Society for the Advancement of Socio-Economics

SASE

De la esperanza al malestar ciudadano y la desconfianza.

Selección de textos de los informes Estado de la Nación y de la Región

Centroamericana, y documentos de los autores para valorar procesos

nacionales de concertación.

Miguel Gutiérrez-Saxe Jorge Vargas-Cullell

Coloquio Concertación en Centroamérica y su aplicabilidad

y significado más allá de la región

Universidad de Costa Rica

21-23 julio de 2008

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Presentación Este documento presenta un conjunto de textos publicados en los informes Estado de la Nación y de la Región Centroamericana, junto con algunos documentos elaborados por los autores al calor de procesos de concertación, en lo que es atinente y sin corrección alguna. Se escoge esta fórmula por razones de tiempo y autenticidad: no era –ni fue- posible atender la amable invitación al coloquio y participar con un trabajo inédito y específico sobre el tema, en el plazo disponible, que además coincide con los tiempos más críticos de producción final de un tercer Informe Regional Centroamericano, un segundo Estado de la Educación y el inicio del Estado de la Nación de este año. Nos convenció para participar en el coloquio cierta insistencia de los organizadores y también el estar persuadidos de la utilidad de la experiencia costarricense para ilustrar el “principio de que la deliberación democrática como elemento deseable y crucial para las políticas de desarrollo y el papel que los procesos deliberativos en Centroamérica, conocidos como concertación, tienen para mantener la paz social y promover el desarrollo”, según plantea la convocatoria al coloquio. También nos motivó, después de haber vivido las experiencias de concertación, lo fácil que nos resulta compartir la apreciación de los organizadores sobre “la eficacia de la concertación para asegurar que los valores locales influyan en las estrategias de desarrollo y/o creen mecanismos de inclusión … y las oportunidades perdidas y el capital social dañado en las sociedades que renuncian a los procesos deliberativos y utilizan en su lugar juegos político más conflictivos y un gobierno de arriba hacia abajo”. Ambas consecuencias hallan ejemplos en las páginas que presentamos, aunque de forma sui generis. Finalmente, también nos terminó de persuadir de participar la afirmación de la convocatoria sobre “cómo la democracia y el desarrollo se pueden reforzar mutuamente, y cómo la ausencia de uno puede perjudicar el éxito de la otra”. Después de todo, lo que caracteriza la evolución costarricense luego de la crisis de inicio de los años ochentas es el impulso ortodoxo pero resultados heterodoxos en materia de reformas comerciales, financieras e institucionales. El tránsito de las reformas en nuestra democracia fue zigzagueante, en el tanto se pudo tener alguna holgura en las decisiones, algún grado de autonomía nacional. Damos esto como un dato, sin tener que ofrecer la explicación de esa autonomía relativa del contexto internacional, caracterizado por tener posiciones consensuadas y actuar con condicionamientos cruzados de manera muy eficaz. De muchas formas, los textos que presentamos recogen una disputa nacional temprana en el contexto de América Latina, que tuvo como resultado un conjunto disparejo y heterodoxo de reformas económicas; a su vez, también ilustran ciertas tácticas engañosas que condujeron al fracaso de procesos de concertación y a limitar el carácter y potencial del diálogo social y de la deliberación para impulsar acuerdos nacionales. Tres procesos nacionales y una reflexión regional centroamericana Los textos se presentan agrupados en referencia a tres procesos, todos posteriores a 1993, en los que el diálogo nacional se destacó y la convocatoria a la concertación estuvo presente. No son todos los procesos nacionales, pero sí son los más importantes: foro fiscal en la Administración Figueres (1994), Concertación Nacional en la Administración

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Rodríguez (1998), y el proceso para la creación del Consejo Económico y Social en Costa Rica (2005). Se recoge también una breve reflexión de Mario Solórzano sobre la concertación en Centroamérica, quien había actuado arduamente en procesos de concertación en su país, Guatemala, y en Panamá, que fuera publicada en el Estado de la Región (1999), aunque las prácticas que se sistematiza son anteriores al año de publicación. 1. El Foro Un acuerdo nacional razonable. (Costa Rica, 1994) El Foro "Un acuerdo nacional razonable", fue convocado por el Presidente de la Republica a finales de septiembre de 1994 para conocer la situación fiscal del país y llegar a algunos acuerdos. Fueron convocados partidos políticos y diversos sectores sociales a discutir los temas, se recogieron un conjunto de apreciaciones. Luego, sin invocar fidelidad al foro, fueron presentadas dos reformas de ley, sobre procedimientos fiscales para mejorar la capacidad de gestión y otro sobre justicia tributaria que impulsaba un incremento en la recaudación de tributos, con ciertas consideraciones sobre la incidencia tributaria. El texto escrito al calor del foro por Miguel Gutiérrez Saxe, quien coordinó uno de los grupos de este proceso, fue publicado en la memoria del foro y trata sobre: 1) Un entorno complejo que hace necesaria la concertación; 2) Límites y aportes del Foro: ¿una treta política o esencia de una nueva forma de gobernar? y 3) A manera de sugerencia: Hay que cuidar los pasos que siguen para no convertir el diálogo en elemento de engaño y desilusión. El documento señala la fractura entre expectativas de la población y sus realidades, y que los mecanismos de dialogo nacional se han reducido y no están a la altura de la situación También apunta que los límites del Estado, sus capacidades para la acción y posibilidades de financiamiento, así como los desafíos actuales urgen de transformaciones profundas e inaplazables. 2. Concertación Nacional (Costa Rica, 1998).

El Presidente de la República electo en febrero de 1998 planteó la necesidad de que el país iniciara un proceso de concertación en los meses ulteriores al cambio de gobierno, con el propósito de alcanzar acuerdos en torno a algunos temas básicos de la agenda nacional. De ahí que en junio de ese año se convocó a un conjunto de organizaciones, se definió la agenda por discutir y se determinó la estructura y organización del proceso. Entre los sectores convocados a integrarse en este Foro de Concertación estaban representantes de grupos organizados de los sectores cooperativo, financiero, sindical, solidarista, comunal, campesino y empresarial; además de representantes del gobierno y de grupos de mujeres, de jóvenes, de organizaciones ecologistas, de etnias y diversos grupos cívicos. El Foro tenía como funciones: analizar, estudiar y resolver los temas que fueran sometidos a su consideración por la Mesa Coordinadora, y cumplir con las normas establecidas por ésta.

En el proceso de Concertación Nacional convocado por el Gobierno en 1998 participaron 139 personas representantes de 20 sectores de la sociedad, alrededor de un agenda de 10 temas específicos. Como resultado de 7 semanas de trabajo en comisiones se lograron 150 acuerdos por unanimidad. De 20 sectores sociales, cuyo trabajo dio como resultado más de

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150 acuerdos por consenso (unanimidad). En algunos temas, como el mercado de telecomunicaciones y seguros, no hubo unanimidad de criterios. La Ley de Protección al Trabajador es una iniciativa proveniente del Foro que se pudo concretar.

En este documento se incluye el abordaje que se hizo del proceso de Concertación Nacional en diversos estudios generados en el Estado de la Nación. Específicamente se han considerado extractos de la sinopsis, así como del desarrollo de algunos de sus capítulos de los Informes Estado de la Nación en sus ediciones quinta, sexta y décima. Adicionalmente se ha tomado incluye el análisis que se hizo del proceso en la Auditoría Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia. Se anexa adicionalmente, la sistematización de una conversación sobre la experiencia y desafíos de la concertación nacional en Costa Rica. Se trata de un diálogo realizado en diciembre de 1998, recién terminando la priemra ronda, entre Miguel Gutiérrez Saxe, quien fuera asesor del Mesa Nacional de la Concertación, y Jorge Vargas Cullell, quien también fier asesor y quien facilitó la Mesa sobre corrupción,. Se trata de una tertulia con sus puntos de vista sobre la concertación, en la cual los dos alternaron las funciones de entrevistados y entrevistadores. El texto conserva el tono coloquial, libre y, en ocasiones, hasta impreciso que un diálogo naturalmente tiene. Como parte de los elementos contemplados en esta conversación se enuncian los antecedentes inmediatos y los históricos, el armado del proceso de concertación nacional, así como el tema del posicionamiento de fuerzas, la puja por el temario, y las normas y organización. De igual modo se comentan, entre otras valoraciones, las debilidades congénitas del proceso, la independencia de las comisiones, y se ahonda en torno a tres limitaciones del proceso y los resultados de la primera ronda. Finalmente, se ha incluido un artículo publicado por Miguel Gutiérrez en el que señala la persistencia de una serie de desafíos nacionales de larga data, a pesar de la búsqueda de espacios de consenso para la atención y solución de esos retos, tal como fue el Foro Nacional de Concertación, acerca del cual también se señalan sus debilidades y posibles riesgos si se desaprovechaba la experiencia como tal, así como los resultados concretos que ahí se generaron. 3. Concertación en Centroamérica (Centroamérica, circa 1999)

El cambio sufrido por las sociedades centroamericanas y sus regímenes políticos entre los años ochentas y noventas motivó el estudio -en el Primer Informe Estado de la Región Centroamericana, publicado en 1999- de los nuevos espacios de participación ciudadana y toma de decisiones que se estaban generando en ese momento. De dicho informe se propone en este texto una sección específica en la que se abordaron aquellos procesos de diálogo y concertación en los que participaran diversos actores políticos y sociales de cada país. De igual modo se ofrece una caracterización de las diversas metodologías, principios y objetivos que fueron implementados en cada uno de los procesos nacionales.

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4. Proceso para crear el Consejo Económico y Social en Costa Rica (Costa Rica, circa 2005).

El Programa Estado de la Nación se desempeñó entre 2004 y 2006 como facilitador del Foro de Diálogo Social, en el que participaron distintos actores sociales del país, como la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), la Cámara de Exportadores de Costa Rica (CADEXCO), la Central del Movimiento de Trabajadores Costarricenses (CMTC), la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN), la Confederación Nacional de Desarrollo Comunal (CONADECO), el Consejo Nacional de Cooperativas (CONACOOP), el Movimiento Solidarista Costarricense y la Unión de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada (UCCAEP). El Foro de Diálogo Social produjo de forma consensuada un anteproyecto de ley para crear en el país un Consejo Económico y Social, que operaría como mecanismo de consulta a la sociedad por parte de los poderes Ejecutivo y Legislativo, en temas de política pública. La propuesta fue planteada al Poder Ejecutivo de la anterior Administración, la que a su vez lo presentó a la Asamblea Legislativa como proyecto de ley. Una vez celebradas las elecciones nacionales, la nueva Asamblea Legislativa retomó y envió el proyecto a la Comisión de Asuntos Sociales, y los sectores sociales, con el apoyo del Estado de la Nación, han procurado establecer una estrategia común para impulsar su aprobación, conscientes de que esta iniciativa puede ayudar a canalizar el conflicto social, al crearse un espacio permanente de diálogo social institucionalizado. En este contexto, en febrero de 2005 se llevó a cabo el seminario llamado “Consejo Económico y Social: instrumento para el diálogo social”. Este espacio fue coordinado entre el Ministerio de la Presidencia y el Programa Estado de la Nación, y tuvo como finalidad conocer, reflexionar y buscar acuerdos de cómo concretar un espacio para el diálogo social institucionalizado en Costa Rica, con la participación de importantes actores sociales del país y la colaboración de la Presidencia de la República. En este evento se contó con las exposiciones de Jorge Vargas y Miguel Gutiérrez del Programa Estado de la Nación, el primero como expositor en la mesa denominada “Espacios de participación ciudadana en la gestión pública: necesidad y posibilidad”, y el segundo como encargado de sintetizar los principales aportes y conclusiones que surgieron en este foro. En este documento se recogen las transcripciones de las intervenciones de ambos.

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Índice de Anexos

1. Al Calor del Foro "un acuerdo nacional razonable (Miguel Gutiérrez Saxe, 1994) ................................... 8

1.1 Un entorno complejo que hace necesaria la concertación. ................................................ 8

1.2. Límites y aportes del Foro .................................................................................................... 11

1.3. Hay que cuidar los pasos que siguen .................................................................................. 15

2. Quinto Informe Estado de la Nación (1999) ................................................................................................ 16

2.1 La Concertación Nacional: abrió una brecha, pero la tarea quedó inconclusa ................ 16

2.2 ¿Cómo se organizó el proceso? ........................................................................................... 17

2.3 La mecánica del proceso ....................................................................................................... 19

2.4 La concertación y el clima político ....................................................................................... 22

3. Sexto Informe Estado de la Nación (2000) .................................................................................................. 25

3.1 Costa Rica, un país descoyuntado ....................................................................................... 25

3.2 Algunos productos concretos del proceso de concentración ........................................... 26

3.3 Los nuevos espacios de participación son bienvenidos .................................................... 26

3.4 La herencia del Proceso de Concertación Nacional ........................................................... 27

3.5 Los eventos de 1999 evidencian una pugna sobre la libertad de prensa. Intentos por modificar el marco legal ............................................................................................................... 27

4. Décimo Informe Estado de la Nación (2004) ............................................................................................... 29

4.1 El proceso de Concertación en el balance de la década .................................................... 29

5. Auditoría Ciudadana de la Calidad de la Democracia (2001) .................................................................... 30

5.1 Los espacios de participación tienen perspectivas de continuidad escasas .................. 30

5.2 Surgen propuestas para atacar las prácticas corruptas en la gestión pública ................ 30

5.3 Aspectos relevantes del acuerdo logrado en el Foro de Concertación Nacional en materia de libertad sindical .......................................................................................................... 31

5.4 Foro de Concertación: el espacio de participación con mayor alcance ........................... 32

5.5 Arquitectura del proceso de concertación por fases .......................................................... 34

5.6 ¿Desarrolla la ciudadanía mecanismos de diálogo político para la generación de consensos en asuntos de interés público? ............................................................................... 36

6. Primer Informe Estado de la Región (1999) ................................................................................................ 38

6.1 Diálogo y negociación en Centroamérica ............................................................................ 38

7. Conversaciones sobre la experiencia y desafíos de la concertación nacional de 1998 en Costa Rica 41

7.1 Contexto ................................................................................................................................. 41

7.2 El armado del proceso de concertación nacional ............................................................... 46

7.3 La concertación por dentro. .................................................................................................. 54

7.4 Los resultados de la primera ronda ..................................................................................... 57

7.5 La concertación como un modelo de juego. ....................................................................... 60

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7.6 Desafíos .................................................................................................................................. 63

8. Respuestas sabias (Miguel Gutiérrez Saxe, 1999) ..................................................................................... 65

9. Proceso de diálogo para la creación del Consejo Económico y Social en Costa Rica (2005) .............. 67

Jorge Vargas Cullell, Director Adjunto Programa Estado de la Nación .................................. 67

Miguel Gutiérrez Saxe, Director del Programa Estado de la Nación ....................................... 76

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1. Al Calor del Foro "un acuerdo nacional razonable (Miguel Gutiérrez Saxe, 1994) 1

MIGUEL GUTTERREZ SAXE

Coordinador Grupo # 1

Me piden dar mis opiniones sobre el Foro "Un acuerdo nacional razonable", convocado por el Presidente de la República a finales de septiembre de 1994. Dejo constancia de mi agradecimiento por esta oportunidad, que se suma a la anterior de participar en ese Foro.

He agrupado mis opiniones en tres acápites: 1) Un entorno complejo que hace necesaria la concertación; 2) Límites y aportes del Foro: ¿una treta política o esencia de una nueva forma de gobernar? y 3) A manera de sugerencia: Hay que cuidar los pasos que siguen.

1.1 Un entorno complejo que hace necesaria la concertación.

La fractura entre expectativas de la población y sus realidades, hacen necesarias maneras distintas de integrar las responsabilidades con las ilusiones en nuestra sociedad. Los mecanismos de dialogo nacional se han reducido y no están a la altura de la situación. Los límites del Estado, sus capacidades para la acción y posibilidades de financiamiento, así como los desafíos actuales urgen de transformaciones profundas e inaplazables. Las anteriores apreciaciones, desarrolladas con alguna amplitud en lo que sigue, son el telón de fondo del Foro "Un acuerdo nacional razonable", tanto así que son los elementos que hacen necesaria su convocatoria.

1.1.1 Fractura entre expectativas y realidades

Las expectativas de la población, alimentadas en las campañas electorales con promesas de futuros venturosos pero frustradas de inmediato por las "duras realidades", hacen de gobernar una actividad difícil. Después de todo la felicidad de la gente tiene algo que ver con su aceptación para ser gobernados; también los recursos disponibles tienen que ver con la capacidad de acción en el largo plazo. Esto es: difícilmente alguien puede vivir jodido y agradecido por mucho tiempo, o el chocolate sin cacao termina dejando de ser reconocido como chocolate, para convenirse en un agua indeseable.

En nuestro continente, las salidas políticas han sido variadas pero de alguna manera se podría construir una caricatura, que no es real en alguna parte en concreto, pero que resulta muy reconocible en muchas. En esta caricatura podríamos encontrar regularidades impresionantes: del populismo alegre pero desfinanciado a las dictaduras militares; desde estas a opciones democráticas, desilusionantes por los magros resultados en términos de bienestar de la población no así de los gobernantes; de ahí a la búsqueda de opciones nuevas ("rostros nuevos") para caer en renovadas situaciones de frustración, para seguir en

1 Editorial Fundación UNA. 1994. Foro: "Un acuerdo nacional razonable". Por un camino económico seguro y sostenible. Memoria del diálogo nacional sobre política fiscal, convocado por el Gobierno de Costa Rica. Editorial Fundación UNA. Heredia, Costa Rica.

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un proceso de desgaste de la democracia representativa y del sistema político. Nuestro país no ha recorrido este camino, aunque se pueden identificar algunos actores y actuaciones semejantes, ciertamente con papeles y rasgos menos espectaculares. Aún así, la legitimidad de las instituciones y del sistema político ha sufrido golpes y reveses.

1.1.2. País de diálogo

Siendo un país con una práctica de diálogo arraigado y de salidas tradicionalmente negociadas, los mecanismos de transacción en los años más recientes se han restringido a conversaciones y pactos bipartidistas en temas limitados. Por otra parte, el equilibrio de fuerzas políticas en este año, ha generado dificultades reales -retórica aparte- para los entendimientos de fondo, de largo plazo, que borren diferencias y se proyecten más allá del periodo de gobierno. A pesar de tener hoy una sociedad civil fortalecida, sus instancias plurales se han debilitado. Las iniciativas separadas de distintos sectores de la sociedad, por ejemplo Cámaras, intentan integrar paquetes propositivos cada vez más complejos, pero entre los sectores no se desarrollan las amplias posibilidades de diálogo abiertas por la superación de la guerra fría.

1.1.3. Responsabilidad e ilusión

¿Cómo integrar la responsabilidad y la ilusión? ¿Cómo llamar a la nación al progreso y al pueblo al bienestar, sin tener que admitir, al menos en el círculo mas íntimo, que había una sonrisa de ironía cuando se convocaba? Ciertamente esto no se agota en lo político pues la satisfacción de expectativas tiene sustento en las capacidades de los estados y de las sociedades para satisfacer con alguna equidad las necesidades de la población. Hay que reconocer que algunos políticos y gobernantes han logrado acercar la retórica a la práctica por periodos prolongados y en temas cruciales, pero muy frecuentemente la separación entre retórica y práctica ha sido abismal, particularmente en el terreno del bienestar de la población en estos "tiempos de ajuste".

1.1.4. Los límites son reales y tercos

La deuda externa, las donaciones internacionales y la deuda interna compensaron en los ochenta y noventa en Costa Rica la eliminación de oportunidades nacionales, como la ruptura del mercado regional centroamericano, o el deterioro de los términos de intercambio y el endurecimiento de las condiciones financieras de las deudas. La fijación de tarifas de servicios (electricidad, etc.) por encima de las necesidades de las instituciones que los producen ha sido una fuente - espuria si se quiere- de recursos para enjugar el déficit. Los gobiernos en el pasado emplearon a fondo estas opciones con más que suficiente irresponsabilidad.

A este punto, esas opciones están materialmente agotadas: La deuda externa difícilmente es un recurso del que se pueda disponer mas; las donaciones ya no están disponibles pues el país y la región han sido desplazadas del marco de prioridades; las tarifas sobredimensionadas de los servicios públicos han hecho crecer aceleradamente la deuda

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interna en manos de instituciones públicas descentralizadas; esta deuda dejó de ser fuente de recursos para convertirse en destino, dado el impresionante nivel de su pago o servicio.

Eso ultimo es muy grave, pues la deuda interna reclama para si uno de cada tres colones del gasto publico, y no hay - ni podría haber en la actual situación -quien se lo pueda negar. Por otra parte, las condiciones del flujo de recursos financieros al país, por su carácter privado y especulativo, tornan en muy graves las consecuencias de desequilibrios macroeconómicos o de variaciones súbitas de las expectativas de riesgo. Bajo estas dos amenazas la solvencia del país es lo que esta en entredicho.

1.1.5. Los desafíos e intereses nacionales

El servicio de la deuda interna ha restringido el gasto público precisamente en los rubros que tendrían mas interés para la competitividad: salud, educación general, educación para el trabajo, e inversiones en infraestructura, Esta presión sobre los ingresos ejercida por el servicio de la deuda interna ha sido de tal magnitud que, descontado su servicio, coloca los ingresos disponibles para el gasto en niveles muy deprimidos, apenas superiores a los de principios de los ochenta.

El problema del financiamiento del Estado dejó de ser un problema principalmente del gobierno. En esta ocasión, no se trata simplemente del ciclo político expresado como presión fiscal en el año pre-electoral y primer año de gobierno. La situación del país esta comprometida, el gobierno esta separado de sus fuentes de recursos y están agotadas las salidas fáciles.

También se encuentra en el funcionamiento del Estado argumentos y razones para sustentar ineficiencia, crecimientos indebidos, corrupción en el uso de los recursos, etc., con imágenes fuertes y cercanas como el caso del Banco Anglo. En este sentido, nadie esta dispuesto a firmar un cheque en blanco, menos aún con un déficit suelto en todos sus componentes.

Todo esto ocurre en un período históricamente crítico por la perentoria apertura e inserción en los mercados mundiales. Los desafíos económicos y sociales del país son serios, terrenales, cercanos y apremiantes. Las oportunidades del país pueden perderse. En este sentido, muchos estarían dispuestos a fortalecer funciones del Estado asociadas con el desarrollo de fortalezas nacionales para la competitividad, que parten de, y conducen al mejoramiento de la calidad de vida de la población. Muchos también apoyarían medidas que generen un entorno macroeconómico más estable y favorable a la competitividad, en particular en el mercado financiero. Otros –los más- apoyarían medidas de combate a la pobreza y de distribución más equitativa de las riquezas y del ingreso, vía ampliación de las oportunidades, pues en nuestro país el reparto es bastante injusto.

1.1.6. Desafíos, persistencia y gravedad a favor de Políticas de Estado.

Los problemas de gestión fiscal señalados se han acumulado en tendencias de largo plazo. La persistencia en el uso de mecanismos, aún después de agotados, han conducido a deformaciones ampliamente arraigadas y de apremiante solución. La reforma del Estado costarricense, reclamada por todos, tendría que acercar los servicios a las necesidades de

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los habitantes y proponerse que estas prestaciones sean de calidad y fueran generadas con eficiencia. Además, los retos productivos y redistributivos mencionados pueden y deben ser enfrentados con políticas duraderas, que vayan más allá del mandato de un gobierno. Así, la persistencia y gravedad de los problemas y la trascendencia de las opciones apuntan a la necesidad de generar Políticas de Estado.

Las Políticas de Estado (como por ejemplo las diseñadas por José María Castro Madriz a mediados del siglo pasado en el eje de la educación) orientadas a responder al doble reto de la generación de capacidades para la competitividad y para el fortalecimiento del ejercicio ciudadano, terminan teniendo que estar centradas en el ser humano y que ser concentradas, para trascender el ejercicio de un gobierno.

1.2. Límites y aportes del Foro

¿Fue el Foro una tarea o anunció un nuevo estilo de gobernar? ¿Fueron adecuados los documentos de presentación? ¿Cómo se desarrolló el Foro? ¿Qué elementos generaron un espíritu de cooperación y creatividad? ¿Por qué, mientras se avanzaba en la concertación, se presentaban ante el país las diferencias y se enfatizaban los conflictos? ¿Aportó algo la respuesta del gobierno en la clausura? ¿Cuál es el estado de la cuestión en asuntos fiscales? Estas preguntas se abordaron en las siguientes páginas, sin pretender dar respuestas precisas ni exhaustivas, quizá más con el ánimo de inducir esos temas.

1.2.1 ¿Treta política o esencia de una nueva forma de gobernar?

El Foro “Un acuerdo nacional razonable” inició la concertación en el foro de concertación de muchas de las apreciaciones del contexto descritas en el acápite anterior: la gestión fiscal y en particular, el déficit fiscal. Fue novedosa porque se empleó como mecanismo de tramitación de un paquete para su aprobación en la Asamblea Legislativa, que casi siempre terminaba siendo aprobado. En este caso, se da la irrupción de la sociedad civil, relativizando el papel de los partidos políticos y del mismo Parlamento, para conocer proposiciones fiscales, en un contexto de preocupación por la decencia y la moral en la gestión pública, dramáticamente presente por el encarcelamiento de Directivos y Ejecutivos del Banco Anglo, en las vísperas del evento.

