Fortalecimiento de las capacidades

Institucionales de los municipios para el

logro de políticas públicas incluyentes

Carlos HaefnerDr. en Sociología

Mag. en Economía

• I. Desigualdad social y Políticas Publicas

Redistributivas

¿ Algunas razones ?

• Subsidios y transferencias monetarias muy bajas

• Calidad del Gasto Público

• Debilidades institucionales para su ejecución

América Latina: desigualdad territorial e institucional

• Tradición Centralista.• Falta de confianza centro – gobiernos subnacionales.• Exceso de transferencias condicionadas • Heterogéneos avances en descentralización fiscal. • Grandes diferencias socio – territoriales intra países.• Limitada participación ciudadana en el diseño ejecución

y evaluación de las políticas públicas.• Debilidades institucionales para el desarrollo Territorial.• Semántica modernizadora ambigua en materia de

descentralización y desarrollo territorial• Desconfianza de la sociedad civil en la institucionalidad

publica.

Estudio: El crecimiento económico y la confianza en las instituciones de gobierno: Un análisis

comparado de la evolución en las percepciones de las élites y los ciudadanos de América Latina

(PNUD,2011)

• II. Desigualdades socio – territoriales en Chile

Ultimo informe OCDE (2013)

• Chile es el país más desigual de los países de la OCDE, donde el decil más rico gana 27 veces más que el decilmás pobre, según un estudio del organismo que mide el índice de Gini .

Crece la economía, aumenta el PIB per cápita, baja la

pobreza y la desigualdad se mantiene inalterable….

• La inequidad se mantiene a pesar del aumento del PIB per cápita

• El 30 % de la población se encuentra en un nivel de ingreso que frente a cualquier shock económico que afecte empleo, disminución de ingresos, situación de salud cae bajo la línea de pobreza.

• El 10 % de la población captura cerca del 40 % del total de los ingresos, por su parte el 20 % más pobre obtiene cerca del 3 % del total de los ingresos.

• Esto se asocia a la alta concentración de los ingresos en el 10 % más rico ( los deciles 1 a 9 son relativamente parejos) ( Solimano y Torche, 2007)

Distribución Intraregional del PIB (1960-2010)Fuente: Moreno, P (2011, U. de Chile)

La cohesión Territorial significa reducir las diferencias económicas y sociales entre

territorios y hacer a esos territorios parte delas grandes decisiones nacionales (M.Marcel,2013)

• Chile es uno de los países más concentrados y fiscalmente más centralizado

• Alta desigualdad regional contribuye a la desigualdad económica y debilita la cohesión social.

• Fragmentación subnacional: predominio de proyectos, fondos concursables, transferencias condicionadas por sobre estrategias y programas de largo plazo .

• Ausencia de política urbana pese a alto grado de urbanización

• Ausencia de política rural pese a dependencia de recursos naturales

• Fuerte resistencia a descentralización en los grandes ministerios centrales, las autoridades fiscales y el sistema político

• Debilidad institucional a nivel subnacional :

a) Gobiernos Regionales que no gobiernan

b) Gobiernos Municipales que son administraciones de servicios con graves problemas de financiamiento

c) Exceso demandas de gestión a los municipios derivados de la políticas publicas centrales

Desigualdades territoriales y Pobreza Feres, J. C. 2013. “Cohesión Territorial y Pobreza”. Documento de Trabajo N°5. Serie Estudios Territoriales. Programa Cohesión Territorial para el Desarrollo.

Rimisp, Santiago, Chile.

• Las desigualdades territoriales en ejercicio efectivo de derechos básicos y en

oportunidades económicas, explican las grandes diferencias en la incidencia de la pobreza(Feres, 2013).

• Lo que es más preocupante que las diferencias en niveles actuales de pobreza, son las brechas tan significativas en la velocidad con que las regiones reducen este flagelo.

• Algunas de ellas, como La Araucanía, Los Ríos y Maule, no solo tienentasas significativamente más altas de pobreza y extrema pobreza, sino que las reducen a un ritmo que es 40% más lento que el de las regiones que ya tienen menos pobres

Desigualdad inter regiones : la Región Metropolitana ,

por ejemplo:Frigolett, H. 2013. “Economías regionales en Chile: desigualdad y

heterogeneidad”. Documento de Trabajo N°12. Serie Estudios Territoriales. Programa Cohesión Territorial para el Desarrollo. Rimisp, Santiago, Chile.

