunos casos dificultades en comprensión e interpretación de la norma, que van más allá de lo que su necesaria complejidad técnica pudiera demandar.”

Se señalan seguidamente algunos extremos de redacción que este Consejo ha conside-rado conveniente resaltar, y que de observarse por el órgano consultante, podrían contribuir a mejorar la comprensión de los artículos a los que afectan:

- En el artículo 26, apartado 2, letra b), debería eliminarse, por innecesaria, la ex-presión “efectuada en otro caso” que figura en su cuarta línea.

- En el artículo 47, apartado 2.1, letra A), primer párrafo, última línea, la expresión “en ellos”, debería sustituirse por la de “en él” por referirse al suelo rústico.

- En el artículo 50, apartado 1.2, letra b), cuarta línea, la copulativa “y” debería sustituirse por el pronombre relativo “que”.

- En el artículo 52, séptima línea, el término “puesto” debería ir precedido de la expresión “en el”.

- En el artículo 54, apartado 1.2ª, letra a), tercera línea, la expresión “del previsto” debería figurar en plural dado que son varios los requisitos que se contemplan en el artículo 63, apartado 2.

- En el artículo 56, apartado 3, última línea, la expresión “impacto territorial”, se debería sustituir por la de “impacto ambiental”.

- En el artículo 63, apartado 1.2ª, letra a), segundo párrafo, penúltima línea, la ex-presión “con el” debería sustituirse por el término “al”.

- En el artículo 79, apartado 2, letra b), en la primera línea debería introducirse el artículo “el” antes del término “precio”; y en la tercera línea la preposición “pa-ra” debería preceder a “la realización”.

- En el artículo 107, apartado 4, segunda línea, la copulativa “y” debería sustituirse por la disyuntiva “o”.

- En el artículo 110, apartado 5, letra d), la dicción de su segundo párrafo debería comenzar con la utilización del pronombre “éstos” por referirse a “los particula-res”.

- En el artículo 118, apartado 6, antepenúltima línea, la expresión “tan pronto aquél”, debería sustituirse por la de “tan pronto como aquél”.

- En el artículo 122, apartado 5, décima línea, la expresión “en el caso que” debería sustituirse por “en el caso de que”.

- En el artículo 135, apartado 2, segunda línea, el término “privados” debería susti-tuirse por el de “particulares”.


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- En el título del artículo 154 la copulativa “y” debería preceder al término “pro-tección”. Y en el apartado 4 de este mismo artículo, octava línea, debería elimi-narse la expresión “general” con la que se califica a la Ley 7/1985, de 2 de abril.

- En el artículo 193, apartado 1, se propone comenzar su redacción en los siguientes términos: “La parcelación realizada en suelo urbano [...]”.

- En el artículo 194, apartado 3, tercera línea, la expresión “con él” debería susti-tuirse por la de “con multa del”.

- En la Disposición transitoria primera, apartado 2, se debería sustituir la redacción de su último inciso por la siguiente: “[...] que resulte de la ordenación establecida por dichos planes”.

Finalmente y en cuanto a los extremos de corrección gramaticales y ortográficos, se sugiere una revisión global del texto del Proyecto, y particularmente de las siguientes cues-tiones:

- Concordancias gramaticales y de tiempos verbales, entre las que cabe citar a título de ejemplo, las relativas al artículo 15, apartado 2, en el que sus letras b) y d) de-ben ir precedidas respectivamente de los infinitivos “establecer” y “proponer”; artículo 30, regla 1ª, penúltima línea, los términos “demográficos” y “sociológi-cos”, deben figurar en femenino para concordar con “consecuencias”; artículo 52, segunda línea en la que la expresión “no modifica” debe figurar en plural por referirse a “suelo” y “construcciones”; artículo 53, apartado 1, segundo párrafo, en el que el tiempo verbal “exceden” ha de sustituirse por el de “excedan”; artí-culo 115, apartado 3, antepenúltima línea la expresión verbal “se acreditan” ha de sustituirse por la de “se acreditarán”; artículo 194, apartado 1, letras a), b) y d) en las que los tiempos verbales “corresponden”, “superan” y “consisten” han de sustituirse por los de “correspondan”, “superen” y “consistan”; artículo 195, la expresión “se sanciona” que figura en sus tres primeros apartados debería figu-rar en futuro, y al igual que sucede respecto del artículo anterior los términos ver-bales “derriban” y “desmontan” que figuran en su apartado 1, debería sustituirse por los de “derriben” y “desmonten”, y modificarse en este mismo sentido los que se utilizan en los restantes apartados; asimismo en el artículo 200, apartado 2, tercera línea, la expresión verbal “no ha lugar”, debe figurar en futuro, y en la cuarta línea el tiempo verbal “actúan”, ha de sustituirse por “actúen”.

- El empleo de preposiciones en determinados artículos, sugiriéndose al efecto la modificación de la redacción otorgada a los siguientes: en el artículo 38, apartado 1, letra b), quinta línea, se debería introducir la preposición “en” antes de referir-se a “uno de los periódicos [...]”; en el artículo 93, letra d), décima línea, la pre-posición “a” que precede al término “ésta” debería sustituirse por la preposición “por”; en el artículo 100, letra a), cuarta línea, la preposición “en” debería susti-tuirse por “a”; -En el artículo 175, apartado 3, sexta línea, la preposición “de” debería preceder a la expresión “hasta tres meses”; en el artículo 176, apartado 3, letra b), tercera línea, la preposición “a” debería preceder a la expresión “los principios y disposiciones”; y en la cuarta línea, la citada preposición debería igualmente preceder la expresión “la normativa”; en el artículo 190, quinta línea, la preposición “a” debería preceder al término “efecto”; -en el artículo 196, apar-

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tado 3, letra a), la preposición “por” debería preceder a la expresión “el Conseje-ro”; y en el artículo 197, apartado 1, segundo párrafo, debe introducirse la prepo-sición “en” delante del término “restauración”.

- Por último debieran revisarse los signos de puntuación utilizados en el Proyecto tales como en el artículo 36, apartado 1, segundo párrafo, novena línea, debe in-troducirse una coma tras el término “estructurales”; en el artículo 117, apartado 2, quinta línea, el pronombre “Esta” debe acentuarse; en el artículo 164, apartado 2, letra b), sobra la coma que figura tras la copulativa “y”; el artículo 165, aparta-do 1, quinta línea la copulativa “y” que precede a “edificación” debe sustituirse por una coma; o en el artículo 179, apartado 3, último párrafo, quinta línea, debe introducirse una coma tras la expresión “en su caso”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dicta-men:

“Que V.E. puede elevar al Consejo de Gobierno el Proyecto de Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha con las observaciones contenidas en el presente dicta-men, de las cuales se consideran esenciales las referidas a los artículos 15.2.e), 38.1.a), párrafos primero y tercero, 64.7.c), «in fine», y la Disposición transitoria primera, apartado 1.1.c) del proyecto de texto refundido, en cuanto suprime la limitación de que en la ordena-ción que se prevea de los asentamientos irregulares en suelo rústico de una densidad de menos de 6 viviendas por hectárea debe mantenerse la limitación de que en ningún caso podrá superarse la densidad de más de 6 viviendas por hectárea.”

Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.

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dictamen nº. 163/2004, de 22 de diciembre....

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