En general, es difícil concebir una convocatoria a concertar sin un propósito firme y serio de realizar el ejercicio a fondo. Los riesgos y costos políticos de realizar tretas, en tales ocasiones, son muy amplios y graves. No es simple pensar que como táctica se pueda reunir a todos los posibles adversarios de una iniciativa para proceder a engañarlos: la sorpresa momentánea se convertiría rápidamente en reforzamiento de la hostilidad y en elemento de cohesión de todos los contrarios.

La transparencia y acceso a la información en El Foro "Un Acuerdo Nacional Razonable" fue muy amplia. La disposición del Presidente y del Gobierno a presentar los problemas fiscales existentes y plantear sus posiciones e intereses con crudeza fue constatada en el Foro, desde los discursos inaugurales, claros, conciliadores y sin eufemismos. No hubo ninguna restricción a la información y se recibieron las aclaraciones solicitadas en forma oportuna. Por estas razones, desde un principio, la hipótesis de treta perdió fuerza y ganó la confianza de los asistentes, quienes al menos le concedieron el beneficio de la duda al gobierno.

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El gobierno llamo a una reflexión -por cierto que inconclusa en el tema y por la apertura a otros temas- que fortalece las formas directas de participación. De otra forma se hubiera tenido que cerrar la concertación, sin establecer cierta continuidad, aunque fuera en términos de negociación bilateral con los grupos mas afectados. Además, la consideración de necesidades de reforma más generales hubiera impedido seleccionar algunas medidas inmediatas, de no estar garantizada por el gobierno la continuidad del ejercicio. En este sentido, el Foro fue un paso en una dirección correcta. Pero sólo un paso, que debe concluir con la concertación sobre temas fiscales y abrirle paso a otros temas.

1.2.2. La convocatoria: Llamar para poder

El primer acuerdo del Foro fue reconocer una situación fiscal crítica, cuya responsabilidad señala a varios gobiernos y no sólo al gobierno actual. El crecimiento del gasto, en particular de ciertos gastos con comportamientos de aceleración muy preocupados como las planillas y el servicio de la deuda interna, se reconocieron como problemas, así como la insuficiencia de los ingresos y la evasión en la recaudación de los existentes. La ausencia de mecanismos legales para garantizar niveles de gasto que correspondan a los ingresos fiscales y establezcan limitaciones al endeudamiento interno, fueron considerados parte de la dificultad.

Con este sustrato de reconocimientos, la posibilidad de articular acuerdos es amplia, pero tendrían que considerarse algunas condiciones e intereses en los resultados, para forjar un acuerdo con fuerzas suficientes. No alcanzaría, para los problemas y propósitos planteados, un frágil acuerdo bipartidista.

1.2.3. Los insumos del Foro: Argumentar para convencer

Los documentos presentados, tanto el de diagnóstico como el de proposición de políticas tributarias, tienen virtudes reconocidas y deficiencias. Fueron diseñados para persuadir y no tanto como instrumentos de concertación. El examen de opciones se dificulta pues los documentos no están estructurados para identificarlas. Su lógica propositiva es clara y lineal, bastante más que las realidades sobre las que quiere llamar a reflexionar. El balance de aspectos en ocasiones resulta desproporcionado: se abunda en detalles en algunos aspectos (descripción de tributos), mientras que otros, de gran importancia (reforma del Estado), apenas se enuncian. Finalmente, algunas proposiciones no tienen una maduración adecuada o presentan debilidades en su construcción o cuantificación notables (estimación de la recaudación de los cinco puntos porcentuales adicionales al impuesto de ventas o estimación del impacto de la recaudación de la deuda interna).

Por otra parte, en el transcurso del debate, se emplearon argumentos con algunos grados de simplificación, que, en definitiva le restan credibilidad al planteamiento. Una escapadita, en forma de pie de página, puede ayudar a ilustrar el punto2.

2 . ¿Puede ser progresivo un impuesto de ventas? Agradecí las citas de una idea desarrollada por mí para modificar el impuesto de ventas, en otro contexto y ya hace más de un año. También agradecí la amplia posibilidad de aclarar mis afirmaciones durante el Foro. Pero quisiera ilustrar el punto, apenas mencionando algunas simplificaciones o deformaciones de esa propuesta, planteadas por algunas -pocas- personas en el contexto del Foro o durante su realización, que señalaban como progresivo el impuesto de ventas actual del país y ponían en mi boca tal afirmación.

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1.2.4. La situación: Compartir el punto de vista y ponerse en la situación

Quizá el logro central del Foro fue expresado por el Sr. Fernando Herrero, cuando agradeció la participación en el evento y la disposición de los asistentes a ponerse en los zapatos del Ministro de Hacienda. Tal vez los instrumentos con lo que se contó dificultaron la transformación de esa identificación en toma de decisiones. Un abordaje más abstracto, en el que se plantearan criterios y rangos de magnitudes, junto con opciones y escenarios alternativos, podría haber sido más propicio para la generación de acuerdos más precisos al punto de clausurar el evento. En todo caso, este recorrido todavía se podría emprender para armonizar las discrepancias que subsisten y que podrían hacer inviable la aprobación de la propuesta de gobierno, pero ciertamente requiere de una preparación técnica y, en la de menos, de la discusión entre técnicos delegados por los distintos participantes.

1.2.5. El proceso: La lógica del entendimiento

Los esfuerzos de concertación, una vez conocidos, generan efectos importantes y positivos. Entre otros me parece de interés destacar tres, muy presentes en el Foro: los excluidos de la invitación reclamaron por participar pero no cuestionaron la legitimidad del evento, reforzándolo; una vez roto el hielo, la valoración social se mueve en el mismo sentido de la tolerancia, a mayor tolerancia mayor estima, y lo inverso ante una menor disposición al diálogo; generado el espíritu de colaboración entre posiciones distintas, se agudiza la inteligencia y la creatividad, pues las buenas ideas son matizadas por las previsiones de oposición y son expresadas para sumar fuerzas y no para rebatir a otros. Este es un efecto inverso al conocido como el de Watergate, según el cual la primera acusación es seguida por denuncias cada vez mas espectaculares, puesto que el subir el tono se supone equivale a una declaración de inocencia. Aquí la competencia es para determinar quien es más concertador e inteligente para generar propuestas nuevas y aceptables.

En un sentido contrario, las declaraciones "hacia afuera", antes de llegar a acuerdos, casi que inevitablemente se centran en una valoración positiva del evento, pero también en la

Centralmente mi posición, apoyada en evidencia estadística de la última Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares de la Dirección General de Estadística y Censos, es esta: -1. a) La distribución desigual del ingreso en el país se expresa en patrones de consumo también muy desiguales. (El 10% de la población –la de ingresos mas bajos- recibe alrededor del 2% de los ingresos; el 10% de ingresos más altos recibe más del 30% de los ingresos). -1. b) La recaudación del impuesto sobre la renta proviene en buena parte de los asalariados. El impuesto sobre la renta es de difícil recaudación en un país con niveles de informalidad amplia y cultura fiscal evasiva. (Esto tendría que ser cambiado, por supuesto). -1. c) Es posible distinguir canastas de consumo claramente asociadas a sectores de ingresos: sectores de consumo básico, medio y alto. La riqueza y el ingreso se expresan en consumo y pueden ser gravadas en ese punto; ahí, en términos absolutos, seria pagado en mayor medida por quién consume más. El ahorro, eventualmente generador de inversión, es propio de sectores de mayores de ingreso y no tendría por qué ser gravado. -1. d) La estructura de exenciones al impuesto de ventas, reflejada por la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1987-88, favorece a los sectores de menores ingresos, aunque Ias exoneraciones están bastante generalizadas. e) Con una estructura de exenciones y tasas impositivas adecuadas puede construir un impuesto de ventas con impacto progresivo, por cierto distinto al actual o al reflejado por la Encuesta del 87-88. Así, la contribución tributaria, también en términos relativos, seria pagada por los de ingresos más altos. En todo caso, los estudios de incidencia fiscal tendrían que asociarse a cualquiera determinación tributaria.

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expresión de las posiciones iniciales de los participantes y la advertencia de conflicto. Las declaraciones públicas durante el Foro y posteriormente, reprodujeron este comportamiento.

Otro aspecto de interés de la operación del Foro fue la identificación de transacciones complejas o la formulación de proposiciones compuestas en las que se utilizan concesiones junto a reivindicaciones, en un marco de equivalencias. Así, por ejemplo, algún sector político de mucha importancia mostró disposición a apoyar una propuesta de ingresos frescos, siempre y cuando esta fuera el resultado ce una ecuación en la que quedaran involucradas otras variables como la contención del gasto y la reforma del Estado, en un marco constitucional renovado para eliminar la posibilidad de que los egresos fiscales excedan los ingresos. Este mismo sector enfatizó la necesidad de precisar las estimaciones de recaudación v hacerlas más realistas. Otro caso de interés se produjo cuando sectores de empresarios plantearon la aceptación de incrementos de impuestos, condicionado la eliminación de las contribuciones obligatorias al Banco Popular, y otros esquemas inteligentes de negociación expuestos por Marco Vinicio Ruiz. Otros ejemplos interesantes y que sintetizan el estado de la cuestión fueron publicados en el Editorial de La Nación del 30 de octubre y el suplemento Foro Industrial publicado en este medio el 9 de octubre. Una muestra más que notable fue la intervención de Rodolfo Solano sobre las instituciones financieras estatales. En general estas transacciones reflejan los intereses de sectores, pero sin enfatizar las posiciones de estos, sino los elementos que se presume pueden ser de consenso, integrando proposiciones.

En algunos sectores fueron claras ciertas debilidades propositivas. En un proceso de concertación que quiera ser duradero tendrían que ser apoyados estos sectores para no excluir sus intereses. Sacrificar ventajas de corto plazo, normalmente, acrecienta la sostenibilidad de los acuerdos en el largo plazo.

1.2.6. La clausura: invitación a la negociación: promesas pero sin final feliz

La respuesta del gobierno al momento de la clausura, fue por un lado muy firme en sostener el conjunto detallado de proposiciones referidas a los nuevos ingresos, modificadas -ligeramente en lo más sustancial -por los comentarios y planteamientos surgidos en el Foro, agregando alguna concreción a las ofertas y compromisos del gobierno. Pero, por otra parte, no fue el final de una negociación pues se pidió expresamente a los grupos mas afectados acercarse al gobierno para analizar las situaciones. En este sentido, la concertación sobre aspectos fiscales sigue abierta, aunque el Foro haya concluido.

Un proceso así abierto origina la necesidad de los participantes -al menos de los que mantienen discrepancias con la posición presentada en la clausura- a expresar sus posiciones en su forma original y a acciones de beligerancia creciente. El efecto beneficio del Foro puede diluirse en un mar de pequeñas o grandes disputas, de todos y cualquiera de los sectores, frente a cualquier aspecto. Opera aquí una sumatoria de todas las discrepancias, considerando cualquier combinación de sectores: es la forma de agrandar más amplia posible, solo que es una suma de oposición. Además los actores pueden llegar a sentirse obligados a expresar con fuerzas sus diferencias. Las tendencias a la disgregación y fortalecimiento del conflicto pueden volverse inmanejables, pues la cohesión y sentido de pertenencia y responsabilidad del momento del Foro ya no están ni físicamente presentes.

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1.3. Hay que cuidar los pasos que siguen

Sobre esto apenas algunas reflexiones básicas y sugerencias para la continuidad del diálogo:

Los procedimientos de concertación, el aseguramiento, el asegurar el seguimiento y las garantías para el cumplimiento de los compromiso son aspectos centrales, que formaron parte de las proposiciones del Gobierno, pero que deben ser precisadas así como ejecutadas algunas promesas específicas, como forma de retomar el propósito de concertar.

Es indispensable preparar un estado de la cuestión en el que se identifiquen los puntos de consenso, las discrepancias centrales y las transacciones propuestas. Esto tendría que conducir al diseño de acuerdos o secuencias de acuerdos encadenadas, que deben ser planteadas para restablecer la confianza en las promesas y en los compromisos. La preparación de opciones evaluadas detalladamente podría alimentar una ronda con representantes técnicos de los distintos participantes. La concertación tendría que perpetuarse para profundizar los aportes, en una variedad de temas, hasta que los mecanismos institucionales aseguren el ejercicio de una democracia más participativa.

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2. Quinto Informe Estado de la Nación (1999)3

2.1 La Concertación Nacional: abrió una brecha, pero la tarea quedó inconclusa

Al día siguiente a las elecciones del 1 de febrero de 1998, el Presidente electo planteó la necesidad de que el país iniciara un proceso de concertación en los meses ulteriores al cambio de gobierno, con el propósito de alcanzar acuerdos en torno a algunos temas básicos de la agenda nacional. A fin de contar con una propuesta sobre temas y procedimientos, dispuso que se integrara una comisión especial, denominada comisión de Concertación, que realizó un trabajo de acercamiento a organizaciones de la sociedad civil, con el fin de obtener diversos puntos de vista sobre lo que debería tratarse en la concertación. En particular, la comisión mantuvo un diálogo abierto con representantes del Consejo Nacional de Rectores (CONARE) y de la Conferencia Episcopal, instancias a las que el Presidente electo había solicitado su apoyo. En la Carta Pastoral de Adviento, de diciembre de 1997, la Conferencia Episcopal había hecho un llamado a la apertura de un proceso de concertación en el que todos los sectores participaran en la búsqueda de soluciones a los problemas económicos y sociales del país. El CONARE integró un grupo técnico que se encargó de elaborar una propuesta que contenía algunos principios y lineamientos considerados esenciales para un proceso de concertación que sentara las bases para un gran acuerdo nacional. En un documento entregado el 3 de abril, los representantes de CONARE señalaban, en coincidencia con la Carta Pastoral de Adviento, que en las condiciones sociopolíticas del país el proceso de concertación debía incluir a un conjunto de actores de la sociedad civil, con una agenda relativamente amplia. La comisión de concertación, por su parte, sostenía que en la concertación solamente debían participar los representantes de los trabajadores, de los empresarios y del gobierno. Los otros actores de la sociedad civil podrían participar en instancias de consulta e información, pero los acuerdos deberían ser el producto de una mesa integrada en forma tripartita. No hubo acuerdo en estos puntos y el grupo técnico de CONARE terminó sus funciones. El 14 de mayo de 1998 la Comisión de concertación presentó su informe a consideración del Presidente de la Republica. El trabajo de la comisión abrió realmente el proceso de concertación, dadas las numerosas consultas y negociaciones realizadas a lo largo de casi tres meses. Sin embargo, la concertación en sí no se inició oficialmente sino hasta la emisión del Decreto Ejecutivo N° 27106-MP-98, publicado en La Gaceta N° 122 del 25 de junio de 1998, mediante el cual se convocó a un conjunto de organizaciones, se definió la agenda por discutir y se determinó la estructura y organización del proceso. Para entonces había variado el punto de vista restrictivo sostenido por la comisión, en cuanto a la participación de actores de la sociedad civil, y la concertación había adquirido mayor amplitud. En otras palabras, el enfoque corporativista, que era apoyado por empresarios y trabajadores, se debilitó y la concertación se abrió a la participación de otros actores sociales en casi todos los temas.

3 Quinto Informe Estado de la Nación (1999), páginas 229-238.

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2.2 ¿Cómo se organizó el proceso?

El decreto ejecutivo mencionado definió cómo órganos del proceso de concertación las siguientes instancias:

− El Foro Nacional, conformado por representantes de grupos organizados de los sectores cooperativo, financiero, sindical, solidarista, comunal, campesino y empresarial; además de representantes del gobierno y de grupos de mujeres, de jóvenes, de organizaciones ecologistas, de etnias y diversos grupos cívicos. El Foro tenía como funciones: analizar, estudiar y resolver los temas que fueran sometidos a su consideración por la Mesa Coordinadora, y cumplir con las normas establecidas por ésta.

− La Mesa Coordinadora de la concertación, encargada de coordinar el Foro Nacional y determinar el mecanismo de trabajo para la discusión y resolución de cada uno de los temas, así como de informar a la Secretaría Ejecutiva para la ejecución respectiva. La Mesa además debía establecer normas con respecto a las intervenciones, tales como el tiempo y la extensión en el uso de la palabra oral o escrita, y mantener una estrecha relación con el Ministro de la Presidencia y con los otros actores del proceso.

− La Secretaría Ejecutiva, integrada por un representante delegado del Ministro de la Presidencia, quien la coordinaba, un representante de los rectores de las universidades estatales y otro nombrado por la Iglesia Católica. La Secretaría era la encargada de: dar el soporte necesario a cada uno de los órganos del proceso de concertación; ejecutar el cronograma de actividades definido por la Mesa Coordinadora para cada uno de los órganos; recopilar información sobre los diferentes temas y subtemas, para hacerla llegar a todos los actores; sistematizar las ponencias y propuestas para su posterior utilización; mantener centros permanentes de recepción, físicos o electrónicos; realizar foros de carácter regional, con el propósito de recopilar las opiniones de la ciudadanía; llevar un registro detallado del trabajo realizado, para efectos de elaborar las memorias respectivas; preparar el presupuesto y conseguir los recursos humanos y económicos necesarios para la eficaz ejecución del proceso.

− La Junta de Mediadores, integrada por los Expresidentes de la República, el Arzobispo de San José y las dos Vicepresidentas de la Republica, fue la responsable de conocer, mediar y proponer alternativas en aquellos casos en que los miembros del Foro Nacional no pudieran llegar a decisiones por consenso.

− La comisión de Verificación de Acuerdos, conformada por un representante nombrado por la Iglesia Católica, un representante de los rectores de las universidades estatales, la Defensoría de los Habitantes y el Ministro de la Presidencia, fue el órgano designado para verificar el fiel cumplimiento de cada uno de los acuerdos tornados en el proceso de concertación.

El mismo decreto señalaba el grado de representación de los sectores convocados, tal como lo muestra el cuadro 1.

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Cuadro 1 Sectores representados en el Foro de Concertación Nacional

Sectores/instituciones Número de

representantes Sector cooperativo Consejo Nacional de Cooperativas 5 Sector financiero Cámara de Bancos privados e Instituciones Financieras de Costa Rica 1 Asociación Bancaria Costarricense 1 Sector campesino Mesa Nacional Campesina 1 UPANACIONAL 1 Frente Agrario de Organizaciones Sociales 1 Sector Sindical Comité Sociolaboral 5 Sector Mujeres Foro de las Mujeres 3 Sector empresarial Unión de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada 5 Sector detallistas Cámara Nacional de Comerciantes Detallistas 2 Sector solidarista Movimiento Solidarista Costarricense 5 Sector comercio e industria Cámara de Comercio de Costa Rica 1 Cámara de Industrias de Costa Rica 1 Sector comunal Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal 2 Sector comercio exterior Cámara de Exportadores de Costa Rica 2 Sector educativo Foro Magisterial 2 Sector minorías étnicas Mesa Indígena 1 Comisión Nacional de Asuntos Indígenas 1 Asociación Proyecto Caribe 1 Asociación China de Costa Rica 1 Sector comercio autónomo Federación Costarricense de Trabajadores Autónomos 2 Sector ambientalista Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente 2 Sector alta tecnología Cámara de Productores de Aplicaciones Informáticas 1 Comité de Alta Tecnología de la Cámara Costarricense Norteamericana de Comercio 1 Sector de microempresarios Comité Nacional de la Micro y Pequeña Empresa 2 Sector juventud Confederación Universitaria Nacional 1 Asociación Cristiana de Jóvenes de Costa Rica 1 Sector partidos políticos Nombrados por el Comité Ejecutivo 1 Nombrados por el Jefe de Fracción de cada uno de los partidos políticos con representación en la Asamblea Legislativa

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Sector Gobierno de la República Nombrados por el Presidente de la República 10 Fuente: Secretaría Ejecutiva del Foro de Concertación Nacional (Barahona, Gallardo y Sojo, 1999).

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Después de la publicación del decreto de convocatoria a la concertación, otras organizaciones lograron su inclusión en el proceso, aunque algunas de ellas dentro de la categoría de "miembros por ampliación", cuyo status no fue claramente definido. Según los registros de la Secretaría Ejecutiva (Barahona, Gallardo y Sojo, 1999), el número de participantes inscritos en las comisiones fue mayor que el especificado en el decreto: 139 entre miembros plenos y miembros por ampliación. A pesar de que no todos los inscritos participaron en las deliberaciones, el Foro de Concertación Nacional ha sido el proceso de negociación y búsqueda de acuerdos con mayor participación de la sociedad civil realizado en el país hasta 1998. El inevitable sesgo presente en un ejercicio realizado en la zona central del país se intento minimizar con la organización de cinco foros regionales. Se buscaba informar a las personas y organizaciones de la zona sur, de Limón, de San Carlos, de Guanacaste y Puntarenas, sobre los asuntos que se estaban debatiendo, a fin de obtener criterios y sugerencias que enriquecieran el trabajo de las comisiones. Sin embargo, pese a los esfuerzos realizados por las sedes regionales de la Universidad de Costa Rica, la Universidad Nacional y el Instituto Tecnológico de Costa Rica, además de los sacerdotes encargados de la Pastoral Social y líderes comunales, los foros regionales no cumplieron con las expectativas que generaron, por dos razones fundamentales: en primer lugar, la convocatoria fue precipitada, lo que se tradujo en una baja participación numérica y el desinterés en los temas en debate, pues no se percibía claramente su relación con los problemas locales; en segundo lugar, debido a la ausencia de mecanismos que permitieran engarzar el trabajo de los foros regionales con el de las comisiones, las conclusiones y sugerencias no fueron aprovechadas por aquellas.

2.3 La mecánica del proceso

El proceso se desarrolló en varias fases sucesivas, que se presentan esquemáticamente en el cuadro 2. Una vez conformado el Foro Nacional, los participantes se dividieron en co-misiones de trabajo, de acuerdo con sus preferencias sobre los temas propuestos. La agenda estuvo conformada por diez temas definidos por el Gobierno: corrupción, mercado de seguros, mercado de telecomunicaciones, cesantía, pensiones, asignaciones familiares y desarrollo social, sistema integral para el pago de servicios ambientales, libertades sindicales, política salarial y desarrollo rural. Esta estructuración de la agenda dio origen a ocho comisiones de trabajo, porque los tres temas relacionados con aspectos laborales fueron discutidos en el seno del Consejo Superior de Trabajo dentro de un enfoque tripartito, es decir, sin la participación de los otros sectores presentes en la concertación.

CUADRO 2 Las fases de la concertación

Fases Tareas Procedimientos Resultados Preparación Establecimiento del marco

normativo; definición del temario; integración del Foro Nacional; elaboración de los documentos base de las discusiones sobre los temas, incluyendo

Sondeos con dirigentes políticos; consultas con representantes de diversos sectores y organizaciones; seminario realizado los días 17 a 19 de marzo; discusión con el grupo técnico del CONARE sobre la propuesta presentada y con la

Decreto Nº 27106-MP/98, en el que se definen los propósitos, el temario y la estructura de la concertación; integración del Foro Nacional, la Mesa Coordinadora y la Secretaría Ejecutiva; integración de las comisiones

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diagnósticos y propuestas de solución

Conferencia Episcopal; elaboración de un informe con una propuesta sobre los procedimientos y temas

de trabajo; presentación de los documentos y diagnóstico y las propuestas

Trabajo en comisiones Lograr acuerdos en torno a los temas en discusión

Instalación de las comisiones; nombramiento de los moderadores; discusión y negociación en el seno de las siete comisiones y el Consejo Superior de Trabajo

Informes de las comisiones, con más de 150 acuerdos logrados por consenso, así como con las discrepancias en torno a algunos aspectos de los temas analizados

Mediación Ayudar a las partes en desacuerdo a revisar sus posiciones en busca del consenso

Reunión del Plenario del Foro Nacional, el 30 de octubre; traslado de los desacuerdos a la Junta de Mediadores; informe de dicha Junta al Plenario; traslado de acuerdos y desacuerdos al Presidente de la República

Fracaso en la mediación; Junta de Mediadores recomienda al Presidente asumir como acuerdos de concertación las posiciones de mayoría; algunos sectores manifiestan su inconformidad con lo sucedido; impasse; gestiones de la Secretaría Ejecutiva; convocatoria al Plenario del Foro con una agenda limitada

Seguimiento y verificación de acuerdos

Redacción de decretos y proyectos de la ley con base en los acuerdos

Revisión de los decretos y proyectos de ley por parte de la Comisión de Verificación de Acuerdos, para constatar el fiel cumplimiento de los acuerdos de concertación

Proyectos de ley, decretos y acciones de política pública

Fuente: Adaptación del cuadro elaborado por Barahona, Gallardo y Sojo, 1999.