• Concentra poco más del 40% de las empresas del país.

• En la estructura productiva tenemos grandes especializaciones territoriales y una tremenda concentración de las actividades económicas más intensivas en conocimientos.

• Esta especialización es un fenómenoque sucede en todo el mundo, pero enmuy pocos con el grado deconcentración territorial que se observaen Chile.

Índice para una vida mejor(estudio OCDE, 2013)

En comparación con el promedio de la OCDE, Chile obtiene unos resultados relativamente bajos en ingresos y medio ambiente, pero elevados en satisfacción ante la vida.

ç

Factores que inciden en la profunda inequidad

social que presenta Chile ( Solimano (2012)

• Acceso desigual a las oportunidades abiertas por la globalización y la liberalización económica.

Exclusión y doble exclusión (hidden coast)

• Propiedad concentrada en sectores claves de la economía :

Las» Elites del Poder « : concentración de la riqueza : 4 individuos concentran el 21% del PIB (2010).

Concentración de las empresas: según Índice Herfindahl –Hirschmann (HHI) los sectores mas concentrados son AFP, Farmacias, Isapres.

Son los que supuestamente tienen mas regulaciones del Estado y aumentaron su concentración durante los gobiernos de la Concertación.

La ‘parte del león’: Nuevas estimaciones de la participación de

los súper ricos en el ingreso de Chile

Lopez,et al ( U. de chile, 2013)

• Educación segmentada y de desigual calidad

• Falta de una estructura impositiva más progresista.

• Ganancias de productividad y limitado poder de negociación de la clase trabajadora.

• Baja prioridad del tema redistributivo de las políticas públicas

La invisibilidad de la redistribución en democracia

• En estos últimos 20 años no existieron indicios claros de revertir los factores estructurales de la regresividad social del país.

• Si bien el país mejoro su gasto social y sus índices , mejoro la infraestructura e institucionalidad social , pero los resultados han sido por debajo de los estándares privados.

• No han existido metas de disminución de la desigualdad

La invisibilidad de la redistribución

• Los proveedores privados de los servicios sociales – en cualquier otro país es un bien público – y sus lobbistas han mantenido inalterable su statu quo, aumentando su poder de concentración política y lucro.

• III. La intervención del Estado y la búsqueda

de la Equidad

¿Por qué el Estado debe intervenir?

• Las razones principales por las queel Estado debiera intervenir son la eficiencia y la equidad ( Fallos del Mercado) además de otros motivospolíticos.

Los “Fallos del Mercado”

Los llamados "fallos" del mercado pueden ponerse de manifiesto, al menos, en tres conjuntos de problemas:

a) el propio ámbito de la eficiencia;

b) el ámbito de la distribución de la renta y la riqueza; ( equidad) y

c) el ámbito macroeconómico (relativo a la evolución cíclica de la economía).

¿Qué es una Política Pública?

a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones,estructuradas en modo intencional y causal, en tanto seorientan a realizar objetivos considerados de valor parala sociedad o a resolver problemas cuya solución esconsiderada de interés o beneficio público;

b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han sidodefinidas por la interlocución que ha tenido lugar entreel gobierno y sectores de la ciudadanía;

c) acciones que han sido decididas por autoridadespúblicas legítimas;

d) acciones que son ejecutadas por actoresgubernamentales o por éstos en asociación con actoressociales (económicos, civiles), y

e) que dan origen o forman un patrón de comportamientodel gobierno y de la sociedad.

Estudio : MUNICIPIOS Y GESTION SOCIALUna caracterización de las Direcciones de Desarrollo

Comunitario en Chile en el contexto de la implementación de

un sistema de protección social a nivel local

2010

Ejemplo 1

Resultados y Conclusiones

Tabla Nº 5: Características de programas gestionados en la DIDECO según IDSM

IDSM Programas propios

del municipio

(media)

Programas transferidos

desde el nivel central

(media)

Porcentaje de

programas

transferidos

Grupo A 21 12 47,9%

Grupo B 9 8 54,6%

Tabla Nº 6: Incorporación de temáticas de desarrollo comunitario en el municipio según IDSM