Superados algunos problemas iniciales, como la integración de las comisiones y el nombramiento de los moderadores, el trabajo comenzó y se desarrolló intensamente a lo largo de casi dos meses. Dio como resultado un conjunto de mas de 150 acuerdos por consenso, esto es, por unanimidad (cuadro 3); sin embargo, en dos temas cruciales, la apertura de los mercados de telecomunicaciones y seguros, no hubo unidad de criterios. Se produjeron resultados de mayoría, pero no acuerdos de concertación en sentido estricto, dada la oposición de algunos de los sectores sindicales participantes. Los acuerdos de mayoría fueron uno de los aspectos que complicaron el proceso en las dos últimas fases. Ideado como un mecanismo que permitiera el paso de las posiciones de mayoría a conocimiento del Presidente de la Republica, para lo que este tuviera a bien decidir, el denominado "alto grado de acuerdo" (75% o mas de los miembros de la comisión), terminó siendo usado por la Mesa Coordinadora como sustituto de consenso, con el consiguiente disgusto de muchos de los miembros del Foro, quienes alegaron que se habían cambiado las reglas del juego al final del proceso. Dado el desequilibrio numérico de intereses pre-sente en algunas de las comisiones de trabajo, las decisiones por el mecanismo de votación no procedían, además de que, por su índole misma, la concertación implica acuerdos negociados entre las partes, y no la imposición de posiciones de mayoría a las minorías.

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CUADRO 3

Principales Acuerdos del Foro de Concertación Nacional Temas Propuestas Asignaciones familiares Fortalecimiento de los esquemas de coordinación y financiamiento para el combate de la

pobreza en Costa Rica, garantizando, como mínimo, un aporte equivalente al 2% del PIB para los programas de prevención y atención de la pobreza

Cesantía Transformación de la cesantía en un derecho real para la población trabajadora Corrupción Desarrollo de Campañas para el fomento de valores, mecanismos para mejorar la calidad

de la representación política y la auditoria ciudadana, impulso de la evaluación y rendición de cuentas en el sector público

Desarrollo rural Reestructuración del sector público agropecuario, previo establecimiento de las estrategias de desarrollo rural y agropecuario

Libertades sindicales Compromiso para difundir y dar acatamiento efectivo a la normativa que rige esta materia Pensiones Creación de un sistema multipilar de pensiones, tomando como plataforma el régimen de

invalidez, vejez y muerte de la CCSS, un segundo pilar obligatorio en la reasignación de cargas sociales y un tercer pilar voluntario

Política salarial Instauración de un modelo de ajustes semestrales automáticos de conformidad con la evolución del Índice de Precios al Consumidor y establecimiento de una canasta básica tributaria de bienes y servicios

Servicios ambientales Establecimiento de un sistema integral de retribución de servicios ambientales derivados de los bosques y plantaciones forestales, al biodiversidad, la protección de recursos hídricos y suelos

Telecomunicaciones Consenso respecto al fortalecimiento del ICE y la creación de un ente regulador de las telecomunicaciones

Fuente: Barahona, Gallardo y Sojo, 1999.

En la sesión del Plenario del Foro realizada el 30 de octubre, después de algunos incidentes, el mecanismo de alto grado de acuerdo fue derogado por resolución de la Mesa Coordinadora; cuando menos así lo entendió buena parte de los presentes. Por ejemplo, en el informe rendido a UCCAEP por su Presidente, refiriéndose a los acuerdos del Plenario dice textualmente: "Uno de los hechos mas relevantes lo constituyó la modificación que se realizó a la norma del 75% de los votos presentes para la consecución de 'alto grado de acuerdo'. De esta manera todos los temas en los que el consenso no fue total (100%), serán ahora examinados por la Junta de Mediadores para ser remitidos, de nuevo, al Foro Nacional de concertación en los casos en que tampoco se logre consenso" (UCCAEP, 1998). Ese era el procedimiento establecido en el decreto que dio origen a la concertación. No lo entendió así la Mesa Coordinadora, ni tampoco la Junta de Mediadores, la cual recomendó al Presidente tomar como acuerdos de concertación también las posiciones de mayoría y dar por finalizado el proceso. Se inicio así un impasse que se prolongó hasta el 24 de noviembre, cuando nuevamente se reunió el Plenario, pero dentro de un clima que contrastaba notablemente con el predominante al finalizar el trabajo de las comisiones. En el transcurso de noviembre el Poder Ejecutivo comenzó a tomar decisiones con base en los acuerdos de las comisiones; dictó algunos decretos y elaboró proyectos de ley que fueron enviados a conocimiento de la Asamblea Legislativa (cuadro 4). La comisión de Verificación de Acuerdos inició también sus funciones, revisando detenidamente los proyectos de ley y otras acciones del Gobierno, para constatar su fidelidad al espíritu de la concertación. La comisión constató la existencia de varios incumplimientos de la voluntad de las comisiones en el contenido de los instrumentos jurídicos elaborados por el Poder Ejecutivo. Algunas de las diferencias encontradas fueron enmendadas; en otros casos,

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dieron origen a nuevas negociaciones en las comisiones respectivas, como ocurrió en el caso de asignaciones familiares y desarrollo social. CUADRO 4

Decretos y proyectos de ley originados en el proceso de Concertación Nacional a/ Tema Normativa-número Contenido Asignaciones familiares desarrollo social

Decreto Ejecutivo 27558-MTSS Proyecto de ley (expediente 13.474)

Reglamento a la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares Proyecto del Fondo de Solidaridad y de Desarrollo Humano

Cesantía, libertades sindicales y política salarial

Directriz 13-P Proyecto de ley (expediente 13.475)

Modernización de la Dirección Nacional e Inspección General de Trabajo Reforma a varios artículos del Código de Trabajo, Ley Nº 2 del 26 de agosto de 1943 y a los artículos 10, 15, 16, 17 y 18 del Decreto Ley Nº 832 de 4 de noviembre de 1949 y sus reformas

Corrupción Decreto 27548-MP Decreto 27549-MP Decreto 27551-MEP Proyecto de ley (expediente 13.473) Proyecto de ley (expediente 13.469) Proyecto de ley (expediente 12.377)

Creación de la Comisión Nacional para el Estudio de Políticas Preventivas contra la Legitimación de Capitales Provenientes del Narcotráfico Creación de una comisión que analice y proponga los aspectos de índole legal-operativo de las Contralorías Comunales o Ciudadanas Declara la formación de valores y principios éticos y morales como asunto de interés educativo prioritario Ley de Protección a la Libertad de Prensa Reforma al artículo 150 de la Constitución Política Código de Deberes y Normas del Servidor Público

Desarrollo rural Decreto Ejecutivo 27550-MAG Creación de la Comisión Nacional Consultiva sobre Desarrollo Rural (CNCDR)

Seguros Proyecto de ley (expediente 13.476) Ley de Seguros Servicios ambientales Decreto 27552-MINAE

Decreto 27553-MINAE Proyecto de ley (expediente 13.472)

Crea la Comisión de Seguimiento de los acuerdos alcanzados durante el proceso de Concertación Nacional en el tema de servicios ambientales Establecimiento de la Comisión Técnica Interinstitucional para la Definición de Criterios para la internalización del Valor del Agua Ley de Valoración y Retribución por Servicios Ambientales

Telecomunicaciones Proyecto de ley (expediente 12.694) Proyecto de ley (expediente 12.695)

Ley General de Telecomunicaciones Ley de Modernización y Fortalecimiento del ICE

a/ No todos los proyectos y decretos señalados son acuerdos de concertación en sentido estricto. Fuente: MIDEPLAN, Barahona, Gallardo y Sojo, 1999.

2.4 La concertación y el clima político

El análisis del proceso de concertación no puede desligarse del desarrollo de la campaña electoral y de sus resultados, que pusieron en evidencia un sentimiento de frustración de una parte de la ciudadanía ante una forma limitada de entender y hacer la política. La política como un proceso de discusión y toma de decisiones sobre el gobierno de la comunidad nacional o local, en el que la participación ciudadana es fundamental y el debate publico desempeña un papel destacado, ha ido cediendo su lugar a una versión que la reduce en buena medida al proceso electoral. Una vez finalizado este, la política vuelve a alejarse del ciudadano y se concentra excesivamente en las manos de representantes que, muchas veces, tienen un contacto limitado con las preocupaciones cotidianas de la mayoría de hombres y mujeres del país y que, además, no se sienten obligados a rendir cuentas a los electores periódicamente.

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Los debates entre los políticos que llegan a la ciudadanía son a veces meramente teatrales, dados los intercambios y negociaciones que se hacen en espacios que permanecen vedados para aquella. El esfuerzo por ampliar el debate publico, con la inclusión de nuevos actores y la apertura de nuevos espacios, fortalece la democracia y el ejercicio de la ciudadanía, entendida esta no solamente como la posesión pasiva de derechos. El proceso de concertación fue un buen intento de avanzar por ese camino. Sectores de la sociedad civil que por diversas razones habían tenido escasa capacidad de incidencia en los procesos de toma de decisiones, incluso por autoexclusión, no solo tuvieron la oportunidad de hacer oír su voz dentro de un espacio sectorialmente heterogéneo, sino que se vieron obligados a escuchar los argumentos de otros, dentro de un marco de búsqueda de aproximaciones entre posturas diferentes en torno a los temas planteados. Esta es una de las fortalezas del proceso; sin embargo, la concertación también evidencio las dificultades por las que atraviesa la relación entre la sociedad civil, todavía muy dependiente de la iniciativa del Estado, y una clase política no acostumbrada a moverse fuera de sus arenas tradicionales, a dialogar con otros actores sociales, ni a manejar un amplio umbral de incertidumbre, como corresponde al régimen democrático de gobierno. Este último factor estuvo presente a lo largo de todo el proceso. La concertación, tal como se desarrolló, mostró algunas deficiencias que deberían evitarse en el futuro, en caso de que el mecanismo vaya a ser empleado nuevamente:

− Se intentó obtener resultados en poco tiempo, en temas en los cuales el desacuerdo inicial era muy acentuado. Los intereses presentes y la desigual preparación de los actores exigían un plazo mayor para el trabajo de algunas comisiones, cuyos miembros necesitaban madurar los acuerdos o revisar los tomados junto con sus organizaciones. El reducido tiempo señalado para la negociación, comprensible por ra-zones políticas, puesto que el gobierno necesitaba justificar la concertación ante la sociedad, obstaculizó el arribo a acuerdos en algunas comisiones y precipitó decisiones que tuvieron que ser revisadas después de formalizado oficialmente el proceso. Algunas comisiones debieron reunirse de nuevo para examinar los acuerdos y las reformas introducidas en la redacción de los proyectos de ley, con lo cual, en la práctica, la concertación se prolongó más allá del 24 de noviembre, fecha del ultimo Plenario. Quizás lo conveniente hubiera sido que las comisiones revisaran dichos proyectos antes de su envío a la Asamblea Legislativa. Debido a la falta de experiencias previas, algunos actores carecían de un mandato claro para negociar en nombre de las organizaciones que representaban. Cuando los acuerdos se hicieron del conocimiento público, algunos de los participantes en el proceso fueron censurados por sus organizaciones, lo que restó fuerza a lo pactado. En otras palabras, algunos de los que negociaron no solo carecían de posiciones técnicamente sustentadas sobre los temas en discusión, sino que su mandato para negociar en nombre de las organizaciones era sumamente débil.

− El andamiaje de la concertación fue bastante endeble, tanto técnica como

financieramente. Los recursos económicos con que contó la Secretaría Ejecutiva fueron exiguos, lo que en buena medida fue un obstáculo para disponer de un equipo técnico que asesorara a las comisiones adecuadamente, con estudios y posiciones autorizadas no comprometidas con los intereses en juego. La necesidad de este

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equipo estaba justificada, además, porque no todos los representantes tenían posibilidades de acceso a fuentes de información o recursos para asesorarse por su propia cuenta, sobre todo en algunos temas especializados.

− La Mesa Coordinadora coloco el énfasis de la conducción en el rápido logro de

acuerdos, dejando en un segundo plano el papel conciliador entre posiciones encontradas. La toma de partido por las posiciones gubernamentales y la inflexibilidad mostrada en algunos momentos provocó roces y conflictos innecesarios. En el período comprendido entre el 30 de octubre, fecha del primer Plenario, y el 24 de noviembre, fecha del segundo Plenario, el proceso quedó prácticamente sin dirección. La Secretaría Ejecutiva jugó un papel ambiguo, ya que debido a su composición (representantes de CONARE y de la Conferencia Episcopal) no era exactamente un órgano ejecutor de los acuerdos de la Mesa Coordinadora; de hecho en no pocas ocasiones sus criterios fueron totalmente opuestos a los de la Mesa, pero sus iniciativas tenían una incidencia limitada sobre el proceso. Al final la Secretaría se desdibujó, al igual que la Mesa Coordinadora, sin haber rendido cuentas (no hubo un informe global) a las organizaciones participantes y al país en general.

− La terminación abrupta del proceso impidió que las comisiones de trabajo

desarrollaran una labor de "cabildeo" en el ámbito legislativo, a fin de que los proyectos fueran tramitados sin mayores dilaciones. Al quedar en manos del Gobierno esta responsabilidad, la tramitación de los proyectos cayó dentro del juego político partidario.

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3. Sexto Informe Estado de la Nación (2000)4

3.1 Costa Rica, un país descoyuntado

En 1999, el estado de la nación es el de un país retraído, que sigue sin (re)conciliar sus fortalezas con sus oportunidades. Sentimos que somos capaces de construir un país mejor que el que tenemos, pero no logramos desamarrar las fuerzas para hacerlo; que nuestros logros históricos en desarrollo humano son una preciada herencia, pero dudamos sobre el patrimonio que legaremos a las próximas generaciones; que este patrimonio nos da seguridad, pero que frecuentemente trocamos esa seguridad en conformismo; que nuestra sociedad está cambiando rápidamente en algunos aspectos, pero en otros, quizá hasta más importantes, está frenada o cambia más allá de nuestro control. Estamos retraídos, pues “la procesión va por dentro”.

Cambiar o no cambiar no es, como se cree, nuestro dilema. Es qué cambiar, para qué y cómo, lo que nos incomoda. Seguimos teniendo dificultades para hacer converger una mayoría de aspiraciones e intereses sobre una propuesta de desarrollo. Tenemos muchas cartas sobre la mesa, pero no logramos reconocer ninguna mano ganadora. Y es que nos atenaza la desconfianza.

No sólo dudamos de las soluciones, sino de los motivos y la integridad de los demás. Somos una sociedad perpleja ante la intuición de ser, dependiendo de lo que haga en los próximos años, una nación con mucho que ganar y, a diferencia de otras, con mucho que perder también.

Para describir esta situación podríamos utilizar la imagen de un estanque, cuya superficie estática sugiere que las aguas no se mueven, pese a que aquí o allá se asome una burbuja. No obstante, bajo esa superficie se agitan corrientes nuevas. Algunas son persistentes y profundas, como la creciente preeminencia del sector terciario (comercio y servicios). Otras quizá tienden a desvanecerse, como la maquila amparada a incentivos fiscales. En algunas partes el estanque se enturbia, por fenómenos como la contaminación de las aguas o el incremento en los accidentes y la violencia; en otras partes se aclara, al aumentarla cobertura de servicios como la educación secundaria y la atención básica de la salud. Y en el fondo del estanque, para seguir empleado esa imagen, se abren amenazadoras algunas grietas: la desconfianza ciudadana, la pobreza que no cede y la deuda interna.

Precisamente, la observación atenta de la “realidad en sí” insinúa que Costa Rica es, en este momento de su historia, un país desarticulado, o, para usar un término más fuerte que nos ofrece el idioma, un país descoyuntado. Ya en el Informe anterior habíamos tomado nota del desfase, por falta de encadenamientos productivos, entre las nuevas industrias de exportación y el resto de la economía. Pero ese no es el único; existen otros, no menos importantes: el desfase tributario

4 Sexto Informe Estado de la Nación (2000), páginas 53, 60, 180, 182, 209, 244, 245, 249 y 272.

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entre los sectores dinámicos de la economía y el resto de los contribuyentes; el desfase cívico entre la ciudadanía y las instituciones políticas; el desfase entre el Gobierno Central y las municipalidades; entre el sistema educativo y las demandas del mercado laboral; entre la prosperidad del sector financiero y la escasez de crédito para vivienda; entre el empeño conservacionista y el descuido ante la contaminación ambiental. La lista podría ser muy larga. Sugiere, en todo caso, la necesidad de un mejor desarrollo del capital social de Costa Rica, entendido como la capacidad de personas, organizaciones y sectores para apoyarse recíprocamente, compartiendo información y visiones prospectivas, con miras al logro de propósitos comunes. Costa Rica posee un considerable acervo de capital social de base. Es, además, una nación de fuerte identidad cívica y con un régimen de derecho consolidado. El conjuntar esos recursos hacia metas compartidas de desarrollo requiere, naturalmente, liderazgo político y social, así como capacidad de diálogo y concertación para encontrar soluciones prácticas y respetuosas de nuestra herencia para enfrentar dilemas. Esto nos puede sacar progresivamente del estado de retraimiento en que nos encontramos. Pero esos factores dependen a su vez, y en alto grado, de la información con que contemos para poder tomar decisiones apropiadas, e incluso para generar confianza en todas las partes sobre la urgencia, necesidad y sinceridad de las soluciones propuestas.

3.2 Algunos productos concretos del proceso de concentración

La Ley de Protección al Trabajador fue aprobada en primer debate a finales de 1999, como parte de los acuerdos emanados del Foro de Concertación Nacional. Los dos componentes más importantes de esta normativa son la transformación del auxilio de cesantía y la reforma del sistema de pensiones. Adicionalmente, en abril de 1999 se presentó a la Asamblea Legislativa el proyecto de Ley de Servicios Ambientales, cuyo texto fue producto del Proceso de Concertación. Esta iniciativa procura consolidar el esquema actual de Pago de Servicios Ambientales (PSA), principalmente por medio de mecanismos de cobro por los servicios locales. El proyecto fue revisado, modificado y aprobado por la Comisión de Asuntos Agropecuarios. Sin embargo, el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) solicitó que el texto fuera revisado nuevamente y devuelto a Comisión. A diciembre de 1999 el proyecto seguía en la corriente legislativa, sin haber sido formalmente retirado, y el Congreso no había recibido propuestas de modificación o nuevos textos por parte del MINAE, el sector de producción forestal o los grupos ambientalistas.

3.3 Los nuevos espacios de participación son bienvenidos

Se subrayó la buena acogida brindada por la ciudadanía a nuevos espacios de participación que se abrieron, en particular el Proceso de Concertación Nacional. Finalmente, se señaló que el desinterés y el descontento parecían estar relacionados con los esquemas tradicionales de hacer política, con los actores de esa política y con los mecanismos mediante los cuales ésta se desarrolla, incluyendo a los partidos políticos y la Asamblea Legislativa.

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En relación con el Poder Ejecutivo, existe la percepción de que 1999 fue, desde el punto de vista político, un año “zigzagueante”, con dificultades para encontrar una matriz o línea política central para dar seguimiento a muchos de los puntos incluidos en el Plan de Gobierno o, bien, en los acuerdos del Proceso de Concertación Nacional realizado en 1998. Varios de los acuerdos de la Concertación se verificaron parcialmente, o empezaron a ser ejecutados con algunas contradicciones tácticas o estratégicas que, a la postre, dificultaron su consecución. Un ejemplo de ello es el tema de la apertura de activos estatales, que fue discutido en la Concertación y sobre el cual se generaron acuerdos en las mesas de negociación, pero que en ningún caso pudieron ser ejecutados.

3.4 La herencia del Proceso de Concertación Nacional

En 1999 las iniciativas políticas del Poder Ejecutivo estuvieron marcadas por la herencia del Proceso de Concertación Nacional, realizado en 1998 (Proyecto Estado de la Nación, 1999). Desde el punto de vista político, esta fue una herencia complicada. Tuvo la virtud de generar en 1998 una amplia discusión sobre una agenda de temas nacionales y, adicionalmente, incorporar y legitimar a una serie de sectores sociales en el debate sobre reforma del Estado, inversión social, participación social y política, activos estatales y apertura, etc. El haber posibilitado ese escenario de diálogo nacional parece, en perspectiva, un logro importante del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la obtención de resultados dispares y, en algunos casos, problemáticos, parece haber creado una inflexión en esa dinámica. En algunos campos, el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa fueron capaces de consolidar los procesos de diálogo y búsqueda de consenso iniciados en 1998, como en el caso de la Ley de Protección al Trabajador (capítulo 3), cuyo debate político y técnico se caracterizó por constantes consultas sociales. Para algunos se trata, en efecto, de un instrumento legal que implica un avance en los derechos que tutelan situaciones de desprotección. En sentido contrario, la Ley ha recibido críticas, tanto por las limitaciones que impone para el retiro de los recursos por parte de los trabajadores, como por considerarse que la administración privada de los fondos debilitará a la CCSS.

En otros campos, sin embargo, el proceso generado a partir de la Concertación no fue resuelto satisfactoriamente, como sucedió con la reforma a los sectores de energía y telecomunicaciones, ante la cual, ya en 1999, organizaciones de la sociedad civil y parlamentarios de los partidos minoritarios manifestaron su oposición. En general, a finales de 1999, la mayoría de los acuerdos (por unanimidad) del Proceso de Concertación que requerían trámite parlamentario no habían sido aprobados por la Asamblea Legislativa.

3.5 Los eventos de 1999 evidencian una pugna sobre la libertad de prensa. Intentos por modificar el marco legal

En octubre de 1998, la mesa sobre corrupción del Proceso de Concertación Nacional acordó por unanimidad recomendar modificaciones a la legislación que regula el ejercicio de la libertad de prensa en Costa Rica. Estas modificaciones son, en síntesis, las siguientes: a) suprimir la responsabilidad objetiva de los

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directores de medios de comunicación en los delitos de difamación, injurias y calumnias cometidos por terceros en sus medios (artículo 7 de la Ley de Imprenta), b) reformar el artículo 149 del Código Penal para que se lea de la siguiente manera: “El autor de injuria, difamación o calumnia no es punible si la imputación consiste en una afirmación verdadera, o en caso de inexactitudes, el autor haya procedido con la diligencia debida, sin tener conocimiento de la falsedad, y la afirmación no haya sido hecha por un puro deseo de ofender o espíritu de maledicencia”.

El 30 de noviembre de 1998, el Poder Ejecutivo y el diputado Ovidio Pacheco, a la sazón jefe de la fracción parlamentaria del PUSC, presentaron ante la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa un proyecto denominado “Ley de protección de la libertad de prensa” en seguimiento a los acuerdos de la Concertación Nacional antes citados. El 15 de febrero del 2000 ese proyecto fue dictaminado negativamente por mayoría de la Comisión y, en consecuencia, fue archivado.

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4. Décimo Informe Estado de la Nación (2004)5

4.1 El proceso de Concertación en el balance de la década

En 1998 aumentó la desventaja del Ejecutivo (le faltaban dos votos para la mayoría simple), el Gobierno ganó las elecciones por un estrecho margen, el abstencionismo creció considerablemente, se profundizó el clima político de apatía, desencanto y desconfianza y el presidente Rodríguez tenía una agenda de reformas económicas y transformaciones institucionales que, en muchos casos, requerían mayoría legislativa calificada). El Gobierno buscó entonces una coalición intersectorial como base para el programa de reformas, para lo cual convocó al “Proceso de Concertación Nacional”, en los primeros meses de su administración.

En contraste con la experiencia anterior, esta fue una convocatoria pluralista, con agenda más abierta y de tipo deliberativo-resolutivo, es decir, los actores involucrados no solo opinaban sobre una propuesta de gobierno, sino que cada grupo debía llegar a acuerdos con implicaciones de ejecución de política pública. Además se definió un procedimiento para la deliberación, se normó la toma de decisiones y se estableció una estructura formal y acordada para la conducción del proceso.

Como resultado se obtuvieron 150 acuerdos, y solo dos (condensados en la Ley de Protección al Trabajador) terminaron convirtiéndose en ley. Tres proyectos relacionados con la agenda de telecomunicaciones discutida en el proceso de concertación se aprobaron en primer debate, en el conjunto que se denominó “combo del ICE”. Este último ocasionó posteriormente la mayor movilización de protesta popular en la historia reciente del país (Proyecto Estado de la Nación, 2001), pues en amplios sectores de la sociedad se consideraba que las iniciativas aprobadas no representaban fielmente los acuerdos de la concertación. Importantes errores en la conducción final del Proceso de Concertación Nacional provocaron su fracaso (Barahona et al, 1999; Gutiérrez y Vargas, 1998).

5 Décimo Informe Estado de la Nación (2004), páginas 349-350.

5. Auditoría Ciudadana de la Calidad de la Democracia (2001)6

5.1 Los espacios de participación tienen perspectivas de continuidad escasas

La apertura de ciertas áreas del Estado a la participación ciudadana es desordenada y parcial, por varias razones. Primero, el nuevo Código Municipal, aprobado en 1998, establece como principio el fomento de la participación ciudadana activa, el fortalecimiento de las consultas populares y de los Concejos de Distrito; sin embargo, la aplicación práctica de estas disposiciones es baja. Segundo, algunas instituciones públicas han creado instancias de participación local (por ejemplo, la Caja Costarricense de Seguro Social con las Juntas de Salud y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes en los programas de caminos vecinales; no obstante, estas son acciones aisladas aun dentro del quehacer de estas instituciones. Finalmente, el Gobierno Central experimenta con iniciativas que incorporan mecanismos de participación ciudadana (como el Triángulo de Solidaridad en la administración actual) y con procesos de diálogo y concertación con la sociedad civil (por ejemplo, el Foro de Concertación Nacional realizado en 1998), pero sus perspectivas de continuidad son escasas.

5.2 Surgen propuestas para atacar las prácticas corruptas en la gestión pública

La mayoría de las y los ciudadanos cree que las prácticas corruptas han penetrado profundamente en la administración pública. En la última década, los medios de comunicación colectiva han denunciado con frecuencia estas prácticas en diversas instituciones y se han suscitado grandes escándalos públicos. Sin embargo, la información disponible sobre las prácticas corruptas en la administración pública es, como era de esperar, extremadamente poca y limitada.

En octubre de 1998, la Comisión sobre Corrupción del Foro de Concertación Nacional presentó un informe final unánime con 53 recomendaciones para mejorar los sistemas de prevención, detección y sanción de actos corruptos en la gestión pública. Basado en algunas de esas recomendaciones, en 1999 el Poder Ejecutivo había emitido tres decretos. La Asamblea Legislativa tiene en trámite dos proyectos y ya aprobó una ley.

Entre las sugerencias destacan la revisión de la Ley del Servicio Civil, con el fin de mejorar la capacidad del sector público para prescindir de los empleados corruptos, incluyendo una previsión para que los funcionarios suspendidos no perciban sus salarios hasta que no se resuelva la investigación y un sistema de incentivos para los funcionarios honestos; la eliminación de los restricciones del 6 Auditoría Ciudadana de la Calidad de la Democracia (2001), páginas 46, 47, 49, 59, 89, 95, 102, 105, 348, 354, 355, 361, 465, 466 y 471.

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marco legal al escrutinio público de los medios de comunicación colectiva (capítulo 12); la reforma al artículo 150 de la Constitución Política, sobre los plazos para exigir responsabilidades no penales a presidentes y ministros de gobiernos, para unificarlos y equipararlos al resto de servidores públicos, y cancelar las licencias de operación a empresas o sus dueños que estén involucradas en delitos de corrupción con fondos públicos.

A diciembre 1999, estas recomendaciones habían dado origen a tres decretos del Poder Ejecutivo y tres proyectos de ley. De estos, uno fue convertido en ley de la República (Ley 8400, Reforma al artículo 150 de la Constitución Política, de julio del 2000); uno fue dictaminado negativamente por la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa y archivado (proyecto 13.473, Ley de Protección a la Libertad de Prensa) y otro no se ha discutido en el Plenario (proyecto 12.377, Código de Deberes y Normas del Servidor Público).

Recuadro 1

Pronunciamiento de la Comisión de Corrupción del Foro de Concertación Nacional

“Debemos aclarar que hay culpas o culpables a los que se puede ponérsele nombre y apellido. Esto sucede con los infractores de la ley, que es preciso castigar sin excusa ni dilación alguna (...) También tienen la culpa los partidos políticos, sean quienes sean, presentes o futuros, que ven a sus miembros asaltar los fondos públicos y utilizan subterfugios para no sancionar, aunque sea moralmente, a sus malos dirigentes. Tienen la culpa también las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía, por el desinterés ante los asuntos de interés público”.

Fuente: Comisión sobre Corrupción, 1998.

5.3 Aspectos relevantes del acuerdo logrado en el Foro de Concertación Nacional en materia de libertad sindical

Durante el Foro de Concertación Nacional, el Consejo Superior de Trabajo se transformó en la mesa encargada de negociar aspectos relativos a la cesantía y el empleo. En octubre de 1998, los representantes del gobierno, las cámaras empresariales y las organizaciones sindicales ante el Consejo suscribieron un acuerdo para mejorar los mecanismos de tutela de las libertades sindicales.

Los siguientes son extractos del documento: “SEXTO: En materia procesal laboral, y con relación a la Libertad Sindical, deben tomarse medidas inmediatas en tres campos específicos:

− La agilización del proceso ordinario laboral. − La búsqueda de efectividad real del procedimiento de juzgamiento por faltas

cometidas en contra de las leyes de trabajo. − La búsqueda de procedimientos eficaces para la protección del fuero

sindical.

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Estos procedimientos especiales implican la reglamentación de la ley 7360 y la modificación del artículo 368 del Código de Trabajo. Tal modificación y reglamentación debe girar en tres direcciones específicas:

1. El debido proceso para el despido de trabajadores protegidos por el fuero sindical, según lo indica la Sala Constitucional en su sentencia 5000-93.

2. El procedimiento sumario para la revisión de los despidos de trabajadores protegidos por el fuero sindical.

3. Los mecanismos necesarios para el cumplimiento efectivo de las resoluciones judiciales en materia sindical, asegurando el reintegro de trabajadores despedidos.”

“SÉTIMO: Eliminar, en lo procedente, las limitaciones legales y administrativas relativas al funcionamiento de las organizaciones sindicales, a la libre elección de sus dirigentes, a la definición autónoma de su estatuto interno y su plan de acción, así como para facilitar la representación individual y colectiva de sus afiliados. En ese sentido deben formularse los proyectos y emitirse las directrices administrativas necesarias, las cuales serán elaboradas de consenso por los sectores en el plazo indicado. Los cuales siempre tendrán presente los principios de la participación democrática de los trabajadores y la racionalidad.”

5.4 Foro de Concertación: el espacio de participación con mayor alcance

Algunas instancias para la participación de las personas en la políticas públicas son: los Sistemas Integrales Locales de Salud (SILOS), los Sistemas Locales de Protección de Derechos de la Niñez y la Adolescencia, el Programa de Oficinas Municipales de la Mujer, los Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales (COVIRENAS), las Juntas Administrativas y Juntas de Educación Local, el Programa de Mejoramiento de la Gestión de la Conservación Vial Municipal (del MOPT), el Triángulo de Solidaridad, el Foro de Concertación Nacional y los Concejos de Distrito. Sólo en este último caso, los ciudadanos tienen control sobre el uso de los recursos.

En materia de participación ciudadana en la gestión pública, la experiencia con mayor alcance puesta en práctica en los últimos veinte años fue el proceso de Concertación Nacional convocado por la administración Rodríguez Echeverría al inicio de su gobierno. Mediante este proceso se procuró obtener acuerdos sociales sobre una agenda de temas de interés nacional, tales como el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), el sistema de pensiones, el combate a la corrupción en la gestión pública, la reorganización de los servicios de telecomunicaciones y seguros, libertades sindicales, desarrollo rural, política salarial y servicios ambientales.

El Foro de Concertación Nacional produjo 150 acuerdos por consenso. Sin embargo, una disputa generada por la modificación de los procedimientos bajo los cuales había sido convocado el proceso (en particular, la alteración de la regla del acuerdo por consenso) provocó la salida de varios grupos sociales y el

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rompimiento del proceso. Como ejercicio de participación ciudadana, la concertación evidenció la disponibilidad de diversas organizaciones de la sociedad civil para participar en la gestión pública, pero sus fallas pusieron de manifiesto la falta de experiencia en ejercicios de participación directa, tanto de los representantes ciudadanos como de las autoridades políticas (Barahona et al, 1999).

En diciembre de 1998, a partir de los 150 acuerdos logrados por consenso durante el proceso se habían producido 9 proyectos de ley y 8 decretos o directrices ejecutivas. Debe aclararse que, en sentido estricto, no todos estos decretos y proyectos resultados de la Concertación eran acuerdos del proceso (Barahona et al, 1999). El caso más patente fue el del proyecto de ley para modificar la estructura y condiciones de prestación de los servicios de telecomunicaciones en Costa Rica, que dio origen a las extendidas protestas sociales contra el “Combo del ICE”, en marzo-abril de 2000. No existe un recuento actualizado sobre la situación de los acuerdos adoptados por unanimidad en las comisiones del Foro de Concertación Nacional.

En una encuesta realizada durante el Foro de Concertación Nacional, el 82,2% de las personas creía que ese proceso serviría para encontrar soluciones para el país. El 80,9% consideraba que mediante la concertación se iba a obligar a la Asamblea Legislativa a ser más eficiente.

Las organizaciones de la sociedad civil, los partidos políticos y el gobierno no crean con frecuencia foros de negociación o mediación para arribar a posiciones respaldadas por la mayoría de las y los ciudadanos. Cuando lo hacen, como en el caso del Foro de Concertación Nacional, estas iniciativas no han sido eficaces ni tienen un marco institucional que asegure su permanencia. Por ello, el panel calificó negativamente el desempeño de este indicador.

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5.5 Arquitectura del proceso de concertación por fases

En el proceso de Concertación Nacional convocado por el Gobierno en 1998 participaron 139 personas representantes de 20 sectores de la sociedad, alrededor de un agenda de 10 temas específicos. Como resultado de 7 semanas de trabajo en comisiones se lograron 150 acuerdos por unanimidad. De 20 sectores sociales, cuyo trabajo dio como resultado más de 150 acuerdos por consenso (unanimidad). En algunos temas, como el mercado de telecomunicaciones y seguros, no hubo unanimidad de criterios. La Ley de Protección al Trabajador es una iniciativa proveniente del Foro que se pudo

Fase 1: consultas, definición temario y

convocatoria

Fase 2: diálogo con

la sociedad civil

Conformación Foro y organización en comisiones: Asignaciones familiares Cesantía Corrupción Desarrollo Rural Libertades sindicales Pensiones Política salarial Seguros Servicios ambientales Telecomunicaciones

Presentación visión de Gobierno

Diagnóstico Propuestas

Propuestas consenso

Alto grado de acuerdoa/

Disensos

Leyes Decretos Políticas públicas

Asociaciones sociedad civil

Decisión presidencial

Plenario

Acuerdos Desacuerdos

Fase 4: verificación

Fase 3: mediación

Informe Foro

Tema sale del FCN

Acuerdos

a/ Mecanismo no contemplado en la formativa original Fuente: Barahona et al, 1999

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concretar, aunque los acuerdos que requieren trámite parlamentario en su mayoría no han sido aprobados (Proyecto Estado de la Nación, 1999 y 2000).

Cuadro 5 Composición sectorial del Foro de Concertación Nacional, según comisióna/

Sector Comisión

Asignaciones familiares Cesantía Corrupción

Desarrollo Rural

Libertades sindicales Pensiones

Política salarial Seguros

Servicios ambientales Telecomunicaciones

Alta tecnología 2

Ambientalistas 1 3

Campesino 1 4 1 2 Comercio autónomo 1 1 Comercio e industria 1 1 1

Comercio exterior 1 1

Comunal 1 1

Cooperativo 1 4 1 4 1 4 1 1

Detallista 1 1

Empresarial 1 4 3 4 2 4 1 1 1

Financiero 1 1

Gobierno 1 3 1 1 3 2 3 2 2 1

Juventud 1 1

Microempresarios 2 1 1

Minorías étnicas 1 2 1

Mujeres 2 2 2

Partidos políticos 2 6 4 4 6 1 7

Sector educativo 1 1

Sindicalistas 1 6 1 1 6 2 6 2 3

Solidaristas 1 2 2 2 1 2 1 Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional 1 1

Comisión Rescate de Valores 1

Transparencia Internacional 1

Integridad Democrática 1 Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de la Justicia 1

Total 17 19 16 21 19 21 19 18 9 18 a/ Incluye miembros propietarios y por ampliación Fuente: Barahona en al, 1999 con base en datos de la Secretaría Técnica de Concertación y el Consejo Superior de Trabajo

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5.6 ¿Desarrolla la ciudadanía mecanismos de diálogo político para la generación de consensos en asuntos de interés público?

En la investigación de esta interrogante, la Auditoría se centró en la experiencia del proceso de Concertación Nacional realizado en 1998, pues es la experiencia más importante y ambiciosa de diálogo político ocurrida recientemente en Costa Rica (más información sobre este proceso puede consultarse en los capítulos 10 y 11). Los antecedentes inmediatos de la Concertación Nacional de 1998 son los siguientes:

− La administración Arias Sánchez convocó un proceso de concertación en agosto de 1986, e impulsó una Comisión de Reforma del Estado (CORECI) en 1989.

− En 1991, en la administración Calderón Fournier, se creó una instancia tripartita de negociación, el Consejo Superior del Trabajo y, en el mismo año, se conformó la segunda Comisión de Reforma del Estado (COREC II).

− En setiembre de 1994, la administración Figueres Olsen convocó un foro de concertación, denominado “Un acuerdo nacional razonable”, en el que se conocieron propuestas de reforma tributaria; poco tiempo después, convocó otro proceso de diálogo alrededor de un plan de combate a la pobreza.

− En 1995 se hizo público un pacto político conocido como “Figueres-Calderón”, que permitió la aprobación de varias leyes en la Asamblea Legislativa.

− En 1996, la misma administración Figueres convocó a un foro sobre deuda interna (CONAREPNUD, 2000).

En marzo de 1998, el presidente electo Rodríguez convocó al Foro de Concertación Nacional.

Su propuesta de iniciar un proceso que acercara a diferentes actores sociales a posiciones similares y soslayara los enfrentamientos, fue recibida con una mezcla de aprobación y escepticismo, tanto dentro como fuera de su propio partido. Algunos círculos políticos y empresariales consideraban que lo apropiado, pese al panorama político prevaleciente, era hacer uso del margen de maniobra que en las últimas dos décadas habían tenido los nuevos gobiernos, los míticos cien días, para definir los rasgos de su política económica y social. Sin embargo, el Presidente insistió en su propuesta de llevar adelante un proceso de concertación, que fue convocado oficialmente en el mes de junio. La iniciativa se desarrolló en los meses siguientes bajo una doble presión: el escepticismo ciudadano y la necesidad del Gobierno de plantear, en el menor plazo posible y con el mayor respaldo político, algunas reformas al sistema institucional que consideraba imprescindibles.

El proceso se legitimó a sí mismo, pues conforme se fueron conociendo los primeros resultados del trabajo de las comisiones el respaldo ciudadano aumentó, como lo reflejaron algunos sondeos de opinión. Por ejemplo, la encuesta nacional realizada entre el 27 de agosto y el 7 de setiembre de 1998 por la empresa

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UNIMER R.I. mostró que el 87,1% de los entrevistados consideraba que el proceso era necesario. No obstante, las respuestas dejaban entrever diferencias entre la percepción ciudadana y la del Gobierno sobre los principales temas de la concertación, dado el peso que la ciudadanía le otorgaba a temas como la corrupción, las pensiones y el Fondo de Asignaciones Familiares, dejando en un lugar secundario la apertura de los mercados de telecomunicaciones y seguros. Al final, las diferencias de interpretación de algunos de los acuerdos, especialmente el relacionado con la aprobación de propuestas por consenso, terminaron restándole fuerza a un proceso que duró varios meses y que consumió una importante energía ciudadana.

Pese a ello, el proceso mostró que el diálogo y el trabajo conjunto entre diferentes actores de la sociedad civil no sólo son posibles, sino necesarios para la conformación de una opinión pública dinámica, que sirva de referencia efectiva para el legislador y el gobernante. A pesar de sus defectos, la concertación fue un buen ejercicio de ampliación de la participación ciudadana en la toma de decisiones, pero también dejó entrever, por un lado, las dificultades que enfrenta la clase política para mantener un diálogo abierto con la sociedad civil y, por el otro, las debilidades de esta última, en términos de su independencia frente al Estado y su capacidad de propuesta. Un espacio se abrió, y aunque sus resultados no cumplieron con la totalidad de las expectativas que despertó, fue un primer paso en la búsqueda de nuevos mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones (Proyecto Estado de la Nación, 1999).

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6. Primer Informe Estado de la Región7 (1999)

6.1 Diálogo y negociación en Centroamérica

El cambio sufrido por las sociedades centroamericanas en el curso de los últimos tres quinquenios podría medirse por el salto entre los regímenes políticos autoritarios del pasado, encabezados por figuras militares, y la existencia actual de presidentes civiles democráticamente electos, en procesos legítimos y en el marco del respeto a las libertades de opinión, de organización y de participación de la ciudadanía.

La democracia instrumental, entendida como el régimen político que se caracteriza por la celebración de elecciones periódicas, libres y abiertas, para elegir autoridades en una genuina competencia política, dentro de un libre y respetado ejercicio de las libertades de asociación, información y comunicación, y en el cual participa sin restricciones la ciudadanía, bajo la garantía que ofrecen las instituciones electorales y judiciales autónomas, es una realidad desde Panamá hasta Guatemala. Sin embargo, este salto impresionante en el sistema político regional ha requerido un soporte adicional, que va más allá de la formalidad del sistema político y que viene a fortalecer su legitimidad.

Este apalancamiento descansa fundamentalmente en el papel de las expresiones organizadas de la sociedad civil, de los partidos políticos y de los gobiernos de la región, dentro de un mecanismo que, en términos generales, ha sido denominado como diálogos nacionales, aunque en cada país ha recibido denominaciones diferentes. En Panamá se denominaron Encuentros Panamá 2000 y Visión Nacional 2020; en Costa Rica, Concertación Nacional; en Nicaragua, Diálogo Nacional; en El Salvador, Foro de Concertación y Proyecto de Nación. En Guatemala, desde l982 se han venido dando diferentes diálogos de este tipo, los cuales han continuado luego de la suscripción de los Acuerdos de Paz, en los Encuentros para la Actualización.

En los distintos procesos de diálogo y negociación entre sociedad civil, partidos políticos y gobiernos se han planteado diversas metodologías, aunque en los casos de Panamá y Guatemala se impulsó un modelo de carácter sistémico, que permitió desarrollar exitosamente el proceso en su conjunto, y que sirvió como una metodología ilustrativa para el Diálogo Nacional en Nicaragua y la Concertación Nacional en Costa Rica (Figura 1).

7 Primer Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible (1999) páginas 223-225

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Este modelo descansa en la existencia de un ente facilitador autónomo que, tomando en cuenta el ambiente nacional e internacional, integra la mesa de diálogo, procesa las demandas de los actores y entrega productos, que van siendo legitimados por los actores. El ente facilitador varió entre Panamá y Guatemala, en virtud de que en el primero de los países sirvió como tal la Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, que se hizo acompañar por un Grupo de Ciudadanos Notables, aceptados por el conjunto de los participantes y que asumieron la función de facilitación. En el caso de Guatemala, la facilitación estuvo a cargo de la empresa consultora Gestión Administrativa Múltiple, S.L. el modelo descansa en cuatro principios: dinamismo, inclusión, consulta y transparencia. Estos principios son fundamentales para poder alcanzar los objetivos de crear confianza entre los actores, ir solucionando gradualmente las tensiones, convertir las diferencias en un elemento constructivo y establecer un diálogo franco entre los actores. Las mesas se integraron con diversas expresiones de la sociedad civil, partidos políticos y gobierno, tal como se observa en el cuadro 6.

PRINCIPIOS

-Dinamismo -Inclusión -Consulta -Transparencia

OBJETIVOS

-Crear confianza -Solución gradual de tensiones -Convertir diferencias en un elemento constructivo Diálogo franco

!

PROCESO DE DIÁLOGO Y

CONCERTACIÓN

Figura 2 Centroamérica: contenido del modelo de facilitación para la concertación

CONTENIDO DEL MODELO

Figura 1 Centroamérica: modelo de facilitación para los procesos de concertación

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a/ La participación de la oposición política ha tomado rumbos diferentes en cada país: en Panamá se incorporó al proceso de diálogo luego del primer Encuentro Panamá 2000; en Guatemala se levantó de la mesa de diálogo luego de la aprobación de la Agenda, del Reglamento Interno y de las primeras mesas de negociación.

b/ La integración de la sociedad civil depende de su grado de desarrollo en cada país; esta es una decisión difícil, dada la complejidad del concepto. En Panamá y Guatemala se siguieron los mismos criterios, en cuanto a representatividad, incorporación de una mesa amplia e invitaciones a organizaciones para dialogar sobre temas particulares de su interés; por ejemplo, para tratar el tema del seguro social se invitó a los sindicatos de dichas instituciones.

c/ Una característica de estos dos procesos de diálogo fue la participación del gobierno como un invitado más, sin que tuviera una representación diferente a la del resto de las instituciones. El resultado de estos diálogos ha sido, en primer lugar, el de darle un mayor contenido participativo a la sociedad en su conjunto. Asimismo, han permitido tratar temas de la agenda de Estado, como, en el caso panameño, lo que concierne a las Leyes del Canal, o temas de la agenda de gobierno, como ha sucedido en Guatemala, Nicaragua y Costa Rica, lo cual dificulta los acuerdos y su cumplimiento, aunque se han logrado avances en ese sentido. Por otro lado, estos procesos han llevado a generar consensos para la aprobación a nivel del órgano legislativo. En el caso de Panamá, los temas de debate, particularmente la Ley de la Autoridad del Canal de Panamá y la Ley de los Planes General y Regional de Uso de Suelo de la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), luego de su aprobación en los Encuentros de Coronado, fueron aprobados por unanimidad por la Asamblea Legislativa.

Cuadro 6 Centroamérica: participantes en los procesos de diálogo y negociación

Partidos políticosa/ Oficiales Oposición

Sociedad civilb/ Empresarios Trabajadores Pequeña y mediana empresa Mujeres Grupos étnicos Iglesias de todas denominaciones Universidades Centros académicos y de investigación Cooperativas Medios de comunicación Organizaciones no gubernamentales

Gobiernoc/ Representantes designados

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7. Conversaciones sobre la experiencia y desafíos de la concertación nacional de 1998 en Costa Rica Advertencia

Una tarde de diciembre de 1998, días después de concluida la primera ronda de concertación nacional en Costa Rica, Miguel Gutiérrez Saxe y Jorge Vargas Cullell grabaron una conversación con sus puntos de vista sobre la concertación, en la cual los dos alternaron las funciones de entrevistados y entrevistadores. El siguiente es el texto editado de esta conversación. El texto conserva, pues, el tono coloquial, libre y, en ocasiones, hasta impreciso que un diálogo naturalmente tiene, aunque ciertamente se le expulgó las partes más entreveradas. El resultado, creemos los dos, es una pieza con valoraciones políticas que pueden contribuir a la reflexión, por demás necesaria, sobre la experiencia y lecciones de la concertación nacional. Y ese es precisamente nuestro objetivo: aportar puntos de vista, basados en nuestras respectivas participaciones dentro de la concertación. El lector no encontrará ni una descripción sistemática, ni un balance o evaluación de este proceso. Lo primero ya ha sido iniciado por otros autores (Fallas, 1998); lo segundo se encuentra en proceso, como una obra colectiva que verá luz en las próximas semanas. Aún con estas limitaciones, creemos que el texto puede ser de utilidad para analistas políticos, dirigentes sociales y, en general, para la ciudadanía costarricense.

7.1 Contexto

¿Qué es lo que hace posible, y luego necesaria, la concertación nacional en Costa Rica durante 1998? Esta pregunta es otra forma de plantearse la interrogante ¿Cuál es el contexto nacional de la concertación? Los antecedentes inmediatos más importantes del proceso de concertación son los siguientes:

7.1.1 Antecedentes inmediatos Quizá el antecedente político más inmediato es el resultado de las elecciones nacionales de febrero de 1998. La concertación surge de un resultado electoral que tienen características muy propias: primero, un grado de abstencionismo solo comparable con el de los años cincuenta, cuando recién había ocurrido la Guerra Civil y dos fuerzas políticas, el Partido Republicano Nacional y el Partido Vanguardia Popular, estaban proscritas; segundo, el partido ganador en 1998, lo fue por muy estrecho margen y, todavía más importante, no obtuvo el control de la Asamblea Legislativa. Esta de por sí complicada situación se agravó además por el efecto psicológico de una victoria pírrica: el partido ganador en las elecciones presidenciales y legislativas esperaba haber triunfado por una mayoría bastante cómoda.