Temas incorporados por la

DIDECO

Temas en otro

departamento del municipio

Temas que no se

encuentran en el

municipio

IDSM

TEMASGrupo A Grupo B Grupo A Grupo B Grupo A Grupo B

Salud pública 5% 6% 70% 76% 25% 19%

Medio ambiente 23% 17% 70% 45% 7% 39%

Vivienda 80% 75% 11% 16% 9% 9%

Educación y cultura 45% 47% 46% 48% 9% 4%

Capacitación laboral y promoción del empleo 85% 65% 15% 24% 0% 11%

Discapacidad 90% 74% 5% 13% 5% 14%

Deporte y recreación 88% 69% 11% 25% 2% 6%

Fomento productivo 58% 46% 38% 40% 5% 14%

Turismo 45% 46% 41% 35% 15% 19%

Adulto mayor 95% 88% 3% 8% 2% 4%

Seguridad ciudadana 45% 18% 52% 21% 3% 62%

Asuntos religiosos 25% 12% 5% 9% 69% 79%

Asuntos indígenas 38% 25% 8% 12% 54% 63%

Minorías sexuales 13% 7% 3% 2% 85% 91%

Resultados y Conclusiones

Resultados y Conclusiones

Gráfico Nº 9: Actividad que representa mayor carga administrativa

en la DIDECO según IDSM.

15,4%

38,5%

30,6%

10,3%

5,1%

5,4%

27,2%

51,1%

10,9%

5,4%

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0%

Realizar catastro de necesidades y

priorizarlo (estratif icación social, FPS,

etc.)

Otorgar prestaciones directas a la

comunidad (becas, subsidios, ayuda

paliativa, etc.)

Administrar y planif icar acciones de

programas o proyectos sociales

transferidos desde el nivel central

Prestar asesorías técnicas a

organizaciones comunitarias y

promover su participación en el

municipio

Asesorar al alcalde y concejales en

temáticas de desarrollo comunitario

Grupo B

Grupo A

Resultados y Conclusiones

Tabla Nº 14: Problemas de la DIDECO en el contexto del SPS según IDSM

Grupo A Grupo B

Los funcionarios de la DIDECO son insuficientes 73,2% 84,3%

Se requiere financiamiento adicional 85,4% 69,7%

Se produce una recarga de funciones 92,7% 87,6%

Programas muy rígidos y no pueden adaptarse a la

realidad comunal

34,1% 50,6%

Existen tensiones con el nivel regional y/o nacional 17,1% 6,7%

Resultados y Conclusiones

Tabla Nº 15: Problemas de los RR.HH. de la DIDECO según IDSM

Grupo A Grupo B

La jornada de trabajo ha aumentado 31,7% 26,1%

La capacitación de los funcionarios es

insuficiente

51,2% 47,7%

No hay recursos para tener más personas 73,2% 85,2%

La ley no facilita la incorporación de nuevas

personas

53,7% 56,8%

Ejemplo 2

• Estudio de Caso de una Política Pública urbana fallida: la ghettización social de un territorio. (Ciudad Satélite Alerce, Puerto Montt)

Objetivos de la creación de la “ciudad Satélite Alerce” (1998)

• Evitar la conurbación entre Puerto Montt y Puerto varas y constituirse en un eje estratégico para la de conectividad, micro región lacustre – portuaria e insular.

• creación ciudad articulada armoniosamente con el medio ambiente que permitiera abordar una necesidad habitacional critica y gatillara procesos de activación social y productiva.

• Ciudad Satélite integrada y diversa socio –económicamente que considera un modelo para de planificación urbana con cohesión socio –territorial

• apunta a generar procesos de activación socio espaciales mediante la movilización de recursos en el sentido que aporta la endogeneidad de los procesos de desarrollo del territorio, toda vez que la micro región está en un proceso dinámico de crecimiento poblacional y económico derivado de la expansión de la industria acuícola.

• Coordinación interinstitucional para el desarrollo endógeno

Aspectos relevantes de la Fallas de la intervención Estatal

• La infraestructura pública y de servicios ha sido altamente insuficiente. Mucha de la cual se hizo sin contar con las factibilidades técnicas para su construcción.

• No existo una coordinación y “conversación “entre los diversos instrumentos de planificación territorial ( EDR, PLADECOS y Planes Reguladores) lo que provocó confusión en el momento de asignar recursos y prioridades en la acción del Estado.

• Se ha producido un “choque cultural” entre la población originaria del lugar (“Alerce Histórico” ) y las nuevos grupos sociales allí localizados.