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Pero no sólo es el resultado electoral importa, sino también la persistencia de una situación política nacional, surgida a inicios de la presente década, en la cual la necesidad de ejecutar un conjunto de transformaciones institucionales, económicas y sociales requiere un gobierno con una fuerza política con un mandato claro para conducir los destinos del país, pero gobiernos con semejante fuerza política no emergen. No atravesamos en Costa Rica una situación nacional en donde un empate con la oposición permita sobrevivir a un gobierno por cuatro años, sin procurar coaliciones, y aún así retener suficiente fuerza para impulsar transformaciones. De hecho el intento de pacto entre Figueres y Calderón en 1995 viene a expresar esto: la clase política en su conjunto necesita hacer avanzar reformas para deshacer el impasse existente en el país, pues ninguna fuerza política puede aspirar a una hegemonía prolongada conformándose simplemente con sobrevivir en un gobierno. Esta dificultad de la clase política para formar coaliciones estables para impulsar transformaciones se da, además, en un marco de un creciente descontento de los ciudadanos con las instituciones y, particularmente con la dirigencia de las fuerzas políticas, no solo la partidaria sino en general la dirigencia de las organizaciones que reclaman para sí algún tipo de representación social o política. Diversos estudios políticos muestran, reiteradamente, que la población no cree que la dirigencia representa sus intereses y preocupaciones. Esto va conformando una situación política en donde se necesita hacer cambios, pero nadie los puede hacer; una situación, por otro lado, en donde la ciudadanía se queja cada vez más del tipo de país que tiene, pero tampoco tiene forma y canales para transformar ese descontento en una energía positiva. Debemos recordar que en las contiendas electorales de 1990 y 1994 los partidos políticos desarrollan un estilo de promoción electoral muy tradicional, de generosas y crecientes ofertas electorales. Empero, el partido electo encuentra un marco fiscal de mucha estrechez al inicio de su gobierno. Esto ocasiona que el primer acto de los gobiernos en 1990 y 1994 haya sido un acto en el que se aduce ignorancia de la situación y un abandono de la oferta electoral. Esto es, la ciudadanía encuentra que los candidatos anuncian una cosa y cuando son electos hacen otra cosa, renuncian olímpicamente a sus promesas. Esto genera desencanto. Y ese desencanto viene acumulándose, tanto así que el castigo a la clase política, mediante el abstencionismo, la renuencia a entregar un mandato fuerte a ningún partido político, es ya un castigo bastante amplio y profundo en la elección del 1998 y esto hace muy costoso la posibilidad de que el nuevo presidente pueda anunciar un nuevo viraje en su oferta electoral respecto a lo anunciado en la campaña electoral. Nos enfrentamos, pues, a un nudo gordiano: un resultado electoral en 1998 de empate político; un abstencionismo que parece expresar un creciente desencanto ciudadano; un desencanto que es profundo y que obedece a un distanciamiento de las agendas de la clase política y las agendas de la población; pero, a su vez, un requerimiento grande de transformaciones de la institucionalidad del país,

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transformaciones que solo podrían darse mediante un amplio consenso político y de un acercamiento de la ciudadanía con las fuerzas políticas. Era necesario, para el nuevo gobierno, buscar una fórmula para romper este nudo. Cabe recordar, además, que tenemos fresca una lección reciente: en 1994, al inicio del Gobierno anterior, un presidente que había resultado electo por un mínimo margen, entendió el resultado de la elección como un claro mandato para impulsar decididamente su propia agenda y su propio estilo. Esto tuvo al país sumido en un trance muy difícil durante año y medio, casi dos años, pues el país se sumió en una inmovilización política e institucional. Parece razonable suponer que el equipo que resultó electo en 1998 guardó para sí una constatación: era necesario crear una coalición con fuerzas sociales y políticas para ampliar la capacidad política del gobierno. Finalmente, la figura política del nuevo presidente acaso sea importante para la concertación. Rodríguez tiene dos características peculiares como político que importan para entender por qué concertación ahora: primero, tiene un ambicioso programa de reformas. Él quiere hacer reformas. A diferencia del gobierno socialcristiano anterior, el de Calderón, que no tenía una vocación ni voluntad muy definidas para efectuar reformas, este sí lo tiene. En esto podría ser que Rodríguez se asemeje, pese a las diferencias ideológicas y personales, a Figueres Olsen; pero Rodríguez tiene la constatación de que no puede hacerlo solo, como lo quiso hacer Figueres. Y la segunda característica es que el nuevo presidente es un político que no manda a su partido y requiere crear toda una base propia, desde el gobierno, para poder, él, como presidente, movilizar a la sociedad costarricense hacia su programa de reformas. La base política propia que no tiene la ha tenido que tomar prestada de Calderón Fournier durante el proceso electoral. De nuevo aquí encontramos una situación curiosa, porque el presidente electo, Rodríguez, que posee desde años atrás un programa político, que casi lo logró impulsar con el pacto Figueres-Calderón -al menos los elementos centrales del programa como las garantías institucionales a la estabilidad macroeconómica o garantías económicas, que se llamaron en su momento, y las reformas institucionales para la contracción del estado-, es un presidente con programa, pero sin fuerzas. Cuando anuncia la concertación nacional, en los días inmediatos después de las elecciones, acepta negociar su programa original, ese que tenía definido desde años atrás, para obtener fuerzas que le permitan realizar un conjunto de reformas para él indispensables. Es decir, sacrifica unas cosas para obtener otras, sobretodo porque las resistencias sociales y políticas que despertó el Pacto Figueres-Calderón habían demostrado que el programa original, había sido francamente rebasado por el conflicto social que generó, especialmente en los temas de pensiones, garantías económicas y privatización.

7.1.2 Antecedentes históricos Conviene formularse una segunda pregunta: ¿Existen elementos históricos de más largo aliento que hacen posible una concertación nacional en Costa Rica?

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Esto es: ¿qué es lo que hace posible que en Costa Rica, cuando se convoca a un proceso de concertación, la gente entienda con cierta facilidad esta convocatoria y comience a operar positivamente en un proceso de esta naturaleza? ¿Habría que devolverse a la patria o tierra de labriegos y comenzar desde ahí o sería preferible recurrir a explicaciones si se quiere más recientes, más contemporáneas? Aquí entramos en un terreno movedizo y nos limitaremos a señalar algunos factores, sin pretender ninguna explicación completa. Creo que, en Costa Rica, hay un cierto temor acerca de nuestra verdadera capacidad para, como sociedad, enfrentar procesos profundos de cambio social. La imagen de que somos una sociedad pacífica, que todos somos hermaniticos, se nos resquebraja cuando examinamos lo sucedido en otras épocas de transformación social e institucional; por ejemplo, los años treinta y cuarenta fueron épocas de cambio en Costa Rica, en estos años, quizá prologando esto hasta los cincuenta se sentaron las bases políticas de nuestra contemporaneidad. Pero, y he aquí el quid, no sin costos: costó una guerra civil y costó el rompimiento del orden constitucional. Entonces, hay un temor histórico de que esa guerra está ahí y una interrogante derivada: ¿será posible que esta sociedad cada vez que tenga que experimentar en serio, deba recurrir a graves grados de polarización? Porque la época anterior de cambios fue una época de un profundo conflicto. A finales del siglo XX: ¿Se podrán hacer cambios sin que se nos desboque el país? Hay, pues, una constatación histórica que está, por así decirlo así, en la parte de atrás de nuestras mentes: no estamos vacunados contra la violencia, esta vez necesitamos impulsar cambios sociales por medios democráticos. Además hoy en día tenemos cercana la experiencia centroamericana de los setenta y ochenta, donde esa polarización significó enormes retrocesos económicos y sociales y gran costo político y humano. Recordemos que Nicaragua y El Salvador, para citar un ejemplo, apenas alcanzan los niveles de producción de veinte y treinta años atrás, pero con el doble de población. En los ochenta, lo hemos dicho en varios lugares, se produjo una situación de conflicto muy aguda en toda la región. Esa situación de conflicto quiso hacerse presente en Costa Rica. De hecho no se hizo presente por la voluntad de algunos, por muy diversas razones, pero lo cierto es que el conflicto no se desplegó, y pese a que Costa Rica estuvo profundamente involucrada, e impactada por estos conflictos, en su territorio no se experimentó las expresiones abiertas como las ocurridas en el resto de la región. Pero, aunque salimos ilesos, al punto en donde la región centroamericana comienza a reconciliarse, en Costa Rica se arraigaron ciertos hábitos: la política del empate, los temores, la necesidad de contrapesar la iniciativa del otro y de frenar lo que pudieran ser avances en direcciones no deseadas por algunos actores. Entonces, se crea y fortalece un impasse nacional frente a los cambios; también se fortalece una conciencia de la necesidad de buscar salidas políticas negociadas. Incluso se ha sobrevendido el tema de la salida política negociada y del arraigo de los valores de tolerancia y de neutralidad en Costa Rica.

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Así las cosas, daba la impresión de que concertación era como un elemento natural, digámoslo así, en el contexto de los ochenta y noventa en Costa Rica, para no buscar otros antecedentes históricos, que ciertamente existen. Afortunadamente, y a diferencia de los cuarenta y los cincuenta, esta época de cambio encuentra a Costa Rica con treinta o cuarenta años de práctica democrática y a una población que cada vez más ha ido incorporando el valor de la democracia como un bien común. Es decir, ahora el juego del cambio se hace en democracia, y no como en los cincuenta, cuando ciertos fuerzas quedaron excluidas de la emergente institucionalidad democrática, sino que esta vez es democracia para todos los actores. En este momento, no hay ninguna fuerza política que está apostando a cambiar las cosas fuera de la democracia. Esa es una cosa muy nueva, que define fronteras claras para la acción político. La democracia se torna en un valor político, en un bien público o bien común si se quiere, que genera un conjunto de prácticas que ya están muy arraigadas. Este es un antecedente muy importante. Que tengamos una práctica democrática de varias décadas, también es importante en otro sentido: se ha ido estructurando un régimen político en donde ningún poder del Estado tiene ventajas sistemáticas frente a otros poderes. Lo que decíamos antes del impasse entre actores políticos, que se bloquean recíprocamente, también se da dentro del Estado. Hay una cuestión muy compleja pues ni el Ejecutivo puede mandar sistemáticamente al Parlamento, el Parlamento no lo hace respecto al Ejecutivo ciertamente y también el Poder Judicial ha ido teniendo creciente independencia. Entonces, hay también el problema de cómo se puede desarrollar una agenda o un programa de cambio cuando es tan fácil bloquearlo para cualquier actor institucional desde cualquier punto del Estado. Actualmente estamos en un momento nacional en donde ya las instituciones de control político han florecido, tienen fuerza. Entonces, la tentación de conducir un tanto dictatorialmente el país para lograr introducir los cambios, no tiene una salida sencilla, o no tiene posibilidades siquiera de expresarse. El grito de desesperación en este país es “ingobernable” y que es ingobernable por las instituciones de control político. No se pueden introducir los cambios que se quieren. Algunos, por dicha pocos, sienten que falta una premisa, aquí lo que resulta indispensable es generar o tener una situación de menor grado de democracia, pero esto no es viable, precisamente por el descrédito de la clase política. La estrategia de recoger mandatos claros de la ciudadanía, a la Fujimori, para ejercer el poder autoritariamente o por lo menos con una gran direccionalidad, no es viable en Costa Rica. Ninguna de las dos premisas está: ni existe el Ejecutivo que pueda hacerlo, ni tampoco está el habitante del Ejecutivo que pueda convocar a esas transformaciones.

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La salida del impasse político e institucional no es clara y, sin embargo, mientras tanto suceden en el país cambios impresionantes. Tan solo de 1987 a 1997 se transforman radicalmente las estructuras de exportación del país, por ejemplo. Cambian completamente los precios. Incluso la estructura productiva se modifica radicalmente. Ya no es la producción tradicional de banano y café que sustenta la atracción de divisas para lograr generar oportunidades en el país, sino que es una producción muchísimo más diversificada, mucho más orientada hacia afuera y con nuevos sectores sociales. Hay un gran experimento social que se abre paso a los ochenta, pero que no logra cuajar en una nueva institucionalidad. Este es el marco en el cual se dan los procesos electorales y que encuadra lo que podríamos llamar una necesidad creciente de transformaciones institucionales, pero frente a una imposibilidad también creciente del sistema político para generarlas. Las anteriores son premisas que conducen a la necesidad de reconciliar a la sociedad con su sistema político. Eso se puede hacer de varias formas. Una, con un liderazgo y un nuevo programa muy fuerte que restablezca la confianza y que genere las premisas de conducción. Esa no estaba, no era una opción, por lo menos en este proceso electoral. Entonces ¿qué queda? Improvisar nuevas formas. Y esa nueva forma, en la Costa Rica actual, se llama concertación.

7.2 El armado del proceso de concertación nacional

Recapitulemos: Se produce un resultado electoral como el que ya describimos: un empate virtual, con alta abstención, castigo a la clase política, no existe un mandato para ninguna fuerza y estos resultados no eran enteramente esperados. Se esperaba un triunfo holgado de Rodríguez, 8 o 10 puntos por encima de Liberación Nacional, un mandato bastante claro. En los días anteriores, la gran preocupación era más bien, no generar una Asamblea Legislativa extraordinariamente favorable para el Poder Ejecutivo. Se hablaba incluso de la posibilidad de que se obtuviera una mayoría calificada por parte del Partido Unidad Social Cristiana.

7.2.1 Adiós al tripartismo Sobre la base de este resultado sorpresivo, surge un esfuerzo sistemático del Presidente de la República electo para convocar a todas las fuerzas y sectores y armar un esquema de concertación. En un principio conversó con una gran variedad de personas e inició por darle un mandato a un pequeño grupo que conversara con diferentes sectores y que pactara con ellos la composición de los orígenes de concertación y las reglas básicas del corazón de la concertación. Esto se da en los meses de febrero, marzo, abril, e incluso parte de mayo. Se da sobre ciertas premisas, considerando ciertas fuerzas y planteando un armado como tal de la concertación con procedimientos, mecanismos y participantes. Hay una cuestión que es interesante subrayar, relacionada con la cultura y prácticas políticas en Costa Rica. El primer diseño de la concertación, por lo menos el primer diseño visible, fue un esquema tripartito: trabajadores,

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empresarios y gobierno. Eso no es casual, porque donde ha habido un proceso de negociación sistemática en Costa Rica, ha sido ahí: en el Consejo Superior de Trabajo. En otras ocasiones al movimiento sindical se le asignó ser la voz del resto de la sociedad. Tenemos esa práctica, esos antecedentes: las cúpulas del movimiento sindical y del movimiento empresarial negocian con el Gobierno una serie de asuntos, la cara visible es en el Consejo Superior de Trabajo para lo de política salarial, pero también han negociado otros asuntos en otras esferas. Inicialmente se trata de trasplantar este esquema como la clave del nuevo proceso de concertación. De inmediato empieza a desatarse una fuerte puja por parte de otras fuerzas, tanto en el campo empresarial, como en el campo social que dicen que no se sienten representadas sea por los sindicatos, en el caso de ese resto de la sociedad (campesinos, movimiento de mujeres, pequeños productores y los ambientalistas) ni necesariamente por la cúpula del movimiento empresarial, en el caso de otras organizaciones empresariales. En otras palabras, al punto en que el Presidente deja entrever que va en serio con su llamado a la concertación nacional, la gente le toma la palabra y empieza entonces pugna por introducirse en la danza. El forcejeo por ser partícipe de la concertación modifica varias cosas. En primer lugar, el mismo cálculo del gobierno, eso que el gobierno piensa obtener mediante la convocatoria a una concertación. La idea de una concertación tripartita era darle algo al movimiento sindical, y aquí hablamos de libertades sindicales, a cambio de que el movimiento sindical cediese en otro tipo de áreas, particularmente reformas en varios sectores como telecomunicaciones, seguros, pensiones, a cambio de ciertas ventajas. Pero en el momento que se desata esa puja social y otras fuerzas tratan de ingresar a la concertación, la agenda ya no puede estar definida solo en esos términos, porque se tiene que incluir temas que interesen a esos sectores. El armado tripartito se va deshaciendo, además, porque el Gobierno en un momento determinado siente que si solo se va por el esquema tripartito, esto no le va a dar el impacto, la resonancia que anda buscando. Necesita abrir el proceso de concertación para que la gente lo sienta como propio, para incorporar a más sectores en la creación de un mandato realmente legítimo para gobernar. Como siempre, la naturaleza de los objetivos determina el conjunto de fuerzas que participan en los procesos. En este caso, el tripartismo generaba una agenda bastante natural. Casi que el trabajo que presentó Ronulfo Jiménez, en el Seminario sobre las reformas pendientes de la Academia de Centroamérica a finales de abril de 1998, resumió las posiciones del Gobierno (Jiménez, 1998). La transacción y las fuerzas estaban más o menos claras: cesantía, libertades sindicales a cambio de apertura de monopolios, en el caso de telecomunicaciones y en el caso de seguros. Prácticamente eso era. Incluso, las reivindicaciones de mercado eran bastante más amplias que la apertura de monopolios.

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Este seminario, que fue el evento de discusión política más connotado previa a la toma de posesión del nuevo gobierno, se organiza para discutir un conjunto de reformas económicas incluido presupuesto, asuntos de estabilización y aspectos del mercado financiero, pero con una vieja conciencia. La vieja conciencia de que las reformas financieras fundamentalmente estaban orientadas a la privatización de acciones del sector público, particularmente en el bancario, u otros medidas de este tipo o con esta orientación. La gran sorpresa en este seminario es la irrupción del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial planteando un nuevo esquema de reformas. Por ejemplo, en el caso de las reformas financieras, lo que se plantea no es una disminución de la presencia del Estado en ese mercado, sino la necesidad de regular, con mucho más fuerza a los actores del mercado financiero, para generar un mercado más competitivo, transparente y con mayor seguridad para los inversionistas. Se cita por ejemplo, los bancos en las actividades off-shore como uno de los problemas o se cita la ausencia de controles o la falta de profundidad del mercado financiero como problemas centrales de las reformas financieras. En ese sentido, el seminario viene a plantear un viraje importante en la conceptualización misma de las reformas. A esto se suma el planteamiento que el vice-Presidente del Banco Mundial, Joseph Stigltz, que viene a proponer reformas de segunda generación con una consideración de objetivos muchísimo más amplios que los propugnados desde inicios de la década de los noventa por el llamado “Consenso de Washington”, y por supuesto también de un conjunto de instrumentos de política económica y social más variados. El influjo de estos elementos fue muy importante para modificar la decisión del gobierno referente a la composición de fuerzas y objetivos del proceso de concertación, lo que actuó en favor de la presión que ya estaban ejerciendo un cúmulo de fuerzas sociales y políticas por ingresar como actores independientes en la concertación nacional.

7.2.2 Posicionamiento de fuerzas El movimiento sindical había venido trabajando para asegurarse una participación no sólo como movimiento sindical, sino como una expresión legítima de sectores sociales. Entonces, habían agrupado al movimiento comunal, algunos sectores de asociaciones de desarrollo, algunos sectores ecológicos, incluso, alrededor de las posiciones de lo que se llamó el Comité Socio-Laboral. Dentro del tripartismo, los sindicatos requerían cooptar otros sectores sociales para cumplir con dos objetivos: por una parte, erigirse “en voz de los que no tenían voz”, es decir, en representantes populares legítimos, y, por otra, agregar una mayor fuerza social en las negociaciones con el gobierno y los empresarios. Los sindicatos sabían que ellos eran la parte más del tripartismo. Por su parte, las cámaras empresariales no habían hecho un esfuerzo notable e importante para aproximar a otros sectores, de pequeños y medianos empresarios, cooperativas y demás, sino que estaban hasta pasivos, esperando a que llegara su momento. Sabían que, en un esquema tripartito de concertación, estaban en una posición de fuerza y que podían razonable esperar una alianza con el gobierno en temas como la apertura económica y la privatización.

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La irrupción de la Iglesia Católica y de las universidades públicas en el diseño del proceso de concertación fue muy importante para descarrilar al tripartismo. Hay que recordar un hecho, al principio poco valorado, que poco a poco cobró gran relevancia: para reafirmar la legitimidad de su llamado a la concertación, el Presidente electo había tomado como garantes a la Iglesia y a las universidades. El gobierno electo buscó a intervención de ambas porque son instituciones que gozan con gran credibilidad en el país. Tener de garantes a la Iglesia y a las Universidades es una señal, una forma de decirle a la sociedad en su conjunto que pueden confiar, que pueden estar tranquilos. Significa que el proceso va a transcurrir sobre ciertas líneas de una gran transparencia y bajo el control o supervisión de instituciones que no tenían intereses propios, en uno u otro sentido, en relación con los temas de la concertación. De hecho, inicialmente se le ofrece a las Universidades y a la Iglesia un papel político mucho mayor. Ellas se reservan un papel técnico y de garantes y rechazan el papel de conductores políticos. Todo lo anterior hace que en el diseño mismo de la concertación no solo haya una transacción con los grupos sociales, sino también con las instituciones a las cuales se les llama que sean garantes. Si uno va a garantizar un proceso, resulta necesario que a uno le abran espacios para definir cómo se va a armar el proceso. Ahora bien, tanto la Iglesia Católica como las universidades públicas son partícipes de la tesis de abrir la concertación, de poner en marcha un proceso mucho más plural, con muchos más mecanismos de verificación que lo que estaba previsto inicialmente. También reivindican una presencia más costarricense en el sentido de que en las etapas iniciales del armado se había previsto que toda el manejo técnico estaría en manos de expertos internacionales, contratados por medio del INCAE. De hecho, un resultado práctico, aunque no fuera uno previsto ni necesario, de la creciente relevancia práctica de la Iglesia Católica y las universidades públicas es la salida del INCAE del armado de la concertación.

7.2.3 La puja por el temario Otra cuestión por la que se pujó fue el temario. Al incluir nuevas fuerzas sociales era preciso variar el temario. El temario se abrió para incluir algunos aspectos que inicialmente tal vez no eran de mayor interés de gobierno, como podría ser el tema sobre desarrollo rural, como podrían ser servicios ambientales, o el mismo tema sobre corrupción. El punto es este: el gobierno con fuerzas prestadas se apresta o se prepara para enfrentar este proceso de concertación, desarrolla un proceso de negociación con fuerzas muy variadas e inicialmente llega a una fórmula tripartita, que es una transacción en la cual las universidades y la iglesia no están muy conformes, aunque finalmente se ve como la más viable. No es sino ya en contacto con otras experiencias internacionales y bajo las recomendaciones de algunos expertos internacionales, algunos facilitados por el PNUD y otros por el BID, que se logra modificar el planteamiento de gobierno y rápidamente se acogen algunas tesis

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universitarias, que eran de ruptura del tripartismo, irrupción de una variedad importante de fuerzas en lo que sería el organismo máximo, el equivalente a una especie de Asamblea, que originalmente se denominó simplemente “el foro” y posteriormente se le llamó Foro de la Concertación. Una gran cantidad de sectores irrumpe pensando que la presencia de varios sectores lo que iba a hacer era oxigenar discusiones, incorporar nuevos puntos de vista e incorporar también intereses, una mayor gama de intereses, que combinándoles pudieran sacar al país del impasse. Pero esto no se puede hacer sin modificar la agenda de discusiones: uno no puede invitar a más fuerzas sin variar el fondo del debate, pues los nuevos invitados tienen intereses en asuntos que no estaban previstos en el diseño original. De ahí que no solo el tripartismo se derrumba, sino la agenda planeada para una negociación tripartita: los temas de la concertación se diversifican. La diversificación de la agenda tiene una consecuencia práctica: multiplica las posibilidades de alianza por parte de los diversos actores. Con más temas sobre la mesa, las fuerzas pueden tejer diversas coaliciones, en unas temas los sectores empresariales y sindicales pueden coincidir con otros sectores, y enfrentarse al gobierno, en otros temas, las coaliciones pueden ser distintas. Lo importante, entonces, es que difícilmente dos o más fuerzas pueden armar una gran coalición a lo largo y ancho de todos los temas y todas, pues, deben prepararse para ceder mucho más de lo previsto dentro del esquema tripartito original.

7.2.4 Las normas y organización En ese punto se define un estilo del proceso del concertación: el gobierno por la razón que fuere, va a tener que estar negociando constantemente, que no es el estado mayor de la concertación. Se genera un estado mayor muy plural, que no es patrimonio de ninguna de las fuerzas políticas. La premisa inicial del gobierno varía en el proceso de negociación: no resultó una negociación más o menos rápida, con un número limitado de actores, sobre la base de transacciones relativamente sencillas (apertura de monopolios, transformación institucional versus garantías sindicales). Ese cálculo, como hemos dicho antes, se modifica. Otro característica del estilo de la concertación es la de ser extremadamente formal en sus normas y organización. Todo se plasma en reglamentos, todo tiene que expresarse en normas. El Decreto Ejecutivo que publica el Gobierno en julio describe muy detalladamente una gran cantidad de cosas: los órganos de la concertación, sus funciones y el temario. Es un estilo extremadamente leguleyo y es un estilo que incluso preludia ciertos comportamientos parlamentarios ya en el seno de los organismos de la concertación. Pero cosa extraña: no llega a definir las cosas esenciales, aunque hubo recomendaciones al respecto. El caso típico, y más importante, es la indefinición del concepto de consenso. El consenso no es un concepto que se exprese con precisión o claridad en la normativa de la concertación y en los discursos del Presidente, los ministros o las

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personalidades pertenecientes a los órganos de la concertación. Simplemente se dice: “los acuerdos de la concertación serán por consenso” pero no hay una definición del concepto consenso. Esto tiene que ver, nuevamente, con la experiencia de adónde es que se negocia tradicionalmente en Costa Rica. La experiencia de negociación en Costa Rica es en el Parlamento, en el Consejo Superior de Trabajo, que son instancias extremadamente formalizadas. Por su parte, hay una poca experiencia en ese tipo de mecanismo informal, como es la concertación y, por tanto, se le procura imprimir a ella un estilo extremadamente formal que intenta reproducir una especie de parlamento que se tendría que regir con los mismos elementos de debate. Hay otro asunto central, en toda esta fase: el Gobierno quiere persuadir a las fuerzas a participar, mediante la exposición de los procedimientos y mediante la búsqueda de un esquema de fuerzas que sea aceptable para todos. Reduce los rechazos al esquema de fuerzas al centrar su argumentación en que no habrá votaciones, sino que las decisiones se tomarán por consenso. Una experiencia previa de concertación dificultaba este proceso de atracción y persuasión de fuerzas: la concertación convocada por la Administración Figueres alrededor del tema fiscal, denominada un Acuerdo Nacional Razonable, en el primer año de su gestión. Se tuvo que insistir que no se trataba de reproducir esa experiencia, la concertación no sería el lugar donde el gobierno iba a anunciar políticas, iba a obtener respuestas y acto seguido iba a anunciar las nuevas posiciones, prácticamente sin modificarlas las originales; sino que esta concertación sería un foro con amplios espacios para las minorías y mayorías, no sólo para opinar, sino para incidir en los resultados. El diseño básico del proceso de concertación es un diseño de múltiples instancias de negociación para generar condiciones para la convergencia. O sea, mediante un procedimiento de instancias sucesivas de negociación, lograr que los resultados vayan tomando en consideración las diferentes posiciones, y que incluso se vayan generando nuevas posibilidades, para lograr el consenso. No hay como tal una preocupación por la correlación de fuerzas numérica. Este rechazo al conteo termina por atraer sectores y es lo que torna viable a la concertación. A ese punto la apuesta principal del gobierno es decir: Miren, me acompañan estas fuerzas: iglesia y universidades, y estos son los procedimientos y estas son las fuerzas participantes. ¿Eso satisface? Pero en vez de obtener una rápida respuesta, más bien se produce un proceso bastante largo que se entretiene en la definición de los aspectos normativos y reglamentarios. ¿Para qué? Para generar las garantías, pues aunque las fuerzas participantes estaban más o menos definidas, habían expresado su voluntad de participar, existía un gran escepticismo y seguir dándole vueltas al asunto de garantes, fuerzas y procedimientos es el expediente al cual se recurre para que la gente pudiera encontrar la confianza para seguir adelante.

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No ocurrió así en la temática. Los temas vienen a aparecer muy tardíamente. Las combinaciones o las mezclas de asuntos no eran elementos que pudieran estar muy presentes en la generación de confianza, precisamente por el estilo formalista que aducíamos atrás. De ahí que, una vez definidos los temas e iniciado la etapa de negociaciones, el concepto de consenso se volvió crucial y los procedimientos para calificar los acuerdos fueron peleados “a muerte”. La regla básica de una negociación, que es el como saber que estamos de acuerdo, no quedó definida antes de iniciar la negociación. Lo cierto es que esa danza alrededor de cómo se va a concertar, pero sin que se iniciara el período formal de concertación, tiene su epílogo en un primer foro frustrado, que se celebra a finales de julio de 1998. Ese primer foro fracasa por haber un gran temor de los actores de que efectivamente no se ha terminado la fase organizativa y ya el proceso está encima. La normativa no es tan clara y a muchos les reafirma el temor de que el gobierno los va a conducir por una senda conocida de embaucamiento. Además, cabe anotar que surgió un conflicto con las universidades y la iglesia con la normativa que finalmente salió. Hay una intervención (que alguna vez fue calificado con el término de la “mano peluda” en la Asamblea Legislativa) que modifica el decreto ejecutivo el domingo antes de ser publicado. Se produce la consulta de los procedimientos del decreto y en el último minuto se modifica el decreto para cambiar ciertas jerarquías y relaciones entre órganos de la concertación. Así finalmente se publica. El decreto supedita a la Secretaría Ejecutiva a la llamada Mesa de concertación. . La Mesa de concertación había quedado integrada por figuras de primera magnitud en el sector político del país. Es una instancia que busca intervenir desde un primer momento en las definiciones y acciones cotidianas de la concertación, en algunos casos bastante más allá de la interpretación de las normas. Este órgano es percibido como muy cercano a la vida política o se le ve todavía muy imbuido del accionar político. Es esta instancia de concertación (configurada de una cierta forma y responsable de un procedimiento que fue transformado sin consulta, que generó un conflicto con universidades e iglesia y que, además, define una integración de Comisiones) la que convoca a este primer Foro, que fracasa Sin embargo, dos semanas después se convoca de nuevo con una rectificación de la normativa y básicamente anunciando el procedimiento que ya estaba definido y que se contaba con una buena disposición de la Iglesia y las Universidades. Cuando el gobierno da por buenas todas las negociaciones que ha hecho previas es que se produce el clima favorable. Recordemos que las fuerzas sociales estaban dispuestas a participar en la concertación, pero sobre la base del tanteo, de ensayo, de prueba y error. Van probando, poco a poco, porque no hay certeza y sí un gran escepticismo. Aun cuando ya han logrado romper el carácter

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tripartito, aún cuando las universidades e iglesia están ahí, hay muchas fuerzas que mantienen en disposición de participar bajo la modalidad de prueba y error. . Un elemento adicional facilita el arreglo final: ya hay cierto cansancio entre las fuerzas políticas y sociales. A este punto tenemos no menos de cuatro meses de negociaciones, sobre cómo vamos a concertar, y esto genera cierto agotamiento, hasta de la suspicacia. La gente dice: Bueno, démosle oportunidad, el beneficio de la duda, démosle tiempo a la concertación.

7.2.5 Las debilidades congénitas Finalmente se arranca el proceso de concertación, pero ya con ciertos elementos problemáticos anunciados. Por ejemplo, la debilidad de la concertación respecto a su relación con los partidos. Es bastante endeble la participación de los partidos, la que se da mediante la incorporación de figuras políticas reconocidas pero poco orgánicas, y aquí nos referimos especialmente al caso de Liberación Nacional; o se recurre a figuras que aunque encabezan movimientos, no tienen tal vez el apoyo irrestricto de todos los sectores. De alguna forma, también los sectores sociales pudieran no sentirse muy representados en las personalidades que están en la Mesa de Concertación. No se ve un nexo orgánico con partidos políticos y menos aun un nexo importante con la Asamblea Legislativa, sabiendo de antemano que muchos de sus resultados tendrían que pasar por ella. En aquel momento estuvieron presentes recomendaciones: incorporar a los jefes de fracción en la Mesa de Concertación o algunos en el Foro de Concertación. Sobre esa base casi que se hubiera convertido en una consulta de Asamblea Legislativa y Ejecutivo que hubiera resultado mucho más obligante. Otro elemento de debilidad es la relación con medios de comunicación. No se logró atraer a los medios de comunicación en calidad de testigos cercanos del proceso de concertación. Esto sin embargo, no se ha desplegado a la fecha como problema importante, aunque está latente. Parece que tal vez en lo más reciente, el Presidente Rodríguez ha logrado una buena relación con medios de comunicación, por lo menos con La Nación. A estos problemas habría que agregarle la indefinición de una regla básica de la concertación: qué es lo que se entiende por consenso y cierta indefinición práctica de la atribución de la Secretaría Técnica y la Mesa de Concertación y el papel del Foro y los Mediadores. La oferta de rectificación del Decreto Ejecutivo distensó el inicio del Foro abrió el camino al trabajo de comisiones, pero no eliminó los roces en materia de funciones entre organismos de la concertación, que fueron siendo modificadas en la práctica. Las Comisiones fueron previstas con bastantes menos atribuciones de las que tuvieron realmente; al contrario de las atribuciones y potestades del Foro, en la práctica bastante más reducidas, quizá por el conflicto alrededor de los procedimientos y las dudas sobre su convocatoria. Esa es una cuestión bastante interesante porque en el esquema original era muy difícil verlo. El trabajo principal

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se pensaba iba a ser recogido en las comisiones, desde el diseño original, pues el Foro se estableció básicamente para conocer y para tramitar los desacuerdos, más que los acuerdos. Era una segunda instancia de negociación. Una tercera era la Junta de Mediadores, integrada por los ex-presidentes de la República, y una cuarta instancia, y final, era el presidente. Esa era la estructura de puntos de negociación para lograr la convergencia. Empero cosas tan básicas como que un acuerdo unánime o por unanimidad logrado en una comisión, en el Foro cualquier miembro de este lo podría objetar, no estaba claramente resuelto la estructura de la concertación. Esto genera un problema pues un miembro del Foro podría reservarse un derecho de veto del trabajo de Comisión. Eso es algo que la gente no lo previó, pero que sucedió en el Foro de Concertación, particularmente en relación con el tema de las telecomunicaciones, pero también con el de la corrupción. Es un problema organizativo que habrá que resolver previo a una eventual segunda ronda de concertación y que más de uno habrá tomado nota.

7.3 La concertación por dentro.

El proceso, con la organización que hemos descrito, fue generando algunas características muy importantes. Fue decisivo el que los distintos sectores, tanto sindicales, empresariales, rompieron los cercos en que estaban, sus pequeños feudos, y establecieron múltiples canales de comunicación entre ellos que hasta ese momento o no existían o estaban limitados a las instancias formales en donde de tiempo en tiempo se encontraban. El proceso fue generando un entramado, por decirlo así, de relaciones entre los distintos participantes que fue muy rico y que, a la larga, es el verdadero sustento por el cual es posible que esa concertación sea mucho más fuerte, más allá de los errores que se han cometido en el proceso. Una fortaleza indudable son esos lazos de comunicación. Las comisiones arrancaron sus deliberaciones, lograron ir creando un diálogo entre los distintos actores y se convirtieron realmente en lugares de encuentro y de creación de un espíritu de cuerpo. Gracias a esto, se avanzó en términos del debate político en menos de dos meses mucho más que en diez años. Esto incluso en temas como telecomunicaciones, pensiones y asignaciones familiares. Con esta afirmación no se quiere decir que se agotó la discusión, pero el solo poner en contacto a los actores y que se genere ese proceso de diálogo y de negociación en esas condiciones, es otra fortaleza muy grande del proceso.

7.3.1 La independencia de las comisiones Hubo una gran independencia en la práctica de las mesas respecto a los órganos superiores de la concertación. Muchas veces se bajaban directrices que las comisiones simplemente no acataron porque tenían otra dinámica. Tres ejemplos: el reglamento de debates, algunos procedimientos y la composición de las mesas. Incluso de previo hubo un nivel de rebeldía que resultó casi que determinante del

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proceso mismo. Las comisiones, tal como fueron establecidas originalmente en una primera instancia, fueron cuestionadas; solo superados cuando se produjeron modificaciones en la composición de las mismas. Después vino la presentación de las comisiones y su primer contacto con los temas. Un factor muy determinante fue el primer núcleo de facilitadores que se formó alrededor de seis de las diez comisiones, porque en realidad hay una que comienza muy tardíamente y tres que se desarrollan mediante la fórmula tripartita del Consejo Superior de Trabajo. Hay un contacto entre los facilitadores, que genera el primer “espíritu de cuerpo” en la concertación. Al entrar en contacto las comisiones con los documentos se tuvo la apreciación de que se produjo una pérdida de control del gobierno y una ganancia extraordinaria en la credibilidad hacia el proceso. Se produjo una pérdida de control del gobierno, porque prácticamente ninguno de los documentos se adoptó como guía o como conductor del proceso de formulación de conclusiones de las distintas comisiones. Lo interesante es que el gobierno pierde el control de los debates en las comisiones pero gana la credibilidad para la concertación, que con tanto ahínco había buscado desde el inicio. Esa independencia de las comisiones le permitió a un conjunto de personas ver que efectivamente podrían determinar los resultados de la concertación sin tener que estar por ello escogiendo entre la tesis del gobierno o la tesis contra el gobierno. Cada comisión se descubrió con un “gobierno propio”. Paradójicamente el hecho de que la prensa no estuviera encima del proceso favoreció el proceso. Las comisiones de trabajo eran públicas y si se hubiese estado publicando todas las discrepancias y los diálogos que ahí ocurrían, las negociaciones en curso podrían haberse obstaculizado montones, pues las personas habrían probablemente adoptado posiciones rígidas y para las galerías. Otra paradoja: la ausencia de grandes figuras políticas, una debilidad de la concertación de cara a la ejecución de sus acuerdos por la Asamblea Legislativa, favoreció el clima de trabajo en las comisiones. La presencia de congresistas pudieron haber originado un uso de las comisiones como caja de resonancia de los conflictos legislativos. Así que la relativa ausencia de la prensa y del parlamento contribuyó muy positivamente al trabajo y resultados de las comisiones, aunque cabe decir que es una ausencia que tiene altos costos al final del proceso.

7.3.2 Tres limitaciones del proceso Hay ciertas limitaciones que fueron emergiendo durante el proceso de la concertación. Primero debemos mencionar las conflictivas relaciones entre la Mesa de Concertación y la Secretaría Ejecutiva, y entre la Mesa de Concertación y las comisiones de trabajo. En ambos casos la Mesa, que es la que tenía el poder formal de dictaminar la normativa, o llegaba tarde o llegaba mal. Una segunda debilidad importante es la parte gerencial y técnica de la concertación y su apoyo de las instituciones al trabajo en las comisiones. Por ejemplo, muchos documentos técnicos solicitados por los miembros de la

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concertación, o llegaban tarde o no llegaban; algunas comisiones carecieron de asesores técnicos. La verdad es que la concertación nacional se hizo con las uñas y a pesar de la falta apoyo técnico y logístico, la gente se mató porque estaba interesada en el proceso. En otra ronda, ¿quién sabe si esto vuelve a ocurrir? La tercera limitación es la falta de apoyo institucional. Muchas instituciones simplemente no le dieron importancia a las deliberaciones, no se presentaron. Tal vez al final sí hubo mayor flujo de información desde las instituciones hacia las comisiones, pero aún así se podría apuntar eso como debilidad. Sin embargo, cabe subrayar que otras instituciones públicas apoyaron permanentemente el trabajo en las comisiones. Pero esto quedó a discreción del jerarca correspondiente, y el gobierno no logró imponer a las instituciones del Estado la obligación de apoyar a la concertación.

7.3.3 Otras valoraciones El trabajo de coordinación entre facilitadores, que iban identificando mejores prácticas, prácticas de excelencia y que fueron construyendo, paso a paso, las metodologías y pasándose experiencias que los retroalimentaron, permitió crear cierta consistencia al trabajo de las comisiones. Una consistencia que no fue de procedimiento, de definición legalista de procedimiento, sino más bien de identificación de buenas prácticas y desarrollo de buenas prácticas y de generalización de esas buenas prácticas. Al punto en que se produjeron los informes, ya teníamos conflictos, ya no larvados, sino conflictos más o menos claros entre la Mesa y la Secretaría Ejecutiva y los facilitadores, entre las comisiones y la Mesa alrededor de aspectos de procedimiento, pero también como secuelas de lo que iba quedando de la desconfianza inicial. El conjunto de comisiones y de fuerzas nunca terminó de aceptar la Mesa como su superior jerárquico. Usando ciertas formas muy nacionales de ignorar, “hacerse el chancho”, no se generó un conflicto, pero en términos reales no hubo un acatamiento de la orientación o de la dirección, aunque la Mesa intentó ensillar al Foro y a las comisiones. Un error claro, que reiteramos, es haberse abocado al trabajo de comisiones sin haber precisado la regla de lo que era un acuerdo de concertación. Ese es un error extraordinario en cualquier proceso de negociación y que no ha pasado a más por el interés de los participantes, en superar el empantanamiento del sistema político. El empantanamiento del sistema político no le conviene a nadie, el empantanamiento de la democracia no le conviene a nadie. A esta primera ronda se le dio el beneficio de la duda, a pesar del escepticismo de los actores. La falta de definición es un error muy serio, compensado esta vez por otras virtudes: haberse abierto a un temario más o menos amplio, ciertas garantías que eran razonables; pero eso es una regla, es un defecto elemental que es inconcebible que haya ocurrido.

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¿Por qué? Porque había espacio para diversas interpretaciones legítimas sobre lo que un acuerdo de concertación por “consenso” podía significar. La mayoría de la gente entró a la concertación porque le dijeron que la regla que no iba a operar era la regla del conteo. Si a la gente le hubieran dicho: aquí vamos con la regla del conteo, entonces hubiera desatado unas pugnas para meter mayorías numéricas, entonces cada cámara empresarial manda una y cada sindicato manda uno y terminamos con un Foro de cuatro mil gentes o un foro empatado. En el momento en que al foro se le quita justamente la regla parlamentaria de contar el voto para adoptar un acuerdo, eso hace que no sea tan importante cuántos somos, sino que lo importante es quiénes somos. Por ejemplo, el Comité socio-laboral prefirió tener una representación menor, pero seleccionada por ellos a una representación mayor pero seleccionada por las organizaciones de base. Entonces, para abonar en la tesis esta de que la regla de consenso es la que permitió que no interesara la correlación de fuerzas y facilitó tal vez, al principio, la composición del Foro y las negociaciones. Ahora bien, la posibilidad de que algún miembro del Foro pueda objetar los resultados de las comisiones, aún siendo un acuerdo unánime de comisión, debilita el procedimiento. Esto dicho para abonar la tesis de que las comisiones debían ser como territorios libres o soberanos. Esa posibilidad es un problema que en una segunda ronda habría que enmendar.

7.4 Los resultados de la primera ronda

Los resultados del proceso de concertación son una gran cantidad de acuerdos por consenso, más de ciento cincuenta, bajo la regla de unanimidad. Es una cantidad abrumadora. La búsqueda de la salida consensuada fue una búsqueda a fondo por parte de todos los participantes, quizá por la inexistencia de una regla de conteo. De otra forma, posiblemente diferentes sectores hubieran optado por votar y simplemente dejar consignadas ciertas mayorías. Son más bien escasos los temas con ausencia de unanimidad; sin embargo éstas son en áreas fundamentales como podrían ser las de mayor interés del gobierno: la apertura de monopolios en seguros y telecomunicaciones. Pero en general, son masivos los acuerdos y minoritarios los desacuerdos, y aún en estos casos, existen mayorías muy claramente definidas en favor de una apertura gradual de los mercados monopólicos.

7.4.1 El problema principal Así las cosas, la pregunta era ¿cuál es el problema principal? ¿cómo manejar los acuerdos y cómo manejar las discrepancias? Los acuerdos eran posiblemente lo más complejo de manejar, aún suponiendo un acuerdo del sistema político para ejecutarlos pues hay que elaborar proyectos de ley, resoluciones del Ejecutivo y de las instituciones descentralizadas para impulsar más de ciento cincuenta

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acuerdos unánimes. Y esto no es una tarea fácil. (Por cierto que hay una gran cantidad de posibles acuerdos que son de ejecución del Ejecutivo o de las instituciones descentralizadas. Sobre eso se ha anunciado muy poco. Se ha centrado el esfuerzo más bien en los acuerdos y en aquellos acuerdos que tienen implicaciones legislativas). Sin embargo, lo que ha prevalecido desde la perspectiva de la Mesa de concertación y del Gobierno es cómo manejar las discrepancias, porque ahí es donde ha estado el conflicto más agudo. Se recurrió a un primer foro, en octubre, intentando modificar el procedimiento establecido y la definición de consenso del Decreto Ejecutivo, por medio de la normativa de la Mesa. Tres intentos para hacerlo, primero en las comisiones y luego en el marco de los dos Foros y luego con la Junta de Mediadores. En el trabajo de Comisiones fue rechazada por los facilitadores y por los participantes. A ese punto la Mesa afirmó: que procedan las comisiones como define el Decreto, pero en el plenario del Foro se actuará de otra forma. La Mesa formuló un nuevo concepto: el acuerdo con alto grado de apoyo (más del 75%) y señaló que acuerdos así cumplían con el requisito de ser acuerdos por consenso. Esta tesis provocó que en el plenario del Foro se produjera la salida de algunas fuerzas. Luego de varios forcejeos, en los que participaron las más altas personalidades de gobierno, y una primera marcha atrás de la Mesa, se logró reinsertar estas fuerzas a cambio de reinstaurar la norma que establecía que los acuerdos de la concertación era los “de consenso” y que ello significaba unanimidad. La fórmula de la Mesa, pues, se echó atrás en un primer foro, mediante un compromiso escrito. Pero luego las cosas volvieron a torcerse en la reunión entre la Mesa de Concertación y la Junta de Mediadores. Supuestamente los Mediadores respondieron apoyando la inclusión del “alto grado de acuerdo” como acuerdo de concertación y además se informó que le pedían al Presidente que procediera a ejecutar los acuerdos, incluso aquellos que expresaran alto grado de acuerdo. Pero luego, varios miembros de la Junta de Mediadores salieron negando estas informaciones. Así las cosas, de nuevo se produjo un impasse, algunas fuerzas anunciaron su retiro y a la fecha, a principios de diciembre, lo que tenemos es un conjunto de acuerdos que se van a expresar en normas legislativas, que van a la corriente legislativa, o un conjunto de decisiones que refleja alto grado de acuerdo, que también se enviarían a la Asamblea Legislativa. A hoy (mediados de diciembre) no se sabe sobre los acuerdos que son de resorte del Ejecutivo o de las instituciones descentralizadas. Tampoco se tiene una idea clara de nuevas rondas.

7.4.5 Resultados prometedores A pesar de estas confusiones finales, si examinamos los resultados de la primera ronda de concertación, hay que decir que la persona más optimista hubiese errado, pues de preguntarsele en julio de 1998 que habría de salir de la concertación, probablemente hubiese esperado bastantes menos resultados de los obtenidos. Además, como dijimos, la concertación permitió acelerar el debate

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político de este país en un período corto, muy corto. Ciertamente, no todas las comisiones fueron igualmente de exitosas. Las mesas menos exitosas fueron la de desarrollo rural, en donde efectivamente la comisión no logró crear o generar resultados muy tangibles. Las que se manejaron en el esquema tripartito, referidas al mundo laboral, tuvieron también algunos problemas. Es interesante que las mesas asociadas al esquema tripartito de negociación enfrentaron algunos de los diferendos más sonados, y aunque en ellas se agregaron tardíamente más sectores y las posibilidades de alianza se ampliaron, no lograron ser superadas del todo. Otra comisión que fue poco exitosa fue la de seguros. No porque tuviera discrepancias, (porque en telecomunicaciones también hubo una posición discrepante aunque en ambas hubo una muy clara orientación hacia la apertura y a la ruptura de monopolios) sino por la forma en que fue manejada. La mesa de seguros tuvo muy poca flexibilidad por parte del gobierno tratando de imponer su tesis. A diferencia de telecomunicaciones en donde más bien la minoría quedó bastante aislada y con poca fuerza; en el caso de seguros fue distinto, pues el gobierno mantuvo un comportamiento inflexible. En cambio en otras comisiones como pensiones, a pesar de que quedaron temas muy importantes como el tema de la cotización por fuera, lo avanzado por la comisión fue notable. Las comisiones sobre Asignaciones Familiares y corrupción llegaron a resultados precisos y positivos. La de servicios ambientales con el pero que tenía Servicios Ambientales que su composición era muy floja en términos de la representatividad. Pero en términos de sus resultados sustantivos fue muy importante. En general, el avance en promedio resultó muy pocas veces visto en este país, en términos del debate político y de creación de nuevas coaliciones sociales y políticas. La concertación produjo otros resultados políticos que son muy importantes. Primero, que en este momento hay una sociedad civil que está como en un flujo, en estado de gran actividad. Segundo, el gobierno logró un apoyo, romper su aislamiento, eso fue lo que logró. Activó sus fuerzas (del 31% que lo llevó a la presidencia a más de un 44% de apoyo) y además le permitió quitarle polaridad al proceso, porque los adversarios, la gente que lo adversa, también disminuyó. Aumentó la fuerza propia y disminuyó sus adversarios, al menos los beligerantes. (No obstante este nuevo capital político es muy volátil y puede, por errores de gobierno, disminuir rápidamente). Como dicen los norteamericanos, la primera ronda de concertación fue una situación win/win, una situación ganadora para todos los participantes. Ahora, ¿quién ganó más? Está por verse, porque todavía no está decantado el proceso, por lo menos a la fecha que estamos hablando, pero todos ganaron. Pero si no se puede saber quién ganó más, quizá sea posible establecer quién perdió. Perdieron los sectores que apostaron contra el proceso de concertación. Esos sí tuvieron más que perder, tuvieron que callarse, tuvieron que esconderse.

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7.4.6 Los opositores dependen de un error del gobierno Para oponerse a las tesis de la apertura era necesario meterse en el proceso y verbalizar la oposición. ¿Por qué? Porque la concertación finalmente fue un tren en marcha, y a pesar de todos los problemas indicados remató con una gran fuerza. Ahí perdieron, porque hay una gran cantidad de fuerzas políticas que emplearon la concertación para ensanchar el espacio de lo público. Algunos de los sectores que se excluyeron de la concertación, que desde principios de los noventa acusaban con razón a los sucesivos gobiernos de estar disminuyendo cada vez más ese espacio público por medio de componendas, y con la denuncia aparecían como los campeones de la ampliación de ese espacio público, cometieron un error de cálculo, pues con la concertación es indudable que amplió el espacio de la discusión pública, se creó un nuevo mecanismo de participación pública y ellos estaban fuera. La única apuesta que tienen estos sectores es que la concertación se enrede a última hora, pero este escenario ya no depende de ellos, es una táctica prestada. Curiosamente es el gobierno el que puede detener el tren en marcha, si intenta manipular, como lo hizo la Mesa de Concertación, los acuerdos de la concertación. Ahora más bien, si se superan todos estos últimos enredijos de último momento, en una segunda ronda van a tener interés algunos sectores que estuvieron afuera o muy distantes de entrar, aunque no crean mucho en ello. Sin embargo, la distancia que tuvo Liberación Nacional en el proceso, no es algo que todavía esté esforzándose en disminuir, al menos sus sectores dirigentes. Por lo menos la cúpula y el partido en el Parlamento sí estaban muy distanciados de la concertación. Si vemos las diferentes comisiones casi que la constante de las diferentes formas que uno analice de Liberación Nacional es que ha estado replegado, retraído y todavía no encuentra la necesidad de avanzar. Ahora bien, el problema para el gobierno es que parte de la legislación nueva que emergería de la concertación requiere de mayorías calificadas, una muy buena parte. La impresión es que, si el gobierno no comete errores de bulto, que los puede cometer, Liberación va a ser arrastrado. En Liberación van a tener que aprobar muchos de esos resultados, con alguna modificación. Y lo tendrían que hacerlo porque el costo de rechazar, es muy alto.