• “El "Buen Gobierno" local incorpora estilos de gestión que privilegian :

a) el intercambio de información entre gobierno y ciudadanos;

b) establecen interacciones permanentes con las comunidades y sus organizaciones;

c) canalizan la participación y concertación entre agentes públicos y privados;

d) favorecen el asociativismo y el arraigo ciudadano al territorio mediante la construcción de tejidos sociales y redes de compromiso cívico;

e) vehiculan cambios institucionales propuestos por la sociedad para aprovechar y beneficiarse de las potencialidades territoriales” ( 2005, Brito, M).

Aspectos relevantes de la Fallas de la intervención

Estatal

• No se concreto la llamada zona industrial y no se generaron fuentes productivas que permitieran que generar puestos laborales y con ello alcanzar el objetivo de que los habitantes pudieran vivir y trabajar en la misma localización y descongestionado, principalmente, la ciudad Puerto Montt.

1. Autoridades y ejecutivos que dirigen con efectividad

2. Profesionalismo y equipos de trabajo

3. Desarrollo del recurso humano local

4. Coordinación con otras entidades públicas

5. Alianzas con sectores privado y no gubernamental: (Corporaciones y Consorcios)

6. Planificación local estratégica y participativa

7. Participación de la sociedad en la gestión de servicios

8. Asociativismo municipal gremial y de servicios (Asociaciones, mancomunidades, consorcios)

9. Probidad, rendición de cuentas, transparencia

10. Ciudadanos: agentes activos de las políticas públicas

Conclusión

• La puesta en marcha del proyecto se fue articulando a decisiones parciales, demandas coyunturales y excesivamente asociado a la construcción aceleradas de viviendas sociales sin una lógica de desarrollo territorial que se hiciera parte de un sistema de planificación participativo , coherente y solido, tanto en lo que respecta a los instrumentos de planificación sectoriales, como los regionales y municipales.

IV. Las Políticas Públicas y el supuesto de la capacidad Municipal

para abordar en forma descentralizada la exclusión económica

y social de los territorios

Debilidades institucionales para un enfoque territorial:

1. Es fundamental romper con losobstáculos institucionales queimpiden la instalación y desplieguede un enfoque territorial.(romper lógica sectorial)

2. Se requiere generar competenciastécnicas orientadas a romper con losmodelos tradicionales deplanificación y alcanzar en eldespliegue de una gestión públicasubnacional sustentada en laPlanificación Prospectiva delDesarrollo orientada a Resultados.(romper lógica «proyecto aproyecto»)

• 3. Parte importante de la gestión y planificación estratégica de los gobiernos municipales se ve muchas veces condicionada por la coyuntura, intereses particulares, cálculos electorales, burocracia, falta de visión, inflexibilidades organizativas, recursos, etc.

• Hay que añadir liderazgos gubernamentales débiles y formatos organizacionales inadecuados para propiciar y motivar la participación ciudadana en el proceso de construcción social del territorio.

No se trata solamente de transferircompetencias desde el nivel central degobierno hacia el nivel regional o comunal,sino que en los territorios se potencie unaverdadera revolución de capacidades yemprendimientos.

Es urgente fortalecer la institucionalidad Municipal

¿ Reforma municipal en el olvido ?

• Es fundamental incrementar el apoyo institucional alos gobiernos municipales para otorgarles mayorespoderes y financiamiento para y capacidad de influiren la discusión , planificación y coordinación depolíticas de desarrollo territorial integrales.

• Los gobiernos municipales aún no tienen lasuficiente fortaleza institucional como para gestionary coordinar una estrategia común para los territorios,que reúna a los diversos organismos y actores que enella operan.

•Los diversos actores públicos que intervienen en elproceso de inversión territorial no están obligados aseguir los lineamientos establecidas por losinstrumentos de planificación territorial local . Losque no siempre están actualizados o son una guíapara la acción prospectiva.

Fortalecimiento Gobiernos Municipales

Finalmente…..

• Chile a nivel de desarrollo municipal sigue teniendo una profunda deuda de modernización para el logro de condiciones de desarrollo equitativo de los territorios.

• Así lo dejo de manifiesto el informe de la OCDE sobre desarrollo territorial en Chile (2009), el cual fue contundente en su diagnóstico sobre la persistencia de patrones espaciales excluyentes, afirmando que la pobreza y desigualdad que presenta el país está asociado a una dimensión espacial.