7.5 La concertación como un modelo de juego.

La primera ronda de concertación puede ser examinada, desde la teoría de la escogencia racional, como un modelo de juego. En este modelo la concertación puede ser vista como un juego reiterativo, un juego de rondas sucesivas, en donde los participantes están ahí por una cuestión de libre albedrío, una participación voluntaria, respondiendo a un conjunto de incentivos, tanto positivos (cosas por ganar) como negativos (costos por pagar). Si el juego de la concertación es voluntario, la conclusión que se puede sacar es que el manejo de los incentivos para que los participantes estén ahí tiene que ser

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muy inteligente porque no hay nada que los obligue a seguir participando más allá del cálculo de la rentabilidad política, de lo que ellos han invertido y los costos que pagan por participar, de hasta dónde les conviene o no. Entonces, el primer punto de este juego, la primera conclusión es que al ser un juego voluntario, uno tiene que estar manejando siempre los incentivos para que los actores se mantengan en el juego y simplemente, no se paren y se vayan. Por ejemplo, las reglas en sí pueden dar seguridad y garantizar la transparencia; los mecanismos de control y verificación pueden atraer la participación. En cambio, ausencia de reglas claras y participativas incrementa la incertidumbre y disminuye los incentivos a participar, o a mantenerse en el juego. Segundo, como la concertación puede ser un juego reiterativo, el hecho de que se rompan las reglas de juego en una ronda, tiene tres consecuencias posibles en las rondas sucesivas. Un resultado es el que se retire ipso facto un conjunto de jugadores, lo que puede afectar las posibilidades de seguir el juego de la concertación en el futuro. Otro resultado es que los jugadores dejen concluir esta ronda, pero entonces el precio de entrada para el próximo juego va a subir: las garantías que hay que dar, las exigencias que ellos piden ser satisfechas suben mucho más rápidamente, pues nadie tiene porque aguantar las jugadas arteras ni la impunidad de los trasgresores. Finalmente, un tercer resultado es que entonces los jugadores digan: como me lo aplicaron a mí, en la próxima ronda yo lo voy a aplicar, lo que en la teoría de negociaciones se conoce como tit for tat. La conclusión es, entonces, la siguiente: el manejo de las reglas en una ronda es determinante para los resultados de los siguientes pasos. Es determinante, porque al ser un juego reiterativo lo que un jugador puede perder hoy, puede ganarlo mañana. Entonces, si alguien siempre pierde, por malas artes, el camino más fácil es salirse del juego. Lo anterior se aplica no solo entre ronda y ronda de la concertación, sino también entre escenario y escenario del proceso de concertación. Ahora estarían en el escenario de Asamblea Legislativa los resultados de la concertación y de nuevo las decisiones, los conflictos, los titubeos en el proceso de concertación dan margen de libertad para oponerse a los programas. Claro que los enredos y dudas bajan el costo político de oponerse. O sea, la incertidumbre tiene un costo para la concertación. Este costo no recae solo sobre aquellos asuntos que fueran cuestionados, sino en general recae sobre todo el proceso. Porque se transmite y generaliza la incertidumbre. Todo aspecto particular que haya sido cuestionado afecta la totalidad de los acuerdos y afecta la presión que se pueda ejercer sobre ellos. Una imagen que expresa el asunto es una fuga en un sistema hidráulico. Cualquier fuga perjudica el conjunto, no solo una parte específica, sino el conjunto. La presión que se ejerce desde atrás se expresa en los diferentes puntos del sistema hidráulico, pero una fuga se aplica a la totalidad. Como es un juego reiterativo, además hay otro problema para la concertación, y es cómo evitar que haya una especie de cristalización de los actores, es decir, que se vuelven tan rígidos en sus posiciones ya que saben que si pierden ésta, pueden ganar la otra; de tal manera que ocurra un tanto lo que ocurre en

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negociaciones tripartitas, que los jugadores ya tienen posiciones tan conocidas, tan poco flexibles que el juego mismo se vuelve previsible y poco creativo. Entonces, cada ronda enfrenta el reto de que va configurando en el tiempo mayorías y minorías, van creando en el tiempo ciertas rigideces, longitudinales. Eso es un problema y tiene mucho que ver con el manejo de los temas y con los incentivos. En cada ronda los temas no pueden repetirse, sino que se tienen que variar. La elección de los temas tiene que ver con la posibilidad del resultado del juego no sea el que se obtuvo en la ronda anterior. En la definición temática los perdedores tienen que tener la posibilidad de ganar en una ronda, porque si volvemos a meter los temas que le interesan solo a unos jugadores, esos van a poder formar de nuevo las mayorías en ese momento. En estos momentos se estaría volviendo más crucial aspectos relacionados con la agenda de la segunda ronda, con los procedimientos que se definan para esa segunda ronda y tal vez sobre ciertas garantías en el nivel de operación propia de la concertación, como que el nivel técnico debería ampliar sus atribuciones y estar vinculada al conjunto de procedimientos, aquellos que garantizan la limpieza. Ya no pueden quedarse solo en una función un tanto más oscura y de segundo plano, sino que tendrían que pasar al primer plano y absorber las funciones de arbitraje probablemente, algunas funciones de conducción de debate. Además las funciones políticas deberían realmente ser asumidas por una mesa de concertación quizás con una concepción un tanto distinta. De gente que otorgue garantías, sin una separación tajante entre aspectos políticos y técnicos. Tendría que suavizarse esta separación y garantizar una mayor autonomía de la Secretaría Técnica para tener un manejo más independiente, menos político y menos gubernamental y más objetivo, independiente, desprendido de los resultados como tal. Y más involucrado con los procesos democráticos y de garantías para los participantes. Entonces, aumenta el carácter crucial de los temas, las condiciones y procedimientos. Además va a haber más exigencias en su definición y una definición si se quiere, más compartida. A pesar de los errores en las últimas fases, la gente no se retira de la concertación porque el costo hundido, el costo que a ese punto han metido al proceso es demasiado alto. Porque no lo pueden explicar. Si alguien afirma que quería salirse desde un principio, se le podría preguntar ¿usted no sabía desde el principio que esto era un gran engaño? Usted era un tonto de capirote si no lo sabía. En el minuto ochenta y cinco de un partido de fútbol no hay más remedio que seguir jugando. Por eso decíamos, la exigencia va a ser formulada en la próxima ronda. El precio de entrada se eleva. El otro asunto de gran importancia para la segunda ronda son los resultados en la Asamblea Legislativa y los resultados desde el Ejecutivo y las instituciones descentralizadas.

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7.6 Desafíos

Algunos analistas y políticos han planteado un dilema entre gobernar versus concertar. El Gobierno ha respondido que la concertación es una nueva forma de gobernar, y hoy tiene detrás de él logros políticos de importancia. Una nueva ronda de concertación traería nuevas exigencias: nuevas condiciones y quizá la incorporación de fuerzas, pero requiere de los resultados alrededor de los acuerdos que se pudieran mostrar, y ciertas rectificaciones de comportamientos del Ejecutivo. Hay desafíos que tienen que ver con la conclusión de la ronda actual y desafíos que tienen que ver con el eventual desarrollo de una segunda ronda de concertación. Con respecto a la conclusión de la ronda actual el principal es cómo se traducen los acuerdos en el Parlamento y en las instituciones. Ahí el desafío es que toda la estructura de concertación está planteada para formar acuerdos, pero no hay nada en la concertación que acompañe el proceso de traducción. No se trata de que la concertación se vaya a poner como una institución sobre el Estado o el Parlamento, pero en el Parlamento puede suceder cualquier cosa. Tiene que haber algún tipo de órgano de la concertación que permita acompañar, vigilar que se de un proceso transparente y público de aprobación de los acuerdos que emergieron de la concertación. Los diputados no están imbuidos en todo este proceso de diálogo que ocurrió, pero toda la estructura de concertación nunca estuvo planteada para acompañarlos. Incluso los sectores más amigos de la concertación en el Parlamento ya están anunciando discrepancias, cierta parsimonia, cierta tranquilidad, en el manejo de los asuntos. Una cosa es la traducción de acuerdos, pero otra es el acompañamiento que tiene que haber a las instituciones públicas para que los acuerdos de concertación se apliquen, para que se traduzcan en acciones institucionales, en políticas. Eso no está planteado en la concertación, sino que en el momento crucial quedan solos el Parlamento y el Estado y de alguna manera la sociedad civil desaparece. Se genera así una paradoja singular: Cuando la sociedad civil ha logrado, con la concertación, confeccionar un programa político de enormes alcances, con el cual puede obligar al gobierno a rendir cuentas, la sociedad civil desaparece del escenario, y quedan solos el parlamento y el Ejecutivo. Si el clímax fue el resultado de las comisiones, el Foro resultó anticlimático, particularmente el último, profundamente anticlimático. En lugar de convertirse el espíritu de las comisiones en un espíritu de cuerpo general de la concertación, más bien se dio un retroceso importante en esto. Y al punto en donde la concertación debería exhibir toda su fuerza para lograr la traducción de sus acuerdos en leyes y políticas, es que se produce el anticlimax, abriéndole el paso

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a otras fuerzas para que lleguen a hacer lobby para que ciertos acuerdos de la concertación no ocurran, no se traduzcan. Hay desafíos ya no solo de proceso mismo, sino para las participantes. Para la sociedad civil hay un desafío muy fuerte en la capacitación que tiene para participar. Muchas organizaciones llegaron ahí con muy poca preparación para poder entablar un diálogo de buen nivel en la concertación y tenían entonces que seguir línea. Al mismo tiempo hay que resolver problemas de representatividad o de representación de la sociedad civil. Eso por una parte, por el lado de la sociedad civil. Por el lado del gobierno, el problema es involucrar mucho más a las instituciones en el apoyo, en las discusiones de temas que están relacionadas con el quehacer de esas instituciones. Eso es una cuestión clave. También hay desafíos propios de los partidos políticos. El desafío de ellos es cómo preservar la independencia como partidos, no comprometerla en la concertación, pero al mismo tiempo estando presentes. Y es que la ausencia de los partidos políticos no abona para nada su débil posición, ni les permite modificar la débil posición en que están ante el electorado. Ellos tienen que estar en el proceso de concertación. Otro desafío tiene que ver con la temática de las rondas de concertación. Tendría que buscarse fórmulas que permitan transacciones mucho más interesantes y más amplias, si se quiere. Dos asuntos permiten ilustrar esta afirmación: primero, la concertación fue un proceso muy centralizado, un proceso casi de San José, con algunos agregados. La concertación tiene un reto muy grande de llevarla a las regiones. Eso se intentó con los foros regionales, pero en realidad eso fue un emplasto que nunca logró cuajar. En este sentido, debería haber un tema que convoque a las regiones y tiene que ver con la cuestión de descentralización y el gobierno local. ¿Qué tipo de gobierno local queremos? ¿qué tipo de descentralización? Las dos cosas, porque se puede descentralizar con gobiernos locales que son autoritarios y mal manejados o se puede tener descentralización con un gobierno democrático, local. Una segunda ronda no podría armarse igual que esta, sobre algunos temas más o menos dispersos, sin una conexión entre temas. Tendría que pensarse en algo mucho más integral y hasta más abstracto, aunque no necesariamente tuviera como consecuencia un conjunto de proyectos de ley determinados sobre problemas específicos. Quizá el asunto que se había planteado originalmente podría ser retomado: Más reformas económicas y sociales en democracia, por lo tanto, también reformas políticas.

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8. Respuestas sabias8 (Miguel Gutiérrez Saxe, 1999)

Costa Rica, descrita como de gente descalza y sin dientes a mediados de siglo, ha alcanzado un alto desarrollo humano. Nuestra nación enfrenta, sin embargo, desafíos elementales.

Ciertamente, es un país con un desarrollo singular en el conjunto de la región centroamericana. Su crecimiento económico estuvo acompañado por la estabilidad política y por un significativo avance social, gracias al prolongado esfuerzo de inversión en su gente. En menos de sesenta años, Costa Rica ha reducido sistemáticamente la pobreza, ha llevado la esperanza de vida al nacer a casi el doble y reducir la mortalidad infantil a una décima parte, multiplicar su población por cinco, incrementar más de cuatro veces su producto real por persona, construir un Estado democrático de derecho y transitar en paz y acentuada tolerancia, aún en las décadas de enfrentamientos agudos y guerra en la región. Supimos encontrar respuestas sabias ante las debilidades y exigencias.

Alfabetizados, no educados. Ahora bien, nuestra sociedad actualmente enfrenta algunos retos básicos heredados y otros que surgen de una realidad caracterizada por la rapidez de los cambios. Somos un país alfabetizado, no educado; amplios sectores de población viven en pobreza; las muy dinámicas exportaciones no arrastran tras de sí al resto de la economía; no hemos removido los obstáculos a la igualdad de oportunidades de género, etnia o regionales; hemos violentado nuestro ambiente y aún no logramos consolidar relaciones duraderas con la naturaleza; y crecen las manifestaciones de violencia y de inseguridad ciudadana. Además, aunque conservamos las virtudes civilistas y de apego al ideal democrático y a ciertos valores de equidad, los costarricenses dudamos sobre los mecanismos, instituciones y resultados de nuestra democracia.

En este sentido, las fórmulas exitosas del pasado ya no alcanzan para enfrentar los viejos desafíos, menos aún, los nuevos retos. Vivimos en una sociedad que se transforma aceleradamente, que fue muy exitosa para encontrar fórmulas de desarrollo humano, pero que está frenada y "huele a quemado". Aspectos fundamentales, ampliamente discutidos en la década anterior en relación con la senda que debía seguir la nación en el futuro, siguen pendientes.

En entredicho. Para enfrentar esta situación se desarrolló un proceso de concertación nacional durante 1998. Hubo resultados: reglas, compromiso, espíritu de cuerpo en las comisiones de trabajo, ciento cincuenta acuerdos de consenso y apenas un puñado de desacuerdos. Pero hoy esta concertación está en entredicho. De ser apreciado y visto con esperanza por muchos, actualmente se cuestiona su transparencia y su eficacia.

8 Artículo publicado en La Nación, sábado 25 de setiembre de 1999.

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Algunos defectos originales marcaron el proceso, como, por ejemplo, la escasa valoración de la representatividad y el margen de maniobra de los participantes y, por supuesto, la ausencia de los actores políticos y sus representaciones en la Asamblea Legislativa. Quizá demasiados temas fueron abordados, en muy poco tiempo. La forma de conducción y las prácticas para traducir los acuerdos de la concertación en políticas públicas o legislación tiene una cuota de responsabilidad de su escasa eficacia.

Preservar la idea. Sin embargo, la ineficiencia de otras alternativas y la urgencia de lograr acuerdos para remover obstáculos al desarrollo humano nos convenzan de no abandonar la idea concertadora.

Para comenzar, un resultado convertido en legislación puede marcar la diferencia. Conociendo el esfuerzo cuidadoso alrededor de las reformas a las pensiones y la cesantía, expresado en un proyecto de ley de protección al trabajador, conviene considerarlo como ocasión para reconciliar al sector político con la sociedad. Creo que llevarlo a buen término, con más concertación, paciencia y buena letra será un logro estratégico.

De otra manera la concertación, y con ella la oportunidad de encontrar nuevas fórmulas, será una oportunidad malograda que, más temprano que tarde, lamentaremos.

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9. Proceso de diálogo para la creación del Consejo Económico y Social en Costa Rica (2005)9

Jorge Vargas Cullell, Director Adjunto Programa Estado de la Nación

Agradezco a Don Jaime Montalvo la ilustrativa exposición sobre el Consejo Económico y Social de España, un foro de deliberación y participación con destacados impactos sobre la formulación de política pública y sobre las relaciones sociales en ese país. Debo señalar que, motivado por su presentación, me aboqué a revisar más documentación sobre esta experiencia. Me interesó conocer los informes que el Consejo publica, así como sus resoluciones. Quedé especialmente impactado no solo por la capacidad del Consejo para atender las consultas preceptivas –la última, del mes de enero del 2005- y generar continuamente opiniones de consenso en materias altamente técnicas y temáticamente muy diversas, sino también por la calidad de la memoria que la ley establece como su obligación publicar dentro de los primeros meses de cada año. Se trata de un extenso y detallado documento de análisis que da seguimiento al curso de evolución de la economía española, con énfasis en el mundo del trabajo. Naturalmente estas indagaciones siempre las realiza uno desde cierta perspectiva e interés. En este caso, las lecturas las hice pensando en lo que actualmente acontece en Costa Rica y con el interés de procurar responderme: ¿Qué pasaría si...? ¿Qué pasaría si se adaptara esta experiencia a nuestra realidad? ¿Sobre qué cosas habría que poner atención? No utilizaré mi tiempo para reiterar lo que el Sr. Montalvo ha dicho sobre la conformación, funciones y funcionamiento del Consejo Económico y Social de España excepto para llamar la atención sobre una cuestión que explícitamente señaló como una condición para una instancia de esta naturaleza: la existencia de agentes económicos y sociales que se reconozcan, primero, como “interlocutores válidos” –cosa que en Costa Rica se cumple-; segundo, que sean “representativos”; tercero, que sean “fuertes” y, cuarto, que sean “independientes”. Las condiciones de representatividad y fortaleza de las organizaciones de la sociedad civil, inclusive las empresariales, son un tanto problemáticas en nuestro país por diversas razones cuyo análisis está fuera del alcance de este comentario. Al respecto –y sobre esto podemos discutir posteriormente-, únicamente quisiera señalar que, en caso de crearse en Costa Rica un Consejo Económico y Social en alguna fecha próxima, este iniciaría funciones con organizaciones económicas y sociales que no necesariamente son fuertes; su relativa debilidad podría afectar en ocasiones las funciones de representación social y política que procuran ejercer. Esto no debería ser excusa para desistir de un Consejo, aunque cabe reconocer que plantea toda suerte de complicaciones que tendrán algún tipo de efectos no 9 Disertaciones publicadas en la Memoria del Seminario “Consejo Económico y Social: un instrumento para el diálogo social” (2005), páginas 22-29 y 87-91 respectivamente.

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deseados. Por ejemplo, si las organizaciones son relativamente débiles, mañana mismo alguien crea una nueva entidad, hace un poco de bulla y reclama de inmediato ser parte de la mesa de diálogo. Si no le dan el sitio, inmediatamente inicia una campaña para destrozar el diálogo, campaña que, bajo condiciones de fuerte escepticismo ciudadano como las actuales, pudiese ser más o menos efectiva. Otro escenario factible en un contexto de debilidad organizativa generalizada es la tentación a la irresponsabilidad política: como los actores no tienen base social a la cual responder por sus actos, ciertas dirigencias pudiesen encontrar fácil y rentable actuar por sí y ante sí. Empero, el argumento de que primero sería necesario tener una sociedad civil organizada fuerte y representativa para luego crear un mecanismo de diálogo social, condena al archivo la idea. Es posible que nunca nos pongamos de acuerdo sobre los criterios para calificar de “fuerte y representativa” a la sociedad civil, y la principal víctima sería la calidad de la deliberación pública –siempre pospuesta hasta que se cumpliese con los criterios ideales. De tal manera, me parece que el Sr. Montalvo me permitiría interpretar sus palabras en el sentido de que la condición organizativa es una condición que debe ser cumplida razonablemente -y lo razonable es siempre contingente. Dadas las circunstancias políticas, se entabla el diálogo con los actores económicos y sociales “realmente existentes”, a los que les sea reconocido, de manera intersubjetiva, algún nivel de interlocución social. Sin embargo, hoy quisiera más bien enfocarme en los implícitos de la experiencia que el Sr. Montalvo relata, algunos supuestos no dichos pero que inciden sobre los resultados obtenidos por el Consejo. Empiezo por algo que quizá parezca lateral, pero siento que tiene una gran importancia práctica. Corríjame si me equivoco, Sr. Montalvo: el Consejo Económico y Social de España, además de ser un mecanismo para un diálogo social pautado por reglas formales, posee una significativa capacidad técnica que lo habilita para pronunciarse con criterios especializados sobre una diversidad de temas y para generar los diversos informes a los que está facultado. Si esto fuera cierto, a mí me parece que apunta a un hecho elemental que, sin embargo, frecuentemente es relegado en las experiencias de diálogo social que se han puesto en marcha en Costa Rica –pero también en otros países de América Latina: que el diálogo social debe tener “solvencia técnica”. Con esto quiero decir que no se trata solo de lograr que grupos sociales opinen consensuadamente sobre determinadas opciones de política pública (bienvenidos los acuerdos frutos del diálogo, pero me apresuro a decir que los consensos que así se obtengan pueden tener calidades muy diversas, algunas francamente indeseables y otras, imposibles), sino de asegurarse de que estos acuerdos tengan un sentido de realidad, que sean realizables y, por tanto, evaluables en plazos determinados; de lo contrario, pueden convertirse en ejercicios de frustración. Me da la impresión de que así como es indispensable diseñar adecuadamente la naturaleza, funciones y conformación de un Consejo, también resulta

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indispensable movilizar desde el principio, y con igual énfasis, importantes capacidades técnicas como herramientas accesorias al diálogo, capacidades que alimenten oportuna y eficientemente a los actores de la deliberación. Estas capacidades técnicas pueden ser propias del Consejo, en el sentido de tener un arsenal que le pertenece, con recursos que le han sido asignados; pueden ser desarrolladas mediante arreglos con una red de centros de excelencia, o bien, los actores pueden emplear sus propias capacidades en los procesos de diálogo. No son situaciones excluyentes, y lo más probable es que en la práctica haya una combinación de opciones. En cualquier caso, lo que sí creo indispensable es que, acompañando al proceso de constitución de una entidad dialogante, debe plantearse una estrategia de acelerada creación de capacidades técnicas asociadas al Consejo. Esto, que puede ser un asunto menos relevante en sociedades altamente desarrolladas, donde por cierto no hay escasez de conocimiento especializado aquí y allá, me parece decisivo en países donde este conocimiento es más escaso. A esto es a lo que me refería con la expresión de un necesario “diálogo con solvencia técnica”. La segunda cuestión implícita es el contexto institucional dentro del cual se inscribe el Consejo Económico y Social de España (hablo aquí del Estado y del sistema político del cual forma parte). Aquí el implícito es el supuesto de la existencia de una importante cuota de estabilidad institucional y política de parte de un Estado y sistema político que funcionan además con relativa eficacia. Subrayo los conceptos de estabilidad y eficacia. En el tema de estabilidad, fíjense ustedes que, en la experiencia democrática de los españoles, ellos no empezaron por un Consejo: en los tiempos revueltos e inciertos no empezaron por ahí. Como lo relata el señor Montalvo, hubo varios acuerdos sociales previos antes de llegar a la instalación del Consejo. Por otra parte, el tema de cierta eficacia institucional y política es relevante puesto que su existencia es lo que permite que, más allá de que la ley establezca el carácter de asesoría y consultoría de un Consejo Económico y Social, debido a la inopia del Estado o del sistema político en la práctica, no se le empiecen a trasladar (informalmente) atribuciones que van más allá de estas funciones. En el diseño de las cosas, yo entiendo el Consejo como un suplemento indispensable de la política, de una política que se supone que funciona, pero no su sustituto. El supuesto de estabilidad política lo cumplimos en Costa Rica. Tenemos una notable y prolongada trayectoria democrática que nos habilita a imaginar nuevas herramientas para ampliar la calidad de la deliberación política sobre los asuntos de interés público. Pero hemos de admitir que vivimos tiempos preocupantes. En el campo institucional, un análisis de los últimos quince años muestra no solo una, por decirlo así, libérrima creatividad en materia de entidades públicas (se agregaron más de 100 entes públicos al Estado entre 1990 y 2003), sino también un marcado deterioro de la capacidad de ejecución del Estado, producto esto último de la crecientemente delicada situación fiscal y del -a mi juicio, excesivo- debilitamiento legal e institucional del Poder Ejecutivo.

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Tenemos una institucionalidad pública que, cuando tiene recursos, muchas veces no tiene capacidad de ejecutarlos; en la mayoría de los casos, sin embargo, no tiene los recursos para cumplir con los objetivos y competencias que las leyes estipulan a las instituciones. Además, producto de la frondosidad institucional, se han debilitado los mecanismos de agregación y racionalización de la política pública. Así, ¿quién manda en el Estado costarricense hoy? es una cuestión apasionante por averiguar. Toda esta confusa situación conspira contra un mecanismo de diálogo social diseñado para acompañar a la institucionalidad pública –digo “conspira” en el sentido de una restricción, pero no en el sentido de una imposibilidad. La creciente y seria incapacidad de la institucionalidad pública implica la probable situación de que los entes públicos quieran cumplir con las recomendaciones de un Consejo Económico y Social, pero carezcan de las capacidades para hacerlo, sea porque no tienen los recursos o porque están enmarañadas en una complejidad legal y operativa. Por otra parte, en el campo político el panorama tampoco es muy aleccionador. Aquí hay dos condiciones implícitas que no parecen estar presentes en el caso costarricense y que sí lo están en el caso español. La primera es que en España, y en Europa en general, donde los Consejos funcionan, hay sistemas de partidos políticos relativamente estables (exceptúo el italiano que, aunque bipolar, es muy fluido) que cumplen razonablemente con sus labores de representación política. Entonces, los partidos hacen política y el Consejo Económico asesora a los poderes del Estado, cada uno en lo suyo y Dios en la casa de todos. Todos sabemos que no es esta nuestra situación hoy en día. El agudo debilitamiento de nuestros partidos políticos ha creado un importante vacío de representación. Son las organizaciones de la sociedad civil las que están presentando propuestas de desarrollo para el país. La debilidad de nuestros partidos políticos es un obstáculo para un Consejo Económico y Social, puesto que torna la política más imprevisible, más atomizada y presa de alianzas efímeras, más atada a los conflictos de personalidad y, sobre todo, menos sensible a las peticiones que desde la sociedad civil le llegan. La segunda condición no presente en nuestro país es el contexto político de la activa y vigorosa integración regional europea, el marco general inmediato de la democratización española. Nosotros en Centroamérica tenemos también una antigua experiencia integracionista, pero además de las abismales diferencias en términos de logros (ampliamente desfavorables a la nuestra), la integración europea tiene una característica que, para el caso que estamos analizando, es especialmente importante: se trata de una integración proclive a la inclusión de la sociedad civil en la discusión de los asuntos públicos, mientras que la integración centroamericana ha sido muy renuente, o quizá, más precisamente, muy tímida en esta materia.

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El Comité Económico y Social Europeo fue creado en 1957, treinta y cuatro años antes que su homólogo español, de manera que el Sr. Montalvo podrá indicar con más precisión la experiencia democrática previa de Europa Occidental, su igualmente previo arranque con un proceso de integración regional y la disposición de Europa de utilizar cuantiosos recursos de inversión y cooperación como incentivos para la adopción de ciertos arreglos institucionales en los países de más tardía incorporación a la comunidad europea (como España, Portugal, Grecia); estas son condiciones que favorecieron el surgimiento y la consolidación de mecanismos de diálogo social en estas sociedades. En el plano más general, hay una tradición política europea que tiene experiencias muy ricas en lo que P. Schmitter llamó hace más de veinte años “el corporativismo social” –o la cohabitación de prácticas democráticas y corporativistas. En algunos casos, las raíces de este corporativismo se hunden en los remedios para aplacar a los periódicos, y a prolongados y sangrientos conflictos internos; en otras ocasiones, surgió como parte de la reconstrucción del orden social y político de la posguerra. Como todos sabemos, estas condiciones no están presentes en nuestro país. Nuestro entorno regional ciertamente no es de gran ayuda en este punto, cosa a la que me he referido brevemente. Y, examinando la experiencia costarricense, es una trayectoria rica en acuerdos políticos, pero pobre en diálogos sociales con resultados concretos. Si repasamos las dos experiencias recientes más importantes, la comisión mixta fiscal de 2002-2003 y, especialmente, la Concertación Nacional de 1998, ambas lograron resultados importantes, de carácter parcial o intermedio, pero en último análisis, no lograron obtener el objetivo mayor que cada uno buscaba: por un lado, un pacto fiscal y, por otro, un acuerdo sobre políticas públicas estratégicas. Excede los propósitos de este comentario analizar las razones de estos desafortunados desenlaces, pero creo que dos rápidos comentarios pudiesen ser importantes para lo que aquí conversamos. En primer lugar, en ambos casos hubo un diseño demasiado volcado a la búsqueda de acuerdos, pero con importantes vacíos en materia del seguimiento y evaluación de resultados, y garantías para corrección de efectos no deseados en caso de que el acuerdo no lograra los resultados previstos. Esto creó una fuerte incertidumbre de mediano plazo y una distorsión que resumo así: premura por lograr acuerdos rápidos –para no pagar costo político de aparecer como obstruccionista-, pero una vez firmados, se iniciaba la verdadera puja política, sorda y poco leal. ¿Cómo “interpretar” el acuerdo, o modificarlo, o lograr su aplicación parcial de aquello que conviene a un sector? Así las cosas, creo que se olvidó que concertación es “actuar en concierto”, lo que supone un horizonte temporal mayor al simplemente “llegar al acuerdo”. En segundo lugar, las experiencias que he comentado –Pacto Fiscal y Concertación Nacional- evidenciaron una desmedida ambición por hacer historia y una floja preparación para efectivamente moldearla. Creo que el país no está

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como para que dirigentes económicos y sociales lleguen a las sesiones de diálogo con poca preparación sobre los temas que se van a analizar; están capacitados para suscribir declaraciones generales, pero no para entender los asuntos específicos. Hago estos apercibimientos por varias razones. Una que quisiera destacar es que toda experiencia debe ser examinada tanto en sus aspectos explícitos como en sus implícitos. Especialmente, cuando uno se toma los asuntos en serio, como es precisamente el caso del Consejo Económico y Social. Cuando uno examina el vecindario latinoamericano, se da cuenta de que está plagado de ensayos de diálogos y acuerdos nacionales muy verbosos y casi siempre totalmente imprácticos. Se copian los principios, se plasman arreglos institucionales que están muy divorciados de las condiciones concretas de la vida política y social de estos países. Nada más fácil que suscribir una declaración pública sabiendo que será inconsecuente. Yo, por ejemplo, todavía estoy bajo la alucinación que me produjo conocer la ley 2235 “Diálogo Nacional 2000” del 31 de julio del 2001 de Bolivia. Esa ley crea la obligatoriedad de que la estrategia de reducción de la pobreza sea concertada, crea fondos sociales con fuentes de financiamiento específicas y mandatorias, fija elaborados criterios de reparto territorial, modifica las instituciones públicas para formalizar instancias de participación en la elaboración de las políticas, establece vías rápidas para que las unidades productivas puedan tener personería jurídica, instaura un mecanismo corporativo de control social sobre la política pública (así llamado). ¿Y? Veamos cómo está Bolivia cinco años después: un desastre. El punto no es que le sea achacable la turbulencia política a los mecanismos participativos y de diálogo social, el punto es que han sido inútiles, porque la verdadera procesión política no pasaba por toda esta alambicada estructura de diálogo y participación ciudadana, sino que iba por otras rutas. (http://www.ilo.org/public/spanish/region/ampro/cinterfor/temas/dialogo/dsoc_fp/integr/ley_bol.doc). Pienso también en el Acuerdo Marco para el empleo, la productividad y la equidad social de 1994, firmado en Argentina por las principales organizaciones empresariales, sindicales y el gobierno, cuyo texto hacía un reconocimiento a la “revolución económica” del entonces exitoso proceso menemista, así como a sus impactos positivos sobre la estabilidad económica y la equidad. (Cierto es que el rebuscado documento dejaba traslucir la preocupación por el serio problema de empleo que el país atravesaba, aunque de manera hasta oblicua). Se trató de una experiencia de diálogo social que, en perspectiva, uno tendría buenas razones para pensar que fue un intento de cooptación por parte del Gobierno (con la aquiescencia de las organizaciones sociales) y, además, una experiencia ineficaz. Hoy sabemos en qué terminó la historia reciente argentina, incluso en el ámbito particular de su desastroso desempeño en materia de empleo y equidad, el objeto del Acuerdo Marco que comento.

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(http://www.ilo.org/public/spanish/region/ampro/cinterfor/publ/ermida/pdf/ermida7.pdf). Lo que he dicho hasta aquí podría interpretarse como una reacción escéptica a la presentación del Sr. Montalvo. Todo lo contrario. La conclusión que saco de su presentación y de mis indagaciones y cavilaciones posteriores es que en Costa Rica un Consejo Económico y Social podría ser una muy valiosa instancia de diálogo y acompañamiento de políticas públicas. ¿Por qué? Por una razón muy sencilla: en la relativa anomia política en la que navegamos hoy, es necesario construir poder social detrás de las decisiones de política pública, si no estas se adoptarán en un vacío político que las hace tentativas, cambiantes y vulnerables a la correlación de fuerzas del día. Ninguna sociedad progresa sin disminuir la cuota de incertidumbre. Como lo han señalado Przeworski, Maravall y otros, las elecciones son un mecanismo muy rudimentario de agregación de preferencias y de rendición de cuentas; por tanto, difícilmente puede aducirse que los “electores” están detrás de determinadas opciones de política pública. En esas circunstancias, veo en el Consejo un mecanismo de diálogo y acompañamiento capaz de crear poder social de respaldo a decisiones públicas. Ahora bien, si vamos a instaurar un Consejo Económico y Social, hagámoslo con realismo, cautela y seriedad. No creemos un organismo impotente; pensemos no solo en un foro en donde hablar, sino en toda la estructura técnica de acompañamiento que permita a los actores efectivamente concretar aportes que vayan más allá de las declaraciones. Esto cuesta dinero y significa pensar en asuntos adicionales a la naturaleza, composición y funcionamiento del Consejo, pero si vamos a crear un Consejo, establézcanse mecanismos de verificación sobre el grado de aceptación de sus resoluciones por parte de los entes públicos y el grado de aceptación de las opiniones emitidas por este órgano. No nos conformemos en una mesa de diálogo; es insuficiente. Si vamos a crear un Consejo, establezcamos el nivel de vinculación y, al mismo tiempo, de autonomía en relación con los poderes públicos. Si vamos a crear un Consejo, conozcamos en profundidad las razones por las cuales funcionan los mecanismos de diálogo social en Europa y por las que generalmente no funcionan en América Latina. Y sobre todo, entendamos que el diálogo social es una herramienta útil, pero no es necesariamente la solución al entrabamiento estratégico que, en materia de estilo de desarrollo, el país experimenta.

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Esto me lleva a la segunda cuestión que señalé: una necesaria cautela. Tengo la impresión de que la mejor manera para lograr la muerte prematura de un Consejo Económico y Social es encargarle tareas equivocadas de extrema complejidad y envergadura, para las cuales no es la herramienta adecuada. El caso típico sería encargarle, de arranque, que logre forjar en las actuales condiciones un pacto social entre las diversas fuerzas del país –pacto social que sustente una visión estratégica sobre el futuro desarrollo costarricense. Es este un argumento truculento. Por supuesto que es necesario desentrabar la política costarricense y efectuar una serie de transformaciones económicas, sociales y políticas que nos aseguren una nueva época de progreso sostenido como la que el país experimentó en la segunda mitad del siglo XX, pero esto no quiere decir que sea la tarea de un Consejo Económico y Social llevar a cabo la gran concertación que muchas personas están reclamando. Aquí hay razones substantivas e instrumentales. La principal razón substantiva para oponerse a semejante responsabilidad es que es tarea del sistema político democrático –Estado, partidos políticos, sociedad civil, ciudadanía en general-, en sus múltiples arenas, la de decidir el rumbo del país. Los participantes en un Consejo Económico y Social pueden representar a sus respectivas organizaciones, pero no tienen el mandato de representar a la ciudadanía. Nadie los eligió para eso. Creo que sería una medida profundamente autoritaria suplantar la democracia representativa por un corporativismo puro. Creo que quienes así piensan, imaginan que el Consejo podría ser una especie de Poder Constituyente de facto. En cuanto al ámbito instrumental, no veo cómo un Consejo puede lograr resolver lo que la política hasta el momento no ha podido. ¿Significa esto entonces que, como no es tarea del Consejo la gran concertación, estamos frente a un organismo encargado de los temas “menudos” y por tanto inconsecuente? Francamente no veo por qué. Por una parte, si miramos el tipo de asuntos sobre los que el Consejo Económico y Social Español delibera y emite opinión, veo en todos los casos asuntos muy importantes: regulaciones sobre el mercado laboral, migrantes y empleo, infraestructura, educación, etc. Por otra parte, advierto contra el deductivismo político, a saber, que mientras no se resuelva la premisa mayor (en este caso, la gran concertación para romper el entrabamiento estratégico del país), no podrán resolverse los problemas más específicos. Bueno, creo que esto es paralizar el país a la espera de que ocurra el milagro. Finalmente, llamo al realismo porque, y esto es un punto de vista muy personal, la cultura política nuestra es “de principios”. Todo lo empezamos y nada terminamos: somos buenísimos para arribar a acuerdos, y más buenos después, para subvertirlos e ignorarlos. Lo peor que podemos hacer es “quemar” una idea necesaria, como un Consejo Económico y Social, hacer que hacemos y luego seguir en el mismo juego de las cuchilladas y descalificaciones. Con realismo debemos ver cómo hacer para montar un Consejo, aún cuando las actuales circunstancias nuestras sean bastante distintas, y hasta adversas, en relación con las europeas. Creo que la cuestión no es si debe o no haber un Consejo

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Económico y Social, sino en qué cosas debemos pensar para que funcione. Con realismo debemos ponderar que si nos comprometemos a crear un Consejo Económico y Social, hemos establecido una nueva regla del juego político que implicará modificar cálculos y comportamientos. Porque, repito, no se vale salir sonriendo en la foto para, acto seguido, retirar en silencio la colaboración social que públicamente se ha ofrecido. Gracias.

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Miguel Gutiérrez Saxe, Director del Programa Estado de la Nación

Me piden una especie de síntesis y, en ese sentido, tengo que referirme a las partes y, quizá, también muy brevemente, a algunos elementos que pudieran justificar y plantear el diálogo social costarricense en este momento. Tuvimos consejos de amigo de don Jaime Montalvo, abundantes consejos de amigo, muy bien intencionados y también, basados en una práctica española bien importante. Nos narró lo que le sucedió a España: de una dictadura, una crisis, hacia el fortalecimiento de formas democráticas, la recomposición de la participación, en un ambiente social muy polarizado. Un conflicto enorme, brutal –lo calificó él- que más bien originó como una gran conciencia y una nueva orientación en la sociedad española. Y dice que las cosas les salieron bastante bien gracias al diseño de una política de democracia y consenso, a una firme voluntad política de acuerdos y, yo diría, una enorme seriedad para abordar estos asuntos. Reglas clarísimas y además, cumplidas. En fin, nos mencionó la constitución, los objetivos, cómo se remodeló el sistema español. También nos hizo algunas advertencias: sólo sindicatos fuertes pueden tener compromisos responsables, en un marco donde se supone que tiene que haber profundas transformaciones. Incluso él se detuvo en algo muy importante, las libertades sindicales, en un marco de orientación al bienestar de una sociedad. Incluso, fue bastante directo al referirse a no salir huyendo hacia delante en la crisis de representatividad de su país y, de alguna forma, también nos hablaba del nuestro. No se deben confundir roles, se deben precisar tareas y cometidos y, además, hacerlo con el financiamiento del soporte técnico para estos procesos de diálogo. Más adelante nos aclararon cosas, por ejemplo, nos llamaron la atención sobre la grandeza del proyecto y la humildad del detalle. Hay que saber combinar grandes pensamientos con acciones bien programadas, concretas y bien diseñadas. También don Jaime y sus amigos nos hicieron una advertencia, el diálogo no comenzó ni terminó con el CES, este es un instrumento de diálogo acotado, específico, concreto, no es un instrumento que sirve para cualquier tipo de diálogo. Incluso él hizo la separación: existe un diálogo abierto que opera con una enorme libertad, que se da casi a voluntad de un conjunto de actores que no tiene, quizá, reglas predeterminadas; transcurre mucho en el sistema político. Pero también se da el diálogo con sectores de sociedad, y puede ser general, particular, federal o de provincia, o incluso a nivel local. El diálogo abierto no queda sustituido por el CES. Este –nos dice- es un instrumento acotado, específico, que sirve para algo, y ese algo es establecer la consulta del Ejecutivo y, eventualmente, también del Legislativo, respecto de iniciativas importantes que cualquiera de ellos acometa.

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Yo les pregunto: ¿existe en Costa Rica algún elemento que obligue, permita y genere cierta conveniencia de consultar a los sectores sociales frente a proyectos de ley o planteamientos del Ejecutivo? No existe. Existe más bien, quizá, algún elemento muy general de régimen de opinión pública que sabemos que no es empleado por la sociedad civil organizada, sino más bien por sectores de poder y de poder efectivo, que tienen acceso a medios de comunicación. Entonces, ¿es el CES un mecanismo que pudiera ser de interés en Costa Rica? La respuesta -creo que todos estamos de acuerdo en eso- es que sí, que es un elemento bien interesante, pero que no podríamos pedirle que resuelva la totalidad de los asuntos que requieren de diálogo en el país. Es un instrumento que habría que cuidar y que habría que dotar de capacidades técnicas, no a favor de una tecnocracia que se dispara por sí sola, sino de capacidades técnicas supeditadas a las necesidades específicas de los dialogantes. Nos describían acá: “hay un 80% de cosas sobre las que hay acuerdo y quizá un 20% sobre las que no hay acuerdo”. Bueno, las capacidades técnicas deberían clarificar e, incluso, colocarse sobre la mesa para poder distinguir unas de otras. Vean ustedes cómo nos destacaban el máximo bienestar de la sociedad y los elementos de respeto absoluto a los derechos fundamentales, el reconocimiento y fortalecimiento de agentes económicos y sociales, representativos e independientes, y una promoción prioritaria del diálogo social, como los elementos que, como explican, están a la base de ese “boom” logrado por España. Hubo otros consejos, pero quizá el más importante es este que planteaba don Jaime: “no se supone un CES para dialogar”, el CES es un instrumento de diálogo, pero no es lo único y ahí no se acaba; más bien habría que distinguir en otros asuntos. ¿Qué es el CES español? Es un instrumento para que los diversos sectores den opinión, con la fuerza propia, frente a proyectos o propuestas específicas del gobierno. Es consultivo, el gobierno no tiene que estar presente puesto que pide opinión. El gobierno designa, eso sí, expertos que puedan ayudar en los debates, pero estos no son orgánicos, o sea, no están sometidos a las orientaciones directas del gobierno. Deben someterse a consulta las iniciativas del gobierno, todas las que tengan que ver con aspectos económicos, sociales y laborales. Para eso elabora dictamen, debe pedir y escuchar, pero no necesariamente recoger su contenido, y resulta un instrumento muy fuerte cuando el CES logra estar de acuerdo y proyectar eso ante la opinión pública. Ahí, la magistratura de influencia es notablemente fuerte, tanto así que deja como un aspecto secundario el carácter vinculante de los acuerdos. Nos mencionaba, ya en términos más específicos, cómo el diálogo social se engarzaba en la sociedad española y nos recordaba que el diálogo social exige

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agentes sociales y económicos representativos, reconocidos como interlocutores válidos, fuertes, independientes y autónomos también. Nos decía que funciona con dictámenes, informes, estudios, memoria anual y cada uno de estos documentos representa realmente un instrumento muy poderoso. La ley orgánica de libertad sindical es un elemento básico dentro de estos asuntos. Nos decía: “un sindicalismo brutalmente reprimido, con ciertas debilidades y radicalismo tenía que ampliarse, fortalecerse y desarrollarse como base que posibilitara este diálogo”. También tuvimos diversas opiniones: algunos señalaban, por ejemplo, la importancia de lo que llamaron la densidad técnica, esa capacidad de plantear las cosas con fundamento. Insisto, un fundamento al servicio de quienes dialogan, no que opera por sí solo. Decían también: estabilidad y eficacia institucional y política, eso no es algo que tengamos en Costa Rica tan fuertemente, hay una crisis del sistema político, hay una situación de pérdida de capacidades del sistema, etc. También en términos de las instituciones nuestras, hoy por hoy, son más débiles; no es esa la situación española. Partidos políticos estables y representativos… digan ustedes si estamos bajo esa condición. En ese sentido, acá hay peligros y señalamientos por hacer. Un gran peligro sería intentar sustituir el sistema político; no, el sistema político debe recomponerse, debe reconciliarse con la sociedad. También la sociedad necesita sus mecanismos de diálogo con el sistema político, pero no puede ni debe sustituirlo. En fin, don Jaime nos mencionaba una tradición de diálogo efectiva, y nosotros, lo que hemos podido constatar acá es más bien una enorme frustración en los procesos de diálogo. Decíamos que el gran problema del diálogo social en Costa Rica es que no tenía reglas claras: un jerarca convoca e igualmente desconvoca, se llega a acuerdos e igualmente, en el proceso siguiente, estos se pueden transformar en su contrario como por arte de magia. Y lo que salió en un acuerdo de consenso termina siendo un proyecto de ley de absoluto disenso. ¿Hay que decir cuáles? No hace falta. Tenemos que remodelar, pero hay ventajas en tener reglas claras. ¡Sí se puede!, el tema de las dificultades y el tema de las prevenciones lo que hace es subrayar el cuidado con el que hay que hacer las cosas. Y me parece que hoy vamos enfilando un conjunto de acuerdos por esa línea. Alguien comentó sobre la “salida de una situación difícil, delicada, que vive Costa Rica” y que “la tecnocracia nos tiene así, sin rendición de cuentas no funciona”. “Tecnocracia”, no; aportes técnicos, conocimiento al servicio del diálogo, eso sí. Sobre la composición de los órganos y los procesos: ¿vamos a tener en Costa Rica, como por arte de magia, un nuevo acuerdo de gobernabilidad donde se

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resuelvan todos nuestros problemas? Ojalá, pero el CES no es el instrumento para eso y en ese sentido, me parece muy importante lograr acuerdos también para llamar a un diálogo abierto, nacional, con un tema muy global o general, pero no menospreciar esa posibilidad frente a la opinión pública y además, esa oportunidad de contar con un instrumento pautado, preciso. Dice el X Informe del Estado de la Nacion que vivimos una época que no fue ausente en crecimiento. Hubo incremento en la esperanza de vida al nacer, cobertura educativa, crecimiento económico y demás, pero eso fue insuficiente desde dos perspectivas: desde la perspectiva estratégica no nos preparamos de la mejor forma para enfrentar los grandes cambios que está viviendo el país, sobre todo los demográficos; pero además, no vivió el país una época suficiente, sino que fue terriblemente insuficiente y que generó una situación de fuerte crítica y de conflicto social porque nuestra sociedad no está satisfecha sobre la forma como se repartió el poder y la riqueza en estos años. En este sentido, esta época está marcada por crecientes conflictos; al no haber satisfacción sobre reglas de juego, las cuales nos fueron variadas, el conflicto va creciendo, se hace cada vez mayor, y retomar la posibilidad de cuestionarnos esa forma de repartir poder y riqueza resulta indispensable. Esto es lo que hace que nuestro sistema político no tenga capacidad de respuesta. Piensen ustedes en los años 90, época de extraordinario avance en materia de reconocimiento de derechos, por lo menos jurídicamente, y también de creación de organismos y mecanismos de tutela como la Defensoría de los Habitantes, la Auditoría de Servicios y una gran cantidad de instrumentos, pero de muy escasa aplicación. A la gente se le promete muchísimo más que en el pasado; la promesa democrática es cada vez mayor y, sin embargo, las instituciones están cada vez con menos capacidad de hacer y con menos recursos. Más promesas y menos capacidad de hacer. ¿Qué sugiere esto? Pues lo que ustedes han expresado de muchas formas: es indispensable generar nuevos mecanismos, nuevos arreglos de reparto, que permitan una nueva era de progreso económico y social, y el perfeccionamiento de las instituciones democráticas. Por esto, es importante plantearnos algunas cosas: el diálogo no se acaba en el CES, pero en concreto, de lo que hemos venido conociendo se infiere que un ciudadano comprometido en la gestación y discusión de leyes es un ciudadano que asume un compromiso con su propio destino, y las organizaciones que participan en la formulación de leyes pueden ser también más dueñas del destino. Además, tiene un elemento de vinculación con la opinión pública, de formación de opinión pública, a través de los criterios que logre emitir un mecanismo de diálogo como el que discutimos. Una institucionalidad para la consulta con sectores representativos y fuertes, estable, con reglas claras de carácter permanente, con densidad técnica y de cara a la opinión pública. Esto ciertamente es mejor que lo que hemos tenido hasta el momento y puede representar un salto hacia delante en más de un sentido.

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Termino con esta reflexión: esperamos que la estructuración de este nuevo instrumento de la democracia pueda colaborar, al igual que en las naciones europeas mencionadas anteriormente, a proveer mejor en los asuntos que le competen, de acuerdo con su naturaleza jurídica, al interés nacional y a lograr ese bienestar que se señala en nuestra Carta Magna. Hay un proceso de formación de un acuerdo alrededor de los temas que están tratados que será comentado por los distintos representantes en la siguiente etapa de este seminario.